Onderzoekrapport Verhogen maatschappelijke welvaart via

R/2747
Voorlegger
Onderzoeksrapport Verhogen maatschappelijke welvaart via arbeidsinzet en
arbeidsproductiviteit
t.b.v. vergadering van de Raad d.d. 20 maart 2015
Doel nu:
Open bespreking van het voorliggende rapport.
NB: dit betreft een onderzoeksrapport dat niet in gezamenlijkheid
door de raad behoeft te worden vastgesteld. Zie verder de toelichting
op de aard en status van dit rapport in het voorwoord.
Opzet is om in de raadsvergadering op een open en verkennende
manier het rapport te bespreken. Hiermee geven we tevens een
eerste invulling aan de gevraagde vernieuwing en verlevendiging van
de raadsvergaderingen.
Het idee is om de bespreking in te richten rond de bespreking van
enkele thema’s die in het rapport aan de orde komen en die voor de
sociaal-economische toekomst van Nederland van belang zijn. Nadere
informatie over de wijze van bespreking volgt.
Beslispunten:
Geen
Stand van zaken:
Het rapport is voorbereid door de Commissie SEA (SociaalEconomische Aangelegenheden) en door het dagelijks bestuur van de
SER geaccordeerd ter doorgeleiding naar de raad.
R/2747
20 maart 2015
Onderzoeksrapport:
Verhogen maatschappelijke welvaart via arbeidsinzet en arbeidsproductiviteit
2
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Inleiding ....................................................................................................4
Globalisering en grensverleggende innovaties ............................................... 12
Arbeidsinzet en arbeidsproductiviteit als pijlers van economische groei ............. 18
Ruimte voor bevorderen van de arbeidsinzet ................................................. 21
Groei arbeidsproductiviteit via onderwijs en scholing ...................................... 32
Groei arbeidsproductiviteit door publieke en private investeringen ................... 43
Groei arbeidsproductiviteit door innovatie en ondernemerschap ....................... 49
Samenvattende slotbeschouwing ................................................................. 61
3
Voorwoord
De kredietcrisis heeft wereldwijd geleid tot een sterke oploop van de werkloosheid en
daling van de economische groei. Europa is extra getroffen door de euro crisis die
daarop volgde. Zoals beschreven in het eerdere SER-rapport Nederlandse economie in
stabieler vaarwater, reageerde de Nederland economie procyclisch door de
wisselwerking tussen de woningmarkt, het bankwezen en het pensioenstelsel en bleef
daardoor achter bij ons omringende landen. Het herstel is inmiddels ingetreden, maar
gaat zeer traag.
Overigens scoort Nederland internationaal gezien nog steeds hoog in termen van
werkgelegenheid, arbeidsproductiviteit, welvaart en geluk. Toch moet het beter, want
onze economie draait nog niet op volle toeren en teveel mensen staan nog onvrijwillig
aan de kant. Dat is zonde omdat werk voor velen een manier is zich persoonlijk en
maatschappelijk te ontplooien. Daarnaast is het zonder de inzet en talenten van deze
mensen moeilijk om ons niveau van welvaart te behouden, laat staan te verbeteren.
Om de maatschappelijke welvaart, in de brede zin van het woord, te verbeteren moet
worden ingezet op kwalitatief hoogwaardige werkgelegenheid. Het vraagt ook om ruimte
voor ondernemerschap, innovatie en dynamiek. De kunst is om alle mensen uit te dagen
om het beste uit zichzelf te halen en daar passende faciliteiten voor aan te reiken.
In eerdere rapporten heeft de Commissie SEA knelpunten rond de woningmarkt,
pensioenen en de financiering van het MKB in kaart gebracht. Dit onderzoeksrapport
bouwt daarop voort en draagt aanvullende bouwstenen aan. Deze staan in het teken
van drie k’s: kennis verwerven, kansen zoeken en knelpunten oplossen.
Het rapport is verkennend en analyserend van aard en mondt uit in een aantal vragen
die de SER in het kader van zijn werkprogramma nader kan en wil gaan uitzoeken.
Daarbij heeft de Commissie SEA bepaalde accenten gelegd. Bovendien dekt dit rapport
maar een deel van het sociaal-economische beleidsveld. Belangrijke onderwerpen als
fiscaliteit en budgettair beleid verdienen zeker een plek in een lange termijn agenda,
maar moeten op een later moment worden opgepakt.
Dit onderzoeksrapport is de weergave van een gezamenlijke analyse. Die
gezamenlijkheid heeft voor- en nadelen. Een nadeel van gezamenlijkheid is dat
sommige onderwerpen niet in alle scherpte op tafel kunnen komen. Die scherpte is wel
te vinden in documenten die afzonderlijke partijen naar buiten brengen. Een eerste
voorbeeld is dan de agenda vanuit ondernemerskringen voor het aanjagen van de
economische groei1. Een tweede voorbeeld is het banenplan van de vakbeweging,
waarin het creëren van kwalitatief goede werkgelegenheid centraal staat 2. Een derde
voorbeeld is de groeiagenda voor ondernemerschap in het mkb van de
werkgeversorganisaties MKB Nederland en VNO-NCW.3
Het onderzoeksrapport is vastgesteld door de Commissie Sociaal-Economische
Aangelegenheden in haar vergadering van 10 maart 2015.
1
2
3
Cees Oudshoorn (2014), Grenzeloos groeien; verdienen met een ondernemende samenleving.
CNV, FNV en VCP (2014), Banenplan 2014; Werk op 1, juli 2014.
MKB Nederland en VNO-NCW (2015), Kansrijk! De groeiagenda voor ondernemerschap in het mkb,
Den Haag, februari 2015.
4
1.
Inleiding
1.1
Vraagstelling: bevorderen van economische groei …
Gemeten aan het reële BBP is de Nederlandse economie nu ongeveer 2 procent kleiner
dan begin 2008. Door de financieel-economische crisis is in totaal een slordige 10
procent groei van de economie gemist. De groeivooruitzichten voor de komende jaren
zijn vrij bescheiden: 1 tot 1,5 procent groei per jaar. De output gap wordt de komende
jaren maar geleidelijk ingelopen. De Nederlandse economie draait nog lang niet op volle
toeren.
De werkloosheid is de afgelopen jaren opgelopen tot 7 procent van de beroepsbevolking.
Inmiddels is 40 procent daarvan langer dan een jaar werkloos. De komende paar jaar
zullen in het teken staan van het weer inschakelen van deze werklozen in het
arbeidsproces. Vervolgens gaat de demografische ontwikkeling – vergrijzing en
ontgroening – de ruimte voor vergroting van de arbeidsinzet beperken en zal de
potentiële groei sterk afhankelijk worden van de productiviteitsgroei.
Versterking van het structurele groeivermogen van onze economie is van groot belang
voor herstel van werkgelegenheid en voor voldoende draagkracht voor financiering van
collectieve voorzieningen. Groei is ook nodig om aan in onze samenleving levende
ambities en verwachtingen te kunnen voldoen. Groei zal daarbij duurzaam houdbaar
moeten zijn (in diverse opzichten: sociaal, financieel-economisch en ecologisch). Groei is
niet vanzelfsprekend: onze maatschappelijke welvaart is afhankelijk van ons
verdienvermogen in een wereld waarin de economische machtsverhoudingen
verschuiven, ten gunste van andere werelddelen dan Noord-Amerika en Europa. De
sterke opkomst van landen als China en India geeft de wereldeconomie overigens
welkome groei-impulsen en biedt ons land ook kansen om zich verder toe te leggen op
hoogwaardige productie en werkgelegenheid.
In deze rapportage staat centraal de vraag: Hoe kunnen wij een structureel groeipad
bevorderen – als basis voor werkgelegenheid en maatschappelijke welvaart – dat past
bij onze ambities en verwachtingen en waarbij optimaal gebruik wordt gemaakt van
onze mogelijkheden?
Deze vraag is niet eenduidig, met een alomvattend recept te beantwoorden. De WRR –
die met zijn rapport Naar een lerende economie het versterken van het
verdienvermogen van ons land op de agenda heeft gezet – benadrukt dat groei beperkt
‘maakbaar’ is4: “Groei is per saldo de resultante van een extreem complex proces van
interacties op microniveau en van de samenlevingsstructuren die daaruit voortkomen.”
De uitdaging is om in die complexiteit van economie en samenleving de nationale
beleidsruimte optimaal te benutten voor het voeren van verstandig beleid. Goed gebruik
maken van bestaande inzichten en gericht leren van nieuwe ervaringen vormt daarvoor
een belangrijke basis. Dit rapport wil in dat verband een aantal belangrijke bouwstenen
aandragen voor de versterking van het structurele groeivermogen van de Nederlandse
economie.
1.2
… maar groei is geen doel op zich
Economische groei is geen doel op zich, maar een middel om maatschappelijke welvaart
te realiseren. Daarbij gaat de SER uit van een breed welvaartsbegrip, dat aansluit bij de
4
WRR, 2013, Naar een lerende economie, p. 113.
5
drie doelstellingen van sociaal-economisch beleid die de raad eerder heeft
geformuleerd5, te weten het bevorderen van:
- Een evenwichtige economische groei binnen het kader van het streven naar
duurzame ontwikkeling;
- Een zo groot mogelijke arbeidsparticipatie;
- De totstandkoming van een redelijke inkomensverdeling.
Deze doelstellingen brengen tot uitdrukking dat welvaartsgroei ‘door en voor iedereen’
is. Welvaart scheppen we samen, in een combinatie van economische dynamiek en
ondernemerschap enerzijds en sociale stabiliteit en samenhang anderzijds.
Het BNP is een onvolkomen indicator van maatschappelijke welvaart; daarin wordt
immers onvoldoende rekening gehouden met externe effecten, met de inzet van nietreproduceerbare goederen zoals natuur, en met de waarde die mensen aan zorgtaken
en vrije tijd toekennen. Duurzaamheid vraagt bovendien om behoud van
ontwikkelingsmogelijkheden van mensen elders en van toekomstige generaties.
Maatschappelijke welvaart is het totale nut – de mate van behoeftebevrediging – die in
de omgang met schaarse middelen wordt gerealiseerd. Het is nog een stap verder om
geluk als richtsnoer te nemen. Geluk wordt door vele factoren bepaald, waaronder sterk
persoonsgebonden factoren. Maar het meten van geluk in de zin van voldoening over
het eigen leven geeft een indicatie voor de mate waarin economische vooruitgang zich
ook vertaalt in verbeteringen in het leven van (groepen) mensen.
Nederland behoort in de wereld tot de top, niet alleen gemeten aan het nationaal
inkomen per hoofd, maar ook afgaande op internationale vergelijkingen van mate van
geluk onder de bevolking. Volgens de World Happiness Report 2013 staat ons land op
plek 4 van de geluksindex, vlak achter Denemarken, Noorwegen en Zwitserland, en voor
Zweden, Canada en Finland6.
Figuur – Geluk en bbp voor Europese landen, in rapportcijfers en in koopkrachtpariteit
Bron: SCP, Sturen op geluk, Den Haag 2012.
5
6
SER, 1992, Advies Convergentie en Overlegeconomie, inz. pp. 76-79.
John Helliwell, Richard Layard en Jeffrey Sachs (red.), 2013, World Happiness Report 2013, New York
(Sustainable Development Solutions Network).
6
Bovenstaande figuur laat zien dat er een positieve correlatie is tussen ervaren geluk en
de hoogte van het bbp per hoofd van de bevolking. Tegelijkertijd is duidelijk dat een
toename van het bbp per hoofd zich boven een bepaald niveau minder dan evenredig
vertaalt in een verdere toename van het geluk.
1.3
Nationaal inkomen en huishoudinkomen
Het nationale inkomen per hoofd van de bevolking ligt in ons land 30 procent boven het
EU-gemiddelde (in koopkrachtpariteiten). Het netto-beschikbare inkomen van
huishoudens (per hoofd) ligt echter rond het gemiddelde binnen de EU. Daarin zit een
zekere statistische vertekening door de omvangrijke collectieve stelsels voor zorg,
onderwijs en pensioen in ons land7. Uitgaven voor zorg, onderwijs en pensioen worden
in Nederland grotendeels collectief – via belastingen en premies – gefinancierd. Dat
drukt het netto-beschikbare inkomen. In andere landen heeft de bevolking een relatief
hoger inkomen, maar komt een groter deel van de kosten aan zorg, onderwijs en
pensioen voor eigen rekening. Als voor deze collectieve uitgaven wordt gecorrigeerd,
liggen de bestedingsmogelijkheden van Nederlandse huishoudens wel boven het EUgemiddelde, maar veel minder dan het nationaal inkomen per hoofd zou doen
vermoeden.
Grafiek - BBP, nationaal inkomen en beschikbaar inkomen per capita in 2013 (in euro)
Bron: DNBulletin, 30 oktober 2014, op basis van gegevens van Eurostat, OECD en CBS. Toelichting: Ten
behoeve van de vergelijkbaarheid zijn alle cijfers vóór revisie van de Nationale Rekeningen.
Onderstaande grafiek geeft inzicht in de verdeling van het nationaal inkomen naar
sectoren. De inkomensaandelen van overheid, financiële instellingen en niet-financiële
vennootschappen zijn in ons land relatief groot.
Het hoge aandeel van de overheid hangt samen met de grotendeels collectieve
financiering van onderwijs en zorg in Nederland.
Het hoge aandeel van financiële instellingen komt mede door een statistische
vertekening: de Nederlandse pensioenbesparingen worden bij deze sector geregistreerd.
Dit, terwijl deze pensioenbesparingen uiteindelijk ten goede komen aan de sector
huishoudens.
Het inkomensaandeel van de niet-financiële bedrijven wordt beïnvloed door het relatief
grote aantal multinationals dat in Nederland gevestigd is. Inkomsten uit buitenlandse
dochters dragen substantieel bij aan de netto-winst van het Nederlandse bedrijfsleven
(tussen de 4 en 7 procent van het BBP in de afgelopen jaren). Deze inkomsten worden
7
De Nederlandse pensioenbesparingen worden in de nationale boekhouding als inkomen van de
financiële sector geboekt. De zorgpremies worden geboekt als inkomsten van de overheid.
7
tot het netto nationaal inkomen gerekend, maar komen logischerwijs niet ten goede aan
huishoudens8.
Grafiek - Verdeling van het netto nationaal inkomen in 2013
Bron: DNB-Bulletin, 30 oktober 2014, op basis van gegevens van Eurostat, OECD en CBS. Toelichting:
Ten behoeve van de vergelijkbaarheid zijn alle cijfers vóór revisie van de Nationale Rekeningen.
De collectieve financiering van zorg, onderwijs en pensioen drukt het netto-beschikbare
inkomen. De gemiddelde marginale wig voor werknemers komt boven het minimumloon
al gauw uit op 60 procent. In de afgelopen jaren is de marginale wig voor met name de
middengroepen gestegen.
Figuur - Gemiddelde marginale wig in 2015 naar inkomenshoogte voor werknemers
Toelichting: De marginale wig is hier gedefinieerd als het deel van de loonkostenstijging voor de
werkgever, dat niet in het besteedbaar inkomen van de werknemer terechtkomt. Hierin zijn ook de
pensioenpremies meegenomen.
Bron: berekening SZW
8
DNBulletin, Naar een betrouwbare winstmaatstaf voor het bedrijfsleven, 4 december 2014.
8
1.4
Concurrentievermogen
Concurreren past bij ondernemingen en producten; daarbij is sprake van winnaars en
verliezers. Bij landen gaat het om het vermogen om door deelname aan de
wereldeconomie maatschappelijke welvaart, nu en in de toekomst, te genereren. Een
land ‘verliest’ wanneer de toename van de levensstandaard achterblijft bij de eigen
mogelijkheden en verwachtingen – en niet door het simpele feit dat de productiviteit
elders sneller stijgt. Stijging van de welvaart elders schept juist nieuwe kansen om de
eigen welvaart te verhogen.
Wat bepaalt uiteindelijk de welvaart van een land? Volgens Acemoglu en Robinson 9 is de
kwaliteit van de instituties doorslaggevend. Inclusieve politieke en economische
instituties die zoveel mogelijk mensen in staat stellen en aanmoedigen hun
vaardigheden en talenten te gebruiken en te ontwikkelen, bevorderen de welvaart. Een
goede regeling van eigendomsrechten, een goed functionerende rechtsstaat (‘rule of
law’) en een goed onderwijs vormen daarvan belangrijke onderdelen (zie kadertekst).
Acemoglu en Robinson over inclusieve instituties
“Inclusive economic institutions create inclusive markets, which not only give people freedom
to pursue the vocations in life that best suit their talents but also provide a level playing field
that gives them the opportunity to do so. Those who have good ideas will be able to start
businesses, workers will tend to go to activities where their productivity is greater, and less
efficient firms can be replaced by more efficient ones. (…) Inclusive economic institutions also
pave the way for two other engines of prosperity: technology and education. Sustained
economic growth is almost always accompanied by technological improvements that enable
people (labor), land, and existing capital (buildings, existing machines, and so on) to become
more productive. (…) Intimately linked to technology are the education, skills, competencies,
and know-how of the workforce, acquired in schools, at home, and on the job.”
Daron Acemoglu, James A. Robinson (2012), Why Nations Fail, New York: Crown Publisher.
Nederland behoort tot de landen met het hoogste inkomen per hoofd van de bevolking.
Dat is onder andere te danken aan de kwaliteit van onze instituties en voorzieningen.
Onze toekomstige welvaart is afhankelijk van ons vermogen om die kwaliteit stap voor
stap verder te verhogen, ook in vergelijking met andere hoog ontwikkelde landen. Dat
wordt verstaan onder het concurrentievermogen van ons land.
Al geruime tijd staat Nederland in de top tien van de meest competitieve landen. In
2012 stonden we even op de vijfde plaats, in 2014 staan we weer op nummer acht. Hier
volgen wij de ranking van het World Economic Forum (WEF); er zijn andere instituten
die soortgelijke ranglijsten opstellen, met vergelijkbare uitkomsten voor ons land.
In 2014 scoorde Nederland volgens het WEF op alle samenstellende delen – behalve
‘financial market development’ – beter dan gemiddeld; de buitencirkel (Nederland) lag
toen bijna overal buiten de binnencirkel (het gemiddelde van de innovatieve
industrielanden). Dat geldt dus ook voor de kwaliteit van onze instituties. Het laagste
scoort Nederland op de werking van de arbeidsmarkt en op de ontwikkeling van
financiële markten. Op deze punten onderscheidt ons land zich niet (positief) van andere
ontwikkelde economieën.
Wat de arbeidsmarkt betreft worden vooral de flexibiliteit van de loonvorming en de
regels ten aanzien van aanstelling en ontslag negatief beoordeeld; de samenwerking
9
Daron Acemoglu, James A. Robinson (2012), Why Nations Fail, New York: Crown Publisher.
9
tussen sociale partners en de professionaliteit van het management daarentegen juist
positief.
De weinig positieve beoordeling van de staat van de financiële markten heeft te maken
met een mindere beoordeling van de gezondheid van banken en de beperkte
beschikbaarheid van niet-bancair kapitaal.
Figuur 1: 2008
Figuur 2: 2014
Bron: World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2008 en 2014
Opvallend is dat de hoogte van de structurele werkloosheid in de analyse geen rol
speelt. Dit een belangrijke maatstaf voor de werking van de arbeidsmarkt. Op deze
maatstaf doet Nederland het ten opzichte van andere OESO-landen juist heel erg goed
(zie paragraaf 4.2). Verder geldt dat Nederland op bovengenoemde terreinen ook
vooruitgang laat zien. Op basis van de afspraken in het sociaal akkoord 2013 treden
medio 2015 met de wet werk en zekerheid nieuwe regels in werking voor aanstelling in
werking en ontslag. En eind 2014 zijn alle zeven Nederlandse banken die door de
Europese Centrale Bank (ECB) zijn onderworpen aan een stresstest, hiervoor met gemak
geslaagd.
1.5
Moeizaam herstel uit de financieel-economische crisis
Het economisch herstel in ons land vordert maar moeizaam. Een belangrijke oorzaak is
de wisselwerking tussen de woningmarkt, het bankwezen en het pensioenstelsel. Lange
balansen (de combinatie van veel bezittingen en veel schulden) maken huishoudens en
banken kwetsbaar. Deze wisselwerking heeft de Nederlandse economie volatieler
gemaakt en remt nu het economisch herstel. In zijn macro-economische verkenning
Nederlandse economie in stabieler vaarwater (2013) heeft de SER aangegeven hoe een
evenwichtige aanpak van structurele problemen op de woningmarkt, in de financiële
sector en ten aanzien van de pensioenen het bereiken van duurzaam evenwicht in de
economie kan bevorderen. De binnenlandse bestedingen blijven ook achter door een
gebrekkig consumentenvertrouwen, alsmede door bezuinigingen en lastenverhogingen
om de overheidsfinanciën op orde te brengen.
In het verlengde van bovengenoemde analyse heeft de SER onlangs in het rapport
Verbreding en versterking financiering mkb aandacht gevraagd voor knelpunten in de
financiering van vooral kleinere bedrijven. Voldoende financiering voor het mkb is
belangrijk voor groei en werkgelegenheid; het mkb is goed voor zo’n 60 procent van de
werkgelegenheid in ons land.
10
De financieringsknelpunten hebben te maken met vraaguitval op de binnenlandse
markt, met de eigen financiële positie van het mkb, met kredietbeperkingen door
banken en met vormen van marktfalen. Het marktfalen komt vooral door
informatiegebreken en door ontbrekende markten vanwege te hoge transactiekosten;
daardoor wordt het kleinere mkb geconfronteerd met schaalnadelen. Op korte termijn
kan compenserend beleid financieringsknelpunten verzachten. Het langetermijndoel is
een duurzaam ecosysteem voor mkb-financiering, met een betere balans tussen
risicodragend vermogen en (bancaire) kredietverlening.
Voor het bereiken van een stabiele macro-economische omgeving is Nederland ook
afhankelijk van wat er elders in de wereld en in Europa gebeurt. Om te beginnen heeft
ons land als onderdeel van de eurozone te maken met een gemeenschappelijk monetair
beleid en budgettaire spelregels die de stabiliteit van dat beleid moeten schragen. De
economische beleidscoördinatie binnen de Economische en Monetaire Unie is de
afgelopen jaren duidelijk versterkt.
Ons structurele groeivermogen is mede afhankelijk van de verdere ontwikkeling van de
interne markt. Het economisch herstel in de eurozone blijft echter traag verlopen.
Diverse auteurs wijzen op de mogelijke relevantie van een scenario van ‘seculaire
stagnatie’10. Daarbij kan een economie langdurig gevangen blijven in een toestand van
lage rente, lage groei en hoge werkloosheid. Los hiervan is de lage groei in de eurozone
te verklaren door tijdelijke processen van structurele aanpassing, schuldafbouw en
beleidsonzekerheid11. Beleidsmakers zoeken nu in Europees verband naar effectieve
mogelijkheden om investeringen en structurele hervormingen te bevorderen, met
behoud van financiële stabiliteit.12
Deze rapportage van de SER kijkt vooral naar de mogelijkheden om het structurele
groeivermogen van de Nederlandse economie te versterken. Structurele maatregelen die
de arbeidsinzet en de productiviteit verbeteren, zullen over het algemeen ook het
herstel van de economie bevorderen. Dergelijke maatregelen worden deels
gemeenschappelijk, in Europees verband, getroffen: denk aan de verdere ontwikkeling
van de interne markt en het flankerende beleid om de sociale gevolgen daarvan in
goede banen te leiden.
Het toekomstige verdienvermogen van Nederland is nauw verbonden met de verdere
ontwikkeling van ons land als kenniseconomie. Onderwijs, kennis en innovatie zijn van
cruciaal belang voor duurzame economische groei. Daarom is het zaak vast te houden
aan de door het kabinet onderschreven ambitie om tot de mondiale top 5 van
kenniseconomieën te behoren13.
1.6
Opzet van dit rapport
Dit rapport verkent een aantal handvatten waarmee Nederland op een hoger structureel
groeipad kan komen. Centraal daarbij staan verhoging van de arbeidsinzet en verhoging
van de groei van de arbeidsproductiviteit.
Nederland is een open economie; het is zaak om goed in te spelen op de uitdagingen
van globalisering en grensverleggende innovaties. We staan voor de complexe opgave
het verdienvermogen van de Nederlandse economie te versterken door deze
10
11
12
13
Zie diverse bijdragen in: Coen Teulings en Richard Baldwin (red.) (2014), Secular stagnation: Facts,
Causes and Cures, London, CEPR; alsmede de bijdragen van Lawrence Summers, Coen Teulings &
Richard Baldwin en Casper de Vries in ESB, 6 november 2014.
Jesper Hanson (2014), Verklaringen voor tijdelijke stagnatie, ESB, 18-12-2014, pp. 746-749.
Zie: Europese Commissie, Annual Growth Survey 2015, COM(2014) 902 final, 28-11-2014.
Het kabinet was daartoe opgeroepen door de Tweede Kamer (motie-Hamer, Tweede Kamer
vergaderjaar 2009-2010, 32 123 nr. 10).
11
innovatiever, duurzamer en concurrentiebestendig te maken. Hoofdstuk 2 bespreekt de
vraag hoe Nederland zijn positie in internationale waardeketens kan verbeteren.
Hoofdstuk 3 reikt een kapstok aan voor de verbetering van de arbeidsinzet en de groei
van de arbeidsproductiviteit. Bij de arbeidsproductiviteitsgroei gaat het om de
kapitaalinzet per eenheid arbeid (investeringen), om de kwaliteit van het ingezette
menselijk kapitaal en om innovatie: het meer doen met dezelfde hoeveelheid arbeid en
kapitaal.
De hier opvolgende hoofdstukken haken op deze kapstok aan. Hoofdstuk 4 beschrijft de
mogelijkheden om de arbeidsparticipatie te vergroten. Hoofdstuk 5 beziet de
mogelijkheden om de arbeidsproductiviteit te verhogen door investeringen in menselijk
kapitaal (onderwijs en scholing). Hoofdstuk 6 doet hetzelfde voor fysiek kapitaal
(investeringen). Hoofdstuk 7 gaat in op de rol van ondernemerschap en innovatie.
Het rapport sluit af met een overzicht van de belangrijkste bevindingen; deze hebben
deels een agenderend karakter voor de werkzaamheden van de SER (hoofdstuk 8). De
bevindingen richten zich meer in het bijzonder op:
a. Het opruimen van ongewenste obstakels voor arbeidsparticipatie;
b. Het daadwerkelijk realiseren van een leven lang leren;
c. Het bevorderen van economische dynamiek, ondernemerschap en innovatie.
12
2.
Globalisering en grensverleggende innovaties
2.1
Inspelen op grensverleggingen
Het verdienvermogen van Nederland moet zich manifesteren op internationale markten,
in wereldwijde waardeketens (zie paragrafen 2.2 en 2.3). Daarbij zal ons land goed
moeten inspelen op nieuwe technologische ontwikkelingen. Een aantal daarvan zal
‘grensverleggend’ van aard zijn (paragraaf 2.4). Dit alles stelt eisen aan het
aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie, de mobiliteit op de arbeidsmarkt
en de kwaliteit van het stelsel van onderwijs en scholing. De ambitie om een hoog
welvaartsniveau te handhaven brengt de uitdaging mee om onze productieve kennis en
kunde nog beter te vertalen in de diversiteit en complexiteit van de goederen en
diensten die wij de rest van de wereld aanbieden (zie paragraaf 2.5)
2.2
Opknippen van waardeketens
De huidige fase van globalisering kenmerkt zich door het opknippen van economische
activiteiten en het ordenen ervan in wereldwijde waardeketens. De uitdaging voor een
hoogontwikkelde economie als de Nederlandse is om die waardeketen vooral de
hoogwaardige schakels – met een hoge toegevoegde waarde per uur – voor haar
rekening te nemen. Werd vroeger vooral verdiend aan fabricage en assemblage van
producten, inmiddels wordt de toegevoegde waarde vaak vooral in schakels ervoor en
erna gerealiseerd (zie de ‘glimlach van de waardeketen’). Dat onderstreept het belang
van een goed samenspel van maakindustrie en diensten.
Overigens heeft de glimlach niet voor alle producten hetzelfde verloop. Er zijn genoeg
voorbeelden van producten (zoals de chip-machines van ASML) waar fabricage en
assemblage een hoge toegevoegde waarde hebben.
Figuur – De glimlach van de waardeketen; toegevoegde waarde per uur in opeenvolgende
stadia van de productieketen
Ontleend aan: WRR, 2013, Naar een lerende economie, p. 142.
Timmer c.s.14 benadrukken dat in hun analyse van internationale waardeketens dat niet
de exportwaarde, maar de toegevoegde waarde van de export bepalend is voor de
binnenlandse inkomensverwerving: “Being ‘super competitive‘ in terms of exports does
not necessarily generate high domestic incomes”. Voorts stellen zij vast dat:
14
Marcel P. Timmer, Bart Los, Robert Stehrer en Gaaitzen de Vries, 2013, Fragmentation, Incomes and
Jobs – An Analysis of European Competitiveness, ECB Working Paper Series No. 1615 (ook
verschenen in Economic Policy, oktober 2013).
13
-
-
2.3
Het comparatieve voordeel van Europa verschuift naar deelname in
internationale productienetwerken van niet-elektrische machines en van
transportmiddelen, en daalt bij de productie van niet-duurzame goederen.
Nederland toont een duidelijke specialisatie in de chemie; het comparatieve
voordeel in voedingsmiddelen neemt in de loop van de tijd af;
Europa zich specialiseert in hoger geschoolde banen in deze waardeketens;
Het aantal banen in de dienstverlening die zijn verbonden aan de maakindustrie,
toeneemt;
De traditionele indeling in sectoren niet meer geschikt is voor het meten van
prestaties en voor het maken van beleid: het beleid zou zich moeten richten op
bepaalde typen activiteiten, rekening houdend met patronen van verticale
integratie van productie binnen en tussen landen.
Toegevoegde waarde van de Nederlandse uitvoer
Een flink deel van de uitvoer berust op inputs die zijn ingevoerd. De exportwaarde geeft
daardoor geen goede indicatie van de toegevoegde waarde die daardoor gecreëerd
wordt. Dat geldt zeker voor Nederland dat een grote doorvoercomponent kent. Van de
totale uitvoer van ons land in 2009 bestond 64% uit binnenlands toegevoegde waarde.
Die toegevoegde waarde bestaat voor bijna de helft uit diensten.
De bijdrage van de totale uitvoer aan de toegevoegde waarde in de Nederlandse
economie bedraagt daarmee 38 procent (2011). Dat aandeel is iets hoger dan in 1995
(35,8%). Daarmee is ons land op gelijke hoogte met België gekomen. In Duitsland heeft
in diezelfde periode een opvallend sterke stijging plaatsgevonden van het
toegevoegdewaarde-aandeel van de uitvoer, en wel van 18,8 procent in 1995 naar 31
procent in 2011. De sterke expansie van de uitvoer naar de BRIC-landen en de rest van
wereld speelt daarbij een belangrijke rol.
In de industrie, delfstoffenwinning, landbouw en visserij en het transport ligt het
uitvoeraandeel veel hoger dan gemiddeld in ons land; bij onderwijs en zorg, overheid en
de bouwnijverheid is het uitvoeraandeel juist heel laag.
De toegevoegde-waarde-component van de Nederlandse export naar landen buiten
Europa ligt duidelijk hoger dan die van de export naar andere Europese landen.
Onderstaande grafiek laat de verdeling van de door uitvoer gecreëerde toegevoegde
waarde over verschillende soorten exportbestemmingen zien. Nederland komt dan, in
vergelijking met de meeste andere Europese landen, goed uit de bus, ook bij de uitvoer
naar de BRIC-landen.
Een flink deel van de Nederlandse uitvoer betreft wederuitvoer naar andere EU-landen.
De wederuitvoer is sinds 1990 veel sterker gegroeid dan de uitvoer van Nederlands
product. In de sterke groei komt de succesvolle profilering van ons land als
doorvoerland tot uitdrukking.
De totale toegevoegde waarde van de wederuitvoer bedraagt circa 2 procent van het
bbp. Per euro wederuitvoer bedraagt de toegevoegde waarde ruim 7 cent. Voor de
uitvoer van Nederlands product ligt dit percentage veel hoger: 59 (voor goederen) resp.
76 (voor diensten). De toegevoegde waarde van de wederuitvoer – die voor 95 procent
uit goederen bestaat – wordt vooral door dienstensectoren gegenereerd. In het
bijzonder door de groothandel (met een aandeel van ruim 50%); daarnaast met name
door de zakelijke dienstverlening en transport.
14
Figuur – Bestemming van de toegevoegde waarde van export, 1995 en 2011
Bron: CBS, 2013, Internationalisation Monitor 2013, pp. 58 en 59.
15
2.4
Grensverleggende innovaties
McKinsey Global Institute heeft een twaalftal technologische ontwikkelingen
geïdentificeerd die in de periode tot 2025 grote economische gevolgen kunnen hebben.
Daarbij heeft men de volgende selectiecriteria gehanteerd:
- De technologie ontwikkelt zich snel of breekt door;
- De potentiële reikwijdte van de impact is breed;
- Een flinke economische waardeverandering kan worden bewerkstelligd;
- De economische impact kan de status quo fors ontregelen en veranderen.
16
Met name de volgende twaalf technologieën worden door McKinsey als potentiële
doorbraken gezien: mobiel internet, de automatisering van ‘kenniswerk’, het ‘internet of
things’, het aanbod van ICT-diensten uit de cloud, geavanceerde robots, zelfsturende
voertuigen, verdere ontwikkeling van genomics, de opslag van energie, 3D printing,
geavanceerde materialen, geavanceerde winning van olie en gas, en vernieuwbare
energie (zie bovenstaand schema voor een korte toelichting).
Tijdige aanpassingen noodzakelijk
Dit soort technologische ontwikkelingen manifesteert zich in een steeds hoger tempo en
zet bestaande verdienmodellen – en daarmee bestaande werkgelegenheid – onder druk.
Tegelijkertijd schept het ook weer nieuwe kansen voor groei en werkgelegenheid. Het
goed benutten van die kansen vraagt om een versterking van het aanpassingsvermogen
en om voldoende investeringen in innovatie.
Een voorbeeld van een doorbraaktechnologie is een nog veel bredere toepassing van
ICT15. Voorbeelden zijn voertuigen zonder bestuurder, universele robots, en datagedreven expert systemen. Eric Bartelsman16 ziet op deze manier mogelijkheden voor
een groei van de arbeidsproductiviteit van 2,5% per jaar in de komende 20-30 jaar.
Rond deze aanname heeft hij een optimistisch groeiscenario voor de EU opgesteld.
Maar dit scenario impliceert wel flinke verschuivingen in de vraag naar arbeid. Bepaalde
banen verdwijnen of krijgen een andere invulling; elders ontstaan weer nieuwe banen.
“Maar waar precies? Dat is het raadsel van technologische vernieuwing en de menselijke
creativiteit: je weet nooit welke leuke dingen we voor elkaar gaan verzinnen.” 17
2.5
Kansen voor vernieuwing benutten
Het toekomstig verdienvermogen van ons land is afhankelijk van het vermogen van de
Nederlandse economie om zich steeds weer aan te passen aan veranderingen in de
wereldeconomie en nieuwe producten en productieprocessen te ontwikkelen. De
uitdaging is om hier aanwezige productieve kennis goed te gebruiken en verder te
ontwikkelen. Het gaat dus om dynamiek, ondernemerschap en goed inspelen op nieuwe
economische mogelijkheden en omgevingen.
Volgens de hoogste ambtenaar van het ministerie van Economische Zaken beschikt ons
land bij uitstek over de kwaliteiten om kansen van vernieuwing te benutten 18:
“Nederlanders lopen voorop in de adoptie van nieuwe technologieën, zijn hoogopgeleid,
creatief en pragmatisch. Daarnaast bieden de schaal en bevolkingsdichtheid van
Nederland veel mogelijkheden om nieuwe initiatieven tegen relatief lage kosten breed
in de markt te zetten.”
Hij wijst erop dat institutionele belemmeringen voor vernieuwing kunnen worden
verlaagd door publieke belangen meer door vormen van doelregulering (en minder door
middelvoorschriften) te borgen.
Waar liggen concreet kansen voor vernieuwing in de Nederlandse economie?
Interessante mogelijkheden doen zich voor rond het adresseren van de grote
maatschappelijke uitdagingen (de grand challenges van het Europese Horizon 2020programma, zie hoofdstuk 7). Nieuwe technologieën en innovaties spelen daarbij een
belangrijke rol omdat ze nieuwe producten en diensten leveren die van belang zijn voor
15
16
17
18
Zie ook: MKB-Nederland, VNO-NCW (2015), Kansrijk! De groeiagenda voor ondernemerschap in het
mkb, hoofdstuk 2.
Eric J. Bartelsman, 2013, ICT, Reallocation and Productivity, European Economy Economic Papers 486
(studie in opdracht van DG EcFin van Europese Commissie).
Eric Bartelsman in Het Financieele Dagblad van 15-1-2014.
Maarten Camps, 2015, Kiezen voor kansen, ESB, 100(4701), pp. 6-10, inz. p. 7.
17
de kwaliteit van de gezondheidszorg, de veiligheid van de voedselproductie en de
duurzaamheid van de energievoorziening. Dergelijke technologieën en innovaties bieden
nieuwe marktkansen voor Nederlandse bedrijven op (inter)nationale groeimarkten.
Bovendien dragen ze bij aan een hogere productiviteit in Nederland en daarmee aan
meer welvaart19.
Bij wijze van voorbeeld kan worden gewezen op de kansen die verduurzaming van de
energievoorziening biedt voor innovatieve CleanTech-bedrijven. Het Energieakkoord
bevat de ambitie om de economische waarde van de schone energietechnologieketen in
2020 te verviervoudigen ten opzichte van 201020. De groeiende nationale markt voor
hernieuwbare energie en energiebesparing legt daar de basis voor; in het verlengde
hebben partijen zich ten doel gesteld het marktaandeel op internationale CleanTechmarkten te verdubbelen. Daarbij wordt voortgebouwd op de aanpak van de Topsector
Energie.
Bovengenoemde ambitie leidt tot de creatie van nieuwe banen in de CleanTech.
Daarnaast biedt het maatregelenpakket van het Energieakkoord aanzienlijke
werkgelegenheidskansen in bijvoorbeeld de bouw- en installatiesector. Het
daadwerkelijk realiseren van deze kansen vraagt om passende opleidings-, scholings- en
werk-naar-werk-faciliteiten.
Een ander voorbeeld, in een aangrenzend domein, betreft de ontwikkeling van een
circulaire economie. Door het sluiten van materiaalkringlopen kan verspilling van
grondstoffen en milieuvervuiling tot een minimum worden beperkt; langs deze weg
blijven voldoende grondstoffen tegen redelijke prijzen voor het productieproces
beschikbaar. In een circulaire economie vormt behoud van natuurlijke hulpbronnen het
uitgangspunt.
Volgens de TNO-studie Kansen voor de circulaire economie in Nederland (2013) is
Nederland goed toegerust voor verdere stappen richting een circulaire economie 21. Ons
land loopt voorop op het terrein van afvalbeheer en hoogwaardig hergebruik: 79% van
afval wordt gerecycled, 19% verbrand en (slechts) 3% gestort. Nederland is ook
overigens goed gepositioneerd: door de internationale distributiefunctie, een hoge
organisatiegraad, en grote logistieke en wetenschappelijke kennis. Daarnaast telt ons
land belangrijke internationaal opererende koploperbedrijven. Het is daarom niet
toevallig dat de Dutch Sustainable Growth Coalition zich groot voorstander toont van de
‘circulaire revolutie’.
Het kabinet heeft aangekondigd de SER in 2015 advies te zullen vragen over de
maatschappelijke en economische implicaties van een transitie naar een circulaire
economie.
19
20
21
Monitor bedrijvenbeleid (2014), op.cit., pp. 79-88.
Onder schone energietechnologie vallen wind-, zon-, water-, bio-, (diepe) bodemenergie en
energiebesparingstechnologie.
Uit de TNO-studie komt ook naar voren dat de omschakeling naar een circulaire economie in
Nederland een extra marktwaardepotentieel vertegenwoordigt van €7,3 mrd., waarvan €5,3 mrd. in
de industriële sectoren. Dit zou zo’n 54.000 banen opleveren. Twee casestudies gaan in op de kansen
voor respectievelijk de metaal-elektrosector en de landbouw.
18
3.
Arbeidsinzet en arbeidsproductiviteit als pijlers van economische groei
Arbeidsproductiviteitsgroei is doorslaggevend
De groei van de economie is de resultante van de groei van de arbeidsinzet (in uren en
in personen) en van de productiviteitsontwikkeling. Structureel bezien wordt de
welvaartsgroei overwegend bepaald door de groei van de arbeidsproductiviteit. Dat was
zo in de afgelopen zestig jaar (zie figuur); dat zal – mede door de demografische
ontwikkeling – ook in de toekomst het geval zijn.
Bron: Maarten Camps, 2015, Kiezen voor kansen, ESB 100(4701), pp. 6-10.
De scenario’s van de CPB-studie Roads to Recovery laten het doorslaggevende belang
van de arbeidsproductiviteitsgroei ook duidelijk zien. Maar dat neemt niet weg dat
Nederland ook de ruimte die er nog is om de arbeidsinzet te verbeteren, zo goed
mogelijk moet zien te benutten. Daarbij gaat het om te beginnen om het goed
inschakelen van de mensen die nu werkloos zijn. De werkloosheid ligt nu immers zo’n 3
procentpunt boven het niveau van de evenwichtswerkloosheid zoals door het CPB
geraamd. Maar ook voor mensen zonder uitkering en voor mensen met een kleine
deeltijdbaan die meer uren willen en kunnen werken, moeten de kansen op
werk(hervatting) worden vergroot.
Tabel – Aanbodzijde in drie scenario’s
Bron: CPB (2014)
19
Nederland in internationale vergelijking
Nederland kent een gemiddeld hoog niveau van arbeidsproductiviteit. Met België en
Ierland behoren we tot de landen die zich op dit vlak het beste kunnen meten met de
VS.
Figuur – Niveau arbeidsproductiviteit per gewerkt uur in 2012
Bron: OESO
Het hoge niveau van arbeidsproductiviteit in Nederland verklaart mede waarom de groei
ervan weinig dynamisch is: naarmate het bereikte niveau hoger is, kan minder
geprofiteerd worden van de mogelijkheden van navolging en inhaalgroei. Dit verband
komt ook in een internationale vergelijking (door de OESO) naar voren.
Figuur – Niveau en groei van de arbeidsproductiviteit
Bron: OECD, Going for Growth 2013.
De drijvende krachten achter arbeidsproductiviteitsgroei
De groei van de arbeidsproductiviteit is afhankelijk van22:
 De groei van de kapitaalinzet per eenheid arbeid; het gaat hier om de groei van
de hoeveelheid fysiek kapitaal (inclusief ICT). Wat kunnen we in dit verband
zeggen over bijvoorbeeld de investeringsquote? Een nadere verbijzondering is
het bevorderen van doorgroei bij het Nederlandse kleinbedrijf (zie verder
hoofdstuk 6).
 Verbetering van de kwaliteit van het menselijk kapitaal per eenheid arbeid. Een
benadering is het verhogen van het gemiddelde opleidingsniveau van de
22
Zie: Piet Donselaar (2011) Innovatie en productiviteit: het Solow-residu ontrafeld, Rotterdam
(proefschrift EUR).
20

(beroeps)bevolking. Een ander spoor is het bevorderen dat de juiste persoon
met de juiste opleiding op de juiste plek terecht kan komen (zie verder
hoofdstuk 5).
Verhoging van de totale factorproductiviteit: dit is een maatstaf voor pure
innovatie, het meer doen met dezelfde hoeveelheid arbeid en kapitaal.
Belangrijke handvatten zijn R&D (publiek, privaat, uit binnen- en buitenland) en
het benutten van de mogelijkheden voor inhaalgroei (catching up), alsmede
ondernemerschap, concurrentie en sociale innovatie. Daarnaast is de
sectorstructuur van de Nederlandse economie van invloed (zie hoofdstuk 7).
Verbeteren arbeidsinzet blijft van belang
Verder kan het verhogen van de arbeidsdeelname in personen gevolgen hebben voor de
gemeten groei van de arbeidsproductiviteit. Er kan immers een samenhang zijn tussen
het hoge Nederlandse productiviteitsniveau per gewerkt uur en de veel lagere deelname
in arbeidsuren per persoon. Zo blijkt empirisch dat de toegevoegde werkenden (mensen
die nu geen betaald werk verrichten) minder productief zijn. Op het oog zijn er meer
mogelijkheden om de arbeidsinzet in uren te verhogen (van mensen die al wel
participeren), zonder dat dat meteen ten koste gaat van de arbeidsproductiviteit.
In dit verband is het goed om op te merken dat verhoging van de arbeidsproductiviteit
een middel is in dienst van het verhogen van de maatschappelijke welvaart. Voor het
verhogen van de maatschappelijke welvaart is ook een hogere arbeidsinzet (in personen
en in uren) van belang. Daarom gaat hoofdstuk 4 afzonderlijk in op de mogelijkheden
om de arbeidsinzet te verbeteren.
21
4.
Ruimte voor bevorderen van de arbeidsinzet
4.1
Inleiding
In het MLT-advies van 2006 formuleerde de SER een doelstelling om in 2016 uit te
komen op een participatiegraad van 80 procent. Bij de verhoging ten opzichte van 2006
moest het gaan om nieuwe productief gewerkte uren. Op die manier zou een hogere
participatiegraad de helft van de kosten van de vergrijzing kunnen opvangen.
Genoemde SER-ambitie is opgevolgd door de Nederlandse participatiedoelstelling van 80
procent in het kader van de Europa 2020 strategie.
Interessant is dat het CPB een nieuw model heeft ontwikkeld op het gebied van
arbeidsparticipatie (MICSIM). Het model is ontworpen om, gegeven de voorkeuren en
instituties, uitspraken te kunnen doen over de invloed van bepaalde vormen van beleid
op de participatiebeslissing van huishoudens. Bij beleid gaat het ook om maatregelen in
de fiscale sfeer.
4.2
Werking arbeidsmarkt
De arbeidsmarkt werkt goed als deze, in samenhang met het stelsel van onderwijs en
scholing, bevordert dat de juiste mensen met de juiste vaardigheden op de juiste
werkplek terechtkomen. Daarbij gaat het ook zeker om werkplekken met perspectief.
Hoogwaardige werkgelegenheid en perspectiefvolle banen vragen om een zekere mate
van mobiliteit binnen en tussen bedrijven en sectoren. Dat laatste vormt een uitdaging
gelet op de van oudsher sterk sectorale oriëntatie van arbeidsmarkt- en
scholingsinstituties. Hoe dan ook zullen werkenden en bedrijven voldoende moeten
‘meebewegen’ door tijdig te investeren in hun menselijk kapitaal om de productiviteit in
lijn te houden met de beloning.
De Nederlandse arbeidsmarkt staat via het vrij verkeer van werknemers en via het vrij
verkeer van diensten in verbinding met arbeidsmarkten van andere lidstaten van de EU.
In het advies Arbeidsmigratie (2014) ontvouwt de SER een Actieplan voor het
bevorderen van eerlijke arbeidsmobiliteit in de EU, met bijzondere aandacht voor het
vrij verkeer van diensten en detachering.
In Nederland ligt de structurele werkloosheid rond de 4 procent (zie onderstaande
figuur). Dit is in OESO-verband een heel goede prestatie. De OESO en het CPB gaan er
van uit dat de grote recessie voor Nederland geen opwaartse druk op de
evenwichtswerkloosheid heeft gehad. Dat komt vooral door de structurele hervormingen
van de afgelopen 20 jaar23. Wel is de langdurige werkloosheid gestegen.
Technologische ontwikkelingen hebben invloed op de gevraagde kwalificaties op de
arbeidsmarkt. In het verleden ging dit vooral ten koste van laag opgeleide werknemers.
Nu staan ook de middengroepen onder druk (zie verder)24. Dit onderstreept het belang
van goed onderwijs en goede scholing, om gedurende de hele levensloop een brede
inzetbaarheid te bevorderen.
23
24
CPB (2014), Roads to recovery, op.cit., p. 91-92.
CPB (2014), Roads to recovery, op.cit., p. 96-97.
22
Figuur – Structurele werkloosheid onder OESO-landen
Bron: OECD, Economic Challenges and Policy Recommendations for the Euro Area, “Better Policies”
Series, februari 2014, p. 18.
De afgelopen decennia zijn ook verschillende arbeidsmarktinstituties (WW, bijstand,
pensioenleeftijd, etc) aangepast waardoor duurzame inzetbaarheid en investeringen in
scholing en van-werk-naar werk steeds noodzakelijker zijn geworden. De kadertekst
schetst een aantal sectorale ontwikkelingen op de arbeidsmarkt tussen 2008 en 2014.
De meeste sectoren zijn na zes jaren van crisis qua werkgelegenheid nog niet terug op het
niveau van 2008. Het beeld verschilt van sector tot sector.
Sectorale ontwikkelingen sinds 2008
In meer dan de helft van de sectoren kwamen zowel de productie als de werkgelegenheid in
2013 lager uit dan in 2008. De grootste krimp in productie kenden de bouwnijverheid (-24
procent) en de uitzendbureaus en arbeidsbemiddeling (-15 procent). Het aantal banen van
werknemers kromp met 19 procent in de bouwnijverheid en met 15 procent bij de
uitzendbureaus en arbeidsbemiddeling. De financiële dienstverlening, de chemische branches
en de overige industrie combineerden een relatief lichte krimp in de productie met een forse
krimp in het aantal banen (meer dan 10 procent).
In een aantal sectoren is de productie inmiddels (wat) hoger dan in 2008, maar is het aantal
banen van werknemers (soms fors) afgenomen. Dit geldt voor exportgerichte sectoren als de
landbouw, de voedings- en genotmiddelenindustrie en de groothandel. Maar ook het
openbaar bestuur, het onderwijs en de sector Verhuur en exploitatie van onroerend goed
combineren een productiegroei met een krimpende werkgelegenheid. Waarschijnlijk heeft
zich in deze sectoren tijdens de crisis een forse verhoging van de arbeidsproductiviteit
voorgedaan.
In drie sectoren is zowel de productie als het aantal banen van werknemers gestegen tussen
2008 en 2013. Hieronder vallen de kleinere sectoren winning van delfstoffen en de energie-,
water- en afvalbedrijven. Maar ook in zorg en welzijn was er tussen 2008 en 2013 zowel
sprake van productie- als werkgelegenheidsgroei. Sinds 2012 vertoont de werkgelegenheid in
zorg en welzijn echter een dalende trend.
Opvallend is dat zowel de detailhandel als de horeca, catering en verblijfsrecreatie een lagere
productie combineren met een groter aantal banen van werknemers. Daar wordt dus minder
verdiend en geproduceerd dan in 2008, maar met meer mensen. Waarschijnlijk is er in de
horeca sprake van een verschuiving tussen segmenten. Zo doet de fast service-sector het de
afgelopen jaren relatief goed.
Bron: UWV (2014), Sectoren in beeld, 4 december 2014.
Geleidelijk toenemende polarisatie
Op de Nederlandse arbeidsmarkt is sprake van een geleidelijk toenemende polarisatie.
Door arbeidsbesparende technologische ontwikkeling (‘robotisering’) verdwijnen flink
wat banen in het middensegment. De werkgelegenheid in de middenbetaalde groepen
23
neemt af, terwijl die in laag- en hoogbetaalde groepen toeneemt25. Dit effect komt
vooral door een verschuiving van de beroepenstructuur binnen sectoren: bepaalde
functies verdwijnen, maar er ontstaan ook weer nieuwe functies. Verschuivingen in de
werkgelegenheid tussen de verschillende sectoren van de Nederlandse economie blijken
geen rol van betekenis te spelen. De onderstaande figuur brengt dit in beeld.
Bron: Wendy Smits en Jannes de Vries (2015), Toenemende polarisatie op de Nederlandse arbeidsmarkt,
ESB, 8 januari 2015, pp. 24-25, inz. p. 25.
De daling van het middensegment speelt vooral in de commerciële dienstverlening en in
de industrie. In de commerciële dienstverlening daalde de werkgelegenheid in het
middensegment van 38,6 tot 31,9 procent, in de industrie van 64 naar 57,3 procent. In
de niet-commerciële dienstverlening is het middensegment veel minder afgenomen.
Bovendien is in deze sector, in tegenstelling tot de industrie en commerciële
dienstverlening, het aandeel werkenden in laagbetaalde beroepen niet gegroeid maar
ongeveer gelijk gebleven.
25
Wendy Smits en Jannes de Vries (2015), Toenemende polarisatie op de Nederlandse arbeidsmarkt,
ESB, 8 januari 2015, pp. 24-25.
24
Flexibele schil
Het CPB signaleert dat zzp-ers in het begin van de recessie een deel van de klap hebben
opgevangen door minder uren te werken26. Hierdoor kon de oploop van de werkloosheid
aanvankelijk beperkt blijven. Dit fenomeen laat zien dat zzp-ers een bijdrage leveren
aan het aanpassingsvermogen op de arbeidsmarkt. Dat geldt ook voor andere flexibele
krachten. De keerzijde hiervan is verborgen werkloosheid in de flexibele schil en
toegenomen armoede onder zzp-ers. Onderzoek van het SCP wijst uit dat in 2012 15
procent van de zzp-ers onder de armoedegrens leefde27.
Het is aannemelijk dat de flexibele schil op de arbeidsmarkt ook in de toekomst een rol
zal blijven spelen. Daarbij is aandacht is nodig voor de omvang van de flexibele schil in
relatie tot de continuïteit van de werkzaamheden en de mogelijkheden voor interne
mobiliteit. Verder kennen flexibele arbeidskrachten over het algemeen relatief veel
belemmeringen bij investeringen in scholing28. Bij tijdelijke dienstverbanden of
opdrachten is de opbrengst van functiespecifieke scholing relatief onzeker, zijn de
opportuniteitskosten relatief hoog en is de terugverdientijd relatief kort. Daarom is het
zaak ervoor te zorgen dat ook flexwerkers en zzp-ers gebruik kunnen maken van
faciliteiten voor om- en bijscholing. Het Sociaal Akkoord biedt hier handvatten voor.
4.3
Hoge participatiegraad in personen
In 2012 kwam Nederland al dicht bij de participatiedoelstelling van 2006, zeker als
gecorrigeerd wordt voor onvrijwillige werkloosheid (de brutoparticipatiegraad, zie
onderstaande figuur). Vooral de participatie van ouderen is flink gestegen. Dat komt
mede door het beleid om vroege uittreding te ontmoedigen en door verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd.
De onderstaande figuur laat zien dat de participatiegraad van de gehele
beroepsbevolking in Nederland in OESO-verband tot de hoogste behoort.
Figuur – Arbeidsparticipatie in verschillende OESO-landen in 2012
Bron: OESO, Labour force statistics database
26
27
28
CPB (2014), Roads to recovery, op.cit., p. 85 en 86.
SCP (2014), Bevrijd of beklemd? Werk, inhuur, inkomen en welbevinden van zzp’ers, Den haag, 5
november 2014.
SEO, Nieuw ontwerp sociaal beleid, Amsterdam, oktober 2014, pp. 15-23.
25
4.4
Lage participatiegraad in uren
Tegenover de relatief hoge participatie in personen staat een erg lage participatie in
uren. Nederlandse vrouwen werken relatief vaak in deeltijd (zie voor een nadere
toelichting paragraaf 4.6). Ook Nederlandse mannen werken in toenemende mate in
deeltijd, zij het vooral in grotere deeltijd banen. Dit verklaart mede waarom het
gemiddelde aantal uren per werkende in Nederland zo laag uitvalt (zie onderstaande
figuur). De combinatie van een hoge participatiegraad in personen en een lage
participatiegraad in uren betekent dat ons land internationaal gezien zich in de
middenmoot bevindt als het gaat om het gemiddeld aantal arbeidsuren van alle 20-65
jarigen. Het gemiddeld aantal uren van werkenden in Nederland ligt op een gelijk niveau
als Duitsland of Noorwegen.
Figuur – Aandeel vrouwen in deeltijdwerk en gewerkte uren per werkende per jaar in
verschillende OESO-landen in 2012
Bron: OESO, Employment and labour market statistics database
Door de hoge participatiegraad in personen hebben veel mensen betaald werk. Dat is
goed voor de zelfontplooiing, de sociale cohesie en het economisch draagvlak voor
publieke voorzieningen. Hierdoor hebben Nederlandse huishoudens relatief veel
mogelijkheden om werk- en zorgtaken op de eigen voorkeuren af te stemmen. De
instituties die deze uitkomst mede mogelijk maken, zijn dan een weerspiegeling van
maatschappelijke voorkeuren.
Aan deze uitkomst zijn overigens ook kosten verbonden, onder andere in termen van
economische zelfstandigheid en een onderbenutting van menselijk kapitaal. Zo gaat het
bij deeltijdwerk soms om heel kleine banen. Dat betekent dat lang niet iedereen die
werkt een inkomen heeft waarmee economische zelfstandigheid kan worden bereikt. Bij
kleine deeltijdbanen is het ook moeilijker om in arbeidsorganisaties een volwaardige
positie te verwerven.
Individuele keuzes worden mede bepaald door instituties (schooltijden, faciliteiten voor
kinderopvang, kosten van kinderopvang, fiscaliteit). Deze kunnen huishoudens juist
26
aanzetten tot een lagere participatiegraad in uren. Dan volgen huishoudens niet zozeer
hun eigen intrinsieke voorkeuren, maar worden hun voorkeuren mede gevormd door de
institutionele context. Paragraaf 4.5 gaat in op kinderopvang en voor- en vroegschoolse
educatie.
In de praktijk zien we ook dat het maatschappelijk optimum in de loop van de tijd
verschuift en mogelijk samenhangt met de economische conjunctuur.
Gelet op het belang van het verhogen van de arbeidsparticipatie is het goed om na te
gaan waar de grens ligt tussen maatschappelijke voorkeuren en door instituties
beïnvloede keuzes. Dit is overigens geen gemakkelijke zaak. Een handvat om hiernaar
te kijken is het nieuwe MICSIM-model van het CPB.
4.5
Arbeidsparticipatie van ouders en kinderopvang
Goede voorzieningen voor kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie zijn van
belang voor:
- De mogelijkheden voor arbeidsparticipatie van hun ouders;
- De ontwikkelingskansen van kinderen: het is cruciaal om achterstanden in
ontwikkeling te voorkomen, omdat het inhalen van achterstanden met het
verstrijken van de tijd steeds lastiger wordt.
Beide invalshoeken zijn van belang en kunnen ook niet volledig van elkaar worden
gescheiden. In deze paragraaf staat de eerste invalshoek centraal; in het volgende
hoofdstuk zal in aanvulling daarop gericht aandacht worden gevraagd voor de
ontwikkelingskansen van kinderen.
Deelname kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie (VVE)
Internationaal gezien behoort Nederland inmiddels tot de landen met de hoogste
‘deelname’ van kinderen van 0-2 jaar aan formele kinderopvang (61% in 2010)29. Maar
het gemiddeld aantal uren per kind ligt relatief laag (19 uur per week), waar in veel
andere landen rond de 30 uur per week gebruikelijk is.
De Nederlandse overheid besteedt per kind relatief weinig aan kinderopvang. Hierdoor
ervaren Nederlandse ouders relatief hoge kosten voor kinderopvang als percentage van
hun inkomen. Recente bezuinigingen op de kinderopvang hebben de toegankelijkheid
van kinderopvang verkleind. Regelingen rond (financiering van) kinderopvang worden
ook regelmatig gewijzigd. Dat schept onzekerheid. Met het oog op het bevorderen van
arbeidsparticipatie van ouders is meer bestendigheid van belang.
Bij deelname aan onderwijs scoort Nederland hoog voor zover het gaat om de deelname
van vier- en vijfjarigen (vrijwel 100%). De leerplicht begint weliswaar bij 5 jaar maar in
Nederland gaan vrijwel alle kinderen met 4 jaar naar school. Bij driejarigen is de
deelnamegraad in internationaal perspectief echter opmerkelijk laag (28%). De
verklaring hiervoor is dat voorschoolse educatie vrijwel alleen wordt aangeboden in
peuterspeelzalen en aan zogenaamde doelgroepkinderen.
Knelpunten en uitdagingen
Om ouders beter in staat te stellen arbeidsdeelname te combineren met rollen en taken
in de privésfeer heeft de SER in het advies Tijden van de Samenleving (2011) diverse
strategieën aangereikt voor het oplossen van tijdsknelpunten:
- Arbeid of dienstverlening tijd- en plaatsonafhankelijk aanbieden door de inzet van
nieuwe technologie;
29
Het aantal kindplaatsen in de kinderopvang is teruggelopen van 738.000 in 2011 naar 636.000 in
2013.
27
- Optimaal gebruik maken van de mogelijkheden om arbeid en dienstverlening te
plannen (zoals zelfroosteren);
- Verschuiving/verruiming van openingstijden van instellingen;
- Inzetten van verlof;
- Aanpassen van arbeidsuren.
Specifiek gericht op onderwijs en kinderopvang stelde de raad vast dat voor 4-12
jarigen een meer eigentijds en sluitend dagarrangement nodig is. In de motie-Van
Weyenberg c.s. van 28 oktober 2014 wordt het kabinet verzocht de SER te vragen een
vervolgadvies uit te brengen over de inrichting van de voorzieningen voor jonge
kinderen, als vervolg op het advies Tijden van de Samenleving.
4.6
Lage participatie van bepaalde groepen
Sommige groepen staan extra in de aandacht vanwege de lage arbeidsdeelname:
vrouwen, ouderen, mensen met een niet-westers allochtone herkomst en mensen met
een arbeidsbeperking. Dat was al zo in 2006, toen de SER een participatiedoelstelling
van 80 procent formuleerde voor 2016. Het verhogen van de arbeidsparticipatie in
personen vraagt om het verhogen van de arbeidsparticipatie van groepen die nu nog te
veel aan de kant staan.
Figuur 1.
Netto-arbeidsparticipatie van verschillende doelgroepen, in 2008 en 2014
Bron: geconstrueerd op basis van CBS Statline, 2014
Vrouwen
In het eerste kwartaal van 2014 was de participatiegraad van vrouwen 58,4 procent.
Daarmee is de achterstand van Nederland ten opzichte van andere Europese landen
ingehaald. Belangrijke factoren in dit verband zijn het steeds hogere opleidingsniveau
van vrouwen en de wens van economische zelfstandigheid. Het CPB verwacht wel dat de
groei de komende jaren afzwakt.
Hoewel het opleidingsniveau van jonge vrouwen inmiddels hoger is dan dat van jonge
mannen is toch sprake van een achterblijvende arbeidsparticipatie, zowel in personen
als in uren. Dit duidt op onderbenutting van capaciteiten van vrouwen op de
arbeidsmarkt.
Dat de arbeidsdeelname lager blijft dan die van mannen komt vooral door het onbenutte
potentieel onder laagopgeleide vrouwen. Ongeveer 40 procent van hen is actief. Dat
komt niet zozeer door leeftijd of het hebben van kinderen. Gezondheid speelt wel een
rol. Een deel geeft aan dat werken niet aansluit bij hun opvattingen of sociale omgeving.
Sommigen hebben het idee dat er geen plek voor hen is op de arbeidsmarkt.
Verder is relevant dat partners van kostwinners vaak de status hebben van nugger
(niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekende). Omdat deze categorie geen recht heeft op
een uitkering, zijn er in de praktijk minder faciliteiten om aan het werk te komen
28
(beperkte begeleiding naar werk, geen vergoeding kinderopvang tijdens zoeken naar
werk).
Werkende vrouwen hebben gemiddeld een deeltijdbaan van 26 uur per week. Maar de
verscheidenheid is groot. Er is ook een grote groep vrouwen met heel kleine
deeltijdbanen. Bij die vrouwen is dus sprake van een relatief grote onderbenutting van
capaciteiten. Deeltijdwerk heeft een enorme impuls gegeven aan de arbeidsparticipatie
van vrouwen, maar wordt nu vaak gezien als obstakel voor het verder vergroten van die
participatie. Vele beleidsoperaties ten spijt (zoals de Taskforce DeeltijdPlus) vertoont het
gemiddeld aantal gewerkte uren sinds 2006 geen stijging meer. Dit, terwijl het
gemiddelde opleidingsniveau wel verder stijgt. Dit vraagt om beleidsaandacht.
De meeste werknemers in Nederland zijn tevreden met het aantal uren dat zij werken.
Overigens is het aantal vrouwen dat tijdelijk van de arbeidsmarkt verdwijnt (meestal na
het krijgen van kinderen) gedaald. Minder uren werken is een bewuste keuze, die eerder
door sociaal-culturele overwegingen (voorkeur, gewoonte) dan economische redenen
lijkt te zijn ingegeven. Een rol speelt dat deeltijdbanen meer dan in andere landen goed
worden beschermd en in vrijwel alle beroepen en sectoren mogelijk zijn. Deeltijdwerk is
zelfs zo vanzelfsprekend dat werknemers vaak niet gevraagd wordt om meer uren te
werken, terwijl zij dat best zouden willen. Een verhoging van de arbeidsparticipatie in
uren vraagt dan om effectieve sociaaleconomische prikkels die geleidelijk een gedragsen cultuurverandering in gang kunnen zetten.
Een ander relevant kenmerk is het niveau waarop vrouwen werken. Ook dit houdt
verband met deeltijdwerk. Steeds meer vrouwen werken als leidinggevende. Toch is het
verschil met mannen groot (21 tegenover 42 procent). Ook stromen relatief weinig
vrouwen door naar een topfunctie. Ondanks het toenemende opleidingsniveau van
vrouwen resteert een beloningsverschil op grond van geslacht.
Ouderen
Het aantal participerende 55-plussers is op dit moment 60,5 procent. Ten opzichte van
2008 is de stijging fors; toen was de participatiegraad nog geen 50 procent. De
beleidsinterventies van de afgelopen jaren hebben een groot effect gehad. Het gaat dan
vooral om de afschaffing van VUT- en prepensioenregelingen en de geleidelijke
verhoging van de AOW-leeftijd. Het CPB verwacht dat de participatiegraad door dat
laatste en door de instroom van jongere, hoogparticiperende cohorten zal stijgen.
Toch bestaat er ook de nodige zorg. Zo neemt de werkloosheid onder deze groep toe.
Daarvoor zijn allerlei oorzaken aan te wijzen. De vaardigheden van oudere
werkzoekenden sluiten onvoldoende aan bij de functies die beschikbaar zijn. In scholing
en ontwikkeling wordt nog te weinig geïnvesteerd. Daarnaast maken ouderen minder
kans op werk omdat van hen (onterecht) gedacht wordt dat ze minder productief of
flexibel zijn of omdat ze vanwege hun loonprofiel te duur worden gevonden.
Verder speelt in de beeldvorming ziekte een rol. Oudere werknemers zijn echter niet
vaker ziek dan jongere werknemers, maar juist minder. Als ze ziek zijn duurt dit
gemiddeld wel langer. De combinatie van ziekte en arbeidsongeschiktheid komt vooral
onder vrouwelijke 55-plussers veel voor: 11 procent van de 55- tot 65-jarigen heeft een
uitkering vanwege arbeidsongeschiktheid. Het cijfer is aanzienlijk gedaald ten opzichte
van 15 jaar geleden, maar blijft hoog. De focus zal dus niet alleen moeten liggen op het
verhogen van de participatiegraad, maar ook op het bevorderen van gezond en up-todate de pensioengerechtigde leeftijd bereiken.
29
Mensen met een niet-westers allochtone achtergrond
Van de mensen met een niet-westers allochtone achtergrond heeft 53 procent werk. De
arbeidsdeelname is in de afgelopen crisisjaren afgenomen, terwijl de participatiegraad
bij autochtonen gelijk bleef. Zeker bij vrouwen van Turkse of Marokkaanse herkomst ligt
het cijfer laag: 40 respectievelijk 35 procent. Het gaat grotendeels om vrouwen die
huwelijksmigrant waren.
Toch is ook de positie van de nieuwe generatie jongeren zorgwekkend. De SER
rapporteerde eerder dat zowel hoog- als laagopgeleide jongeren tot 25 jaar een forse
achterstand hebben ten opzichte van autochtonen. In het onderwijs maken de jongeren
grote stappen, maar dit vertaalt zich nog niet in een betere arbeidsmarktpositie. Van de
jongeren met een niet-westerse migrantenachtergrond is 28 procent werkloos,
tegenover 10 procent van de autochtone jongeren30. Anderhalf jaar na het behalen van
een hbo-diploma is 15 procent van de niet-westerse migrantenjongeren werkloos
(tegenover 6 procent van de autochtone jongeren). In het mbo is het verschil nog
groter: na anderhalf jaar is 19 procent van de niet-westerse migrantenjongeren, en 5
procent van de autochtone jongeren, werkloos.
Dit onderstreept de noodzaak om – in goede samenwerking tussen alle betrokkenen –
verder te werken aan de ontwikkeling van concrete, effectieve instrumenten om de
arbeidsmarktpositie van deze jongeren te verbeteren. De SER is hierop ingegaan in het
advies Discriminatie werkt niet! (2014) en het rapport Maak baan voor een nieuwe
generatie (2013).
Mensen met een arbeidsbeperking
Verschillende hervormingen op het terrein van arbeidsongeschiktheid hebben gezorgd
voor een lagere instroom in arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (met uitzondering van de
Wajong). De verwachting is dat het aantal mensen met een dergelijke uitkering in de
komende jaren in omvang afneemt. Afhankelijk van het type uitkering heeft op dit
moment tussen de 11 en 45 procent van de mensen met een arbeidsbeperking een
baan. Een deel van de populatie is volledig arbeidsongeschikt en kan niet werken, het
merendeel is wel (beperkt) inzetbaar.
Met de Participatiewet verandert het regime voor nieuwe instroom in de Wajong en de
WSW. Mensen met een beperking zullen meer gestimuleerd worden om aan het werk te
gaan. Verder heeft het Sociaal Akkoord geleid tot een commitment om 125.000
arbeidsplekken te realiseren voor mensen met een beperking, waaronder 25.000 banern
bij de overheid. Mensen met een beperking moeten zoveel mogelijk een plaats krijgen
op de reguliere arbeidsmarkt en niet afgeschreven worden. Het is nu de kunst om vraag
en aanbod (c.q. push- en pullfactoren) op een goede manier met elkaar te verbinden.
4.7 Conclusies bij stimuleren arbeidsparticipatie
Knelpunten bij arbeidsparticipatie in personen
Hoewel de arbeidsparticipatie in personen in Nederland internationaal gezien hoog ligt,
zijn er verschillende groepen die op de arbeidsmarkt nog een duidelijke
participatieachterstand hebben. Concreet gaat het dan om laagopgeleiden, mensen met
een niet-westerse achtergrond, werkloze ouderen, en mensen met een
arbeidsbeperking. Deze groepen hebben over het algemeen kenmerken die het voor
werkgevers onaantrekkelijk maken om hen in dienst te nemen. Eerdere SER-adviezen
laten zien dat ook vooroordelen of discriminatie bij werkgevers een rol spelen, waardoor
menselijk kapitaal en talenten onvoldoende worden benut. Verder komt in hoofdstuk 5
30
SCP (2014) Jaarrapport integratie 2013, Den Haag.
30
naar voren dat deze groepen weinig deelnemen aan werkgerelateerde opleidingen en
scholing.
Het verhogen van de arbeidsparticipatie in personen vraagt om beleid om voor deze
mensen de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen. Daarnaast geldt dat mensen ook
een eigen verantwoordelijkheid hebben voor het vormgeven van hun carrière.
Een concreet knelpunt bij (vooral oudere) autochtone vrouwen is dat deze doorgaans
relatief laag opgeleid zijn. Doordat velen deel uitmaken van een kostwinnerhuishouden
hebben ze geen recht op een uitkering. Er is dus ook geen (uitkerings)instantie die er
belang bij heeft om hen aan het werk te helpen. In de praktijk wordt er voor nuggers
(niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekenden) te weinig gedaan om de afstand tot de
arbeidsmarkt te verkleinen.
Verder is waarschijnlijk een vorm van bijziendheid in het geding, zowel bij de werkgever
als bij de werknemer. Werknemers met een vaste aanstelling kunnen op hun werkplek
heel lang heel productief zijn. Daardoor verkeren zij in de veronderstelling dat het met
hun werkzekerheid wel goed zit en worden zij niet geprikkeld om gebruik te maken van
de mogelijkheden voor bijscholing. Maar bij onverhoopt ontslag blijkt al gauw dat de
arbeidsmarkt voor ouderen op slot zit. De vaardigheden die goed van pas kwamen in de
vorige baan blijken opeens ontoereikend voor het vinden van een nieuwe werkplek. En
hun loonprofiel maakt het dan moeilijk om lager betaald werk te krijgen .
Bij werkgevers spelen mogelijk vooroordelen een rol bij het aannemen van oudere
werknemers. Werkgevers denken mogelijk dat de resterende terugverdientijd te kort is
om te investeren in bijscholing, terwijl de mobiliteit onder jongeren juist hoger ligt. Het
verlengen van de loopbaan door de gestegen AOW- en pensioenleeftijd vergroot de
noodzaak om bij te scholen.
De vraag naar omscholing is dus het meest acuut wanneer werkenden hun baan dreigen
te verliezen31. In die situaties kan scholing voor een nieuwe werkplek ook een hoog
rendement opleveren. Probleem is dat de werknemer juist op dat moment te maken kan
hebben met financiële restricties. Kabinet en sociale partners hebben de laatste jaren
beleid ontwikkeld om daar iets aan te doen. Het gaat vooral om de mogelijkheid om de
WW-transitievergoeding in te zetten voor scholing en om het faciliteren van van-werknaar-werk trajecten. Los daarvan kunnen werknemers in vaste dienst gebruik maken
van de sectorale O&O-fondsen, zij het maar in beperkte mate voor omscholing naar een
andere sector.
Verder blijft het voorkomen van ziekte en arbeidsongeschiktheid bij ouderen een
belangrijk aandachtspunt. De focus moet mede gericht zijn op het gezond en up-to-date
bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd.
Knelpunten bij arbeidsparticipatie in uren
Een andere route is het verhogen van de arbeidsparticipatie in uren. De groep waar het
dan om gaat bestaat voor een groot deel uit vrouwen die in deeltijd werken. Er is sprake
van een grote verscheidenheid tussen grote en kleine deeltijdbanen. Bij deze groep
speelt veel meer de vraag: waar ligt de grens tussen maatschappelijke voorkeuren en
door instituties beïnvloede keuzes? Een handvat om hiernaar te kijken is het nieuwe
MICSIM-model van het CPB.
Om ouders beter in staat te stellen arbeidsdeelname te combineren met rollen en taken
in de privésfeer is het nodig om in ons land te komen tot een slimmere organisatie van
31
SEO (2014), Nieuw ontwerp sociaal beleid, op.cit., p. 22.
31
tijd en plaats van arbeid en dienstverlening. Het SER-advies Tijden van de samenleving
(2011) schetst diverse strategieën om tijdsknelpunten op te lossen.
Knelpunten bij de flexibele schil op de arbeidsmarkt
Een relatief groot deel van het aanpassingsvermogen op de arbeidsmarkt wordt
opgebracht door de flexibele schil van flexwerkers en zzp-ers. Deze groep ervaart forse
prikkels voor tijdige om- en bijscholing, maar heeft niet of nauwelijks toegang tot
collectief gefinancierde faciliteiten. Bestaande faciliteiten als O&O-fondsen, de wettelijke
transitievergoeding en van-werk-naar-werk trajecten komen in de praktijk vooral
beschikbaar voor werknemers met een dienstverband voor onbepaalde tijd. Het gebrek
aan faciliteiten voor flexwerkers is een knelpunt, omdat het er niet toe bijdraagt dat
flexibele werkenden hun talenten daar in kunnen zetten waar dat het hardste nodig is.
ZZP-ers hebben overigens wel de mogelijkheid om kosten in het kader van
opdrachtverwerving of scholing als bedrijfskosten af te trekken. Daarnaast hebben zij
een zelfstandigenaftrek. Knelpunt is mogelijk dat zzp-ers bij hun tariefstelling de kosten
van scholing niet meenemen.
Knelpunten rond lasten op arbeid en risico’s werkgever
Een knelpunt is ook dat de vraag naar en het aanbod van arbeid wordt ontmoedigd door
de hoge lasten op. De lasten op arbeid maken het voor werknemers minder
aantrekkelijk om (meer) te werken. Daarnaast leiden de hoge lasten op arbeid tot
alternatieven voor de reguliere arbeidsrelatie. De voorgenomen belastingherziening
biedt een kans om de lasten op arbeid te verlagen en ervoor te zorgen dat werknemers
netto meer overhouden.
Knelpunten bij technologische ontwikkelingen
Het is aannemelijk dat technologische ontwikkelingen invloed hebben op de gevraagde
kwalificaties op de arbeidsmarkt. Dit raakt alle werkenden, ongeacht of ze tot de
flexibele schil behoren of een vaste baan hebben. Vanwege de toenemende dynamiek op
de arbeidsmarkt is het van groot belang om gedurende de hele levensloop over een
brede inzetbaarheid te kunnen beschikken. Het volgende hoofdstuk gaat in dit verband
in op het belang van goed onderwijs en goede scholing.
Agendering van SER-werkzaamheden
Diverse aspecten van de werking van de arbeidsmarkt en van het streven naar
verhoging van de arbeidsparticipatie staan of komen op het werkprogramma van de SER
(meer in het bijzonder van de Commissie Arbeidsmarktvraagstukken (AMV)). De brief
waarin het kabinet komende adviesaanvragen aan de SER aankondigt, noemt onder
meer vragen over de gevolgen van technologische vernieuwing (robotisering) voor de
arbeidsmarkt, de toename van het aantal zzp’ers en het combineren van betaald werk
met andere taken (‘werken en leven in de toekomst’). De Tweede Kamer heeft de
regering verzocht de SER te vragen een vervolgadvies (op Tijden van de Samenleving)
uit te brengen over de inrichting van de voorzieningen voor jonge kinderen. Verder zal
de versterking van een inclusieve arbeidsmarkt aandacht krijgen. De
arbeidsmarktpositie van niet-westerse migrantenjongeren baart zorgen.
32
5.
Groei arbeidsproductiviteit via onderwijs en scholing
5.1
Inleiding: belang van onderwijs en scholing
In zijn rapport Naar een lerende economie (2014) benadrukt de WRR het belang van
menselijk kapitaal voor het toekomstige verdienvermogen van Nederland. Het gaat
erom door goed onderwijs en scholing de mogelijkheden en vaardigheden van mensen
zo goed mogelijk te ontwikkelen. Daardoor kunnen mensen zich een goede positie
verwerven op de (toekomstige) arbeidsmarkt en kunnen zij productief en innovatief zijn
in hun werk; daardoor kan macro de groei van de arbeidsinzet en van de
arbeidsproductiviteit worden bevorderd. En met de vergrijzing en de toenemende
economische dynamiek neemt het belang van blijven investeren in scholing na het
initiële onderwijs – lerend werken en een leven lang leren – alleen maar toe.
Onderwijs en scholing hebben uiteraard niet alleen een economische functie, van het
opleiden van vakmensen. Daarnaast heeft het onderwijs ook een algemeen vormende
functie en vormt het een middel tot emancipatie. En onderwijl fungeert de school, in de
terminologie van de Onderwijsraad, als een ‘sorteermachine’ die verschillende
categorieën leerlingen toewijst aan posities in de samenleving.
Het scholingsniveau is sterk bepalend voor de positie op de arbeidsmarkt en in de
maatschappij. Het SCP32 signaleert dat in de afgelopen periode het verschil tussen hoger
opgeleiden en de rest van de bevolking is toegenomen wat betreft beloningsniveau
(uurloon) en de doorgroeimogelijkheden. Tegelijkertijd is het aantal tijdelijke en
flexibele contracten onder hoger opgeleiden minder hard gegroeid en nam het risico op
werkloosheid ook minder toe dan bij middelbaar en lager opgeleiden. Verder werkt het
opleidingsniveau ook door in gezondheid en levensverwachting. Toenemende verschillen
tussen hoog en laag opgeleiden kunnen de sociale samenhang in onze samenleving
ondermijnen.
In de tweede helft van de vorige eeuw is de scholingsgraad van de Nederlandse
bevolking sterk toegenomen. In 1950 nam 5 procent van de 18- tot 25-jarigen deel aan
hoger onderwijs; inmiddels is dat rond 40 procent. De mogelijkheden voor nog hogere
percentages zijn begrensd. Dat onderstreept het belang van goed onderwijs en goede
scholing, in alle levensfasen, voor iedereen en gericht op de ontplooiing van elk individu,
elk talent. Een belangrijke uitdaging voor het onderwijs is om jonge mensen zo goed
mogelijk voor te bereiden op de snel veranderende wereld. Dat vraagt om ‘leren leren’:
het leren omgaan met de grote dynamiek op het eigen vakgebied. Specifieke vakkennis
kan al tijdens de opleiding verouderen.
Dit hoofdstuk benoemt een aantal knelpunten en uitdagingen voor onderwijs en
scholing, vanuit het streven naar verhoging van arbeidsinzet en arbeidsproductiviteit.
Paragraaf 5.2 belicht het belang van voor- en vroegschoolse educatie (in aanvulling op
de beschouwing over kinderopvang in paragraaf 4.5). Paragraaf 5.3 gaat in op
onderwijs, paragraaf 5.4 op scholing en leven lang leren.
5.2
Voor- en vroegschoolse educatie
Onderzoek van Nobelprijswinnaar James Heckman wijst uit dat investeringen in
menselijk kapitaal het hoogst renderen naarmate deze op jongere leeftijd worden
gepleegd.
32
SCP (2014), Verschil in Nederland – Sociaal en Cultureel Rapport 2014, Den Haag, inz. p. 338.
33
In ons land nemen bijna alle vier- en vijfjarigen deel aan voor- en vroegschoolse
educatie. De deelnamegraad van driejarigen ligt internationaal gezien echter erg laag.
De verklaring hiervoor is dat voorschoolse educatie vrijwel alleen wordt aangeboden in
peuterspeelzalen waar slechts een beperkt deel van de kinderen in Nederland naar toe
gaat. Dat aantal is de afgelopen jaren ook nog sterk gedaald. Bovendien worden
voorschoolse programma’s vooral aangeboden aan zogenaamde doelgroepkinderen
waarvan men op basis van het opleidingsniveau van de ouders verwacht dat de kinderen
mogelijk een taalachterstand oplopen.
Vanuit het oogpunt van de ontwikkeling van jonge kinderen verdient een verhoging van
de deelnamegraad van driejarigen – in het bijzonder van de zogenoemde
doelgroepkinderen – aan voorschoolse educatie gerichte aandacht. Dreigende
achterstanden in ontwikkeling moeten in een vroeg stadium worden weggewerkt. De
bestaande VVE-programma’s schieten hier nog tekort. Dat kan komen door de
beperking van het aantal dagdelen en door een gebrek aan specifieke professionaliteit
bij begeleiders.
5.3
Onderwijs
Vraag naar hoger opgeleiden blijft toenemen
Met het oog op zijn economische functie dient het onderwijs goed aan te sluiten bij de
opleidingsbehoeften van de toekomst. Onderzoek van Europese onderzoeksinstelling
Cedefop laat zien dat daarin de komende jaren een verandering is te verwachten. De
afgelopen jaren nam de vraag naar hoger opgeleiden in Nederland al sterk toe. Tot 2020
zal dit niet anders zijn, al ligt het groeitempo iets lager dan voorheen (van 49,3 naar 30
procent). Daarmee is de behoefte aan hoger opgeleiden in 2020 voor het eerst groter
dan die aan middelbaar opgeleiden. De behoefte aan middelbaar en vooral lager
opgeleiden neemt af. Naar lager opgeleiden was in voorgaande jaren al minder vraag
dan voorheen, maar de behoefte zal tot 2020 met nog eens een kwart dalen ten
opzichte van 2010.
Cedefop (2013). Skills forecast. In: Rinnooy Kan (2014). Flexibel hoger onderwijs voor volwassenen, p.3
Bovenstaande prognoses gelden voor Nederland als geheel. Het beeld kan van sector tot
sector verschillen. Bij de verdere uitwerking is het van belang om met deze verschillen
rekening te houden.
Opleidingsniveau
Vraag is of de ontwikkeling van het opleidingsniveau aansluit bij de verwachte
behoeften. Nederland is gemiddeld steeds hoger opgeleid. Vooral het aantal
hoogopgeleiden onder jongere doelgroepen is gestegen. Een punt van zorg is dat het
opleidingsniveau van jongens steeds verder achterblijft bij dat van meisjes.
34
Het aantal middelbaar opgeleiden blijft echter het grootst binnen de Nederlandse
bevolking en daarin is in tien jaar tijd nauwelijks iets veranderd. Op de langere termijn
zal de groep laag opgeleiden steeds kleiner worden en de groep hoog opgeleiden steeds
groter. Dit is een ontwikkeling die zich de afgelopen tien jaar ook heeft voorgedaan. Ook
daaruit blijkt de behoefte aan een steeds verdergaande opschaling van de
werkgelegenheid naar opleidingsniveau.
Voor een deel van de populatie zijn er nog mogelijkheden om in te zetten op een hoger
initieel opleidingsniveau. Zo hebben jongeren met een niet-westerse allochtone
achtergrond nog een forse achterstand in het opleidingsniveau ten opzichte van
autochtone jongeren. Zij zijn begonnen aan een inhaalrace en de verwachting is dat de
verschillen de komende jaren kleiner worden33. Voor andere groepen is het maar zeer de
vraag of zij nog kunnen doorgroeien. Mogelijk kunnen aanpassingen in het onderwijs
bijdragen aan een verdere en snellere groei van het opleidingsniveau.
Gemiddeld goede kwaliteit, maar weinig excellentie
Een andere factor die indicatief is voor het succes van het onderwijs is de mate waarin
het onderwijs slaagt leerlingen uit te dagen tot uitblinken. Nederland loopt hierin
internationaal niet voorop en dat geldt voor jongeren op alle opleidingsniveaus. Een
reden is dat het onderwijs inflexibel is en weinig maatwerk biedt. Het stelsel is ingericht
op het afronden van een opleiding op één niveau. Wie op deelgebieden uitblinkt kan zich
33
SER (2013). Maak baan voor een nieuwe generatie. Werkgroep Benutting Arbeidspotentieel
Migrantenjongeren.
35
daarop nauwelijks verder ontwikkelen. Deelcertificaten zijn in ons onderwijs nog
ongebruikelijk.
Studieduur
Het aantal jaren dat studenten onderwijs volgen, zegt iets over de efficiëntie van het
onderwijs en is van belang voor het kunnen toetreden tot de arbeidsmarkt. Positief is
dat het aantal scholieren dat het onderwijs voortijdig verlaat in de afgelopen jaren sterk
is afgenomen. Nederland is zelfs al dichtbij het streefcijfer van de Europa 2020
strategie34.
Een punt van zorg is dat Nederlandse studenten relatief lang doen over hun studie. Dit
heeft deels te maken met het studiekeuzegedrag. Nederlandse studenten maken in de
eerste studiejaren vaak een overstap naar een andere opleiding. Zij hebben (blijkbaar)
geen goed beeld van een opleiding voordat ze eraan beginnen. Studiekeuze is ook in
een ander opzicht een aandachtspunt omdat studenten nog vaak een studie kiezen die
weinig arbeidsmarktperspectieven biedt.
Een ander aspect dat de gemiddelde studieduur verlengt is de mogelijkheid tot stapelen.
Studenten bereiken daarbij via een omweg een opleiding op een hoger onderwijsniveau.
Positief is dat jongeren die op een lager niveau starten dan passend is, dit later kunnen
herstellen. Wel is het inefficiënt dat zij vervolgens een lang en ingewikkeld traject
moeten afleggen om op het juiste niveau te komen. De invoering van het leenstelsel kan
resulteren in veranderingen in studiegedrag. Het is nog niet duidelijk welke kant dit op
zal gaan.
Persoonlijkheid en motivatie
Het onderwijs in Nederland is vooral gericht op het aanleren van cognitieve
vaardigheden. Er is nog relatief weinig aandacht voor het belang van
persoonlijkheidsontwikkeling en motivatie. Het wordt echter steeds duidelijker dat
vaardigheden als zorgvuldigheid, zelfreflectie, doorzettingsvermogen en
nieuwsgierigheid belangrijk zijn als het gaat om de kans op een baan en om het loon dat
iemand verdient35. Het is daarom zaak om voldoende aandacht te besteden aan de nietcognitieve ontwikkeling. Verder geldt ook hier dat investeringen vooral effectief zijn als
daarmee op vroege leeftijd wordt begonnen.
Aansluiting op de arbeidsmarkt van de toekomst
Een complexe uitdaging is het opleiden voor een arbeidsmarkt en een beroepspraktijk
waarvan het (hoger) onderwijs nog maar weinig kan weten. Daarom is het van groot
belang dat onderwijsinstellingen structureel samenwerken met het bedrijfsleven,
gekoppeld aan sectoren of werkvelden en in de regio waar de onderwijsinstelling is
gevestigd. De ontwikkeling van de Centres of Expertise in het hbo36, en van Centra voor
innovatief vakmanschap in het mbo, biedt goede kansen om de noodzakelijke
afstemming en samenwerking te realiseren. Inmiddels werken ruim 1300 bedrijven
samen met hbo- en mbo-centra.37
34
35
36
37
Ministerie van OCW (2014), Bijlage VSV-brief 2014.
Lex Borghans, Ron Diris, Bas ter Weel (2014), Investeringen in persoonlijke ontwikkeling verbeteren
sociaal-economische uitkomsten, CPB Policy Brief, 2014/08.
Deze Centres zijn publiek-private samenwerkingsverbanden tussen onderwijs en bedrijfsleven en
hebben drie functies: het verhogen van de onderwijskwaliteit en de instroom in het initiële onderwijs,
het leveren van een directe bijdrage aan het innovatievermogen van bedrijven en het vergroten van
de mobiliteit en flexibiliteit van medewerkers van bedrijven.
Platform Bèta Techniek (2014), Midterm Review Centres of expertise & Centra voor innovatief
vakmanschap.
36
Het snijvlak tussen onderwijs en scholing
In dit hoofdstuk komen onderwijs en scholing in verschillende paragrafen aan de orde.
Dit is tot op zekere hoogte arbitrair. De hogere kennisintensiteit van veel beroepen leidt
tot een toenemende behoefte aan hoger opgeleiden, en dat is een gezamenlijke opgave
voor de stelsels van onderwijs en scholing. Daarbij is het heel goed mogelijk dat het
onderwijsstelsel postinitiële scholing verzorgt. Zo krijgt het hbo steeds meer te maken
met instroom van volwassenen, die al enige tijd werken en zich willen om- of opscholen.
Het hbo zal op deze doelgroepen toegesneden onderwijs moeten ontwikkelen.
Knelpunten en uitdagingen
Het onderwijssysteem kent verschillende knelpunten en uitdagingen.
In de eerste plaats moet het onderwijssysteem op alle niveaus meer maatwerk gaan
bieden. Dat biedt jongeren en werknemers die zich verder willen ontwikkelen meer
ruimte om hun eigen, uiteenlopende talenten te ontwikkelingen en het stimuleert
uitblinken. Dat geldt voor zowel hoog- als laagopgeleiden. Daarbij blijft voor de meeste
jongeren een afgeronde opleiding het hoofddoel. Voor jongeren voor wie dit te hoog
gegrepen is, kunnen deelcertificaten uitkomst bieden. Maatwerk is ook van belang voor
werknemers die zich via onderwijs verder willen kwalificeren. Soms is daartoe een
deelkwalificatie voldoende.
Een tweede aandachtspunt is voldoende aandacht voor niet-cognitieve vaardigheden.
Een derde aandachtpunt betreft de huidige keuze voor vroegtijdige selectie. Vroege
selectie heeft voor- en nadelen. Een voordeel is dat ‘goede’ leerlingen betrekkelijk snel
kunnen doorstromen naar onderwijs op hun eigen niveau. Daar staat tegenover dat
sprake kan zijn van onderbenutting van andere leerlingen, die immers te snel te laag
worden ingeschaald. Een verkeerde keus kan later opgevangen worden door te gaan
‘stapelen’, maar dat leidt weer tot een onnodig lange studieduur.
In elk geval moet worden bezien hoe jongeren sneller een goed beeld kunnen krijgen
van een opleiding en het toekomstig werkveld. Verder is het zaak om de inspanningen
gericht op terugdringen van voortijdig schoolverlaten onverminderd voort te zetten.
5.4
Scholing en leven lang leren
Na het afronden van het initiële onderwijs houdt het leren niet op. Kennis en
vaardigheden zijn investeringsgoederen die rendement opleveren. Kennis heeft de
neiging sneller te verouderen en moet dus geactualiseerd worden om productief te
blijven. Werkenden hebben hier ook een eigen verantwoordelijkheid.
Post-initiële scholing en leven lang leren worden steeds belangrijker om met
veranderingen in vaardigheden en functies te kunnen meebewegen en om de overstap
van de ene naar de andere baan of sector te kunnen maken. Door verschuivingen in de
internationale arbeidsverdeling en door technologische ontwikkelingen (zoals
robotisering) verdwijnen aan de ene kant banen, en komen er aan de andere kant
nieuwe bij – die vaak ook een hogere kwalificatie vragen.
In Nederland besteedt een werknemer tijdens zijn/haar werkzame leven zo’n 0,6 jaar
aan formele en informele scholing; in Zweden en Finland is dat driemaal zoveel: ruim
1,8 jaar. Mensen doen nieuwe kennis vooral op door werkervaring. Relevante
werkervaring is minstens zo belangrijk als de juiste opleiding en kan zelfs het gebrek
aan de juiste opleiding compenseren38.
Er kan onderscheid worden gemaakt tussen specifieke en algemene kennis en
vaardigheden. Specifieke kennis en vaardigheden worden vooral gebruikt in de
37
specifieke baan of sector waarin iemand werkt, terwijl algemene kennis veel breder kan
worden ingezet. Het verschil tussen specifieke en algemene kennis verklaart mede
waarom hoogproductieve mensen na ontslag niet gemakkelijk een andere baan of
opdracht vinden op hetzelfde niveau. Het verschil tussen specifieke en algemene kennis
verklaart ook waarom werkgevers liever investeren in bedrijfsspecifieke kennis, terwijl
het voor werkzoekenden normaliter veiliger is om algemene kennis op te doen.
Hier ligt overigens wel een dilemma. Investeringen in specifieke kennis hebben positieve
effecten op de doorstroom van flexibele naar vaste banen. Investeringen in algemene
kennis bevorderen waarschijnlijk wel de kans op werk, maar veel minder de kans op een
vaste baan. Daarnaast geldt dat tekortsectoren als zorg, welzijn en techniek niet vragen
om algemene vaardigheden, maar om gekwalificeerd personeel. Daarmee lijken de
sterkste positieve effecten op structurele werkgelegenheid in specifieke
kennisinvesteringen te zitten.
De vraag naar scholing verschilt sterk tussen werknemers onderling en tussen
werknemers en zelfstandigen. Voor zelfstandigen is het opdoen van nieuwe kennis zo
mogelijk nog belangrijker dan voor werknemers. Tussen werknemers zijn er grote
verschillen qua type arbeidscontract. Werknemers in vaste dienst blijken relatief weinig
tijd aan formele scholing en training te spenderen, hoewel zij in een aantal sectoren
vaker gebruik kunnen maken van O&O-fondsen. Dat kan komen doordat het informele
leren op de werkplek in de praktijk genoeg is om de bedrijfsspecifieke vaardigheden op
peil te houden. Het kan ook komen doordat werknemers met een contract voor
onbepaalde tijd in de praktijk onvoldoende tijd, geld en ruimte krijgen om te kunnen
scholen. Flexibele werknemers hebben veel minder mogelijkheden om op de werkplek
kennis en ervaring op te doen. Om kennisveroudering tegen te gaan, zullen zij dus meer
in scholing en training moeten investeren. Maar door de tijdelijkheid van het werk is het
voor hen minder aantrekkelijk om te investeren in bedrijfsspecifieke kennis.
Daarnaast zijn leeftijd en opleidingsniveau bepalend: jongeren en hoger opgeleiden
volgen veel vaker dan ouderen en lageropgeleiden een (langdurend) traject. Een
oorzaak is dat werkgevers minder in scholing van oudere en laagopgeleide werknemers
investeren. Examenangst en onbekendheid met scholing spelen ook een rol. Verder
speelt het aanbod lang niet altijd in op de behoefte van deze groepen aan scholing. Voor
laagopgeleide werknemers geldt dat ze minder op informele wijze leren.
Eerder onderzoek toont bovendien aan dat ook personen van niet-westers allochtone
herkomst beduidend minder (lange en korte) opleidingen volgen39.
38
39
SEO (2014), op.cit., p.15.
Bron: Hartgers, M. [et al.] (2010). Een leven lang leren met cursussen en lange opleidingen, in: CBS
Sociaaleconomische trends, 2e kwartaal 2010.
38
Bron: Pleijer, A. en P. de Winden (2014). Een leven lang leren: Deelname aan opleiding, informeel leren
en ervaren resultaten. CBS Sociaal-economische trends, september 2014-1, p. 6
Opvallend in bovenstaande figuur is de lage deelname van zelfstandigen en de hoge
deelname van flexibele werknemers. Objectief gezien hebben zelfstandigen de grootste
prikkel om in nieuwe kennis te investeren. De kosten van deze investeringen kunnen in
principe ook worden terugverdiend in een hoger tarief of een grotere orderportefeuille.
Een reden voor de lage deelname is waarschijnlijk gelegen in de hoge
opportuniteitskosten. Zzp-ers kunnen in de tijd dat ze scholing volgen geen inkomen
verwerven (zie verder) en zij worden minder direct aangesproken op werkgerelateerde
scholing.
SEO noemt in een onderzoek zes redenen waarom investeringen in kennis en
vaardigheden achter blijven bij wat maatschappelijk gezien optimaal zou zijn.
1. De directe kosten in tijd en geld wegen niet altijd op tegen de directe baten,
terwijl er wel hoge maatschappelijke baten zijn. Dit speelt onder meer bij
tijdelijke en flexibele werknemers. De huidige werkgever profiteert immers maar
voor een klein deel van de toekomstige baten die aan de scholing vastzitten.
Bij vaste werknemers speelt dat er instituties zijn die hen beschermen tegen de
risico’s van kennisveroudering. Een productiviteitsdaling als gevolg van
kennisveroudering wordt immers niet automatisch doorvertaald naar een lager
loon of ontslag. Daardoor hebben vaste werknemers relatief weinig prikkels om
voldoende te investeren in kennis en vaardigheden.
2. De baten van scholing zijn onzeker. Dit speelt vooral bij de combinatie flexibele
krachten/ zzp-ers en specifieke kennis. Vaste werknemers die specifieke kennis
opdoen hebben juist een hoge mate van zekerheid dat ze die kennis ook
productief kunnen maken.
3. De baten van scholing liggen ver in de toekomst en worden daarom onvoldoende
gewaardeerd. Dit is een algemeen verschijnsel en niet specifiek voor vast of
flexibel werk.
4. Het risico van kennisveroudering wordt onderschat. Dit gevaar is bij tijdelijke en
flexibele krachten minder groot. Vaste werknemers en zzp-ers kunnen echter
heel lang gewaardeerd worden om hun specifieke kennis en vaardigheden.
Daardoor kunnen ze vast komen te zitten in hun eigen kennisparadigma. Ze
39
hebben dan een blinde vlek voor de kennisverandering die zich om hen heen
voltrekt.
5. Scholing kost tijd en die tijd is niet beschikbaar voor inkomensverwerving. Dit
speelt het meest bij zzp-ers en flexibele werknemers. Werknemers in vaste
dienst kunnen vaker bijscholing volgen onder werktijd.
6. De terugverdientijd is te kort. Dit speelt het meest bij de combinatie tijdelijke
werknemers en bedrijfsspecifieke investeringen. Verschillende studies laten zien
dat flexibele werknemers veel minder vaak een door de werkgever betaalde
bedrijfstraining volgen.
Deze opsomming geeft een interessant overzicht, maar is op onderdelen wat kort door
de bocht. Dat geldt vooral voor de negatieve waardering van beschermende instituties
voor vaste werknemers. Instituties als ontslagbescherming, CAO-afspraken, O&Ofondsen en het minimumloon zijn mede bedoeld om wederzijdse investeringen tussen
werkgever en werknemer te faciliteren. Daarnaast blijkt dat werknemers op de (vaste)
werkplek veel relevante kennis en vaardigheden opdoen. Dit vermindert de behoefte aan
formele bijscholing.
De onderstaande tabel geeft een samenvattend overzicht.
Tabel – Redenen voor onderinvestering in scholing uitgesplitst naar soort dienstbetrekking
Bron: SEO (2014), op.cit., p. 17.
Knelpunten bij scholing
De tabel laat zien dat er verschillende redenen zijn voor onderinvestering in scholing en
training. Deze redenen spelen in meerdere of mindere mate afhankelijk van het soort
dienstbetrekking en afhankelijk van de vraag of het om algemene of bedrijfsspecifieke
kennis gaat. Gelet op deze diversiteit is het niet goed mogelijk om met een algemene
oplossingsrichting te komen. Het lijkt beter om de grootste knelpunten te benoemen en
daar een passende oplossing bij te zoeken.
Het grootste knelpunt bij vaste werknemers is dat het risico op kennisveroudering te
laag wordt ingeschat. Dit blijkt pas als een oudere werknemer zijn baan verliest en er
dan achter komt dat het niet goed mogelijk is om ander werk te vinden op hetzelfde
niveau. Een logische oplossing is dan het faciliteren van een transitie op de
arbeidsmarkt.
Het huidige beleid van kabinet en sociale partners is ook op dergelijke transities gericht.
De transitievergoeding, de brug-WW en van-werk-naar-werk trajecten moeten
baanwisselingen waarvoor substantiële omscholing nodig is, vergemakkelijken. Een
ander voorbeeld is de door de vakbeweging voorgestelde individuele scholingsfaciliteit
40
voor werknemers, die mee te nemen is naar een andere baan en een andere sector40.
Succes vraagt echter om een flankerende infrastructuur voor ondersteuning en
begeleiding. Werknemers moeten inzicht krijgen in de kansen en mogelijkheden voor
een nieuwe functie, waar hun kracht ligt en wat voor scholing daarvoor nodig is. Het
benodigde scholingsaanbod moet er vervolgens ook zijn. Een goed voorbeeld is C3, het
mobiliteitscentrum in de grafische sector. Maar de benodigde flankerende infrastructuur
is nog lang niet voor alle werknemers beschikbaar.
Verder geldt dat faciliteiten als de transitievergoeding, de brug-WW en van-werk-naarwerk trajecten vooral voorbehouden zijn aan werknemers met een vast of langdurig
arbeidscontract en/of arbeidsverleden. Daarnaast is het de vraag in hoeverre O&Ofondsen nu behulpzaam zijn bij sectoroverschrijdende transities.
Bij flexibele werknemers en zzp-ers is het grootste knelpunt dat zij de risico’s en kosten
van specifieke kennisinvesteringen niet kunnen dragen, terwijl tekortsectoren juist om
gekwalificeerd personeel zitten te springen. Voor zover tekortsectoren over O&Ofondsen beschikken, zijn deze niet of nauwelijks toegankelijk voor zzp-ers en flexibele
werknemers. Het algemene beeld is dat deze groepen het meeste risico lopen op
onderinvesteringen in scholing, terwijl er juist voor hen het minst is geregeld.
In het Sociaal Akkoord is decentrale cao-partijen aanbevolen om te bewerkstelligen dat
ook zzp-ers, onder voorwaarden en op basis van een nader uit te werken
financieringsmodel, mogelijkheden worden geboden gebruik te maken van
voorzieningen van O&O fondsen. Overleg hierover met zzp-organisaties moet nog
worden opgestart.
Een derde knelpunt, dat eerder naar voren kwam, is de lage deelname aan scholing van
ouderen, lager opgeleiden en personen van niet-westers allochtone herkomst. Voor een
deel heeft dit te maken met onbekendheid met scholing en examenangst. Informeel
leren en het gebruik van EVC kan hier behulpzaam zijn.
Inrichting en financiering
De toenemende kennisintensiteit van veel beroepen zal leiden tot een groeiend beroep
van (werkende) volwassenen die zich willen op-, bij- of omscholen, op vormen van
hoger onderwijs. De commissie Rinnooy Kan (2014) heeft onderzocht hoe een andere
inrichting en financiering van deeltijdopleidingen tot meer deelname van volwassenen
kan leiden41. Diagnose is dat het onderwijs onvoldoende flexibel is, te weinig maatwerk
biedt en te weinig rekening houdt met de kennis en vaardigheden waaraan bedrijven en
werkenden behoefte hebben. Deeltijdopleidingen lijken tegemoet te komen aan de wens
om naast het werk te scholen, maar wordt in het hoger onderwijs steeds minder
aangeboden, omdat scholen zich vooral richten op het voltijdonderwijs. Dit stimuleert de
deelname aan onderwijs tijdens de loopbaan niet.
Mede op basis van het rapport heeft het kabinet eind oktober een brief aan de Tweede
Kamer gestuurd met maatregelen ter bevordering van leven lang leren. Ook daarin ligt
het zwaartepunt bij maatregelen aan de aanbodzijde van het post-initiële onderwijs: het
verbeteren van de toegang tot scholing. In de kabinetsbrief wordt voorgesteld om in de
komende jaren te experimenteren met maatwerk in opleidingen. Daarvoor heeft zij een
budget van 65 miljoen euro beschikbaar gesteld. De invulling daarvan moet nog nader
worden uitgewerkt. Ook wil het kabinet certificaten voor kwalificaties en keuzedelen in
40
41
CNV, FNV en VCP, Banenplan 2014, op.cit., p. 11.
Rinnooy Kan (2014), Flexibel hoger onderwijs voor volwassenen.
41
het mbo introduceren zodat ook werkenden die maar een deel van een opleiding
aankunnen of willen volgen daarvoor kunnen kiezen.
Een mogelijk knelpunt bij financiering is de certificering van EVC-trajecten (erkenning
van eerder of elders verworven competenties). Dit een belangrijk onderdeel van een
leven lang leren, omdat het voor werkenden de drempel voor post-initiële opleidingen
verlaagt. Het kabinet wil de certificering van EVC-trajecten uit het publieke domein
halen en aan de markt overlaten. Voorkomen moet worden dat dit de toegankelijkheid
van EVC-trajecten beperkt.
Knelpunten en uitdagingen
Leven lang leren is in ons land nog niet aan de maat. De dynamische arbeidsmarkt
vraagt, zoals het kabinet terecht vaststelt, om een sterkere leercultuur. Op vijf vlakken
manifesteren zich knelpunten die daarvoor uit de weg moeten worden geruimd:
- Het aanbod van formele scholingsmogelijkheden behoeft verbetering, door meer
maatwerk in zowel hoger onderwijs als in middelbaar beroepsonderwijs. Het
kabinet stelt daar nu middelen voor beschikbaar.
- De intersectorale mobiliteit ligt in Nederland laag. De financiering van
(om)scholing werkt hier tot nu toe remmend. In de Wet Werk en Zekerheid zijn
nieuwe voorzieningen getroffen (scholingsplicht, transitievergoeding) die
investeringen in brede inzetbaarheid beter doen renderen. In aansluiting hierop
moet gewerkt worden aan een flankerende infrastructuur om werknemers
gericht te begeleiden naar een nieuwe functie. Daarnaast is het gewenst dat
O&O-fondsen meer sectoroverstijgend gaan samenwerken.
- Flexibele werknemers en zzp-ers lopen het meeste risico op onderinvesteringen in
scholing, maar voor deze groepen is het minste geregeld. Tegelijkertijd hebben
tekortsectoren behoefte aan gekwalificeerd personeel. Er is dus behoefte aan een
faciliteit die flexibele krachten helpt om specifieke vaardigheden te verwerven,
zodat ook uit deze groepen de juiste persoon met de juiste vaardigheden op de
juiste plek terecht kan komen.
- Het is aannemelijk dat ook bij ouderen, niet-westerse allochtonen en lager
opgeleiden sprake is van onderinvestering in scholing en training. De groep
ouderen is groter dan de eerder genoemde categorie oudere werknemers met
een vaste aanstelling. De groep lager opgeleiden zal deels overlappen met de
eerder genoemde categorie flexibele werknemers. Nader onderzoek moet
uitwijzen wat hier aan de hand is en hoe de gesignaleerde onderinvestering het
best kan worden aangepakt.
- De borging van een toegankelijke certificering van EVC-trajecten.
Agendering van SER-werkzaamheden
Het kabinet stelt vragen aan de SER over de competenties en vaardigheden (skills)
waarover de beroepsbevolking in de toekomst moet beschikken om maatschappelijke
welvaart te creëren, en over het versterken van de prikkels voor een leven lang leren
(de niet-initiële scholing). Daarbij kunnen ook de verschillende oplossingsrichtingen voor
het faciliteren van sectoroverschrijdende scholing en van scholing die verder reikt dan
de huidige functie en werkplek worden bezien.
De Commissie AMV zal daarnaast diverse knelpunten en uitdagingen van het
onderwijssysteem bespreken, en in kaart brengen hoe het Nederlandse onderwijs het
beste kan inspelen op de talenten van alle jongeren. Te veel jongeren krijgen nu te
maken met een onderwijstraject dat niet is toegesneden op hun behoeften en dat hen
niet helpt zich een duidelijk toekomstbeeld te vormen. Daardoor wordt er veel
gestapeld, is er veel uitval en tussentijdse verandering van studiekeuze, en blijft er
behoefte aan reparatie achteraf wanneer iemand al op de arbeidsmarkt is beland. Betere
42
overgangen tussen verschillende schooltypen en een goede begeleiding en
ondersteuning van jongeren bij hun oriëntatie op (vervolg)studie en loopbaan vormen
daarvoor belangrijke oplossingsrichtingen.
Het rendement op investeringen in menselijk kapitaal is hoger naarmate deze op
jongere leeftijd worden gepleegd. Het advies dat de Tweede Kamer wil laten vragen
over de inrichting van de voorzieningen voor jonge kinderen heeft mede betrekking op
de voor- en vroegschoolse educatie – en daarmee op het op jonge leeftijd investeren in
menselijk kapitaal.
43
6.
Groei arbeidsproductiviteit door publieke en private investeringen
Publieke en private investeringen kunnen bijdragen aan het verhogen van de
hoeveelheid kapitaal per eenheid arbeid en daarmee aan de groei van de
arbeidsproductiviteit. Hoeveel verbetering is hier mogelijk?
6.1
Publieke investeringen
Uit de eerder gepresenteerde spinnenwebfiguren van het Global Competitiveness Report
blijkt dat de kwaliteit van de Nederlandse infrastructuur relatief goed is. Dit is echter
geen reden om een pas op de plaats te maken. Voor het benutten van onze
comparatieve voordelen is immers geen goede, maar een excellente infrastructuur op
zijn plaats. Verder blijft goed onderhoud van belang. En er zijn nog enkele specifieke
knelpunten op het gebied van bijvoorbeeld grensoverschrijdende
elektriciteitsverbindingen.
Los van investeringen in fysieke infrastructuur zullen ook publieke investeringen in de
kennisinfrastructuur bijdragen aan het verhogen van de productiviteit.
Het investeringsplan voor Europa dat de Europese Commissie voorstelt, biedt
aanknopingspunten om de publieke infrastructuur in Nederland op een hoger plan te
brengen. Verder geldt dat Nederlandse pensioenfondsen en verzekeraars via de
Nederlandse Investeringsinstelling (NLII) een bijdrage kunnen leveren aan de
financiering van langlopende publieke en private investeringsprojecten. Het is zaak dat
de overheid de mogelijkheden actief en met betrokkenheid van anderen (NLII, sociale
partners, pps) goed benut.
44
6.2
Investeringen van bedrijven
Hoe zit het met de mogelijkheden om de private investeringen in Nederland te
verhogen? Onderstaande figuur laat zien dat het investeringsniveau in Nederland
duidelijk lager ligt dan het gemiddelde van de Eurozone. In tegenstelling tot eerdere
statistieken (van voor de revisie van de nationale rekeningen) is er voor Nederland
geen sprake meer van trendmatig dalende private investeringen na 2000.
Figuur – Investeringen in vaste activa van niet-financiële bedrijven in Nederland en de
Eurozone (% bbp)
Bron: CBS en Eurostat
Het CPB ziet evenwel geen aanwijzingen dat het lage investeringsniveau leidt tot een
lagere productiviteit(sgroei)42. De daling van de investeringsquote sinds 2000 is in
Nederland duidelijk sterker dan in de kernlanden van de EU (zowel nominaal als reëel).
Maar in bijna alle bedrijfstakken is de productiviteit sneller toegenomen dan in die
andere EU-landen.
Het relatief lage investeringsniveau in ons land heeft ook niet geleid tot een
achterblijvende ontwikkeling van de productieve kapitaalgoederenvoorraad ten opzichte
van de kernlanden van de EU. Dat komt mede door het relatief grote aandeel van
investeringen in ICT-apparatuur dat ons land kent.
Tabel – Productieve kapitaalgoederenvoorraad
Cees Jansen, Marco Ligthart (2014), Spaaroverschot niet-financiële bedrijven: ontwikkeling, oorzaken en
gevolgen, CPB Achtergronddocument, augustus, p. 40.
42
Cees Jansen en Marco Ligthart (2014), Spaaroverschot niet-financiële bedrijven: ontwikkeling,
oorzaken en gevolgen, CPB Achtergronddocument, 28 augustus 2014.
45
6.3
De rol van ICT-kapitaal
Een mogelijke verklaring voor het relatief lage investeringsniveau in Nederland ‒ in
combinatie met nog steeds productieve bedrijfstakken ‒ is het hoge gewicht van ICTinvesteringen in Nederland. Investeringen in ICT-kapitaal blijken over de periode 19802009 bijna evenveel te hebben bijgedragen aan de groei van het bbp als de
investeringen in de overige kapitaalgoederen43. De prijs van ICT-kapitaal gaat echter
trendmatig omlaag. Begin jaren tachtig kostte een pc evenveel als een auto. En hoewel
pc’s en andere computerapparatuur steeds beter zijn geworden, zijn de prijzen niet
gestegen maar fors gedaald. Als voor dit effect gecorrigeerd wordt (constante prijzen)
dan is de investeringsquote over een langere periode bezien veel stabieler (zie figuur).
Figuur - Investeringsquote bedrijven daalt vooral door relatief lage
investeringsprijzen
Bron: CPB, CEP 2011, p. 54.
De vraag is nu of met de gesignaleerde relatieve prijsdaling van ICT-kapitaal de kous af
is. Larry Summers merkt in de Tinbergenlezing op dat ICT-kapitaal wereldwijd
goedkoper is geworden. Het blijft dan de vraag waarom de investeringsquote in veel
andere landen toch hoger ligt dan in Nederland. Dit verdient nader onderzoek.
Een mogelijke verklaring is dat Nederland een relatief grote dienstensector heeft en een
relatief grote creatieve industrie. Investeringen in deze sectoren zijn relatief ICTintensief. Ook als de dienstensector en de creatieve industrie voldoende (in ICT)
investeren, zal de Nederlandse investeringsquote lager kunnen uitvallen dan in andere
geavanceerde landen. Het spiegelbeeld hiervan is dat Nederland relatief weinig
industriële topsectoren heeft. Dit overlapt met de rol van innovatie, die in hoofdstuk 7
aan de orde komt.
Interessant is overigens dat ICT-investeringen op twee manieren doorwerken in een
hogere groei van de arbeidsproductiviteit. De hoofdroute, die in dit hoofdstuk centraal
staat, is via het verhogen van de hoeveelheid kapitaal per eenheid arbeid. De tweede
route is via positieve netwerkeffecten (spill-overs)44. Omdat ook andere bedrijven
vergelijkbare ICT-investeringen doen, kan de productiviteit in de hele keten toenemen.
Bij verregaande automatisering in productieketens kunnen leveranciers bijvoorbeeld het
voorraadverloop bij hun klanten volgen, de leveringen daarop afstemmen en de
facturering automatisch koppelen aan de gedane leveringen. Deze positieve
netwerkeffecten verhogen de totale factorproductiviteit (meer doen met dezelfde
hoeveelheid arbeid en kapitaal). Dit komt terug in hoofdstuk 7.
Naast de lagere prijs van ICT-kapitaal zijn er mogelijk ook andere oorzaken voor de lage
investeringsquote in Nederland. Een eerste aanvullende verklaring heeft te maken met
de financieel-economische structuur van Nederland. Deze verklaring steunt op lopende
43
44
Bart van Ark, op.cit., p. 259
CBS (2014), op.cit., p. 219.
46
rekening statistieken die heel moeilijk te interpreteren zijn45. Een tweede deelverklaring
wijst op de gebrekkige doorgroei van het Nederlandse mkb.
6.4
Doorgroei MKB
Een tweede aanvullende verklaring kan zijn dat het Nederlandse mkb relatief weinig
doorgroei vertoont. De recente Global Entrepreneurship Index bevat hier duidelijke
aanwijzingen voor. Nederland staat wereldwijd op een verdienstelijke 13de plaats en
binnen de groep Europese landen op de 8ste plaats. De index is samengesteld uit 14
subindicatoren. Op de meeste subindicatoren doet Nederland het beter dan het
Europese gemiddelde, behalve bij groei. De omschrijving bij de groei-indicator luidt als
volgt:
Pillar 12: High Growth.
This is a combined measure of the percentage of high-growth businesses that intend
to employ at least ten people and plan to grow more than 50 percent in five years
(the Gazelle variable) with business strategy sophistication (the Business Strategy
variable). It might be argued that a shortcoming of the Gazelle variable is that
growth is not an actual but an expected rate. However, a measure of expected
growth is in fact a more appropriate measure of aspiration than a measure of realized
growth. Business Strategy refers to “the ability of companies to pursue distinctive
strategies, which involves differentiated positioning and innovative means of
production and service delivery.”
Figuur – Nederland vergeleken met andere landengroepen op de criteria van het Global
Entrepreneurship Report
Bron: Global Entrepreneurship Report
De groei-indicator is dus een gewogen gemiddelde van een gazelle-indicator (de
groeiambitie van mkb met meer dan 10 werknemers) en een indicator over de kwaliteit
van de bedrijfsstrategie. Nu bevatten de eerder gepresenteerde spinnenwebfiguren van
de Global Competitiveness Report een vergelijkbare indicator, namelijk ‘business
sophistication’. Op deze indicator scoort Nederland duidelijk beter dan gemiddeld. Het
lijkt er dus op dat de lage score op de samengestelde groei-indicator volledig voor
rekening komt van de lage groeiambitie van het grotere mkb.
Ook in het recente SEA-rapport over mkb-financiering is opgemerkt dat het Nederlandse
mkb in internationaal perspectief relatief weinig doorgroei vertoont. Het SEA-rapport
45
DNB (2014), Het nationale spaaroverschot ontleed, DNB Occasional Study.
47
verwijst in dit verband naar een studie van McKinsey naar de positie van het
Nederlandse kleinbedrijf en naar een AWT-advies over het innovatieve mkb46.
Een deel van het probleem is dat de competenties van veel mkb-ondernemers
versterking behoeven. Verschillende bronnen laten zien dat de financiële kennis van veel
mkb-ondernemers tekortschiet. Banken klagen in dit verband over de gebrekkige
kwaliteit van kredietaanvragen. McKinsey stelt ook dat het bedenken van een product en
het opzetten van een bedrijf om andere competenties vragen dan die nodig zijn in de
doorgroeifase.
Daar staat tegenover dat ook ‘groeibriljanten’ tegen problemen aanlopen 47:
Bij het oplossen van deze problemen, hebben groeibriljanten veel baat bij een goed
functionerend ecosysteem, waarin zij snel de juiste partners kunnen vinden; partners
die hen kunnen helpen bij het verkrijgen van kennis, verkrijgen van financiering,
vinden van goede mensen, vergaren van informatie over marktkansen, toegang krijgen
tot internationale netwerken, et cetera.
In het SEA-rapport over mkb-financiering is opgemerkt dat dit ecosysteem in Nederland
inderdaad versterking behoeft. Een veelbelovend voorbeeld is de samenwerking tussen
mkb-bedrijven en HBO- en MBO-instellingen. Centers of expertise in het HBO en Centra
voor innovatief vakmanschap in het MBO zijn sterk in ontwikkeling en werken al samen
met meer dan 1300 mkb-bedrijven48. Het verder versterken van dergelijke innovatieve
ecosystemen moet een belangrijk onderdeel uitmaken van de Nederlandse groeiagenda.
Welke vervolgstappen zijn nog mogelijk?
Het SEA-rapport over mkb-financiering signaleert de nodige financieringsknelpunten bij
het kleinere mkb en reikt daar ook oplossingen voor aan. Een nieuwe oplossing op
financieringsgebied wordt aangereikt door het eerder genoemde investeringsplan van de
Commissie-Juncker. Dit plan bevat ook een loket voor mkb-financiering.
Verder gaat het om de noodzaak van een toegankelijke infrastructuur voor leven-langleren voor ondernemers. Op de onderwijsmarkt zijn momenteel vraag- en aanbod van
ondernemersvaardigheden sterk versnipperd. Bovendien zijn loketten waar ondernemers
met hun vragen terecht kunnen, vaak onbekend en moeilijk vindbaar.
Een deel van het ontbrekende ecosysteem kan ook ingevuld worden via het versterken
van alternatief aanbod van mkb-financiering. Bij veel vormen van alternatieve
financiering vormt coaching immers onderdeel van het pakket. Verder lijkt er nog ruimte
om het (innovatieve) mkb beter bij de topsectorenbenadering te betrekken. Dit komt
terug in hoofdstuk 7.
De vraag is of met deze aanbevelingen het bedoelde ecosysteem voldoende wordt
versterkt.
Een punt dat in het SEA-rapport niet verder is uitgewerkt, is de observatie van McKinsey
dat een aantal (wettelijke) regelingen en verplichtingen relatief onvoordelig is voor het
kleinbedrijf. Een algemeen punt is de regeldruk, waar vooral het kleinbedrijf last van
heeft. Meer concreet gaat het om de wettelijke loondoorbetaling bij ziekte. Voor zzp-ers
en kleine bedrijven zou het hiermee gemoeide financiële risico zwaar wegen. Genoemde
46
47
48
McKinsey & Company, Het kleinbedrijf Grote motor van Nederland, april 2014 en AWT, Briljante
bedrijven: effectieve ecosystemen voor ambitieuze ondernemers, Den Haag, maart 2014.
AWT (2014), Briljante bedrijven, op.cit., p. 5.
Science Guide, Dynamiek Onderweg; Midterm review Centres of expertise &
Centra voor innovatief vakmanschap, 7 november 2014.
48
wettelijke verplichting zou dan voor kleine bedrijven een rem vormen op doorgroei via
het in dienst nemen van nieuw personeel.
Ten slotte is het echter ook goed om te signaleren dat er nog geen sluitende verklaring
is voor de relatief lage investeringsquote van het Nederlandse bedrijfsleven en het
achterblijvende groeivermogen van het Nederlandse mkb. Deze onderwerpen verdienen
nader onderzoek.
6.5
Conclusies bij knelpunten groei arbeidsproductiviteit door publieke en
private investeringen
Nederland heeft een goede fysieke infrastructuur. Om onze comparatieve voordelen te
verzilveren is echter een excellente infrastructuur noodzakelijk. Verder zijn er nog
specifieke knelpunten, bijvoorbeeld op het gebied van grensoverschrijdende
elektriciteitsverbindingen. Ook de kennisinfrastructuur vraagt om aanvullende
investeringen; dit is het onderwerp van hoofdstuk 7.
Hoewel er geen sprake is van een dalende trend, blijven de private investeringen in
Nederland aan de lage kant. Het is nog niet helemaal duidelijk waar dit aan ligt. Er zijn
overigens geen aanwijzingen dat de ontwikkeling van de productieve
kapitaalgoederenvoorraad van ons land achterloopt ten opzichte van de kernlanden van
de EU.
Nieuwe mogelijkheden om investeringen te financieren doen zich voor via de
Nederlandse Investeringsinstelling (NLII) en het investeringsplan van de CommissieJuncker. Via deze kanalen kan ook financiering voor het mkb beschikbaar komen. Het is
zaak om deze mogelijkheden zo goed mogelijk te benutten.
Agendering van SER-werkzaamheden
Het Nederlandse mkb vertoont relatief weinig doorgroei. Het is nog niet helemaal
duidelijk waar dat aan ligt. Er zijn aanwijzingen dat dat te maken kan hebben met een
tekortschietend ecosysteem waarbinnen mkb-bedrijven tot bloei kunnen komen.
Versterking van dit ecosysteem kan een belangrijk aangrijpingspunt zijn om de
economie op een hoger groeipad te brengen. De Commissie SEA zou dit verder kunnen
verkennen.
In het kader van het consultatief overleg met minister Kamp in de aanloop naar de EUvoorjaarstop wordt ook gesproken over het Investeringsplan voor Europa en de wijze
waarop Nederland van deze nieuwe faciliteit gebruik gaat maken.
49
7.
Groei arbeidsproductiviteit door innovatie en ondernemerschap
Naast fysieke investeringen en investeringen in menselijk kapitaal vormt innovatie (het
meer doen met dezelfde hoeveelheid arbeid en kapitaal) de derde bron voor
arbeidsproductiviteitsgroei. Belangrijke dragers van innovatie zijn R&D en het benutten
van inhaalgroei. De innovatieagenda is echter nog veel breder. Zo valt ook te denken
aan de rol van sociale innovatie, ondernemerschap, concurrentie en de sectorstructuur
van de Nederlandse economie. Waar laat Nederland kansen liggen?
7.1
Ondernemerschap, sociale innovatie en concurrentie
Ondernemerschap is een belangrijke aanjager van innovatie. Daarmee levert
ondernemerschap tevens een belangrijke bijdrage aan het verhogen van de
arbeidsproductiviteit en de welvaart49.
In het advies De winst van waarden beschouwt de raad de onderneming als een
waardescheppende organisatie. Ondernemingen scheppen waarde door het
voortbrengen van goederen en diensten die door het bevredigen van behoeften
bijdragen aan de maatschappelijke welvaart en ze vormen een bron van
inkomensverwerving voor zowel ondernemers, werknemers als kapitaalverschaffers. Dit
maakt ondernemingen ook tot belangrijke dragers van de maatschappelijke
ontwikkeling50.
Ondernemerschap in Nederland kent een grote diversiteit. De onderstaande tabel,
afkomstig uit het SEA-rapport Verbreding en versterking financiering mkb, geeft een
overzicht naar sector en grootteklasse.
Tabel - Aantal ondernemingen (x 1.000) naar grootteklasse in 2013 (inclusief het aantal
ondernemingen van zelfstandigen zonder personeel)
Aantal ondernemingen (x. 1.000)
2-9
10-49
50-249
>=250
totaal
landbouw
zzp
51,3
7,8
2,0
0,1
0,0
61,2
industrie, delfstoffen en nut
40,6
5,9
6,4
2,0
0,5
55,4
103,4
34,8
5,7
0,9
0,1
145,0
handel
79,3
109,8
12,5
2,0
0,3
203,9
horeca
12,7
28,2
4,7
0,6
0,2
46,5
transport en communicatie
18,9
70,4
5,5
1,0
0,1
95,9
dienstverlening
298,2
271,8
14,0
2,9
0,6
587,5
marktsector totaal
niet-marktsector (onroerend goed, zorg,
overheid, delfstoffen)
604,3
528,8
50,9
9,5
1,8
1.195,3
120,4
587,5
totaal Nederland
724,7
1.782,7
bouw
Bron: Panteia o.b.v. reeksen kerngegevens mkb.
49
50
Zie VNO-NCW en MKB-Nederland (2015), Kansrijk! , op.cit., hoofdstuk 1: Ondernemerschap als
groeimotor.
SER-advies De winst van waarden (2000), publ.nr. 00/11, p. 13.
50
Bij de ondernemers in de marktsector gaat het in de helft van de gevallen om
zelfstandigen zonder personeel. Van de ondernemingen met personeel heeft de
overgrote meerderheid minder dan tien werknemers in dienst. Nederland telt minder
dan 2000 grote bedrijven (meer dan 250 werknemers).
Tegen de getalsverhouding in nemen de grote bedrijven een relatief groot deel van de
Nederlandse productie voor hun rekening. Uit een andere statistiek blijkt dat het
grootbedrijf goed is van 40 procent van de bruto toegevoegde waarde van het
Nederlandse bedrijfsleven. Het middenbedrijf (50 tot 250 werknemers) komt dan tot 20
procent, met 30 procent voor het kleinbedrijf (2 tot 50 werknemers) en 10 procent voor
zelfstandigen zonder personeel51.
De OECD stelt vast dat de belemmeringen voor ondernemerschap de afgelopen 15 jaar
sterk zijn verlaagd. Belemmeringen in de dienstensector zijn overigens de laatste jaren
verhoogd. Onderstaande figuur impliceert dat dit ook voor de netwerksectoren het geval
is, maar dit berust op een statistische meetfout. Voor de dienstensector geldt dat er
ruimte is voor verbetering ten opzichte van de best presterende OECD landen.
Het algemene beeld, dat in figuur A naar voren komt, is dat Nederland vooruitgang
heeft gemaakt met het verminderen van belemmeringen voor ondernemerschap. Figuur
B laat evenwel zien dat Nederland, vergeleken met de best presterende OESO-landen,
nog meer zou kunnen doen. Het gaat dan vooral om het verminderen van wettelijke
toetredingsbelemmeringen, het verlagen van administratieve lasten en het versoepelen
van vergunningenstelsels.
A. Reforms have eased regulatory burdens
Change in PMR score (0-6)2
Barriers to entrepreneurship (overall)
Improvement Deterioration
2008-13
2003-08
1998-2003
Barriers in network sectors
Antitrust exemptions
Legal barriers to entry
0
Barriers in services sectors
Admin. burdens for sole proprietor firms
Admin. burdens for corporation
Comm. and simpl. of rules and procedures
0
Licence and permits system
-2.5
-2.0
-1.5
-1.0
B. There is scope for further improvement
Level of PMR score (0-6), 20133
Barriers to entrepreneurship (overall)
0.0
0.5
Netherlands
Best performing
OECD countries
Barriers in network sectors
0
0
Antitrust exemptions
-0.5
Legal barriers to entry
Barriers in services sectors
Admin. burdens for sole proprietor firms
0
Admin. burdens for corporation
Comm. and simpl. of rules and procedures 0
Licence and permits system 0
0
1
2
3
Bron: OECD (2013)
51
McKinsey (2014), Het kleinbedrijf - Grote motor van Nederland, p. 10.
4
51
Een recent onderzoek van World Economic Forum besteedt aandacht aan de relatie
tussen concurrentievermogen, ondernemerschap en innovatie. Daarvoor worden drie
dimensies van ondernemerschap in beeld gebracht:

Startende ondernemers als percentage van de beroepsbevolking (18-64 jaar). In
Nederland gaat het om 8 procent, tegen 10,6 procent als gemiddelde van de 44
onderscheiden landen.

Ambitieuze ondernemers als percentage van het aantal starters. Het gaat om
starters die aangeven binnen vijf jaar ten minste 20 werknemers in dienst te
willen nemen. Nederland heeft dan 9 procent aan ambitieuze starters. Dit komt
nagenoeg overeen met het gemiddelde cijfer.

Innovatieve ondernemers als percentage van het aantal starters. Het gaat om
starters die een nieuw product of een nieuwe dienst op de markt brengen.
Nederland heeft dan 28 procent aan innovatieve starters, wat een fractie hoger is
dan het gemiddelde van 26 procent.
Met deze uitkomst combineert Nederland een hoog concurrentievermogen (nummer 8
wereldwijd, zie eerder) met een relatief laag percentage starters. Het onderzoek
suggereert dat in landen als Nederland een laag percentage starters geen bewijs hoeft
te zijn voor een tekort aan ondernemerszin (entrepreneurial drive).
Ondernemerszin kan zich ook kan manifesteren in de vorm van ‘ondernemend
werknemerschap’ (entrepreneurial employee activity). In landen met een hoog
concurrentievermogen – zoals de Noordse landen en Nederland – starten minder
mensen een eigen bedrijf, maar daar staat tegenover dat relatief veel werknemers
ondernemend, op vernieuwing gericht werknemerschap vertonen. De cultuur in die hoog
ontwikkelde landen werkt dat ook in de hand52:
The entrepreneurial picture that this inverse correlation depicts is fairly intuitive as
employers in more competitive economies are better equipped to extract value from an
employee to encourage entrepreneurial employee activity (EEA). However, in addition
to the stage of development in an economy, culture could also be a factor, such as the
“American Dream” working-culture impetus in the United States, for example,
or the collective nature of Scandinavian societies that may naturally lend to EEA.
As economic development encourages the growth and development of multi-employee
corporation employers, more opportunities arise for individuals employed by them to
be entrepreneurial employees, if the corporate culture permits. Similarly, if a larger
percentage of the workforce in a country becomes employees of these corporations,
the legal and regulatory system of the respective country is likely to respond to their
needs at the expense of the self-employed.
These associations lead to a hypothesis that entrepreneurial drive does not dissipate in
an economy with growing competitiveness, but instead growing competitiveness brings
an increased institutionalization to entrepreneurship that constrains the attractiveness
of early-stage entrepreneurial activity.
Deze observaties roepen de vraag op hoe een land als Nederland het beste
ondernemerschap kan stimuleren. Gaat het vooral om het stimuleren van nieuw
ondernemerschap (waaronder zzp-ers)? En zo ja, hoe verhoudt zich dat dan tot het
bevorderen van ambitieus ondernemerschap (dat voor banen zorgt) en innovatief
ondernemerschap (dat grenzen verlegt)? En hoe moet dit alles zich verhouden tot
‘ondernemend werknemerschap’ in bestaande bedrijven, wat een raakvlak heeft met
sociale innovatie (zie hierna)?
Deze vragen zijn uitermate relevant voor het groeivermogen van de Nederlandse
economie. Bij het antwoord moet ook meegewogen worden in hoeverre bestaande dan
52
World Economic Forum (2015), Leveraging entreprenuerial ambition and innovation: a global
perspective on entrepreneurship, competitiveness and development, pp. 10-11.
52
wel nieuwe bedrijven doorgroei vertonen (en dus banen creëren) en nieuwe producten
en diensten op de markt brengen (vergelijk het slot van hoofdstuk 6).
Sociale innovatie
Sociale innovatie is een belangrijk mechanisme om de door de WRR voorgestane
overgang naar een lerende economie te realiseren. Daarbij is een beperkte rol voor de
overheid weggelegd. De verantwoordelijkheid ligt vooral bij management en
medewerkers in arbeidsorganisaties. Goede arbeidsverhoudingen, een participerende
managementstijl en een open bedrijfscultuur geven ruimte aan ondernemend en
innovatief gedrag; investeren in competenties kan het ondersteunen. Sociale innovatie
veronderstelt een bereidheid om bepaalde risico’s te nemen: te experimenteren en te
leren van fouten53. Het sluit dus goed aan bij het hierboven gebruikte begrip
‘ondernemend werknemerschap’.
Innovatie en arbeidsmarktinstituties
Het bovengenoemde verschil tussen ondernemerschap en ondernemend
werknemerschap (sociale innovatie) is ook relevant voor de waardering van stabiele dan
wel flexibele arbeidsrelaties. Sociale innovatie veronderstelt een vertrouwensrelatie
tussen de werkgever en de werknemer. Bij zo’n relatie passen arbeidsmarktinstituties
die de werkgever en de werknemer in staat stellen om in elkaar te investeren. Dit
overlapt met het in paragraaf 5.4 gemaakte onderscheid tussen algemene en specifieke
kennis en vaardigheden.
Een hieraan gerelateerde invalshoek is het verschil tussen dynamische en routinematige
innovatie. Bij dynamische innovatie is sprake van creatieve destructie, waarbij een
technologie, productiewijze en/of verdienmodel plaatsmaakt voor een vernieuwend
alternatief. Bij routinematige innovatie is sprake van steevaste, maar geleidelijke
verbeteringen binnen stabiele sectoren. Het verschil tussen deze twee innovatiemodellen
(ook wel Schumpeter I versus Schumpeter II) heeft onder meer gevolgen voor de
waardering van arbeidsmarktinstituties54.
In een wereld met dynamische innovatie (het zogenoemde Schumpeter I model) maken
bestaande bedrijven plaats voor nieuwkomers. De markt is sterk in beweging, er is
sprake van lage toetredingsbarrières en van veel startende bedrijven. Deze nieuwe
bedrijven hebben behoefte aan flexibele werknemers en aan een flexibel werkende
arbeidsmarkt.
In deze wereld van creatieve destructie is een flexibel werkende arbeidsmarkt een pre.
Bij een soepeler ontslagrecht dragen werknemers een deel van het ondernemersrisico
en is het voor bestaande bedrijven minder kostbaar om werknemers met verouderde
kwalificaties te ontslaan. En als werknemers minder goed zijn beschermd, dan zullen ze
zich ook eerder willen omscholen, waardoor vernieuwende bedrijven weer gemakkelijker
aan vers bloed kunnen komen.
Naast de wereld van creatieve destructie staat de wereld van routinematige innovatie
(het zogenoemde Schumpeter II model). In deze wereld vindt innovatie juist plaats in
gevestigde bedrijven met uitgebreide professionele onderzoeksfaciliteiten. Deze
bedrijven hebben in de loop der tijd een grote kennisvoorsprong opgebouwd, waardoor
het voor nieuwkomers moeilijk is om de markt te betreden. Genoemde
53
54
Zie verder: SER, 2006, Advies Welvaartsgroei door en voor iedereen, en het bijbehorende
Themadocument Sociale Innovatie.
Deze passages zijn gebaseerd op Alfred Kleinknecht (2014), Een erfenis van Schumpeter: waarom
arbeidsmarktrigiditeiten nuttig kunnen zijn voor innovatie, TPEdigitaal 22014, jaargang 8(3) pp. 7277.
53
kennisvoorsprong is belichaamd in het institutionele geheugen en de bedrijfsspecifieke
kennis van de medewerkers.
De wereld van routinematige innovatie vraagt om stabiele arbeidsrelaties, die de
loyaliteit van werknemers aan de organisatie versterken. Bij stabiele arbeidsrelaties
hebben werkgever en werknemer beiden belang om te investeren in bedrijfsspecifieke
kennis en vaardigheden. In dit model is ook sprake van vertrouwen en bestaat meer
ruimte voor sociale innovatie.
In de praktijk zullen de beide innovatiemodellen naast elkaar bestaan. Het beleid moet
hier rekening mee houden. Daarnaast geldt dat niet alle sectoren even innovatief zijn
(zie paragraaf 7.3). Het is aannemelijk dat de minder innovatieve sectoren meer op prijs
moeten concurreren en dus meer behoefte hebben aan zo laag mogelijke arbeidskosten.
Tegen deze achtergrond zal een beleid gericht op het verhogen van de
arbeidsproductiviteit dus tevens een bijdrage kunnen leveren aan het verhogen van de
kwaliteit van de werkgelegenheid.
Concurrentie
Uit de eerder gepresenteerde spinnenwebfiguren van het World Economic Forum bleek
dat Nederland het nadeel van een kleine thuismarkt compenseert door relatief goed
gebruik te maken van de schaal van de interne markt. Hier valt overigens voor
Nederland en de overige lidstaten van de EU nog het nodige te winnen. Door de interne
markt te voltooien en 28 verschillende regelgevingskaders te vervangen door één
gemeenschappelijk kader wordt marktfragmentatie opgeheven en ruimte gegeven aan
vernieuwing en toename van de welvaart55. Het is belangrijk om daar verder aan te
werken, binnen een kader van een hoog niveau van bescherming van werknemers,
consumenten en milieu, en met inachtneming van de plaats van diensten van algemeen
economisch belang.
Er bestaan verschillende ramingen van de economische voordelen van (voltooiing van)
de interne markt56. De diensten van het Europees Parlement hebben een groot aantal
deelstudies samengevat, en komen in een behoedzame optelling van de baten op 800
miljard euro na ongeveer 10 jaar uit57. Dat komt overeen met ongeveer 6 procent van
het huidige bbp van de EU.
De mate waarin deze ‘groeireservoirs’ feitelijk kunnen worden benut zal afhankelijk zijn
van de overeenstemming die de lidstaten kunnen bereiken over passende combinaties
van marktopening en harmonisatie van regelgeving op verschillende vlakken. Voor delen
van de dienstenmarkt gaat het bijvoorbeeld om het Actieplan bevordering eerlijke
arbeidsmobiliteit in de EU. Hiervoor schetst de SER in zijn advies Arbeidsmigratie (2014)
de contouren.
55
56
57
Maarten Camps (2015), Kiezen voor kansen, ESB 100(4701), pp. 6-10.
Arjan Lejour en Jacques Pelkmans (2014), De economische effecten van EU lidmaatschap, ESB
99(4685), pp. 308-311.
European Parliamentary Research Service (2014), Mapping the Cost of Non-Europe, 2014-2019,
Brussel.
54
Bron: European Parliamentary Research Service (2014), Mapping the Cost of NonEurope, 2014-2019, Brussel.
In de praktijk blijkt dat productiviteit vooral stijgt in sectoren die blootstaan aan
internationale concurrentie. Naarmate het importaandeel hoger ligt, neemt de
productiviteitsgroei toe en de winstgevendheid af. Verder geldt dat nieuwe toetreders
vaak productiever zijn dan bestaande bedrijven. Er moet dus ook voldoende
markttoegang zijn.
55
Bron: Hans Langenberg en Dirk van den Bergen, 2009, Helft economische groei in 1995-2007
door toename productiviteit, CBS Sociaaleconomische trends, 2e kwartaal, pp. 53-60.
7.2
Innovatiebeleid en topsectoren
De formele doelstelling voor het bedrijvenbeleid is een sterker innovatievermogen van
de Nederlandse economie. Deze doelstelling kent de volgende subdoelen 58:
 In 2020 behoort Nederland mondiaal tot de top vijf van de kenniseconomieën.
 In 2020 wordt 2,5% van het bbp aan R&D uitgegeven.
 In 2015 zijn de Topconsortia voor Kennis en Innovatie operationeel met ten
minste 40 procent financiering vanuit het bedrijfsleven.
Stand van zaken bedrijvenbeleid in 2014
De Monitor Bedrijvenbeleid 2014 geeft een goed overzicht van de tot dusver bereikte
resultaten. Net als in 2013 behaalt Nederland in 2014 wederom een 8ste positie in de
Global Competitiveness Index (GCI) van het World Economic Forum. Waar in 2013 de
score van Nederland nog verslechterde, is er dit jaar wel weer sprake van een
verbetering. Sinds de start van het bedrijvenbeleid laten de meeste pijlers van de GCI
een stijgende trend zien. Belangrijke verbeteringen zijn er in 2014 op het terrein van
innovatie, vanwege de verbeterde beschikbaarheid van technisch personeel,
toegenomen private investeringen in R&D en de toegenomen publiekprivate
samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen in topsectoren.
Hoewel de R&D-intensiteit in 2012 (na verplichte statistische herzieningen door het CBS)
beneden de 2 procent van het bbp ligt, laten de R&D-cijfers al enige jaren een stijgende
trend zien. Gecorrigeerd voor verschillen in economische sectorstructuur investeren
Nederlandse bedrijven zelfs iets meer dan het OESO-gemiddelde in R&D. De verdere
toename in 2012 komt door de stijging van de R&D-intensiteit bij bedrijven en vooral bij
58
Zie bijvoorbeeld Monitor bedrijvenbeleid 2014.
56
die van de Topsectoren. Nederlandse bedrijven investeren daarnaast ook relatief veel in
niet-technologische kennisinvesteringen waarmee R&D-inspanningen worden
omgezet in productiviteitswinsten.
Het private aandeel van de topsectoren in de TKI’s komt voor het jaar 2013 uit op 35
procent. Binnen de topsectoren zijn er een aantal TKI’s waarvan het private aandeel in
2013 boven de 40 procent uitkomt. De onderstaande tabel geeft een overzicht op
hoofdlijnen.
Positie arbeidsproductiviteit
Positie Global competitiveness Index
R&D-intensiteit (% bbp)
R&D-intensiteit topsectoren (% TW)
2010
5
8
1,83
-
Positie topsectoren – totale economie
Toegevoegde waarde (2010 = 100)
100,0
Arbeidsproductiviteit
126,6
(totale economie = 100)
Bron: Monitor bedrijvenbeleid 2014, op.cit., p.5.
2011
4
7
1,90
4,2
2012
5
5
1,97
4,4
2013
5
8
100,6
127,7
100,8
128,0
102,0
128,1
2014
8
De plaats van het topsectorenbeleid
Het bedrijvenbeleid van EZ wil het innovatievermogen versterken via een mix van
generieke en specifieke (topsectoren, topconsortia) instrumenten. Dit moet ook
doorwerken in de groei van de arbeidsproductiviteit. Verder draagt de
topsectorenaanpak, via sectoroverschrijdende samenwerking, bij aan het oplossen van
maatschappelijke uitdagingen. Daarmee moet Nederland tevens aansluiting vinden op
de grand challenges van de Europese Horizon 2020 strategie.
De sectorbenadering heeft meerwaarde doordat het mensen/organisaties met elkaar in
contact brengt (meer cluster- en netwerkeffecten, meer uitwisseling tussen
kennisinstituten en de markt). Dit geldt niet alleen voor topsectoren. Als sectorbeleid
zich tot alle sectoren zou uitstrekken (inclusief de grote dienstensector), dan is het ook
logischer om de vakbeweging bij de relevante human capital agenda’s te betrekken.
Zoals ook in hoofdstuk 2 naar voren kwam, is er een groot verschil tussen de
uitvoerwaarde van de export en de waarde die in Nederland is toegevoegd. Als alleen
naar de uitvoerwaarde wordt gekeken, dan neemt de verwerkende industrie bijna
tweederde van de export voor zijn rekening (zie onderstaande figuur). In termen van
toegevoegde waarde halveert dit tot een derde, terwijl het aandeel van de
dienstensector verdubbelt tot bijna 50 procent. Daarbij is het wel goed om te bedenken
dat die diensten nauw verweven zijn met de aanwezige verwerkende industrie. Deze
verwevenheid bleek ook al uit de eerder gepresenteerde glimlach van de waardeketen.
57
Figuur – Aandeel in uitvoerwaarde (links) en toegevoegde waarde uitvoer (rechts) in 2009
Bron: OESO, bewerkingen DNB
De bovengenoemde onderverdeling van sectoren in diensten, verwerkende industrie en
land- en mijnbouw is redelijk grof. Het is interessant om een niveau dieper te graven. In
onderstaande figuur komen drie dominante clusters van Nederlandse economie naar
voren. De x-as geeft het aandeel van Nederland in de wereldexport weer gemeten in
uitvoerwaarde (deze figuur is niet beschikbaar in termen van toegevoegde waarde). De
y-as is een maatstaf voor de complexiteit van de desbetreffende productgroep. Bij
complexiteit gaat het om de aard van de benodigde productieve kennis: de meest
complexe producten kunnen maar door een beperkt aantal landen concurrerend worden
aangeboden.
Figuur – Marktaandeel Nederlandse export naar productgroep en complexiteit
Bron: Ricardo Hausmann en César A. Hidalgo, 2013, How Will the Netherlands Earn Its Income 20 Years
from Now?, WRR Webpublicatie 74, p. 32.
Cluster 1 omvat hoogwaardige producten van de machine-industrie, elektronica en
chemie. Cluster 2 betreft het deel van de agribusiness dat voor een belangrijk deel op
verwerking van binnenlandse inputs is gebaseerd. Cluster 3 omvat weinig complexe
producten, voor een belangrijk deel van tropische oorsprong. Hierin komt de
doorvoerfunctie van ons land het meest tot uitdrukking.
Wat diensten betreft heeft Nederland een flink marktaandeel bij communicatiediensten,
overheidsdiensten, overige zakelijke dienstverlening en transport; en niet bij financiële
dienstverlening en verzekeringen. Gemeten naar het gewogen gemiddelde inkomen van
alle landen die de desbetreffende vorm van dienstverlening exporteren (‘PRODY’),
58
manifesteert ons land zich vooral in takken van dienstverlening van een middelbaar
niveau van complexiteit.
Al met al is duidelijk dat sectoren flink van elkaar verschillen. Niet elke sector komt in
aanmerking voor een topsectorenbenadering. Maar elke sector verdient wel een
benadering op maat.
7.3
Inhaalgroei en R&D
In het kader van de Europa 2020-strategie zet Nederland in op verhoging van de R&D
uitgaven tot 2,5 procent in 2020. Het eerdere doel in het kader van de Lissabonstrategie was 3 procent bbp in 2010. Dit doel bleek te ambitieus.
Voldoende hoge R&D-inspanningen zijn niet alleen nodig om zelf bij te dragen aan het
verleggen van technologische grenzen, maar ook om doorbraken die elders plaatsvinden
op waarde te kunnen schatten. Naast R&D speelt inhaalgroei een belangrijke rol achter
innovatiegedreven productiviteitsgroei. Op macro-niveau blijkt Nederland nog volop te
kunnen profiteren van inhaalgroei ten opzichte van de VS. Op sector-niveau lijken er
vooral mogelijkheden te zijn voor inhaalgroei in de sector zakelijke dienstverlening.
Zowel R&D als inhaalgroei laten zien dat kennisspillovers belangrijk zijn voor de
innovatiegedreven productiviteitsgroei. In hoofdstuk 7 kwam al aan de orde dat ICTinvesteringen positieve netwerkeffecten genereren die doorwerken in de totale
factorproductiviteit. Het ligt dus voor de hand om beleid te ontwikkelen gericht op een
optimale benutting van kennisspillovers in binnen- en buitenland. Het topsectorenbeleid
is hier een goed voorbeeld van. Maar ook andere sectoren hebben hier belang bij.
Verder zijn kennisspillovers niet alleen van belang binnen sectoren, maar ook tussen
sectoren. Voor het adresseren van de brede maatschappelijke uitdagingen moet immers
samenwerking plaatsvinden over sectoren heen. Het adresseren van de grote
maatschappelijke uitdagingen biedt, zoals in paragraaf 2.5 is opgemerkt, nieuwe
marktkansen voor Nederlandse bedrijven op (inter)nationale groeimarkten. Bovendien
dragen ze bij aan een hogere productiviteit in Nederland en daarmee aan meer
welvaart.
Dit raakt aan het belang van aansluiting bij de Europese Kennisruimte. De kennisbasis
hoef niet alleen in Nederland te liggen. Veel spillovers komen immers uit het buitenland.
De goede aansluiting op de Europese Kennisruimte is dus een kostenefficiënte manier
om innovatie en arbeidsproductiviteitsgroei in Nederland te bevorderen. Thematisch is
vooral een goede aansluiting op de grand challenges van Horizon 2020 van belang.
Ruimte voor productiviteitsverhoging in sectoren
Een belangrijke reden om ook andere sectoren beet te pakken is dat juist daar relatief
veel productiviteitswinst te boeken valt. De meeste topsectoren bevinden zich qua
productiviteit al aan de internationale technologische grens. De zakelijke dienstverlening
is een sector waar, gemeten naar internationale maatstaven, nog volop ruimte voor in
haalgroei bestaat. In deze sector is zelfs sprake van een vergroting van de achterstand
ten opzichte van de internationale vaandeldragers. Hij bevindt zich in het kwadrant van
ondermaats niveau én ondermaatse groei van de productiviteit.
59
Figuur – Arbeidsproductiviteit Nederlandse sectoren in verhouding tot de internationale grens
Bron: Rens van de Ven, 2013, Onbenut groeipotentieel in grote delen van de economie, ESB jg. 98
(4653), pp. 74-76, inz. p. 75.
Voorbeeld: zakelijke dienstverlening
De zakelijke dienstverlening is in de afgelopen twintig jaar sterk opgekomen. Deze
sector valt uiteen in een kennisintensief deel (zoals accountancy, consultancy en ICT) en
een meer arbeidsintensief deel (zoals schoonmaak en beveiliging). In de meeste EUlanden heeft de zakelijke dienstverlening sinds 1980 geen productiviteitsgroei geboekt.
Nederland vormt daarop geen uitzondering. Het ontbreken van productiviteitsgroei
draagt eraan bij dat zakelijke diensten voor de bedrijven die deze diensten afnemen,
een relatief grote kostenpost vormen.
Tabel – Zakelijke dienstverlening draagt nauwelijks bij aan productiviteitsgroei
Bron: Henk Kox, 2012, Unleashing competition in EU business services, CPB Policy Brief 2012/04
Een reden voor de achterblijvende productiviteit is het gebrek aan concurrentie op de
interne markt (zie eerder). Van de marktwerking gaat kennelijk (te) weinig druk uit voor
efficiency-verhoging. Als verklarende factoren worden genoemd onvoldoende
concurrentie van buiten (tekortkomingen interne markt EU) en overmatige regulering.
Onderstaande grafiek geeft een beeld van de verschillen tussen landen in diverse typen
reguleringskosten. Daarbij worden onderscheiden:
- Regulatory start-up costs: verbonden aan toetreding tot de markt;
- Regulatory employment inflexibility: die aanpassing aan de mate van bedrijvigheid
remt;
- Regulatory exit costs: die toegang van nieuwe bedrijven ontmoedigen of het
uittreden van inefficiënte bedrijven bemoeilijken (kosten van faillissement;
arbeidswetgeving);
- Import penetration: belemmeringen voor concurrentie van buiten.
60
Figuur – Grote verschillen tussen landen bij kosten regulering en import penetratie
Bron: Henk Kox, 2012, op.cit.
Agendering van het SER-werkprogramma
De kabinetsbrief noemt het voornemen om de SER advies te vragen over de ambitie om
te komen tot en meer circulaire economie. Daarin is sprake van optimaal gebruik van
grondstoffen, minder afval en duurzaam gebruik van bronnen. Het Energieakkoord voor
duurzame groei (2013) waarvan de borging bij de SER berust, voorziet in de transitie
naar een duurzame energievoorziening en geeft belangrijke impulsen aan innovatie die
zich ook vertalen in kansen op de wereldmarkt. Die ‘kansen-kant’ wordt nu ook verkend
in het kader van het project Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen
(IMVO).
De verdere ontwikkeling van de Europese integratie – waaronder de ontwikkeling van
een energie-unie – alsmede de uitvoering van de Europa 2020 strategie zijn mede
bepalend voor concurrentie, innovatie en ondernemerschap in ons land.
Steden vormen belangrijke groeipolen. De SER wordt gevraagd advies uit te brengen
over de vraag hoe de stedelijke dynamiek zo goed mogelijk kan worden benut voor
groei, innovatie en werkgelegenheid.
61
8.
Samenvattende slotbeschouwing
8.1
Inleiding
De kredietcrisis heeft wereldwijd geleid tot een sterke oploop van de werkloosheid en
daling van de economische groei. Europa is extra getroffen door de euro crisis die
daarop volgde. Zoals beschreven in het eerdere SER-rapport Nederlandse economie in
stabieler vaarwater, reageerde de Nederland economie procyclisch door de
wisselwerking tussen de woningmarkt, het bankwezen en het pensioenstelsel en bleef
daardoor achter bij ons omringende landen. Het herstel is inmiddels ingetreden, maar
gaat zeer traag.
Overigens scoort Nederland internationaal gezien nog steeds hoog in termen van
werkgelegenheid, arbeidsproductiviteit, welvaart en geluk. Toch moet het beter, want
onze economie draait nog niet op volle toeren en teveel mensen staan nog onvrijwillig
aan de kant. Dat is zonde omdat werk voor velen een manier is zich persoonlijk en
maatschappelijk te ontplooien. Daarnaast is het zonder de inzet en talenten van deze
mensen moeilijk om ons niveau van welvaart te behouden, laat staan te verbeteren.
Om de maatschappelijke welvaart, in de brede zin van het woord, te verbeteren moet
worden ingezet op kwalitatief hoogwaardige werkgelegenheid. Het vraagt ook om ruimte
voor ondernemerschap, innovatie en dynamiek. De kunst is om alle mensen uit te dagen
om het beste uit zichzelf te halen en daar passende faciliteiten voor aan te reiken. Het
toekomstig verdienvermogen van ons land is nauw verbonden met de verdere
ontwikkeling van ons land als kenniseconomie. Onze ambitie om tot de mondiale top 5
van kenniseconomieën te behoren vraagt om te blijven investeren in onderwijs en
wetenschap.
In eerdere rapporten heeft de Commissie SEA knelpunten rond de woningmarkt,
pensioenen en de financiering van het MKB in kaart gebracht. Dit onderzoeksrapport
bouwt daarop voort en draagt aanvullende bouwstenen aan. Daarmee bestrijkt en
verbindt het de centrale adviesthema’s van de SER: versterking van het structurele
groeivermogen, duurzame globalisering en Europese integratie, dynamiek op de
arbeidsmarkt, scholing en kenniseconomie, werken en leven in de toekomst,
maatschappelijke vernieuwing en het streven naar duurzame en inclusieve groei.
Dit onderzoeksrapport is verkennend en analyserend van aard en mondt uit in vragen
die de SER in het kader van zijn werkprogramma nader wil gaan uitzoeken. Mede
hierdoor dekt dit rapport maar een deel van het sociaal-economische beleidsveld.
Belangrijke onderwerpen als fiscaliteit en budgettair beleid verdienen zeker een plek in
de lange termijn agenda, maar moeten op een later moment worden opgepakt.
62
Het huidige rapport is de weergave van een gezamenlijke analyse. Die gezamenlijkheid
heeft voor- en nadelen. Een nadeel van gezamenlijkheid is dat sommige onderwerpen
niet in alle scherpte op tafel kunnen komen. Die scherpte is wel te vinden in
documenten die afzonderlijke partijen naar buiten brengen, zoals de groeiagenda voor
ondernemerschap van MKB Nederland en VNO-NCW en het banenplan van FNV, CNV en
VCP.
8.2
De meerwaarde van gezamenlijke analyse
Een gezamenlijke analyse heeft ook voordelen, omdat het een onderbouwing biedt voor
gezamenlijke ambities (zie paragraaf 8.3) en gezamenlijk gedragen aanbevelingen (zie
paragraaf 8.4).
Duurzame groei is niet vanzelfsprekend
Groei is belangrijk, maar niet vanzelfsprekend. Het verdienvermogen van Nederland
moet zich manifesteren op internationale markten en in wereldwijde waardeketens.
Daarbij zal ons land goed moeten inspelen op nieuwe technologische ontwikkelingen.
Een aantal daarvan zal ‘grensverleggend’ van aard zijn. Dit alles stelt eisen aan het
aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie, de mobiliteit op de arbeidsmarkt
en de kwaliteit van het stelsel van onderwijs en scholing. Uiteindelijk gaat het er om dat
we onze productieve kennis en kunde weten te verpakken in goederen en diensten met
een zo hoog mogelijke toegevoegde waarde.
Groei wordt steeds meer afhankelijk van groei arbeidsproductiviteit
Door demografische ontwikkelingen (vergrijzing en vergroening) wordt het steeds
moeilijker om de beroepsbevolking te laten groeien. Op de langere termijn draagt
bevolkingsgroei niet of nauwelijks meer bij aan de potentiële economische groei.
Daarmee wordt groei steeds meer afhankelijk van de groei van de arbeidsproductiviteit.
63
Nu ligt het niveau van de arbeidsproductiviteit in Nederland internationaal gezien al
bijzonder hoog. Dit houdt in dat Nederland ook minder kan profiteren van de
mogelijkheden van navolging en inhaalgroei. Om in de toekomst toch voldoende te
kunnen groeien, zal Nederland dus voorop moeten lopen bij het verleggen van
innovatieve grenzen.
Inspelen op grensverleggende innovaties
McKinsey ziet twaalf technologieën die als potentiële doorbraak technologieën: mobiel
internet, de automatisering van ‘kenniswerk’, het ‘internet of things’, het aanbod van
ICT-diensten uit de cloud, geavanceerde robots, zelfsturende voertuigen, verdere
ontwikkeling van genomics, de opslag van energie, 3D printing, geavanceerde
materialen, geavanceerde winning van olie en gas, en vernieuwbare energie.
Dergelijke doorbraaktechnologiën bieden kansen, maar ook bedreigingen. Ze zetten
bestaande verdienmodellen – en daarmee bestaande werkgelegenheid – onder druk.
Tegelijkertijd ontstaan er ook weer nieuwe kansen voor groei en werkgelegenheid. Het
goed benutten van die kansen vraagt om een versterking van het aanpassingsvermogen
en de innovatiekracht. Maar ook voor de bedreigingen is beleidsmatige aandacht nodig.
Werkenden moeten tijdig worden ondersteund om de overstap naar groeisectoren te
kunnen maken.
Kansen voor de toekomst
Een goed voorbeeld van een nieuwe kans betreft de verduurzaming van de
energievoorziening. Het Energieakkoord bevat de ambitie om de economische waarde
van schone energie in 2020 te verviervoudigen ten opzichte van 2010. Die ambitie leidt
tot de creatie van nieuwe banen in de CleanTech industrie.
Een ander voorbeeld, in een aangrenzend domein, betreft de ontwikkeling van een
circulaire economie. Door het sluiten van materiaalkringlopen kan verspilling van
grondstoffen en milieuvervuiling tot een minimum worden beperkt; langs deze weg
blijven voldoende grondstoffen tegen redelijke prijzen voor het productieproces
beschikbaar. Het kabinet heeft aangekondigd de SER in 2015 advies te zullen vragen
over de maatschappelijke en economische implicaties van een transitie naar een
circulaire economie.
Goed positie kiezen in internationale waardeketens
De huidige fase van globalisering kenmerkt zich door het opknippen van economische
activiteiten en het ordenen ervan in wereldwijde waardeketens. De uitdaging voor een
hoogontwikkelde economie als de Nederlandse is om in die waardeketen vooral de
hoogwaardige schakels – met een hoge toegevoegde waarde per uur – voor haar
rekening te nemen. Daar vloeit ook de meest hoogwaardige arbeid uit voort, wat ook
uitstraalt naar andere vormen van werkgelegenheid. Vroeger werd vooral verdiend aan
fabricage en assemblage van producten. Steeds meer wordt de toegevoegde waarde in
schakels ervoor (ontwerp, innovatie) en erna (logistiek, marketing) gerealiseerd. Dat
onderstreept het belang van een goed samenspel van maakindustrie en diensten.
8.3
Een ambitie voor arbeidsinzet en arbeidsproductiviteit
In het MLT-advies van 2006 formuleerde de SER een doelstelling om in 2016 uit te
komen op een participatiegraad in personen van 80 procent. Bij de verhoging ten
opzichte van de uitgangssituatie van 2006 moest het gaan om nieuwe productief
gewerkte uren. Op die manier zou een hogere participatiegraad de helft van de kosten
van de vergrijzing kunnen opvangen.
64
Genoemde SER-ambitie is opgevolgd door de Nederlandse participatiedoelstelling van 80
procent in het kader van de Europa 2020 strategie. Daartoe is het nodig om gewenste
prikkels te introduceren die een hogere participatie in personen en in uren kunnen
stimuleren. Evenzo gaat het om het opruimen van ongewenste knelpunten die een
hogere arbeidsparticipatie in de weg staan. Dit, zonder de keuzevrijheid van
huishoudens aan te tasten om de verdeling van werk- en zorgtaken (waaronder
mantelzorg) naar eigen inzichten in te vullen. Hoofdstuk 4 gaat hier nader op in.
De groei van de economie is de resultante van de groei van de arbeidsparticipatie en de
groei van de arbeidsproductiviteit. Op de lange termijn bezien is de groei van de
arbeidsproductiviteit bepalend voor het groeitempo van de economie. De CPB-studie
Roads to Recovery maakt aannemelijk dat de jaarlijkse groei van de
arbeidsproductiviteit in de toekomst tussen de ¾ en 1¾ procent zal liggen. Hoewel het
niet goed mogelijk is om een realistische doelstelling te formuleren, moet de ambitie zijn
om ten minste op de geschetste bovengrens uit te komen.
Groei van de arbeidsproductiviteit vraagt om meer kapitaal per eenheid arbeid
(investeringen), om meer menselijk kapitaal per eenheid arbeid (onderwijs en scholing)
en om meer doen met dezelfde hoeveelheid arbeid en kapitaal (innovatie). Dit zijn de
onderwerpen van de hoofdstukken 5, 6 en 7.
8.4
Aanbevelingen
De hoofdboodschap is dat de juiste mensen met de juiste vaardigheden op de juiste plek
moeten kunnen komen zonder kansarme groepen af te schrijven. Dat is goed voor de
arbeidsparticipatie, voor de arbeidsproductiviteit, voor de sociale cohesie en voor het
aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie.
Deze boodschap wordt hieronder in drie subparagrafen uitgewerkt. De subparagrafen
hebben betrekking op het verhogen van de arbeidsparticipatie, op het realiseren van
leven-lang-leren en op het bevorderen van innovatie, ondernemerschap en economische
dynamiek. Dit zijn belangrijke hefbomen voor toekomstige groei en werkgelegenheid.
8.4.1 Economische dynamiek, ondernemerschap en innovatie
Ondernemerschap is een belangrijke aanjager van innovatie. Daarmee levert
ondernemerschap tevens een belangrijke bijdrage aan het verhogen van de
arbeidsproductiviteit.
Er zijn verschillende aangrijpingspunten voor het bevorderen van innovatie,
ondernemerschap en economische dynamiek. In de eerste plaats is het zaak om de
topsectorenaanpak te versterken. De topsectorenbenadering wordt gekenmerkt door de
gouden driehoek (triple helix) van bedrijfsleven, overheid en publieke kennisinstellingen.
Door deze aanpak is er sprake van een stijging van de R&D-intensiteit bij vooral
bedrijven in topsectoren. Nederlandse bedrijven investeren daarnaast relatief veel in
niet-technologische kennisinvesteringen waarmee R&D-inspanningen worden omgezet in
productiviteitswinsten. In en tussen de topsectoren vindt ook een goede benutting
plaats van (kennis)spillovers. Voor het adresseren van grote maatschappelijke
uitdagingen moet immers samenwerking plaatsvinden over sectoren heen."
De topsectorenbenadering heeft dus in dit opzicht goed gewerkt. Met het oog op de
toekomst moet evenwel versterking plaatsvinden via een verbinding met de pijler van
een leven lang leren. Verder is het van belang om het (innovatieve) mkb beter bij de
topsectorenbenadering te betrekken en om de betrokkenheid van de vakbeweging bij de
human capital agenda (nu vooral via het Techniekpact) te verbreden.
65
Voor andere sectoren moet een passende sectoraanpak ontwikkeld worden gericht op
inhaalgroei. Niet elke sector vraagt om een topsectorenbenadering, maar ieder deel van
de economie moet blijven werken aan productiviteitsverbetering.
Voor de Commissie SEA is het groeipotentieel van het Nederlandse mkb een belangrijk
aandachtspunt. De geringe doorgroei van het Nederlandse mkb vormt een rem op het
groeivermogen van de Nederlandse economie. Het is dus van belang dat het mkb (en
zeker het innovatieve mkb) meer doorgroei vertoont. In het rapport over mkbfinanciering heeft de Commissie SEA al enkele knelpunten in kaart gebracht. Het gaat
dan niet alleen om financieringsknelpunten. Zo is er ook behoefte aan een passend
scholingsaanbod voor mkb-ondernemers die zich verder willen bekwamen. En
innovatieve mkb-bedrijven moeten een goede aansluiting hebben op de
topsectorenbenadering.
Bij het bevorderen van ondernemerschap gaat het vooral om het verminderen van
bestaande belemmeringen. Nederland heeft hier zeker vooruitgang geboekt, maar loopt
nog steeds achter bij de best presterende OESO-landen als het gaat om wettelijke
toetredingsbelemmeringen, administratieve lasten en onnodig restrictieve
vergunningenstelsels.
Nederland heeft nu een comparatief voordeel in weinig complexe producten. Dit is voor
ons verdienvermogen op de lange termijn een kwetsbare strategie. Het is wenselijk om
tijdig in te zetten op hoogwaardiger producten en diensten. Daarvoor bieden onder meer
de verdere ontwikkeling van een circulaire economie en van de CleanTech-sector goede
mogelijkheden. Het is van groot belang dat Nederland zijn kansen goed benut.
Verhoging van de publieke en private R&D-uitgaven kan behulpzaam zijn bij het
inspelen op en vormgeven aan grensverleggende (technologische) ontwikkelingen.
Europese context
De Europese context is voor Nederland om verschillende redenen van belang als het
gaat om het versterken van ons groeivermogen en om het realiseren van
welvaartswinst.
Voor het bereiken van een stabiele macro-economische omgeving is Nederland mede
afhankelijk van wat er elders in de wereld en in Europa gebeurt. Als onderdeel van de
eurozone heeft Nederland te maken met een gemeenschappelijk monetair beleid en
budgettaire spelregels die de stabiliteit van dat beleid moeten schragen. De
economische beleidscoördinatie binnen de Economische en Monetaire Unie is de
afgelopen jaren duidelijk versterkt. Het economisch herstel in de eurozone blijft echter
traag verlopen. Beleidsmakers zoeken nu in Europees verband naar effectieve
mogelijkheden om investeringen en structurele hervormingen te bevorderen, met
behoud van financiële stabiliteit. Voorbeelden hiervan zijn het een investeringsplan van
300 miljard euro van de Commissie Juncker en de recente voorstellen om het
Stabiliteits- en Groeipact minder procyclisch te maken.
Nederland kan ook welvaartswinst boeken via de verdere ontwikkeling van de Interne
Markt. Het is belangrijk om daar verder aan te werken, binnen een kader van een hoog
niveau van bescherming van werknemers, consumenten en milieu, en met inachtneming
van de plaats van diensten van algemeen economisch belang.
De Nederlandse arbeidsmarkt staat via het vrij verkeer van werknemers en via het vrij
verkeer van diensten in verbinding met arbeidsmarkten van andere lidstaten van de EU.
In het recente advies Arbeidsmigratie bepleit de SER een Actieplan voor het bevorderen
van eerlijke arbeidsmobiliteit in de EU.
66
Bij het inzetten op hoogwaardiger producten en diensten speelt een hoogwaardige
kennisbasis een belangrijke rol. De kennisbasis van Nederland steunt niet alleen op
kennisontwikkeling in eigen land, maar ook op grensoverschrijdende kennisspillovers. In
dit verband is het van groot belang dat ons land goed aangesloten blijft op de Europese
kennisruimte en op het Horizon 2020-programma van de Europese Unie.
Agendering van SER-werkzaamheden
De kabinetsbrief noemt het voornemen om de SER advies te vragen over de ambitie om
te komen tot en meer circulaire economie. Daarin is sprake van optimaal gebruik van
grondstoffen, minder afval en duurzaam gebruik van bronnen. Het Energieakkoord voor
duurzame groei (2013) waarvan de borging bij de SER berust, voorziet in de transitie
naar een duurzame energievoorziening en geeft belangrijke impulsen aan innovatie die
zich ook vertalen in kansen op de wereldmarkt. Die ‘kansen-kant’ wordt nu ook verkend
in het kader van het project Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen
(IMVO).
De verdere ontwikkeling van de Europese integratie – waaronder de ontwikkeling van
een energie-unie – alsmede de uitvoering van de Europa 2020 strategie zijn mede
bepalend voor concurrentie, innovatie en ondernemerschap in ons land. Dit is een
onderwerp voor het consultatief overleg met minister Kamp in de aanloop naar de EUvoorjaarstop. In dat overleg wordt ook gesproken over het Investeringsplan voor Europa
en de wijze waarop Nederland van deze nieuwe faciliteit gebruik gaat maken.
Steden vormen belangrijke groeipolen. De SER wordt gevraagd advies uit te brengen
over de vraag hoe de stedelijke dynamiek zo goed mogelijk kan worden benut voor
groei, innovatie en werkgelegenheid.
Het Nederlandse mkb vertoont relatief weinig doorgroei. Het is nog niet helemaal
duidelijk waar dat aan ligt. Er zijn aanwijzingen dat dat te maken kan hebben met een
tekortschietend ecosysteem waarbinnen mkb-bedrijven tot bloei kunnen komen.
Versterking van dit ecosysteem kan een belangrijk aangrijpingspunt zijn om de
economie op een hoger groeipad te brengen.
8.4.2 Stimuleren van arbeidsparticipatie
Nederland combineert een hoge participatiegraad in personen met een lage
participatiegraad in uren. Dat heeft verschillende oorzaken.
Bij een aantal groepen blijft de arbeidsparticipatie in personen duidelijk achter bij het
gemiddelde. Dat geldt vooral voor laag opgeleiden, ouderen, mensen van niet-westerse
allochtone herkomst en mensen met een arbeidsbeperking. Bij deze groepen zijn
specifieke oorzaken of obstakels aan te wijzen. Effectief beleid van overheid en sociale
partners is nodig om voor deze groepen de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen.
Vooral bij vrouwen is sprake van een lage participatiegraad in uren. Voor een deel kan
dit maatschappelijke voorkeuren weerspiegelen. Voor een deel kan ook sprake zijn van
beïnvloedbare keuzes. Het zoeken is dan naar handvatten om het voor vrouwen
aantrekkelijk te maken om meer uren te gaan werken. Een eerste oplossingsrichting is
het opzetten van eigentijdse en sluitende dagarrangementen voor schoolgaande
kinderen. Een tweede oplossingsrichting is het verlagen van de belastingdruk op de
extra gewerkte uren. De vraag is dan in welke mate vrouwen op deze financiële prikkel
reageren. Een derde mogelijkheid is te stimuleren dat bedrijven kleine deeltijdbanen
67
uitbreiden naar grotere deeltijdbanen. Het nieuwe MICSIM-model van het CPB kan
behulpzaam zijn bij het formuleren van een effectieve mix van maatregelen.
Agendering van SER-werkzaamheden
Diverse aspecten van de werking van de arbeidsmarkt en van het streven naar
verhoging van de arbeidsparticipatie staan of komen op het werkprogramma van de SER
(meer in het bijzonder van de Commissie Arbeidsmarktvraagstukken (AMV)). De brief
waarin het kabinet komende adviesaanvragen aan de SER aankondigt, noemt onder
meer vragen over de gevolgen van technologische vernieuwing (robotisering) voor de
arbeidsmarkt, de toename van het aantal zzp’ers en het combineren van betaald werk
met andere taken (‘werken en leven in de toekomst’). De Tweede Kamer heeft de
regering verzocht de SER te vragen een vervolgadvies (op Tijden van de Samenleving)
uit te brengen over de inrichting van de voorzieningen voor jonge kinderen. Verder zal
de versterking van een inclusieve arbeidsmarkt aandacht krijgen. De
arbeidsmarktpositie van niet-westerse migrantenjongeren baart zorgen.
8.4.3 Het daadwerkelijk realiseren van een leven lang leren
Kennis is belangrijk, maar veroudert snel. Werkenden krijgen te maken met een
dynamische arbeidsmarkt waarin bestaande kennis en vaardigheden snel verouderen.
Om op die arbeidsmarkt goed staande te blijven zullen werkenden veel in hun eigen
ontwikkeling moeten investeren. Dat is nodig vanuit het perspectief van het individu
maar ook voor de samenleving als geheel. Een leven lang leren is cruciaal om over een
steeds langere levensloop productief te blijven. Een leven lang leren speelt een sleutelrol
in het verhogen van het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie en in het
realiseren van de ambitie om een vooraanstaande kenniseconomie te zijn. Een leven
lang leren levert ook een bijdrage aan hoogwaardige werkgelegenheid en aan
perspectiefvolle banen. Door mensen over hun hele levensloop productief te houden,
werpt het een dam op tegen de polarisatie op de arbeidsmarkt en worden de
middengroepen ontzien.
Onderwijs
Onderwijs rendeert het best als daar zo vroeg mogelijk mee wordt begonnen. Dreigende
achterstanden in ontwikkeling moeten in een vroeg stadium worden weggewerkt. Nader
bekeken moet worden op welke wijze een stabiel stelsel van voor- en vroegschoolse
educatie daarbij een rol kan spelen (motie Van Weyenberg).
Het onderwijs moet jongeren meer uitdagen om hun talenten te ontwikkelen en
stimuleren tot uitblinken op alle niveaus. Dit is makkelijker gezegd dan gedaan. Een
aspect is dat het Nederlandse schoolsysteem gekenmerkt wordt door vroegtijdige
selectie. Dat heeft voor- en nadelen. Een voordeel is dat ‘goede’ leerlingen betrekkelijk
snel kunnen doorstromen naar onderwijs op hun eigen niveau. Daar staat tegenover dat
sprake kan zijn van onderbenutting van andere leerlingen, die immers te snel te laag
worden ingeschaald. Een verkeerde keus kan later opgevangen worden door te gaan
‘stapelen’, maar dat leidt weer tot een onnodig lange studieduur.
Succes op de arbeidsmarkt is niet alleen afhankelijk van cognitieve vaardigheden. Het
onderwijs moet zich ook richten op de persoonlijke ontwikkeling en motivatie van
kinderen. Daarnaast moet er voldoende aandacht zijn voor de arbeidscompetenties van
de toekomst.
Scholing
De grotere dynamiek in de economie en op de arbeidsmarkt onderstreept het belang
van scholing gedurende het werkzame leven. Kennis veroudert snel en sterk leunen op
68
bedrijfsspecifieke kennis maakt kwetsbaar op de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd is het ook
zo dat tekortsectoren gekwalificeerd personeel nodig hebben. Als een werkzoekende
omgeschoold kan worden naar een vacature in een tekortsector, dan slaat dat
verschillende vliegen in een klap. Het is goed voor de arbeidsparticipatie, voor de
arbeidsproductiviteit en voor het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie.
De op grond van het sociaal akkoord aangepaste ontslagwetgeving biedt ook meer
stimulansen op te komen tot van werk naar werk trajecten en het faciliteren van
transities op de arbeidsmarkt.
Tegen deze achtergrond is het belangrijk dat scholing toegankelijk is voor alle
werkenden, inclusief groepen als flexwerkers, ondernemers, zzp-ers, werkzoekenden,
nuggers, laag opgeleiden, allochtonen en ouderen. Het gaat daarbij ook om
sectoroverschrijdende scholing en om scholing die verder reikt dan de huidige functie en
werkplek. Hiervoor zijn verschillende oplossingsrichtingen denkbaar.
Andere aangrijpingspunten voor verbetering zijn het verbeteren van de formele
scholingsmogelijkheden, door werkenden meer maatwerk te bieden in zowel het hoger
onderwijs als in het middelbaar beroepsonderwijs. Tegelijkertijd moet nader onderzoek
worden gedaan naar de vaardigheden (skills) die werkenden in de toekomst nodig
hebben. Onderwijs en scholing moeten hier goed op aan sluiten.
Agendering van SER-werkzaamheden
De kabinetsbrief stelt adviesaanvragen aan de SER in het vooruitzicht over de
competenties en vaardigheden (skills) waarover de beroepsbevolking in de toekomst
moet beschikken om maatschappelijke welvaart te creëren, en over het versterken van
de prikkels voor een leven lang leren (de niet-initiële scholing). Daarbij kunnen ook de
verschillende oplossingsrichtingen voor het faciliteren van sectoroverschrijdende
scholing en van scholing die verder reikt dan de huidige functie en werkplek worden
bezien.
De Commissie AMV zal daarnaast diverse knelpunten en uitdagingen van het
onderwijssysteem bespreken, en in kaart brengen hoe het Nederlandse onderwijs het
beste kan inspelen op de talenten van alle jongeren. Te veel jongeren krijgen nu te
maken met een onderwijstraject dat niet is toegesneden op hun behoeften en dat hen
niet helpt zich een duidelijk toekomstbeeld te vormen. Daardoor wordt er veel
gestapeld, is er veel uitval en tussentijdse verandering van studiekeuze, en blijft er
behoefte aan reparatie achteraf wanneer iemand al op de arbeidsmarkt is beland. Betere
overgangen tussen verschillende schooltypen en een goede begeleiding en
ondersteuning van jongeren bij hun oriëntatie op (vervolg)studie en loopbaan vormen
daarvoor belangrijke oplossingsrichtingen.
Het rendement op investeringen in menselijk kapitaal is hoger naarmate deze op
jongere leeftijd worden gepleegd. Het advies dat de Tweede Kamer wil laten vragen
over de inrichting van de voorzieningen voor jonge kinderen heeft mede betrekking op
de voor- en vroegschoolse educatie – en daarmee op het op jonge leeftijd investeren in
menselijk kapitaal.
69
Bijlage 1.
Leden
Plaatsvervangende leden
Onafhankelijke leden
drs. M.I. (Mariëtte) Hamer (voorzitter)
prof. dr. B.E. (Barbara) Baarsma
drs. L.B.J. (Laura) van Geest (CPB)
prof. dr. J. (Job) Swank (DNB)
prof. dr. C.G. (Casper) de Vries
prof. dr. R.J. (Romke) van der Veen
Ondernemersleden
G. (Guusje) Dolsma (Vereniging VNO-NCW)
A. (Anthony) Stigter
drs. G.A.M. (Gerard) van der Grind (LTO-Nederland)
drs. P.M.C. (Paul) Van Kempen (VNO-NCW – MKB Nederland) mr. W.M.J.M. (Mario) van Mierlo
drs. C. (Cees) Oudshoorn (Vereniging VNO-NCW)
Werknemersleden
W.J. (Willem Jelle) Berg (CNV)
M. (Michel) Nijlant MSc
drs. C.C.H.J. (Chris) Driessen (FNV)
drs. E. (Eelco)Tasma
drs. A.P.C.M. (Nic) van Holstein (VCP)
mr. W.J. (Joost) Lubbers
R.M. (Ruud) Kuin (FNV)
M.H. (Mariëtte) Patijn
drs. J. (Jeroen) Visser (FNV)
Adviserende leden
prof. dr. J.M. (Jan Marc) Berk (DNB)
J.F.P. (Johannes) Hers (CPB)
Ministeriële vertegenwoordigers
B. (Barbara) Kits (SZW)
M. (Marcel) Klok (EZ)
drs. C.J. (Niels) Muselaers (Fin)
drs. M.J. (Mark) te Pas (EZ)
drs. F.W. (Frans) Suijker (EZ)