5. uitvoering van programma`s voor 2008 en 2009

EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 11.5.2012
COM(2011) 858 final/2
CORRIGENDUM:
Annule et remplace le document COM(2011)858 final du 9/12/2011
Concerne toutes les versions linguistiques (correction d'une erreur dans le titre)
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD,
HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN
DE REGIO'S
over de resultaten en over de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de uitvoering
van het Europees Terugkeerfonds in de periode 2008-2009 (verslag overeenkomstig
artikel 50, lid 3, onder b), van Beschikking nr. 575/2007/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 23 mei 2007)
NL
NL
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD,
HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN
DE REGIO'S
over de resultaten en over de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de uitvoering
van het Europees Terugkeerfonds in de periode 2008-2009 (verslag overeenkomstig
artikel 50, lid 3, onder b), van Beschikking nr. 575/2007/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 23 mei 2007)
1.
INLEIDING
Voor de periode 2007-2013 heeft de Europese Unie het algemene programma "Solidariteit en
beheer van de migratiestromen" opgezet, waarvoor volgens de huidige programmering een
totaalbedrag van 4 032,23 miljoen EUR is uitgetrokken. Het algemene programma omvat vier
fondsen en moet ervoor zorgen dat de financiële lasten die voortvloeien uit de invoering van
een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de Unie en de uitvoering van een
gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid eerlijk over de lidstaten worden verdeeld1.
Een van de vier fondsen is het Europees Terugkeerfonds2, dat is ingesteld voor de periode
2008-2013 met een totale begroting van 676 miljoen EUR.
Volgens de basisbeschikking tot oprichting van het Fonds moet de Commissie een tussentijds
verslag indienen over de resultaten en over kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de
uitvoering van het Fonds3.
In het verslag worden de resultaten van de jaarprogramma's voor 2008 en 2009 gepresenteerd,
zoals die zijn verzameld op basis van de in de tweede helft van 2010 van de lidstaten
ontvangen verslagen4, aangevuld met informatie die in het eerste kwartaal van 2011 ter
beschikking van de Commissie is gekomen. Het gaat om tussentijdse resultaten, in afwachting
van de eindverslagen over de uitvoering van de programma's5.
2.
TOEPASSINGSGEBIED EN DOEL VAN HET FONDS
De doelstelling van het Fonds is het ondersteunen van de inspanningen van de lidstaten om
alle aspecten van het beheer van het terugkeerproces ("geïntegreerd terugkeerbeheer") te
verbeteren, onder meer door samenwerking tussen de lidstaten ter verwezenlijking van
schaalvoordelen.
1
2
3
4
5
NL
COM(2005) 123 definitief.
Beschikking nr. 575/2007/EG, PB L 144 van 6.6.2007, blz. 45.
Artikel 50, lid 3, onder b), van de basisbeschikking.
Een compilatie en de verslagen van de lidstaten zijn beschikbaar op http://ec.europa.eu/homeaffairs/funding/return/funding_return_en.htm.
Artikel 51 van de basisbeschikking.
2
NL
De doelgroepen van het Fonds zijn onderdanen van derde landen die een negatieve beslissing
hebben ontvangen in asiel- en immigratieprocedures en illegale migranten die aan de grens of
op het grondgebied van lidstaten zijn aangehouden. Om het terugkeerbeleid op nationaal
niveau efficiënter te beheren, is het Fonds ook bestemd voor de vrijwillige terugkeer van
personen die het grondgebied niet hoeven te verlaten, zoals aanvragers van asiel die nog geen
negatieve beslissing hebben ontvangen of personen die internationale bescherming genieten.
Deze actiecategorie van het Fonds werd tot 2007 ondersteund door het Europees
Vluchtelingenfonds6.
Het Fonds heeft ook als doel om de correcte en geharmoniseerde toepassing van het EUacquis inzake terugkeer te ondersteunen, in het bijzonder Richtlijn 2008/115/EG over
gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen
van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (de "terugkeerrichtlijn")7.
Het Fonds wordt voornamelijk uitgevoerd door de lidstaten, volgens de methode van het
gedeeld beheer. Door middel van jaarprogramma's die van de lidstaten worden ontvangen,
worden via de EU-begroting gestructureerde acties (capaciteitsopbouw) in de lidstaten
ondersteund, evenals activiteiten die specifiek zijn voor de nationale of lokale
omstandigheden op het gebied van terugkeer. Deze acties worden medegefinancierd binnen
een strategisch kader van vier prioriteiten inzake terugkeer8. De prioriteiten zijn: (1) de
ontwikkeling van een strategische aanpak, (2) samenwerking tussen de lidstaten, (3)
specifieke innovatieve instrumenten en (4) EU-normen en beste praktijken. De lidstaten
moeten ten minste drie van de vier prioriteiten uitvoeren, maar veel lidstaten hebben ervoor
gekozen om alle vier uit te voeren. De beschikbare middelen worden verdeeld over
26 lidstaten, aangezien Denemarken in overeenstemming met het aan het Verdrag gehechte
Protocol betreffende zijn positie niet deelneemt aan het Fonds.
De bijdrage van het Fonds aan projecten in lidstaten is vastgesteld op 50% van de totale
kosten van een actie en op 75% voor lidstaten die onder het Cohesiefonds vallen en voor
acties die betrekking hebben op specifieke, in de strategische richtsnoeren vastgestelde
prioriteiten.
Naast de programma's kan jaarlijks maximaal 7% van de beschikbare EU-middelen door de
Commissie rechtstreeks worden gebruikt ter financiering van transnationale projecten, studies
of andersoortige acties van EU-belang door middel van "communautaire acties" met
betrekking tot het terugkeerbeleid en maatregelen ten aanzien van de doelgroepen.
Voor de begrotingsjaren 2005-2007 zijn in het kader van de EU-begroting voorbereidende
acties uitgevoerd, namelijk de "Voorbereidende acties inzake terugkeer" 2005-2006 en de
"Voorbereidende actie – migratiebeheer, solidariteit in actie 2007 – terugkeer en re-integratie
van repatrianten". Door de instrumenten is rechtstreeks praktische ervaring opgedaan met
transnationale projecten, waardoor de lidstaten zich beter hebben kunnen voorbereiden op de
start van het Terugkeerfonds in 20089.
6
7
8
9
NL
Zie onder andere de definitieve evaluatie van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 20052007, COM(2011) 2 definitief.
PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98.
PB L 330 van 15.12.2007, blz. 48.
De evaluatie van de voorbereidende acties is beschikbaar op http://ec.europa.eu/homeaffairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm.
3
NL
3.
DE BIJDRAGEN VAN DE UNIE IN 2008-2009
3.1.
EU-middelen voor de lidstaten en daaraan gekoppelde nationale bijdragen aan
de financiering
De verslagleggingsperiode bestrijkt 18% van het totale referentiebedrag voor het Fonds.
In de periode 2008-2009 is voor 122 miljoen EUR aan vastleggingen toegezegd voor acties
met gedeeld beheer en acties met direct beheer.
Tabel 1 – EU-begroting Terugkeerfonds 2008-2013
Euro
2008
2009
2010
2011
2012 (*)
2013 (*)
Totaal
Totaal van de
lidstaten
55 500 000
61 845 000
81 725 000
109 000 000
151 125 000
179 025 000
638 220 000
Communautaire
acties
-
4 655 000
5 775 000
4 500 000
11 375 000
13 475 000
39 780 000
TOTAAL
55 500 000
66 500 000
87 500 000
113 500 000
162 500 000
192 500 000
678 000 000
(*) De bedragen voor 2012 en 2013 zijn schattingen.
De verdeling van de beschikbare EU-middelen over de lidstaten is gebaseerd op twee
criteria, die een weerspiegeling vormen van de situatie van de lidstaat ten aanzien van de
verplichtingen die op dit gebied namens of ten behoeve van de hele Unie zijn aangegaan: het
aantal uitzettingsbesluiten met betrekking tot onderdanen van derde landen en het aantal
terugkeeroperaties naar derde landen. Voor de eerste twee jaar van de uitvoering van het
Fonds werden 52 programma's goedgekeurd, waarvoor een bedrag van in totaal
107 miljoen EUR werd vastgelegd.
NL
–
De zes belangrijkste begunstigde lidstaten waren het Verenigd Koninkrijk
(16,9 miljoen euro), Griekenland (12,8 miljoen EUR), Frankrijk (12,3 miljoen EUR),
Italië (11,8 miljoen EUR), Spanje (10,7 miljoen EUR) en Duitsland
(7,8 miljoen EUR). Deze landen samen ontvingen in de verslagleggingsperiode 68%
van het totale bedrag. Voor de periode 2008-2011 blijven zij de belangrijkste
begunstigde lidstaten, hoewel Griekenland de plaats van het Verenigd Koninkrijk
overneemt als de belangrijkste begunstigde van de toewijzingen voor 2010.
–
De drie landen die volgen op de ranglijst van begunstigden zijn België
(6,1 miljoen EUR), Nederland (5,8 miljoen EUR) en Polen (3,7 miljoen EUR)10.
–
Alle overige begunstigden ontvangen gemiddeld minder dan 3% van het totale
bedrag dat jaarlijks beschikbaar is. In de periode 2008-2009 varieerden de aan deze
achttien lidstaten toegewezen bedragen van 318 475 EUR (Luxemburg, 2008) tot
1 817 335 EUR (Oostenrijk, 2008).
10
Voor meer informatie over de toepassing van de criteria voor de verdeling van de middelen over de
lidstaten in het kader van het Buitengrenzenfonds, het Europees Fonds voor de integratie van
onderdanen van derde landen en het Europees Terugkeerfonds wordt verwezen naar COM(2011) 448 en
SEC(2011)0940.
4
NL
Grafiek 1: Totaal beschikbare middelen (nationaal en EU) voor programma's in de lidstaten in de periode
2008-2009
Verdeling van de middelen uit het terugkeerfonds over
Bulgarije
de deelnemende staten 2008-2009
1,17%
Verenigd Koninkrijk
14,41%
België
5,24%
Oostenrijk
3,04%
Cyprus
1,66%
Tsjechië
1,86%
Estland
0,87%
Zweden
2,82%
Finland
1,13%
Frankrijk
10,51%
Spanje
9,14%
Slovenië
1,70%
Slowakije
1,45%
Roemenië
1,34%
Duitsland
6,72%
Portugal
1,56%
Polen
3,15%
Nederland
4,93%
Malta
1,13%
Luxemburg
0,56%
Litouwen
0,96%
Italië
Letland 10,14%
0,90%
Ierland
1,02%
Griekenland
10,97%
Hongarije
1,61%
Voor 2008 en 2009 hadden de lidstaten financieringsbijdragen van respectievelijk 50,4 en
65,2 miljoen EUR gepland. De middelen die werden toegewezen aan technische bijstand voor
het beheer van het Fonds in de lidstaten bedroegen respectievelijk 3,9 en 4 miljoen EUR.
De eind 2010 gerapporteerde bestedingsgraad duidt erop dat het algemene gebruik van de
vastleggingen door de lidstaten voor deze eerste twee jaren redelijk hoog was (circa 85% voor
2008 en 80% voor 2009). Enkele van de belangrijkste begunstigde lidstaten, zoals Spanje en
het Verenigd Koninkrijk, hebben steeds de volledige toewijzing vastgelegd.
3.2.
EU-middelen voor communautaire acties
Voor 2008 werden geen middelen toegewezen. Tijdens de begrotingsprocedure voor 2008
plaatste het Europees Parlement de kredieten voor het Fonds voor 2008 in de reserve, waarbij
werd bepaald dat het bedrag zou worden vrijgegeven na aanneming van de terugkeerrichtlijn.
Na de aanneming van de richtlijn door het Europees Parlement werd de reserve voor het
Fonds in november 2008 opgeheven. Op dat moment werd het niet passend geacht om nog
een oproep tot het indienen van voorstellen te publiceren, en de middelen voor 2008 werden
volledig verdeeld over de lidstaten, waardoor deze zich volledig konden concentreren op het
opstellen van hun programma's.
Voor 2009 werd 4,6 miljoen EUR toegewezen aan:
–
NL
drie transnationale proefprojecten: één project op het gebied van samenwerking bij
de ontwikkeling van methoden voor het traceren van niet-begeleide minderjarigen en
het vergemakkelijken van hun terugkeer, en twee projecten met betrekking tot
5
NL
structurele samenwerking op het gebied van terugkeer tussen lidstaten en consulaire
diensten van derde landen (met inbegrip van de uitwisseling van beste praktijken bij
het toezicht op gedwongen terugkeer); en
–
drie vergelijkende studies naar beste praktijken: één op het gebied van de
terugkeer van minderjarigen, één naar het verband tussen re-integratiemaatregelen
voorafgaand aan het vertrek en korte- en langetermijnre-integratiemaatregelen in de
landen van terugkeer (na een wijziging van de EU-begroting door het Europees
Parlement), en één met betrekking tot het toezicht op gedwongen terugkeer.
De proefprojecten zijn gericht op het verbeteren van de informatie-uitwisseling tussen
lidstaten, terwijl de studies de kennisbasis van de Unie als geheel over terugkeerpraktijken
zullen vergroten en een optimale voorbereiding in de lidstaten van de uitvoering van de
terugkeerrichtlijn zullen ondersteunen.
De oproep tot het indienen van voorstellen van 2010 concentreert zich op de vorming van een
EU-netwerk voor vrijwillige terugkeer en samenwerking op het gebied van reintegratieactiviteiten voorafgaand aan het vertrek en na aankomst in het land van terugkeer.
Voor 2011 worden de middelen primair ingezet om noodmaatregelen in het zuidelijke
Middellandse Zeegebied te ondersteunen.
4.
VOORBEREIDING VAN DE UITVOERING IN DE LIDSTATEN
4.1.
Ingebruikneming van het Fonds in de lidstaten
De Commissie heeft uitvoeringsregels voor het Fonds vastgesteld11, die voor alle vier
fondsen hetzelfde zijn, om voor een geharmoniseerde toepassing te zorgen en
gemeenschappelijke modellen voor de programmering en verslaglegging tot stand te brengen.
Hierin zijn selectieprocedures en criteria voor de subsidiabiliteit van in het kader van het
Fonds gemaakte kosten vastgesteld. Een ander belangrijk onderdeel van de begeleiding
bestond in de samenstelling, in nauwe samenwerking met de lidstaten, van een handboek
subsidiabiliteit, met praktische voorbeelden en beste praktijken op het gebied van
projectmanagement. In dit verband werden voorlichtingsbijeenkomsten over de
subsidiabiliteitsregels georganiseerd en werd de handleiding regelmatig bijgewerkt. Tijdens
vergaderingen van het "SOLID-comité" en tijdens drie conferenties over het Fonds (in 2008
over de fondsen in het algemeen en in 2009 voor de controleautoriteiten en over
programmering en evaluatie), werden verdere aanwijzingen gegeven.
Bovendien gaf de Commissie specifieke voorlichting over de wijze waarop het Fonds de
correcte en geharmoniseerde toepassing van de terugkeerrichtlijn kan ondersteunen. De
toepassing van de richtlijn kan volledig worden ondersteund door het Fonds, mits de
belangrijkste doelstelling en het toepassingsgebied van het Fonds worden gerespecteerd:
acties moeten duidelijk worden gekoppeld aan een terugkeerprocedure en gericht zijn op de
doelgroepen. Een voorbeeld: terwijl gezondheidszorg in noodgevallen subsidiabel is tijdens
de periode van vrijwillig vertrek en in perioden dat de uitzetting is uitgesteld, is het niet de
bedoeling dat het Fonds financiering verstrekt voor algemene of routinematige
gezondheidszorg of voor gezondheidszorg voor onderdanen van derde landen die al door de
11
NL
Beschikking nr. 2008/458/EG, PB L 167 van 27.6.2008, blz. 135.
6
NL
nationale gezondheidszorgstelsels wordt gefinancierd. Ook het verlenen van zorg- en
ondersteuningsdiensten aan deze personen in detentiecentra kan voor rekening van het Fonds
plaatsvinden, indien deze diensten rechtstreeks verband houden met een op handen zijnde
terugkeeroperatie. In het licht van de specifieke voorschriften van de richtlijn zijn ook meer
algemene maatregelen subsidiabel, zoals de scheiding van repatrianten van gewone
gevangenen en aparte accommodatie voor gezinnen.
4.2.
Waarborgen voor de regelmatigheid en wettigheid van uitgaven
Hoewel de lidstaten verantwoordelijk zijn voor het beheer van de financiële middelen voor de
programma's, draagt de Commissie de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de
EU-begroting. Deze verantwoordelijkheid wordt uitgeoefend door bepaalde taken aan de
lidstaten te delegeren, waarbij de nodige verplichtingen inzake toezicht en verslaglegging
gelden. Om aan deze vereisten te voldoen, moeten de lidstaten een nationaal beheers- en
controlesysteem voor het Fonds opzetten.
De lidstaten hebben de volgende instanties aangewezen: (1) een verantwoordelijke instantie,
die verantwoordelijk is voor het beheer van het programma, indien nodig ondersteund door
een instantie waaraan taken zijn gedelegeerd, (2) een auditinstantie, die tot taak heeft om na te
gaan of de beheers- en controlesystemen effectief functioneren, en (3) een
certificeringsinstantie, die verantwoordelijk is voor het certificeren van de uitgavendeclaraties
voordat ze bij de Commissie worden ingediend. Gezamenlijk hebben deze instanties tot taak
om redelijke zekerheid te verschaffen over een goed financieel beheer van de aan de
lidstaten toegewezen middelen.
De 26 lidstaten hebben in 2008 hun systemen voor dit Fonds opgezet. Twintig systemen zijn
ook voor andere fondsen bedoeld. Voordat de eerste betalingen werden verricht, werden de
beschrijvingen van de systemen onderzocht op naleving van de basisbeschikking. Bovendien
werden tussen 2008 en 2010 in zestien lidstaten systeemaudits uitgevoerd. De meeste
systemen leken adequaat te functioneren, maar in enkele systemen waren verbeteringen
noodzakelijk. Daarbij ging het voornamelijk om de selectieprocedures: de noodzaak van
transparantie en een passende rechtvaardiging van de keuze voor de methode, in
overeenstemming met de uitvoeringsregels van het Fonds. De voorkeursoptie is de
"gunningsorgaan-methode" (open competitie en selectie als algemene regel door middel van
een open oproep tot het indienen van voorstellen), en de uitzondering de "uitvoeringsorgaanmethode" (wanneer de kenmerken van een actie/project geen keuze toelaten bij de selectie
van de uitvoerder van het project, ofwel in het geval van de iure-monopolies). Voor het
Terugkeerfonds is deze laatste methode in beginsel toepasbaar op overheidsinstanties die
verantwoordelijk zijn voor gedwongenterugkeeroperaties of op de samenwerking tussen
lidstaten op het gebied van identificatie en de afgifte van reisdocumenten. In enkele gevallen
werd de lidstaat verzocht om activiteiten op te splitsen op basis van de gebruikte methode met
het oog op het handhaven van het beginsel van concurrentie voor activiteiten die ook door
andere dan specifieke overheidsorganen kunnen worden uitgevoerd.
Uit het onderzoek van de beschrijvingen, de systeemaudits en de andere beschikbare
informatie over de uitvoering van het Fonds komt naar voren dat de meeste lidstaten over
robuuste systemen beschikken. Eind 2010 werden "verklaringen zonder beperking" afgegeven
voor 83% van de systemen. In 15% van de systemen werden zwakke punten vastgesteld,
waarvan de effecten echter beperkt waren. Slechts één systeem, voor één jaarprogramma in
NL
7
NL
één lidstaat, moest sterk worden verbeterd. Deze verbeteringen zijn gerealiseerd met het oog
op toekomstige jaarprogramma's.
4.3.
Nationale strategieën voor slim gebruik van EU-middelen
De lidstaten hebben hun nationale situatie (de institutionele opzet, het beleid en de nationale
middelen die beschikbaar waren in de basissituatie (2007)) beschreven in hun
meerjarenprogramma's. Op basis van een kloofanalyse hebben de lidstaten zonder
uitzondering de volgende strategische doelstellingen vastgesteld: (1) effectievere
uitzettingsprocedures, met inbegrip van gezamenlijke terugkeervluchten, (2) efficiëntere
samenwerking met derde landen op het gebied van identificatie, met inbegrip van
gecoördineerde inspanningen van de lidstaten, en (3) een toename van het aantal
vrijwilligeterugkeeroperaties.
Om met name het aantal vrijwilligeterugkeeroperaties te laten toenemen, hebben de lidstaten
zich ertoe verbonden om het Fonds te gebruiken om het benaderen en bereiken van potentiële
terugkeerders te versterken, de individuele en op maat gesneden begeleiding en het beheer
van vrijwilligeterugkeeroperaties te verbeteren en ondersteunde vrijwillige regelingen,
geldelijke stimulansen en re-integratiemaatregelen in te voeren en/of uit te breiden.
Naast deze meer algemene doelstellingen werden specifieke nationale doelstellingen
vastgesteld, zoals:
NL
–
het opstellen van terugkeerplannen voor specifieke doellanden en/of categorieën van
potentiële repatrianten (bv. Latijns-Amerikanen voor Spanje of terugkeerregelingen
voor gedetineerde personen in het Verenigd Koninkrijk en Oostenrijk);
–
het opvullen van organisatorische gaten in de nationale setting (bv. door de
informatie-uitwisseling en de coördinatie van vrijwilligeterugkeeroperaties tussen de
belanghebbende partijen en de bevoegde instanties in Duitsland te verbeteren, een
bureau voor de overname van repatrianten op te zetten in Griekenland, de consulaire
dekking te vergroten en een reizende ambassadeur aan te stellen om de
identificatiemethoden te verbeteren in Malta);
–
het verwerven van uitrusting om bepaalde capaciteiten die specifiek zijn voor het
beheer van terugkeeroperaties te versterken (bv. bussen om repatrianten van
detentiecentra naar luchthavens te vervoeren in Spanje, luchtvaartuigen om de
vluchtcapaciteit uit te breiden in Frankrijk, maatregelen voor kwetsbare personen in
detentiecentra in Zweden en Estland);
–
het ontwikkelen van ICT-instrumenten om een efficiënt beheer door de bevoegde
instanties te ondersteunen of het opzetten van onlinediensten en/of landenspecifieke
gegevensbanken voor repatrianten en organisaties die met repatrianten werken (met
name in België, Finland, Frankrijk, Italië en Spanje);
–
het verrichten van onderzoek naar terugkeermogelijkheden (bv. het in kaart brengen
van de doelpopulatie en de meest geschikte maatregelen om deze te bereiken in
Portugal en Italië); en
8
NL
–
het vergroten van de actieve betrokkenheid van niet-gouvernementele organisaties
(ngo's), migrantengemeenschappen en/of lokale autoriteiten bij terugkeer (met name
in Nederland, Slovenië en Zweden).
Op vier na programmeerden alle lidstaten acties in het kader van prioriteit 3 (specifieke
innovatieve instrumenten). Over het algemeen werden daarbij de volgende doelstellingen
vastgesteld: (1) verbeteren van de samenwerking met derde landen op het gebied van
identificatie (bijna alle lidstaten), (2) verbeteren van de voorlichting aan en begeleiding van
terugkeerders, onder meer door middel van websites voor de terugkeerders zelf (met name
Oostenrijk, Cyprus, Duitsland, Hongarije, Italië, Malta, Nederland en Portugal) en (3)
uitbreiden van maatregelen voor re-integratie na terugkeer met nieuwe doelgroepen, landen
van terugkeer en/of typen bijstand (met name België, Tsjechië, Frankrijk, Duitsland,
Hongarije, Spanje en Zweden). Terwijl deze doelstellingen min of meer overeenkomen met
de drie specifieke prioriteiten die een hogere mate van medefinanciering door de EU mogelijk
maken, hebben de individuele lidstaten er serieus naar gestreefd om nieuwe praktijken te
ontwikkelen.
Op basis van de tot op heden door de Commissie goedgekeurde programma's kunnen de
volgende trends worden waargenomen in de opsplitsing van de EU-bijdragen over de
prioriteiten in 2008-201112:
Tabel 2: EU-bijdragen aan programma's, opgesplitst naar prioriteit, 2008-2011
Toewijzingen
Jaar
PRIORITEIT 1
PRIORITEIT 2
PRIORITEIT 3
PRIORITEIT 4
2008
55 500 000
71,5%
39 700 000
10,6%
5 900 000
13,3%
7 400 000
4,5%
2 500 000
2009
61 845 000
80,7%
49 908 468
3,7%
2 303 791
12,5%
7 710 554
3,1%
1 922 186
2010
81 725 000
79,2%
64 726 200
5,4%
4 413 150
11,5%
9 398 375
3,9%
3 187 275
2011
109 000 000
88,9%
96 868 300
1,9%
2 038 300
6,92%
7 542 800
2,34%
2 550 600
TOTAAL
308 070 000
81,5%
251 202 968
4,8%
14 655 241
10,4%
32 051 729
3,3%
10 160 061
5.
UITVOERING VAN PROGRAMMA'S VOOR 2008 EN 2009
In dit hoofdstuk worden de feiten en cijfers over de uitvoering van de jaarprogramma's voor
2008 en 2009 zoals de lidstaten die in 2010 hebben gerapporteerd, gepresenteerd en met
elkaar vergeleken. Het overzicht is niet gebaseerd op de resultaten van voltooide projecten
waarvoor financiële verantwoording is afgelegd, aangezien de eindverslagen over 2008
momenteel worden onderzocht en het jaarprogramma 2009 nog loopt – de eindverslagen over
2009 hoeven pas op 31 maart 2012 te worden ingediend. Bovendien komen de cijfers voor
geprogrammeerde acties mogelijk niet exact overeen met die voor de acties die daadwerkelijk
in de lidstaten zijn uitgevoerd, omdat de tijdslimiet voor het indienen van verzoeken om
herziening van acties in het jaarprogramma 2009 31 maart 2011 was.
12
NL
De cijfers voor 2011 zijn gebaseerd op ontwerpprogramma's die nog moeten worden goedgekeurd.
9
NL
5.1.
Kwantitatieve aspecten van de uitvoering door de lidstaten
5.1.1.
De verdeling van middelen over de vier EU-prioriteiten
Grafiek 2: Totale nationale en EU-middelen per prioriteit en aantal acties (2008-2009)
Prioriteit 3
28.787.502 EUR
13%
100 acties
22 lidstaten
Prioriteit 4
6.389.911,00 EUR
3%
52 acties
21 lidstaten
Prioriteit 2
7.453.801 EUR
3%
33 acties
17 lidstaten
Prioriteit 1
175.802.804 EUR
81%
154 acties
26 lidstaten
Voor 2008-2009 ging het merendeel van de nationale en EU-middelen die in het kader van
het Fonds werden besteed naar steun voor nationale individuele terugkeeroperaties: acties
in het kader van prioriteit 1 (programma's voor begeleide vrijwillige terugkeer, reintegratiemaatregelen, identificatie en uitzettingen), prioriteit 2 (voornamelijk gezamenlijke
terugkeervluchten) en prioriteit 3 (nieuwe werkmethoden om het terugkeerproces te
versnellen, nieuwe manieren om potentiële terugkeerders te begeleiden, op maat gesneden
maatregelen om de re-integratie en een duurzame terugkeer te bevorderen).
NL
–
Op Ierland na hebben alle lidstaten in hun meerjarig programma voor prioriteit 1
gekozen en hiervoor zowel voor 2008 als voor 2009 ruimte in hun begrotingen
gemaakt. Malta wees alle middelen voor deze periode toe aan prioriteit 1.
–
Zeventien lidstaten gaven uitvoering aan prioriteit 2, waarbij ze zich hoofdzakelijk
concentreerden op terugkeervluchten. Diverse lidstaten kozen er echter voor om deze
acties in de betreffende periode niet te begroten (Oostenrijk, Duitsland, Hongarije,
Malta, Nederland, Portugal). Over het algemeen worden deze acties gezien als
complex; de nadruk werd gelegd op het eerst in gang zetten van nationale acties en
het veiligstellen van het gebruik van de middelen.
–
Terwijl bijna alle lidstaten ervoor kozen om prioriteit 3 uit te voeren, besteedden in
de periode 2008-2009 met name drie lidstaten een aanzienlijk deel van hun begroting
aan acties voor deze prioriteit: Duitsland (43%), Zweden (60%) en België (62%).
10
NL
–
23 lidstaten programmeerden acties in het kader van prioriteit 4. Door hun aard
hebben deze acties een relatief beperkt financieel effect, hoewel vier lidstaten een
relatief groot aandeel van de aan hen toegewezen middelen voor deze prioriteit
begrootten (circa 30% of meer in Hongarije, Letland, Litouwen en Slowakije in het
kader van een of twee van de programma's). Aangezien ze niet deelnemen aan de
terugkeerrichtlijn, hebben het Verenigd Koninkrijk en Ierland er niet voor gekozen
om deze prioriteit uit te voeren; net als Tsjechië kunnen ze opleidings- en
onderzoeksactiviteiten programmeren in het kader van andere prioriteiten.
Tabel 3: Aantal lidstaten per prioriteit
Prioriteit
Periode 2008-2013
Programma 2008
Programma 2009
1. Strategisch terugkeerbeheer
26 lidstaten
25. Niet: Ierland
26
2. Samenwerking met
andere lidstaten
23. Niet: Litouwen,
Slowakije en Zweden
13. Niet: Oostenrijk, Estland,
Duitsland, Griekenland,
Hongarije, Litouwen,
Luxemburg, Malta,
Nederland, Portugal,
Slowakije, Spanje en Zweden
15. Niet: Oostenrijk, Finland,
Duitsland, Hongarije,
Litouwen, Malta, Nederland,
Portugal, Slowakije, Spanje
en Zweden
3. Specifieke innovatieve
instrumenten
25. Niet: Estland
20. Niet: Cyprus, Estland,
Ierland, Letland, Luxemburg
en Malta
22. Niet: Cyprus, Estland,
Letland en Malta
4. EU-normen en beste
praktijken
23. Niet: Tsjechië, Ierland en
het Verenigd Koninkrijk
15. Niet: Oostenrijk,
Bulgarije, Tsjechië, Estland,
Ierland, Luxemburg, Malta,
Nederland, Polen, Spanje en
het Verenigd Koninkrijk
17. Niet: Tsjechië, Frankrijk,
Finland, Ierland, Luxemburg,
Malta, Spanje, Zweden en het
Verenigd Koninkrijk
5.1.2.
Aantal acties
Wat betreft het aantal uitgevoerde acties legt prioriteit 1 minder gewicht in de schaal. Dat
betekent dat de begrote uitgaven per actie in het kader van de prioriteiten 2, 3 en 4 gemiddeld
veel kleiner zijn dan de begrote uitgaven per actie in het kader van prioriteit 1.
Tabel 4: Aantal acties per prioriteit
2008
2009
Totaal
2008-2009
Percentage
2008-2009
1. Strategisch terugkeerbeheer
75
79
154
45,4%
2. Samenwerking met andere lidstaten
14
19
33
9,7%
3. Specifieke innovatieve instrumenten
46
54
100
29,5%
4. EU-normen en beste praktijken
19
33
52
15,3%
Totaal
154
185
339
100,0%
Prioriteiten
NL
11
NL
5.1.3.
Medefinancieringspercentages
De landen die onder het Cohesiefonds vallen hebben de mogelijkheid van 75%
medefinanciering door de EU alle volledig benut. Er is één belangrijke uitzondering: Spanje,
waar het medefinancieringspercentage voor de jaarprogramma's voor 2008 en 2009 minder
dan 25% bedraagt en waarbij de acties worden gepresenteerd in relatie tot de totale nationale
begroting voor terugkeer.
Bij de andere lidstaten lopen de medefinancieringspercentages sterk uiteen, van 38% tot 73%.
In Duitsland, België, Finland en Zweden liggen de medefinancieringspercentages steevast
boven 60%, vanwege het grote aantal acties in het kader van specifieke prioriteiten (met name
prioriteit 3).
Voor 2008 en 2009 kwam het gemiddelde percentage uit op 50%. Als Spanje echter niet
meegeteld zou worden, zou het algehele percentage ruim 68% zijn.
Grafiek 3: Opsplitsing van de totale middelen naar financieringsbron (2008-2009)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Prioriteit 1
Prioriteit 2
Prioriteit 3
Prioriteit 4
Aantal landen
26
17
22
21
EU (mln EUR)
81,76
4,79
17,58
4,23
Publiek (mln EUR)
92,06
2,65
9,28
1,83
Privaat (mln EUR)
1,98
0,12
1,92
0,33
5.1.4.
De in 2008 en 2009 gebruikte selectieprocessen
Geprogrammeerde acties worden uitgevoerd in de vorm van (een of meer) projecten, die
worden geselecteerd door middel van de gunningsorgaan- of uitvoeringsorgaan-methode.
In het kader van de gunningsorgaan-methode publiceerden bijna alle lidstaten ten minste
één open oproep tot het indienen van voorstellen voor elk jaarprogramma. In Cyprus,
Frankrijk, Ierland en Luxemburg werd een dergelijke oproep echter niet gepubliceerd voor het
programma voor 2008. Anderzijds moesten verschillende lidstaten meer dan één oproep
publiceren vanwege een gebrek aan belangstelling of de behoefte aan nieuwe
projectaanvragen.
NL
12
NL
De meeste lidstaten ontvingen op elke oproep minder dan tien voorstellen. Alleen in Spanje
en Duitsland was er veel meer belangstelling (voor 2008 respectievelijk 26 en 60 voorstellen,
en voor 2009 respectievelijk 36 en 33 voorstellen). Voor 2008 werden in vijftien lidstaten alle
voorstellen geselecteerd voor financiering. Voor 2009 werden in vier lidstaten alle voorstellen
geselecteerd voor financiering, en werd in drie andere lidstaten meer dan twee derde van de
voorstellen geselecteerd. Geen enkele lidstaat verklaarde projecten te hebben gefinancierd
zonder dat er een oproep tot het indienen van voorstellen was gepubliceerd.
Tabel 5: Selectie door middel van de gunningsorgaan-methode
Jaarprogramma
Ontvangen
projectvoorstellen
Projecten geselecteerd voor
financiering
Succespercentage
2008
185
146
80%
2009
134
97
72%
In het kader van de uitvoeringsorgaan-methode stuurden bijna alle lidstaten ten minste één
oproep tot het indienen van blijken van belangstelling aan de bevoegde
overheidsinstanties op het gebied van terugkeer, hoewel enkele lidstaten, na raadpleging
van de belangrijkste belanghebbenden over het ontwerp voor het jaarprogramma, geen
afzonderlijke oproep deden uitgaan (met name Griekenland en Italië) of projecten buiten het
kader van een oproep selecteerden (Spanje). Enkele lidstaten plaatsten een aantal
opeenvolgende oproepen (met name Frankrijk en Cyprus).
Voor 2008 werden in tien van de zestien lidstaten die een oproep tot het indienen van blijken
van belangstelling hadden geplaatst alle projecten geselecteerd. Voor 2009 was dit het geval
in twaalf van de veertien lidstaten.
Tabel 6: Selectie door middel van de uitvoeringsorgaan-methode
Jaarprogramma
Ontvangen
projectvoorstellen
Projecten geselecteerd voor
financiering
Succespercentage
2008
72
55
76%
2009
43
39
91%
Daarnaast werden in negen lidstaten (Estland, Finland, Duitsland, Griekenland, Italië, Malta,
Luxemburg, Roemenië en Spanje) projecten gefinancierd zonder dat er een oproep tot het
indienen van blijken van belangstelling werd geplaatst (in totaal 81 projecten, met het grootste
aantal (47) in Griekenland).
Wat betreft het belang van de uitvoeringsorgaan-methode in de programma's als geheel,
blijkt uit de (onvolledige) informatie van de lidstaten dat voor 2008 49% van de acties
volgens deze methode werd uitgevoerd. Voor 2009 daalde dit tot iets minder dan 40%.
Het deel van de EU-bijdrage dat wordt gebruikt voor door de overheid beheerde
projecten verschilt sterk per lidstaat:
–
NL
In twee belangrijke begunstigde lidstaten is het percentage aan dit soort projecten
zeer laag: in het Verenigd Koninkrijk, waar gemiddeld 93% van de toewijzingen naar
programma's ging voor begeleide vrijwillige terugkeer en re-integratiemaatregelen,
13
NL
geselecteerd op brede, open basis, en in Duitsland, waar meer dan 95% van de
toewijzingen werd besteed aan projecten van ngo's op het gebied van counseling, reintegratie en vrijwillige terugkeer.
–
In de meeste andere lidstaten ligt dit aandeel tussen 10% en 50%, terwijl in een
beperkt aantal lidstaten het gemiddelde hoger is (hoger dan 70% in Bulgarije, Italië,
Polen, Slovenië en Spanje en zelfs hoger dan 90% in Frankrijk en Griekenland),
gegeven met name de focus op gedwongen terugkeer en de hoge kosten van deze
projecten.
–
In enkele gevallen verschilt dit percentage sterk per jaar. Zo werd in Roemenië in
2008 uitsluitend dit soort projecten geselecteerd, terwijl in 2009 bijna 37% van de
projecten in het kader van de gunningsorgaan-methode werd geselecteerd.
Naast een voorkeur voor gedwongenterugkeerprojecten kunnen ook andere factoren
meespelen, aangezien het aandeel van de in het kader van de gunningsorgaan-methode
gefinancierde projecten doorgaans afhangt van het aantal aanvragen dat elk jaar wordt
ontvangen. Wanneer het responspercentage laag is of weinig aanvragen in aanmerking
komen, kan de verantwoordelijke instantie een nieuwe oproep plaatsen, maar er ook voor
kiezen om een groter aandeel aan projecten in het kader van de uitvoeringsorgaan-methode
(uit de reserve) te aanvaarden teneinde een haalbaar tijdschema voor een effectieve
tenuitvoerlegging te waarborgen.
Tot slot moet in gedachten worden gehouden dat de uitvoeringsorgaan-methode in enkele
lidstaten niet alleen werd gebruikt voor gedwongenterugkeerprojecten, maar ook voor
overheidsprojecten van bijzonder strategisch belang voor het nationale terugkeersysteem,
zoals studies, samenwerkingsprojecten, netwerkopbouw of opleidingsregelingen.
5.2.
Kwalitatieve aspecten van de uitvoering door de lidstaten
5.2.1.
Categorieën acties in het kader van het Fonds
Om een volledig beeld te krijgen van de aard van de acties die in het kader van het
Terugkeerfonds worden geïnitieerd, heeft de Commissie een analytisch model met een
tweeledige classificatiestructuur ontwikkeld:
1.
Eerst wordt vastgesteld of de interventies primair op vrijwillige terugkeer of op
gedwongen terugkeer zijn gericht. Indien nodig wordt een categorie "gemengd"
gebruikt, wanneer een actie niet overwegend in een van beide categorieën valt (zoals
bepaalde opleidingsactiviteiten). Projecten met betrekking tot identificatie en
reisdocumenten worden geacht te zijn gericht op gedwongen terugkeer.
2.
Vervolgens wordt de actie geclassificeerd aan de hand van de aard ervan: van
onderzoek en/of strategieontwikkeling tot operaties, capaciteitsopbouw,
samenwerking enzovoort. Wanneer een actie multifunctioneel lijkt te zijn, worden
maximaal drie categorieën aangegeven, waarna een geschatte weging aan de
betreffende actie wordt gekoppeld.
Na toepassing van dit model op de in 2010 gerapporteerde financiële gegevens over de acties
die in het kader van de jaarprogramma's voor 2008 en 2009 werden uitgevoerd, werden de
volgende conclusies getrokken over de kwalitatieve aspecten van de uitvoering van het Fonds,
NL
14
NL
ongeacht de herzieningen in 2009 die aan het eind van de subsidiabiliteitsperiode, op 30 juni
2011, nog moesten worden goedgekeurd:
–
op basis van het eerste niveau van analyse: bijna 53% van de middelen werd begroot
voor de uitvoering van gedwongenterugkeermaatregelen, 43% werd besteed aan
ondersteuning van vrijwilligeterugkeeractiviteiten en 4% bestond uit activiteiten die
waren bedoeld om beide typen vertrek te bevorderen;
–
op basis van het tweede niveau van analyse: circa 77% van de middelen werd
besteed aan concrete en individuele terugkeeroperaties en het verlenen van bijstand
aan de doelgroepen (vrijwilligeterugkeeroperaties, gedwongenterugkeeroperaties,
counseling en voorlichting, bijstand aan kwetsbare personen), 3% aan samenwerking
met derde landen gericht op het vaststellen van de voorafgaande voorwaarden voor
uitzettingen en/of repatriëring (identificatie en het verkrijgen van reisdocumenten),
2% aan samenwerking tussen lidstaten, en de resterende 18% aan algemene
capaciteitsopbouw (strategieontwikkeling, personeel, infrastructuur en instrumenten,
onderzoek/beste praktijken).
Tabel 7: Eerste niveau van analyse 2008-2009 (financiële middelen, in EUR)
Typologie niveau 1
2008
Percentage
2008
2009
Percentage
2009
Gemiddelde 2008-2009
Vrijwillige terugkeer
44 156 100
42,6%
47 333 822
41,2%
41,9% (91 489 922)
Gedwongen
terugkeer
55 685 887
53,7%
59 236 649
51,6%
52,6% (114 922 536)
Categorie
"gemengd"
3 770 382
3,6%
8 251 176
7,2 %
5,5% (12 021 558)
Totaal
103 612 369
114 821 647
218 434 016
Tabel 8: Tweede niveau van analyse 2008-2009 (aantal acties)
Typologie niveau 2
NL
2008
2009
2008+2009
Aantal
acties
Procentueel
aandeel
Aantal
acties
Procentueel
aandeel
Algeheel
gemiddelde
1. Terugkeerbeheer (strategie)
23
4
22
1
45
2. Vrijwillige terugkeer (operaties)
41
24
51
26
92
3. Gedwongen terugkeer
(operaties)
32
42
36
33
68
4. Counseling en voorlichting
38
12
43
12
81
5. Bijstand aan kwetsbare
personen
24
3
25
4
49
6. Capaciteitsopbouw – personeel
42
3
45
3
87
15
NL
7. Capaciteitsopbouw –
infrastructuur en instrumenten
18
3
19
11
37
8. Capaciteitsopbouw – onderzoek
/ beste praktijken
31
4
47
4
78
9. Samenwerking tussen lidstaten
25
2
32
2
57
10 Samenwerking met derde
landen
33
2
38
3
71
Grafiek 4: Tweede niveau van analyse 2008-2009 - Opsplitsing van acties in vier hoofdcategorieën
Terugkeerfonds 2008 en 2009 - Type en aantal acties
350
300
250
200
155
133
150
100
50
114
135
0
Capaciteitsopbouw
Operaties en bijstand
Samenwerking tussen
lidstaten
2008
5.2.2.
38
32
25
33
Samenwerking met derde
landen
2009
Typen begunstigden van de EU-bijdragen
Voor 2008 en 2009 werd respectievelijk 54,5% en 53,2% van de EU-bijdragen aan het Fonds
toegewezen aan door de overheid uitgevoerde acties, 19,8% en 19,2% aan nietgouvernementele organisaties en 25,7% en 27,6% aan internationale organisaties (met name
de Internationale Organisatie voor migratie, hierna IOM).
5.2.3.
A.
Voorbeelden van in het kader van prioriteit 1 uitgevoerde projecten
Programma's voor begeleide vrijwillige terugkeer
Het Stockholmprogramma roept de lidstaten op om vrijwillige terugkeer aan te moedigen,
onder meer door stimulerings-, opleidings- en re-integratiemaatregelen en -subsidies te
ontwikkelen en gebruik te maken van de mogelijkheden die de financiële instrumenten van de
EU bieden.
Voor dit doel werd volgens de programma's circa 55,5 miljoen EUR begroot.
De ontwikkeling van begeleide vrijwillige terugkeer bevindt zich in de verschillende lidstaten
op verschillende niveaus, zoals blijkt uit een recente studie van het Europees Migratienetwerk
NL
16
NL
(EMN)13 en de basisbeschrijving in de meerjarenprogramma's. Dienovereenkomstig kunnen
de inspanningen op dit gebied als volgt worden geclassificeerd:
1. bij afwezigheid van (permanente) regelingen: de ontwikkeling van proefprojecten en/of de
invoering van een programma voor begeleide vrijwillige terugkeer (bv. in Cyprus, Estland,
Finland, Griekenland, Letland, Litouwen, Malta en Slovenië);
2. de consolidatie van recent opgezette (basis-)diensten of programma's door de looptijd
ervan te verlengen en/of het aantal personen dat van de bijstand gebruik kan maken
geleidelijk te laten toenemen (bv. in Slowakije);
3. de (systematische) uitbreiding van gevestigde programma's door ze open te stellen voor
een grotere doelpopulatie en/of nieuwe (specifieke) doelgroepen, zoals kwetsbare personen,
en/of door de aard van de verstrekte begeleiding te verbreden (met name in vier van de
belangrijkste begunstigde lidstaten, te weten Frankrijk, Italië, Spanje en het Verenigd
Koninkrijk);
4. de invoering van specifieke en innovatieve op maat gesneden maatregelen, in het
bijzonder met het oog op een meer duurzame terugkeer en de ontwikkeling van een
afzonderlijke re-integratiecomponent (bv. in België, Nederland en Duitsland).
In Letland werden in het kader van de ontwikkeling van een langetermijnstrategie voor het
terugkeerbeheer en het programma voor 2008 verschillende onderzoeksprojecten gefinancierd
die waren gericht op het ontwikkelen van zo goed mogelijk op de situatie in Letland
aansluitende modellen voor vrijwillige terugkeer en re-integratie, rekening houdend met de
omvang van de doelpopulatie, de EU-wetgeving en beste praktijken in andere landen. In
dezelfde geest werden in Estland, dankzij een aantal projecten in het kader van de
programma's voor 2008 en 2009, de eerste stappen gezet op weg naar de invoering van een
programma voor begeleide vrijwillige terugkeer en een overleg- en ondersteuningsstructuur
voor terugkeerders. In Malta gaven twee projecten van de programma's voor 2008 en 2009
een impuls aan de activiteiten op het gebied van begeleide vrijwillige terugkeer. Een ander
project was gericht op de versterking van de terugkeerbeheercapaciteiten van Malta op de
lange termijn. In alle drie landen was de IOM een van de begunstigden.
In Finland is één meerjarig project, dat in 2009 van start is gegaan, gericht op het opzetten
van een alomvattend systeem voor vrijwillige terugkeer. Tot nu toe heeft Finland geen
nationaal programma voor begeleide vrijwillige terugkeer, en het doel van het project is om
hulp bij het plannen van de reis en financiële steun voor re-integratie te verstrekken, om de
samenwerking tussen instanties en organisaties die zich met vrijwillige terugkeer bezighouden
te versterken en om de beschikbaarheid van informatie voor potentiële terugkeerders te
vergroten.
Veel landen hebben de ervaringen van de IOM gebruikt om een meer algemeen pakket aan
terugkeermaatregelen samen te stellen. Zo organiseerde de IOM in Slowakije, als onderdeel
van een actie op het gebied van begeleide vrijwillige terugkeer, een campagne om nietgeregistreerde migranten te bereiken in gebieden waar ze vermoedelijk verbleven. Als gevolg
van deze campagne keerden 47 personen terug, waar dat aantal het jaar daarvoor nog nul was.
In Nederland voerde de IOM een project uit waarin gedetineerde migranten werden
13
NL
http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=3%2E%20EMN%20Studies
17
NL
voorgelicht en geadviseerd, terwijl ook de capaciteit voor begeleide vrijwillige terugkeer in
detentiecentra in het algemeen werd versterkt. In Portugal hielp de IOM in het kader van het
programma voor 2008 bij het opzetten van een netwerk van nationale en internationale
partners, voornamelijk ngo's in Latijns-Amerika, om de structuur voor begeleide vrijwillige
terugkeer verder te ontwikkelen. In een vervolgproject van de IOM werden de basisdiensten
in stand gehouden en steunpakketten aangeboden aan circa 550 personen, en werd daarnaast
het netwerk verder versterkt, een duidelijke communicatiestrategie ontwikkeld en de
dienstverlening op het gebied van re-integratie en toezicht en ondersteuning na terugkeer
versterkt. In Polen zette de IOM met behulp van de financiering voor 2008 en 2009 een breed
scala aan diensten op: bevordering van en hulp bij de reis en de re-integratie, opleidingen voor
personeel van opvangcentra, steun aan kwetsbare personen, registratie en onderhoud van een
gegevensbank, en de organisatie van een conferentie om het idee van vrijwillige terugkeer te
promoten onder ngo's en autoriteiten.
In veel andere landen werd het Fonds gebruikt, in combinatie met acties om de bestaande
regelingen te consolideren of uit te breiden, om nieuwe specifieke elementen in te voeren. In
Slowakije bestonden de acties uit het uitbreiden van de bestaande regelingen door behalve de
gebruikelijke kosten ook steun voor het opstellen van re-integratieplannen en hulp bij de reintegratie in het land van terugkeer te financieren. In Italië werd in 2009, na een actie in 2008
waarmee de reguliere regeling werd gesteund, de nadruk gelegd op re-integratiemaatregelen.
Bovendien werden in diverse lidstaten (zoals Oostenrijk, Bulgarije, Finland, Italië, Spanje
en Polen) projecten gefinancierd om specifieke bijstand te verlenen aan kwetsbare personen,
zoals gezinnen, minderjarigen en slachtoffers van mensenhandel. In Frankrijk wordt steun
verstrekt voor medische hulp in noodgevallen, behoorlijke huisvesting in de zin van de
richtlijn en terugkeerregelingen voor niet-begeleide minderjarigen die in de transitzone op de
luchthaven van Roissy verblijven. In Hongarije werd het "Weer thuis"-project uitgevoerd, in
het kader waarvan, in nauwe samenwerking met de geëigende Bosnische wederpartijen en
onder betrachting van de vereiste zorgvuldigheid, een klein aantal Bosniërs met
gezondheidsproblemen is gerepatrieerd.
In Nederland hielp een kleine ngo migranten bij het opzetten van een economische activiteit
in het land van terugkeer. Vrijwilligers ontwikkelden instrumentaria en ondersteunden de
terugkeer van 23 onderdanen van derde landen met een begroting van 120 000 EUR.
Frankrijk gebruikte zijn EU-bijdragen strategisch om een reeks complementaire activiteiten
op dit gebied te ondernemen, variërend van counseling en voorlichting tot financiële prikkels
en specifieke voorlichting en re-integratiemaatregelen. In één actie werden financiële toelagen
uitgekeerd, buiten het kader van het bestaande programma (3,5 miljoen EUR, ofwel 39% van
het programma voor 2008) om illegaal in het land verblijvende onderdanen van derde landen
aan te sporen om terug te keren. In het kader van een andere actie werden personen in de regio
Calais geholpen om terug te keren naar hun land van herkomst, onder meer door
bewustmaking van de risico's van een poging om naar het Verenigd Koninkrijk over te steken,
de precaire omstandigheden waarin ze terecht kunnen komen en de risico's die gepaard gaan
met het voortzetten van hun illegale verblijf in Frankrijk (0,9 miljoen EUR). In algemene zin
stelde het Fonds Frankrijk in staat om op grotere schaal gebruik te maken van gebruikers van
financiële prikkels (in 2008 maakten 2 227 migranten gebruik van de regeling, een toename
van 9% ten opzichte van 2007) en om het bedrag van de prikkels per persoon te verhogen.
NL
18
NL
In de verslagperiode wees het Verenigd Koninkrijk de hoogste EU-bijdrage uit het Fonds,
namelijk 14 miljoen EUR, toe aan maatregelen voor begeleide vrijwillige terugkeer. Het
Fonds steunde het programma voor vrijwillige begeleide terugkeer en re-integratie (VARRP),
het programma voor vrijwillige terugkeer en re-integratie van gedetineerde migranten
(VRRDM) en de regeling gefaciliteerde terugkeer (FRS) (geldelijke uitkeringen). Het
VARRP, dat werd uitgevoerd in het kader van het programma voor 2008, is al geëvalueerd als
succesvol: uit de toezichtgegevens bleek dat ten opzichte van eerdere jaren het aantal
aanvragen, het aantal daadwerkelijk terugkerende migranten en het aantal personen dat
gebruikmaakt van hulp bij de re-integratie aanzienlijk is toegenomen. Met name de
ontwikkeling van individuele terugkeerplannen en de verlening en inhoud van de reintegratiehulp werden door de respondenten positief beoordeeld.
B.
Counseling en voorlichting
Voor dit doel werd volgens de programma's circa 25,8 miljoen EUR begroot. Veel lidstaten
hebben acties op het gebied van counseling en voorlichting ontwikkeld (bv. Oostenrijk,
België, Bulgarije, Tsjechië, Estland, Griekenland, Frankrijk, Duitsland, Italië, Malta,
Nederland, Polen, Slowakije en Spanje)14.
Enkele voorbeelden van acties op dit gebied die effect hebben gehad op een belangrijk deel
van de doelpopulatie zijn de volgende:
–
Uit het programma voor 2009 van Griekenland werd een EU-bijdrage van
1 miljoen EUR gebruikt om de inzet te financieren van tolken, maatschappelijk
werkers en psychologen die diensten verlenen aan terugkeerders, onder meer in
Athene en Kreta.
–
In Nederland werd een EU-bijdrage van circa 1 miljoen EUR voor 2009 gebruikt
om steun te geven voor de uitbreiding van de geografische dekking van het netwerk
van "native counselors" (adviseurs uit de herkomstlanden) tot buiten de grote steden
en om de samenwerking met lokale autoriteiten te versterken.
–
In Oostenrijk adviseerden vier ngo's onderdanen van derde landen in en buiten
detentiefaciliteiten, waarbij binnen de detentiefaciliteiten meer dan zesduizend
onderdanen van derde landen werden bereikt, waarvan ongeveer 19% besloot
vrijwillig terug te keren, en buiten de faciliteiten eveneens meer dan zesduizend,
waarvan 58% besloot vrijwillig terug te keren. De EU-bijdrage voor de projecten
voor 2008 en 2009 samen bedroeg 1,8 miljoen EUR.
–
In Duitsland stelden de programma's voor 2008 en 2009 diverse ngo's in staat om in
circa 25 projecten in verschillende deelstaten counseling en voorlichting aan te
bieden, voor een bedrag van 2,2 miljoen EUR (EU-bijdrage). Dankzij de projecten
voor 2008 vonden 10 402 counselingsessies plaats en werden 1 382 personen
vrijwillig gerepatrieerd. Zeker voor het programma van 2008 hebben de activiteiten
de counselingstructuren en de samenwerking en netwerken tussen de verschillende
actoren op dit gebied versterkt. Bovendien hebben die activiteiten vanwege de
complementariteit met de diensten die beschikbaar zijn in het kader van de
14
NL
Enkele van deze projecten zijn echter innovatieve projecten in het kader van prioriteit 3.
19
NL
programma's REAG en GARP het succes van dit programma voor begeleide
vrijwillige terugkeer voor vluchtelingen en (afgewezen) asielzoekers vergroot.
C.
Gedwongen terugkeer
Volgens de programma's werd voor dit doel ongeveer 81 miljoen EUR begroot. Alle lidstaten
verstrekten medefinanciering voor onderdelen van gedwongen terugkeeroperaties (bv. het
vluchtbeheer, de reis- en verblijfkosten van begeleiders en de reiskosten van repatrianten),
behalve Oostenrijk, Finland, Duitsland, Portugal, Zweden en Nederland. In het Verenigd
Koninkrijk was alleen een klein project gericht op het bevorderen van intensievere
samenwerking met andere lidstaten op het gebied van gedwongen terugkeer, waarvan het
model onder meer wordt gebruikt voor gezamenlijke terugkeervluchten; het grootste deel van
het programma had betrekking op vrijwillige terugkeer.
In de meeste lidstaten maken de uitgaven voor gedwongen terugkeeroperaties 10% tot 30%
van de totale begroting uit. Zeker in absolute zin werd een aanzienlijk deel van de EUbijdrage besteed aan dergelijke operaties in vier belangrijke begunstigde landen, te weten
Frankrijk (2,8 miljoen EUR), Griekenland (7,8 miljoen EUR), Italië (6,9 miljoen EUR) en
Spanje (6,3 miljoen EUR). In relatieve zin was het aandeel van de begrote uitgaven ook hoog
in landen met lagere toewijzingen, zoals Cyprus, Luxemburg en Polen.
Naast reguliere terugkeeroperaties werden ook enkele innovatieve projecten gefinancierd,
waaronder de volgende:
–
In België voerden de autoriteiten twee projecten uit ("Terugkeer van gezinnen" en
"Terugkeer van personen met speciale behoeften") om alternatieven voor detentie te
ontwikkelen. Beide projecten bestonden uit de aanpassing van de
gezinswoningen/opvangfaciliteiten, zodat gezinnen/personen met speciale behoeften
gescheiden van de andere bewoners van gesloten centra zorg konden ontvangen. Om
de terugkeer en een mogelijke re-integratie in de landen van herkomst voor te
bereiden, werden getrainde coaches ingezet die de betrokken personen door de
terugkeerprocedure begeleidden en hen op dagelijkse basis bijstonden. In een vroeg
stadium werd nog de mogelijkheid van vrijwillige terugkeer aangeboden. Het tweede
project omvatte ook op maat gesneden medische en psychologische bijstand. Het
eerste project is door enkele ngo's reeds positief beoordeeld.
–
In Spanje werden eerstehulpcursussen gegeven aan politiefunctionarissen die als
alleenreizende begeleiders waren betrokken bij terugkeeroperaties op
chartervluchten, reguliere scheepvaartlijnen en commerciële vluchten.
5.2.4.
Voorbeelden van in het kader van prioriteit 2 uitgevoerde projecten
Doorgaans had een heel klein deel van de uitgaven betrekking op deze prioriteit, behalve in
Ierland. Deze lidstaat gebruikte 70% van zijn middelen om gezamenlijke terugkeervluchten
te betalen, waaronder de volledige toewijzing voor 2008.
De lidstaten financierden uitsluitend gezamenlijke terugkeervluchten (België, Cyprus,
Frankrijk, Ierland, Italië, Luxemburg, Roemenië) of een mengsel van gezamenlijke
vluchten en samenwerkings- / capaciteitsopbouwmaatregelen (Bulgarije, Polen, Slovenië), of
concentreerden zich primair op de uitwisseling van beste praktijken met andere lidstaten, met
NL
20
NL
inbegrip van voorbereidende maatregelen voor een betere samenwerking met derde landen
(Tsjechië, Letland en het Verenigd Koninkrijk).
A.
Gezamenlijke terugkeervluchten
Over het algemeen financierden de lidstaten slechts één vlucht of niet meer dan een handvol
vluchten. De totale EU-bijdrage voor begrote gezamenlijke vluchten bedroeg circa
3,6 miljoen EUR. Deze vluchten waren complementair aan de vluchten die door Frontex
werden gecoördineerd.
B.
Andere vormen van samenwerking
In Estland werd een project gefinancierd om de operationele samenwerking op het gebied
van het verkrijgen van reisdocumenten tussen de consulaire diensten in Letland, Litouwen en
Estland enerzijds en immigratiediensten in derde landen anderzijds te intensiveren.
5.2.5.
A.
Voorbeelden van in het kader van prioriteit 3 uitgevoerde projecten
Innovatieve manieren van counseling aan en voorlichting aan potentiële terugkeerders
Door middel van twee projecten in 2008 voerde Bulgarije een voorlichtingscampagne uit om
vrijwillige terugkeer te bevorderen (videoclips, een documentaire, 53 000 stuks
voorlichtingsmateriaal (flyers, billboards en brochures) en werd de samenwerking tussen
ngo's, de IOM en de autoriteiten op dit gebied verbeterd. Ook in Tsjechië werd een nationale
campagne uitgevoerd, waarvoor middelen voor 2008 en 2009 werden gebruikt.
Nadat was vastgesteld dat de mogelijkheden voor counseling bij en voorlichting over
terugkeer nooit systematisch in heel Italië waren gedeeld, werd het Fonds in deze lidstaat
gebruikt om een "verwijzingsnetwerk" van lokale autoriteiten en ngo's op te zetten op het hele
grondgebied van het land, om voorlichtings- en bewustmakingsbijeenkomsten te organiseren
en om voorlichtingsmateriaal in een groot aantal talen te ontwikkelen en breed te verspreiden.
Bovendien werden in een vervolgproject in het kader van het programma voor 2009
opleidingen van personeel in het verwijzingsnetwerk verzorgd en seminars met
vertegenwoordigers van derde landen georganiseerd. Samen met het in kaart brengen van de
migrantengemeenschappen om effectievere methoden voor het verspreiden van informatie
over de doelgroepen te ontwikkelen en de organisatie van bijeenkomsten om praktijken en
ervaringen op het gebied van terugkeer uit te wisselen tussen alle verschillende actoren die
werken aan prioriteit 4, hebben deze projecten de grondslag gelegd voor begeleide vrijwillige
terugkeer in Italië.
In Griekenland werd in het kader van het programma voor 2009, behalve aan studiebezoeken
aan andere lidstaten, ondersteuning gegeven aan de strategische ontwikkeling van begeleide
vrijwillige terugkeer door de medefinanciering van een voorlichtingscampagne en door de
begeleiding van 300-400 terugkerende personen bij hun reis. Op basis van de positieve
resultaten van dit proefproject werd aan middelen die in het kader van het herziene
programma werden vrijgemaakt een nieuwe bestemming gegeven om nog eens enkele
honderden personen dezelfde ondersteuning te bieden, evenals enige bijstand na de terugkeer
in de vorm van zakgeld. De intentie van de Griekse autoriteiten is om met behulp van het
Fonds de publieke steun voor dergelijke vrijwillige terugkeeroperaties in de komende jaren
aanmerkelijk te vergroten.
NL
21
NL
B.
Innovatieve prikkels om vrijwillige terugkeer te bevorderen zonder afbreuk te doen
aan de waardigheid van de betrokken personen (met name re-integratie)
In het kader van prioriteit 3 werd financiële steun verleend aan projecten om de hulp bij de reintegratie van terugkeerders te versterken (met inbegrip van opleidingen, het opzetten van
bedrijfsprojecten, ondersteuning bij het opstarten van een bedrijf en follow-upbeoordelingen
in het land van terugkeer en dergelijke) in Oostenrijk, België, Tsjechië, Frankrijk,
Duitsland, Hongarije, Litouwen en Spanje.
In Frankrijk werden in het kader van elk programma re-integratiemaatregelen gesteund om
de duurzaamheid van de terugkeer naar enkele Afrikaanse landen te vergroten. Na individuele
intakegesprekken en het opstellen van individuele terugkeerplannen werd terugkeerders de
mogelijkheid geboden om economische activiteiten te ontwikkelen en om hulp te krijgen bij
het ter plaatse opzetten van bedrijven.
In Zweden vielen 9 van de 13 projecten die in het kader van de twee programma's werden
uitgevoerd onder prioriteit 3. Al deze projecten waren gericht op nieuwe vormen van
samenwerking tussen verschillende entiteiten. In één project werd een samenwerkingsverband
opgezet tussen een kamer van koophandel en een immigratieautoriteit in een Afrikaans land.
Voor tweehonderd onderdanen van het betrokken land werden voorlichtings- en
trainingsbijeenkomsten georganiseerd; er werden individuele bedrijfsplannen ontwikkeld, en
voor vijftien personen werd een bezoek georganiseerd, zodat deze ter plaatse voorbereidingen
voor hun terugkeer konden treffen. Als onderdeel van het project werd steun gegeven aan
onderwijsfaciliteiten in het betrokken land.
In België vielen 22 van de 35 projecten die in het kader van de twee programma's werden
uitgevoerd onder prioriteit 3. Enkele projecten hadden ten doel de terugkeerstrategieën te
verbeteren en de capaciteitsopbouw in het algemeen in het land te versterken, bijvoorbeeld
door middel van een lesprogramma voor individuele terugkeeradviseurs. De specifieke reintegratiemaatregelen die in het kader van deze prioriteit werden uitgevoerd, werden samen
ondersteund met een begroting van 2,5 miljoen EUR voor:
–
capaciteitsopbouwmaatregelen (in het kader van de ontwikkeling van nieuwe
methoden, enerzijds een onderzoeksproject naar beste praktijken bij de terugkeer en
re-integratie van personen met verstandelijke en lichamelijke handicaps in zes
lidstaten, en anderzijds projecten om zwakke punten in de capaciteit van nietgouvernementele re-integratiepartners die een rol spelen in de nationale strategie
voor begeleide vrijwillige terugkeer te corrigeren); en
–
steun voor individuele terugkeeroperaties door de bestaande re-integratieaanpak uit
te breiden en tegelijkertijd nieuwe methoden te ontwikkelen (vier IOM-projecten om
op maat gesneden bijstandspakketten te ontwikkelen, als innovatieve aanvulling op
het bestaande, generieke re-integratieprogramma, en twee Caritas-projecten voor
specifieke doelgroepen/landen om een meer alomvattend programma voor begeleide
vrijwillige terugkeer te ontwikkelen, met inbegrip van re-integratieondersteuning en
follow-up in het land van bestemming).
In Duitsland vielen 44 van de 99 projecten die in het kader van de twee programma's werden
uitgevoerd onder prioriteit 3, waarbij in totaal een bedrag van 5,6 miljoen EUR werd begroot
(circa 41% van de totale begroting van het Fonds). Met uitzondering van twee projecten op
NL
22
NL
het gebied van reisdocumenten werden innovatieve terugkeerplannen en andere maatregelen
om vrijwillige terugkeer te bevorderen medegefinancierd. In enkele projecten werd de nadruk
gelegd op specifieke doelgroepen en/of landen van terugkeer, in andere op nieuwe vormen
van re-integratieondersteuning.
C.
Testen van nieuwe werkmethoden om het proces van het documenteren van
terugkerende personen te versnellen
Volgens de programma's werd circa 5,5 miljoen EUR begroot voor samenwerking met derde
landen, maar dit bedrag heeft ook betrekking op projecten die in het kader van de andere
prioriteiten worden uitgevoerd. In het kader van prioriteit 3 ondernamen lidstaten projecten
om een effectieve, stabiele en blijvende operationele samenwerking met autoriteiten in derde
landen tot stand te brengen met het oog op het verkrijgen van reisdocumenten en het
verwezenlijken van snelle en succesvolle uitzettingen. Bij wijze van illustratie volgen hier
enkele voorbeelden van de mate waarin de financiële steun op innovatieve manieren werd
gebruikt en direct resultaten opleverde:
NL
–
In Roemenië werd een nieuw mechanisme ontwikkeld voor samenwerking met
diplomatieke missies van derde landen die geen ambassade in het land hebben. In
ongeveer vijftien missies konden medewerkers van de autoriteiten concrete gevallen
met de immigratieautoriteiten van de derde landen bespreken. De gesprekken leidden
tot snellere procedures en verbeterde werkrelaties.
–
In Polen werden de middelen van de programma's voor 2008 en 2009 gebruikt om
een speciaal programma voor het bevorderen van de werkrelaties met de
immigratieautoriteiten van één specifiek belangrijk derde land te ontwikkelen, op
basis van regelmatige bezoeken van deskundigen van deze autoriteiten aan Polen en
tegenbezoeken door de Poolse autoriteiten. De reiskosten en dagvergoedingen
werden gedekt, evenals het vervoer van potentiële terugkeerders van
detentiefaciliteiten naar de inrichtingen die worden gebruikt voor identificatie. Door
directe en regelmatige contacten te onderhouden werd het overnameproces
aanzienlijk vergemakkelijkt en werd het fundament gelegd voor een doelmatige,
stabiele en langetermijnsamenwerking.
–
In Slovenië werd, als onderdeel van een actie om de samenwerking met derde landen
op het gebied van identificatie te verbeteren, samenwerking met ngo's en een netwerk
van vertalers opgezet om de autoriteiten te helpen bij de communicatie met
potentiële terugkeerders.
–
In Spanje werd het Fonds gebruikt om systematisch een reeks seminars voor
immigratieautoriteiten uit circa tien Afrikaanse landen van herkomst te ondersteunen,
zowel in hun eigen landen als in Spanje. Als gevolg van het in een informele
operationele omgeving gekweekte wederzijdse vertrouwen is zowel de communicatie
als de samenwerking verbeterd.
–
In Zweden werd een project ontwikkeld om onderdanen van derde landen op meer
manieren te kunnen identificeren; het werd uitgevoerd door middel van
bijeenkomsten tussen de autoriteiten en de immigratieautoriteit op een internationale
luchthaven van een voor Zweden essentieel land van herkomst waarmee terugname
voordien moeizaam verliep.
23
NL
D.
Andere innovatieve maatregelen
De autoriteiten in Griekenland ondernamen, met financiering voor 2009, studiereizen naar
andere lidstaten met het oog op de ontwikkeling van een nationale aanpak om vrijwillige
terugkeer te bevorderen.
In Hongarije werden twee onderzoeksmissies uitgevoerd naar een derde land dat voor
Hongarije van bijzonder belang is teneinde een alomvattend thematisch landenverslag op te
stellen om de kwaliteit van de counseling van potentiële terugkeerders te vergroten. De
missies werden voorbereid in samenwerking met deskundigen van andere lidstaten en de
IOM.
In enkele landen richtten de acties zich op informatiebeheer in het kader van deze prioriteit. In
België werden IT-instrumenten ontwikkeld voor dossierbeheer in gesloten centra om de
samenwerking tussen de immigratie- en politieautoriteiten sneller te laten verlopen, alsmede
voor de centrale verzameling en analyse van gegevens over illegaal verblijf. In Spanje betrof
het een geïntegreerd IT-systeem om het programma voor vrijwillige terugkeer te beheren.
5.2.6.
A.
Voorbeelden van in het kader van prioriteit 4 uitgevoerde projecten
Evaluatie en onderzoek
In het kader van deze prioriteit hebben veel lidstaten studies ondernomen:
–
Oostenrijk financierde een project om de bestaande nationale activiteiten op het
gebied van vrijwillige terugkeer met elkaar te vergelijken wat betreft de doelgroep,
de kosten en de gebruikte samenwerkingsmechanismen, alsmede om synergieën en
schaalvoordelen te ontwikkelen.
–
Bulgarije ontwikkelde een geïntegreerde strategie, die als basis diende voor het
nationale strategisch programma voor geïntegreerd terugkeerbeheer 2011-2013. Om
uitvoering aan dit programma te geven werd een actieplan opgesteld, en een
werkgroep, waaraan ook ngo's deelnamen, ondernam verdere studies naar beste
praktijken in andere landen.
–
Portugal bracht de immigrantengemeenschappen en de wijze waarop deze
informatie verwerven in kaart, op basis van interviews met belanghebbenden, om de
mogelijkheden die het terugkeerprogramma van Portugal biedt beter onder de
immigrantengemeenschappen te kunnen verspreiden.
B.
Opleidings- en uitwisselingsactiviteiten
In het kader van opleidingsprojecten werden de volgende opleidingen gefinancierd: de
opleiding van politiefunctionarissen (begeleiders) met betrekking tot normen en beste
praktijken op het gebied van gedwongen terugkeer (Cyprus, Italië, Litouwen, Roemenië,
Slowakije), de opleiding van personeel van verschillende nationale autoriteiten op het gebied
van terugkeer in het algemeen (Polen, Letland, Litouwen, Slowakije), taalopleidingen
(Letland, Slovenië, Slowakije), en opleidingen met betrekking tot mensenrechten en/of
terugkeernomen (Bulgarije, Hongarije). In Griekenland werd een reeks seminars
georganiseerd voor politiefunctionarissen over verschillende aspecten van terugkeerbeheer,
waaronder begeleidingspraktijken, overnameprocedures, mensenrechten en de behandeling
NL
24
NL
van kwetsbare personen. Hoewel hier een relatief klein bedrag mee gemoeid was, was de
systematische en alomvattende aanpak innovatief. Een Poolse stichting organiseerde
personeelstrainingen om de dienstverlening in kleine centra in een specifieke, aan Oekraïne
grenzende regio te verbeteren en publiceerde een gids met beste praktijken.
De lidstaten gebruikten het Fonds om personeelsleden de mogelijkheid te bieden om te leren
van ervaringen in andere lidstaten. Hongarije financierde studiereizen naar verschillende
lidstaten voor personeel van uitvoerende en gerechtelijke instanties die zich met terugkeer
bezighouden, terwijl Litouwen dergelijke reizen financierde voor begeleiders en
personeelsleden van terugkeerautoriteiten. Letland besteedde 53% van zijn middelen voor
2008 aan drie projecten in het kader van deze prioriteit: één project had betrekking op
seminars over beste praktijken en bezoeken aan andere lidstaten, een ander project op
opleidingen op het gebied van terugkeerbeheer voor grenswachten en immigratieautoriteiten,
en het derde project betrof taalopleidingen voor werknemers van terugkeerbeheerinstanties.
Aan verschillende opleidingsprojecten werd deelgenomen door deskundigen uit andere
lidstaten.
In de onderzochte periode werd het Fonds niet gebruikt om specifieke nationale opleidingen
over de toepassing van de terugkeerrichtlijn te organiseren, hoewel Hongarije een conferentie
voor lidstaten over de richtlijn organiseerde. Dat was waarschijnlijk te vroeg, gezien de
tijdslimiet van 24 december 2010 voor het omzetten van de richtlijn.
6.
ALGEHELE VOORLOPIGE BEOORDELING VAN DE UITVOERING
6.1.
Opmerkingen van de lidstaten
6.1.1.
Resultaten
De algemene beoordeling van de uitvoering van het Fonds door de lidstaten was (gedeeltelijk)
positief. De lidstaten rapporteren dat tenminste voor het programma voor 2008, dat in de
verslagleggingsperiode werd voltooid, de gewenste resultaten van de meerjarenstrategie over
het algemeen waren verwezenlijkt.
Verschillende lidstaten wijzen in dit verband op specifieke resultaten ten aanzien van
vrijwillige terugkeer: de ontwikkeling van een holistische aanpak in het nationale beleid ter
ondersteuning van vrijwillige terugkeer (Italië), de toegenomen capaciteit op het gebied van
begeleide vrijwillige terugkeer (Estland, Malta en Roemenië), de uitvoering van programma's
voor begeleide vrijwillige terugkeer, met inbegrip van de invoering van nieuwe instrumenten,
een website en een gratis telefoondienst, evenals de evaluatie van de programma's
(Hongarije), de versterking van de structuren voor counseling van potentiële terugkeerders,
waardoor het programma voor begeleide vrijwillige terugkeer doelmatiger is geworden
(Duitsland), het feit dat het Fonds het eenvoudigweg mogelijk heeft gemaakt om een groter
aantal migranten vrijwillig te laten terugkeren (Spanje) en het feit dat het Fonds het voor veel
onderdanen van derde landen mogelijk heeft gemaakt om op een waardige, ordentelijke en
duurzame wijze terug te keren en in het land van terugkeer hulp bij de re-integratie te krijgen
(Verenigd Koninkrijk).
Bovendien wees een niet onbelangrijk aantal lidstaten op het nut van het Fonds bij het
betrekken van organisaties van het maatschappelijk middenveld bij vrijwillige
terugkeeroperaties. Polen onderstreepte dat ngo's zonder het Fonds niet over voldoende
NL
25
NL
middelen zouden beschikken om vrijwilligeterugkeeractiviteiten te ontplooien, terwijl
Roemenië de eerste stappen in de ontwikkeling van partnerschappen met ngo's in het kader
van het Fonds noemde en Portugal wees erop dat dankzij het Fonds het netwerk voor
vrijwillige terugkeer in Portugal verder kon worden verbeterd.
6.1.2.
Problemen bij de uitvoering
Tegelijkertijd legden veel lidstaten de nadruk op de problemen tijdens de uitvoering van de
eerste twee programma's.
–
In de eerste plaats hadden de vertragingen bij de goedkeuring van de
jaarprogramma's, zeker voor het programma voor 2008, gevolgen voor de
uitvoeringsperiode en in enkele lidstaten voor de omvang van de daadwerkelijk
vastgelegde en bestede toewijzingen. De activiteiten in het kader van de eerste twee
programma's werden vaak tegelijkertijd en in een kortere periode uitgevoerd.
Lidstaten die goed en/of voldoende vooruit hadden gepland, slaagden erin de gehele
EU-bijdrage uit te geven.
–
In de tweede plaats werden de uitvoeringsregels, en met name de regels voor de
subsidiabiliteit van uitgaven, als te ingewikkeld ervaren. Veel lidstaten vonden de
resulterende administratieve werklast (richtsnoeren, controles en audits), gelet op de
omvang van hun toewijzingen, niet evenredig aan het doel van een efficiënt werkend
financieringsprogramma.
–
In de derde plaats leidden open en brede selectieprocedures niet altijd tot ter zake
doende projectaanvragen. Dit kan te wijten zijn aan nationale factoren, zoals een
beperkt aantal potentiële entiteiten dat gekwalificeerd en/of bereid is om door dit
Fonds gefinancierde projecten uit te voeren, of aan specifieke, uit de nationale
wetgeving voorvloeiende beperkingen met betrekking tot administratie en
verslaglegging en dergelijke. Maar ook de EU-regels zijn wellicht door potentiële
aanvragers als belastend ervaren, met name de vereisten inzake controlespoor en
documentatie en de beperkte subsidiabiliteit. Zo was de subsidiabiliteit van kosten
voor re-integratieondersteuning na aankomst in het land van terugkeer beperkt tot zes
maanden en verhinderde dit soms het bieden van op maat gesneden oplossingen.
Dientengevolge voelden de lidstaten zich gedwongen om de jaarprogramma's te herzien
teneinde een optimaal gebruik van de EU-bijdrage te waarborgen. Voor het jaarprogramma
voor 2008 keurde de Commissie tien herziene programma's goed, waarvan er ten minste vijf
primair bedoeld waren om het programma aan te passen, rekening houdend met het resultaat
van de open oproep tot het indienen van voorstellen, terwijl drie andere voortvloeiden uit
herzieningen van de nationale begrotingsplanning.
Om de omvang van deze uitdagingen te beperken, en op basis van feedback van de lidstaten,
heeft de Commissie het algemene regelgevingskader voor de subsidiabiliteit van kosten sterk
vereenvoudigd, de duur van de financiering van re-integratieondersteuning na aankomst in het
land van terugkeer verlengd tot een jaar, de subsidiabiliteitsperiode verlengd van twee tot
tweeënhalf jaar, en de termijn voor het indienen van herzieningen van de programma's
uitgebreid, waardoor de EU-bijdrage beter kan worden geabsorbeerd. Bovendien ontvingen
lidstaten met opstartproblemen – het Fonds is een nieuw financieel instrument van de EU –
NL
26
NL
steevast meer begeleiding van de Commissie. De effecten van deze veranderingen zullen
zeker beter zichtbaar worden in de uitvoering van de programma's voor 2010 en later.
6.2.
Beoordeling door de Commissie
Na evaluatie van de verslagen van de lidstaten, en rekening houdend met andere informatie,
waaronder informatie van controlemissies, is de Commissie van oordeel dat ondanks de
opstartproblemen en enkele specifieke kwesties met betrekking tot de uitvoeringsregels, het
Fonds de uitvoering van geïntegreerd terugkeerbeheer in de lidstaten bevordert als beoogd.
–
In een aantal lidstaten is dankzij specifieke voorlichtingscampagnes extra informatie
over terugkeermogelijkheden beschikbaar gekomen en breed verspreid onder
migrantengemeenschappen. In enkele gevallen waren deze voorlichtingsacties
gebaseerd op de praktische ervaringen van teruggekeerde personen die met succes
zijn gere-integreerd in hun landen van herkomst.
–
Het Fonds heeft de invoering of consolidatie ondersteund van
terugkeerbeheerpraktijken die daarvóór in veel lidstaten vrijwel niet bestonden.
Projecten versterkten in samenwerking met ngo's en/of de IOM de capaciteit van
overheidsdiensten om de vrijwillige terugkeer van migranten en asielzoekers te
stimuleren. Programma's voor begeleide vrijwillige terugkeer werden
geconsolideerd of uitgebreid om meer onderdanen van derde landen bijstand te
kunnen verlenen. Verschillende projecten op het gebied van counseling van
potentiële terugkeerders en re-integratie ondersteunden de ontwikkeling van
innovatieve en meer op het individu toegesneden instrumenten voor
terugkeerbeheer die de komende jaren op veel uitgebreidere schaal kunnen
worden toegepast.
–
Daarnaast konden lidstaten dankzij het Fonds meer of hogere financiële prikkels
en/of steun aan vluchtelingen geven om inkomstengenererende activiteiten te
ontwikkelen, waardoor de terugkeer een duurzaam karakter krijgt.
–
Op het gebied van gedwongen terugkeer was het Fonds consistent met de
activiteiten van Frontex op het gebied van de coördinatie van gezamenlijke
terugkeeroperaties. De lidstaten hebben de in het kader van het Fonds beschikbare
middelen voor nationale en gezamenlijke terugkeervluchten met succes gebruikt, ter
aanvulling van de inspanningen van Frontex.
–
Bovendien hebben de samenwerkingsprojecten tussen lidstaten en landen van
terugkeer geresulteerd in een toename van het aantal uitzettingen doordat
werkregelingen met derde landen op het gebied van identificatie en de afgifte
van reisdocumenten zijn verbeterd.
–
Tot slot heeft het Fonds ook mogelijkheden geschapen voor verdere uitwisselingen
van ervaringen tussen lidstaten. Minder ervaren lidstaten maken van het Fonds
gebruik om te leren van lidstaten met jarenlange ervaring.
Wat de resultaten betreft, heeft het Fonds derhalve zonder twijfel al geleid tot optimalisatie
van de maatregelen voor begeleide vrijwillige terugkeer, een korter verblijf van migranten in
opvang- en/of detentiecentra, een betere verspreiding van informatie over
terugkeermogelijkheden onder de doelpopulatie en een toename van het aantal onderdanen
NL
27
NL
van derde landen dat daadwerkelijk gebruikmaakt van de mogelijkheid om vrijwillig terug te
keren, op een waardigere manier en met betere vooruitzichten dan bij gedwongen terugkeer
het geval zou zijn geweest.
7.
AFSLUITENDE OPMERKINGEN EN AANBEVELINGEN
7.1.
Mogelijke verbeteringen voor het resterende deel van de meerjarige periode
Bovenstaande beoordeling is uitsluitend gebaseerd op de eerste twee programmeringsjaren
van het Fonds en is gemaakt toen er nog geen afsluitingsverslagen beschikbaar waren. De
indiening van dit verslag is zodanig getimed dat het Europees Parlement en de Raad het
kunnen gebruiken bij het opstellen van het volgende meerjarig financieel kader. Het verslag
omvat nog geen alomvattende en definitieve evaluatie.
De resultaten zijn niet noodzakelijkerwijs representatief. De eerste twee jaarprogramma's
werden onder aanzienlijke tijdsdruk opgesteld en uitgevoerd, terwijl slechts beperkte ervaring
met gedeeld beheer was opgedaan in vrijwilligeterugkeerprojecten voor specifieke
doelgroepen in het kader van programma's van het Europees Vluchtelingenfonds (EVF)
(2000-2007), naast enige ervaring met transnationale projecten onder rechtstreeks beheer
(2005-2007).
De programmering voor 2010 verliep veel sneller. Met de in de eerste fase opgedane ervaring,
en gebruikmakend van de veranderde uitvoeringsregels, bevinden de lidstaten zich in een
goede uitgangspositie om het verdere gebruik van het Fonds te optimaliseren.
In de toekomst zouden programma's een meer strategische focus op EU-normen kunnen
bevorderen en de samenwerking tussen lidstaten kunnen versterken. De uitvoering van acties
zou baat hebben bij een stabielere financiële en langetermijnplanning en een betere
berichtgeving over de resultaten aan belanghebbende partijen en de buitenwereld.
NL
–
Nu de termijn voor de omzetting van de terugkeerrichtlijn is verlopen, zijn de twee
hoekstenen voor het terugkeerbeleid van de EU – het Fonds en de richtlijn – gelegd.
Dankzij de toename van de toewijzingen in de komende jaren zal het Fonds de
lidstaten uitrusten met de middelen die nodig zijn om de belangrijkste
voorschriften van de richtlijn na te leven en om van de twee beginselen van het
primaat van vrijwillige terugkeer en een humane en waardige behandeling van
potentiële terugkeerders, als hoekstenen van het terugkeerbeheer, een concrete
realiteit in de hele EU te maken. De lidstaten zullen daardoor hun inspanningen op
het gebied van vrijwillige terugkeer kunnen opvoeren, detentiefaciliteiten voor
minderjarigen
en
gezinnen
kunnen
herinrichten
en
moderniseren,
opleidingsprogramma's met betrekking tot EU-normen kunnen opzetten, nieuwe
toezicht- en evaluatie-instrumenten kunnen ontwikkelen en beter in staat zijn om
gedurende de in de richtlijn vastgestelde periode voor vrijwillig vertrek, en indien
nodig ook daarna, potentiële terugkeerders optimale dienstverlening te bieden op het
gebied van counseling en begeleide vrijwillige terugkeer.
–
Bij het gebruikmaken van het Fonds zouden de lidstaten veel meer kunnen doen
om praktische samenwerking te bevorderen en minder dubbel werk te
verrichten bij de samenwerking met derde landen, opleidingsactiviteiten en het
verzamelen van informatie over de situatie in landen van terugkeer. De lidstaten
28
NL
dringen keer op keer aan op meer samenwerking op het gebied van reisdocumenten,
contacten met derde landen, overnameprocessen enzovoort. Het relatief kleine
aandeel van de toewijzingen voor prioriteit 2 doet geen recht aan deze opgave. Tot
dusver heeft geen enkele lidstaat projecten uitgevoerd waarin gezamenlijk op het
individu toegesneden terugkeerplannen, re-integratiebeleid, controlemissies of
samenwerking met consulaire diensten voor specifieke landen worden ontwikkeld.
Hoewel dergelijke projecten een wat grotere mate van coördinatie en/of onderlinge
afstemming van verschillende nationale financieringsregelingen vereisen, kan aan de
behoefte aan samenwerking niet uitsluitend worden voldaan door middel van
communautaire acties en de begroting van Frontex voor gezamenlijke
terugkeervluchten. De lidstaten worden verzocht om alle mogelijkheden die het
Fonds biedt om actiever met elkaar samen te werken beter te onderzoeken. De
schaalvoordelen die dit zal opleveren zullen ervoor zorgen dat de EU-middelen op
dit gebied nog meer waarde zullen toevoegen.
–
Onderkend wordt dat de wijze waarop het Fonds wordt uitgevoerd, door middel van
jaarprogramma's die elk jaar moeten worden goedgekeurd, zich niet
noodzakelijkerwijs goed leent voor de ondersteuning van steeds terugkerende
activiteiten, zoals vrijwillige en gedwongen (gezamenlijke) terugkeeroperaties. De
lidstaten zouden grondiger onderzoek kunnen doen naar de mogelijkheden voor
het opzetten van meerjarenprogramma's, bv. programma's voor begeleide
vrijwillige terugkeer met een re-integratiecomponent, in overeenstemming met het
regelgevend kader, waardoor ook het aantal selectieprocessen zou afnemen en een
stabiele financiële meerjarenplanning zou kunnen worden ingesteld.
–
De leereffecten van het Fonds kunnen verder worden vergroot. Om innovatieve
en succesvolle projecten te doen ontstaan en het potentieel voor informatieuitwisseling te vergroten, zouden de lidstaten elkaar meer informatie over projecten
kunnen verstrekken, zowel bilateraal als multilateraal. Dit zou een
verantwoordelijkheid van de betrokken ministeries moeten worden en zou verder
moeten strekken dan de taakopdracht van de aangewezen "verantwoordelijke
instanties" en/of de begunstigden van het project. In het bijzonder op het gebied van
re-integratie valt er veel te winnen bij het uitwisselen van informatie, aangezien de
meer succesvolle projecten die projecten zijn waarin minder gebruik wordt gemaakt
van zuiver geldelijke prikkels (vaste bedragen ineens) en een meer op het individu
gerichte maataanpak wordt gevolgd om teruggekeerde migranten te helpen een
nieuw leven op te bouwen. Om dit proces te vergemakkelijken zal de Commissie
onder meer een netwerk voor vrijwillige terugkeer opzetten in het kader van de
communautaire acties voor 2010, en in 2012 een gegevensbank voor lidstaten over
gefinancierde projecten oprichten en communicatiemateriaal en evenementen met
betrekking tot het Fonds ontwikkelen.
–
Tot slot zal de Commissie, gezien de belangrijke rol die de IOM speelt bij de
ondersteuning van activiteiten in lidstaten in het kader van het Fonds, blijven
investeren in haar werkrelaties met de IOM in het kader van de lopende dialoog
over het migratiebeleid en de ontwikkeling van de totaalaanpak van migratie.
7.2.
NL
Voorbereidingen voor de eerste evaluatie achteraf (2012)
29
NL
De volgende mijlpaal voor het Fonds is het verslag van de evaluatie achteraf voor de periode
2008-201015. Volgens de basisbeschikking moet het verslag van de Commissie uiterlijk op
31 december 2012 worden ingediend.
De voorbereidingen hiervoor zijn gaande. Helaas kan van de lidstaten niet redelijkerwijs
worden verwacht dat ze voor 30 juni 2012 verslag uitbrengen over de output van het
jaarprogramma voor 2010, zoals in de basisbeschikking wordt bepaald, aangezien de
subsidiabiliteitsperiode voor 2010 doorloopt tot de tweede helft van 2012. Om volledige
gegevens over 2010 te kunnen presenteren, zullen de lidstaten derhalve worden verzocht om
hun bijdragen tegen eind oktober 2012 in te dienen.
Om voort te bouwen op dit tussentijdse verslag zou de evaluatie achteraf voor de periode
2008-2010 een meer omvattend beeld van de interventies van het Fonds op nationaal en EUniveau kunnen geven wat betreft de output, de resultaten en het algemene effect ervan op de
toepassing van EU-normen op het gebied van terugkeer en geïntegreerd terugkeerbeheer in de
lidstaten. De algemene doelen van de evaluatie zouden dan de volgende zijn:
–
vaststellen van de concrete resultaten, zoals het aantal onderdanen van derde landen
dat direct wordt bereikt door acties met betrekking tot terugkeeroperaties en het
verlenen van bijstand in het kader van het Fonds, en van het aantal onderdanen van
derde landen dat direct en indirect gevolgen ondervindt van alle
financieringsactiviteiten (met inbegrip van algemene capaciteitsopbouwmaatregelen
met andere lidstaten), waarbij een gemeenschappelijke methode zou moeten worden
gebruikt;
–
duidelijk onderscheid maken tussen de resultaten die zijn bereikt in gedwongen en in
vrijwillige terugkeeroperaties, en tussen de resultaten voor de verschillende
categorieën binnen de doelgroep, bv. door onderscheid te maken tussen enerzijds
(afgewezen) asielzoekers en vluchtelingen en anderzijds illegale migranten, met
inbegrip van personen die de toegestane verblijfsduur overschrijden;
–
beoordelen van de mate waarin de interventies van het Fonds hebben bijgedragen tot
de algehele ontwikkeling van elk nationaal terugkeersysteem, rekening houdend met
de in het meerjarenprogramma vastgestelde strategie en de specifieke nationale
doelstellingen;
–
beoordelen van de mate waarin de interventies van het Fonds hebben bijgedragen tot
de toepassing van EU-normen, met name die van de terugkeerrichtlijn; en
–
afzetten van de resultaten tegen de verhouding tussen de EU-toewijzingen uit het
Fonds en de totale nationale (financiële en andere) bijdragen, en vaststellen van
andere factoren die effect op de acties hebben gehad.
15
NL
Artikel 50, lid 3, onder c), van de basisbeschikking.
30
NL