De aardgaswinning in Groningen Het oordeel van de Afdeling

De aardgaswinning in Groningen
Het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak over aardbevingen en grondrechten
Dirk Sanderink
1
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 18 november 2015 een belangrijke
uitspraak gedaan over de gaswinning in Groningen. Zij heeft het besluit van de minister van
Economische Zaken waarmee hij op grond van de Mijnbouwwet had ingestemd met de voortzetting
van de gaswinning vernietigd. Naar haar oordeel is de motivering van de belangenafweging waarop
dat besluit berust niet deugdelijk. De minister zal bij zijn nieuwe besluit op basis van een nieuwe
belangenafweging moeten beoordelen of ter bescherming van het recht op leven, het recht op respect
voor het privéleven en de woning en het recht op eigendom (verdere) beperkingen van de gaswinning
moeten worden voorgeschreven. Deze bijdrage bespreekt deze uitspraak.
1.
Inleiding
De aardgaswinning in Groningen houdt de gemoederen de laatste jaren bezig. Vooral na de
aardbeving die op 16 augustus 2012 plaatsvond in het dorp Huizinge is de onrust groot. Deze
aardbeving had een kracht van 3,6 op de schaal van Richter en is de zwaarste door aardgaswinning
veroorzaakte beving die tot nu toe in Nederland is waargenomen. De onrust bij de bewoners in
Groningen is begrijpelijk. Iedereen kent de beelden van woningen en andere gebouwen waarvan de
muren met houten balken worden gestut. De aardbevingen hebben scheuren in de muren veroorzaakt
en de constructie van de gebouwen aangetast. Bij sommige gebouwen is de schade zo erg dat sprake
is van instortingsgevaar.
In middels zijn vele onderzoeken gedaan naar en adviezen uitgebracht over de relatie tussen de
aardgaswinning en aardbevingen in Groningen. Zo heeft het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) in
januari 2013 uit eigen beweging een advies aan de minister van Economische Zaken (hierna: de
minister) uitgebracht waarin het concludeert dat, anders dan voorheen werd aangenomen, er een
meer dan minieme kans bestaat op een zwaardere aardbeving dan 3,9 op de schaal van Richter en
2
dat daarom de gaswinning uit het Groningenveld zo snel mogelijk terug zou moeten worden gebracht.
Ook valt te wijzen op het vorig jaar verschenen, kritische onderzoeksrapport van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid. De Onderzoeksraad concludeert daarin dat de veiligheid van de burgers van
Groningen in relatie tot aardbevingen tot 2013 niet van invloed is geweest op de besluitvorming over
de exploitatie van het Groningenveld. Volgens de Onderzoeksraad beschouwden de betrokken
partijen het veiligheidsrisico voor de bevolking als verwaarloosbaar en gingen zij hiermee voorbij aan
3
de onzekerheden waarmee deze risico-inschatting was omgeven.
Tegen de achtergrond van de toegenomen (kracht van de) aardbevingen, hun gevolgen voor de
veiligheid van gebouwen en de conclusies van de Onderzoeksraad valt het te begrijpen dat de
bevolking van Groningen bijzonder kritisch is geworden over de aardgaswinning en de besluitvorming
daarover. Die kritische houding is ook zichtbaar bij het besluit van 30 januari 2015 van de minister om
op grond van art. 34 Mijnbouwwet in te stemmen met het winningsplan Groningen 2013 dat door de
4
Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: NAM) is opgesteld (hierna: het instemmingsbesluit).
1
Mr. dr. D.G.J. Sanderink is advocaat bij Damsté advocaten – notarissen en research fellow bij de vaksectie
Bestuursrecht van de Radboud Universiteit Nijmegen.
2
Het SodM is een onder de minister van Economische Zaken vallende dienst en vindt zijn wettelijke grondslag
in art. 126 e.v. Mijnbouwwet.
3
Zie Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen. Onderzoek naar de rol van veiligheid
van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014), Den Haag februari 2015, p. 88.
4
Bij besluit van 29 juni 2015 heeft de minister het besluit van 30 januari 2015 gewijzigd. Beide besluiten
tezamen worden hierna gemakshalve eveneens ‘het instemmingsbesluit’ genoemd. Het voorgaande
1
Tegen dit besluit heeft namelijk een groot aantal burgers en decentrale overheden in Groningen
beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De
Afdeling heeft op 18 november 2015 in een uitvoerige en goed gemotiveerde uitspraak het
5
instemmingsbesluit vernietigd. In deze bijdrage wordt deze uitspraak besproken en geanalyseerd.
Vanwege de omvang van de uitspraak is deze bespreking en analyse noodzakelijkerwijs niet volledig.
Ik zal mij beperken tot het oordeel van de Afdeling dat de belangenafweging in het instemmingsbesluit
in strijd met art. 3:46 Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd en dat de
minister bij zijn besluit tot instemming met het winningsplan moet beoordelen of ter bescherming van
het recht op leven, het recht op respect voor het privéleven en de woning en het recht op eigendom
6
(verdere) beperkingen van de gaswinning moeten worden voorgeschreven. Dit oordeel is veruit het
interessantst en daarop is ook de vernietiging van het instemmingsbesluit gebaseerd.
Voor een goed begrip van de zaak schets ik in paragraaf 2 eerst kort de Mijnbouwwet als wettelijk
kader voor de aardgaswinning. In paragraaf 3 ga ik vervolgens in op het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens (EVRM) als grondrechtelijk kader voor de aardgaswinning. In dit verband komt
het oordeel van de Afdeling dat art. 2 EVRM, art. 8 EVRM en art. 1 Eerste Protocol EVRM (EP) van
toepassing zijn op de gaswinning uitgebreid aan de orde. In paragraaf 4 bespreek ik (de motivering
van) de belangenafweging waarop het instemmingsbesluit berust in relatie tot genoemde
grondrechten. Paragraaf 5 bevat een slotbeschouwing.
2.
De Mijnbouwwet als wettelijk kader voor de aardgaswinning
De NAM wint sinds 1963 gas uit het Groningenveld en doet dat op verschillende productielocaties. Het
gas wordt gewonnen uit poreus gesteente dat zich op ongeveer drie kilometer diepte in de bodem
bevindt. Door deze winning in combinatie met het gewicht van de bovenliggende grondlagen wordt het
gesteente samengedrukt. Dit veroorzaakt bodemdalingen. Een deel van de door de samendrukking
7
opgebouwde spanning ontlaadt zich in de vorm van aardbevingen.
Het winnen van gas wordt (onder meer) gereguleerd door de in 2003 in werking getreden
Mijnbouwwet. Op grond van art. 6 Mijnbouwwet is het onder meer verboden zonder vergunning van de
8
minister delfstoffen (zoals gas) uit de ondergrond te winnen. Aan de NAM is in 1963 een concessie
verleend voor de winning van gas. Deze concessie wordt op grond van art. 143 lid 2 aanhef en onder
a Mijnbouwwet gelijkgesteld met een krachtens art. 6 Mijnbouwwet verleende vergunning (hierna:
9
winningsvergunning). Art. 34 lid 1 Mijnbouwwet bepaalt dat het winnen van delfstoffen
overeenkomstig een winningsplan dient te geschieden. Dit winningsplan behoeft de instemming van
de minister en dient door de houder van de winningsvergunning (in casu de NAM) bij hem te worden
10
ingediend. Ingevolge art. 34 lid 4 Mijnbouwwet is de zienswijzenprocedure van afdeling 3.4 van de
Awb van toepassing op de voorbereiding van het besluit omtrent instemming met het winningsplan,
waarbij door eenieder zienswijzen kunnen worden ingebracht tegen het ontwerpbesluit. De minister
kan zijn instemming met het winningsplan volgens art. 36 lid 1 Mijnbouwwet (in casu) slechts weigeren
in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen en/of in verband met het
instemmingsbesluit van de minister dateert van 21 december 2007. Daarbij heeft hij het voorschrift gesteld dat
de NAM vóór 1 januari 2013 een actualisatie van het winningsplan moest indienen. In verband hiermee heeft de
NAM het genoemde winningsplan Groningen 2013 ingediend (zie r.o. 4.3).
5
Zie ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, AB 2016/82 m.nt. Bröring en Brouwer, JB
2015/218 m.nt. Schlössels en Sanderink.
6
Zie in het bijzonder r.o. 35, 39.5, 40.4 en 41.6.
7
Zie r.o. 4 en 5.
8
Daarnaast is voor het winnen van gas ook een omgevingsvergunning nodig op grond van art. 2.1 lid 1 aanhef
en onder e Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
9
Zie r.o. 4.1.
10
Zie art. 34 leden 2 en 3 Mijnbouwwet.
2
11
risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem. Indien de minister zijn instemming
verleent, kan hij op grond van lid 2 bovendien daaraan beperkingen of voorschriften verbinden ter
bescherming van die belangen. De minister dient zijn besluit verder vanzelfsprekend onder meer
zorgvuldig voor te bereiden (art. 3:2 Awb), deugdelijk te motiveren (art. 3:46 Awb) en hij dient de bij
het besluit rechtstreeks betrokken belangen af te wegen (art. 3:4 Awb). Tegen het besluit omtrent
instemming met het winningsplan staat voor belanghebbenden enkel beroep in eerste en enige aanleg
12
open bij de Afdeling.
3.
Het EVRM als grondrechtelijk kader voor de aardgaswinning
Bij de aardgaswinning is niet alleen het nationale wettelijke kader van belang. Ook het
grondrechtelijke kader van het EVRM is relevant. De Afdeling oordeelt namelijk dat de aard en schaal
van de met de aardgaswinning gepaard gaande gevolgen zodanig zijn dat ook het recht op leven (art.
2 EVRM), het recht op respect voor het privéleven en de woning (art. 8 EVRM) en het recht op
13
eigendom (art. 1 EP) van toepassing zijn. Zij overweegt dat deze toepasselijkheid in het algemeen
gevolgen heeft voor de eisen die aan de voor gaswinning geldende wetgeving kunnen worden
14
gesteld. De Afdeling geeft hiermee op fraaie wijze toepassing aan de rechtspraak van het Europese
Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt namelijk dat de
overheid op grond van het EVRM verplicht is om regelgeving uit te vaardigen die activiteiten die een
nadelige invloed op de door art. 2 EVRM, art. 8 EVRM en/of art. 1 EP beschermde belangen (kunnen)
hebben, reguleert. Het arrest-Kolyadenko e.a./Rusland bevat instructieve overwegingen over deze
positieve verplichting in relatie tot art. 2 EVRM.
‘157. The Court reiterates that the positive obligation to take all appropriate steps to safeguard
life for the purposes of Article 2 (…) entails above all a primary duty on the State to put in place
a legislative and administrative framework designed to provide effective deterrence against
threats to the right to life (…).
158. The Court considers that this obligation must be construed as applying in the context of
any activity, whether public or not, in which the right to life may be at stake, and a fortiori in the
case of industrial activities, which by their very nature are dangerous. In the particular context of
dangerous activities special emphasis must be placed on regulations geared to the special
features of the activity in question, particularly with regard to the level of the potential risk to
human lives. They must govern the licensing, setting up, operation, security and supervision of
the activity and must make it compulsory for all those concerned to take practical measures to
ensure the effective protection of citizens whose lives might be endangered by the inherent risks
15
(…).’
Met haar oordeel dat art. 2 EVRM, art. 8 EVRM en art. 1 EP van toepassing zijn bij de aardgaswinning
verwerpt de Afdeling het standpunt van de minister. De minister betoogde namelijk dat art. 2 EVRM en
11
Deze weigeringsgronden worden waarschijnlijk uitgebreid (zie Kamerstukken II, 2015/16, 34 348, nr. 2).
Zie art. 8:1 Awb i.c.m. art. 8:6 lid 1 Awb en art. 2 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (Bijlage 2 bij de
Awb).
13
Zie r.o. 16.2
14
Zie r.o. 16.2.
15
EHRM 28 februari 2012, nr. 17423/05, AB 2012/314 m.nt. Barkhuysen en Van Emmerik, EHRC 2012/105
m.nt. Sanderink, JB 2012/120 m.nt. Sanderink (Kolyadenko e.a./Rusland), r.o. 157-158. Zie ook reeds EHRM
12
30 november 2004, nr. 48939/99, AB 2005/43 m.nt. Woltjer, EHRC 2005/10, NJ 2005/210 m.nt.
Alkema (Öneryildiz/Turkije), r.o. 71 en 89-90. Zie ten aanzien van art. 8 EVRM en art. 1 EP respectievelijk
EHRM 27 januari 2009, nr. 67021/01, AB 2009/285 m.nt. Barkhuysen en Van Emmerik, EHRC 2009/40 m.nt.
Peeters (Tătar/Roemenië), r.o. 88 en EHRM 6 oktober 2009 (ontv.), nr. 5591/07 (Allen e.a./VK), r.o. 55-56.
3
art. 8 EVRM niet van toepassing zijn bij die winning. Art. 2 EVRM is volgens de minister niet van
toepassing, omdat art. 2 EVRM pas van toepassing zou zijn bij een ‘daadwerkelijk en onmiddellijk
16
gevaar voor specifieke personen’. Art. 8 EVRM is naar zijn mening niet van toepassing, omdat dit
artikel niet van toepassing is bij ‘de enkele vrees voor een potentiële aantasting van het woongenot
17
door milieuvervuiling of gevaarlijke activiteiten’. De Afdeling verwerpt deze betogen mijns inziens
terecht. Uit de rechtspraak van het EHRM valt namelijk af te leiden dat art. 8 EVRM en art. 2 EVRM
van toepassing zijn in situaties waarin objectief bezien een gevaar bestaat dat in de toekomst (als
gevolg van een activiteit of een natuurlijke gebeurtenis) een aantasting van een beschermd belang
18
plaatsvindt. Met betrekking tot art. 8 EVRM wijst de Afdeling in r.o. 40.2 en 40.3 in dit verband
19
terecht op de arresten Taşkin e.a./Turkije en Hardy en Maile/VK. Ten aanzien van art. 2 EVRM heeft
het EHRM bovendien verschillende keren overwogen dat de positieve verplichting om een wettelijk en
bestuurlijk kader in te stellen ‘must be construed as applying in the context of any activity, whether
public or not, in which the right to life may be at stake, and a fortiori in the case of industrial activities,
20
which by their very nature are dangerous’.
Als op grond van art. 2 EVRM en art. 8 EVRM een positieve verplichting bestaat om een wettelijk en
bestuurlijk kader in te stellen voor (naar hun aard) gevaarlijke industriële activiteiten, dan zijn art. 2
EVRM en art. 8 EVRM logischerwijs ook van toepassing bij de verlening van vergunningen en andere
toestemmingen (zoals het instemmingsbesluit van de minister) op grond van dat wettelijke kader. Bij
het verlenen van dergelijke toestemmingen gaat het immers om een nadere regulering van die
21
activiteiten in het concrete geval. Bij de huidige kennis staat het vast dat de aardgaswinning een
gevaarlijke industriële activiteit is waarbij het recht op leven en het recht op respect voor het
privéleven (gezondheid) en de woning mogelijk op het spel staan. Die gaswinning veroorzaakt immers
aardbevingen die reeds bij diverse gebouwen tot instortingsgevaar hebben geleid. De Afdeling wijst er
in dit verband op dat de gaswinning een relatief hoog plaatsgebonden risico voor een aanzienlijk
aantal personen in het aardbevingsgebied tot gevolg heeft, hetgeen betekent dat zij ieder jaarlijks een
22
kans van meer dan 1 op de 10.000 hebben om te overlijden als gevolg van een aardbeving.
Het betoog van de minister dat art. 2 EVRM (net als art. 8 EVRM) pas van toepassing is bij een
daadwerkelijk en onmiddellijk gevaar (‘real and immediate risk’) voor specifieke personen miskent dat
de vraag of die bepaling van toepassing is moet worden onderscheiden van de vraag of zij
geschonden is. Het EHRM hanteert het criterium van een ‘real and immediate risk’ namelijk enkel bij
de beantwoording van de vraag of de overheid een positieve verplichting heeft om concrete
handelingen te verrichten ter voorkoming van een toekomstige aantasting van een door art. 2 EVRM,
23
art. 8 EVRM en/of art. 1 EP beschermd belang. Dat criterium wordt dus niet al toegepast bij de
16
Zie r.o. 39.3.
Zie r.o. 40.3.
18
Zie D.G.J. Sanderink, Het EVRM en het materiële omgevingsrecht (diss. Nijmegen), Deventer: Kluwer 2015,
p. 69-72.
19
Zie EHRM 10 november 2004, nr. 46117/99 (Taşkin e.a./Turkije), r.o. 113 en EHRM 14 februari 2012, nr.
31965/07, EHRC 2012/103 (Hardy en Maile/VK), r.o. 192.
20
Zie bijvoorbeeld het hiervoor aangehaalde citaat uit het arrest-Kolyadenko e.a./Rusland en de andere
rechtspraak waarnaar daar verwezen wordt.
21
Zie ook punt 7 van de noot van Schlössels en mijzelf onder ABRvS 18 november 2015, JB 2015/218.
22
Zie r.o. 20.1, 39.3 en 40.4. Overigens hebben vele personen de aardbevingen reeds in hun woningen gevoeld
en is door die aardbevingen aan de woningen van vele personen ook al schade ontstaan. Voor die personen is dus
sprake van een aantasting van hun recht op respect voor het privéleven en de woning die reeds plaatsgevonden
heeft als gevolg van de activiteiten die door het instemmingsbesluit toegestaan blijven. Wat die personen betreft
valt de stelling van de minister dat ‘de enkele vrees voor een potentiële aantasting van het woongenot door
milieuvervuiling of gevaarlijke activiteiten onvoldoende is voor toepassing van artikel 8 van het EVRM’ reeds
daarom niet te volgen.
23
Zie Sanderink 2015, p. 135-150. Het EHRM gebruikt voor de term ‘concrete handelingen’ meestal de
begrippen ‘operational measures’ en ‘practical measures’ (zie Sanderink 2015, p. 123 met verwijzingen naar
rechtspraak).
17
4
beoordeling of die artikelen van toepassing zijn, maar pas bij de inhoudelijke belangenafweging aan
de hand waarvan bepaald moet worden of de overheid een positieve verplichting heeft om een of
meer concrete handelingen (‘operational/practical measures’) te verrichten teneinde een toekomstige
aantasting van een door art. 2 EVRM, art. 8 EVRM en/of art. 1 EP beschermd belang zo veel mogelijk
te voorkomen. Bij het verrichten van concrete handelingen moet vooral gedacht worden aan het geven
van handhavingsbeschikkingen (lasten onder bestuursdwang en lasten onder dwangsom) en het
verrichten van allerlei feitelijke handelingen ter voorkoming van een toekomstige aantasting van zo’n
24
belang.
4.
De belangenafweging op grond van de Mijnbouwwet en het EVRM
In de vorige paragraaf is gebleken dat de overheid op grond van het EVRM verplicht is om
regelgeving (een wettelijk en bestuurlijk kader) uit te vaardigen die activiteiten die een nadelige
invloed op de door art. 2 EVRM, art. 8 EVRM en/of art. 1 EP beschermde belangen (kunnen) hebben,
reguleert. De Afdeling overweegt dat in Nederland wat betreft de aardgaswinning in deze regelgeving
is voorzien door onder meer de Mijnbouwwet, waarin door middel van bij de rechter toetsbare
besluiten, zoals het besluit tot instemming met een winningsplan, de potentiële risico’s van gaswinning
25
voor het menselijk leven moeten worden betrokken. De Afdeling interpreteert de Mijnbouwwet (in het
bijzonder de in art. 36 lid 1 Mijnbouwwet genoemde gronden waarop de minister zijn instemming met
een winningsplan kan weigeren) hier mijns inziens terecht EVRM-conform in die zin dat de
Mijnbouwwet geacht wordt (mede) te zijn vastgesteld ter nakoming van de positieve verplichtingen
26
onder art. 2 EVRM, art. 8 EVRM en art. 1 EP. Volgens de Afdeling is er geen grond voor het oordeel
dat de Nederlandse regelgeving over aardgaswinning op zichzelf beschouwd onvoldoende is. Deze
regelgeving moet vervolgens, zo overweegt de Afdeling terecht, ook zo worden toegepast dat wordt
voldaan aan de op grond van het EVRM geldende (positieve) verplichtingen. Dit betekent dat de
minister bij zijn besluit tot instemming met het winningsplan moet beoordelen of ter bescherming van
het recht op leven, het recht op respect voor het privéleven en de woning en het recht op eigendom
27
(verdere) beperkingen van de gaswinning moeten worden voorgeschreven. De afweging van de
minister dient blijk te geven van een redelijk evenwicht tussen enerzijds de door die grondrechten
28
beschermde belangen van burgers en anderzijds de betrokken algemene belangen. Weliswaar heeft
de minister bij die afweging een beoordelingsmarge, maar de toepasselijkheid van de grondrechten
brengt naar het oordeel van de Afdeling met zich dat in deze zaak hoge eisen moeten worden gesteld
29
aan de motivering van het besluit van de minister.
Het algemene belang dat gediend wordt met de aardgaswinning is dat huishoudens, instellingen en
30
kleine industrie niet zonder het noodzakelijke gas komen te zitten (leveringszekerheid). In dit
24
Voorbeelden van dergelijke feitelijke handelingen zijn het installeren van een gasafvoersysteem in een
vuilnisbelt teneinde ontploffingsgevaar weg te nemen of het vrijhouden van een rivier van obstakels en daarmee
het waarborgen van een voldoende afvoercapaciteit van die rivier teneinde overstromingsgevaar in bewoond
gebied tegen te gaan (zie Öneryildiz/Turkije, r.o. 107 en Kolyadenko e.a./Rusland, r.o. 174).
25
Zie r.o. 39.4 en 39.5. Zie met betrekking tot het recht op respect voor het privéleven en de woning en het recht
op eigendom in vergelijkbare zin r.o. 40.4 en 41.6.
26
Zie over EVRM-conforme interpretatie uitgebreider Sanderink 2015, p. 59-60 en 75.
27
Zie r.o. 39.5, 40.4 en 41.6.
28
Zie r.o. 16.2.
29
Zie r.o. 16.2. Ik ben het eens met het oordeel dat vanwege de toepasselijkheid van de grondrechten hoge eisen
moeten worden gesteld aan de motivering van het besluit van de minister. Indien men naar andere uitspraken
kijkt, lijkt de Afdeling echter niet heel consistent in het stellen van hoge eisen aan de motivering van besluiten
waarop grondrechten van toepassing zijn. Er zijn namelijk veel uitspraken waarin de Afdeling aanmerkelijk
minder hoge eisen aan de motivering van besluiten stelt en beroepen op het EVRM laat ‘falen’ onder verwijzing
naar de ruime beoordelingsmarge (‘margin of appreciation’) van het bestuursorgaan.
30
Zie r.o. 16.3.
5
verband is van belang dat in Nederland gescheiden gasnetwerken aanwezig zijn voor enerzijds
(zogenoemd) hoogcalorisch en anderzijds (zogenoemd) laagcalorisch gas. Het laagcalorische gas
wordt vooral gebruikt door huishoudens, instellingen en kleine industrie. Grote industriële installaties,
waaronder elektriciteitscentrales, gebruiken hoogcalorisch gas. Het Groningenveld is wereldwijd
gezien de belangrijkste natuurlijke bron van laagcalorisch gas. Vrijwel al het gas dat elders wordt
31
gewonnen, inclusief het uit andere gasvelden in Nederland afkomstige gas, is hoogcalorisch. Verder
kan beperkt in de vraag naar laagcalorisch gas worden voorzien (1) door hoogcalorisch gas bij
laagcalorisch gas te voegen in die mate dat het mengsel nog steeds voldoet aan de vereisten voor
laagcalorisch gas en (2) door hoogcalorisch gas in laagcalorisch gas om te zetten door het te
verdunnen met stikstof (hierna: conversie in pseudo L-gas). De gastoestellen van (vooral)
huishoudens, instellingen en kleine industrie zijn in Nederland (maar deels ook in omringende landen)
ingesteld op het verbranden van laagcalorisch gas. Deze zullen eerst geschikt moeten worden
gemaakt voor het verbranden van hoogcalorisch gas. Daarom kan het gas voor deze huishoudens,
instellingen en kleine industrie niet simpel van elders worden betrokken en blijft het winnen van
laagcalorisch gas uit het Groningenveld voorlopig noodzakelijk om de leveringszekerheid te
32
garanderen. Naast het algemene belang dat gemoeid is met de leveringszekerheid levert de
gaswinning ook een substantiële bijdrage aan de inkomsten van de Staat, hetgeen ook in het
33
algemeen belang is. Deze algemene belangen moeten worden afgewogen tegen de door art. 2
EVRM, art. 8 EVRM en art. 1 EP beschermde belangen van de bewoners van het aardbevingsgebied.
De Afdeling is van oordeel dat de afweging van deze belangen, die de minister in het
instemmingsbesluit heeft gemaakt, onvoldoende is gemotiveerd. De minister heeft volgens de Afdeling
namelijk in strijd met art. 3:46 Awb niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij het huidige
veiligheidsniveau in het aardbevingsgebied aanvaardbaar vindt en waarom beperking van het
seismisch risico vereist dat de gaswinning niet verder wordt beperkt dan tot het niveau dat moet
34
worden gewonnen in een relatief koud jaar. Zij vernietigt daarom het instemmingsbesluit. Het
motiveringsgebrek vindt zijn oorzaak in de keuze van de minister voor één van twee
winningsscenario’s. In het door de minister gekozen winningsscenario worden de installaties voor de
conversie van hoogcalorisch gas in pseudo L-gas maximaal ingezet (hierna: het maximaleinzetscenario). In dit scenario leveren de conversie-installaties een constante hoeveelheid pseudo Lgas af en wordt de resterende behoefte aan laagcalorisch gas gewonnen uit het Groningenveld. De
gaswinning uit het Groningenveld beweegt in deze situatie dus mee met de marktvraag, die vooral
afhankelijk is van de vraag of sprake is van een koude, gemiddelde of juist warme winter. Hierdoor
kunnen als gevolg van temperatuurschommelingen grote maandelijkse fluctuaties in de hoeveelheid te
winnen gas optreden. In het andere (niet door de minister gekozen) scenario wordt op maandbasis
veel vlakker geproduceerd. In dat scenario wordt een over het jaar gezien min of meer constante
hoeveelheid gas uit het Groningenveld gewonnen en wordt de resterende behoefte aan laagcalorisch
gas geproduceerd met inzet van de conversie-installaties (hierna: het vlakke scenario). In dit scenario
beweegt de productie van de conversie-installaties mee met de marktvraag en worden de conversieinstallaties niet maximaal ingezet. Daardoor is in dit scenario jaarlijks een grotere hoeveelheid uit het
35
Groningenveld te winnen gas nodig om aan de vraag naar laagcalorisch gas te voldoen. In het
maximale-inzetscenario kan volgens berekeningen aan de marktvraag worden voldaan door 24 (warm
36
jaar), 27 (gemiddeld jaar) of 33 (koud jaar) miljard Nm3 gas uit het Groningenveld te winnen. De
minister heeft in het instemmingsbesluit de hoeveelheid te winnen gas gemaximeerd op 33 miljard
37
Nm3 per jaar en heeft daarmee die hoeveelheid afgestemd op een koud jaar. Volgens de minister
31
Laagcalorisch gas wordt ook gewonnen in Duitsland.
Zie voor dit een en ander r.o. 16.3 en 31.1.
33
Zie r.o. 16.3.
34
Zie r.o. 35, 39.5, 40.4 en 41.6.
35
Zie r.o. 31.2.
36
Zie r.o. 31.3. Nm3 staat voor ‘normaal kubieke meter’.
37
Zie r.o. 4, 31.6 en 31.14.
32
6
kan de maximaal toegestane gaswinning niet worden afgestemd op de werkelijke temperatuur, omdat
dit kan leiden tot grote fluctuaties in de hoeveelheid gas die in een jaar (tussen maanden) en tussen
jaren uit het Groningenveld wordt gewonnen. Volgens de minister is niet uit te sluiten dat deze
38
fluctuaties negatief uitwerken op het seismisch risico. Veel appellanten vechten deze benadering
aan en wijzen erop dat daardoor in minder koude jaren een hogere gaswinning wordt toegestaan dan
strikt genomen noodzakelijk is om te voldoen aan de marktvraag. De Afdeling volgt hen daarin.
Volgens de Afdeling blijkt uit de beschikbare onderzoeken niet duidelijk dat seizoensgebonden
39
fluctuaties in de gaswinning een nadelig effect hebben op het aantal (vooral zware) aardbevingen.
Ook wijst de Afdeling erop dat het door de minister in het instemmingsbesluit vastgestelde plafond van
33 miljard Nm3 is afgeleid van het maximale-inzetscenario. Dat scenario gaat uit de aard der zaak niet
uit van een vlakke gaswinning, maar van een gaswinning met aanzienlijke maandelijkse fluctuaties
van de hoeveelheden gewonnen gas. Door te kiezen voor het maximale-inzetscenario neemt de
minister, met andere woorden, aanzienlijke fluctuaties in de gaswinning voor lief. Bij die stand van
zaken acht de Afdeling ondeugdelijk gemotiveerd waarom de minister toch heeft gekozen voor een
winningsplafond dat hoger is dan gemiddeld noodzakelijk is, nu een zo laag mogelijke jaarlijkse
gaswinning een onbestreden positief effect op de seismiciteit en daarmee de veiligheid in het
40
aardbevingsgebied heeft. Tegen deze kritische ontleding van de motivering van de minister valt
mijns inziens weinig in te brengen.
De minister zal bij zijn nieuwe besluit omtrent instemming met het winningsplan op basis van een
nieuwe belangenafweging moeten beoordelen of ter bescherming van het recht op leven, het recht op
respect voor het privéleven en de woning en het recht op eigendom (verdere) beperkingen van de
41
gaswinning moeten worden voorgeschreven. Voor de periode tot dat nieuwe besluit is genomen treft
de Afdeling een voorlopige voorziening die (kort gezegd) inhoudt dat in beginsel niet meer dan 27
42
miljard Nm3 gas per jaar mag worden gewonnen. De belangenafweging die de minister moet maken
is moeilijk, omdat zowel de grondrechtelijk beschermde belangen van de bewoners van het
aardbevingsgebied als het algemene belang dat gediend wordt met de aardgaswinning zwaarwegend
is. Uiteindelijk komt die afweging neer op het beantwoorden van de vraag welke risico’s voor de
grondrechtelijk beschermde belangen nog aanvaardbaar zijn en daarmee welk veiligheidsniveau
43
gewaarborgd moet worden. De rechtspraak van het EHRM biedt maar weinig duidelijkheid over hoe
die belangenafweging moet uitvallen. Dat komt, doordat er bij mijn weten geen uitspraken van het
EHRM zijn waarin het feitencomplex voldoende gelijkenissen vertoont met de aardgaswinning in
Groningen. Veruit de meeste uitspraken van het EHRM gaan over de vraag of de overheid
handhavend had moeten optreden of andere feitelijke handelingen had moeten verrichten ter
voorkoming van een toekomstige aantasting of ter beëindiging van een bestaande aantasting van de
door art. 2 EVRM, art. 8 EVRM en/of art. 1 EP beschermde belangen. In bijna al die uitspraken waarin
het EHRM een schending van het EVRM vaststelde, was bovendien sprake van een situatie waarin de
aantastende activiteit op zichzelf of wat betreft (de ernst van) haar gevolgen in strijd was met nationaal
44
recht. Dat is niet het geval bij de aardgaswinning. Het geschil over het instemmingsbesluit gaat
althans niet over de vraag of de gaswinning in strijd is met de daarvoor geldende regelgeving en
publiekrechtelijke toestemmingen (vergunningen). Het geschil gaat juist over die regelgeving en
toestemmingen zelf en meer in het bijzonder over de vraag welke beperkingen zij aan de gaswinning
dienen te stellen. In dit opzicht lijkt het geschil over het instemmingsbesluit meer op een (klein) aantal
38
Zie r.o. 31.7 en 31.14.
Zie r.o. 31.12, 31.13 en 31.14.
40
Zie voor dit een en ander r.o. 31.14 en 34.6.
41
Zie r.o. 39.5, 40.4, 41.6 en 55.
42
Zie r.o. 53.2, 55 en het dictum. Deze hoeveelheid is volgens berekeningen nodig om in een wat temperatuur
betreft gemiddeld jaar aan de marktvraag te voldoen.
43
Het EVRM eist uiteraard niet dat de overheid activiteiten waaraan risico’s zijn verbonden, zoals de
gaswinning, geheel verbiedt (zie ook r.o. 39.4 en 55).
44
Zie ook Sanderink 2015, p. 191-192.
39
7
uitspraken van het EHRM waarin tevens de vraag aan de orde was welke juridische beperkingen de
45
overheid aan bepaalde gevaarlijke of hinderlijke activiteiten diende te stellen. In deze uitspraken was
echter steeds een feitencomplex aan de orde dat belangrijke verschillen vertoont met de
aardgaswinning in Groningen, waardoor deze uitspraken mijns inziens geen duidelijke
46
aanknopingspunten bieden voor de uitkomst van de belangenafweging bij de gaswinning. Hoewel de
47
Afdeling overweegt dat de minister een ruime beoordelingsmarge (‘margin of appreciation’) heeft ,
lijkt zij de gaswinning, gelet op de grondrechtelijk beschermde belangen van de bewoners van het
aardbevingsgebied, alleen aanvaardbaar te achten, voor zover die winning strikt noodzakelijk is om te
voorkomen dat gebruikers zonder gas komen te zitten. Persoonlijk lijkt mij dat een juiste benadering,
gezien de ernst van de aantasting van die belangen van de bewoners van het aardbevingsgebied.
5.
Slot
De uitspraak van de Afdeling is positief te beoordelen. Zij is uitvoerig en goed gemotiveerd. In de
uitspraak doet de Afdeling bovendien recht aan de door art. 2 EVRM, art. 8 EVRM en art. 1 EP
beschermde belangen van de bewoners van Groningen. Daarbij verliest zij niet uit het oog dat het
winnen van gas uit het Groningenveld voorlopig noodzakelijk blijft om de levering van gas aan
huishoudens, instellingen en kleine industrie te garanderen. Door de aardgaswinning (in ieder geval
voorlopig) te beperken tot de hoeveelheid die strikt noodzakelijk is voor die levering heeft de Afdeling
naar mijn mening een goed evenwicht gevonden. Gelet op de ernst van de aantasting van de
grondrechtelijk beschermde belangen van de bewoners van het aardbevingsgebied spelen de
aardgasinkomsten van de Staat en de NAM terecht een minder belangrijke rol in de
48
belangenafweging. De gaswinning kan voorlopig voortgezet worden op grond van de door de
Afdeling getroffen voorlopige voorziening, maar deze heeft geen oneindig leven. De voorlopige
voorziening houdt namelijk ook in dat gaswinning uit het Groningenveld na 30 september 2016 slechts
is toegestaan op basis van een nieuw instemmingsbesluit van de minister. Daarmee ligt de bal nu
weer bij de minister.
45
Zie bijvoorbeeld EHRM 8 juli 2003, nr. 36022/97, AB 2003/445 m.nt. Woltjer, EHRC 2003/71 m.nt. Janssen,
NJ 2004/207 m.nt. Dommering (Hatton e.a./VK) (het belang van bescherming tegen geluidhinder versus het
belang van de nationale economie en het belang van luchtvaartondernemingen bij nachtvluchten), EHRM 2
december 2004 (ontv.), nr. 77360/01 (Botti/Italië) (het belang van bescherming tegen tabaksrook versus het
belang van rokers om te kunnen roken), ERHM 3 juli 2007 (ontv.), nr. 32015/02 (Gaida/Duitsland) (het belang
van bescherming tegen mogelijk schadelijke straling versus het belang van de nationale economie en het belang
van derden om mobiel te kunnen bellen). Zie ook EHRM 24 juli 2014, nr. 60908/11, AB 2015/37 m.nt.
Barkhuysen en Van Emmerik, EHRC 2014/240 m.nt. Emaus (Brincat e.a./Malta), r.o. 103-117 (over werken met
asbest) en Kolyadenko e.a./Rusland, r.o. 167-173 (over de exploitatie van een stuwmeer), waaruit niet (duidelijk)
naar voren komt welk conflicterend (algemeen) belang precies tegenover de door art. 2 EVRM, art. 8 EVRM en
art. 1 EP beschermde belangen stond.
46
De verschillen hebben onder meer betrekking op de aard van de activiteiten, het algemene belang dat met die
activiteiten gemoeid is en/of het aantal en de ernst van de daardoor veroorzaakte aantastingen van de door het
EVRM beschermde belangen.
47
Zie r.o. 16, 16.2, 39.5, 40.4 en 41.6.
48
Zie ook r.o. 34.3 en 34.4.
8