3 Lokale Beleidsvorming: Politici, Ambtenaren en Kabinettairs

Lokale Beleidsvorming: Politici, Ambtenaren en Kabinetten
Onderzoeksnotitie Project Lokaal Beleid
Bas van Gool
m.m.v. Leen Heylen
De beleidstheorie achter het stimuleren van het aanwerven van hoogopgeleid ambtelijk
personeel is dat hoogopgeleid personeel een professionele lokale beleidsvoering kan
waarborgen. Deze theorie steunt op twee impliciete aannames: (1) dat hoogopgeleide
ambtenaren zich ontpoppen tot beleidsmakers, dat wil zeggen, vorm en richting gaan geven
aan het lokale beleid (en dus niet enkel bestaand beleid uitvoeren); (2) dat de invloed van
hoogopgeleide lokale beleidsambtenaren in de beleidsvorming een professionaliserende
invloed zal zijn. Aan punt (2) zal in het volgende hoofdstuk aandacht worden besteed. In dit
hoofdstuk zal aanname (1) centraal staan. De vraag is dus of en op welke manier de
professionele expertise, vaardigheden en kennis van lokale ambtenaren hun weg vinden in de
lokale beleidsvorming. De spaarzame literatuur op dit terrein suggereert dat het voor
ambtenaren niet gemakkelijk zal zijn om zich te manifesteren als beleidsmakers. Belgische
politici, zo blijkt uit de literatuur, omringen zich liever met loyale volgelingen dan met
neutrale experten, en zijn –bijgevolg- doorgaans niet genegen hun ambtenaren veel
beleidsruimte toe te staan. Het resultaat is een “formeel-legaal model” van politiek-ambtelijke
arbeidsverdeling op beleidsvlak: Politici –bijgestaan door zelfbenoemde adviseurs- maken
beleid, ambtenaren voeren het uit. Dit model van Belgische publieke beleidsvoering steunt
vooral op onderzoek naar politiek-ambtelijke verhoudingen op federaal, en gewestelijk
niveau. Voor wat betreft het lokale bestuursniveau bestaan tot op heden nog geen studies. Op
basis van data uit de Democracy and Local Governance enquête zal in dit hoofdstuk dan ook
worden nagegaan of het Belgische model van politiek-ambtelijke arbeidsverdeling op lokaal
niveau wordt gerepliceerd.
1 Politici, ambtenaren en beleid
Doorgaans laten verkozen politici -die formeel beslissen over beleid- zich in de voorbereiding
van beleid bijgestaan door beleidsadviseurs. In veel Westerse politieke stelsels houden vooral
ambtenaren zich bezig met politieke advisering en beleidsontwerp. Volgens sommigen treedt
er zelfs in toenemende mate een rolvervaging op tussen politici en ambtenaren. Aberbach cum
suis spraken bijvoorbeeld van de opkomst van de “hybride” beleidsmaker, die niet meer te
beschrijven valt in de klassieke, Weberiaanse politiek-ambtenarij-dichotomie (Aberbach et al.
1981). Desalniettemin verschillen nationale politieke stelsels in grote mate waar het hun
oplossingen betreft voor het vraagstuk van de bevredigende combinatie van politieke controle
en professioneel beleidsadvies en een daarbij passend model van politiek-ambtelijke
verhoudingen (cf. Brans 2002).
Een interessante vraag is dus of hoogopgeleide ambtenaren in de Belgische lokale
besturen zich ook weten te ontpoppen tot professionele beleidsadviseurs. Deze vraag is van
belang omdat in België de rol van ambtenaren als beleidsvoorbereiders en politiek adviseurs,
in tegenstelling tot die van ambtenaren in veel andere westerse landen, van oudsher
betrekkelijk marginaal is. In landen als Nederland en het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld
zijn topambtenaren de belangrijkste adviseurs van ministers. Zij worden geacht neutraal te
zijn en zich automatisch en onvoorwaardelijk loyaal te betonen aan hun politieke superieuren.
In tegenstelling tot landen met dit formeel neutrale type ambtenarij, zijn er ook landen, zoals
Frankrijk en Duitsland, waar de topambtenarij juist formeel gepolitiseerd is: topambtenaren
worden voor een bepaalde tijdsperiode benoemd (en dus niet “vast” zoals beleidsadviserende
1
topambtenaren in stelsels van het neutrale type), en worden –net zoals in het neutrale stelselgeacht om de politieke lijn van hun politieke superieuren te volgen. Voor politici is het
voordeel van een formeel gepolitiseerd model dat ze mensen van hun eigen keuze op
sleutelposities in de ambtenarij kunnen plaatsen (Suetens and Walgrave 2001: 183). België is,
net zoals Italië bijvoorbeeld, een voorbeeld van wat Walgrave en Suetens een “informeel
gepolitiseerd” stelsel noemen: De benoeming en promotie van (hogere) ambtenaren is formeel
niet, maar in de praktijk wel, extensief gepolitiseerd. Dat wil zeggen dat politieke partijen
onderhandelen, afspraken maken en manoeuvreren om hun “eigen” mensen op belangrijk
geachte ambtelijke posten te parachuteren.
Een van de effecten van een informeel gepolitiseerd stelsel is dat politici met een
uitvoerend mandaat –de ministers dus- al snel het gevoel hebben dat zij de ambtenaren op
“hun” ministerie niet automatisch kunnen vertrouwen. Doordat een deel van hun ambtenaren formeel niet, maar de facto wel- door tussenkomst of toedoen van andere politieke partijen
benoemd of bevorderd zijn, neigen ministers ervan uit te gaan dat de kans klein is dat (een
deel van) hun ambtenaren hun beleid loyaal zullen voorbereiden en uitvoeren.
De oplossing die Belgische ministers hebben bedacht voor dit loyauteitsprobleem is
dat zij zich laten bijstaan door enkele tientallen, door henzelf benoemde adviseurs die samen
een zogeheten “ministerieel kabinet” vormen. Het zijn deze “kabinettairs” die de minister
adviseren aangaande politieke en beleidsaangelegenheden. Zij vormen hiermee een buffer
tussen politici en ambtenaren, welke laatste worden gedwongen in de rol van pure
beleidsuitvoerders. De Belgische taakverdeling tussen politici en ambtenaren benadert
hiermee het ideaaltypische Weberiaanse, formeel-legale model van politiek-ambtelijke
relaties: Politici –bijgestaan door tijdelijke, eigen adviseurs- maken beleid, en ambtenaren
voeren dit beleid uit, zonder enige noemenswaardige invloed op het ontwerp van dat beleid.
De afgelopen jaren zijn er zowel op federaal als Vlaams niveau pogingen geweest om
de rol van de kabinetten terug te dringen of af te schaffen en ambtenaren meer gewicht te
geven in de beleidsvoorbereiding. In 2000, bijvoorbeeld, lanceerde de federale overheid het
Copernicusplan. Een van de doelstellingen van dit plan was om de omvang van de
ministeriele kabinetten serieus te verminderen en beleidsvorming in de administratie te
integreren (Brans and Vancoppenolle 2002). In de plaats van de drastisch af te slanken
kabinetten, voorzag het Copernicusplan in de oprichting van zogeheten “beleidsraden”,
waarin ook de topambtenaren zitting zouden hebben. Ook in het raam van Beter Bestuurlijk
Beleid, een bestuurlijk hervormingsprogramma van de Vlaamse regering, komt de idee van
“beleidsraden” terug. “De beleidsraad,” zo is de bedoeling, “is het forum waarop het politieke
en het administratieve niveau tegensprekelijke debatten voeren die mee leiden tot
beleidsbepaling. In de beleidsraad voert de minister via open dialoog direct overleg met alle
topmanagers die behoren tot het beleidsdomein waarvoor de minister bevoegd is . . . . De
afstemming tussen beleidsbepaling, beleidsondersteuning en beleidsuitvoering geschiedt in de
beleidsraad” (BBB 2002: 10-11).
Toch verwachten velen dat de dominante rol van de kabinetten in de beleidsvorming
voorlopig nog niet zal zijn uitgespeeld. Een van de redenen hiervoor, zo wordt vaak geopperd,
is dat het wederzijdse wantrouwen nog te groot is voor politiek-ambtelijke samenwerking in
de beleidsvoering. “Mutual distrust between ministers and their spoils on the one hand and top
level civil servants on the other has so far put a break on conceiving political administrative
relations beyond the formal legal model” (Brans 2002: 10). Belgische ambtenaren hebben,
naar eigen zeggen, de neiging een “neutrale” positie in te nemen en hun professionele
activiteiten niet te laten beïnvloeden door hun politieke voorkeuren. “They see themselves
primarily as experts and as representatives of the state, and not as exponents of political
demands or advocates of a political platform (Suetens and Walgrave 2001: 197).
Deze opstelling, nu, wordt precies gewantrouwd door ministers en hun partijen. Ten
eerste menen zij redenen te hebben om aan te nemen dat deze ambtelijke visie op hun eigen
functioneren niet strookt met hun feitelijk functioneren: Topambtenaren dragen immers wel
degelijk een politiek etiket, en zouden niet op hun huidige posities terecht zijn gekomen als zij
2
hun politieke voorkeuren niet hadden geëtaleerd. Wie kan garanderen dat zij werkelijk
“neutraal” zijn? Ten tweede, al zou het ambtelijke zelfbeeld van ambtenaren als neutrale
experten kloppen, dan nog is “neutrale competentie” niet wat ministers en hun partijen neigen
belangrijk te achten in de mensen die hen assisteren bij het uittekenen van beleid.
Beleidsvorming is namelijk altijd een kwestie van het zoeken van een evenwicht tussen het
technisch mogelijke en het politiek haalbare. Zeker in België –met haar onvermijdelijke
coalitieregereringen- vereist beleidsvorming immer een afweging en inschatting van de
politieke tegenstand en risico’s die het propageren van een bepaald beleidsinitiatief met zich
kunnen brengen. In een dergelijke context prefereren politici het advies van mensen die zich
op dezelfde politieke golflengte bevinden boven dat van zelfbenoemde neutrale experten
(Suetens and Walgrave 2001: 197).
Een tweede reden waarom ministeriële kabinetten zich waarschijnlijk zullen
handhaven heeft te maken met het feit dat pogingen om aan de basis van het politiekambtelijke wantrouwen –de, vanuit het perspectief van de politicus, ongewisse loyauteit van
de topambtenarij- ironisch genoeg een verdere partijpolitisering in de hand lijken te hebben
gewerkt en –bijgevolg- een verdere marginalisering van ambtenaren als beleidsadvieurs en
beleidsmakers.
De eerste pogingen tot het depolitiseren van ambtelijke benoemingen en
bevorderingen in België dateren van de jaren dertig van de vorige eeuw. In 1936 werd L.
Camu door de regering aangesteld als koninklijk commissaris voor de hervorming van de
overheidsadministratie. Zijn voorstellen leidden tussen 1937-1939 tot een hele reeks van
juridische maatregelen -waaronder de invoering van een statuut voor de ambtenaar, het
zogeheten Statuut Camu- die meer eenvormigheid in de rechtstoestand, bezoldiging, plichten
en aanwerving van alle ambtenaren moesten brengen om hen zodoende te beschermen tegen
“the whims of their political masters” (Dierickx 2000: 1). Tegelijkertijd werd de rekrutering
van ambtenaren onderworpen aan opleidingsvereisten en een examen door een nieuw centraal
orgaan, het zogeheten Vast Wervingssecretariaat (Huyse 1974). Eenvormigheid werd door
Camu van belang geacht als een “waarborg van rechtvaardigheid” voor het Rijkspersoneel en
als “een factor van orde en helderheid” voor “den Staat” (Camu 1937: 5).
Alhoewel de “operatie Camu” snel een einde maakte aan de praktijk van de striktindividuele patronage (cf. Huyse, 1974), betekende zij niet het einde van politiek
geïnspireerde benoemingen van ambtenaren, in tegendeel. Ministeries beklaagden zich over
“het trage en vooral stroeve karakter van de rekruteringsprocedures” en begonnen al snel te
zinnen manieren om de striktere en tijdrovende aanwervingsprocedures te omzeilen. Dezen
resulteerden in wat Huyse het verschijnsel van de parallelle aanwerving noemt (Huyse 1974:
225). Parallelle aanwerving verliep, volgens Huyse, “via het manoeuvreren met drie
hefbomen” (ibid.). De eerste hefboom bestond uit de manipulatie van een aantal
uitzonderingsmaatregelen op het Statuut Camu. Een van deze uitzonderingsbeschikkingen
betrof de creatie van nieuwe publieke organismen of administraties. Omdat het in dergelijke
gevallen niet mogelijk zou zijn te handelen volgens de normale beschikkingen, kon de
Minister zelf gedurende een bepaalde periode zelf alle benoemingen doen. In de praktijk
wordt zelfs bij lichte wijziging van de bevoegdheid van een bestaande dienst een beroep
gedaan op de mogelijkheid van deze zogeheten “primo-nominaties” (Dewachter 1992: 241).
Primo-nominaties waren “over het algemeen partijdige operaties bij uitstek” (Poullet,
geciteerd in Huyse 1974: 225). Ook de uitzonderingsbeschikking die de minister machtigde
zogenaamd complementair bestuur te rekruteren, bood ruimte aan politieke partijen om hun
“eigen” ambtenaren op belangrijke posten te benoemen (ibid).
De tweede hefboom was het benutten van de mogelijkheid tot het doen van
uitzonderlijke benoemingen op basis van artikel 18 van het statuut. Dit artikel maakt het
mogelijk personen in leidinggevende functies te benoemen wanneer een dringende vacature
niet kan worden opgevuld via een vergelijkend examen, bevordering, graadverandering of
overplaatsing van een rijksambtenaar (ibid.: 241). De derde hefboom is de rekrutering van
“tijdelijken” en/of “contractuelen”, die een grote vlucht nam. “Op het moment dat er in de
3
overheidsadministratie enkele tienduizenden van deze “onregelmatigen” [rondliepen, greep]
de overheid naar de derde hefboom: de regularisatiewetgeving, waardoor deze mensen
definitief benoemd worden zonder aan enig examen deel te nemen” (ibid.: 225). Eind jaren
negentig bestond nog altijd meer dan twintig procent van de rijksambtenaren uit
contractuelen, terwijl dit percentage in Wallonië nog hoger lag (Dierickx 2000: 24). Deze
parallelle aanwerving, die in eerste instantie dus ontstond als een “spontane correctie” op het
statuut Camu groeide zo uit tot een “gecultiveerde vorm van partijpolitieke beïnvloeding van
de benoemingen” (ibid.).
Concluderend: Kenmerkend voor België is dus een informeel gepolitiseerd systeem
van ambtelijke aanwervingen, benoemingen en bevorderingen. Het gevolg van dit systeem is
wantrouwen en angst voor disloyaliteit onder uitvoerende, verantwoordelijke politici jegens
de ambtenarij. Het gevolg van dit wantrouwen zijn kabinetten, en het gevolg van het extensief
gebruik maken van kabinetten is de “marginalisering” van de ambtenarij in de
beleidsvoorbereiding, concipiëring en advisering. In Peters’ typologie zou je de op deze
manier ontstane verhoudingen en taakverdelingen in de Belgische beleidsvorming kunnen
typeren als een formeel legaal model: Politici maken beleid, ambtenaren voeren het uit (Peters
1987).
2 Politiek-ambtelijk vertrouwen en lokaal beleid
Men kan zich afvragen of dit formeel-legale model in het algemeen karakteristiek is voor de
Belgische/Vlaamse politiek-ambtelijke verhoudingen, en of Belgische ambtenaren zich in het
algemeen niet hebben weten te ontpoppen tot beleidsvoorbereidende adviseurs van hun
politieke superieuren. De hierboven beschreven typering van politiek-ambtelijke relaties is
immers gebaseerd op studies van Belgische, centrale (federale en gewestelijke) overheden.
Naar politiek-ambtelijke verhoudingen en –dientengevolge- naar de beleidsrollen van
ambtenaren op het lokale niveau is hoegenaamd geen onderzoek verricht.
Het is moeilijk in te schatten wat we op voorhand mogen verwachten van de beleidsrol
van lokale ambtenaren. In ieder geval lijken de condities voor wederzijds politiek-ambtelijk
wantrouwen op lokaal niveau evenzeer aanwezig als op de “hogere” bestuursniveau’s. Ook op
lokaal niveau zijn ambtelijke aanwervingen immers altijd voorwerp geweest van
partijpolitieke beïnvloeding. Ook ten aanzien van deze politisering van lokale administraties
zijn er van hogerhand pogingen geweest om deze te bemoeilijken (Sauwens: 24). In dit
verband is vooral het sectoraal akkoord van 1993, de zogeheten krachtlijnen Kelchtermans,
van belang. In dit akkoord legden vakbonden en Vlaamse overheid een aantal spelregels vast
voor de selectie en werving van lokaal ambtelijk personeel. Examencommissies, bijvoorbeeld,
moeten voor minstens de helft uit externe deskundigen bestaan (en dus niet langer strikt uit
politieke mandatarissen). Ook werd afgesproken per ambtelijk niveau een aantal
minimumvereisten vast te leggen en de beoordeling van het functioneren van lokaal personeel
te objectiveren.
Of en in hoeverre de krachtlijnen Kelchtermans hebben geleid tot een depolitisering
van selectie, aanwerving en promotie van lokaal ambtelijk personeel is moeilijk in te schatten.
De mogelijkheden tot politisering blijven echter aanwezig. De vorm waarin de Vlaamse
overheid de lokale besturen probeert aan te zetten tot objectivering van hun personeelsbeleid
is namelijk de ministeriële omzendbrief (in dit geval nr.BA.93/07). Een omzendbrief heeft als
“pseudo-wetgeving” echter geen dwingend karakter ten aanzien van de gemeentebesturen.
Daarbij beperkt de toezichthoudende overheid zich tot een formele toetsing van het lokale
personeelsbeleid. Dit wil zeggen dat zij wel de gemeentelijke besluitvorming ten aanzien van
het personeelsbeleid toetst aan het sectoraal akkoord, maar niet de feitelijke uitvoering van dit
personeelsbeleid beoordeelt.
Het gevolg is dat lokale politici onder het “nieuwe” regime Kelchtermans, net zoals
nationale politici en politieke partijen onder het regime Camu, blijven beschikken over de
4
mogelijkheden om een eigenlijk beleid te voeren, eventueel tegen de wensen van de
toezichthoudende overheid in (Steen 2000: 81). Zij kunnen bijvoorbeeld “doelbewust een
reële personeelsbezetting aanhouden die [. .] afwijkt van de personeelsformatie zoals die door
de toezichthoudende overheid is goedgekeurd” of het personeelevaluatie-systeem –een van de
meest “gevoelige” onderdelen van een objectief personeelsbeleid- naar eigen inzicht
manipuleren (ibid.).
Mogelijkheden tot politisering van lokale administraties blijven dus -ondanks
pogingen deze te beperken of in te dammen- aanwezig. Vertaalt zich dit op lokaal niveau ook
in een broos wederzijds vertrouwen tussen politici en ambtenaren? Zijn lokale politici bereid
ambtenaren beleidsinhoudelijke activiteiten toe te vertrouwen, of zijn zij -evenzeer als hun
collega’s op hogere bestuursniveau’s- de beleidsrol te beperken tot strikt uitvoerende taken?
Aan de hand van een viertal stellingen werd in de DLG vragenlijst gepeild naar het
vertrouwen van lokale politici in hun ambtenaren. Tabel 14 geeft de antwoorden van
Belgische stedelijke politici. In de eerste plaats stellen we vast dat een kleine meerderheid
van de politici van mening is dat ambtenaren meer vrijheid moeten krijgen bij hun
taakuitvoering. De antwoordverdeling op de derde stelling echter stelt dat 62% van de
Belgische politici meent dat ambtenaren zich moeten beperken tot uitvoering. Meer vrijheid
bij de taakuitvoering wil dus blijkbaar niet noodzakelijk zeggen dat ambtenaren zich, wat
betreft lokale politici, ook op beleidsinhoudelijk vlak mogen inmengen.
Een grote minderheid (47%) van de politici meent dat er altijd nood zal zijn aan
kabinetten als buffer tussen politici en ambtenaren omdat wantrouwen tussen politici en
ambtenaren zit ingebakken. Wanneer een onderscheid gemaakt wordt tussen politici
werkzaam in een gemeente met kabinetten en politici die functioneren in een gemeente zonder
kabinetten, is er bijna geen verschil tussen beide groepen qua antwoordverdeling. Het is dus
niet zo dat politici in gemeenten met kabinetten meer dan andere politici menen dat er altijd
nood zal zijn aan kabinetten. De meeste politici staan wantrouwig tegenover de betrokkenheid
ambtelijke experten in lokale beleidsvormingsprocessen. Ruim 60% meent dat een meer
geprononceerde rol van ambtelijke experten in de beleidsvoering aanleiding geeft tot intraorganisationele conflicten. Het vertrouwen van stedelijke politici in ambtenaren als
beleidsexperten is dus niet groot.
Tabel 14: Politici volgens vertrouwen in ambtenaren per stelling in absolute en relatieve cijfers
1. Lokale ambtenaren zouden meer
vrijheid moeten krijgen om taken
naar eigen inzicht uit te voeren.
(N=161)
2. Omdat wantrouwen tussen
politiek en administratie zit
ingebakken in elk politiek
systeem, zal er altijd nood zijn
aan voorzieningen zoals
kabinetten die een bufferfunctie
vervullen tussen politici en
ambtenaren. (N=166)
3. Politici moeten beslissen over
beleid, ambtenaren moeten zich
beperken tot uitvoering (N=166).
4. Naarmate lokale beleidsvorming
meer een zaak wordt van
ambtelijke experten, zal dit
leiden tot meer conflicten binnen
de gemeentelijke organisatie.
(N=163)
sterk mee
eens
Mee
eens
noch eens,
noch oneens
mee
oneens
sterk mee
oneens
19
65
1
62
14
11,80%
40,37%
0,62%
38,51%
8,70%
16
61
1
68
20
9,64%
36,75%
0,60%
40,96%
12,05%
37
65
4
55
5
22,29%
39,16%
2,41%
33,13%
3,01%
17
82
1
59
4
10,43%
50,31%
0,61%
36,20%
2,45%
5
Wanneer een factoranalyse1 wordt uitgevoerd op bovenstaande stellingen, blijkt dat
deze reduceerbaar zijn tot één achterliggend concept. Op basis van die factoranalyse werd een
nieuwe variabele gecreëerd aan de hand van de scores2 van de respondenten op de vier
stellingen. Wanneer we de stellingen inhoudelijk bekijken, kunnen we de variabele opvatten
als een indicator van het vertrouwen dat respondenten hebben in ambtenaren als
beleidsmakers of beleidsexperten. In wat volgt, wordt deze nieuwe variabele gehanteerd om
na te gaan hoe groot het vertrouwen van politici in de lokale ambtenarij in de rol van
beleidsadviseurs, beleidsmedewerkers is.
Uit de analyse blijkt allereerst dat 51% van de politici veeleer wantrouwig staat
tegenover ambtenaren in de rol van beleidsmakers. 13% bevindt zich op de grens vertrouwen
- wantrouwen, terwijl een minderheid van 36% vertrouwen toont in de ambtenarij3. Ook de
factoranalyse wijst dus uit dat een meerderheid van Belgische, stedelijke politici zich
ongemakkelijk voelt bij de idee van een beleidsmakende ambtenarij.
Grafiek 1: Politici naar de variabele ‘vertrouwen’ in relatieve cijfers.
36%
vertrouwen
noch vertrouwen, noch
wantrouwen
wantrouwen
51%
13%
Onderstaande figuur stelt de frequentieverdeling van de variabele ‘vertrouwen’ voor. Op de
X-as staan de scores. Een score van 9 betekent een gemiddelde score op de drie stellingen die
overeenstemt met “noch eens, noch oneens”. Uit de figuur kan men afleiden dat de scores zich
grotendeels concentreren rond dit scharnierpunt. Aan de linkerzijde blijkt dat slechts een klein
deel van de politici een groot vertrouwen in ambtenaren vertoont. Aan de rechterzijde is de
frequentieverdeling gelijkmatiger verdeeld. Slechts een klein percentage van de politici lijkt
dus veel vertrouwen te hebben in ambtenaren.
Grafiek 2: Politici naar de variabele ‘vertrouwen’ in absolute cijfers
1
Principale componenentanalyse resulteerde in 1 factor, eigenwaarde=1,56, proportie verklaarde variantie=0,39
De scores op de stellingen 2, 3 en 4 werden omgedraaid in de richting van de antwoordverdeling ‘vertrouwen –
wantrouwen’ en vervolgens opgeteld
3
De nieuwe variabele werd gehercategoriseerd tot 3 categorieën. ‘Vertrouwen’ betekent dat de respondent op de
4 stellingen gemiddeld een antwoord gaf dat in de categorieën ‘eens’ of ‘sterk mee eens’ van de 4
respectievelijke stellingen valt. ‘Wantrouwen’ daarentegen stemt overeen met de categorieën ‘oneens’ of ‘sterk
mee oneens’. De categorie ‘noch vertrouwen, noch wantrouwen’ betekent dat de respondent gemiddeld net
tussen de antwoordcategorieën ‘eens’ en ‘oneens’ antwoordde wanneer de antwoordverdelingen van de vier
stellingen werden samengevoegd.
2
6
30
25
20
15
10
5
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 13 14 15 16 17
Deze veeleer wantrouwige houding van Belgische politici tegenover ambtenaren in de rol van
beleidsmakers kan een indicator zijn dat ook op lokaal vlak het formeel-legale model als norm
functioneert. In dat formeel-legaal model hebben ambtenaren immers een louter uitvoerende
rol.
Wanneer de resultaten van de politici naast die van de ambtenaren worden gelegd,
blijkt dat de ambtenaren wel heil zien in de rol van ambtenaar als beleidsmaker,
beleidsadviseur. Het blijken hoofdzakelijk de oudere ambtenaren, die reeds een tijdje in dienst
zijn, te zijn die veeleer wantrouwig t.o.v. het idee van ambtenaren als beleidsadviseurs staan
en dus (voorlopig althans) veeleer het formeel-legale politieke model als norm hanteren.
Grafiek 3: Ambtenaren naar ‘vertrouwen’ in relatieve cijfers
13%
vertrouwen
11%
noch vertrouwen, noch
wantrouwen
wantrouwen
76%
Grafiek 4: Ambtenaren naar ‘vertrouwen’ in absolute cijfers
7
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 13 14 15 16 17
Alhoewel vanuit de overheid de afgelopen jaren grote aandacht besteed werd aan het
opleidingsniveau van de lokale ambtenarij in het licht van de “professionalisering” van het
lokale beleid, blijken de lokale politici (voorlopig althans) weinig gewonnen voor het idee van
ambtenaren als beleidsexperten, dit in tegenstelling tot de lokale ambtenarij. Het vertrouwen
van politici in ambtenaren als beleidsmakers blijkt dus niet bijzonder groot. Op federaal en
regionaal niveau wordt de oorzaak van dat wantrouwen van politici jegens ambtenaren
toegeschreven aan de informele politisering van benoemingen van ambtenaren: de
uitvoerende politici zouden al snel het gevoel hebben dat ze de ambtenaren binnen “hun”
ministerie niet automatisch kunnen vertrouwen doordat sommige van hen ooit benoemd
werden door andere partijen (cf. supra).
Deze redenering volgende verwachten we dat op lokaal niveau het vertrouwen van
uitvoerende politici in ambtenaren lager ligt dan dat van wetgevende omdat uitvoerende
politici meer ervaring opgedaan hebben met ambtenaren dan wetgevende. Wanneer de
antwoordverdelingen op de vier stellingen worden vergeleken tussen beide groepen blijkt er
echter geen significant verschil te zijn. Ook wanneer voor de nieuwe variabele ‘vertrouwen’
de analyse wordt gemaakt, komt men niet tot significante verschillen. Het is dus niet zo dat
uitvoerende politici meer dan wetgevende politici wantrouwig staan ten opzichte van
ambtenaren, in tegenstelling tot wat we verwachtten.
Concluderend: Het vertrouwen van Belgische politici in ambtenaren als
beleidsadviseurs is niet erg groot. 3/5 staat hier veeleer wantrouwig tegenover. Dit kan een
indicator zijn dat ook op lokaal niveau een formeel-legaal model als norm geldt. Immers op
federaal en regionaal niveau ligt het wantrouwen van politici t.o.v. ambtenaren aan de basis
van de specifieke rolverdeling tussen politici en ambtenaren en de bijhorende marginale rol
van ambtenaren in beleidsvorming. Zo meent bijvoorbeeld 60% van de lokale politici dat
ambtenaren zich moeten beperken tot de uitvoering van het beleid. Dit kan erop duiden dat
het draagvlak voor de idee van ambtenaren als beleidsmakers bij politici (voorlopig althans)
beperkt is.
3 Lokale kabinetten
Zoals in paragraaf 1 werd uiteengezet proberen politici en politieke partijen op federaal en
gewestelijk niveau het wantrouwen tegenover de ambtenarij op te vangen of te kanaliseren
door zich te laten bijstaan door zelf gekozen beleidsadviseurs, de kabinettairs. Uit de DLG
data blijkt dat ook lokale politici soms voor deze oplossing kiezen. Voor elke gemeente die in
8
de steekproef werd opgenomen, werd allereerst nagegaan of de burgemeester en/of schepenen
één of meerdere kabinetsmedewerkers aan hun zijde hadden en zo ja, wat hun taak was.
Hiermee werd voorkomen dat ook medewerkers van lokale kabinetten die zich nagenoeg
uitsluitend met secretariële en administratieve taken bezighouden, ook in de steekproef
werden opgenomen. Enkel de kabinetsmedewerkers die op beleidsvlak hun steentje bijdragen,
werden gecontacteerd. Gemakshalve wordt in wat volgt met kabinetsmedewerker dus een
kabinetsmedewerker op beleidsvlak bedoeld.
Tabel 15: Aantal kabinetsmedewerkers per gemeente
Gemeente
Aalst
Antwerpen
Brugge
Gent
Hasselt
Kortrijk
Leuven
Mechelen
Oostende
Charleroi
La Louvière
Liège
Mons
Namur
Sambreville
Seraing
Tournai
Verviers
Aantal kabinetsmedewerkers (N=101)
1
28
2
28
1
5
9
1
4
2
1
5
9
1
1
1
1
1
Zoals tabel 15 laat zien zijn lokale kabinetten geen alomtegenwoordig verschijnsel in de
Belgische lokale besturen. De Belgische burgemeester of schepen met eigen kabinettair(s) is
eerder uitzondering dan regel. Van de dertig steekproefgemeenten, gaven 12 gemeenten aan
niet over kabinettairs te beschikken. Daar waar wel kabinettairs actief zijn zij doorgaans maar
met weinigen: In elf van de achttien stedelijke besturen met kabinettairs waren slechts een of
twee kabinettairs werkzaam. Het leeuwendeel van de in totaal 101 kabinettairs in de dertig
steekproefbesturen, is werkzaam in Antwerpen en Gent. Beide besturen geven aan 28
kabinettairs te hebben. Ook in Leuven en Mons treffen we een respectabel aantal van negen
kabinetsmedewerkers aan.
Wie deze lokale kabinetsmedewerkers zijn, wat ze doen, en hoe ze tegen hun
werkzaamheden aankijken, hiernaar is tot op heden geen onderzoek verricht. In wat volgt
wordt een begin gemaakt met het opvullen van deze lacune. In het kader van dit onderzoek
werden in totaal 101 lokale kabinetsmedewerkers gecontacteerd. 33 van de 101
kabinetsmedewerkers antwoordden (32 %), een percentage dat overeenstemt met de algemene
respons. In Vlaanderen antwoordden 28 van de 79 gecontacteerde kabinetsmedewerkers (35
%); in Wallonië 5 van de 22 (22 %). Wat de verdeling van het geslacht betreft zien we een
opvallend verschil tussen de respons en de ganse onderzoekspopulatie. In totaal werden 72
mannen gecontacteerd (71.29 %) en 29 vrouwen (28.71 %). De verdeling in de respons is
echter anders: 57.58 % mannen versus 42.42 % vrouwen, of 19 mannen versus 14 vrouwen.
Kortom, de respons bij vrouwen ligt aanzienlijk hoger dan bij mannen.
Omwille van de relatief lage respons is énige voorzichtigheid geboden bij het
generaliseren van resultaten naar de ganse onderzoekspopulatie. Vandaar dat daar, waar
mogelijk, gewerkt wordt met een betrouwbaarheid van 99 % (of een significantieniveau van
0,01). Bovendien blijkt meer dan de helft van de kabinetsmedewerkers afkomstig uit de
steden Gent en Antwerpen. In de respons ligt deze verhouding nog hoger, namelijk 21 van de
9
33. Het generaliseren van deze resultaten naar gans de onderzoekspopulatie is dus moeilijk.
Wel kunnen dus resultaten, zoals eerder reeds aangestipt, een tipje van de sluier oplichten en
beschouwd worden als een voorzichtige indicator van de reële situatie.
Profiel van lokale kabinetsmedewerkers
De meeste kabinetsmedewerkers zijn mannen, zo blijkt uit de analyse. Van de 33
kabinetsmedewerkers die antwoordden, hebben 26 een universitair diploma op zak. Daarnaast
hebben 6 andere kabinetsmedewerkers een diploma HOBU. Slechts één kabinetsmedewerker
heeft hoger middelbaar onderwijs als hoogste opleiding genoten. Het opleidingsniveau van de
lokale kabinetsmedewerkers ligt dus hoog. Het opleidingsniveau van de kabinetsmedewerkers
in Antwerpen en Gent verschilt nauwelijks van dat van de kabinetsmedewerkers in de overige
gemeenten. Opvallend is de jonge leeftijd van de kabinetsmedewerker: een kleine 82% van de
kabinetsmedewerkers is 40 of jonger. Bij de vrouwelijke kabinetsmedewerkers komen zelfs in
het geheel geen 40-plussers voor. Uit de analyse bleek dat de leeftijd en de opleiding van
lokale kabinettairs negatief correleren: hoe hoger de leeftijd, hoe lager het opleidingsniveau
(correlatiecoëfficiënt 0,5771). 26 van de 33 kabinetsmedewerkers hebben een politieke
lidkaart op zak.
Tabel 16: Politieke partij waarvan de kabinetsmedewerkers lid zijn
Politieke partij
CD&V
VLD
SP-A
Groen!
PS
Ecolo
N
4
6
10
1
4
1
Opvallend is dat 66,67 % van de kabinetsmedewerkers nog maar 3 jaar of minder in dienst is.
Dit betekent dat ze pas in dienst zijn gekomen na de meest recente
gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2000. Verder wordt hier dieper op ingegaan (cfr.
infra). Wanneer wordt nagegaan hoeveel kabinetsmedewerkers reeds een politieke, ambtelijke
of kabinetsfunctie vervulden voor ze in hun huidige functie terechtkwamen, blijkt dit slechts
bij 14 of een kleine helft het geval. Voor 19 kabinetsmedewerkers is het de eerste keer dat ze
zulke functie vervullen. Vooral voor de jongere kabinetsmedewerkers blijkt het,
logischerwijze, een eerste ervaring in een politieke, ambtelijke of kabinetsfunctie.
Tabel 17: Aantal jaren dat kabinetsmedewerkers huidige functie uitoefenen
Aantal jaren in huidige functie
0
1
2
3
4
5
6
7
8
11
15
N
2
5
4
11
2
1
4
1
1
1
1
Cumulatief %
6,06
21,21
33,33
66,67
72,73
75,76
87,88
90,91
93,94
96,97
100,00
Opleiding blijkt voor bijna de helft van de kabinetsmedewerkers een bepalende factor geweest
te zijn bij de keuze voor een kabinetsfunctie. Werk en contacten binnen een politieke partij
10
blijkt eveneens een belangrijke factor. Eén derde van de kabinetsmedewerkers meent dat hun
werk en contacten in organisaties binnen de gemeenten invloed gehad hebben bij hun keuze.
Eveneens één derde stipt aan niet beïnvloed geweest te zijn.
Tabel 18: Kabinetsmedewerkers per factor in absolute cijfers
Uw familie
Uw opleiding
Bepaalde leraren/leraressen
De vrienden waarmee u bent opgegroeid
Bepaalde publieke figuren
Uw werk en contacten in organisaties binnen de gemeente
Uw werk en contacten binnen een politieke partij
Eigen initiatief, niet beïnvloed
Andere
N (=33)
5
16
1
5
9
11
13
11
5
De meerderheid van lokale kabinetsmedewerkers zegt voor de job te hebben gekozen uit de
wens om “effectief te kunnen meewerken aan het beleid”. Anderen gaven “interesse”,
“burgerzin”, of “toeval” als verklaring voor hun kabinettairschap.
Concluderend: De lokale kabinetsmedewerker blijkt hoog opgeleid, jong en heeft
doorgaans een politieke lidkaart op zak. Wat de jonge garde betreft blijkt het meestal de eerste
keer te zijn dat ze een kabinets-, ambtelijke of politieke functie vervullen. De oude,
overwegend mannelijke, garde heeft vaker al een gelijkaardige functie beoefend en is in het
algemeen wat lager opgeleid. Een grote meerderheid van de kabinetsmedewerkers is pas in
dienst getreden na de meest recente gemeenteraadsverkiezingen. Voor velen vormt de kans
om te wegen op beleid een belangrijke motivatie voor hun werkzaamheid als kabinettair.
kabinetsmedewerkers vergeleken
In oktober 1998 bevroegen Walgrave en Suetens kabinetsmedewerkers op federaal en Vlaams
niveau (Suetens and Walgrave 1999). In hun onderzoek ondervroegen ze op federaal en
Vlaams niveau alle kabinetsmedewerkers van beleidsniveau. 439 werden gecontacteerd, 320
antwoordden. Aan de hand van hun antwoordden schetsten ze een beeld van “het leven en
werk van de kabinetsmedewerker” (ibid.: 502). Op punten waar de vragenlijst het toelaat
wordt de vergelijking aangegaan met lokale kabinetsmedewerkers.
Tabel 19: Percentage mannelijke en vrouwelijke kabinetsmedewerkers per beleidsniveau
Niveau
% mannen
% vrouwen
Federaal
68 %
32 %
Vlaams
72 %
28 %
Lokaal
78 %
22 %
Suetens en Walgrave geven aan dat bij de meeste politieke elites mannen de dienst uit maken
(Suetens and Walgrave 1999: 505). Op lokaal vlak blijkt dit ook het geval te zijn. We zien
immers dat mannen, nog meer dan op federaal en Vlaams niveau, het merendeel van de
kabinetsfuncties bekleden. De gemiddelde leeftijd van de kabinetsmedewerker op federaal en
Vlaams niveau in 1998 was 40 jaar. Zo’n 42% van de kabinetsleden viel in de
leeftijdscategorie 40 – 49 (ibid.: 505-506). Op lokaal vlak echter ligt de gemiddelde leeftijd
een pak lager, namelijk 35. Bovendien vinden we slechts 18% terug in de categorie 40+.
Suetens en Walgrave geven aan dat het, op federaal en Vlaams niveau, om een vrij jonge
populatie gaat, maar toch eentje met mensen die al een tijdje beroepsactief zijn en over
11
professionele ervaring beschikken (ibid.: 506). Op lokaal vlak hebben we dus met een nog
jongere populatie te maken. Een populatie ook waarin bijna 60% nog geen enkele ervaring
heeft opgedaan in een politieke, ambtelijke of kabinetsfunctie.
Suetens en Walgrave constateerden dat federale en gewestelijke kabinettairs in de
regel zeer hoog zijn opgeleid: 95% bleek hoger geschoold. Van die 95% had 81% een
universitair diploma op zak. Bij de anciens, echter, bleek het aandeel universitair geschoolden
aanzienlijk kleiner (ibid.: 507-509). Op lokaal vlak komen we tot vergelijkbare conclusies. Op
één van de 33 kabinetsmedewerkers na, heeft iedereen een diploma hoger onderwijs. Een
kleine 80% is universitair geschoold. Tussen het aantal jaren dat men in dienst is en het
opleidingsniveau werd hier echter geen significant verband gevonden.
Een mogelijke reden, aldus Suetens en Walgrave, voor de lagere opleidingsgraad van
anciens bij kabinetsleden op federaal en Vlaams niveau, is dat universitairen waarschijnlijk
minder lang op een kabinet werken. Omwille van hun opleidingsniveau zouden ze meer
professionele kansen hebben dan hun collega’s. Een kabinetsfunctie kan dan vaker een
springplank zijn naar een andere functie (ibid.: 1999: 508). Misschien dat we ook op lokaal
niveau een vergelijkbare redenering kunnen maken: hoogopgeleide jongeren zien een
kabinetsfunctie als een kans om veel ervaring op te doen, ervaring die ze kunnen meenemen
in hun verdere carrière. Dit zou de gemiddeld jonge leeftijd van kabinetsmedewerkers kunnen
verklaren. Op lokaal vlak komen we echter niet tot de vaststelling dat het opleidingsniveau
van de anciens lager is dan dat van diegene recent hun functie uitoefenen.
Vele kabinetsmedewerkers op federaal en Vlaams niveau, zo bleek in 1998, hadden
reeds enkele jaren kabinetservaring op hun palmares en vaak ook in meer dan één kabinet. De
gemiddelde kabinetsmedewerker had eind 1998 vijf jaar ervaring. 63% had reeds in een ander
kabinet gewerkt (ibid.: 517). Onze vragenlijst laat niet toe een gelijkaardige analyse te maken.
Wel kan men zeggen wat het gemiddelde aantal jaren is dat lokale kabinetsmedewerkers hun
huidige functie uitoefenen namelijk 3,75. Ook hebben we eerder al gezien (cfr. supra) dat een
kleine 60% van de kabinetsmedewerkers op gemeentelijk vlak nog nooit een functie op
ambtelijk, politiek of kabinetsvlak uitoefenden voor hun huidige functie. Voor 3/5 van de
lokale kabinetsmedewerkers was het dus hun eerste ervaring als kabinetsmedewerker.
Eén van de kwaliteiten die ministeriële kabinetten vaak wordt toegeschreven, aldus
Suetens en Walgrave, is dat ze op korte termijn uitgebreide communicatienetwerken kunnen
tot stand brengen: “Het kabinet vormt een uniek knooppunt van netwerken die bij het
gevoerde beleid betrokken zijn en er belang bij hebben”. Uit hun onderzoek bleek dat
kabinetsmedewerkers gemiddeld op federaal en Vlaams niveau 60% van hun tijd reserveren
voor het onderhouden van contacten met allerlei organisaties en personen. Een opvallend punt
daarbij is dat de contacten met eigen administratie niet de belangrijkste zijn (Suetens and
Walgrave 2001: 192-5). Vormen kabinetsmedewerkers op gemeentelijk niveau ook zulke
netwerken? Aan de hand van de vragenlijst kunnen we ons alvast een idee vormen bij wie
kabinetsmedewerkers steun zoeken en wie bij hen komt aankloppen met hun ideeën. Welke
plaats neemt de eigen administratie hier in? Alle respondenten werd de vraag voorgelegd naar
wie ze vanuit hun positie in een situatie waarin steun van anderen noodzakelijk is, naar toe
gaan. 22 van de 33 kabinetsmedewerkers gaven aan bij de lokale verkozen politici en bij de
ambtelijke collega’s op hetzelfde niveau steun te zoeken. 23 kabinetsmedewerkers gaven aan
steun te zoeken bij leidinggevenden uit het ambtelijk apparaat. Wat de overige groepen
betreft, liggen de frequenties vrij laag.
Tabel 20: Kabinetsmedewerkers die aangeven steun te zoeken bij specifieke groepen/individuen binnen de
gemeente.
Groepen/individuen
N(=33)
lokale partijleiders
10
lokale verkozen politici
22
lokale media
7
partijleiders op hoger niveau
7
leidinggevend in het ambtelijke apparaat
23
12
lokale leiders van politieke bewegingen
speciale groepen in een lokale partij
Mutualiteiten
lokale burgerlijke groepen of maatschappelijke bewegingen
leidinggevenden uit het bedrijfsleven
Ambtelijke collega’s op hetzelfde (gemeentelijke) niveau
Ambtelijke collega’s op rijks- of provinciaal niveau
lokale bedrijfsvereniging zoals de kamer van koophandel
lokale vakbonden
Intercommunales
het publiek of de bevolking in het algemeen
lokale etnische, religieuze groepen
wijk- of buurtorganisaties
3
0
1
11
8
22
9
4
4
7
10
3
12
Kabinetsmedewerkers lijken dus, in situaties waarin steun van anderen noodzakelijk is, zich
zowel tot de lokale politici als tot de lokale ambtenarij te wenden. Lokale burgerlijke groepen
of maatschappelijke bewegingen, publiek of bevolking in het algemeen en wijk- of
buurtorganisaties scoren ook nog matig, alsook lokale partijleiders. Andere groepen lijken
minder belangrijk. Opvallend is dus dat steun vooral wordt gezocht èn bij lokale verkozen
politici èn bij ambtelijke collega’s op hetzelfde (gemeentelijk) niveau.
Tabel 21: Kabinetsmedewerkers die aangeven dat specifieke groepen/individuen contact zoeken met hen.
Wie?
lokale partijleiders
lokale verkozen politici
lokale media
partijleiders op hoger niveau
leidinggevend in het ambtelijke apparaat
lokale leiders van politieke bewegingen
speciale groepen in een lokale partij
Mutualiteiten
lokale burgerlijke groepen of maatschappelijke bewegingen
leidinggevenden uit het bedrijfsleven
ambtelijke collega’s op hetzelfde (gemeentelijke) niveau
ambtelijke collega’s op rijks- of provinciaal niveau
lokale bedrijfsvereniging zoals de kamer van koophandel
lokale vakbonden
Intercommunales
het publiek of de bevolking in het algemeen
lokale etnische, religieuze groepen
wijk- of buurtorganisaties
N (=33)
15
23
18
10
21
12
8
4
20
15
24
11
10
13
12
21
9
23
Daarnaast werd de lokale kabinetsmedewerkers gevraagd aan te geven welke
groepen/individuen contact zoeken met hen over hun belangen en opvattingen (tabel 21). Wat
de groepen betreft die contact zoeken met kabinetsmedewerkers over hun belangen en
opvattingen, liggen de frequenties hoger. Uitschieters zijn de lokale verkozen politici, de
lokale media, de leidinggevenden in het ambtelijk apparaat, de lokale burgerlijke groepen of
maatschappelijke bewegingen, de ambtelijke collega’s op hetzelfde (gemeentelijk) niveau, het
publiek of de bevolking in het algemeen en de wijk- of buurtorganisaties. Beide variabelen
zou men als een indicator kunnen beschouwen van het netwerk van kabinetsmedewerkers. Het
gaat immers om de contacten die ze onderhouden met andere actoren binnen het lokale
beleidsveld.
Vraag is nu of dit “netwerk” verschilt van dat van ambtenaren? Aangezien het
uitbouwen van communicatienetwerken als één van de kwaliteiten van kabinetsmedewerkers
wordt beschouwd, zou men kunnen verwachten dat het netwerk van ambtenaren kleiner is.
Hierbij moet men wel rekening houden met het feit dat niet in alle gemeenten
13
kabinetsmedewerkers functioneren alsook niet in even grote getale. Niet alle ambtenaren uit
de analyse zijn dus tewerkgesteld in een gemeente met kabinetsmedewerkers. Desondanks is
deze vergelijking interessant. Wanneer het netwerk dat kabinetsmedewerkers met andere
actoren onderhouden aanzienlijk kleiner is dan dat van ambtenaren kan men immers moeilijk
stellen dat het uitbouwen van communicatienetwerken één van de kwaliteiten van lokale
kabinetsmedewerkers is. Op dat vlak zouden ze dan immers geen meerwaarde bieden in
vergelijking met lokale beleidsambtenaren.
In de analyse werd nagegaan bij welke groepen kabinetsmedewerkers significant meer
steun zoeken dan ambtenaren en omgekeerd. Ook werd nagegaan welke groepen met hun
belangen en opvattingen significant meer komen aankloppen bij kabinetsmedewerkers dan bij
ambtenaren. Wat het steun zoeken betreft werden er geen significante verschillen vastgesteld
tussen ambtenaren en kabinetsmedewerkers. Dit betekent dat kabinetsmedewerkers niet
opvallend meer of minder steun zoeken bij bepaalde groepen dan de gemiddelde lokale
ambtenaar. Wat de contacten betreft echter komen andere conclusies uit de bus.
Aan de hand van wat kabinetsmedewerkers en ambtenaren aangeven, blijkt dat veel
actoren beduidend meer contact zoeken met kabinetsmedewerkers dan met ambtenaren: de
lokale partijleiders, de lokale media, partijleiders op hoger niveau, lokale leiders van politieke
bewegingen, speciale groepen in een lokale partij, maatschappelijke bewegingen,
leidinggevenden uit het bedrijfsleven, lokale bedrijfsverenigingen, lokale vakbonden en
intercommunales. Hoewel deze resultaten, omwille van bovenstaande redenen (cf. supra), met
enige voorzichtigheid dienen behandelde te worden, kan dit erop duiden dat het netwerk van
kabinetsmedewerkers groter is dan dat van ambtenaren.
Wat opvallend is, is dat de lokale verkozen politici hier niet bij zijn. Dit betekent dat
lokale politici niet significant meer contact zoeken met kabinetsmedewerkers dan met
ambtenaren. Wanneer de frequenties worden bekeken, wordt dit bevestigd.
Tabel 22: Respondenten per functie die aangeven contacten te onderhouden met lokale verkozen politici
Functie
N
%
Ambtenaren
159
74,30
Kabinetsmedewerkers
23
69,70
Ambtenaren geven zelfs vaker dan kabinetsmedewerkers aan dat lokale verkozen politici met
hen contact zoeken over hun belangen en opvattingen. Aangezien het hier om alle ambtenaren
gaat, en dus ook het aanzienlijke deel van de ambtenaren die werkzaam zijn in een gemeente
met weinig of geen kabinetsmedewerkers, hoeven deze resultaten niet te verbazen. Immers
daar waar geen kabinetsmedewerkers fungeren, zal er ook geen brug/buffer bestaan tussen
politici en ambtenaren en onderhouden ze logischerwijze vele contacten onderling.
Desondanks kunnen we dus besluiten dat het netwerk van kabinetsmedewerkers vrij
uitgebreid is en bovendien uitgebreider dan dat van de lokale ambtenarij. Dit zou men als een
indicator kunnen opvatten dat op lokaal niveau, net als op federaal en regionaal niveau, het
uitbouwen van communicatienetwerken een belangrijke functie van kabinetsmedewerkers
vormt.
Een andere functie die Suetens en Walgrave ministeriële kabinetten toeschrijven, is
hun loyaliteit: “ministers hebben nood aan beleidsstrategisch advies en dat krijgen ze bij
voorkeur van mensen die op dezelfde politieke golflengte zitten”, “ministers willen zich
omringd zien door medestanders, niet door min of meer correcte uitvoerders” (Suetens and
Walgrave 2001: 196-8). Uit de studie van Suetens en Walgrave blijkt dat 86% van de
kabinetsleden een lidkaart van de politieke partij van hun minister op zak heeft (Suetens and
Walgrave 1999: 521-3). Wat de lokale kabinetsmedewerkers betreft bezit een kleine 80% een
politieke lidkaart, of 26 van de 33. Op lokaal vlak blijkt de politieke partijkaart van de
kabinetsmedewerker bovendien in 100% van de gevallen overeen te stemmen met die van de
mandataris waarvoor ze werken·.
14
Een vraag die Suetens en Walgrave zich stellen, is of de aanwerving gebeurt op basis
van politiek lidmaatschap of dat de politieke aanhankelijkheid een gevolg is van de
aanwerving. Ze stelden vast “hoe langer werkzaam op een kabinet, hoe groter de kans dat men
over een partijlidmaatschap beschikt”. Ze geven hiervoor drie mogelijke redenen aan: ofwel
houden niet-partijleden het niet lang vol op een kabinet, ofwel schaffen niet-partijleden die op
een kabinet blijven werken, zich op termijn toch een partijkaart aan (al of niet onder druk),
ofwel speelt partijlidmaatschap de laatste jaren minder een rol als aanwervingcriterium. Op
lokaal niveau zien we echter geen verband tussen het aantal jaren dat kabinetsmedewerkers
hun functie uitoefenen en het al dan niet bezitten van een partijkaart. Dit zou, naast het feit dat
vele kabinetsmedewerkers de partijkaart van hun mandataris op zak hebben, een indicator
kunnen zijn dat op lokaal vlak partijlidmaatschap een belangrijke rol speelt als
aanwervingcriterium.
Een andere variabele aan de hand waarvan we zouden kunnen concluderen dat
loyaliteit een belangrijke functie van kabinetten is, is het aantal jaren dat de
kabinetsmedewerkers in dienst zijn. Immers zoals eerder reeds aangetoond (cfr. supra), bleek
uit de analyse dat bijna 67% van de kabinetsmedewerkers pas in dienst is gekomen na de
laatste gemeenteraadsverkiezingen van oktober 20004. Dit kan een indicator zijn van het feit
dat ook op lokaal vlak politici graag zelf hun naaste medewerkers kiezen. Het kan ook
betekenen dat kabinetten op lokaal vlak een recente trend zijn. Nog een andere mogelijkheid,
die eerder reeds aangestipt werd, is dat kabinetsmedewerkers niet lang in dienst blijven om
dat ze de job gebruiken als springplank naar andere functies.
Loyaliteit is dus ook op lokaal vlak een belangrijke kwaliteit van
kabinetsmedewerkers. Maar is dit altijd en overal zo? Zou het bijvoorbeeld niet kunnen dat
lokale besturen met een homogene meerderheid minder nood hebben aan kabinetten, omdat
die ene partij de aanwervingen en promoties van ambtenaren kan controleren en
monopoliseren en bijgevolg zekerder kan zijn van de loyaliteit van “hun” ambtenaren dan in
coalitiebesturen. Zes van de dertig stedelijke besturen die in de steekproef werden
opgenomen, bleken een homogene meerderheid te hebben: 5 Waalse en 1 Vlaamse: Genk.
Vier van de zes gemeenten met een homogene meerderheid hebben kabinetsmedewerkers.
Het gaat hier om vier Waalse gemeenten: Charleroi, La Louvière, Sambreville, Seraing. In
vergelijking met de andere partijregimes is deze verhouding (4 gemeenten op 6 met
kabinetten) niet opvallend verschillend. Het al dan niet aanwezig zijn van kabinetten lijkt dus
niet samen te hangen met het partijregime. Wel is het zo dat het partijregime samenhangt met
het aantal kabinetsmedewerkers. In gemeenten met een homogene meerderheid, bestaat er
blijkbaar minder nood aan kabinetsmedewerkers. Genk bijvoorbeeld, een gemeente met
63.000 inwoners en de énige Vlaamse gemeente met een homogene meerderheid, heeft geen
kabinetsmedewerkers. Ook in Wallonië blijken gemeenten met een 1-partijregime over
minder kabinetsmedewerkers te beschikken, maar niet over minder kabinetten.
Tabel 23: Verscheidene variabelen per aantal meerderheidspartijen in absolute cijfers
4
Aantal partijen in meerderheid
1
2
3
4
Totaal
Vlaanderen: aantal gemeenten
1
11
5
1
18
Vlaamse gemeenten met kabinetten
0
5
3
1
9
Aantal kabinetsmedewerkers Vlaanderen
0
21
30
28
79
Wallonië: aantal gemeenten
5
7
0
0
12
Waalse gemeenten met kabinetten
4
4
0
0
8
Aantal kabinetsmedewerkers Wallonië
5
17
0
0
22
Het gaat hier om de kabinetsmedewerkers die vanaf 2001 of later hun functie uitoefenen
15
In hoeverre moeten we de opkomst van lokale kabinetten zien als een reactie op de toename
in aandacht voor de kwalificaties, de expertise van hoogopgeleide ambtenaren, die door
politici wellicht als bedreigend worden beschouwd?
Tabel 24: Opleidingsniveau ambtenaren gecategoriseerd per gemeente met of zonder kabinetten, frequentie,
rijpercentages.
opleidingsniveau
Maximum hoger middelbaar
HOBU
Universitair
wel/niet kabinetten
Gemeenten met kabinetten (N=143)
Gemeenten zonder kabinetten (N=64)
13
38
92
9,09 %
26,57 %
64,34%
5
26
33
7,81%
40,63%
51,56%
De werkhypothese is dan: hoe hoger opgeleid de ambtenaren, hoe groter de kans op het
bestaan van kabinetten. Het opleidingsniveau van ambtenaren in gemeenten met kabinetten
blijkt echter niet significant te verschillen van dat van de ambtenaren in gemeenten zonder
kabinetten. Ook wanneer het aantal kabinetsmedewerkers in rekening wordt gebracht (in
sommige gemeenten immers is er maar 1 kabinetsmedewerker) blijkt er geen samenhang
tussen het opleidingsniveau en het aantal kabinetsmedewerkers. Er moet echter wel rekening
gehouden worden met het relatief kleine aantal kabinetsmedewerkers per gemeente. Immers
slechts in enkele gemeenten hebben zowel de burgemeester als de schepenen één of meerdere
kabinetsmedewerkers in dienst. Maar ook wanneer het aantal kabinetsmedewerkers per
gemeente in rekening wordt gebracht blijkt er geen samenhang tussen het opleidingsniveau en
het aantal kabinetsmedewerkers. Hogere opleidingsniveaus van ambtenaren lijken dus geen
gedeeltelijke oorzaak voor het ontstaan van lokale kabinetten leidt.
Lokale kabinetsmedewerkers blijken gelijkaardige functies te vervullen als
federale/regionale kabinetsmedewerkers: ze zijn loyaal, hoger opgeleid en onderhouden een
groot communicatienetwerk (Suetens, Walgrave, 2001, pp. 191-199). Kortom, ze lijken
inderdaad de brug/bufferfunctie tussen politici en ambtenaren op te nemen. We kunnen in de
analyse nog een stapje verder gaan en nagaan of kabinetsmedewerkers werkelijk uitvoerig
contacten onderhouden met ambtenaren en politici, alsook steun bij hen zoeken en dus, daar
waar ze aanwezig zijn in gemeentelijke besturen, een brug/buffer vormen tussen politici en
ambtenaren. 66,67% van de kabinetsmedewerkers geeft aan steun te zoeken bij ambtelijke
collega’s op hetzelfde (gemeentelijk) niveau. Bij politici is dit slechts 28,24 %. Wat
leidinggevenden in het ambtelijk apparaat betreft, is er geen significant verschil tussen beide
groepen: politici zoeken niet minder steun bij hen dan kabinetsmedewerkers. Als het op
contact zoeken aankomt, geeft 63,64 % van de kabinetsmedewerkers aan dat leidinggevenden
in het ambtelijk apparaat met hen contact zoeken, bij politici is dit slechts 39,52 %. Wat
ambtelijke collega’s op hetzelfde (gemeentelijke) niveau betreft, is dit verschil nog groter:
72,73 % versus 28,14 %. Kabinetsmedewerkers zoeken significant meer steun bij ambtelijke
collega’s op hetzelfde (gemeentelijke) niveau dan politici. Ook geven kabinetsmedewerkers
meer dan politici aan dat ambtelijke collega’s met hen contacten onderhouden over hun
belangen en opvattingen.
Dat kabinetsmedewerkers meer contact te lijken hebben met ambtenaren dan politici
betekent blijkbaar niet noodzakelijk dat hun vertrouwen in ambtenaren veel groter is. 48%
van de kabinetsmedewerkers staat zelfs wantrouwig tegenover ambtenaren in de rol van
beleidsadviseurs. Daarnaast is 8 op de 10 kabinetsmedewerkers van mening dat er altijd nood
zal zijn aan kabinetten omwille van het wantrouwen tussen politici en ambtenarij. 61 % van
de kabinetsmedewerkers vindt bovendien dat ambtenaren zich moeten beperken tot de
uitvoering van beleid. Kortom, meer contact met ambtenaren betekent blijkbaar niet meer
vertrouwen. Een mogelijke reden hiervoor zou de verschillende rol die kabinetsmedewerkers
16
en ambtenaren spelen kunnen zijn, net als bij politici en ambtenaren. Immers, wanneer we de
hypothese volgen, worden kabinetsmedewerkers aangeworven omwille van hun loyaliteit
tegenover politici: politici vertrouwen meer op hen bij de uitvoering van het beleid omwille
van die loyaliteit. Een kabinetsmedewerker moet dan weliswaar niet rechtstreeks een politieke
partij steunen, maar wordt toch geacht loyaal te zijn ten opzichte van het beleid van de
politicus waarvoor hij werkzaam is. Beiden spelen dus een andere rol binnen het beleid en
hebben waarschijnlijk vaak andere doelstellingen: waar die van de kabinetsmedewerker
misschien veeleer op korte termijn zijn (politici moeten zich bewijzen in één ambtstermijn,
kabinetsmedewerker moet hieraan meehelpen), liggen die van de ambtenaar misschien veeleer
op de lange termijn. Dit zou een reden kunnen zijn voor het feit dat kabinetsmedewerkers –
ondanks het feit dat ze veel contacten met hen onderhouden- zich ongemakkelijk voelen bij
ambtenaren als beleidsadviseurs.
4 Ambtenaren als beleidsmakers?
Zowel de aanwezigheid van kabinetten in lokale besturen, als het relatief beperkte vertrouwen
van politici in ambtenaren in de rol van beleidsadviseurs doen vermoeden dat het voor
ambtenaren niet eenvoudig is een beleidsbeïnvloedende rol uit te oefenen binnen lokale
besturen ondanks hun hoge kwalificaties. We kunnen ons dan ook afvragen welke
beleidsinvloed ambtenaren zichzelf toeschrijven. Menen ze een grote invloed te kunnen
uitoefenen of schatten ze hun invloed veeleer beperkt in? Eén van de vragen uit de DLGvragenlijst peilt hiernaar. Er werd de respondenten gevraagd per beleidsterrein aan te kruisen
hoeveel invloed ze zelf meenden te hebben op wat er tot stand gebracht wordt in hun
gemeente. Hierbij hadden ze de keuze tussen de categorieën: ‘veel invloed’, ‘enige invloed’
en ‘geen invloed’. Dit leverde volgende resultaten op.
Tabel 25: Lokale beleidsmakers per beleidsterrein volgens antwoordcategorie in absolute cijfers
veel invloed
enige invloed
geen invloed
Economische ontwikkeling (N=204)
2
43
159
Agrarische sector (N=200)
0
17
183
Huisvesting (N=206)
12
57
137
Milieubescherming (N=201)
8
73
120
Publieke werken (N=207)
22
83
102
Gezondheidsbeleid (N=203)
6
42
155
Cultuur, recreatie en sport (N=206)
39
85
82
Onderwijs (N=204)
6
55
143
Activiteiten in politieke organisatie (N=199)
3
53
143
Lokale belastingen (N=205)
9
42
154
Openbare orde en veiligheid (N=206)
7
62
137
Welzijn en sociale dienstverlening (N=204)
22
77
105
Werkgelegenheid (N=206)
2
55
149
Migratiebeleid (N=202)
4
33
165
Bestuurlijke integriteit (N=204)
23
86
95
Interne organisatie (personeel, coördinatie) (N=211)
50
123
38
Wanneer we de antwoordverdeling per beleidsterrein bekijken, zien we dat slechts een
beperkt aantal beleidsambtenaren meent “veel invloed” te hebben op de totstandkoming van
beleid. Hierbij moeten we natuurlijk rekening houden met het feit dat de beleidsambtenaren
vaak slechts verantwoordelijk zijn voor één of enkele van bovenstaande beleidsterreinen.
Desondanks kunnen we moeilijk besluiten dat vele beleidsambtenaren menen een aanzienlijke
invloed uit te oefenen op wat er tot stand wordt gebracht in hun gemeente. Enkel “interne
organisatie” scoort goed. Het gaat hier dan ook om de hogere echelons van de
17
beleidsambtenarij waaronder de diensthoofden, zodat het ook niet hoeft te verbazen dat op dit
gebied een aanzienlijk groter aantal beleidsambtenaren meent veel invloed te hebben.
Wanneer deze frequenties vergeleken worden met die van de politici, blijkt dat politici
gemiddeld beter scoren dan beleidsambtenaren in die zin dat de gemiddelde lokale politicus
aangeeft meer invloed uit te oefenen dan de gemiddelde lokale beleidsambtenaar en dit voor
alle beleidsterreinen behalve interne organisatie. Dat beleidsambtenaren hun invloed niet
bijster groot inschatten, betekent niet dat ze geen beleidsinvloed willen. Eerder zagen we
immers dat ruim driekwart van de lokale beleidsambtenaren zichzelf idealiter wel een rol
toebedeelt in de beleidsvorming. Het bleken hoofdzakelijk de oudere ambtenaren, die zich
minder in een dergelijke rolopvatting konden vinden.
De ambities van hoogopgeleide ambtenaren om zich te manifesteren als
beleidsprofessionals in lokale bestuursorganisaties worden ook geïllustreerd door het bestaan
en de opkomst op verscheidene beleidsdomeinen van koepelorganisaties van
beleidsdeskundigen. De vorming van zelforganisaties die het “vak” promoten alsook
beschermen is een klassiek instrument van beroepsgroepen die uit zijn op erkenning als
“professies” (Kearney and Sinha 1988: 571). Voorbeelden van dergelijke koepelorganisaties
in Vlaanderen zijn Kortom, de vereniging voor overheidscommunicatie, de VMD, Vlaamse
Milieudeskundigen, de VRP, de Vereniging voor Ruimte en Planning, en de VVJ, de
Vereniging van Vlaamse Jeugddiensten en –consulenten. Deze zelforganisaties van
hoogopgeleide ambtenaren willen doorgaans een “netwerk van expertise, kennis en
ervaringen vormen”, een overlegstructuur van alle betrokken beleidsactoren in één specifiek
beleidsveld, vaak met als doel “één gemeenschappelijke stem te vormen binnen het
beleidsveld”, alsook het aanbieden van “professionele”, op kennis en ervaring gesteunde
dienstverlening en ondersteuning aan de leden.
Het lidmaatschap van zulke koepels is vaak specifiek beperkt tot “deskundigen” actief
binnen het bewuste beleidsterrein. Wie “effectief lid” wil worden van Kortom, bijvoorbeeld,
moet een communicatiefunctie binnen een overheid vervullen dan wel docent of deskundige
in de overheidscommunicatie zijn. Wie lid wil worden van de Vlaamse Milieudeskundigen
moet ofwel werkzaam zijn als ambtenaar in de “milieuoverheid”, dan wel als milieuconsulent,
milieucoördinator, bodemsaneringsdeskundige, kortom, als een deskundige binnen het
milieudomein zijn (www.vmd.be). De Vereniging voor Ruimte en Planning richt zich naast de
stedenbouwkundigen en planologen ook tot andere “bij de ruimte betrokken beroepen”, zoals
gemeentebesturen, provinciebesturen, instellingen en ruimtelijke planners. De VVJ,
Vereniging van Vlaamse Jeugddiensten en –consulenten, richt zoals de naam reeds verraadt
tot de Vlaamse jeugddiensten en jeugdambtenaren (www.vvj.be). De VVJ ontstond reeds in
de jaren ’70 “als collegavereniging van een nieuw soort ambtenaren, luisterend naar de naam
‘jeugdconsulent’”(www.vvj.be). De overige drie verenigingen bestaan nog niet langer dan een
decennium. Alle vier richten ze zich dus op een categorie van deskundigen actief in een
specifiek beleidsdomein.
5 Besluit
Het vertrouwen van politici in ambtenaren als beleidsmakers blijkt niet erg groot. Meer dan de
helft van de lokale politici voelt zich ongemakkelijk bij de idee van ambtenaren als
beleidsmakers. Dat 3/5 van de Belgische lokale politici het werk van ambtenaren liever
beperkt ziet tot de loutere uitvoering van het beleid, kan als een indicator beschouwd worden
dat ook op lokaal vlak het formeel-legaal model door een meerderheid van de politici als
norm gehanteerd wordt. Ambtenaren daarentegen blijken vanzelfsprekend aanzienlijk
positiever te staan tegenover het beleidsmakerschap. 60% van de beleidsambtenaren is het
oneens met de stelling dat ambtenaren zich moeten beperken tot de uitvoering en politici
moeten beslissen over beleid.
18
Op federaal en regionaal niveau resulteert het wantrouwen van politici ten opzichte
van ambtenaren in het ontstaan van kabinetten (Suetens en Walgrave, 2001). Op lokaal vlak
zijn die kabinetten ook aanwezig, hoofdzakelijk in grote gemeenten. Waar aanwezig,
vervullen lokale kabinetten gelijkaardige functies als die op federaal en regionaal niveau: ze
zijn loyaal, “brain trusts”, onderhouden grote communicatienetwerken en uitgebreide
contacten, zowel met politici en ambtenaren als met derden. Zo vormen zij tegelijkertijd een
brug als een buffer tussen politici en ambtenaren. Opmerkelijk is dat in de twee steden met het
grootste aantal kabinetsmedewerkers -Antwerpen en Gent- het vertrouwen van politici in hun
ambtenaren groter is dan het gemiddelde vertrouwensniveau. Blijkbaar voelen ook lokale
politici zich geruster wanneer zij kunnen steunen op zelfbenoemde adviseurs. De meeste
kabinetsmedewerkers zijn pas recentelijk aangeworven. Of dit betekent dat de lokale
kabinetten een recent fenomeen zijn, of dat kabinetsmedewerkers niet lang hun functie
uitoefenen ofwel dat in elke nieuwe legislatuur nieuwe kabinetsmedewerkers aangeworven
worden, valt niet uit de data af te leiden. Verder onderzoek naar het fenomeen van de lokale
kabinetten en naar de oorzaken van hun ontstaan –zijn zij wellicht een politieke reactie op de
toenemende “professionalisering” van de ambtenarij?- is dus aangewezen.
De aanwezigheid van lokale kabinetsmedewerkers is weliswaar niet zo uitgebreid als
op het federale/regionale niveau. De belangrijkste verklaring hiervoor is waarschijnlijk dat
gemeentebesturen –in tegenstelling tot besturen op federaal en regionaal niveau- niet (of
nauwelijks) beschikken over de middelen om kabinetten te bekostigen. Een interessante vraag
is van welke oplossingen lokale politici, daar waar zij geen eigen beleidsadviseurs kunnen
aanstellen, gebruik maken om aan hun probleem van de ongewisse ambtelijke loyauteit het
hoofd te bieden. Er zijn verscheidene van dergelijke oplossingen denkbaar. Wellicht nemen
lokale studiebureaus van partijen beleidstaken op zich, of laten beleidsverantwoordelijke
politici zich op minder geformaliseerde wijzen bijstaan door “bevriende” of “bevoorrechte”
partners uit het maatschappelijke middenveld, of kennissen uit “old buddies networks”. Of
misschien ervaren lokale politici zelfs helemaal geen nood aan georganiseerde, systematische
vormen van beleidsadvies, omdat zij feitelijk weinig ruimte/autonomie hebben om eigen,
lokale beleidskaders uit te tekenen? Het kan ook zijn dat lokale politici het ambtelijk
loyauteitsprobleem -dat op hogere bestuursniveaus ten grondslag ligt aan een formeel-legale
beleidspraktijk- als minder prangend ervaren dan hun federale en regionale collega’s.
Wellicht dat zij in de beleidspraktijk dus –meer dan zij in principe wenselijk achtenvertrouwen op ambtenaren als beleidsadviseurs
De data uit de DLG-enquete laten ons niet toe definitief uitsluitsel te geven over de
vraag of het formeel-legale model van politiek-ambtelijke arbeidsverdeling van beleidstaken
behalve een door lokale politici (en kabinettairs) geaccepteerde norm, ook een model van
feitelijke arbeidsverdeling is. Dat lokale ambtenaren aangeven nauwelijks invloed op lokale
beleidsvoering te hebben en zich in verscheidene sectoren verenigen in zelforganisaties om
hun professionele identiteit te onderstrepen suggereert in ieder geval dat ambtenaren zelf
vinden dat hun rol als beleidsmakers nog te weinig geprononceerd is. Verder onderzoek naar
rolverdelingen en beinvloedingspatronen in lokale beleidsvormingsprocessen lijkt
aangewezen. Vooralsnog lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat de aanwezigheid van
hooggekwalificeerd personeel in de lokale ambtenarij alsook de toenemende aandacht voor de
expertise van deze beleidsambtenaren in ieder geval geen garantie vormt een dominante rol
voor ambtelijke beleidsprofessionals in lokale beleidsprocessen.
References
Aberbach, J.D., R.D. Putnam, and B.A. Rockman. 1981. Bureaucrats and Politicians in
Western Democracies. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.
BBB, Stuurgroep. 2002. "Beter Bestuurlijk Beleid: Instrumenten en Mechanismen voor
Afstemming van Beleidsvoering." Pp. 1-37. Brussel.
19
Brans, Marleen. 2002. "Abolishing Ministerial Cabinets for Re-inventing Them. Comparative
Observations on Professional Policy Advice and Political Control." Pp. 1-33 in 63rd
annual Conference of the American Society for Public Administration. Phoenix,
Arizona.
Brans, Marleen, and Diederik Vancoppenolle. 2002. "Policy Professionalisation and
Challenges to the Civil Service: An Exploration." in Civil Service Research: the Next
Generation. Leiden.
Camu, L. 1937. Eerste Verslag over de Hervorming van het Bestuur: Rechtstoestand van het
Rijkspersoneel. Bruxelles: IMIFI.
Dewachter, Wilfried. 1992. Besluitvorming in Politiek België. Leuven, Amersfoort: Acco.
Dierickx, Guido. 2000. "Senior Civil Servants and Bureaucratic Change in Belgium." Pp. 131.
Huyse, L. 1974. "Patronage en Makelarij in het Belgische Benoemingsbeleid. Civis Mundi."
Civis Mundi: 222-229.
Kearney, Richard C., and Chandan Sinha. 1988. "Professionalism and Bureaucratic
Responsiveness: Conflict or Compatibility." Public Administration Review: 571-579.
Peters, B. Guy. 1987. "Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making." Pp. 257282 in Bureaucracy and Public Choice, edited by Jan-Erik Lane. London, Beverly
Hills, Newbury Park, New Delhi: SAGE Publications.
Sauwens, Johan. "Beleidsnota Binnenlandse aangelegenheden 2000-2004." Pp. 1-24.
Steen, Trui. 2000. Gemeenten in Verandering: De Sturing en Implementatie van de
Krachtlijnen voor een Nieuw Personeelsbeleid. Leuven: Instituut voor de Overheid.
Suetens, Mik, and Stefaan Walgrave. 1999. "Leven en werk van de kabinetsleden. Wie zijn de
mannen acher de minister en wat doen ze?" Res Publica 41: 499-528.
—. 2001. "Belgian Politics Without Ministerial Cabinets? On the Possibilities and Limitations
of a New Political Culture." Acta Politica: 180-205.
20