De voorgeschiedenis van het Europees federalistisch ideaal

Naam: Hendrik Veldhuizen
Studentnummer: 0475181
Vak: OS III, EU en Oost-Europa
Docent: dr. M. Segers
Datum: 23 juni 2011
Opdracht: Bachelorscriptie
Intergouvernementalisme en de EGKS,
een afdoende verklaring?
Inhoudsopgave:
Inleiding:..................................................................................................pagina 3
Hoofdstuk 1: de voorgeschiedenis van het Europees federalistisch ideaal.
..................................................................................................................pagina 5
Hoofdstuk 1.1: wat is federalisme?..........................................................pagina 6
Hoofdstuk 1.2: de geschiedenis van het federalisme als politieke ideologie.
..................................................................................................................pagina 7
Hoofdstuk 2: Moravcsik en Milward over de oorzaken van de Europese
integratie. ...............................................................................................pagina 10
Hoofdstuk 3: Kritiek op de intergouvernementalisten en de herwaardering van
het neofunctionalisme............................................................................pagina 14
Hoofdstuk 4: Nieuwe verklaringen voor de EGKS. Over idealen, netwerken en
leiderschap. ............................................................................................pagina 24
Hoofdstuk 5: De rol van disciplinaire scheidslijnen in het onderzoek naar de
Europese integratie. ...............................................................................pagina 33
Hoofdstuk 6: conclusies. .......................................................................pagina 36
Literatuurlijst:.........................................................................................pagina 38
2
Inleiding:
De Europese Unie zoals we die vandaag de dag kennen is in historische zin een
uniek fenomeen. Nooit eerder in de geschiedenis was er een vergelijkbare
organisatie. Internationale organisaties van landen zijn er vaker geweest, denk
hierbij bijvoorbeeld aan de Volkerenbond of de verenigde naties. Alle andere
samenwerkingsverbanden van landen die we kennen werken echter op een
meer vrijblijvende, hoogstens confederale organisatorische basis. De EU
daarentegen kent elementen van een federale staat. Het unieke karakter van de
EU is gelegen in het supranationale karakter ervan. In de loop der tijd hebben
de lidstaten meer en meer van hun soevereiniteit aan de unie overgedragen op
steeds meer beleidsterreinen. Over het waarom hiervan is sindsdien veel
geschreven. Wat me na lezing van de relevante werken in het bijzonder op is
gevallen is de grote verscheidenheid aan verklaringen die door verschillende
onderzoekers in de loop der tijd aangedragen zijn. Ik vermoed dat de
historische uniciteit van het fenomeen EU daar primair aan ten grondslag ligt.
Het is immers lastig om iets volstrekt nieuws te duiden, zonder
vergelijkingsmateriaal.
Er zijn binnen het onderzoek naar de vroegste oorsprong van de
Europese unie een aantal verschillende scholen te onderscheiden. Dat deze
scholen vanuit verschillende wetenschappelijke vertrekpunten het
onderzoeksobject benaderen maakt de historiografie van de Europese Unie er
niet duidelijker op. De EU is een populair onderwerp voor zowel historici,
economen, politieke wetenschappers als sociale wetenschappers. Ik heb de
sterke indruk dat (zoals zovaak in de historiografie) de in de loop der tijd te
berde gebrachte verklaringen sterk beïnvloed zijn door de tijd waarin ze zijn
geschreven en de staat waarin de EU op dat moment verkeerde. Ruim zestig
jaar na het verdrag van Parijs dat de oprichting van de Europese Gemeenschap
voor Kolen en Staal mogelijk maakte lijkt het mij opportuun om de merites van
de verschillende verklaringen tegen elkaar af te wegen.
Sinds de jaren zeventig valt op dat de dominante scholen binnen de EUhistoriografie uitgaan van structuralistische verklaringen. Simpeler gezegd
draait het debat sindsdien voornamelijk om de vraag of de vroegste aanzet tot
Europese integratie voortvloeit uit economische- danwel geopolitieke motieven
van de lidstaten. Op het vlak van de economie moeten we dan vooral denken
3
aan de sinds het eind van de tweede wereldoorlog sterk toegenomen
interdependentie van de wereld in het algemeen en de Europese landen in het
bijzonder. In geopolitieke zin menen sommigen dat de integratie van de
Europese landen primair de oplossing van het probleem Duitsland tot doel had.
Zowel in economische als militaire zin zou Duitsland immers altijd in staat
blijven zijn buren te overheersen. Door de Duitsers op te nemen in een
samenwerkingsverband dat de grondstoffen kolen en staal behelsde (tot dan toe
immers de belangrijkste grondstoffen die een land in staat stelden tot moderne
oorlogsvoering) kon men het gevaar duurzaam beteugelen. De structuralistische
lezing van de vroegste geschiedenis van de Europese Gemeenschap kwam
goeddeels op in een tijd waarin sprake was van stagnatie in het
integratieproces, ook wel Eurosclerose genoemd. De historiografie omtrent de
EEG tot dan toe werd gedomineerd door een school die het neofunctionalisme
genoemd werd. Deze theorie (alhoewel bepaalde auteurs er ernstig op hameren
dat het geen theorie genoemd mag worden) ziet het project van Europese
integratie als een logisch gevolg van afnemende belang van nationale staten op
het internationale toneel. Deze school kent echter ook een sterk ideologische
component. Men meende dat het systeem van natiestaten op de helling moest
omdat hierin de oorzaak voor voortdurend terugkerende, steeds destructievere
oorlogen zou zitten. Door het opbouwen van boven de landen staande
instituties zou een zodanige lotsverbondenheid tussen de leden ontstaan dat
oorlog tussen hen in de toekomst zowel ondenkbaar als onbetaalbaar zou
worden.
Dat er een academische reactie kwam op de ideologisch gekleurde
bijdrage van de neofunctionalisten mag gezien het verloop van de Europese
integratie van lege stoelencrisis tot de Single European Act niet verbazen. De
neofunctionalisten hadden vanuit hun federalistische ideologie de verwachting
geponeerd dat integratie in de ene sector automatisch zou leiden tot een roep
om integratie in andere sectoren. Dat de integratie gedurende enkele decennia
stokte maakt wat mij betreft echter nog niet dat de factor ideologie als
verklaring voor de vroegste stappen tot integratie afgedaan heeft. De
structuralisten lijken een beeld te willen schetsen van de Europese
Gemeenschap als een voortzetting van “bussiness as usual” politiek tussen
soevereine staten. Met deze scriptie wil ik me verzetten tegen deze visie die de
historische uniciteit van het Europese integratieproces lijkt te ontkennen. Ik heb
de sterke indruk dat de structuralisten te weinig aandacht hebben besteed aan de
4
krachtige bijdrage van een aantal idealistische individuen die erin geslaagd zijn
het Europees project vorm te geven op een manier die verder ging dan dat wat
gezien de politieke- en economische belangen van de lidstaten vereist was.
De laatste jaren lijkt er een revisie van het structuralistische, staatscentrische
beeld van de Europese Unie op handen te zijn. Daarbij wordt deels
teruggegrepen op het werk van de neofunctionalisten. Hoewel hun visie van
stap voor stap sectorale integratie met als einddoel een Verenigde Staten van
Europa achteraf gezien overdreven ambitieus was moet toch geconstateerd
worden dat de supranationale kenmerken van de EU niet verdwenen zijn maar
eerder uitgebreid, vaak zelfs verder dan de lidstaten wellicht wenselijk achten.
Het doel van deze scriptie is beter zicht te krijgen op de bijdragen van
verschillende historiografische scholen aan ons bredere begrip van de
oorsprong van de Europese unie. Derhalve lijkt het mij zinnig om terug te keren
naar die oorsprong in de vorm van de EGKS, de Europese Gemeenschap voor
Kolen en Staal. In deze scriptie zullen de verschillende verklaringsmodellen
voor de EGKS de revue passeren. De nadruk zal liggen op het testen van de
structuralistische visie op het integratieproces. Bieden de structuralisten een
sluitende verklaring voor het ontstaan van de EGKS of schetsen zij een te
eenzijdig beeld van de werkelijkheid? Om deze vraag te kunnen beantwoorden
zullen werken die zich kritisch verhouden tot de thesen van de structuralisten
aan bod komen. In de recente literatuur over de vroegste oorsprong van de
Europese integratie zien we een hernieuwde aandacht voor de rol die ideologie
heeft gespeeld in de vorming van de EGKS. Ik stel mij de vraag in hoeverre
deze literatuur bijdraagt aan een nuancering van het structuralistische beeld.
Een andere, hierop aansluitende zienswijze benadrukt de rol van zogenaamde
policy-networks in het ontstaan van de EU. In deze visie wordt een belangrijke
rol toegedicht aan een aantal goed georganiseerde netwerken van
federalistische politici en academici die de doorslag zouden hebben gegeven in
de uiteindelijke supranationale vorm die de EGKS zou krijgen. Om een goed
beeld te krijgen van de intellectuele oorsprong van de federalistische ideologie
van deze netwerken zal het eerste hoofdstuk daaraan gewijd zijn.
Hoofdstuk 1: De voorgeschiedenis van het Europees federalistisch ideaal.
In dit hoofdstuk zal ik proberen de voorgeschiedenis van het Europees
federalistisch ideaal te schetsen. Het idee om tot een federalisering van de
politieke verhoudingen binnen Europa te komen is immers al een stuk ouder
5
dan de EGKS. In dit hoofdstuk zal ik op zoek gaan naar de oorsprong van de
idealen van mensen als Monnet en Spinelli, die na de tweede wereldoorlog er
naar streefden om de Europese politieke ordening langs federalistische lijnen te
herschikken. Wat de invloed van deze ideeën op de verdere integratie van
Europa is geweest zal in een ander hoofdstuk aan bod komen. Dit hoofdstuk
dient uitsluitend om een goed beeld te geven van de voorgeschiedenis van het
ideaal van een verenigd Europa zoals dat vanaf 1950 vorm kreeg.
1.1 Wat is federalisme?
Federalisme als politieke ideologie geeft voorschriften voor een bepaalde
regeringsvorm. Het belangrijkste kenmerk hiervan is dat een federale staat
bestaat uit meerdere autonoom opererende regeringen met een eigen territorium
gecombineerd met een centrale regering die jurisdictie over het gehele,
samengestelde territorium heeft. Een tweede belangrijk kenmerk is dat de
verhouding van de centrale regering tot de deelregeringen er één is van
gelijkwaardige partners, niet van boven gestelde en ondergeschikte partij.
Echter, een aantal met name Italiaanse theoretici bleek ontevreden met
deze smalle definitie van federalisme. Volgens Mario Albertini beschrijft
federalisme niet alleen een regeringsvorm maar ook een maatschappelijke
structuur. In deze visie is federalisme de uitkomst van het proces van
klassenstrijd en industriële ontwikkeling binnen natiestaten. Omdat Albertini
een belangrijke representant van het Europees federalisme was zal ik zijn
gedachtegoed hier vrij uitgebreid behandelen. Binnen zich ontwikkelende
industriële samenlevingen worden klassentegenstellingen in de visie van
Albertini uiteindelijk overwonnen. De uitkomst van dit proces bestaat uit een
stelsel van unitaire natiestaten. Zodra een bepaald niveau van vrijheid,
democratie en sociale gerechtigheid binnen natiestaten bereikt is verschuift de
focus naar het reguleren van interstatelijke relaties. Deze noodzaak ontstaat
omdat industriële samenlevingen vanzelf een steeds grotere economische
interdependentie ontwikkelen. Een belangrijke voorspelling van het federalisme
is dat deze toenemende interdependentie de verdeling van de mensheid in
naties zal verstoren. Federalisme streeft ernaar om de reikwijdte van de
democratie te vergroten, van de interne aangelegenheden van natiestaten naar
6
de relaties tussen staten. In deze visie is federalisme de enige methode om op
democratische wijze regels af te dwingen tussen staten.1
Een belangrijke maatschappelijke voorwaarde voor het slagen van
federalisme is een bipolaire identiteit onder de burgers. Dit houdt in dat een
burger zich naast deel van een natie ook deel van een groter geheel voelt. Dit
vereist een zekere mate van kosmopolitanisme. Om dit mogelijk te maken moet
er een perceptie bestaan dat volkeren elkaar niet enkel beconcurreren maar ook
gedeelde belangen hebben. De geschiedenis van Europa vanaf de Franse
revolutie tot en met de tweede wereldoorlog werd echter gekenmerkt door
zichzelf steeds verder versterkende beconcurrerende nationale staten.2
Het vroegste voorbeeld van een federale staat en de politieke structuur
die daar bij hoort is volgens Albertini de Verenigde Staten van Amerika met
Alexander Hammilton als belangrijkste politieke denker. Een belangrijk
verschil tussen de Amerikaanse federatie en het Europese project is dat het
Europees federalisme eerst de verdeling van het continent in natiestaten moet
zien te overstijgen, in tegenstelling tot het etnisch homogenere Amerika. Op
deze manier kwam Albertini tot een brede definitie van federalisme die als
volgt is samen te vatten: een waardenaspect in de vorm van de keus voor vrede,
een structuur in de vorm van federale regering en een historisch aspect in de
vorm van een ontwikkelingsgraad voorbij de interne klassenstrijd en de strijd
tussen natiestaten.3
1.2: De geschiedenis van het federalisme als politieke ideologie.
Om de waarde van Albertini’s definitie van federalisme in te kunnen schatten is
het nodig om de ontwikkeling van dit ideaal te volgen. Een logisch begin is het
kosmopolitische element binnen de Franse- en Amerikaanse revoluties. Volgens
Albertini begint dit met het succes van liberalisme, socialisme en democratie
binnen natiestaten gecombineerd met het uitblijven van succes in het vergroten
1 I. Begg en D. Green, ‘What is Federalism? Towards a General theory of Federalism. The Theory, The
History and its Application to European Unification’, South Bank European Papers 3 (1995) 4.
2 M.J. Dedman, The origins and development of the European Union, 1945-95 : a history
of European integration Londen (1993) 18-19.
3
I. Begg en D. Green, ‘What is federalism?’, 6-7
7
van de rechtvaardigheid tussen staten onderling. De natiestaat was het
instrument om deze idealen te verwezenlijken, maar binnen een anarchisch
statenstelsel weegt het overleven van de natiestaat altijd zwaarder. Nationale
soevereiniteit vormt derhalve in potentie een bedreiging voor sociale
rechtvaardigheid en vrijheid omdat deze opgeofferd kunnen worden als het
belang van de staat daarom vraagt.
De eerste fase van de ontwikkeling van het federalisme moet gezocht
worden in de VS ten tijde van Alexander Hamilton. Hij definieerde de
voorwaarden waarbinnen een federale staat een sterke uitvoerende macht kan
uitoefenen zonder het risico te lopen op tirannie. Op het maatschappelijk vlak
verschilt dit echter aanzienlijk van de moderne brede definitie van federalisme
aangezien de federaties van de negentiende eeuw zoals de VS zich goeddeels
hadden kunnen onttrekken aan fenomenen als interne klassenstrijd en strijd
tussen naties.4
Een belangrijk hoofdstuk binnen het formuleren van een modern,
coherent federalistisch gedachtegoed had plaats aan het einde van de
negentiende eeuw in Groot-Brittannië. Een voorloper binnen de Engelse
federalistische beweging was John R. Seeley. Hij onderkende het potentieel van
industrialisering tot het verenigen van steeds grotere groepen mensen. Hij
voorspelde dat het Verenigd Koninkrijk binnen een halve eeuw overvleugeld
zou worden door de Verenigde Staten en Rusland en zag federalisering van het
Britse koloniale rijk als een oplossing voor dit probleem. Seeley was lid van de
Imperial Federation League die actief was tussen 1884 en 1893. Deze
organisatie lobbyde voor een ontwerp waarbij de delen van het Britse
commonwealth een grote autonomie zouden krijgen en waarbij de regering in
Londen zich hoofdzakelijk bezig zou houden met buitenlands beleid en
defensie. Hoewel deze plannen uiteindelijk niet gerealiseerd werden zouden ze
later toch erg belangrijk blijken in de verdere ontwikkeling van het Europees
federalisme omdat hier voor het eerst een tot dan toe vrij utopisch ideaal
vertaald werd in praktische aanbevelingen voor een nieuwe politieke ordening.5
Ook in continentaal Europa werd vervolgens op deze traditie
voortgebouwd, zij het dat het daar een vrij utopisch karakter kende. Denkers als
4
I. Begg en D. Green, ‘What is federalism?’, 9.
5
Ibidem, 10-11.
8
Proudhon, Cattaneo en Frantz wisten gedurende het interbellum de
nationalistische centraliserende tendensen van landen als Duitsland en Italië te
voorspellen. Deze schrijvers zagen het concept nationale soevereiniteit als de
oorzaak van het anarchistische internationale toneel. Als bijkomend gevolg
identificeerden ze de neiging van landen om in economische zin naar autarkie
te streven, waardoor productiemiddelen niet efficiënt verspreid raakten.6
Deze vroege Europese federalisten waren niet erg gecharmeerd van de
Volkerenbond. Deze werd gezien als een instrument ter verdediging van de
soevereiniteit van nationale staten, en niet van vrijheid of democratie. Het is in
deze periode moeilijk om van een echte federalistische beweging te spreken. Zo
is er nauwelijks bewijs te vinden dat de Britse- en de continentale federalisten
zoals Coudenhove-Kalergi onderling contact hadden. Coudenhove-Kalergi
stichtte de Pan-Europa beweging in 1923 maar de beurscrash van 1929 deed het
momentum om tot integratie te komen verdwijnen. Het tegenovergestelde
gebeurde in de vorm van toenemend protectionisme.7
De tweede wereldoorlog zette de zaken vervolgens weer in beweging.
Vanuit Groot-Brittannië kwam het idee om tot een unie met Frankrijk te komen
in de strijd tegen het oprukkende Duitsland. Dit idee kwam echter te laat, maar
het debat en de brede steun onder politici geven aan dat het Europees
federalisme aan kracht begon te winnen.8 De volgende stap werd gezet door
verzetsstrijders in de bezette Europese landen. Wellicht de belangrijkste
persoon binnen deze beweging was Altiero Spinelli die in aanraking kwam met
de werken van de vroegere Engelse federalisten en hierop voortbordurend zijn
Manifesto di Ventotene schreef.9 Ook was hij in 1943 betrokken bij de stichting
van de Movimente Federalista Europeo.
Gedreven door de toenemende (economische) interdependentie zagen
Spinelli en zijn geestverwanten een toekomst voor zich waarbinnen nationale
regeringen eenvoudigweg niet meer de geografische reikwijdte zouden hebben
om effectief te regeren. De tweede wereldoorlog had de kracht van de eens zo
6
I. Begg en D. Green, ‘What is federalism?’, 13.
7 Dedman, The origins and the development of the European Union, 16.
8
Ibidem, 19.
9
Ibidem, 20.
9
machtige Europese staten gebroken en velen leken ervan overtuigd dat deze
macht alleen terug te winnen was wanneer de landen samen zouden gaan
werken in plaats van elkaar te bestrijden.10 Dat de Amerikaanse regering in het
licht van de ontluikende koude oorlog dit idee ondersteunde maakte dat de tijd
voor de realisering van het Europees federalisme was aangebroken.11
Een belangrijke vraag die vooralsnog open bleef was hoe het federale
Europa gebouwd moest worden. Spinelli was er voor om van de grond af
opnieuw te beginnen met het bouwen van de institutionele structuur van
Europa, Monnet geloofde meer in een geleidelijke federalisering. Spinelli’s
kritiek hierop was dat Europa op deze wijze een democratisch tekort zou
ontwikkelen omdat de supranationale instituties zonder democratische controle
zouden werken. De discussie tussen deze twee benaderingen duurt tot vandaag
de dag voort.
Hoofdstuk 2. Moravcsik en Milward over de oorzaken van de Europese
integratie.
De hoofdvraag van dit onderzoek luidt of de Europese integratie gezien moet
worden als een proces dat vanuit economische- en geopolitieke structuren
gedreven wordt of dat er een doorslaggevende rol is weggelegd voor de kracht
van federalistische idealen. Vertrekkende vanuit Moravcsik's theorie van het
liberale intergouvernementalisme mag men verwachten dat de zes staten die tot
de vorming van de EGKS kwamen hiertoe gedreven werden door
zwaarwegende economische belangen binnen deze landen.
Met zijn boek "The choice for Europe" heeft Andrew Moravcsik
ontegenzeggelijk een uiterst belangrijke bijdrage geleverd aan het debat over de
oorsprong van de Europese integratie. De daarin geformuleerde theorie van
liberaal intergouvernementalisme werd algemeen begroet als een belangrijke
bijdrage aan het onderzoeksveld.12
10
Dedman, The origins and the development of the European Union,17.
11
I. Begg en D. Green, ‘What is federalism?’, 19-20.
12
M. Cini, 'Intergovernmentalism', in: M. Cini en N. Perez-Solorzano Borragan (ed.), European Union
politics (Oxford 2010) 86-103, 102.
10
Liberaal intergouvernementalisme is een theorie met een grote ambitie.
Moravcsik heeft geprobeerd een generalistische theorie op te stellen die het
gehele proces van Europese integratie meent te kunnen verklaren vanuit
algemene sociaalwetenschappelijke wetmatigheden. Hij heeft hiermee veel
instemming geoogst en zijn theorie mag gezien worden als het belangrijkste
wetenschappelijke paradigma in het huidige onderzoek naar de Europese
integratie. De opkomst van liberaal intergouvernementalisme wordt door
Moravcsik en aanhangers van zijn theorie gezien als de definitieve bevestiging
van het failliet van eerdere theorieën die poogden de Europese eenwording te
verklaren, zoals neofunctionalisme en federalisme.13
Het voorgaande maakt mijns inziens echter niet dat er niets aan te
merken valt op Moravcsik's theoretische bouwwerk, en literatuuronderzoek
heeft mij geleerd dat ik niet alleen sta in die bewering.14 Sinds het verschijnen
van The choice for Europe hebben veel auteurs gepoogd de beweringen van
Moravcsik te falsificeren. Dit heeft in sommige kringen geleid tot een
herwaardering van oudere theorieën zoals het neofunctionalisme.
De theorie van het liberaal intergouvernementalisme poogt zoals eerder
opgemerkt het proces van Europese eenwording te verklaren. Moravcsik’s
centrale vraag is waarom overheden er toe besloten soevereiniteit over te
dragen aan een supranationale institutie. In zijn uitleg is de natiestaat de
primaire actor. Deze handelt rationeel en pragmatisch en wordt in zijn
standpuntbepaling gestuurd door binnenlandse economische belangen.15 In de
periode na de tweede wereldoorlog vond er een verregaande globalisering van
de economische activiteit plaats. De hieruit resulterende vervlechting van
economieën zou er toe hebben geleid dat staten convergerende economische
belangen kregen en het derhalve in hun belang zagen om tot integratie van de
Europese economieën te komen.
Om elkaar vervolgens ook goed aan de gemaakte afspraken te kunnen
houden werden supranationale instituties als de Europese Commissie, het
13
A. Moravcsik, The choice for Europe, social purpose & state power from Messina to Maastricht (New
York 1998) 4-5.
14
Cini, 'intergovernmentalism', 99-101.
15
Moravcsik, The choice for Europe, 5.
11
Europese Gerechtshof en het Europarlement opgericht die als een arbiter boven
de lidstaten zouden staan. Hij benadrukt echter herhaaldelijk dat deze instituties
volgend zijn ten opzichte van de lidstaten die hen in het leven hebben geroepen
en dat ze zelf een verwaarloosbare rol hebben als motoren van de Europese
integratie. De uitkomsten van het integratieproces verklaart hij vanuit de
relatieve onderhandelingsmacht die de verschillende lidstaten ten opzichte van
elkaar hebben.16
De oorzaak voor de Europese integratie is volgens Moravcsik dus
primair bepaald door onderliggende economische structuren en de relatieve
macht van de deelnemende lidstaten ten opzichte van elkaar. Dit zijn voor hem
de factoren die er toe doen, de bestuurlijke autonomie van supranationale
instellingen en het idealisme van sleutelfiguren zijn in dit verhaal duidelijk van
ondergeschikt belang.17 Deze laatste opmerking is echter ook het vertrekpunt
van veel van de kritiek die vervolgens op deze theorie is afgevuurd.
Een andere auteur die ook grote nadruk legt op structurele economische
condities als oorzaak van de Europese integratie is de Britse historicus Alan
Milward. In 1992 deed hij zijn theorie uit de doeken in zijn boek genaamd "The
European rescue of the nation state". Zoals de titel van het boek al aangeeft
heeft hij weinig op met de federalistische notie dat het belang van de natiestaat
in de naoorlogse periode onder druk staat. Integendeel zelfs, natiestaten zouden
na de oorlog op sociaaleconomisch gebied ambitieuzer zijn geworden dan ooit.
Om deze ambities uit te kunnen voeren hadden zij in zijn visie Europese
samenwerking nodig.
Milward verzet zich tegen de door hem in de neofunctionalistische
literatuur geconstateerde antithese tussen natiestaat en Europese gemeenschap.
Deze antithese is volgens hem het gevolg van een onterecht ideologisch
gekleurde historiografie. Hij meent dat zaken als toegenomen economische
interdependentie en militaire blokvorming in het kader van de koude oorlog tot
gevolg hadden dat de Europese staten niet meer in staat geacht konden worden
hun ambities op dat vlak alleen waar te maken. De reikwijdte van nationaal
beleid was eenvoudigweg te klein om de grensoverschrijdende problematiek
waarmee ze zich geconfronteerd zagen het hoofd te bieden. Dientengevolge
16
Moravcsik, The choice for Europe,7.
17
Ibidem, 4.
12
was het in hun belang tot samenwerking te komen en een deel van de
soevereiniteit te delegeren.18
Met name de periode tussen de twee wereldoorlogen had de grenzen van
de capaciteiten van de klassieke natiestaten bewezen. Economisch
protectionisme voerde de boventoon, maar uiteindelijk werd niemand daar
beter van. De toegenomen wereldhandel na de tweede wereldoorlog maakte de
impact van het nationale beleid steeds kleiner. Deze noodzaak was het meest
pregnant in de kleinere landen die nu eenmaal minder in staat waren tot
economische zelfvoorzienendheid dan bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk,
Duitsland of Frankrijk.19
Milward meent dat de neofunctionalisten die tot dan toe het debat over
de oorsprong van de Europese integratie goeddeels hadden gedomineerd fout
zaten door te stellen dat toenemende interdependentie automatisch tot
uitholling van de competentie van nationale staten zou leiden. Hij noemt het
stokken van de integratie vanaf de jaren zestig als bewijs dat de
neofunctionalistische notie van spill-over foutief is.20
De EGKS wordt in zijn visie neergezet als een organisatie die niet
primair tot doel had de markten voor kolen en staal te integreren maar als een
veiligheidarrangement dat de angel uit de geopolitieke tegenstelling tussen
Frankrijk en Duitsland moest halen. Aangezien de EGKS volgens hem
gedomineerd werd door nationale belangen en niet door supranationale
beleidsinitiatieven meent hij dat er eigenlijks niets nieuws onder de zon was.
De EGKS was een intergouvernementeel regime zoals er al meer waren
geweest. De federalisten zouden het belang van de EGKS overdreven hebben
vanuit ideologische motieven. Een gewoon intergouvernementeel arrangement
zou hen immers geen stap dichter bij de gewenste Verenigde Staten van Europa
brengen.21
Dat de Europese staten na de tweede wereldoorlog primair bezig waren
met zelfbehoud blijkt volgens Milward wel uit het eerste Franse
18
A. Milward, The European rescue of the nation-state (Londen 1992) 2-3.
19
Ibidem, 4-7.
20
Ibidem, 12.
21
Ibidem, 15.
13
reconstructieplan, dat zelfverzekerd naar de toekomst keek en geen blijk gaf
van een staat die aan het wegkwijnen was. In dit licht beschouwt hij de
"bekering" van Monnet en Schuman tot supranationale samenwerking als
schijn. De echte federalisten hebben volgens Milward nauwelijks invloed op
het proces van eenwording gehad. De eenwording vloeide eenvoudig voort uit
de individuele, convergerende belangen van unitaire, zelfverzekerde
natiestaten.22
Om het argument van krachtige, ambitieuze natiestaten verder te
onderstrepen benadruk Milward dat na de tweede wereldoorlog de penetratie
van de staat in de maatschappij juist groter was dan ooit tevoren. Voor de
kleinere landen ligt het echter anders, voor hen was supranationaliteit juist een
belangrijk verdedigingsmiddel tegen de gevolgen van interdepentie.
Hoofdstuk 3. Kritiek op de intergouvernementalisten en de herwaardering
van het neofunctionalisme.
De historiografie omtrent de vroegste oorsprong van de Europese gemeenschap
is bepaald niet eenduidig. In dit hoofdstuk zal ik proberen een overzicht te
geven van de belangrijkste zienswijzen en hoe zij zich tot elkaar verhouden.
Het uiteindelijke doel van deze uiteenzetting is om het relatieve gewicht van de
verschillende verklaringen voor de vorm die de Europese samenwerking kreeg
op waarde te schatten. Bijzondere nadruk zal daarbij gelegd worden op de rol
van de idealen van de grondleggers van Europa. Vloeide de EGKS volledig
voort uit objectieve, structurele omstandigheden op politiek en economisch
vlak of was de uiteindelijke vorm een overwinning van sleutelspelers die
meerderheden achter hun Europees ideaal wisten te scharen?
De nadruk zal liggen op de EGKS, aangezien er een redelijke consensus
bestaat dat de supranationale elementen die daarin aanwezig waren een
belangrijke blauwdruk vormden voor het verdere verloop van het
integratieproces. Zelfs auteurs die de nadruk leggen op het
intergouvernementele karakter van de EGKS en de EEG en de oorzaken
daarvan primair zoeken in structurele geopolitieke en economische oorzaken
zijn het er over eens dat met de EGKS een krachtig precedent geschapen werd
voor verdere supranationale structuren in Europa. Auteurs binnen deze traditie
22
Milward, The rescue of the European nation-state, 16-17.
14
wijzen er echter wel op dat de EGKS ook aantoont dat de uiteindelijke
reikwijdte van supranationale organen volledig afhankelijk is van de bereidheid
van de lidstaten.23 Dat deze laatste conclusie op zijn minst discutabel te noemen
is in het licht van de meer recente geschiedenis van de Europese gemeenschap
(denk bijvoorbeeld aan de Single European Act en de rol van de commissie
daarin) doet echter niets af aan het voortdurende belang van de EGKS voor het
verdere verloop van het integratieproces.
Terugkijkend op het voorgaande valt mij direct op dat de vigerende
zienswijzen op de Europese integratie sterk verbonden zijn met de mate van
voortgang die het integratieproces kende op het moment van formulering. Het
neofunctionalisme bleef lange tijd redelijk kritiekloos, tot het moment dat de
integratie in de jaren zestig begon te stokken en de lidstaten zich weer
assertiever opstelden binnen de gemeenschap. Denk hierbij aan de lege
stoelencrisis. Het hierop volgende intergouvernementalisme sloot aan op de
praktijk van de integratie in de jaren zestig en zeventig. De grootste kritiek op
deze theoretische school kwam geheel naar verwachting op gang na de Single
European Act, die bewees dat voortgang in het integratieproces niet per
definitie van de lidstaten afhankelijk is, maar ook vanuit de supranationale
instituties kan worden geïnitieerd.
Tot dusver kenmerkte het onderzoeksveld zich door een aantal grote,
generalistische theorieën. Sindsdien is er echter grote kritiek op deze visies
ontstaan. Een nieuwe generatie onderzoekers heeft de thesen van Milward en
Moravcsik kritisch ontleed. Deze kritiek komt uit verscheidene invalshoeken
maar de kern lijkt er in gelegen te zijn dat men de generalistische ambities van
de eerdere historiografie als a-historisch beschouwd. Vooral de abstracte
opvatting betreffende de vorming van nationale belangen van Milward en
Moravcsik zijn doelwit van kritiek geweest.
Een goede historische benadering van het proces van Europese integratie
is om verschillende redenen erg moeilijk. De belangrijkste is de uniciteit ervan.
Niet eerder in de geschiedenis was er een organisatie als de Europese unie.
Teruggrijpen op het verleden en daarmee vergelijkingen maken was dus
uitgesloten. Men moest in feite vanuit het niets beginnen, waardoor het niet
verbazingwekkend is dat er grote tegenstellingen in het onderzoek ontstonden.
Inmiddels is men op het punt aanbeland waar het zeker voor de vroegste
periode van de integratie goed mogelijk is om tot een afgewogen historisch
23
K. J. Alter en D. Steinberg, 'The Theory and Reality of the European Coal and Steel Community', in: S.
Meunier en K. R. McNamara (ed), Making history: European Integration and Institutional Change at
Fifty (Oxford 2007) 89-104, 102.
15
oordeel te komen. Eerdere theorieën die delen van het proces kunnen verklaren
worden bij elkaar gebracht tot een synthese, en mijns inziens is dit een kenmerk
van een volwassen wordend onderzoeksterrein.
Voor sommigen heeft kritische analyse van het intergouvernementalisme
geleid tot een herwaardering van de in het slop geraakte school van het
neofunctionalisme. Wayne Sandholtz en Alec Stone-Sweet zijn belangrijke
vertegenwoordigers hiervan. In hun artikel "Neofunctionalism and
supranational governance" betogen zij dat er op het empirische vlak serieuze
gaten in de theorie van Moravcsik te schieten zijn. Zij zijn van mening dat deze
aberraties goed te verklaren zijn vanuit de theorie van het neofunctionalisme en
betogen dan ook dat deze aan een herwaardering toe is.24 Zij hebben een aantal
kritiekpunten geformuleerd die hieronder aan bod zullen komen.
Ik constateer dat de kern van debat tussen de twee theorieën draait om de
vraag welk gewicht moet worden toegekend aan de competentie tot het
formuleren van nieuw beleid van respectievelijk de individuele lidstaten en de
supranationale instituties. Liberaal intergouvernementalisme meent dat de
supranationale instellingen zoals het hof en de commissie representaties zijn
van de wensen van de lidstaten, waar neofunctionalisme deze instituties eigen
initiatief toedichten, wat ze afleiden uit het feit dat deze instituties tot
wetgeving zijn gekomen waar de lidstaten alleen nooit toe zouden zijn
gekomen.25 De hoge kosten van toezicht en de informatieasymmetrie maken
volgens hen en hun aanhangers dat een supranationale instelling altijd
autonomie zal kunnen ontwikkelen, dit volgt uit de literatuur over de principalagent verhouding. Deze literatuur draait in de kern om de grip die een actor (in
casu de natiestaat) nog op het beleidsproces kan uitoefenen wanneer hij steeds
grotere delen hiervan delegeert aan een ander autonoom orgaan. Deze macht is
echter slecht kwantificeerbaar omdat ze in het donker wordt uitgeoefend. De
Europese commissie weet hoe ver ze kan gaan ten opzichte van de lidstaten
maar maakt dit nooit expliciet omdat de lidstaten in hun rol van principal in
staat zijn het mandaat van de commissie aan te tasten.26
24
Stone Sweet, Alec and Sandholtz, Wayne, Neofunctionalism and Supranational Governance (April 6,
2010). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1585123 , 1-3.
25
Cini, 'Intergovernmentalism', 100.
26
Mark A. Pollack, 'Supranational autonomy', in: Sandholtz en Stone Sweet (ed.) European integration and
supranational governance Oxford 1998)217-249, 218-221.
16
In The choice for Europe probeert Moravcsik zijn theorie empirisch te
schragen aan de hand van vijf zogenaamde "major turning points" in de
Europese eenwording. Wat mij hieraan echter opvalt is dat hij zo goed als geen
aandacht besteed aan de EGKS. Dit bevreemdt mij omdat de oprichting van de
EGKS toch wel als de belangrijkste doorbraak gezien mag worden die maakte
dat de weg open lag voor verdere integratie. Alle institutionele kenmerken die
in de EGKS aanwezig waren zouden de blauwdruk vormen voor de latere
Europese gemeenschap zoals die vorm kreeg vanaf het verdrag van Rome. Niet
omdat economische belangen hierom vroegen, maar omdat sleutelfiguren in de
politieke besluitvorming geloofden in het ideaal van een gemengde constitutie
met intergouvernementele en supranationale elementen.27 Dat deze ordening
goeddeels de tand des tijds heeft doorstaan onderstreept de kracht van deze
idealen. Dit staat haaks op de centrale aanname van Moravcsik en Milward dat
staten en politici rationeel en pragmatisch handelen.
Ik vermoed dat een belangrijke reden voor deze omissie ligt in het feit
dat de geschiedenis van de EGKS het verhaal van Moravcsik niet ondersteunt.
Het Schuman plan was in essentie niet politiek van aard, noch kwam het voort
uit eisen die ontstonden vanuit economische structuren. Er was geen
economisch nut of noodzaak van waaruit de EGKS er zou moeten komen,
derhalve ondermijnt de geschiedenis van de EGKS Moravcik’s theorie.28 Een
belangrijke voorwaarde voor het slagen van het plan was gelegen in de
historische toenadering tussen Duitsland en Frankrijk, nodig voor het oplossen
van de eeuwenoude geopolitieke tegenstelling tussen de twee grootmachten op
het Europese continent. Het mogelijk maken van deze toenadering kan
goeddeels gezien worden als de prestatie van een idealistisch individu, in casu
Monnet.29 Dit is strijdig met de sterk structuralistische lezing van Moravcsik en
Milward.
Milward en Moravcsik lijken weinig waarde te hechten aan de drijvende
kracht die idealistische individuen op de vorm van het Europees
integratieproces konden uitoefenen. De vroegste episode in de Europese
27
Frederic J. Fransen, The supranational politics of Jean Monnet (Westport 2001) 138.
28
John Gillingham, 'A test case of Morvcsik's "liberal intergovernmentalist" approach to European
integration', Journal of Cold War Studies 2.3 (2000) 81-86, 85.
29
Fransen, The supranational politics of Jean Monnet, 138.
17
eenwording lijkt echter zeer sterk gedreven te zijn door individuen die hun
eigen visie probeerden te bewerkstelligen en slechts in geringe mate door de
eisen die vanuit economische belangen aan hun opstelling gesteld werden.
Dat de rol van lidstaten binnen de Europese besluitvorming nog altijd
belangrijk is betekent niet dat de supranationale instellingen per definitie de
tweede viool spelen. Het bewijst enkel dat de notie van natiestaten als primaire
bouwstenen op het internationale toneel taai is. Het idealisme van Monnet en
de andere vroegste vaders van het Europees federalisme is echter minstens zo
hardnekkig gebleken en heeft het begin gevormd van de ondermijning van de
primaire rol van de natiestaat in de intra-Europese politiek.30
De natiestaat als vertegenwoordiger van binnenlandse economische
belangen staat centraal in Moravcsik’s verhaal, hij heeft echter wel een soort
disclaimer ingebouwd wanneer hij zegt dat geopolitieke overwegingen ook van
belang kunnen zijn, maar dat deze overwegend het onderspit delven in de
confrontatie met economische belangen.31 Deze opmerking komt mij voor als
een directe ondermijning van zijn eigen theorie, die de algemene wetmatigheid
ervan zeker niet ondersteunt. Dit sluit aan bij wat hiervoor over de EGKS
gezegd is, namelijk dat deze voortkwam uit geopolitieke en idealistische
overwegingen.
Een belangrijke bouwsteen van zowel Moravcsik’s als Milward's theorie
bestaat uit de aanname dat de EU niet zo uniek is als veel neofunctionalistische
theoretici hebben willen doen beweren.32 De motieven achter het overdragen
van soevereiniteit door lidstaten aan supranationale organen worden door
Moravcsik verklaard vanuit algemene theorieën over regionale integratie. Ik
vermoed echter dat het wat ingewikkelder ligt en dat algemene theorieën geen
recht doen aan de uniciteit van ruim 60 jaar Europese integratie.
Zoals reeds eerder aangestipt is de notie van politici als rationele,
pragmatisch handelende actoren een belangrijke voorwaarde binnen de theorie
van het intergouvernementalisme. Deze aanname komt mij echter a-historisch
voor. Datgene wat door de actoren destijds als pragmatisch en rationeel gezien
30
Fransen, The supranational politics of Jean Monnet, 141.
31
Moravcsik, The choice for Europe, 6.
32
Ibidem, 4-5.
18
werd kan dat bij nadere historische beschouwing niet blijken te zijn. Achteraf
kan blijken dat het handelen van bepaalde sleutelfiguren niet rationeel was
omdat ze eenvoudigweg bepaalde informatie misten.
De primair structuralistische visies van Moravcsik en Milward getuigen
van een geloof in historische wetmatigheid dat zo groot is dat men er welhaast
de toekomst mee zou kunnen voorspellen. Dat dit niet mogelijk is omdat er te
veel onbekende variabelen zijn zal door vrijwel iedere serieuze historicus
worden beaamd. Een benadering van de geschiedenis die gestoeld is op strikte,
generalistische theoretische modellen zoals intergouvernementalisme zal in
mijn verwachting dan ook niet leiden tot een volledig begrip van het
onderwerp.
De structuralistische theses van Milward en Moravcsik lijken gebouwd
te zijn op de ruines van het neofunctionalisme. Gezien de stagnatie in de
Europese integratie gedurende de jaren zestig en zeventig is het niet onlogisch
dat zij het tijd vonden voor een revisie van het historische beeld. Vandaag de
dag zijn er echter meer en meer wetenschappers die menen dat de
omverwerping van het neofunctionalisme als leidende school binnen het
historisch onderzoek naar de wortels van de EU onterecht is geweest. Zij
strijden dan ook voor een rehabilitatie van het gedachtegoed van Ernst Haas.
Ernst Haas staat bekend als de vader van de stroming in het onderzoek
naar de Europese integratie die neofunctionalisme genoemd wordt. Philippe C.
Schmitter evalueert in zijn artikel “Ernst B. Haas and the legacy of
neofunctionalism” uit 2005 de waarde die het neofunctionalisme voor het
huidige onderzoek naar de Europese integratie nog heeft. Haas heeft er altijd op
gestaan dat zijn benadering van de vroegste geschiedenis van de Europese
gemeenschap geen theorie in de strikte zin des woords is maar een dynamische
benaderingswijze.
Toen Haas na de tweede wereldoorlog terugkeerde naar Europa om zijn
dissertatie te schrijven koos hij voor de EGKS als onderwerp. Een gewaagde
keuze omdat de EGKS een vreemde eend in de bijt was tussen de andere
bestaande internationale organisaties zoals de Verenigde Naties. Vanuit de toen
dominante realistische visie op internationale politiek had de supranationale
EGKS er namelijk helemaal niet moeten zijn. Hij koos er echter toch voor
vanuit idealistische overwegingen. De EGKS was naar zijn inzicht de enige
organisatie met de potentie om de mentaliteit van politici en ambtenaren in
Europa structureel te veranderen en zodoende te ontsnappen aan de cyclus van
oorlog die Europa in de voorgaande eeuw gewoon was geworden. Haas was
deel van een groep in de oorlog gevluchte Europese wetenschappers die hun
19
kennis en kunde inzetten om een vorm van Europese integratie te vinden die
deze cyclus zou kunnen doorbreken.33
Gedurende de oorlog had Haas aan Columbia University gestudeerd. Hij
was daar in aanraking gekomen met de standaardliteratuur over internationale
betrekkingen. Die literatuur bleek echter niet in staat te verklaren hoe het
proces van Europese eenwording verliep. De pragmatische aanpak van Jean
Monnet en de werken over functionalisme van David Mitrany inspireerden hem
tot het ontwikkelen van een nieuwe benaderingswijze van regionale
integratieprocessen. Mitrany’s visie op functionele, globale organisaties was
erg technocratisch van aard. Haas voegde hier een politieke dimensie aan toe.
Hij was een van de eersten die beseften dat het liberaliseren van
handelsstromen op het continent de potentie had om oorlog onmogelijk danwel
onprofijtelijk te maken. Haas kwam in aanraking met- en raakte geïnspireerd
door Jean Monnet. Monnet had eerst geprobeerd directe wegen te vinden om
tot een gefederaliseerd Europa te komen, maar toen die aanpak onhaalbaar
bleek ging hij voor een pragmatische tweede optie: de integratie van de
symbolisch belangrijke kolen- en staalmarkten. Zo kon de voor vrede op het
continent elementaire verzoening van Frankrijk en Duitsland toch plaats
hebben. Haas onderzocht in zijn werk de mogelijkheden en begrenzingen van
deze strategie.34
Een belangrijk kenmerk van het werk van Haas volgens Schmitter is dat
het zich op het kruispunt van leer der internationale betrekkingen en de
comparatieve politieke wetenschap bevond. Het onderkent de primaire rol van
nationale staten in het vormen van regionale organisaties. Zijn benadering
ontsteeg echter de begrenzingen van de IB theorie door het belang dat voor het
verdere verloop van het integratieproces gehecht moet worden aan de
initiatieven van bureaucraten binnen de supranationale organisaties en niet
gouvernementele organisaties die door de integratie van markten plots
gedeelde, grensoverschrijdende belangen ontwikkelden. Deze tandem van nietgouvernementele organisaties en supranationale bureaucraten zouden volgens
Haas onvermijdelijk gaan proberen de grenzen van het mandaat van de
lidstaten te overstijgen.
Door deze onbedoelde consequenties van supranationale integratie te
exploiteren zouden nationale staten voortschrijdend inzicht betreffende hun
nationaal belang kunnen ontwikkelen dat de deur open zou zetten voor steeds
verdere integratie. Ook burgers zouden op deze manier hun loyaliteit gaan
33
P. C. Schmitter, 'Ernst B. Haas and the legacy of neofunctionalism', Journal of European Public Policy
12:2 (2005) 255-256.
34
Ibidem, 256-257.
20
verschuiven van het nationale naar het internationale toneel. Hierdoor dwingen
zij hun regeringen meer en meer beleid te coördineren op het Europese niveau.
Het voornoemde proces kreeg van Haas de naam ‘spill-over’ en vormt de kern
van de theorie van het neofunctionalisme.35
Haas waagde zich niet aan voorspellingen over de snelheid van dit spilloverproces. Hij gaf wel aan welke voorwaarden er nodig waren voor verdere
integratie. De combinatie van toegenomen economische interdependentie
tussen de lidstaten, problemen door onbedoelde gevolgen van eerdere
integratie, de ontwikkeling van politieke autonomie en competentie binnen het
supranationale apparaat en de formulering van grensoverschrijdende nietgouvernementele belangengroeperingen. Haas heeft deze voorwaarden niet
duidelijk gesystematiseerd, daardoor kon het gebeuren dat auteurs in de jaren
zestig en zeventig na het uitblijven van spill-over tot de conclusie kwamen dat
zijn theorie op de historiografische mestvaalt thuis hoorde.36
Vanuit het heden bezien meent Schmitter echter dat Haas op veel punten
uiteindelijk toch gelijk gekregen heeft. Een eerste observatie is dat staten
tegenwoordig niet meer de enige of primaire actoren binnen de Unie zijn. Hun
veronderstelde unitaire formulering van het nationaal belang maskeert dat ze te
rekenen hebben met een veelvoud aan binnenlandse- en grensoverschrijdende
belangengroeperingen in de formulering ervan. Hoewel nationale belangen de
leidende factor zijn die vorm geven aan het integratieproces betekent dit niet
dat de perceptie ervan statisch blijft. Door toenemende interdependentie kan de
perceptie van overlappende belangen tussen landen ontstaan.37
Door de afwezigheid van een historisch precedent voor de EU nemen de
actoren in het integratieproces geregeld beslissingen waarvan ze de
consequenties niet kunnen overzien. Dit kan vervolgens weer leiden tot een niet
geanticipeerde behoefte aan verdere integratie. Het concept spill-over is dus
achteraf bezien bepaald niet dood. De critici van Haas hadden eenvoudigweg
wat langer moeten wachten voor ze bepaalden of zijn benadering verworpen
kon worden. Ook de bestuurlijke autonomie van supranationale bureaucraten
heeft zich inmiddels uitgebreid bewezen. Zij zijn een belangrijke actor in het
verloop van het integratieproces gebleken en hebben duidelijk een bepaald
'esprit de corps' ontwikkeld vanuit hun gedeelde belang bij verdere integratie.38
35
P. C. Schmitter, 'Ernst B. Haas and the legacy of neofunctionalism', 257.
36
Ibidem, 258.
37
Ibidem, 259
38
P. C. Schmitter, 'Ernst B. Haas and the legacy of neofunctionalism', 259-260.
21
Hieruit mag geconcludeerd worden dat de critici van Haas zijn theorie
niet goed begrepen hebben. Hij heeft nergens verondersteld dat het proces van
spill-over automatisch of vrij van conflict zou plaatsvinden. Integendeel, Haas
voorspelde een toenemende politisering van het integratieproces die de
vooruitgang zou vertragen.39 Het valt enigszins ironisch te noemen dat het Haas
zelf was die in 1975 tegen de achtergrond van een stokkend integratieproces
zijn eigen theorie als verouderd omschreef. Hiermee gaf hij alle ruimte aan
critici om andere wegen in te slaan. Wie neemt nog een theorie serieus die door
de bedenker ervan zelf niet meer serieus genomen wordt?
Wie echter vandaag de balans opneemt ziet echter dat de primaire
elementen van de neofunctionalistische dynamiek uiteindelijk toch zich
bewezen hebben, zij het dat het allemaal wat lang duurde. Het beste voorbeeld
is de gestaag toenemende economische interdependentie tussen de lidstaten die
geleid heeft tot supranationale arrangementen die een stuk verder gingen dan
dat wat de lidstaten in 1950 bij oprichting van de EGKS voor ogen hadden. Dit
proces is inmiddels zo ver gevorderd dat het 'point of no return' gepasseerd is.
Uit de unie stappen is voor de lidstaten zo onvoordelig geworden dat zelfs het
dreigement dat te doen volstrekt ongeloofwaardig is geworden.40
Inmiddels is iedere serieuze EU onderzoeker wel overtuigd van het feit
dat er niet een enkele theorie is die het gehele integratieproces kan verklaren,
daarvoor is de EU te ingewikkeld geworden. De beleidsterreinen zijn inmiddels
zo uitgebreid dat de spill-overdynamiek vandaag de dag waarschijnlijk
uitgewerkt is. Verder is het zo dat de politisering van de Europese politiek
inmiddels zo ver gevorderd is dat supranationale bureaucraten niet meer in staat
geacht kunnen worden het proces van integratie te monopoliseren. Zoals hen
pijnlijk duidelijk zal zijn geworden in het fiasco rondom de Europese
grondwet.41
Een andere belangrijke criticus van de eerdere
intergouvernementalistische stromingen is Craig Parsons. In een recent artikel
vat hij de kritiek op auteurs als Milward en Moravcsik samen.
De belangrijkste kritiek van Parsons op structuralistische weergaven van
de geschiedenis van de Europese integratie is dat er te weinig aandacht is
gegeven aan de manier waarop belanghebbenden tot een bepaalde visie
kwamen. In alle landen die uiteindelijk deel uit zouden gaan maken van de
EGKS werden de onderhandelingen voorafgegaan door een intense
39
P. C. Schmitter, 'Ernst B. Haas and the legacy of neofunctionalism', 261.
40
Ibidem, 266.
41
Ibidem, 268.
22
ideeënstrijd. Zowel Milward als Moravcsik krijgen het verwijt dat ze te weinig
aandacht geven hieraan en te gemakkelijk concluderen dat de uiteindelijke
vorm van het verdrag een afspiegeling was van de objectieve belangen van de
lidstaten. Ze beginnen beiden ten onrechte vanuit de aanname dat een nationaal
belang objectief waarneembaar en kwantificeerbaar is. Volgens Parsons doet
deze eenzijdige visie op het begrip nationaal belang onrecht aan de mate waarin
belanghebbenden daarover van mening kunnen verschillen.42
Deze structuralistische visies rusten op de aanname dat politieke actoren
zich op rationele wijze bewegen binnen een vaststaand speelveld dat als
onveranderlijk wordt voorgesteld. Speelvelden waaraan binnen dit kader
gedacht kan worden zijn markten en politieke ordeningen. Deze visie gaat
voorbij aan recent werk waarin inmiddels overtuigend aangetoond is dat
politieke spelers in staat kunnen zijn het speelveld duurzaam te veranderen. De
keuzes van de ene generatie politici kunnen het speelveld zodanig veranderen
dat een volgende generatie minder of andere keuzes tot zijn beschikking heeft.
Dit wordt ook wel padafhankelijkheid genoemd. Aangezien deze visie in de
politieke wetenschappen inmiddels brede ingang heeft gevonden kunnen we
concluderen dat het negeren ervan door structuralisten als Moravcsik en
Milward ten onrechte is geweest.43
Hoewel de voornoemde ideeën over padafhankelijkheid en de rol van
ideeën sinds de jaren zeventig meer aandacht hebben gekregen in de
historiografie over de EU constateert Parsons dat het debat zich nog altijd
voornamelijk concentreert rond de vraag of economische- of geopolitieke
belangen de doorslag gaven.44
Verder heeft Parsons ook kritiek op de methodologie van Milward en
Moravcsik. Bij beiden speelt het nationaal belang een grote rol. Men zou dan
ook mogen verwachten dat ze een grote hoeveelheid invloedrijke actoren aan
bod zouden laten komen om aan te tonen dat deze in gezamenlijkheid
opvattingen deelden omtrent wat in het nationale belang was. Dit is echter niet
het geval, zowel Moravcsik als Milward richtten zich primair op de opstelling
van politieke leiders in de lidstaten, alsof die een automatische afspiegeling zou
zijn van het nationaal belang. Bij beiden lijkt het alsof na wat initieel
gestommel alle belanghebbenden plotseling het licht zagen en deden wat in het
42
C. Parsons, Positioning the Dominant Accounts of EU History (Boston 2011) 2-3.
43
Ibidem, 4.
44
Ibidem, 5.
23
nationaal belang zou zijn. Het proces van standpuntbepaling binnen de landen
kreeg zodoende niet de aandacht die het verdiende.45
De belangrijkste les die politieke wetenschappers volgens Parsons uit het
voorgaande moeten leren is dat het traceren van de opstelling van een land in
interstatelijke onderhandelingen verder moet gaan dan de gedachten van de
politieke leiders ervan. De gehele maatschappelijke context en het debat over
verschillende opties en hoe een bepaalde optie de overhand kon krijgen
verdienen onze aandacht om tot een compleet en overtuigend beeld te komen.
De interactie tussen verschillende opvattingen is minstens zo belangrijk als de
uiteindelijke uitkomst.46
Hoofdstuk 4: Nieuwe verklaringen voor de EGKS. Over idealen,
netwerken en leiderschap.
Parsons gaat echter verder dan enkel het onderuithalen van eerdere theorieën.
Hij bouwt er op voort en probeert zodoende tot een completer beeld van de
geschiedenis van de Europese integratie te komen. Zijn specifieke interesse ligt
in de rol van ideeën in de vorming van de vroege gemeenschap, ofwel de
EGKS en de EEG. Hij is van mening dat structuralisten als Milward en
Moravcsik gelijk hebben wanneer zij stellen dat de drijfveer voor de Europese
integratie na de tweede wereldoorlog gelegen is in geopolitieke en economische
motieven. Het probleem Duitsland, de ontluikende koude oorlog en de
groeiende economische interdependentie op het continent zijn ook voor hem de
belangrijkste redenen waarom de Europese naties het in hun belang zagen tot
samenwerking te komen.47
Hij meent echter ook dat hiermee nog niet de vorm van de vroegste
samenwerking verklaard is. Er zijn volgens hem geen duidelijke objectieve
redenen te noemen die maakten dat de samenwerking een supranationaal
karakter moest krijgen.48 Omdat Frankrijk een sleutelrol speelde in de vorming
van de EGKS en de EEG richt Parsons zich primair op de standpuntbepaling
binnen dat land. Zijn stelling is dat de Franse keuze voor een geografisch
smalle, maar institutioneel sterke gemeenschap niet voortvloeit uit structurele
omstandigheden maar gedicteerd is door een aantal sterke politici die in een
45
C. Parsons, Positioning the Dominant Accounts of EU History, 13-16.
46
Ibidem, 17-18.
47
C. Parsons, 'Showing Ideas as Causes: The Origins of the European Union', International organization
56:1 (2002) 46-47
48
Ibidem, 47-48.
24
verdeeld politiek landschap vanuit diverse hoeken steun voor hun
federalistische idealen wisten te verzamelen.49
Het probleem met het traceren van het belang van idealen op politieke
besluitvorming is gelegen in de moeilijkheid om ze te kwantificeren. De enige
echt goede methode om hier zich op te krijgen is volgens Parsons door te
zoeken naar situaties waarin de politiek verdeeld was over een onderwerp. In
situaties van verdeeldheid kunnen politieke leiders hun eigen idealen
doordrukken.
In de vroege jaren vijftig bestonden er in de Franse politiek drie visies op
Europese samenwerking: een traditionele bilaterale visie, een confederalistische
en een federalistische school. Gezien de verdeling van steun voor deze visies
over en binnen de partijen was de uitkomst geen uitgemaakte zaak. De
supranationale vorm die de gemeenschap zou krijgen is het gevolg van
federalistische leiders die over de volle breedte van het politieke spectrum
steun wisten te mobiliseren voor hun visie. Dat individuele politici binnen
gelijke structuren toch sterk van mening kunnen verschillen ondersteunt
Parsons in zijn visie dat ideeën en gepercipieerde belangen geen strikte
afgeleiden van structurele omstandigheden zijn.50
Dat het uiteindelijke Franse standpunt goeddeels werd overgenomen
door de andere Europese lidstaten komt omdat de Fransen de sleutel waren.
Andere landen hadden de keuze met hen mee te doel, of het proces te laten
klappen. De structuralisten hebben dus gelijk wanneer ze de redenen voor
integratie in (geo)politieke- en economische structuren zoeken. Echter de
aanname dat de uiteindelijke opstelling van de Fransen versus de andere
lidstaten logisch voortvloeit uit deze structuren gaat voorbij aan het intense
politieke gevecht over de vorm van de gemeenschap binnen de Franse politiek.
Federalistische leiders zetten fractiediscipline binnen de eigen gelederen
en “side-payments” aan andere partijen in om hun zin door te drijven. Steun
voor de verschillende vormen die de integratie van de kolen- en staalsectoren
kon krijgen was gelijkelijk verdeeld binnen- en over alle partijen. Dat de
supranationale optie overwon is het gevolg van het feit dat de politici met de
grootste invloed op de politieke agenda deze optie steunden. Dat hun keuzes
uiteindelijk in de vorm van verdragen in beton gegoten werden maakte dat zelfs
een verklaard tegenstander (Charles de Gaulle) van supranationaliteit niet in
staat was het proces terug te draaien. Door hun keuzes in het vroegste stadium
49
Parsons, 'Showing Ideas as Causes: The Origins of the European Union', 48.
50
Ibidem, 49-52.
25
van het integratieproces ontstond zodoende een zekere mate van
padafhankelijkheid.51
De overwinning van Schuman en Monnet in de vorm van de EGKS is
het gevolg van knap politiek manoeuvreren geweest. Zowel op nationaal als
internationaal vlak wisten zij hun tegenstanders uit elkaar te spelen waardoor
die niet tot een gezamenlijk alternatief voor het supranationale model kwamen.
Door niet aan de EGKS gerelateerde onderwerpen te verbinden met de EGKS
wisten zij genoeg steun te mobiliseren binnen Frankrijk.
Buiten Frankrijk was het vervreemden van de Engelsen, die de
belangrijkste steunpilaar voor een confederale optie vormden, elementair in het
beperken van de opties die bediscussieerd konden worden. De fragiliteit van de
Franse regering destijds (er bestond grote onenigheid over uiteenlopende zaken
zoals religieuze scholen) maakte dat men zich op dit vlak geen strijd kon
veroorloven.52
Parsons schrijft verder ook over gevolgen die de overwinning van het
gemeenschapsmodel in de EGKS heeft gehad voor de verdere geschiedenis van
de Europese gemeenschap. In de jaren zestig was de Gaulle aan de macht, en
hoewel het gemeenschapsmodel zijn voorkeur niet had bleek hij niet in staat
om de door de regeringen voor hem genomen beslissingen terug te draaien.
Hetzelfde geldt voor Ludwig Erhard die zich geconfronteerd zag met een
gemeenschappelijk landbouwbeleid dat hij vermoedelijk zelf niet zo bedacht
zou hebben.53 Dit toont aan dat er voor de vroegste geschiedenis van de
Europese gemeenschap rekening gehouden moet worden met institutionele
padafhankelijk die verdere uitkomsten dicteerde. Dit ondanks veranderende
structurele omstandigheden, de acute noodzaak tot samenwerking uit de
wederopbouwjaren was immers weggevallen. Er werd in de jaren zestig en
zeventig dan ook nauwelijks voortgebouwd aan de supranationale structuren in
Europa.
Naar mijn mening geeft het artikel van Parsons een goed beeld van de
vroege gemeenschap. Alle tot dan toe relevante zienswijzen op de Europese
integratie komen aan bod en blijken verklarende waarde te hebben. Het artikel
beoogt los te komen van de strijd tussen de generalistische theorieën die tot dan
toe het onderzoeksveld gedomineerd hebben en geeft mijns inziens een
verfrissende blik op de multicausale oorsprong van de EGKS. Zo bezien lijkt
het mij een belangrijke stap vooruit in de historiografie van de Europese
51
Parsons, 'Showing Ideas as Causes: The Origins of the European Union', 53-56.
52
Ibidem, 60-62.
53
Ibidem, 72-75.
26
integratie. Het artikel schetst de historische dimensie van de structurele
omstandigheden die tot de EGKS konden leiden en maakt zeer wel duidelijk
dat politieke en economische structuren geen vaste gegevens zijn maar
onderhevig aan historische verandering.
Een belangrijke andere auteur in dit verband is Wolfram Kaiser. Net als
Parsons probeert hij de kunstmatige scheiding tussen sociaalwetenschappelijkeen historische visies op de geschiedenis van de Europese integratie te
doorbreken. In een artikel uit 2008 genaamd “Informal politics of integration,
Christian Democratic and transatlantic networks in the creation of ECSC core
Europe” wordt een nieuwe dimensie toegevoegd aan het debat omtrent de
oorsprong van de EGKS. Dit artikel bouwt voort op het werk van Parsons in de
zin dat het meer dan de klassieke theorieën waarde hecht aan de kracht van
ideeën als oorzaak voor de supranationale vorm van de EGKS. De extra
dimensie is echter gelegen in het gebruik van inzichten uit de zogenoemde
“policy networks” literatuur. Hoewel deze stroming zich tot nog toe
hoofdzakelijk op het eigentijdse Europa gericht heeft meent Kaiser goede
aanwijzingen gevonden te hebben dat er in de directe nasleep van de tweede
wereldoorlog sprake was van een aantal netwerken die op formele en informele
basis opereerden om het proces van integratie naar hun hand te zetten. Deze
aanpak kan gezien worden als een verdere deconstructie van het
staatscentrische beeld van de geschiedenis van de Europese integratie dat lange
tijd dominant geweest is.
Kaiser begint zijn artikel dan ook met de stelling dat nadere bestudering
van de directe naoorlogse periode vanuit het vertrekpunt van de policy-network
literatuur nodig is. Dit motiveert hij met door te verwijzen naar het algemeen
geaccepteerde standpunt dat de EGKS een lange schaduw vooruit geworpen
heeft op het verdere proces van integratie. Specifiek worden genoemd de
zelfgekozen uitsluiting van het Verenigd Koninkrijk,
supranationaliteitsbeginselen en het begin van mededingingswetgeving.
Structurele oorzaken voor de integratie worden overgenomen vanuit de
vroegste literatuur rondom het onderwerp. Dit houdt in dat voor Frankrijk er
belangrijke geopolitieke en economische redenen waren, namelijk het in
bedwang houden van het gevaar Duitsland en preferentiële toegang tot Duitse
industriële grondstoffen om een stevige wederopbouw van de Franse industrie
mogelijk te maken.
Voor Duitsland was de voornaamste drijfveer om weer echt
onafhankelijk te worden en op gelijke voet opgenomen te worden in de club
van het vrije westen, wat pregnant geworden was door de ontluikende koude
oorlog. Een belangrijk doel van deze exercitie is verder een herwaardering van
de rol van Amerikaanse invloed op het integratieproces daar die in de grote
27
theses van Milward en Moravcsik als niet doorslaggevend naar voren komt.54
Aansluitend op Parsons meent ook Kaiser dat de kracht van
gemeenschapsidealen tot nog toe onderbelicht is geweest in het onderzoek,
maar hij bestrijdt het door Parsons geschetste beeld van een door enkelen in de
Franse politiek georkestreerde paleiscoup. Er zou beter zicht moeten komen op
de relaties die de voorstanders van supranationale integratie onderling
onderhielden. Dit is belangrijk omdat volgens Kaiser veel literatuur rondom het
onderwerp ten onrechte de Europese staten voor 1970 als coherente eenheden
ziet. Deze coherentie is volgens hem slechts beperkt, en het karakter van de
meeste vrijgegeven bronnen tot nog toe bevestigt ten onrechte dit
staatscentrische beeld. Kaiser meent met Parsons dat de keus voor een
supranationale EGKS niet voor de hand lag en zwaarbevochten is geweest. De
doorslaggevende impuls voor deze aanpak is gelegen in de aanwezigheid van
netwerken waarbinnen voorstanders elkaar opzochten.55
Het eerste netwerk dat aan bod komt is dat van continentaal-Europese
(katholieke) christendemocraten. Binnen vrijwel alle Europese landen bezaten
deze partijen een sleutelrol in de regering, echter binnen deze partijen bestond
onenigheid over de vorm die Europese integratie zou moeten krijgen.
Voorstanders van supranationale integratie binnen deze partijen verenigden
zich vanaf 1947 in de zogeheten Genevekring.56
De samenwerking van federalistisch geïnspireerde christendemocraten
binnen dit genootschap heeft volgens Kaiser vijf belangrijke gevolgen voor de
uiteindelijke vorm van het EGKS verdrag gehad. Het eerste gevolg is dat
binnen dit netwerk de meningen op elkaar afgestemd konden worden zodat
men in de verdragsonderhandelingen zekerheid kon hebben over het standpunt
van politieke leiders in andere landen en zodoende de uitkomst beter kon
sturen. Ten tweede kreeg men zo een goed overzicht van de voor- en
tegenstanders binnen de eigen gelederen wat weer erg nuttig was bij het op een
zijspoor rangeren van de tegenstanders. Binnen het netwerk coördineerde men
dat de juiste mensen op de juiste plekken terechtkwamen. Een derde effect was
dat men het over een paar belangrijke pijnpunten eens kon worden zonder het
debat daarover in het publieke domein te moeten voeren. Deze pijnpunten
waren de keuze voor supranationaliteit en het forceren van de uitsluiting van
het Verenigd Koninkrijk. Bij dit laatste punt was de gedeelde katholieke
54
W. Kaiser en B. Leucht, 'Informal politics of integration, Christian Democratic and transatlantic networks
in the creation of ECSC core Europe', Journal of European Integration History 14:1 (2008) 36.
55
Ibidem, 38-39.
56
Ibidem, 39-40.
28
identiteit van de deelnemers doorslaggevend. Ten vierde kon men door de
samenwerking goed in beeld krijgen welke coalities er gesmeed moesten
worden. Wie moesten en worden overtuigd en wiens steun was minder nodig?
De noodzaak om de Franse socialisten mee aan boord te krijgen werd zo
onderkend. Een vijfde effect was gelegen in het plaatsen van voorstanders op
sleutelposities in de ambtenarij. Dit was vooral belangrijk omdat vooral de
Franse ministeries oorspronkelijk bastions van tegenstand waren. Al deze
factoren tezamen maakten dat de deelnemers in staat gesteld werden een zekere
mate van ondernemend leiderschap ten toon te spreiden en controversiële
stappen vooruit te zetten.57
Een ander volgens Kaiser belangrijk netwerk was meer informeel van
aard en bestond niet uitsluitend uit politici, maar ook uit hoge ambtenaren en
academici. Dit netwerk was transatlantisch van karakter en bestond naast een
groep rondom Monnet op de Amerikaanse ambassade in Parijs grotendeels uit
Duitse en Amerikaanse academici. Ook dit netwerk zou van grote invloed op
de uiteindelijke vorm van de EGKS zijn geweest.
De resultaten van de inspanningen van dit netwerk worden door Kaiser
in verschillende categorieën onderverdeeld. De belangrijkste uitkomst was dat
de voorkeuren van de Amerikaanse overheid betreffende het integratieproces
aan de verschillende delegaties duidelijk konden worden gemaakt. De
Amerikaanse overheid wilde een supranationale autoriteit voor de kolen- en
staalmarkt en wilden voorkomen dat de EGKS ruimte zou laten voor het
ontstaan van industriële kartels. Door deze voorkeuren duidelijk te maken werd
het aantal bespreekbare opties beperkt en werden de delegaties in de door
Amerika gewenste richting van een supranationale EGKS geduwd. Een tweede
belangrijke functie van het netwerk was de deelnemers aan beide kanten van de
oceaan bekend te maken met –en begrip te laten ontwikkelen voor– elkaars
verschillende juridische tradities. Dit was vooral gezien de lange traditie van
industriële kartels in Duitsland van groot belang. Een andere belangrijke
functie van het netwerk was dat het een poel was van waaruit academici
gerekruteerd konden worden die de voorgestelde vorm van de EGKS steunden
en wetenschappelijke legitimiteit konden geven. Een laatste belangrijke
uitkomst die ook in het geval van de christendemocratische netwerken
zichtbaar was is de mogelijkheid tot alliantievorming tussen voorstanders van
een supranationale EGKS uit verschillende landen. Van deze allianties kon
gebruik gemaakt worden om tegenstanders te neutraliseren of op een zijspoor te
57
W. Kaiser en B. Leucht, 'Informal politics of integration, Christian Democratic and transatlantic networks
in the creation of ECSC core Europe', 40-43.
29
zetten.58
Een belangrijke makke van het onderzoek naar de invloed van informele
netwerken op beleidsprocessen is gelegen in het feit dat historici doorgaans met
geschreven bronnen uit staatsarchieven werken. Deze bronnen geven ons een
goed overzicht van het onderhandelingsproces tussen staten maar vertellen ons
weinig over informele processen van standpuntbepaling die aan die
onderhandelingen voorafgingen. Het te staatscentrische karakter van de EU
historiografie kan als een gevolg daarvan gezien worden. Een andere
belangrijke conclusie is dat de identiteit van de deelnemers aan deze netwerken
kan overlappen. Politici binnen deze netwerken spraken soms als politiek
leider, maar ook vaak als privépersoon zonder daar zelf duidelijk onderscheid
in te maken.59
Dat idealistische individuen en hun netwerken een stevig stempel op de
vorm van de EGKS gedrukt hebben mag gezien het voorgaande duidelijk zijn
geworden. Gezien de leidende rol die Jean Monnet in dit proces heeft gehad
lijkt het mij geëigend aandacht te besteden aan zijn inspanningen. Monnet had
een bepaald idee van Europa en wist dat door slim manoeuvreren goeddeels te
verwezenlijken. Het artikel “Designer Europeanization: Lessons from Jean
Monnet” uit 2009 van Trygve Ugland geeft een goed beeld van de rol die
Monnet in het proces dat leidde tot het verdrag van Parijs gespeeld heeft. Hij
maakt daarbij goeddeels gebruik van de memoires van Monnet.
Dit artikel begint zoals zoveel artikelen over de EGKS met de opmerking
dat deze gemeenschap een radicale beleidswijziging was. De auteur stelt zich
vervolgens tot doel te achterhalen hoe het mogelijk was dat Jean Monnet en de
mensen om hem heen in staat waren de deelnemende staten te overtuigen van
het nut van het uiteindelijke Schuman-plan. Jean Monnet is in zijn visie de
belangrijkste kracht achter het opstarten van het integratieproces geweest. Dat
Monnet zijn ideeën kon verwezenlijken kwam volgens Ugland vooral omdat hij
het juiste moment voor actie goed aanvoelde.60
Ugland schetst eerst in algemene termen de context waarbinnen een
gedreven individu als Monnet in staat kan zijn om radicale, doelbewuste
58
W. Kaiser en B. Leucht, 'Informal politics of integration, Christian Democratic and transatlantic networks
in the creation of ECSC core Europe', 44-46.
59
Ibidem, 47-49.
60
T. Ugland, 'Designer Europeanization: Lessons from Jean Monnet', The European Legacy 14:2 (2009)
149-151.
30
politieke verandering tot stand te brengen. Aan de ene kant bestaat er de
dagelijkse politiek die zich doorgaans niet met radicale beleidswijzigingen
bezighoudt, aan de andere kant zijn er zogenaamde constitutionele momenten.
Deze constitutionele momenten vinden hun oorsprong in een diep en breed
ervaren perceptie van crisis binnen landen zoals oorlog, revolutie of zware
economische moeilijkheden. De wederopbouwjaren direct na de tweede
wereldoorlog vormden een dergelijk moment waarin alle vaste waarden op
losse schroeven leken te staan. In tegenstelling tot het stabiele verloop van de
dagelijkse politiek was dit een moment waarop er politieke ruimte was om tot
grote veranderingen te komen.61
Wanneer een dergelijk constitutioneel moment zich voordoet kunnen zij
die radicale verandering wensen verschillende soorten voorstellen doen die
volgens Ugland in twee categorieën onder te verdelen zijn. Het ene is een
voorstel voor zogenaamde functionele verandering, waarbij voor alle
deelnemers duidelijk is wat de uiteindelijke uitkomst zou zijn. Er wordt
bijvoorbeeld een organisatie met een duidelijke omschreven taakopvatting
opgericht. De andere optie is een zogenaamd de-ontologisch ontwerp. Een deontologisch ontwerp wordt gekenmerkt door een vaag omschreven, niet direct
te bereiken doel. Het accepteert de onduidelijke stappen die genomen moeten
worden om dat doel te bereiken. De hypothese van Ugland in verband met
Monnet en de EGKS is dat het vaak makkelijker is om steun te vinden voor een
de-ontologisch ontwerp dat geen duidelijke route voorstelt om het gewenste
doel te bereiken maar alleen een doel stelt en de manier om dat te bereiken
vaag laat.62
Jean Monnet was de belangrijkste persoon in het opzetten van de EGKS.
Volgens Ugland zag hij in dat de Europese landen hun verhouding tot elkaar
radicaal moesten veranderen om toekomstige gewapende conflicten te
vermijden. De Volkerenbond had in de aanloop naar de tweede wereldoorlog
duidelijk gefaald. Tegen deze achtergrond ontstond in de jaren veertig een
steeds bredere Europese beweging die federatie als een oplossing zag voor de
steeds terugkerende conflicten op het continent. Het is echter belangrijk op te
merken dat er binnen deze beweging weinig overeenstemming bestond over
61
T. Ugland, 'Designer Europeanization: Lessons from Jean Monnet', 151.
62
Ibidem, 151-152.
31
welke vorm die samenwerking zou moeten krijgen. Ook Monnet was
gedurende de tweede wereld overtuigd geraakt van de noodzaak van
economische integratie om toekomstige oorlogen te voorkomen. Hij begreep
dat de naoorlogse situatie goed zou kunnen leiden tot een constitutioneel
moment dat de mogelijkheid bood stappen te zetten in de richting van
supranationaliteit. Monnet begreep echter goed dat hij geduld zou moeten
hebben en ontwikkelde zijn plannen binnen de context van de dagelijkse
politiek.63
Het moment voor Monnet kwam toen in de loop van de jaren veertig
onder Amerikaanse druk steeds duidelijker werd dat de harde opstelling van
Frankrijk ten opzichte van Duitsland geen houdbare koers was. De oprichting
van de Bondsrepubliek Duitsland en de door de Amerikanen gewenste
herbewapening ervan maakten het failliet van deze koers pijnlijk duidelijk. Er
moesten dus nieuwe ideeën komen. De Verenigde Staten keken in dit geval
expliciet naar Frankrijk omdat men meende dat de sleutel voor Europese vrede
gelegen was in een Frans-Duitse verzoening. Monnet’s plannen voor
supranationale ordening waren al langer in ontwikkeling, maar hij begreep
goed dat nu het moment gekomen was waarop men bereid zou zijn naar hem te
luisteren. Hij wist de bereidwilligheid nog verder te vergroten door met groot
pessimisme over de toestand van Europa te praten. Zodoende forceerde Monnet
voor een deel het constitutionele moment dat tot de EGKS zou leiden.64
Een tweede belangrijke factor in het succes van het Schuman-plan is
volgens Ugland gelegen in het feit dat Monnet’s voorstel sterk de-ontologisch
van karakter was. Door niet te specifiek te zijn over de details van het plan
maar wel over de richting wist hij maximale steun te mobiliseren. Hij had goed
ingeschat dat Adenauer tot veel bereid was om tot een rehabilitatie van de
Duitse staat te komen. Schuman was dus geheel oprecht toen hij het plan
omschreef als een sprong in de duisternis.
De vaagheid over het supranationale karakter van de hoge autoriteit van
de EGKS had ook tot doel er voor te zorgen dat de Britten niet mee wilden
doen. Dit gaf Frankrijk weer de kans om leidend te zijn in de nieuwe politieke
ordening. Monnet begreep goed dat zijn ideaal van Europese integratie niet met
63
T. Ugland, 'Designer Europeanization: Lessons from Jean Monnet', 152-153.
64
Ibidem, 153.
32
een enkele handeling te bereiken viel. Vooruitgang zou gradueel moeten zijn en
het was voor hem belangrijk ergens een begin te maken. De symbolische
waarde van kolen en staal vormde een goed uitgangspunt omdat door integratie
van die markten het belangrijkste struikelblok van Frans-Duitse competitie
opgeruimd kon worden.65
Hoofdstuk 5: De rol van disciplinaire scheidslijnen in het onderzoek naar
de Europese integratie.
Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat er binnen het onderzoek naar de
Europese integratie verschillende sterk tegenover elkaar staande visies bestaan.
In deze paragraaf probeer ik aan de hand van een aantal bronnen duidelijk te
maken hoe het heeft kunnen gebeuren dat er zulke sterk verschillende visies op
het integratieproces hebben kunnen ontstaan. Ik vraag me daarbij af in hoeverre
de tegenover elkaar staande visies werkelijk onverenigbaar zijn.
De al eerder in deze scriptie aan bod gekomen onderzoeker Wolfram
Kaiser heeft in 2008 over dit onderwerp een zeer verhelderend artikel
geschreven genaamd "History meets politics: overcoming interdisciplinary
volapuk in research on the EU". In dat artikel constateert hij een sterke
fragmentatie in het onderzoek naar de EU. Er zijn grofweg twee scholen te
weten historici versus politieke wetenschappers. Kaiser meent dat deze twee
beroepsgroepen er bij gebaat zouden zijn elkaars werk meer te lezen. Hoewel
de twee beroepsgroepen hetzelfde onderwerp bestuderen komen ze vreemd
genoeg tot diametrale uitkomsten. De vroegste werken die poogden de
Europese integratie te verklaren (zoals dat van Haas) beschreven het proces
vanuit historisch oogpunt. De omslag kwam echter in de jaren zestig toen
vanuit Amerika het positivisme binnen de politieke wetenschappen overwaaide.
Dit positivisme hield in dat men meende dat politieke wetenschappers in staat
zouden zijn wetmatigheden te ontdekken in politieke ontwikkelingen. Deze
zoektocht naar generalistische wetmatigheden maakte dat de politieke
wetenschap vervreemd raakte van de geschiedbeoefening, een discipline
waarbinnen wetmatigheden hoogstens gelden binnen een begrensde (tijdelijke
en geografische) context.66
65
T. Ugland, 'Designer Europeanization: Lessons from Jean Monnet', 154-155.
66
W. Kaiser, 'History meets politics: overcoming interdisciplinary volapuk in research on the EU', Journal
of European Public Policy 15:2 (2008) 300-301.
33
Binnen de politieke wetenschap is het echter bergafwaarts gegaan met de
geloofwaardigheid van het radicale, algemene wetmatigheden zoekende
positivisme. Zogenaamd realistische, op het rationele actor model gebaseerde
visies op de toestand van het internationale statenstelsel bleken bij herhaling te
leiden tot foute voorspellingen. Te denken valt aan de voorspelling dat
Duitsland voor altijd de uitbreiding van de Europese Unie in oostelijke richting
zou tegenhouden in verband met de aanwezigheid van interne economische
belangen die er baat bij zouden hebben gevrijwaard te blijven van directe
concurrentie met Oost-Europese landen.67 Dit lijkt mij wellicht het meest
sprekende voorbeeld van het te strikt redeneren binnen de begrenzingen van het
intergouvernementalisme.
Tegelijkertijd constateert Kaiser dat er groeiende groep academici is die
ontevreden zijn met de eenzijdige focus op theoretische conceptualisering van
de Europese integratie. Onderzoekers zoals Kaiser, Parsons en Rosamund
roepen op tot een interdisciplinaire benadering van de geschiedenis van de
Europese integratie. Ze menen dat het neerzetten van de Europese integratie als
een proces van interstatelijke onderhandelingen gestuurd door binnenlandse
economische belangen tekortschiet in het verklaren van het proces. Kaiser
meent dat de dichotomie kon ontstaan omdat de meeste historici in de jaren
zeventig en tachtig weinig kaas gegeten hadden van sociale wetenschappen in
het algemeen en politieke wetenschappen in het bijzonder.68 De kritiek vanuit
de hoek van historici op de generalistische theses van Milward en Moravcsik
beperkte zich in eerste instantie tot het brongebruik. Moravcsik kreeg het
verwijt dat hij bronnen bij zijn theorie zocht en datgene wat in een andere
richting wees negeerde. Voor historici een gotspe, en reden om zijn werk
terzijde te schuiven. Kaiser meent echter dat goede historici niet bang moeten
zijn voor theorievorming, maar dat het hun werk juist beter kan maken. Goede
historische beschouwingen van de Europese integratie maken geen keuze voor
een bepaalde theorie, maar proberen de verklarende waarde van verschillende
theorieën te combineren om tot een completer en preciezer beeld van de
oorsprong van zaken te komen.69
67
W. Kaiser, 'History meets politics: overcoming interdisciplinary volapuk in research on the EU', 301.
68
Ibidem, 302.
69
Ibidem, 303-304.
34
Deze aanpak heeft volgens Kaiser goede resultaten opgeleverd. De
recente inzichten over de EU als multi-level polity zijn door Kaiser zelf
toegepast op de totstandkoming van de EGKS. Hieruit bleek dat de rol van
netwerken erg groot is geweest. De EGKS werd gedomineerd door
federalistische christendemocratische politici die vanuit die positie de lijnen
uitzetten. Ze beperkten derhalve de speelruimte voor nationale regeringen. Het
eerder in dit stuk besproken artikel van Parsons over de interne politieke
strubbelingen in Frankrijk aan de vooravond van het verdrag van Parijs is
volgens Kaiser ook een goed voorbeeld van een benadering van de EGKS die
verder gaat dan het omschrijven van de structurele omstandigheden die er
aanleiding toe gaven. Het idealistisch gedreven leiderschap van sleutelfiguren
zoals Monnet, Schuman en Adenauer heeft een doorslaggevende rol gespeeld
in de totstandkoming van de supranationale EGKS. Deze politici werden niet
primair gedreven door electorale of economische belangen, of de wil hun land
sterker te maken. Ze namen grote (electorale) risico's gemotiveerd vanuit hun
persoonlijke overtuigingen.70
Het bovenstaande doet grote twijfel rijzen over de houdbaarheid van met
name Moravcsik's visie van de Europese Gemeenschap als een two-level game.
Het onderzoek van met name Parsons en Kaiser toont aan dat al vanaf het
vroegste begin het beter is om te spreken van een multi-level polity. Er zijn
meer niveaus dan enkel het nationale en het Europese. Dit is geen fenomeen dat
pas vanaf de jaren tachtig plaatsvond, zoals veel politieke wetenschappers
verondersteld hebben.71 Het onderzoek naar de oorsprong van de EU is volgens
Kaiser de afgelopen dertig jaar te staatscentrisch geweest. De oorzaak hiervan
zoekt hij in het te eenzijdig vertrouwen op bronnen uit staatsarchieven. Het
gebruik van deze bronnen leidt noodzakelijkerwijs tot een te staatscentrisch
beeld.72
70
W. Kaiser, 'History meets politics: overcoming interdisciplinary volapuk in research on the EU', 305.
71
Ibidem, 309.
72
Ibidem, 310.
35
Hoofdstuk 6: Conclusies.
Terugkijkend op het voorgaande constateer ik dat de
intergouvernementalistische theorieën van Moravcsik en Milward een te smalle
basis zijn om een afdoende verklaring voor het ontstaan van de EGKS te
bieden. Hoewel hun focus op geopolitieke en economische condities als
oorzaak van het ontstaan van Europese samenwerking juist is, hebben zij
hiermee nog niet de uiteindelijke ambitieuze, supranationale vorm ervan
verklaard. Om tot een volledig antwoord te komen zullen dus ook andere
factoren meegenomen moeten worden.
Een belangrijke zwakte van de intergouvernementalistische theorieën is
gelegen in de weinige aandacht die er is voor de manier waarop het nationaal
belang binnen de lidstaten geformuleerd werd. Er wordt gewerkt vanuit de
notie dat nationale belangen objectief waarneembaar zijn. Dit gaat voorbij aan
de intense ideeënstrijd in bijvoorbeeld Frankrijk over de vorm van de EGKS.
De intergouvernementalistische veronderstelling dat de Europese natiestaten
van na de tweede wereldoorlog unitair van karakter waren is door meer recent
onderzoek overtuigend verworpen.
De interne verdeeldheid over welke vorm aan de nieuwe samenwerking
te geven maakte dat er een vruchtbare bodem ontstond voor goed
georganiseerde groepen om hun plan er doorheen te drukken. De grote
onzekerheid maakte dat de geesten rijp te maken waren voor radicale, op
supranationale leest geschoeide verandering. De supranationalisten waren
eenvoudigweg beter georganiseerd dan de voorstanders van alternatieve opties
zoals een traditionele confederatie. Ook Milwards stelling dat Amerikaanse
invloed slechts een kleine rol speelde is in recent onderzoek onder druk komen
te staan.
Het feit dat Monnet op het juiste moment (toen er een breed gevoelde
perceptie van diepe crisis was) met een ambitieus, zij het vaag geformuleerd
plan kwam maakte dat hij maximale steun kon verzamelen voordat de
verschillende kampen uitkristalliseerden en de tegenstelling zich konden
verharden.
Dat de intergouvernementalisten de tijd rijp zagen om het
neofunctionalisme aan te vallen is gezien het stokken van de integratie
gedurende decennia begrijpelijk. Een historicus is echter gebaat bij een lange
termijnvisie. Er dient dan ook geconcludeerd te worden dat de verwerping van
het neofunctionalisme te vroeg kwam. Verder kan men stellen dat hun lezing
36
van het concept spill-over te simpel is geweest. Haas heeft namelijk nergens
gezegd dat dit automatisch of vrij van conflict zou plaatsvinden. Achteraf kan
geconcludeerd worden dat het spill-overproces is doorgegaan en inmiddels
wellicht zelfs uitgewerkt is omdat de EU op bijna alle beleidsterreinen wel iets
te zeggen heeft.
Het brongebruik van Milward en Moravcsik is te selectief geweest. Ze
waren meer bezig met bronnen te vinden die hun theorie ondersteunden dan
oprecht een beeld van de geschiedenis te schetsen. Verder heeft hun bronkeus
(hoofdzakelijk diplomatieke bronnen) er toe geleid dat in de historiografie een
te staatscentrisch beeld van de integratie kon ontstaan.
De ambitie in de politieke wetenschap om tot generalistische theorieën
over het volledige integratieproces te komen kan als achterhaald worden
beschouwd. Theorieën zoals die van Moravcsik en Milward kunnen hoogstens
gebruikt worden als verklaringen voor delen van het proces. De verschillende
visies die in de loop er tijd te berde zijn gebracht hoeven dus niet per definitie
met elkaar in tegenspraak te zijn maar vullen elkaar aan. Theoretisch monisme
is niet meer van deze tijd. Voortbouwen op- en aanscherpen van vroeger werk
is de meest vruchtbare wijze om tot dieper inzicht in de oorzaken van de
Europese integratie te komen. Gebruik maken van inzichten uit verschillende
disciplines kan daar ook sterk aan bijdragen.
37
Literatuurlijst:
I. Begg en D. Green, ‘What is Federalism? Towards a General theory of
Federalism. The Theory, The History and its Application to European
Unification’, South Bank European Papers 3 (1995).
M.J. Dedman, The origins and development of the European Union, 194595 : a history of European integration Londen (1993).
M. Cini, 'Intergovernmentalism', in: M. Cini en N. Perez-Solorzano Borragan
(ed.), European Union politics (Oxford 2010).
A. Moravcsik, The choice for Europe, social purpose & state power from
Messina to Maastricht (New York 1998).
A. Milward, The European rescue of the nation-state (Londen 1992).
K. J. Alter en D. Steinberg, 'The Theory and Reality of the European Coal and
Steel Community', in: S. Meunier en K. R. McNamara (ed), Making history:
European Integration and Institutional Change at Fifty (Oxford 2007).
Stone Sweet, Alec and Sandholtz, Wayne, Neofunctionalism and Supranational
Governance (April 6, 2010). Available at SSRN:
http://ssrn.com/abstract=1585123.
Mark A. Pollack, 'Supranational autonomy', in: Sandholtz en Stone Sweet (ed.)
European integration and supranational governance Oxford 1998).
Frederic J. Fransen, The supranational politics of Jean Monnet (Westport
2001).
John Gillingham, 'A test case of Morvcsik's "liberal intergovernmentalist"
approach to European integration', Journal of Cold War Studies 2.3 (2000).
P. C. Schmitter, 'Ernst B. Haas and the legacy of neofunctionalism', Journal of
European Public Policy 12:2 (2005).
C. Parsons, Positioning the Dominant Accounts of EU History (Boston 2011).
38
C. Parsons, 'Showing Ideas as Causes: The Origins of the European Union',
International organization 56:1 (2002).
W. Kaiser en B. Leucht, 'Informal politics of integration, Christian Democratic
and transatlantic networks in the creation of ECSC core Europe', Journal of
European Integration History 14:1 (2008).
T. Ugland, 'Designer Europeanization: Lessons from Jean Monnet', The
European Legacy 14:2 (2009).
W. Kaiser, 'History meets politics: overcoming interdisciplinary volapuk in
research on the EU', Journal of European Public Policy 15:2 (2008).
39