Participatie als hefboom bij stadsprojecten

Participatie als hefboom
voor stadsprojecten
Studiedag ‘conflicten en bewonersprotest
bij ruimtelijke projecten’
10 september 2009
Linda Boudry
Een simpele vraag:
wat is participatie ?








Krakers participeren, of niet ?
Mensen hebben groepen nodig om te kunnen participeren
Het is niet de burger maar het bestuur dat moet
participeren
Betrokken zijn vergt actie
Participatie is een luxe voor middenklasse – mensen (wij
dus)
Participatie moet vaak niet
Een hevig conflict is een teken van participatie
Ambtenaren moeten pleiten voor participatie
Participatie is …




Participatie is aanpakken, dingen doen, initiatief nemen
of steunen
Participatie is verandering in denken en doen en
gebeurt niet alleen door woorden
Participatie is bezig zijn, bezorgd zijn, interesse,
engagement, emotie, beleving, toe-eigening,
eigenaarschap
Participatie: democratie-in-actie
Deel zijn en deelnemen

‘Deel zijn van’ en ‘deelnemen aan’
• Deel zijn van: Toegang tot aspecten van het ‘goede’ leven
• Deelnemen aan: Betrokkenheid bij vormgeving van
samenleving

Participatie is een debat over in- en uitsluiting
• Mensen niet opsluiten in een groep of categorie
Wiens stadsprojecten ?

Op initiatief van overheid (voorbeeld Ledeberg)

Op initiatief van burgermaatschappij (voorbeeld station
Zeebrugge): hoe reageert het stadsbestuur ?

In conflict tussen overheid en burgermaatschappij
(voorbeeld: Kievitplein, Flageyplein, Oosterweel…) met
actieve mobilisatie van burgermaatschappij
Van bloembak tot
stationsomgeving

Participatie is niet noodzakelijk leuk en fotogeniek

Participatie is niet noodzakelijk consensusgericht

Participatie gaat over bloembakken maar ook over
stationsomgevingen, tunnels, bruggen…
Soorten burgers:
statistisch
 Buitenstaanders (30%)
•
•
•
ongeïnteresseerd & passief
voelen zich niet erkend en vertegenwoordigd
‘Het interesseert me niet”, “Ze luisteren toch niet”.
 Pragmatici (25%)
•
•
•
assertief & geïnformeerd
willen directe invloed als eigenbelang in het geding is
‘Wat levert het me op?’
Soorten burgers:
statistisch
 Plichtsgetrouwen (20%)
•
•
•
betrokken & onwetend
onzeker over veranderingen en complexiteit overheid
‘Wat gaat er allemaal gebeuren?’
 Verantwoordelijken (25%)
•
•
•
participerend & interactief
positief t.o.v. overheid, afwijzend tegenover populisme
‘Waar kan ik met mijn ideeën terecht?’
Kijk op de burgers - Ze zijn (gelukkig)
niet te vatten in statistieken

Burgers zijn veelvorming

Burgers zijn veelkleurig

Burgers participeren:
•
•
•
•
Op verschillende momenten
Op verschillende manieren
Rond verschillende thema’s
En verschillend in de tijd
Klassiek model = van binnen naar
buiten denken
De sterke representatiedemocratie
• Politieke partijen als belangrijkste steun
• Stabiele verhoudingen met een stabiel middenveld
• ‘Wat vindt u van wat wij bedacht hebben? (Prototype:
de klassieke hoorzitting)
• Vaste inspraakvormen (Prototype: de adviesraden)
• Deze inspraak-‘cultuur’ sloeg neer in bestuurlijke
arrangementen en structuren
Van buiten naar binnen denken
is de boodschap

Klassieke inspraak: Van binnen naar buiten denken

Omgang met burgermaatschappij vergt van buiten naar
binnen denken
• Bestuurders betrokken bij de kracht in de samenleving
• Vertrekken van de leefwereld en niet van de
beheerswereld
• Burgerschap (h)erkennen en stimuleren, ondersteunen en
versterken
Breedbeeld
Maatschappelijke context
voor participatie
Het macro niveau
De samenleving verandert






Elke tijd heeft zijn participatiepraktijken – Het debat is dus nooit af
Als een samenleving verandert, dan moeten ook de
participatiepraktijken veranderen
De geïnstitutionaliseerde praktijken en verhoudingen blijven in een
stadsbestuur soms lang doorwerken (in cultuur en structuur)
Tanende representatie als cultuur en als systeem geldt voor alle
bestuursvormen in de stad, ook voor verenigingen en traditionele
adviesraden
De lokale agenda wordt minder stuurbaar en voorspelbaar, grilliger
Veel traditionele inspraak is gericht op ‘planvorming’ op het ritme en
volgens de agenda van het representatief systeem, civiele actie en
initiatief zijn meestal gericht op doen en volgen een eigen agenda
Zoeken naar andersoortige
verbindingen

Het politieke systeem:
• Basis en bemiddelingsrol van politieke partijen kalft af functieverlies van politieke partijen - legitimiteitverlies
• Van gesloten, corporatistisch en hiërarchisch rond politieke
partijen … naar open, netwerkachtig

Middenveld
•
•
•

Klassieke vermaatschappelijking onder druk
Vaste verhoudingen met het middenveld eroderen
Middenveld implodeert, explodeert en vernetwerkt
Burgers
•
•
•
Multi-cultureel in vele betekenissen
Toegenomen scholing van burgers - burgers mondiger
Autonomisering van burgeriniatieven: mensen organiseren
zich op eigen wijze en kiezen zelf wanneer en hoe ze
‘politiek’ en maatschappelijk actief willen zijn (Inglehart,
Hooghe)
Arrangementen van moderne
vermaatschappelijking




Marktgericht (NPM)
Populistisch (geen politiek meer nodig)
Restaurerend: de hiërarchie
Republikeins: bewoners en gebruikers worden burgers (ze zijn
het niet), ze worden burgers door coproductie
• Is een ‘ideologische keuze’
• ‘Geloof’ in de kracht en noodzaak van deliberatie, interactie,
coproductie,… om politiek op te bouwen
• Geloof dat de stad daarvoor een nuttig decor biedt
Context en stijlen

Het belang van ‘dynamische contextualisering’ van
burgertypes in (processen van) stadsprojecten
•

Projecten en processen maken burgers
Soorten buurten / wijken
Lokaal bestuur in Vlaanderen:
enkele kenmerken

In de periode 1977-2009
• Sterke aanwas van taken naar aantal en complexiteit
• Professionalisering (politiek en ambtelijk)
• Verzelfstandiging, PPS, regie…: stad in netwerken
 Sterke politisering en sterke verwevenheid met centrale
overheden
• de problematiek van lokale beleidsruimte (horizontale
projecten versus verticale projecten)
 De erfenissen: politieke (en ambtelijke) cultuur
• Sterke nadruk op uitvoerende macht, zwakke gemeenteraad
en marginale rol voor gemeenteraadsleden
• Traditie van eerder bureaucratische rol van ambtenaren
• Van uitvoerende organisaties naar sterkere capaciteit
Trends in stedelijk besturen



Evolutie naar persoonsgericht politiek leiderschap ?
Toegenomen professionalisering, zowel politiek als
ambtelijk
De complexe organisatie:
• Sectoraal en beleidsdomeinen in nauwe verwevenheid met
centrale overheden (verkokering, silo’s)
• Middelpuntvliedende beweging: verzelfstandiging
• Publiek-private samenwerking: invloed van private actoren

Modernisering van de administratie: het NPM
Trends in stedelijk besturen
Doorwerking van deze factoren op project- en procesorganisatie
van stadsprojecten:

Wie leidt projecten en wie stuurt processen ?
•
•

Leiderschap: politiek en ambtelijk
Voor- en nadelen van verzelfstandiging vanuit participatief oogpunt
Rollen van politici, ambtenaren en experten in projecten en
processen vanuit deze wijzigende bestuurlijke context
Beleid bekijken
het bestuurskundige kader
en het ‘beleidsarrangement’
rond stadsprojecten
Het meso niveau
Omslag naar specifieke
omstandigheden per stad
 Het belang van stadsspecifieke ‘instituties:
organisatiepatronen, regels, procedures, gewoontes,
culturen die context voor stadsspecifieke participatieve
cultuur bepalen
 Deze factoren kunnen wijzigen:

‘Rules in use’: de manier waarop een stad georganiseerd is

en werkt, doet er toe
Maatschappelijke dynamiek / maatschappelijk middenveld:
verschillende configuraties per stad
Kijken naar beleid

Beleid: keuzeprocessen die ruimtelijke projecten maken
• Van agendering over uitvoering tot gebruik en beheer
• Keuzeprocessen in elke fase

Klassiek beeld domineert vaak:
• Sequentieel-rationeel: analyse, doel, plan, beslissing,
uitvoering, evaluatie
• In dat model past:
‾
‾
‾
‾
een gestroomlijnd ‘gepland’ traject (eerder op maat van bestuur
en consultants)
‘plangerichtheid’ van participatie
‘openbaar onderzoek’ voor beslissing
en dan zijn we er, de rest is ‘uitvoering’ en ‘er is participatie
geweest’
Ruimtelijke projecten versus het
klassieke rationele beleid
 Complexe problematieken, wankele plannen en wiebelende
beslissingen
 Niet sequentieel, vaak incrementeel en ‘politiek’ (steun,
draagvlak,…)
 Een plan is geen beslissing en omgekeerd
 Een plan leidt niet (automatisch) tot uitvoering
 Uitvoerings’plannen’ zijn er in vele soorten
 Bij uitvoering begint vaak alles/veel opnieuw
 Uitvoering is eigen ‘plan’ en schakeling van keuzes
 Uitvoering is dus politiek
 Procedureslag bij uitvoering is deel van die ‘politiek’
Anders kijken




Invoeringsfase van stadsprojecten duurt vaak veel langer
dan planningsfase
In die fase gebeurt nog veel ‘politiek’, moeten nog veel
keuzes gemaakt worden
Betrokkenheid bij uitvoeringfase is dus even essentieel als
in planfase en burgerinitiatief is vaak cruciaal voor
effectieve realisatie
Uitvoering = ook kwaliteit van afwerking, beheer van
ruimte, kwaliteitszorg, burgerinitiatief inschakelen
Het object van keuzes

Het object van keuzes bepaalt aard van politiek proces en
kenmerken van participatie:
• Veel of weinig ruimte tot keuzes
• Voorgaande beslissingen sturen toekomstige beslissingen

Impact van keuzes op bredere omgeving: breed of beperkt
• Focus van en visie op project bepaalt kring van stakeholders

Aard van de machtsstructuur rond keuzes: machtsvrij of zeer
beladen (bvb: afhankelijk van grondeigendomsstructuur)
• ‘Niemandsland’ versus toplocaties bij stations

Complexiteit van betrokken actoren en effecten
• Sint-Denijsestraat (Kortrijk) versus Kievitplein (Antwerpen)
Vormen van democratie en niveaus
van participatie
Vorm van democratie
Niveau van participatie
Representatieve democratie
Informeren
Inspraakdemocratie
Consulteren/raadplegen/advi
seren
Deliberatieve democratie
Interactieve
beleidsvorming/meebeslissen
Directe democratie
Zelfbeheer
Deliberatieve processen

‘Dialogic spaces’:
• Is er ruimte voor beleidsverrijking ? (hangt ten dele af van
aard van project)
• Bevragen van ‘roldisposities’
-

Komen mensen los van eigen ingesleten visies en posities ?
Geldt voor iedereen: politici, ambtenaren, experten en burgers
Vergt een ‘open proces’
Problemen en randvoorwaarden:
• Tijd (snelle tijd en trage tijd)
• Investering in proces
Aanpak van participatieproces

Maatwerk is de familienaam
•
•
•
Verschillende beleidsruimte en machtsstructuur
Verschillende wijken, verschillende dynamiek, verschillende
burgermaatschappij
Verticale en horizontale stadsprojecten

Rollen van personen (politici, ambtenaren, experten,
‘every day makers’) (zie laatste onderdeel)

Procesmanagement is noodzakelijk
•
Inzet van instrumenten en omgaan met openbare
onderzoeken als essentieel onderdeel maar ook als
mogelijk pijnpunt voor participatieprocessen
Organisatie op stadsniveau
Is er participatiebeleid op
stadsniveau?
 Vandaag veel losse initiatieven, gebonden aan diensten
en aan personen, weinig beleid rond participatie
 Communicatiedienst staat nagenoeg volledig los van
participatiepraktijken
 Participatie wordt zelden als een deel van het
management gezien, het komt er meestal bij.
 Management nochtans cruciaal
•
•
Tijdens processen: communicatie, spelregels, timing,…
Over processen (meta-benadering): stuurgroepen,
terugkoppeling gemeenteraad, betrokkenheid politici
Me, myself and I
het functioneren van sleutelfiguren in
participatieve processen
Micro niveau
Rol van personen

Leiderschap en leiderschapsconstellaties
• Belang van leiderschap
• Leiderschap is geen monopolie voor / van politici



Rollen van politici
Rollen van ambtenaren
Rollen van experten
• Stedenbouwers en ruimtelijke planners
• Participatiebegeleiders
• Opbouwwerk - achtigen

Rollen van ‘opinion leaders’ en ‘everyday makers’
Rollen van politici



Gemeenteraad en uitvoerende politici
Politici en verzelfstandigde agentschappen
Deliberatieve processen en besluitvorming in het
representatief stelsel: naast elkaar of verweven ?
Rollen van ambtenaren

Blijven vaak onterecht buiten beeld
• Zie ‘The Power Broker’ (verhaal van Robert Moses en NY)

De ambtelijke professionalisering neemt toe
• Effect in positieve zin: Meer capaciteit voor
participatiepraktijken, Netwerken van ambtenaren
• Effect in negatieve zin: Druk naar meer eigen ambities,
Sterker sector-handelen (elke sector eigen praktijken) en
Interne bureaupolitiek (strijd om de wijk bijvoorbeeld)


Feitelijke impact is vaak erg groot
Hoe gebruiken zij hun macht ?
Rollen van experten


Een expert is nooit neutraal
Hoe gebruiken zij hun posities ?
•
•
•
•
Inwerken op percepties (beeldvormend)
Ruimte vragen voor tijd
Meta – sturing en beïnvloeding van netwerk van actoren
Procedure – afspraken
De ‘opinion leaders’ en
‘every day makers’



Sleutelfiguren in de civiele samenleving
Leggen informele verbanden, bouwen aan bruggen of
blazen bruggen op
Subtiele bedrading doorheen bestuur en
burgerinitiatieven, rond ambtenaren
Samen stad maken
10 toetsstenen
-1Over ‘de’ participatie van ‘de’ burgers in ‘de’ ruimtelijke
projecten wordt vaak in algemene termen geschreven
en geoordeeld. Dat is erg handig voor verhitte
discussies en uiterst nuttig voor het opwarmen van
clichés op een bedje van stereotiepen. Het brengt het
debat helaas geen stap verder maar dat is meestal ook
niet de bedoeling. ‘Burgers’ bestaan niet, ‘projecten’
evenmin en dus is elke participatie - context anders.
Debatteren over participatie van burgers vergt
contextualisering en differentiatie.
-2Burgers bestaan niet omdat er verschillende soorten
houdingen en gedrag van mensen te onderscheiden
zijn : de sociaal overactieve beter geschoolde
middenklasser, de in het eigen belang opgesloten
burgers, de gezagsgetrouwe maar bange burgers en
de burgers die zich als buitenstaanders opstellen.
Deze en nog andere mogelijke burgerschapsstijlen met één
invulling van participatie willen omvatten, is hopeloos.
-3Klassieke procedures zoals openbare onderzoeken duwen
burgers in de statische rol van de bezwaarde burger die
verplicht wordt om zich negatief in te stellen (wat zie ik
allemaal niet zitten ?). Dergelijke juridische procedures
bestendigen daardoor posities en rollen en laten geen
rolontwikkeling toe. Eens bezwaard, altijd bezwaard en wat u
verlicht hoeven we niet te weten.
Dergelijke procedures doorkruisen participatieprocessen en
leggen er een hypotheek op.
En god weet, eigenlijk weet nog alleen god, hoeveel
procedures er eigenlijk zijn. Hoe meer procedures, hoe
minder proces. Of toch niet de processen zoals hier bedoeld.
-4Participatieprocessen maken burgers maar maken ook
bestuurders, ambtenaren en experten. Goede
participatieprojecten bevragen iedereen en laten toe dat
iedereen iedereen bevraagt. Men wordt maar burger tijdens
het participatieproject: door te denken over zichzelf, door
posities in te nemen en te veranderen, door relaties en
interacties aan te gaan en deze te wijzigen. Er zijn bij
aanvang bewoners en gebruikers, participatieprocessen
maken van hen burgers. Maar ze maken ook ambtenaren,
politici en experten. En experten die in dit soort processen
niet maakbaar zijn, zijn geen experten.
-5Ruimtelijke projecten bestaan niet. Bij sommige
Ruimtelijke projecten is in het verleden al zoveel beslist
dat er nauwelijks nog ruimte is tot keuze. Begin dan niet
met groot gedruis een participatieproject op te zetten.
Doe dan niets en geef gewoon degelijke informatie. Bij
andere projecten is de ruimte tot beslissen letterlijk en
figuurlijk groot en onzeker: dan heeft intense
participatie uiteraard wel zin. Sommige ruimtes zijn zeer
beladen met belangen en belangenstructuren, andere zijn
letterlijk vage ruimtes.
Soms is de Vlaamse overheid een cruciale actor en dan is het
einde voor participatie meestal zoek, dan wordt het spel op
basis van andere agenda’s gespeeld.
Soms is het gemeentebestuur professioneel toegerust, soms is
het huilen met de pet op.
Soms is de trekker een dienst, soms een autonoom stadsbedrijf,
soms een publiek-privaat samenwerkingsverband.
Elk project is ruimtelijk, politiek en bestuurlijk anders
geconditioneerd en evolueert ook bestuurlijk verschillend. Dus
zal en moet elk participatieproject en elk participatieproces
ook anders zijn. Wie hierop algemene formats met folders en
hoorzittingen wil loslaten, weze gewantrouwd.
-6Veel deskundigen in participatie kijken naar ruimtelijk
‘beleid’ als een logische sequentiële rationele beleidsvoering.
Daardoor weten we trouwens meteen dat ze eigenlijk niet
deskundig zijn. Het project verloopt volgens deze deskundigen,
meestal overigens wel beleefde en goed opgevoede jongelui, in
afgebakende stappen, chronologisch en de ene fase loopt in de
andere over. Dat is wel handig omdat ze dan vervolgens ook de
tele-geleide ‘participatie’ kunnen inplannen en de facturen per fase
al klaar kunnen leggen. Ruimtelijke projecten vertonen helaas
vaak meer gelijkenissen met een bergrivier dan met een
rechtgetrokken kunstmatig kanaal.
De beleidsvoering en de besluitvorming kenmerkt zich door
verraderlijke en deels onzichtbare rotsen, plotse
stroomversnellingen, laaghangende takken, haakse bochten en
goed verborgen krokodillen. In ruimtelijke projecten met
enige complexiteit verloopt de beleidsvoering per definitie krom,
is ze onvoorspelbaar en heeft het project open eindes. Als het
dat alles niet heeft, is het ofwel geen goed project ofwel een
project waar alles toch van vastgelegd is zonder dat het gezegd
wordt. Gebruik het woord participatie dan niet ijdel.
-7 Als beleidsvoering en besluitvorming rond ruimtelijke
projecten grillig en onvoorspelbaar is, moet het
participatieproces dat ook zijn: onvoorspelbaar, steeds
bijstuurbaar, flexibel, creatief, innovatief,… Zoek
consultanten die het zelf niet weten maar die goed zijn
in helpen zoeken. Betaal ze beter naarmate ze niet
‘meteen’ antwoorden hebben.
-8Bij ruimtelijke projecten is niets wat het lijkt.
Een plan is geen beslissing. Een beslissing steunt vaak niet
op een plan. Achter echte uitvoering schuilt wel een plan
maar meestal niet meer het vroeger vastgelegde plan.
Tijdens het uitvoeren wordt er nog steeds verder gepland
en keuzes gemaakt. Daarom is participatie die zich
beperkt tot de planopmaak een schijnvertoning.
Vooral na de beleidsvoorbereiding groeien noodzakelijkerwijze
de echte beslissingen en echte beslissingen vallen vervolgens
vaak pas tijdens de uitvoering, als het over geld gaat,
over grond, over medewerking van andere besturen, over
eisen van investeerders,… En ook als het over de kwaliteit van
uitvoering gaat of over de kwaliteit van beheer gaat het om
vaak ingrijpende beslissingen. Veel te vaak, veel te veel is
participatie gericht op de planvorming, niet op de vorming van
de uitvoering..
-9Uitvoeringsparticipatie biedt ruimte voor andere vormen dan
verbale en op vergaderen gerichte participatie. Verhalen,
emoties en ervaringen zijn evenveel waard als tekst en
wederwoord.
Uitvoeringsparticipatie moet letterlijk de ruimte geven aan
burgers om zich deze projecten en deze ruimte toe te eigenen.
Uitvoeringsparticipatie is bij uitstek geschikt voor ‘action
democracy’, voor mensen die zaken willen aanpakken, die
door concrete acties en fysieke bijdragen ruimte maken.
- 10 Uitvoeringsparticipatie laat ruimte voor civiele
participatie, voor spontane vormen van maatschappelijke
actie en organisatie gericht op uitwerking, inrichting,
onderhoud, beheer, aanleg,…
Maak ruimte voor deze vormen van burgerverantwoordelijkheid,
voor deze zelfsturing, voor deze vormen van subsidiariteit.
Timmer niet alles zelf en timmer niet alles zelf dicht.
Laat de ruimte open voor wat van onderuit groeit.
www.kenniscentrumvlaamsesteden.be
Met dank aan Filip De Rynck
en Karolien Dezeure