Anders op de arbeidsmarkt - Sociaal

BELEID TER VERBETERING IN NEDERLAND
3
Beleid ter verbetering van de arbeidspositie van
kwetsbare groepen in Nederland – Naar een nieuwe
vormgeving van het arbeidsmarktbeleid
Door: Theo Langejan1
Arbeidsmarkt geen gewone markt
Hoe komt het dat het arbeidsmarktbeleid ontsnapt is aan de dereguleringsmode van de
afgelopen tien jaar? Het gaat toch om een ’markt’? En markten kunnen zichzelf doorgaans heel goed redden. Voor een overheid is op de markt hooguit een rol als toezichthouder weggelegd door een level playing field te organiseren.
Voor het arbeidsmarktbeleid is een fundamenteel andere keuze gemaakt. Daarvoor zijn
verschillende redenen aan te wijzen. Zo is de arbeidsmarkt geen gewone markt, omdat
deze sterk verknoopt is met sociaal-economische en normatieve opvattingen over hoe een
samenleving eruit moet zien. Die normatieve opvattingen definiëren in zekere zin de
opdracht van de regering om een aantal keuzes te maken.
Een eerste keuze is dat een samenleving van volwaardige burgers bestaat uit een samenleving van economisch zelfstandige burgers. Economische zelfstandigheid is in die opvatting een randvoorwaarde om daadwerkelijk zelfstandig te zijn. Mogelijk is dit een calvinistisch ethos, maar het is wel dominant. Ook in Europees verband geldt het hebben van
een baan als het belangrijkste instrument om bijvoorbeeld armoede te voorkomen.
Een tweede keuze is de introductie van een sociale bodem. Volgens die opvatting is het
niet wenselijk dat individuele burgers beneden een bepaald welvaartsniveau zakken.
Opdracht voor het arbeidsmarktbeleid
Met deze keuzen is ook de eerste opdracht voor het arbeidsmarktbeleid gedefinieerd. In
elke samenleving zullen er individuen zijn die een eigen economische productiewaarde
hebben die lager is dan het afgesproken bodemniveau. Daarom is de opdracht voor het
arbeidsmarktbeleid om de markt zodanig te organiseren dat ook die burgers in staat zullen zijn hun economische zelfstandigheid te beleven. Omgekeerd heeft het individu de
opdracht zich ervoor in zetten om dat daadwerkelijk te realiseren.
Arbeidsmarktbeleid voltrekt zich op drie verschillende niveaus. Dat zijn in de eerste
plaats de instituties, zoals de Wet op het minimumloon en het ontslagbeleid. In de
tweede plaats gaat het om de inrichting van de financiële incentivestructuur, waarbij
1
Theo Langejan is directeur-generaal Arbeidsverhoudingen en Internationale Betrekkingen van het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid van Nederland.
17
BELEID TER VERBETERING IN NEDERLAND
onderwerpen aan de orde zijn als de arbeidskorting en de armoedeval. De derde laag is
wat ook wel het activerend arbeidsmarktbeleid of reïntegratiebeleid wordt genoemd.
Vandaag staat het reïntegratiebeleid centraal. De focus op dit onderwerp betekent per
definitie een beperking van het blikveld, want ook voor kwetsbare groepen geldt dat zij
gebaat zijn bij een algemeen beleid dat zorgt voor een zo groot mogelijke groei, een
beleid dat de concurrentiekracht ondersteunt en dat ervoor zorgt dat de financiële incentives in de goede richting wijzen, kortom een beleid dat bijdraagt aan het adagium make
work pay.
Nut en noodzaak van reïntegratiebeleid
Vaak laat men met cijfers zien waarom een doelgroepenbeleid noodzakelijk is. Zo laat de
volgende grafiek zien waar nog een grote winst in termen van arbeidsparticipatie te
halen valt (zie grafiek 1).
figuur 3.1 Nettoparticipatiegraad Nederlandse beroepsbevolking versus doelgroep, 2001
Vrouwen
Ouderen (55 – 64)
Allochtonen
Laagopgeleiden
Arbeidsgehandicapten
0
-5
-10
-15
-20
-25
-30
-35
Bron: CBS, Enquête Beroepsbevolking, Jaaroverzicht arbeidsgehandicapten 2000, UWV, april 2002.
Wat de grafiek echter niet laat zien is de oorzaak van de achterblijvende participatie. Dat
vrouwen minder werken is bijvoorbeeld niet toe te rekenen aan hun vrouwzijn maar aan
andere oorzaken. Beleidsmakers zouden die oorzaken moeten weten, omdat dan pas een
begin kan worden gemaakt met het formuleren van oplossingen. Oplossingen die daadwerkelijk aangrijpen op de oorzaken van de mindere participatie.
Dit dreigt ook in Europa weleens vergeten te worden. Zo stoelen de ambitieuze Lissabondoelstellingen bijvoorbeeld niet op een analyse van de oorzaken waarom bepaalde groe-
18
BELEID TER VERBETERING IN NEDERLAND
pen meer of minder participeren dan andere. Later zijn in de doelstellingen ook nog
instrumenten verwerkt, zoals voor de kinderopvang. Heel precies is gedefinieerd hoeveel
kinderopvang beschikbaar moet zijn voor kinderen van 1 tot 3 jaar en voor kinderen
boven 3 jaar. De vraag of er te veel of te weinig kinderopvang is en of dat uniform is bij de
15 leden van de EU, is echter nergens beantwoord.
Voor het ministerie van SZW ligt er de opdracht om goed na te gaan waar de oorzaken
liggen van de achterblijvende participatie en wat daaraan gedaan kan worden. Dat is echter nog niet zo eenvoudig. De volgende grafiek kan dat illustreren.
figuur 3.2 Doelgroep vs. uitgaven activerend arbeidsmarktbeleid, 1990-2002, 1990=100
800
800
600
600
400
400
200
200
0
0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
indexcijfers volume WW, WAO en ABW (uitgedrukt in 1990)
indexcijfers uitgaven activerend arbeidsmarktbeleid per WW, WAO en ABWgerechtigde (uitgedrukt in 1990)
Deze grafiek laat zien dat de uitgaven vooral vanaf 1996 sterk zijn gestegen, terwijl het
aantal uitkeringsgerechtigden nagenoeg gelijk is gebleven. Het is een mooi voorbeeld van
how to lie with statistics. Op basis van deze grafiek zijn allerlei beleidsconclusies denkbaar.
Men zou kunnen uitrekenen dat het aantal uitkeringsgerechtigden sterk opgelopen zou
zijn indien de uitgaven voor een activerend arbeidsmarktbeleid niet zouden zijn gestegen. Men kan zeggen dat het aantal uitkeringsgerechtigden stabiel is omdat in de onderzochte periode sprake was van een hoogconjunctuur die in deze grafiek niet is verwerkt.
Kortom, niet alle relevante variabelen zijn in de grafiek opgenomen, waardoor de informatieve waarde beperkt blijft.
19
BELEID TER VERBETERING IN NEDERLAND
Meten is weten?
Het is een groot probleem dat veel te weinig bekend is van de effecten van beleid. In
sociaal-wetenschappelijke termen zou men het liefst twee beleidsinstrumenten met
elkaar vergelijken, of een beleidsinstrument afzetten tegen de situatie van geen beleid.
Dat is echter buitengewoon moeilijk. Het is niet goed voorstelbaar dat in het ene deel van
Nederland een beleid wordt gevoerd dat het andere deel van Nederland wordt onthouden, alleen met het argument dat dit nodig is om de effecten te kunnen meten. De rechtsgelijkheid van de burgers in Nederland verzet zich daar ook tegen.
De conclusie is daarom dat hooguit iets gezegd kan worden over de effecten van beleid in
vergelijking tot alternatieve beleidsinstrumenten in andere landen. Maar ook daaraan
kleeft de beperking dat in andere landen andere culturele waarden gelden. In heel
Europa is het collectieve probleem van de meting van de effectiviteit van beleidsinstrumenten nog niet echt goed opgelost.
Individu is invalshoek
Terug naar het doelgroepenbeleid. Vanuit het uitgangspunt dat de rijksoverheid moet
zorgen voor een gelijke toegang tot de arbeidsmarkt, heeft zij ook als taak het wegwerken
van individuele achterstanden. Vraag is welke taken de overheid verder moet doen en wat
ook een taak van anderen zou kunnen zijn.
In België zijn meerdere ministers van tewerkstelling. Ook voor Nederland kan betoogd
worden dat het er misschien wel 500 zijn: er zijn immers ongeveer 500 wethouders in
Nederland die hierin ook een bepaalde bevoegdheid hebben. Het is overigens nog maar
de vraag of het allemaal zo helder afgebakend is.
Uitgaande van de doelstelling van een level playing field laat zich de vraag stellen of een
beleid dat zich richt op doelgroepen het meest voor de handliggend is. Hier wordt de stelling betrokken dat de invalshoek primair een individuele moet zijn, gericht op het
bestrijden van ieders achterstanden op de arbeidsmarkt. Op basis daarvan kan ook worden gedefinieerd wie welke achterstand moet oppakken en waarin de verantwoordelijkheid van het individu gelegen zou moeten zijn.
Als eerste stap zou er collectief of maatschappelijk een aantal geobjectiveerde achterstanden moeten worden gedefinieerd. Te denken valt aan achterstanden in taalkennis of in
algemene opleiding, maar bijvoorbeeld ook aan achterstanden die samenhangen met
maatschappelijk gewenste keuzen van het individu, zoals het krijgen van een kind. Als de
maatschappij het krijgen van kinderen wenselijk vindt, moeten degenen die daarvoor
kiezen ook in staat worden gesteld om de daaruit resterende achterstand op de arbeidsmarkt op te lossen.
Men kan zich voorstellen dat op die manier een geobjectiveerde staalkaart van achterstanden te definiëren valt. Op basis daarvan valt ook te definiëren waarop elke burger in
Nederland recht zou moeten hebben, namelijk een recht op het verhelpen van die geob20
BELEID TER VERBETERING IN NEDERLAND
jectiveerde achterstanden. Omgekeerd vloeit daaruit de plicht voor die burger voort daar
ook het zijne aan bij te dragen.
Los van deze definieerbare, geobjectiveerde achterstanden bestaan op het individuele
niveau echter ook allerlei belemmeringen om daadwerkelijk toe te treden tot die arbeidsmarkt. Daarvoor geldt a fortiori dat alleen een individuele aanpak iets te betekenen kan
hebben. Gesteld kan worden dat die individuele aanpak per definitie niet geleverd kan
worden door de rijksoverheid. Dan komt men dus terecht bij die 500 Nederlandse ‘ministers van tewerkstelling’ in de gemeenten.
Op die manier kan de taak van de rijksoverheid, vast te leggen in wet- en regelgeving, zich
beperken tot aanspraken en plichten van burgers ten aanzien van de geobjectiveerde achterstanden. Aan de andere kant ligt er voor de lagere overheden de opdracht om de resterende individuele belemmeringen op te pakken.
Als denkraam zou een dergelijke uitsplitsing in ieder geval een goed kader bieden om de
onderscheiden verantwoordelijkheden van de rijksoverheid en de lagere overheden helder vast te leggen.
Afscheid van het doelgroepenbeleid?
Betekent dat denkraam ook het afscheid van het doelgroepenbeleid? Het antwoord op die
vraag ligt genuanceerd. Tot nu toe is alleen gesproken over het beleid gericht op het te
reïntegreren individu. Tegelijkertijd is bekend dat er vele handicaps en belemmeringen
zijn bij het toetreden tot de arbeidsmarkt die weinig met dat individu te maken hebben
of met zijn objectiveerbare achterstanden. Het gaat dan om ons eigen cultuurgoed, ons
eigen denken, onze eigen perceptie over anderen in de samenleving.
Het kan juist heel goed zijn om de public awareness en de sense of urgency te bevorderen met
doelgroepgerichte acties. Een fraai voorbeeld is het allochtonenconvenant met het MKB,
de organisatie voor ondernemers in het midden- en kleinbedrijf. De belangrijkste impact
van dit convenant is dat het er is. Daardoor groeit bij de leden van het MKB het bewustzijn
dat er ook nog een ander deel van de arbeidsmarkt is. Een belangrijk doel van het doelgroepenbeleid is het beïnvloeden van die public mind set, een rol die het doelgroepenbeleid ook in de toekomst moet blijven vervullen. Tegelijkertijd blijft het nodig te komen
tot een heldere definitie van datgene wat in wet- en regelgeving als algemene aanspraken
vastgelegd zou moeten worden en datgene wat gedefinieerd zou moeten worden als een
per definitie individuele opdracht.
Tot slot
Uiteindelijk is het doel een samenleving te creëren van volwaardige, mondige burgers. Of
dat via een doelgroepenbeleid of een individueel beleid zou moeten gebeuren, uiteindelijk geldt het adagium van Deng Xiau Ping: “het maakt mij niet uit of de kat zwart of wit
is, als hij maar muizen vangt”. Als ministerie van SZW zouden we daaraan willen toevoegen dat we ook zo graag willen kunnen meten of die muizen echt gevangen worden.
21