Ronald Kleijn

!"#$%&#'&()$(%*+,-"./*0.%(1-*234536789*
*
*
Samenvatting
Dit onderzoek levert een bijdrage aan het Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksoverheid, dat als
doel heeft een krachtige, kleine en dienstverlenende Nederlandse overheid te creëren. Innovatief
inkopen kan bijdragen aan het behalen van dit doel. Een innovatieve en bewezen inkoopmethode is
Publiek-Private Samenwerking (PPS)ZDDUELMSXEOLHNHHQSULYDWHSDUWLMHQVDPHQZHUNHQHQULVLFR¶VHQ
verantwoordelijkheden verdelen. ICT-outsourcing is een van de mogelijkheden waar PPS een
meerwaarde kan bieden. ICT behoort niet tot de kerntaken van de overheid en is daarom onderwerp
van uitbesteding aan de markt. De meerwaarde die PPS kan leveren aan ICT-outsourcing bij de
overheid is de te onderzoeken onderzoeksvraag.
Het onderzoek start met HHQOLWHUDWXXUVWXGLHQDDUGHYHUVFKLOOHQGHYRUPHQYDQ336HQGHULVLFR¶VYDQ
ICT-outsourcing. De twee gevonden PPS-vormen, het concessiemodel en het alliantiemodel, kennen
factoren die het succes van de PPS-vorm positief of negatief beïnvloeden. Deze factoren worden
succes- en faalfactoren genoemd.
Succesfactoren van het concessiemodel bestaan uit:
-
-
'HLQWHJUDOHXLWEHVWHGLQJYDQGLHQVWHQZDDUGRRULQWHUIDFHULVLFR¶VZRUGHQEHOHJGELMGHSDUWLM
die deze het beste kan beheersen;
Het creëren van meerwaarde door life-cycle optimalisatie waarin alle fases van de
dienstverlening worden neergelegd bij de marktpartijen in een consortium. Hierdoor is het
consortium in staat om bij het ontwerp en de bouw al rekening te houden met het onderhoud
en de exploitatie van de dienstverlening, waardoor er efficiënter zal worden ontworpen en
gebouwd;
Gelijkgerichtheid van belangen, doordat de prestatie van het consortium wordt geprikkeld
door het geven van kortingen op de betaling voor de dienstverlening.
Faalfactoren van het concessiemodel bestaan uit:
-
-
-
De hoge transactiekosten die 1) vooraf gemaakt worden door de publieke uitbesteder bij het
specificeren van de output die een consortium moet kunnen leveren en 2) het consortium moet
maken bij het ontwerpen van de dienstverlening om dat te kunnen vatten in het voorstel aan de
publieke uitbesteder;
'HLQIOH[LELOLWHLWGLHRQWVWDDWGRRUGDWYRRUDIDOOHULVLFR¶VZRUGHQYHUGHHOGHQDOOHRXWSXWGLH
het consortium moet leveren, vooraf is vastgesteld. Wijzigingen blijken in de praktijk veelal
erg kostbaar te zijn, waardoor wijzigingsverzoeken afnemen, maar de ontevredenheid van
eindgebruikers vervolgens toeneemt;
De beperkende werking op innovatie, doordat innovatie risicoverhogend werkt. Mocht een
risico ontstaan door innovatie, kan dit effect hebben op de beschikbaarheid en daarmee op de
betaling voor de dienstverlening die de publieke partij aan het consortium betaalt.
Het alliantiemodel kent een aantal succesfactoren, namelijk:
-
-
*
Doordat de alliantie speciaal is opgericht voor samenwerking binnen een maatwerkorganisatie,
kan de werkwijze in onderling overleg tussen de partners worden vastgesteld. Dit verhoogt de
flexibiliteit van de dienstverlening aan de eindgebruikers: de dienstverlening wordt aangepast
aan de eindgebruikers en de eindgebruikers hoeven hun werkwijze niet aan te passen aan de
dienstverlening;
De partners hebben door de samenwerking in de alliantie een gelijkgericht belang. Dit belang
bestaat uit de doelen die de alliantie zich heeft gesteld. De partners hebben profijt bij het
:";(-"*<*
!"#$%&#'&()$(%*+,-"./*0.%(1-*234536789*
*
*
-
-
bereiken van de doelen en hebben last van het niet halen van de doelen. Alle beslissingen
worden binnen de alliantie in overleg tussen de partners genomen. De beslissingen dienen
hetzelfde gelijkgericht belang binnen de alliantie om een zo goed mogelijke dienstverlening te
leveren aan de publieke partner;
In de alliantie werken zowel medewerkers van de private partner als medewerkers van de
publieke partner. In de gezamenlijke organisatie zal een eigen cultuur ontstaan, waardoor de
kans dat medewerkers niet integreren kleiner wordt. De klant-leverancier relatie bestaat in
ieder geval niet meer, wat de samenwerking en werksfeer goed zal doen;
Partners in de organisatie vormen samen de organisatie en de publieke partner weet als geen
ander wat de vraag van de eindgebruikers is die beantwoord dient te worden. De reden
daarvan is dat de medewerkers van de publieke partners, tot het starten van de alliantie,
onderdeel waren van dezelfde organisatie dan wie de alliantie nu diensten zal gaan verlenen.
Ten slotte kent het alliantiemodel ook nog wat faalfactoren, deze zijn:
-
-
-
De hoge initiële investeringen en overhead die zichtbaar worden in deze vorm van
samenwerking. Bij samenwerkingsvormen zoals traditioneel uitbesteden en het
concessiemodel, hebben de contractspartijen initiële investeringen en overhead, maar die zijn
voor de partners niet zichtbaar. Omdat de zichtbaarheid van kosten de keuze voor het
alliantiemodel negatief beïnvloeden, wordt het als faalfactor gezien;
Externe beslissingen kunnen de alliantie ook negatief beïnvloeden. Een voorbeeld daarvan is
veranderende wetgeving rondom staatsdeelnemingen. Maar ook de overname van de private
partij door een partij uit een land met wetgeving die strijdig is met Nederlandse wetgeving,
zoals de Amerikaanse Patriot Act en vergelijkbare Britse wetgeving;
Het blijven aanhouden van de traditionele rolpatronen door partners. De alliantie is gericht op
samenwerking en daar past de traditionele klant-leveranciersrelatie niet goed bij;
Onuitgesproken verwachtingen die partners hebben van de samenwerking kunnen de
samenwerking negatief beïnvloeden.
ICT-RXWVRXUFLQJNHQWHHQDDQWDOULVLFR¶VGLHRQWVWDDQJHGXUHQGHGHOHYHQVF\FOXVYDQGHXLWEHVWHGLQJ
'H]HULVLFR¶VZRUGHQDFKWHUKDDOGHQRQGHU]RFKWLQGHOLWHUDWXXU'DDUELMZRUGW gebruik gemaakt van
de uitkomsten van Symbiosis, een grootschalig Nederlands onderzoek naar succes in outsourcing wat
op 16 november 2011 is gepresenteerd.
'HULVLFR¶VYDQ,&7-outsourcing zijn:
-
*
Continuïteit en kwaliteit: de onderbreking van de continuïteit of terugval van de
dienstverlening tijdens de transitie en transformatie naar de leverancier;
Misrekening in de business-case: de vooraf gemaakte kosten/baten analyse blijkt niet te
kloppen, waardoor de kosten boven de baten uitstijgen;
Overschatting capaciteiten leverancier: een dermate grote technische complexiteit, dat de
leverancier niet in staat is om de dienstverlening over te nemen;
Afhankelijkheid: de mate van afhankelijkheid van partijen waardoor overstap naar een andere
partij wordt bemoeilijkt;
Continuïteit van personeel: voor de dienstverlening aan de uitbesteder is het van belang dat bij
uitbesteding aan de leverancier, genoeg personeel overgaat van de uitbesteder naar de
leverancier en dat dat personeel ook goed in die organisatie integreert. Het risico hier is dan
ook dat onvoldoende personeel overgaat naar de leverancier of onvoldoende integreert in de
organisatie van de leverancier;
:";(-"*=*
!"#$%&#'&()$(%*+,-"./*0.%(1-*234536789*
*
*
-
-
Falend opdrachtgeverschap: de opdrachtgever heeft de aansturing van de leverancier niet op
orde door instabiliteit en complexiteit van de organisatie van de opdrachtgever, gebrek aan
doorzettingsvermogen van de opdrachtgever of politieke beïnvloeding van het standpunt van
de opdrachtgever;
Falend opdrachtnemerschap: de opdrachtnemer is niet in staat om te leveren wat afgesproken
is;
Kennisverlies: het risico dat de specifieke kennis van de uitbesteder sneller verloren gaat dan
de leverancier kan opbouwen;
Onvoldoende vertrouwen en inleving: het niet vertrouwen van de leverancier door de
uitbesteder, waardoor het sentiment negatief kan worden;
Cultuurverschil: het verschil tussen de cultuur van de uitbesteder en leverancier, wat de
samenwerking in de weg staat.
De succes- HQIDDOIDFWRUHQYDQ336HQGHULVLFR¶VYDQ,&7-outsourcing worden vervolgens gevalideerd
middels half-gestructureerde interviews met PPS deskundigen en ICT-outsourcingsdeskundigen uit
zowel de publieke sector als de private sector.
1DYDOLGDWLHLVGHIDDOIDFWRUµ+RJHUH7UDQVDFWLHNRVWHQ¶YDQKHWFRQFHVVLHPRGHOYHUYDOOHQ]LMQWZHH
succesfactRUHQWRHJHYRHJGDDQKHWDOOLDQWLHPRGHOµ(%,7$¶HQµ6DPHQZHUNLQJ¶HQ]LMQGULH
IDDOIDFWRUHQYDQKHWDOOLDQWLHPRGHOYHUYDOOHQQDPHOLMNµ%HSHUNWHFRQFXUUHQWLH¶µ2SHQKHLG
FRQIOLFWVLWXDWLHV¶HQµ%LQGLQJHQPHWGHUGHQ¶
Vervolgens is de meerwaarde die het concessiemodel en het alliantiemodel kunnen bieden aan ICToutsourcing onderzocht. Daarbij wordt voor zowel het concessiemodel als het alliantiemodel
onderzocht welke positieve effecten de succesfactoren, en negatieve effecten de faalfactoren hebben
op ICT-outsourcing. Deze effecten zijn gevalideerd bij deskundigen middels half-gestructureerde
interviews. Na validatie wordt de conclusie getrokken dat beide PPS-vormen duidelijke meerwaarde
kunnen bieden aan ICT-outsourcing.
Het concessiemodel kan meerwaarde biHGHQELMGHJHYDOOHQZDDUULVLFR¶VYRRUDINXQQHQZRUGHQ
vastgesteld en worden verdeeld onder de partijen in het consortium dat de concessie heeft gekregen.
5LVLFR¶VNXQQHQYRRUDIZRUGHQYDVWJHVWHOGDOVGXLGHOLMNLVZDWGHRXWSXWPRHW]LMQGLHKHWFRQVRUWLXm
moet leveren. De output kan worden beschreven in gevallen waar de organisatie volwassen genoeg is
om de vraag van dezelfde organisatie te achterhalen. Dit is het geval bij functioneel stabiele
dienstverlening als datacenterdiensten, kantoorautomatisering, telefonie en infrastructurele diensten.
De bijdrage van het concessiemodel aan het Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksoverheid is dat er
met minder ambtenaren dezelfde doelen behaald kunnen worden, doordat het consortium de
dienstverlening uitvoert en de ambtenaren hierin een controlerende en niet langer een uitvoerende taak
hebben.
:DQQHHUGHULVLFR¶VYRRUDIQLHWNXQQHQZRUGHQYDVWJHVWHOGHQGHXLWWHEHVWHGHQGLHQVWYHUOHQLQJ
functioneel te instabiel is, is de output die moet worden geleverd aan de publieke partij niet vast te
stellen. In dat geval biedt het alliantiemodel een duidelijke meerwaarde, doordat de dienstverlening in
een speciaal voor de samenwerking opgericht maatwerkorganisatie wordt opgezet en verleend. De
publieke uitbesteder hoeft zich niet langer te schikken naar de gestandaardiseerde omgeving van de
private leverancier. De publieke partner brengt medewerkers en middelen in; de private partner
medewerkers en kennis. De medewerkers van de publieke partner bezitten veel proceskennis en kennis
van de publieke organisatie die de alliantie zal gaan bedienen. De medewerkers van de private partner
brengen ICT-kennis in waarmee de dienstverlening aan de publieke organisatie kan worden
*
:";(-"*3*
!"#$%&#'&()$(%*+,-"./*0.%(1-*234536789*
*
*
geoptimaliseerd. De bijdrage die het alliantiemodel aan het Uitvoeringsprogramma Compacte
Rijksdienst kan bieden, is dat de ambtenaren die overstappen naar de alliantie hun opgebouwde
rechten kunnen behouden en er bij uitbesteding geen kennis verloren gaat, doordat ambtenaren ervoor
kiezen om de overstap naar de private partij niet te maken.
Organisaties hebben hun ICT, of delen daarvan, in het verleden regelmatig uitbesteed aan
gespecialiseerde leveranciers. De belangrijkste reden dat de dienstverlening door de leverancier niet
altijd heeft gebracht waarop vooraf was gerekend, is de onvolwassenheid van de ICT-markt. Zowel
uitbesteders als leveranciers blijken keer op keer niet in staat te zijn om de dienstverlening op orde te
NULMJHQ+LHUGRRURQWVWDDQULVLFR¶VGLHQLHWWHEHKHHUVHQ]LMQZDDUGRRUGHXLWEHsteding mislukt.
Het alliantiemodel biedt de mogelijkheid tot het aangaan van samenwerking bij een onvolwassen ICTmarkt. De publieke partner en de private partner richten samen een alliantie op, waarin dienstverlening
op maat wordt georganiseerd voor de pXEOLHNHRUJDQLVDWLHHQZDDULQULVLFR¶VHQ
verantwoordelijkheden worden verdeeld. Deze gezamenlijke maatwerkorganisatie probeert de vraag
naar ICT te beschrijven en een op maat gesneden antwoord te formuleren. Deze vorm van het helder
krijgen van vraag en aanbod zorgt voor een verdere professionalisering van de ICT-dienstverlening,
waarin proceskennis van de publieke partij en ICT-kennis van de private partij elkaar aanvullen en
versterken. Hierbij is van belang dat het Ministerie van Financiën de positie ten aanzien van het
aangaan van staatsdeelnemingen herziet.
Als de publieke partij goed in staat is zijn vraag naar ICT te formuleren en daarmee een professionele
opdrachtgever te zijn, kan het concessiemodel worden overwogen als samenwerkingsvorm. In die
vorm kan vooraf de dienstverlening op output worden beschreven, zodat de leverancier of een
consortium in staat is een goed aanbod van dienstverlening te formuleren. Prestatieprikkels kunnen
worden afgesproken om het consortium te laten leveren wat er is afgesproken. De publieke partner kan
zich concentreren op zijn kerntaken en het private consortium richt zich op de ICT die de kerntaken
ondersteunt.
*
:";(-"*4*