VESTIMENTAIRE DILEMMA`S

VESTIMENTAIRE DILEMMA’S
Paul Zoontjens, bijzonder hoogleraar onderwijsrecht, Universiteit van Tilburg
[in: Ad amicissimum amici scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge 2004, p. 391-395.]
In Europa gonst het van de hoofddoek. Dan heb ik het niet over de hoofddoek die
Lodewijk XVI droeg, vlak voor hij onder de guillotine kwam, en die op een Franse
veiling in januari 2004 voor € 70.000 werd verkocht. Evenmin doel ik op de impact
van een openbare samenkomst in dezelfde maand van de Vereniging van Brugse
Nonnen, waarbij deze aandacht vroegen voor hun hoofdbedekking. Het gaat mij
uiteraard om de religieus geïnspireerde hoofddoek van moslimvrouwen, treffend
symbool van onze worsteling met de hedendaagse multiculturele samenleving. Eerst
met dit simpele kledingstuk in zijn verschillende varianten lijken we in staat te zijn de
huidige dilemma’s van de permissieve, sociale en nationale rechtsstaat helder voor
ogen te krijgen. Hier botsen onze rechtsopvattingen over (aard van en relatie tussen)
bijvoorbeeld vreemd en eigen, kerk en staat, overheid en burger, individu en groep, en
vrijheid en dwang. Voor de principiële jurist en rechtshistoricus Raf Verstegen, die
alle gestolde recht pleegt te beschouwen als het resultaat van opeenvolgende
veldslagen in de permanente oorlog met de sociale werkelijkheid, moet dit onderwerp
een kolfje naar zijn hand zijn. Omdat hij ook wars is van enig opportunisme, maar dit
juist de huidige discussies in hoge mate kenmerkt, zal zijn hart bij de werkzaamheid
van zijn geest niet achter kunnen blijven. Graag draag ik daarom deze bijdrage aan
hem op.
Ik beperk me tot de hoofddoek op de openbare school. Als startpunt neem ik
de bijdrage van België’s federale minister van Binnenlandse Zaken, Patrick Dewael,
in De Morgen van 10 januari 2004. De keuze is niet helemaal willekeurig, maar het
betreft geen typisch Belgische discussie. Dewaels betoog vangt aan met de zin ‘de
hoofddoek staat ter discussie’ en bevat tegen het einde een pleidooi voor een verbod
op het dragen van ‘opvallende religieuze symbolen’ door politiemensen, rechters,
griffiers, en onderwijzers en leerlingen op openbare scholen. Het verband tussen het
eerste en tweede cursief is voor een juridische leek nog niet zo makkelijk te vatten,
want het veronderstelt dat hij vertrouwd is met de grondbeginselen van de rechtsstaat,
voorshands à la française. Hij moet dan weten dat anti-discriminatienormen een
belemmering zijn voor de overheid om alleen islamitische kledingstukken te weren en
dat ‘opvallende symbolen’ nog altijd beter klinkt dan ‘aanstootgevende symbolen’.
Maar tot zover de les. Uit de zeer verkorte weergave van Dewaels betoog blijkt reeds
dat er allerlei impliciete opvattingen over wezenlijke relaties en dilemma’s aan ten
grondslag liggen. Achtereenvolgens wil ik er vier aan de orde stellen.
Allereerst betreft dat het begrippenpaar overheid en onderwijs en het eerste
dilemma: is openbaar onderwijs overwegend overheid of onderwijs? Het is juist dat
openbaar onderwijs overheidsonderwijs is, maar daarmee staat het nog niet volledig
op één lijn met de openbare dienst en rechterlijke macht, die centrale posities innemen
binnen de trias politica. Er is een duidelijk verschil in overheidsrol mee gemoeid. De
functies binnen de trias bepalen het gezicht van de staat. Deze functies worden zonder
uitzondering ‘bemensd’ door officiële functionarissen, er is sprake van een
organisatorische scheiding van de burgermaatschappij. De overheidsrol is hier bewust
‘sturend’ en ‘inmengend’ in het maatschappelijk leven. Ten aanzien van de openbare
school is de overheidsrol toch vooral ‘conserverend’. De primaire betekenis bestaat
1
erin de continuïteit van haar bestaan te verzekeren tegen de grillige inwerking van
maatschappelijke krachten. De identiteit van de openbare school, van voorziening te
zijn die algemeen toegankelijk is voor eenieder, staat daarmee in verband. Voor de
openbare school geldt tenslotte dat zij een overheidsfunctie representeert, waarbij
burgers principieel zijn ingesloten. De deelname van leerlingen, deelnemers of
studenten constitueert juist de leergemeenschap. Dit verschil in uitgangspositie bij de
overheidsrol maakt dat er in Europa vrij algemene consensus is over positieve
kledingvoorschriften voor strafrechters, civiele rechters en politiefunctionarissen. Er
is daarentegen een zekere verscheidenheid van opvattingen bespeurbaar over
(negatieve) kledingvoorschriften in het openbaar onderwijs.
We belanden bij het tweede paar, leraren en leerlingen, en het volgende
dilemma: is de openbare school een overheidsloket of een door statelijke normen
geprengde gemeenschap van aanbieders en vragers? Vanuit de loketfunctie
geredeneerd is er bijzondere aandacht voor mogelijke beperkingen op de religieuze
kledingsvrijheid van de lerares, voortvloeiend uit haar ambtelijke aanstelling. Uit de
circulaire Jospin van 12 december 1989 (JO 15 décembre 1989), en rechtspraak van
het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM 15 februari 2001, Dahlab vs.
Zwitserland; appl.nr. 00042393/98) en het Bundesverfassungsgericht (BVerfG 24
september 2003, Kopftuchurteil; nr. 2 BVR 1436/02), kan men bijvoorbeeld afleiden
– ondanks alle verschillen in nuances en eindresultaat – dat zo’n beperking in beginsel
gerechtvaardigd is ter bescherming van de rechten en aanspraken van anderen. Er
wordt daarbij gewezen op het van de lerares te eisen respect voor het ouderlijk
keuzerecht en de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging van de leerling. Verder
wordt gewezen op haar pedagogische taak een boodschap van tolerantie over te
dragen, in het bijzonder door geen aanstoot te geven aan het principe van gelijke
behandeling van mannen en vrouwen. Op grond hiervan kan nog geen
hoofddoekverbod van leerlingen worden aangenomen. Dat zou alleen kunnen als men
veronderstelt dat leerlingen via een hoofddoekverbod niet alleen tegen leerkrachten,
maar ook tegen zichzelf of tegen elkaar moeten worden beschermd. Dit is een verder
gaande opvatting, in de zin dat men zich wel een hoofddoekverbod voor leraressen
kan voorstellen die niet geldt voor leerlingen, maar niet andersom. Het is bekend dat
in het rapport van de Franse Commissie-Stasi van 11 december 2003 (ontleend aan:
www.laic.info/) deze ruime opvatting wordt aangehangen. Voor zover de Commissie
daarbij verwijst naar aanknopingspunten in Europese jurisprudentie, is haar betoog
evenwel niet overtuigend. Het EHRM erkent weliswaar dat verplicht voorgeschreven
activiteiten of vakken in de openbare school ook kunnen gelden voor leerlingen en
ouders die daartegen religieuze bezwaren koesteren (bv. EHRM 7 december 1976,
Kjeldsen, Busk Madsen en Pedersen, Publ. ECHR, Series A, vol. 23 en EHRM 18
december 1996, Valsamis vs. Griekenland; appl. nr. 00021787/93), maar dat zegt nog
weinig over een naar de aard der zaak niet curriculair te funderen hoofddoekverbod.
De verwijzing naar een beslissing van de ECRM, waaruit volgens de Commissie-Stasi
zou blijken dat deze “a admis l’interdiction du port de signes religieux dans les
établissements publics d’enseignement supérieur turc, en raison de la nécessité de
protéger les femmes contre des pressions” is zelfs onbegrijpelijk te noemen. Hier
werd toelaatbaar geoordeeld de sanctie van het niet afgeven van een diploma, nu die
was gebaseerd op een weigering van de betrokkene om een pasfoto te overleggen
waarop zij zonder hoofddoek is afgebeeld (ECRM 3 mei 1993, Karaduman v. Turkije,
74 Dec. en Rep. 93 (1993); alsook ECRM 3 mei 1993, Bulut v. Turkije, appl.nr.
18783/91). Uit deze jurisprudentie volgt slechts dat, hetzij in verband met
onderwijsinhoudelijke motieven, hetzij in verband met organisatie- of openbare
2
ordemotieven, statelijke voorschriften kunnen overwegen ten opzichte van individueel
beleden overtuigingen. Tegelijk zien we dat keuzes inzake inrichting, curriculum
(Kjeldsen e.a.) en neutraliteit (Dahlab) van het openbaar onderwijs een ruime ‘margin
of appreciation’ genieten op het niveau van de afzonderlijke staten.
Zo komen we bij het derde begrippenpaar, Kerk en staat, en het daarmee
verbonden dilemma: tot hoever kan de een (de Staat) gaan in het uitbannen op zijn
werkvloer van verschijningsvormen van de ander (de Kerk) zonder zich in
concurrentie met die ander te begeven? De huidige rechtsstaat is een partij die boven
de markt van concurrerende geloofsrichtingen hoort te staan. Of zoals het Duitse
Bundesverfassungsgericht het in de Crucifix-zaak zegt: “Der Staat darf ihm (het
individu, PZ) einen Glauben oder eine Religion weder vorschreiben noch verbieten.”
Uitgangspunt voor de verhouding tussen kerk en staat is de individuele
geloofsvrijheid. Als een vrouw met een enkel beroep op haar islamitisch geloof de
hoofddoek draagt, wordt zij beschermd door het grondrecht van vrijheid van
godsdienst. Rechters of andere overheidsfunctionarissen treden daar niet in, ook al
zijn zij zich ervan bewust dat binnen de moslimwereld verschillend wordt gedacht
over het verplichtend karakter van de hoofddoek. Zouden zij daar wel in treden, dan
mengen ze zich in discussies over geloofszaken en zouden ze met hun oordeel, dat
naar de aard gezaghebbend is, geloof gaan voorschrijven of verbieden. Geloof is vaak
niet enkel een individuele aangelegenheid (Glauben), maar maakt deel uit – zoals het
islamitische geloof – van een door een groep van mensen beleden en aangehangen
stelsel van overtuigingen, leefregels en voorschriften (Religion). “Der Staat”, aldus
nog eenmaal het Bundesverfassungsgericht, “in dem Anhänger unterschiedlicher oder
gar gegensätzlicher religiöser und weltanschaulicher Űberzeugungen zusammenleben,
kann die friedliche Koexistenz nur gewährleisten, wenn er selber in Glaubensfragen
Neutralität bewahrt” (BVerfG 16 mei 1995; 1 BvR 1087/91). Hoe neutraal is een
algemeen hoofddoekverbod? Het is welhaast onvermijdelijk dat ter rechtvaardiging
een hoger beginsel, een hoger belang wordt gesteld dat voldoende aanspreekt om het
belang van vrije geloofsuitoefening te overstijgen. Nu daarvoor objectieve of
algemeen gedeelde – ook minderheden insluitende – aangrijpingspunten ontbreken,
komen we dicht in de buurt van een door de staat gesteld en beleden geloof, waarvan
het de vraag is of het de “friedliche Koexistenz” van groepen in de samenleving dient.
Op grond van het beginsel van “laïcité” beschouwt de Commissie-Stasi het als een
zaak van openbare orde dat kinderen door de overheid tegen dwang en onderdrukking
worden beschermd. Hoewel wordt erkend dat vele meisjes vrijwillig een hoofddoek
dragen, komt volgens de Commissie ook het omgekeerde voor. Zij schetst vervolgens
hoe reeds jonge meisjes door de directe omgeving – familie, buurt, gemeenschap – op
soms gewelddadige manier worden geremd in het tonen van hun zelfbeeld. De
hoofddoek wordt dan een teken van onderwerping van de vrouw en dat is, tezamen
met andere vormen van geweld tegenover vrouwen, zoals seksuele verminking,
polygamie en verstoting een onacceptabele ontwikkeling. Zij concludeert: “La
République ne peut rester sourde au cri de détresse de ces jeunes filles. L’espace
scolaire doit rester pour elles un lieu de liberté et d’émancipation” en beveelt een
algemeen hoofddoekverbod aan. De argumenten van Patrick Dewael staan niet ver
van Stasi af. Opvallend is ook dat bij beiden zekere strafwaardige incidenten een
belangrijke plaats innemen, maar een algemene empirische onderbouwing over de
functie van de hoofddoek ontbreekt. In Nederland bijvoorbeeld wordt hierover
totnogtoe anders gedacht. In haar op 19 januari 2004 verschenen Eindrapport
‘Bruggen Bouwen’, waarin 30 jaar Nederlands integratiebeleid wordt geëvalueerd,
meent de parlementaire Commissie-Blok in overeenstemming met de thans heersende
3
rechtsovertuiging, dat het dragen van een hoofddoek of andere religieuze uitingen in
de kleding “een eigen keuze en verantwoordelijkheid” is. “Uitsluitend indien er
functionele gronden voor zijn, is de inperking van dit basisprincipe acceptabel”
(Kamerstukken II 2003/04, 28 689, nrs. 8-9). De hamvraag is tenslotte: vereist de
openbare school als “lieu de liberté” een algemeen hoofddoekverbod?
Ik rond af aan de hand van het laatste begrippenpaar, vrijheid en dwang, en het
daarop aansluitende dilemma: dient de dwang van een algemeen hoofddoekverbod de
vrijheid van leerlingen of doet zij er per saldo afbreuk aan? De raison d’être van
overheidsonderwijs is mijns inziens gelegen in het recht op onderwijs van individuen,
in het bijzonder de daaruit voortvloeiende verplichting van de staat onderwijs
beschikbaar te stellen dat algemeen toegankelijk is en dat de voorwaarden verschaft
voor een zinvol bestaan in de toekomstige samenleving. De ontwerp EU-grondwet,
verschillende internationale verdragen en de Belgische Grondwet bevatten deze norm.
De ingrijpendheid van een hoofddoekverbod moet dan ook worden bepaald naar de
mate waarin het afbreuk doet aan het individuele recht op de zo onbelemmerd
mogelijke keuze van, toegang tot, deelname aan en gekwalificeerde afronding van
(openbaar) onderwijs. Een algemeen hoofddoekverbod brengt een zware vorm van
staatsinterventie met zich, doordat het treedt in delicate verhoudingen in de school-,
privé- en familiesfeer, een voorschot neemt op openbare ordeproblematiek die zich
thans (nog) nergens in betekenisvolle mate voordoet en – last but not least –
belemmerend werkt voor vrije toegang tot en deelname aan openbaar onderwijs. De
onderbouwing van zo’n verbod is zwak. Noch in de Franse discussie, noch daarbuiten
bestaat er voldoende inzicht in de algemene motieven tot het dragen van een
hoofddoek. Het kan immers niet zo zijn dat dat louter op nationaal niveau te bepalen
is. Wat door velen als dwang wordt ervaren, kan door de betrokkenen worden
uitgelegd als daad van geloof, uiting van eerbied voor de ouders of teken van
toewijding aan de eigen groep. Het gemak, waarmee in de redenering van de
Commissie-Stasi en anderen wordt overgestapt van de constatering dat er
vrijwilligheid van keuze is, maar ook van dwang door de sociale omgeving, verhult de
preciese stand van zaken meer dan dat zij die klaart. Een verbod dat als grond voor
staatsinterventie van een gekleurd beeld van (sociale) dwang zou uitgaan – en er zijn
thans te weinig feiten voor het aantonen van het tegendeel – is geen manifestatie van
neutraliteit, als daarvan al ooit sprake kan zijn. Het kan op even beperkte gronden als
anti-religieus worden uitgelegd en betrekt daardoor de Staat in discussies waar zij
buiten hoort te blijven. Hoewel ik dus de Franse benadering afwijs, wordt er op één
punt correct geredeneerd. Dat is de overweging dat een verbod niet op school- of
schoolbestuursniveau moet worden ingesteld, maar op landelijk centraal niveau. De
discussie in België, voorzover daarbij wordt gepleit voor autonomie van de scholen
om de hoofddoek al dan niet te verbieden, brengt de problematiek in een volledig
ander en ook bedenkelijker vaarwater. Het doet afbreuk aan het principe van gelijke
toegang van het openbaar onderwijs, hetgeen je de Fransen met hun wet in ieder geval
niet kunt verwijten. In een rechtsstaat is het ook vanuit principes van rechtsgelijkheid
en rechtszekerheid gebruikelijk dat mogelijke, algemene beperkingen op
grondrechten, en die zijn – zoals gemeld – met het dragen van de hoofddoek in het
geding, op zo hoog mogelijk niveau worden genomen. Alsdan zijn regels voor
eenieder toegankelijk, gelijk en duidelijk. Daarbij past geen vrijheid op lager niveau
om de eigenlijke beslissing ten gronde te nemen. België, hoedt u voor de zaak!
4