Functie volgt peil - ORAS Veenweidegebieden

FUNCTIE VOLGT PEIL
investeren in een duurzame economische basis voor de westelijke veenweiden
1
Foto: Paul Paris
0.
INHOUDSOPGAVE
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
inleiding
waarden
bodemdaling
maatschappelijke gevolgen
oplossing: functie volgt peil
gebiedspecifieke uitwerking
type maatregelen
impuls voor de veenweiden
fonds economische structuurversterking
uitvoeringsprojecten vanuit het gebied
7
9
17
21
27
35
37
43
45
49
3
Willem Roelofs, Meimaand te Noorden (Haags Gemeentemuseum)
Herinnering aan Holland
............
en in de geweldige
ruimte verzonken
de boerderijen
verspreid door het land,
boomgroepen, dorpen,
geknotte torens,
kerken en olmen
in een grootsch verband.
De lucht hangt er laag
en de zon wordt er langzaam
in grijze veelkleurige
dampen gesmoord,
en in alle gewesten
wordt de stem van het water
met zijn eeuwige rampen
gevreesd en gehoord.
Hendrik Marsman, 1936.
5
Foto: Paul Paris
1.
INLEIDING
Vraag een buitenlander naar zijn beeld van Nederland en hij zal verhalen
over grazige weilanden, doorsneden door talloze sloten, bevolkt door
zwartbonte koeien. En dat alles onder een hoge wolkenlucht.
Dit open polderland, waar het water bijna naadloos over gaat in het
weiland, waar wolkenluchten zich spiegelen in een eindeloze ritmiek van
sloten en vaarten, waar je eindeloos ver van je af kunt kijken, zit in het
DNA van de Nederlander. De liefde voor het open waterrijke veenlandschap is in onze genen verankerd.
Menig Hollandsche Meester en menig dichter heeft zich door het open
veenweidelandschap laten inspireren.
7
Foto: Karel Tomei
2.
WAARDEN
Het open weidelandschap vertegenwoordigt een aantal essentiële waarden. Reden om vrijwel het gehele westelijke veenweidegebied aan te
wijzen als Nationaal Landschap.
Cultuurhistorie
In de veenweidegebieden is het landschap vrijwel geheel bepaald door
cultuurhistorie.
Nog altijd ligt de middeleeuwse ontginningsstructuur aan het huidige
landschap ten grondslag. Veel mensen beleven veenweidegebieden als
de Eilandpolder, De Venen of de Krimpenerwaard als natuur. Maar deze
gebieden zijn in de loop van honderden jaren geheel en al door mensenhanden vormgegeven. Graslanden, sloten en plassen, bloemdijken, knotwilgen en houtkaden, het is allemaal mensenwerk.
9
Foto: Stijn Koole
Landbouw
De melkveehouderij is de dragende functie achter het beeld van het
open veenweidelandschap. Zonder de landbouw zou dit zo typisch
Hollandse landschap met zijn koeien, schapen en weidevogels niet bestaan.
11
11
Foto: KINA
Natuur
De Nederlandse veengebieden zijn van mondiale betekenis als weidevogelgebieden. Grutto en tureluur zijn voor ons misschien niet buitengewoon, maar bedenk dat meer dan de helft van het mondiale
weidevogelbestand in onze veenweidegebieden broedt.
13
Foto: Paul Paris
Leefbaarheid
Westelijk Nederland wordt vaak getypeerd als een verstedelijkt landschap. Men kan het ook omdraaien, westelijk Nederland is een
landschappelijke stad. De openheid binnen dit dicht bevolkte gebied is
essentieel voor de leefbaarheid.
Het landschap vormt hét uitloopgebied voor de stedeling. Zonder het
land zou de stad onleefbaar zijn.
15
illustratie: Bosch Slabbers
3.
BODEMDALING
Bij aanvang van de ontginning lag het veenkussen meters boven NAP.
Met de ontginning zijn sloten gegraven om de bovenlaag van het veen te
ontwateren. Door de ontwatering komt er zuurstof bij het veen
waardoor het oxideert. Het gevolg hiervan is dat het veen verdwijnt en
de bodem daalt. Dit is een onomkeerbaar proces.
Doordat de bodem daalt worden de gronden vanzelf weer nat, hetgeen
weer tot een nieuwe peilverlaging noopt. Maar hoe dieper je ontwatert,
hoe sneller de bodem daalt.
Het telkens weer aanpassen van het waterpeil aan de functie leidt niet
tot een duurzaam waterbeheersysteem.
De landinrichtingsprojecten in de vorige eeuw en de bijbehorende peilaanpassingen hebben het proces van bodemdaling versneld. De bodem
is van een plus NAP situatie gedaald tot een niveau onder NAP.
17
De bodem daalt niet overal in gelijke mate. De verschillen in bodemdaling zijn het gevolg van verschillen in bodem (zoals de dikte van het
resterende veenpakket en het al dan niet aanwezig zijn van een kleidek),
verschillen in hydrologische situaties (kwel of wegzijging), de mate van
drooglegging en verschillen in grondgebruik (landbouw, natuur, wonen).
De verschillen in bodemdaling hebben er toe geleid dat er steeds weer
nieuwe peilvakken zijn ingesteld door bestaande peilvakken te splitsen.
Dit heeft geleid tot een lappendeken van peilvakken. Deze lappendeken
maakt het beheer steeds complexer en daarmee duurder en meer
storingsgevoelig.
19
Foto: www.gallery.city.tudelft.nl
4.
MAATSCHAPPELIJKE GEVOLGEN
De ongelijkmatige bodemdaling en de daaruit voortvloeiende maaiveldhoogte- en peilverschillen werken verrommeling en marginalisering van
functies in de hand. De problemen worden versterkt door de wijze
waarop verschillende vormen van grondgebruik, die een verschillende
ontwatering vereisen, ten opzichte van elkaar zijn gerangschikt.
Wil de landbouw in de veenweidegebieden blijven functioneren, dan
moeten de landbouwgronden over een voldoende drooglegging beschikken. Dit vereist een diepere ontwatering. Dat klemt des te meer nu de
landbouw, door de markt en de eisen aan de waterkwaliteit, steeds
meer onder druk komt te staan.
Maar de veenweidegebieden bestaan niet uit landbouw alleen. Verspreid
over deze gebieden liggen kleine en grotere natte natuurgebieden. Deze
zijn veel minder ontwaterd waardoor zij hoger zijn komen te liggen dan
de omliggende landbouwgebieden. Door de ontstane hoogteverschillen
dreigen deze natuurgebieden te verdrogen. We moeten nu dus water
omhoog pompen om deze natte natuur in stand te houden.
21
SITUATIE1960
3 peilvakken
SITUATIE 2005
groot aantal peilvakken
10 keer onderbemaling
6 keer opbemaling
maaiveldhoogte, paars is laag, bruin is hoog.
opbemaling en onderbemaling
illustratie: Bosch Slabbers
Ook de bebouwing in de veenweidegebieden vraagt om hogere
waterstanden.Veel van de historische bebouwing is gefundeerd op
koeienhuiden en / of op houten palen. Peilverlaging leidt hier tot
rottende funderingen, met verzakkingen als onvermijdelijk gevolg. In
de praktijk heeft dit geleid tot verschillen in peil. Een hoog peil rond de
bebouwing, en een lager peil in het agrarisch achterland, dat daardoor
steeds lager komt te liggen. Naast verzakkingen aan huizen leidt de
bodemdaling in combinatie met de geringe draagkracht van de grond
voortdurend tot lastige verzakkingen en kostbare herstelmaatregelen aan
wegen en riolering in buitengebied en bebouwde kom.
Het voortschrijdend proces van een ongelijkmatige bodemdaling maakt
dat er letterlijk en figuurlijk steeds meer energie moet worden gestoken
in het wegpompen van het water. Naarmate gebieden lager komen te
liggen neemt de toestroom van bodemwater vanuit het omliggend gebied toe. De hogere gronden dreigen te verdrogen, terwijl in de lagere
gebieden de pompen op volle kracht moeten draaien om ze nog enigszins droog te houden. Hierbij begint in sommige laaggelegen delen zilt
grondwater aan het oppervlak te komen, wat problematisch is voor de
landbouw.
23
Foto: Onbekend
Op termijn leidt de bodemdaling tot veiligheidsrisico’s. Door de binnendijkse bodemdaling krijgen de rivierdijken onvoldoende tegendruk waardoor het gevaar op wegzakking en ondermijning (‘piping’) toeneemt. Dit
gevaar wordt versterkt door hogere rivierafvoeren en zeespiegelrijzing,
die het gevolg zijn van klimaatverandering.
Bij de oxidatie van veen komen voedingsstoffen als fosfaat en nitraat
vrij. De eutrofiërende werking hiervan is van negatieve invloed op de
waterkwaliteit.
Technisch zijn alle problemen nog wel oplosbaar, maar dat wordt steeds
lastiger en kostbaarder. De besluitvorming dreigt hierop vast te lopen,
hetgeen grote consequenties heeft voor de gebruikers (bewoners en
ondernemers) van deze gebieden. Daarbij wordt het systeem zo complex dat de kwetsbaarheid toeneemt. Bijna ongemerkt wordt de faalkans
steeds groter.
25
illustratie en foto: Bosch Slabbers
5.
OPLOSSING: FUNCTIE VOLGT PEIL
De klassieke weg, waarbij het peil telkens weer wordt aangepast aan de
functie, is niet duurzaam. Deze leidt tot een voortschrijdende bodemdaling, waarbij wordt ingeteerd op het veenpakket, tot een steeds groter
verzet aan water en daarmee tot onevenredig sterk oplopende kosten,
ook voor het garanderen van de veiligheid. Bovendien wordt hiermee
geen halt toegeroepen aan afgeleide problemen als eutrofiering en
verzilting.
Het remmen van het proces van bodemdaling vereist een trendbreuk. De
klassieke weg ‘peil volgt functie’ moet worden omgezet in ‘functie volgt
peil’. Het voortschrijdend proces van bodemdaling kan alleen worden
tegengegaan door de peilverlaging te beperken. Dit vraagt om een
herstructurering van:
- Het watersysteem
- De landbouw
- De natuur
Waardoor ze alle drie gezonder worden.
27
illustratie: Bosch Slabbers
De herinrichting van het watersysteem zal leiden tot herordening van
het grondgebruik en tot herverdeling van functies. Daarbij moet regionaal en lokaal maatwerk worden geleverd om recht te doen aan aanwezige waarden en initiatieven.
De kern van de herstructurering is dat per gebied één peil de situering
van de functies bepaalt, waarbij de peilverlaging zoveel mogelijk wordt
beperkt. Het grondgebruik wordt aangepast aan de bodemsamenstelling, de hoogteligging en de snelheid van bodemdaling: landbouw
op de hogere, minder zettingsgevoelige gronden en natuur in de lagere,
veelal meer zettingsgevoelige gebieden.
Boerderij, bijgebouwen en huiskavel worden op de hoogste gronden gesitueerd. Hier is het grondgebruik het meest intensief en wordt het landschapsbeeld bepaald door grazige weilanden met koeien. Waar de grond
lager wordt, wordt het grondgebruik extensiever. Hier wordt het jongvee
geweid en wordt het ruwvoer verbouwd. Het landschapsbeeld wordt
bepaald door bloemrijke graslanden, rijk aan grutto’s. In de laagste
gebieden ligt de nieuwe natuur. Dit zijn natte, waterrijke landschappen.
29
illustratie: Bosch Slabbers
De herstructurering maakt een einde aan de versnippering, opent de
weg naar een eenvoudiger en daarmee beheerbare indeling met grotere
peilvakken en grotere eenheden natuur en landbouw. Het waterbeheersysteem moet van een lappendeken weer worden omgevormd tot een
robuust systeem. Daarbij geldt dat wanneer de bodemdaling meer wordt
geremd, er langer kan worden geprofiteerd van de herinrichtingsmaatregelen.
Het concept ‘functie volgt peil’ is robuust en solide, maar het is tegelijkertijd ook verfijnd en flexibel. Er is variatie en maatwerk mogelijk doordat er drie regelknoppen zijn:
- het in te stellen peilniveau
- de grootte van het peilvak
- het tempo en de mate van herstructurering in de loop der tijd.
Door verschillende startinstellingen en een verschillende strategie gedurende de tijd kan ingespeeld worden op de bestaande én de gewenste
situatie. ‘functie volgt peil’ is radicaal, maar ook realistisch en kent vele
wegen tot duurzame herstructurering.
31
Foto: IODS
De strategie ‘functie volgt peil’ opent een nieuwe toekomst voor de
veenweidegebieden.
Het succes van deze benadering wordt bewezen in de Krimpenerwaard. Hier is men begin jaren tachtig begonnen met de
voorbereiding van de landinrichting. De aanvankelijke inzet hierbij was het peil aan te passen aan de functie.
Toen men het na jaren eens was over de peilen die moesten worden ingesteld bleek de oplossing dermate duur en complex
dat de discussie verschoof naar de vraag wie de kosten moesten betalen en of de voorgestelde oplossing wel voldoende
duurzaam was. In 25 jaar wist men geen overeenstemming te bereiken. De belangen bleken te divers, de eisen te zeer aan
elkaar tegengesteld.
De koerswijziging, waarbij de functie wordt aangepast aan het peil, betekende een ommekeer in het proces. ‘Functie volgt
peil’ bleek in staat om belangen die al jaren tegenstrijdig leken met elkaar te verenigen.
Doordat ‘functie volgt peil’ de oxidatie van het veen remt komen er minder voedingsstoffen als fosfaat en nitraat vrij. Daarmee draagt ’functie
volgt peil’ bij aan het bereiken van de doelen van de Europese Kaderrichtlijn Water.
‘Functie volgt peil’ is zowel toepasbaar op macroniveau (het niveau
van het Groene Hart en Laag Holland) als op het meso- (bijvoorbeeld
de Krimpenerwaard) en het microniveau (van aanpassingen binnen een
kleine polder tot aanpassingen op bedrijfsniveau).
33
6.
GEBIEDSPECIFIEKE UITWERKING
Het principe ‘functie volgt peil’ behoeft een gebiedspecifieke uitwerking.
Onder de noemer ‘veenweidelandschappen’ is sprake van een grote
diversiteit. Geen twee gebieden zijn gelijk. In sommige gebieden is het
veenpakket veel dikker dan in andere. Op de ene plaats voltrekt de bodemdaling zich veel sneller dan op de andere plaats. Sommige gebieden
zijn vanuit cultuurhistorisch oogpunt uniek, andere zijn vooral vanwege
hun weidevogelkwaliteiten van belang. Weer andere gebieden zijn, door
hun ligging nabij de stad, van betekenis als recreatief uitloopgebied. Ook
de betekenis en toekomstmogelijkheden van de landbouw, de dragende
functie achter de openheid van het veenweidelandschap, verschilt per
gebied.
Verschillende gebieden vragen om verschillende benaderingen.
35
Foto: K. Tomeï
7.
TYPE MAATREGELEN
‘Functie volgt peil’ impliceert een fundamentele verandering in het
grondgebruik, waarbij minder wordt uitgegaan van een ‘optimale agrarische drooglegging’.
Uitgangspunten zijn het beperken van de peilverlaging, het vergroten
van peilvakken en het zoneren van functies, waarbij de hoogteligging
van de bodem en de snelheid van bodemdaling de functie bepalen. Dit
betekent sturen in het grondgebruik en schuiven met functies. Herinrichting en systeeminnovatie zijn hiervan de consequenties.
Een dergelijke herordening is een mega-operatie en kan een scala aan
maatregelen tot gevolg hebben. Deze maatregelen zijn onder te verdelen
naar maatregelen die samenhangen met:
Aanpassen van het watersysteem
- Maken van grote aaneengesloten peilvakken
- Opzetten van het waterpeil
37
Foto: Bert Nienhuis
Herverdelen van functies
- Verkavelen; het schuiven met functies, waarbij de landbouw
wordt geconcentreerd op de hogere en minder zettingsgevoelige gebieden en de natte functies aan lagere en zettingsgevoelige gebieden worden toebedeeld. Vervolgens worden de
kavels opnieuw ingericht ten behoeve van hun nieuwe functie.
- Bedrijfsverplaatsingen, uitplaatsingen en/of afkoop van het
verlies aan grondwaarde.
- Aanpassingen aan watersysteem, infrastructuur en bebouwing.
- Realisatie natuurwaarden op gronden die minder geschikt zijn
voor de landbouw. Hierbij kunnen hectares nieuwe natuur worden benut. Ook kan dit leiden tot een combinatie van landbouw
en natuurbeheer en tot afkoop van het verlies aan grondwaarde.
39
Foto:onbekend
Innovaties en aanpassingen in het grondgebruik
- Technische aanpassingen om de bodemdaling tegen te gaan,
bijvoorbeeld onderwaterdrainage.
- Ontwikkelen van rendabele activiteiten in de lagere, natte gebieden: Combinaties van landbouw en natuurbeheer of andere
groen-blauwe functies, nieuwe teelten en nieuwe afzetmarkten
(bijvoorbeeld wilgenteelt voor energie)
- Versterken van de recreatieve functie door het ontwikkelen van
aanvullende recreatieve voorzieningen.
- Organisatorische en institutionele vernieuwingen in bedrijfsvormen, financiering en beheer, zoals samenwerkingsvormen,
grondbanken, e.d.
41
Foto: K. Tomeï
8.
IMPULS VOOR DE VEENWEIDEN
Vijfentwintig jaar discussie over de toekomst van het veenweidegebied
heeft geleid tot een zeker doemdenken. Dat is niet terecht. De veenweidegebieden zijn niet verloren. Het principe ‘functie volgt peil’ opent een
nieuwe toekomst voor de veenweidegebieden, genereert nieuwe economische mogelijkheden.
‘Functie volgt peil’ leidt tot een systeem van grondgebruik en waterbeheer dat is geschoeid op duurzame leest. Er wordt perspectief geschapen voor bestaande en nieuwe functies die aangepast zijn aan deze
duurzame kaders. Ondernemers kunnen hierop inspelen, hetgeen een
nieuw economisch perspectief met zich meebrengt. Leefbaarheid, welzijn en welvaart worden hiermee versterkt. Tevens worden een gunstig
vestigingsmilieu voor de Randstad, een versterkte kwaliteit en toegankelijkheid van het landelijk gebied en een recreatieve impuls geïncasseerd.
Met een relatief kleine investering kan dit landschap er weer decennia
tegen aan en krijgen ondernemers en bewoners een beter toekomstperspectief.
43
illustratie: Bosch Slabbers
9.
FONDS ECONOMISCHE STRUCTUURVERSTERKING
‘Functie volgt peil’ zet de fundamentele koerswijziging in die noodzakelijk is om de veenweidegebieden weer een duurzaam toekomstperspectief te verschaffen. Uit een eerste Maatschappelijke Kosten - Baten
Analyse (MKBA) blijkt dat zo’n investering zijn geld meer dan opbrengt.
Voor de voorgestelde structuurversterking is eenmalig extra geld nodig.
Hiertoe wordt een beroep gedaan op het Fonds Economische Structuurversterking (FES).
Deze bijdrage van het rijk uit het FES zal overigens een deelbijdrage zijn;
andere overheden en private partijen zullen eveneens investeren.
Immers, ingrepen in het regionale watersysteem en in de regionale ruimtelijke en economische structuur vallen allereerst onder de verantwoordelijkheid van waterschappen, provincies en gemeenten; zij zullen een
belangrijk deel van de kosten voor hun rekening nemen.
45
Foto: Bosch Slabbers
Daarnaast zal regulier beleid in de Westelijke Veenweiden moeten worden omgebogen richting het behalen van ‘functie volgt peil’ gerelateerde
doelen. De hectares nieuwe natuur die in het kader van de EHS en realisatie van de Robuuste Ecologische Verbindingszone ‘Natte As’ beschikbaar zijn, zullen bijvoorbeeld strategisch moeten worden gelokaliseerd.
Ook zullen reguliere budgetten zoals het Investeringsbudget Landelijk
Gebied via Provinciale uitvoeringsprogramma’s aan de implementatie
van ‘Functie volgt Peil’ bijdragen.
Reguliere middelen alleen zijn echter niet bij machte om de integrale
transitie van het systeem te financieren.
47
Foto: Ministerie van VROM
10. UITVOERINGSPROJECTEN VANUIT HET GEBIED
Projecten moeten het concept ‘Functie volgt peil’ operationeel maken.
Ieder gebied vraagt zijn eigen oplossing. En daarbij geldt dat die oplossing vooral ook vanuit het gebied moet worden ontwikkeld.
De FES reservering zal initiatieven vanuit het gebied ondersteunen en
inspelen op regionaal gedragen oplossingen. Door gebruik te maken van
(uitvoeringsgerede) initiatieven uit het veld wordt de kostenefficiency
van de investeringen verhoogd.
Bij het beoordelen van de ingediende projecten is het leidend criterium in
hoeverre zij daadwerkelijk een positief effect hebben op het remmen van
de bodemdaling.
Bijkomende doelen zijn het verminderen van de risico’s van wateroverlast en watertekort, het verbeteren van de waterkwaliteit, het behoud
van het cultuurlandschap, de ontwikkeling van robuuste natuur, de ontwikkeling van een vernieuwd perspectief voor de landbouw en versterking van het leef- en vestigingsklimaat van de Randstad.
49
Foto: Bosch Slabbers
De FES-reservering is mede bedoeld om in deze bottom-down gebieden
een bottom-up benadering te stimuleren en te initiëren.
De rolverdeling is helder. Het Rijk stuurt op hoofdlijnen, stimuleert en
faciliteert. De Provincie voert de regie over visie en programma. Maar
het zwaartepunt ligt in de regio. Daar moet ‘functie volgt peil’ breed en
integraal worden opgepakt. Daar zullen nieuwe samenwerkingsverbanden tussen overheden en ondernemers moeten worden gevormd.
MET ALS DOEL: DE SCHOP IN DE GROND !!!
Tot slot, het gaat bij dit project niet primair om het ontwikkelen van visies. Na 25 jaar praten begint het veengebied visiemoe te worden. Waar
het nu om gaat is dat er concrete maatregelen worden genomen. De
schop moet de grond in !!!
51
COLOFON
Deze brochure is onderdeel van de aanspraak op het Fonds Economische Structuurversterking (FES)
die de interdepartementale Taakgroep FES Westelijke Veenweiden (LNV, VROM, V&W) voorjaar 2006
heeft ingediend bij de Interdepartementale Commissie Ruimtelijke Economie (ICRE). Door rijksgeld uit
het Fonds Economische Structuurversterking te investeren in het op duurzame leest schoeien van het
landgebruik in de Westelijk Veenweiden ontstaat nieuw perspectief voor dit waardevolle gebied en zijn
gebruikers.
Opdrachtgever:
Taakgroep FES Westelijke Veenweiden (LNV, V&W, VROM), voor deze Directie Regionale Zaken, Ministerie van LNV.
Begeleiding productie:
Nico Bos (LNV-DRZ), Aline Arends (V&W-DGW), Wim Dijkman (Agenda Westelijke Veenweiden) /
Werkgroep FES Westelijke Veenweiden (LNV-DRZ, V&W-DGW, VROM, DLG, Agenda Westelijke Veenweiden)
Tekst- en beeldredactie en vormgeving:
Bosch Slabbers tuin- en landschapsarchitecten.
Oplage: 500 stuks
Digitale print: Lifoka kopie en print bv
Maart, 2006