DOC - Europa EU

EUROPESE COMMISSIE
MEMO
Brussel, 09 maart 2015
Updated version of first memo published on 15/04/2014
Bankenunie: herstellen van financiële stabiliteit in de
eurozone
1. Bankenunie in een notendop
Sinds de crisis in 2008 startte, heeft de Europese Commissie hard gewerkt om alle lessen
te trekken uit de crisis en een veiligere en gezondere financiële sector te creëren. De
Commissie heeft 28 nieuwe regelgevingen voorgesteld om de financiële sector beter te
reguleren, te controleren en te besturen zodat de belastingbetalers in de toekomst de
rekening niet zullen betalen als de banken fouten begaan. De meeste van deze regels zijn
nu van kracht of worden momenteel afgerond.
Grafiek 1: sleutelstukjes van de EU-wijde financiëlehervormingspuzzel
Naarmate de financiële crisis zich ontwikkelde en in 2010/11 de schuldencrisis van de
eurozone werd, werd het duidelijk dat voor de landen met een gemeenschappelijke munt
die dus nog meer van elkaar afhingen meer moest gebeuren, vooral om de vicieuze cirkel
tussen banken en nationale financiën te doorbreken. (Zie kader 1)
1
Vandaar dat de staatshoofden en regeringsleiders in juni 2012 overeen zijn gekomen een
bankenunie te creëren, de economische en monetaire unie te voltooien en de
gecentraliseerde toepassing van EU-wijde regels voor banken in de eurozone (en elke
niet-eurolidstaat die zou willen toetreden) mogelijk te maken.
Het nieuwe regelgevingskader met gemeenschappelijke regels voor banken in alle 28
lidstaten, dat is opgenomen in één "rule book" , is de grondslag van de bankenunie. De
gemeenschappelijke regels (met name de richtlijn en verordening kapitaalvereisten – zie
MEMO/13/690) zullen er in de eerste plaats toe bijdragen bankencrises te voorkomen en
te voorzien; als banken uiteindelijk toch in moeilijkheden geraken, voorzien zij in een
gemeenschappelijk kader om het proces te beheren, inclusief een middel om banken op
ordelijke wijze af te bouwen (richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD) – zie
IP/14/2862 en MEMO/14/297). Gemeenschappelijke regels zullen er ook voor zorgen dat
alle EU-spaarders de garantie krijgen dat hun deposito's tot 100 000 EUR (per deposant/
per bank) altijd en overal in de EU beschermd zijn (richtlijn depositogarantiestelsel – zie
MEMO/14/296).
De bankenunie zorgt voor de gemeenschappelijke tenuitvoerlegging van die regels in de
eurozone. Allereerst werd in november 2014 de Europese Centrale Bank (ECB) de eerste
toezichthouder van alle 5.500 banken in de eurozone in het kader van het
Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (MEMO/13/780). Om ervoor te zorgen dat de
ECB van meet af aan een duidelijk beeld heeft van de situatie van de banken, werd in
2014 een uitgebreide beoordeling van de financiële gezondheid van de banken uitgevoerd.
In de tweede plaats zal, in de zeldzame gevallen waarin ondanks strenger toezicht banken
failliet gaan, het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme (GAM) (zie MEMO/14/295)
het mogelijk maken dat bankenafwikkeling effectiever wordt beheerd via het GAM dat is
opgebouwd
rond
een
Gemeenschappelijke
Afwikkelingsraad
(GAR)
en
een
Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds (zie MEMO/14/2764). Als een bank failliet gaat, zal
het GAM met duidelijke besluitvormingsregels voor grensoverschrijdende banken en in
hoge mate ervaren personeel veel effectiever zijn in het uitvoeren van afwikkelingen dan
het bestaande lappendeken van nationale afwikkelingsautoriteiten.
De leden van de GAR (de voorzitter, de ondervoorzitter en de vier andere permanente
leden) zijn op 19 december 2014 door de Raad benoemd en hebben in maart 2015 hun
post opgenomen (zie IP/14/2784).
Samen met het nieuwe EU-wijde regelgevingskader voor de financiële sector is de
voltooide bankenunie een grote stap in de economische en monetaire integratie van de EU
(MEMO/14/244). Zij zal een einde maken aan het tijdperk van massale bail-outs waarvoor
door de belastingbetalers is betaald en zal eraan bijdragen de financiële stabiliteit te
herstellen. Dit creëert op zijn beurt de juiste voorwaarden voor de financiële sector om
krediet te verlenen aan de reële economie en economische herstel en banencreatie aan te
moedigen (zie kader 2).
2
Kader 1: de vicieuze cirkel tussen banken en nationale financiën
Door de overheidsschuldencrisis van de eurozone is de aandacht gevestigd
op de potentieel vicieuze cirkel tussen banken en overheidsschuld.
Hoe ziet de vicieuze cirkel eruit?
De bankenunie zal eraan bijdragen de link tussen banken en overheden te
doorbreken:
 Banken zullen sterker en immuner voor schokken zijn:
gemeenschappelijk toezicht zal zorgen voor effectieve handhaving
van strengere prudentiële vereisten voor banken en hen verplichten
voldoende kapitaalreserves en liquiditeit aan te houden. Dat zal de
EU-banken solider maken en hun capaciteit versterken om op
toereikende wijze de risico's in verband met hun activiteiten te
beheren en de verliezen te dragen die zij misschien oplopen.
 Failliet
gaande
banken zullen zonder
geld van
de
belastingbetalers
worden
afgewikkeld
waardoor
de
negatieve effecten op de begrotingspositie van overheden
zullen worden beperkt: bankenafwikkeling zal door de
aandeelhouders en schuldeisers van banken en door een door de
sector gefinancierd afwikkelingsfonds worden gefinancierd. Banken
mogen niet worden gered en de begrotingspositie van de overheid
zal niet verder worden verzwakt.
 Banken zullen niet langer "Europees bij leven, maar nationaal
bij overlijden zijn", aangezien zij onder toezicht zullen staan van
een echt Europees mechanisme en elk faillissement eveneens door
een echt Europees mechanisme zal worden beheerd.
3
Kader 2:
de kredietverlening aan ondernemingen en huishoudens door banken
gemakkelijker maken
Ongecoördineerde nationale reacties op bankfaillissementen, soms afscherming van
financiering binnen nationale grenzen en hoge onderlinge afhankelijkheid tussen banken
en de lidstaten waar zij gevestigd zijn, hebben tot een ernstige fragmentatie van de
eengemaakte markt voor kredietverlening en financiering geleid. Deze fragmentatie was
bijzonder schadelijk binnen de eurozone, waar zij de efficiënte kredietverlening aan de
reële economie en aldus de groei belemmerde.
Uit cijfers blijkt dat 75 % van de Duitse kleine en middelgrote ondernemingen die een
lening aanvragen erin slaat het gevraagde krediet volledig te krijgen. Dit percentage daalt
tot 50 % in Zuid-Europese landen en tot 25% in Griekenland.
De bankenunie zorgt ervoor dat alle banken onder dezelfde toezichthouder en hetzelfde
afwikkelingsmechanisme vallen, zodat het vertrouwen in alle banken zou moeten
toenemen. De marktcredibiliteit van banken zal van hun specifiek risicoprofiel en steeds
minder van de financiële sterkte van de lidstaten waar zij gevestigd zijn, afhangen.
Daardoor zouden banken in alle lidstaten op gelijke voorwaarden gemakkelijker toegang
tot financiering moeten hebben waardoor zij op hun beurt aan huishoudens en bedrijven in
heel de EU gemakkelijker krediet kunnen verlenen.
2. Hoe creëert de bankenunie een veiliger banksector in de
eurozone?
Wij leren momenteel alle lessen van de crisis en we beschikken nu over een uitgebreid
instrumentarium om de banken aan te pakken. Wij:
- maken in de eerste plaats alle banken veiliger (crisispreventie);
- zorgen ervoor dat, als zij toch met problemen worden geconfronteerd, de
toezichthouders vroegtijdig kunnen interveniëren om ze te beheren (vroegtijdige
interventie);
- zorgen er ten slotte voor dat, als toch nog het ergste gebeurt, wij de instrumenten
kunnen inzetten waarmee een crisis effectief kan worden beheerd (bankenafwikkeling).
4
2.1 Fase 1: crisispreventie
De Europese Commissie heeft met betrekking tot alle financiële actoren en producten 28
wetgevingsvoorstellen ingediend om de financiële sector beter te reguleren, te controleren
en te besturen. Deze vormen één "rule book". De banken op heel de eengemaakte markt
moeten eraan voldoen. Dit is van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat er overal
strenge wetgeving zonder mazen is, zodat wij een gelijk speelveld voor banken en een
echte eengemaakte markt voor financiële diensten kunnen garanderen. Dit komt ten
goede aan banken, de bredere financiële sector alsook de burgers, consumenten en
belastingbetalers.
2.1.1 Een sterkere, onafhankelijke toezichthouder om ervoor te
zorgen dat de banken de regels toepassen
Het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (GTM) maakt de Europese Centrale Bank
(ECB) verantwoordelijk voor het toezicht op de banken in de eurozone (en andere aan het
GTM deelnemende lidstaten).
De ECB zorgt voor een echt onafhankelijk toezichtsmechanisme dat niet van die aard is
dat nationale belangen worden beschermd. Het GTM zal voor toezicht van grote kwaliteit
zorgen om voor de gezondheid van het Europese banksysteem te zorgen. De ECB heeft in
november 2014 haar nieuwe rol als gemeenschappelijk toezichthouder opgenomen. Zij
zorgt er ook voor dat in de eurozone één "rule book" consistent en coherent wordt
toegepast. De ECB heeft een uitgebreide beoordeling van significante banken en hun
balansen uitgevoerd en de eindresultaten ervan in oktober 2014 gepubliceerd1.
Danièle Nouy is in december 2013 als eerste voorzitter van de Raad van het
Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme aangesteld (zie MEMO/13/1155).
1
https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/comprehensive/html/index.en.html
5
2.1.2 Strengere
banken
prudentiële
vereisten
voor
veerkrachtigere
Het pakket betreffende kapitaalvereisten voor banken, het zogenaamde "CRD IV-pakket"
(dat bestaat uit de richtlijn kapitaalvereisten en de verordening kapitaalvereisten) (zie
MEMO/13/690) legt de nieuwe mondiale standaarden inzake bankenkapitaal (algemeen
bekend als het Bazel III-kader) in het EU-rechtskader ten uitvoer.
De nieuwe regels die sinds 1 januari 2014 van kracht zijn, zorgen ervoor dat de banken nu
zowel kwantitatief als kwalitatief voldoende kapitaal hebben. Met deze regels is de EU haar
toezeggingen tegenover de G20 nagekomen om het Bazel III-kader tijdig ten uitvoer te
leggen.
2.1.3 Tijdige planning voor banken in kritieke toestand
De financiële sector in de hele Europese Unie kan nu op een sterk kader steunen voor het
geval dat banken in moeilijkheden geraken. Dit kader voor bankencrisis en -afwikkeling
(MEMO/14/297) vereist dat banken een herstelplan opstellen waarin de maatregelen
beschreven worden die zij zouden nemen om levensvatbaar te blijven als hun financiële
situatie zou verslechteren, en een afwikkelingsplan opstellen voor hun ordelijke
afwikkeling als zij niet langer levensvatbaar zijn.
In de bankenunie is in dit verband de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad bevoegd; in
de andere EU-landen worden momenteel onafhankelijke nationale afwikkelingsautoriteiten
opgericht. In de afwikkelingsplannen moeten de opties worden vastgesteld voor het
toepassen van afwikkelingsinstrumenten (bijvoorbeeld het overdragen van activa aan
een overbruggingsbank, het afwaarderen van kapitaalinstrumenten of andere passiva bij
een bail-in) en manieren om ervoor te zorgen dat kritieke functies kunnen blijven
voortbestaan.
2.2 Fase 2: tijdige correctieve actie wanneer zich problemen
voordoen - vroegtijdige interventie
Wij hebben nu regels die vroegtijdige interventie mogelijk maken wanneer banken met
problemen worden geconfronteerd. Aan de bankentoezichthouders wordt een uitgebreide
reeks bevoegdheden toegekend om hen in staat te stellen te interveniëren als een
instelling met financiële nood wordt geconfronteerd (bv. wanneer een bank inbreuk maakt
op de kapitaalvereisten ingevolge de regelgeving of op het punt staan er inbreuk op te
maken), maar voordat de problemen kritiek worden en de financiële situatie van de
instelling onherstelbaar verslechtert. Deze bevoegdheden zijn vastgesteld in de
herstelplannen van banken en omvatten de mogelijkheid om het management te ontslaan
en een tijdelijke beheerder aan te stellen, een aandeelhoudersvergadering bijeen te
roepen om dringende hervormingen goed te keuren en de uitkering van dividenden of
bonussen te verbieden. Andere maatregelen die de betrokken toezichthouder kan nemen
zijn: de bank verplichten haar blootstellingen aan bepaalde risico's te verminderen, haar
kapitaal te verhogen of wijzigingen van haar rechts- of ondernemingsstructuur ten uitvoer
te leggen.
In de bankenunie zal, als de levensvatbaarheid van een bank geacht wordt gevaar te
lopen, de ECB als gemeenschappelijk toezichthouder in coördinatie met de betrokken
afwikkelingsautoriteiten toezien op de vroegtijdige interventie.
6
2.3 Fase 3: wanneer de financiële situatie van een bank zo
verslechtert dat herstel niet meer mogelijk is: crisisbeheer dat
depositohouders en belastingbetalers beschermt
2.3.1 Bescherming van belastingbetalers
Herhaalde bail-outs van banken hebben de overheidsschuld doen toenemen en een zeer
zware last op de belastingbetalers gelegd. Er zijn tussen oktober 2008 en december 2012
staatssteunmaatregelen in de vorm van herkapitalisatie en steunmaatregelen in verband
met probleemactiva goedgekeurd voor een bedrag van 591,9 miljard EUR of 4,6% van het
bbp van 2012 van de EU (Commissie). Als we de garanties meetellen, zou dit cijfer alleen
al voor de periode 2008-2010 1,6 biljoen EUR of 13% van het bbp van de EU bedragen
(Commissie). Zie IP/13/1301.
Als de financiële situatie van een bank zo zou verslechteren dat herstel niet meer mogelijk
is, zou de BRRD ervoor zorgen dat de aandeelhouders en schuldeisers van de bank hun
deel van de kosten zouden moeten betalen middels een "bail-in"-mechanisme (zie kader
3).
Het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme zorgt voor de gecentraliseerde en
effectieve nakoming van die regels in de bankenunie. Het zorgt ervoor dat de
gecompliceerde beslissingen die moeten worden genomen wanneer een afwikkeling, met
name een grensoverschrijdende afwikkeling, plaatsvindt, snel kunnen worden genomen
met bindend gevolg voor alle lidstaten in de bankenunie.
Het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme is opgezet rond een sterke
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad en omvat vaste leden alsook de Commissie, de
Raad de ECB en de nationale afwikkelingsautoriteiten. Wanneer een bank in de eurozone
of in een lidstaat die aan de bankenunie deelneemt, moet worden afgewikkeld, zal de ECB
in de meeste gevallen de Afwikkelingsraad, de Commissie en de betrokken nationale
afwikkelingsautoriteiten van de zaak in kennis stellen. De besluitvormingsprocedures zijn
zorgvuldig gekalibreerd zodat het mogelijk zal zijn tijdens een weekeinde over een
afwikkelingszaak te beslissen (zie grafiek 2).
7
Grafiek 2
8
Om te vermijden dat op de belastingbetalers een beroep wordt gedaan, zullen alle banken
in de EU voor een fonds moeten betalen om tot vlotte afwikkeling bij te dragen. In de
bankenunie worden die financiële middelen geleidelijk aan samengevoegd. Dit betekent
dat als bijkomende middelen nodig zijn om financiering op middellange termijn
beschikbaar te stellen voor de bank om deze in staat te stellen operationeel te blijven
tijdens de herstructurering, die middelen zouden worden opgenomen uit het
Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds. Alle banken in de landen van de bankenunie zullen
vanaf 2016 in het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds bijdragen en het zal tegen 2024
55 miljard EUR bevatten.
Kader 3: hoe zal het bail-inmechanisme werken in de praktijk?
Inbreng van de particuliere sector (bail in). Herkapitalisatie via de afschrijving van vreemd
vermogen en/of de omzetting ervan in eigen vermogen zou de instelling in staat stellen als
goedlopende onderneming verder te gaan. Verstoring van het financieel systeem als
gevolg van het stopzetten of onderbreken van de kritieke diensten van de instelling zou
worden vermeden en de autoriteiten zouden de tijd krijgen haar te saneren of delen ervan
ordentelijk af te bouwen.
Kortom: als een bank gebruik moet maken van bail-in, zouden de autoriteiten eerst het
eigen vermogen afwaarderen en dan in een vooraf bepaalde volgorde tot bail-in van het
vreemd vermogen overgaan. Aandeelhouders en andere houders van instrumenten zoals
converteerbare obligaties en achtergestelde obligaties zouden het eerst verliezen dragen.
Aan deposito's onder de 100 000 EUR zou nooit worden geraakt: die zijn altijd volledig
beschermd.
De verantwoordelijkheid voor het dekken van bankverliezen ligt zoveel mogelijk bij de
private beleggers in banken en de banksector als geheel, niet bij de belastingbetalers.
9
2.3.2 Bescherming van depositohouders
Bankdeposito’s worden, ook als een bank failliet gaat, in alle lidstaten nog steeds
gegarandeerd tot 100 000 EUR per deposant per bank. Deze garantie geeft spaarders een
gevoel van financiële stabiliteit en zorgt ervoor dat zij niet overhaast al te grote bedragen
afhalen bij hun bank, waardoor ernstige economische gevolgen worden voorkomen.
Verder krijgen depositohouders hun geld sneller uitbetaald, binnen 7 werkdagen (voordien
20), en zullen de nationale depositogarantieregelingen veel beter gefinancierd zijn om de
garanties ervan te ondersteunen, met name door een significant niveau van ex ante
financiering: 0,8% van de gedekte deposito's wordt gedurende een periode van 10 jaar bij
de banken geïnd. Als de ex ante fondsen ontoereikend blijken, zal het
depositogarantiestelsel directe ex post bijdragen bij de banksector innen en zal het
depositogarantiestelsel in laatste instantie toegang hebben tot alternatieve
financieringsregelingen zoals leningen van publieke of private derden. Er zal ook een
vrijwillig mechanisme zijn van onderlinge kredietneming tussen depositogarantiestelsels
uit verschillende EU-landen(zie MEMO/13/1176).
Onder de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD) zullen particulieren en kleine
ondernemingen met deposito's van meer dan 100 000 EUR een voorkeursbehandeling
("voorrang van deposanten") genieten. Zij staan op de laagste plaats in de bail-inhiërarchie: zij zullen geen verliezen lijden voordat andere concurrente crediteuren dat
hebben gedaan. De lidstaten hebben zelfs de speelruimte om hen daar volledig van uit te
sluiten.
2.3.4 Achtervangmechanismen
Zodra al het bovenstaande is ingevoerd, zal in verreweg de meeste gevallen geen publieke
financiële ondersteuning uit middelen van de belastingbetalers nodig zijn. Maar in
uitzonderlijke omstandigheden kunnen extra middelen noodzakelijk zijn, en voor
dergelijke
gevallen
moeten
duidelijke
en
passende
regelingen
betreffende
achtervangmechanismen worden getroffen. Alle achtervangmechanismen moeten op
middellange termijn begrotingsneutraal zijn en in de loop der tijd door de banksector uit
sectorheffingen worden terugbetaald.
De GAM-verordening bepaalt dat de Afwikkelingsraad, in samenwerking met de lidstaten,
een contract moet sluiten voor een kredietlijn om de kredietnemingscapaciteit van het
Fonds te verhogen tegen het moment dat de verordening van toepassing wordt. De GAMverordening stelt nog geen gemeenschappelijk ondervangmechanisme voor het fonds in;
dit zal, zoals aangegeven in een verklaring van de Raad in december 2013, de komende
jaren worden bestudeerd.2
2
http://www.eurozone.europa.eu/media/502738/20131218-SRM-backstop-statement.pdf
10
3. Wat gebeurt er als er zich problemen voordoen voordat het hele
systeem operationeel is?
De algemene regel is dat de banken kapitaal op de markten of via andere private bronnen
moeten aantrekken. Mocht dit niet volstaan, dan zou op nationaal niveau, onder strikte
voorwaarden en in lijn met de staatssteunregels, publiek geld kunnen worden toegezegd
(zie kader 4). In tweede instantie kunnen, als nationale achtervangmechanismen niet
volstaan, instrumenten op het Europese niveau worden gebruikt, inclusief het Europees
Stabiliteitsmechanisme3. Als banken niet langer levensvatbaar zijn, kunnen zij volgens
nationale stelsels in afwikkeling worden gesteld.
Kader 4: regels inzake staatssteun
De Europese Commissie heeft haar tijdelijke staatssteunregels betreffende steun voor
financiële instellingen tijdens de crisis aangepast. In een mededeling van de Europese
Commissie worden de per 1 augustus 2013 geactualiseerde EU-crisisregels voor
staatssteun aan banken tijdens de crisis vastgesteld.
De voornaamste verandering was een versterking van de "lastendeling": de banken
moeten, alvorens voor herkapitalisatie of activabeschermingsmaatregelen in aanmerking
te komen, een gezond plan uitwerken voor hun herstructurering of ordelijke afbouw.
Bovendien zijn de lastendelingsvereisten strenger: als banken kapitaal te kort komen,
moeten nu hun aandeelhouders en achtergestelde crediteuren in eerste instantie bijdragen
alvorens publieke financiering wordt verleend.
Zie IP/13/672 en MEMO/13/886
3
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/139613.pdf