Toelichting op de aangepaste regeling bekostiging 2014 - PO-Raad

Financiële consequenties akkoorden: duidelijkheid voor bekostiging 2014/2015
Nu OCW een aangepaste regeling bekostiging personeel 2014-2015 heeft gepubliceerd,
kan bepaald worden wat de financiële consequenties zijn van het nationaal
onderwijsakkoord (NOA), het Herfstakkoord/ onderwijsbegroting 2014 en de
Onderwijsbegroting 2015 (vanaf nu: akkoorden) voor een individueel schoolbestuur voor
het schooljaar 2014/2015. Onderstaand een overzicht hoe de akkoorden zijn verwerkt in
de bekostiging.
Terugblik: Meer geld, maar ook veel onduidelijkheid hierover in 2014
Het jaar 2013 werd door het primair onderwijs afgesloten met een positief resultaat van
310 miljoen euro. Dit was geen verrassing gezien de forse éénmalige uitkering in
december 2013 vanuit het NOA en het Herfstakkoord van 381 miljoen euro1. Eind 2013
was eveneens duidelijk, dat ook de structurele bekostiging door de akkoorden zou
toenemen. Nog niet duidelijk was echter, hoeveel en onder welke voorwaarden deze
extra middelen zouden worden toegekend omdat dit nog onderwerp was van (politieke)
besluitvorming. Door de onzekerheid over de structurele bekostiging adviseerde de PORaad schoolbesturen indertijd zorgvuldig te zijn met een structurele besteding van het
geld dat in december was uitgekeerd2. Tegelijkertijd drong de PO-Raad aan op spoedige
duidelijkheid3. Met name ook vanwege de mogelijke invloed van de extra middelen voor
het bestuursformatieplan 2014/2015, dat voor 1 mei 2014 moet worden vastgesteld4.
Meer duidelijkheid kwam er echter pas met Prinsjesdag 2014. Toen werd enigszins
duidelijk hoeveel geld er beschikbaar zou komen vanuit de akkoorden voor het primair
onderwijs, maar niet duidelijk werd hoeveel een individueel schoolbestuur zou
ontvangen. Dit zou pas duidelijk nadat de onderwijsbegroting 2015 in de Tweede Kamer
was behandeld. Om schoolbesturen toch enig zicht te geven op de verwachte financiële
consequenties van de akkoorden, heeft de PO-Raad op 16 september 2014 een overzicht
gepubliceerd waarbij ook een indicatie werd gegeven hoe deze zouden kunnen uitpakken
voor een individueel schoolbestuur5: per kalenderjaar 2015 zou een bedrag van circa €
210 per leerling6 extra worden uitgekeerd (zie schema 1).
Schema 1
Inzet totale budget (in € mln.)
1
2
3
4
Lumpsum
Prestatiebox
Overgangsregeling overheverling taken buitenonderhoud
Lerarenbeurs en implementatie
totaal
"Nieuw geld" rechtstreeks naar schoolbesturen
Indicatief : bedrag per lln (in €)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
17
374
128
24
33
385
151
24
35
413
223
424
263
413
263
413
263
39
39
39
39
559
595
675
726
715
715
339
210
361
220
461
280
512
320
501
310
501
310
17
http://www.poraad.nl/content/financi%C3%ABn-primair-onderwijs-beeld
http://www.poraad.nl/content/wat-betekenen-alle-akkoorden-voor-de-financi%C3%ABn-van-uw-bestuur
3
http://www.poraad.nl/content/schoolbesturen-primair-onderwijs-willen-duidelijkheid-over-middelenherfstakkoord
4
http://www.poraad.nl/content/alle-akkoorden-op-een-rijtje-een-tussenstand
5
http://www.poraad.nl/sites/www.poraad.nl/files/overzicht_financiele_consequenties_akkoorden_def.pdf
6
Dit is de uitkomst van de optelsom van het bedrag dat per 2015 zou worden uitgekeerd via lumpsum en
prestatiebox: (€374 mln + €128 mln) minus het bedrag dat al wordt uitgekeerd via de prestatiebox (€158 mln)
en het bedrag dat in 2015 wordt uitgekeerd aan samenwerkingsverbanden (€5 mln). Om tot een (afgerond)
bedrag per leerling te komen, is de uitkomst van deze som gedeeld door 1,6 miljoen leerlingen.
1
2
Verwerking akkoorden in de bekostiging
Definitieve duidelijkheid over hoe de akkoorden financieel uitpakken voor een individueel
schoolbestuur is er nu pas, nu alle afspraken zijn verwerkt in de:
- materiële bekostiging: begin oktober zijn de programma’s van eisen voor de
materiële bekostiging 2015 gepubliceerd 7, met daarin verwerkt de bekostiging die
samenhangt met de overheveling taken buitenonderhoud.
- personele bekostiging: met de nieuwe regeling bekostiging personeel 2014-2015 is
nu ook duidelijkheid gekomen over hoe alle akkoorden financieel uitpakken voor de
personele bekostiging 2014-2015 van een individueel schoolbestuur.
In de toelichting van de nieuwe regeling personele bekostiging 2014-2015 wordt
aangegeven dat in het kader van de akkoorden, per kalenderjaar 2015 een bedrag van
248 miljoen euro wordt toegevoegd aan de lumpsum (zie ook bijlage 1). De personele
bekostiging is echter gebaseerd op schooljaar, waardoor deze 248 miljoen euro voor
7/12 wordt toegevoegd aan de personele lumpsum 2014/2015: oftewel 145 miljoen
euro. Deze extra middelen maken het onder andere mogelijk om afspraken uit de cao te
financieren, zoals het coachen van jonge leerkrachten en de middelen voor professionele
ontwikkeling van leraren van op brinniveau gemiddeld € 500 per FTE. In het totaalbedrag
van 145 miljoen euro zitten ook de middelen verwerkt, die naar aanleiding van de motie
Haersma Buma vanuit het gemeente gemeentefonds zouden worden toegevoegd aan de
lumpsum van schoolbesturen8. Eén en ander leidt voor het schooljaar 2014-2015 tot een
extra uitkering van circa € 90 per leerling (zie schema 2b). Omdat de extra middelen niet
alleen op basis van een bedrag per leerling worden verdeeld (maar ook als een vast
bedrag per basisschool en verdisconteerd in de GPL) kan de uitkomst per schoolbestuur
verschillen.
In onderstaand schema wordt een overzicht gegeven van de bedragen die, onder
voorbehoud van politieke besluitvorming, de komende jaren beschikbaar komen via de
personele bekostiging (schema 2a). Deze bedragen komen vrij per kalenderjaar, maar
worden verwerkt in de personele bekostiging die gebaseerd is op schooljaar. Vandaar dat
ook de geschatte bedragen in schooljaar zijn weergegeven, ten opzichte van de regeling
bekostiging personeel van 23 maart 2014 (schema 2b).
Schema 2a (kalenderjaarbasis)
Indicatie oploop van middelen (kalenderjaar)
bedragen op sectorniveau (in € mln.)
Lumpsum
Prestatiebox
totaal
waarvan nieuw geld
bedragen per leerling (in € )
Lumpsum
Prestatiebox
totaal
waarvan nieuw geld
2015
248
128
376
218
€
€
€
€
2016
247
151
398
240
2017
251
223
474
316
2018
263
263
526
368
2019
251
263
514
356
2020
251
263
514
356
2015
2016
2017
2018
2019
2020
156 €
156 €
158 €
166 €
158 €
158
81 €
95 €
141 €
166 €
166 €
166
237 €
251 €
299 €
332 €
324 €
324
137 €
151 €
199 €
232 €
224 €
224
http://www.poraad.nl/content/bedragen-materi%C3%ABle-bekostiging-2015-bekend . Dit is ook als zodanig
meegenomen in de meerjarenbegrotingen van de PO-Raad
8
Dit budget staat los van de middelen die samenhangen met de doordecentralisatie van het buitenonderhoud.
Op dit bedrag is de taakstelling in het kader van het Lenteakkoord 2012 in mindering gebracht.
7
Schema 2b (schooljaarbasis)
schooljaarbasis (in € per lln.)
Lumpsum
prestatiebox
totaal
incl. bijzondere bekostiging (2014-12)
waarvan nieuw geld
2014/2015 2015/16
2016/17
2017/18
2018/19
€
91 €
156 €
157 €
163 €
161
€
78 €
122 €
155 €
166
€
91 €
234 €
279 €
318 €
327
€
103
€
134 €
179 €
218 €
228
2019/2020
€
158
€
166
€
324
€
224
Enkele opmerkingen bij schema 2a en 2b:
 De extra middelen die met de akkoorden beschikbaar komen worden onder andere
gefinancierd vanuit de (oude) prestatieboxmiddelen die gelieerd waren aan het
bestuursakkoord 2012-20159. Als een schoolbestuur in de (meerjaren)begroting de
prestatieboxbekostiging van 2014-2015 heeft doorgezet voor de jaren daarna, dan
kan voor het bepalen van de toekomstige oploop van middelen worden uitgegaan van
het totaalbedrag waarbij deze de (oude) prestatieboxmiddelen in mindering zijn
gebracht (zie regel: waarvan nieuw geld).
 In schema 2b is bij 2014/2015 geen bedrag gepresenteerd bij de prestatiebox,
aangezien deze al was verwerkt in de regeling bekostiging 2014-2015 en in de
nieuwe regeling bekostiging 2014-2015 van januari 2015 ook niet is aangepast. Het
budget voor 2015 (€ 128 mln.) is lager dan het bedrag dat in 2014/2015 is beschikt
(€158 mln.). Om binnen de budgettaire kaders te blijven, zijn in het overzicht de
prestatieboxmiddelen voor het schooljaar 2015/2016 hierop aangepast.
Toekomstige personele bekostiging en verantwoording
In het kader van het formatieplan 2015/2016 is het van belang om te beseffen dat de
personele bekostiging de komende schooljaren toeneemt10. Deze oploop van middelen
effect heeft effect op de ontslagruimte in het kader van de instroomtoets van het
Participatiefonds.
Wat in bovenstaand overzicht niet is verwerkt, is de compensatie voor gestegen
arbeidskosten (lonen en werkgeverslasten) voor 2015, omdat dit niet zozeer te maken
heeft met de akkoorden. De compensatie voor de ontwikkeling in loonkosten en
werkgeverslasten wordt (net als bij andere onderwijs- en overheidssectoren) vastgesteld
aan de hand de ontwikkeling van deze arbeidskosten in de marktsector; de zogenoemde
referentiesystematiek11. De marktsector is dus het referentiepunt: stijgen/dalen de lonen
en werkgeverslasten in de marktsector, dan stijgt/daalt de compensatie voor de
ontwikkeling van deze arbeidskosten. Door de nullijn werd de afgelopen jaren alleen de
compensatie voor gestegen werkgeverslasten uitgekeerd12. In het NOA is afgesproken
dat in 2015 ook de compensatie voor de ontwikkeling van de loonkosten wordt
uitgekeerd. Hiermee zouden schoolbesturen de 1,2% loonsverhoging kunnen financieren.
De hoogte van de compensatie op grond van de referentiesystematiek wordt in mei/ juni
2015 gepubliceerd, nadat het kabinet hierover in het voorjaarsoverleg een besluit heeft
genomen.
Duidelijk is dat deze compensatie een behoorlijk effect kan hebben op de personele
bekostiging 2014/2015: een aanpassing van 1% komt overeen met een aanpassing van
circa €30 per leerling voor het schooljaar 2014-2015. De compensatie voor de
ontwikkeling van lonen en werkgeverslasten, zal vermoedelijk in september 2015 worden
Dit bestuursakkoord is met de ondertekening van het nieuwe bestuursakkoord, per 1 januari 2015 komen te
vervallen. Met het bestuursakkoord 2014-2015 was een bedrag van 158 miljoen euro gemoeid.
10
De regeling bekostiging 2015-2016 wordt in april 2015 gepubliceerd.
11
Voor meer informatie over de referentiesystematiek, zie: http://www.poraad.nl/vragen/bekostiging/hoewordt-de-compensatie-voor-gestegen-arbeidskosten-berekend
12
http://www.poraad.nl/content/personele-bekostiging-stijgt-licht
9
verwerkt in de personele bekostiging 2014-2015. Dus als het schooljaar al is afgesloten.
Hier wringt het dus dat de personele bekostiging is gebaseerd op schooljaarbasis, maar
de compensatie voor deze bekostiging gebaseerd is op kalenderjaar. In het onderzoek
naar de modernisering van de bekostiging zal daarom ook naar dit aspect gekeken
worden13.
De aanpassing van de regeling bekostiging personeel 2014/2015 heeft ook consequenties
voor de jaarcijfers 2014. Omdat de extra middelen worden toegevoegd aan de personele
lumpsum van 2014-2015, moeten deze in het kader van de financiële verantwoording
voor 5/12 worden toegerekend aan 2014 en voor 7/12 aan 2015. De PO-Raad heeft dit al
besproken met accountantskantoren, maar het verdient de aanbeveling dit punt toch af
te stemmen met de controlerende accountant.
Tot slot
De hoeveelheid aanpassingen in de bekostiging als gevolg van de verschillende
akkoorden, de aanzienlijke omvang hiervan en de late informatievoorziening over hoe
één en ander uitpakt voor een individueel schoolbestuur, leidden tot grote complexiteit
bij het opstellen van het formatieplan 2014-2015 en de (meerjaren)begroting 2015. Het
formatieplan voor het schooljaar 2014-2015 moest voor mei 2014 zijn afgerond, terwijl
de bekostiging voor dit schooljaar pas in februari 2015 duidelijk is. Schoolbesturen
moesten daarom uitgaan van aannames, op basis van geschatte sectorgegevens. Het
kan dus voorkomen dat een schoolbestuur op basis van de toen beschikbare informatie,
per 1 augustus 2014 afscheid heeft genomen van personeel, terwijl nu geconcludeerd
zou kunnen worden dat dat achteraf gezien niet noodzakelijk was geweest.
Wij hopen dat bovenstaande informatie u houvast biedt bij het toetsen van die aannames
(wellicht ook bij het aanpassen van de meerjarenbegroting) en het informeren van de
verschillende betrokkenen binnen de schoolorganisatie. In dit kader is in de toolbox van
de PO-Raad een instrument opgenomen, waarmee de personele bekostiging 2014-2015
conform de beschikking van 23 maart 2014 vergeleken kan worden met de onlangs
gepubliceerde regeling personele bekostiging voor 2014-2015. Ook zijn de
meerjarenbegrotingsmodellen aangepast met de nieuwe bekostigingsgegevens.
Mocht u naar aanleiding van dit artikel nog vragen hebben, dan kunt u terecht bij de
helpdesk van de PO-Raad ([email protected]).
13
Een onderzoeken naar het moderniseren van de bekostiging is onderdeel van het bestuursakkoord 2014
Bijlage 1.
Uitgaande van de bedragen die vanuit de akkoorden aan schoolbesturen worden
uitgekeerd (lumpsum en prestatiebox), wordt in onderstaand overzicht aangegeven wat
de aanpassingen zijn ten opzichte van september 2014 (zie schema 1.) en welke
bedragen nog per 1 januari 2015 in de lumpsumbekostiging moeten worden verwerkt.
Inzet totale budget (in € mln.)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
1 Lumpsum (zie schema 1)
1.1 minus: naar samenwerkingsverband
1.2 plus: kasschuif december 2014
374
5
17
386
385
17
413
17
424
17
413
17
413
17
368
396
407
396
396
aanpasssingen t.o.v 16 september 2014
1.3 minus: buitenkant onderhoud
1.4 minus: kasschuif december 2014
1.5 plus: niet in overzicht 16-09-2014
135
18
15
135
159
159
159
159
15
15
15
15
15
nog in de lumpsum (per 1-1-2015)
248
248
252
263
252
252
128
151
223
263
263
263
376
218
399
241
475
317
526
368
515
357
515
357
2 prestatiebox (zie schema 1)
uitgekeerd
waarvan nieuw geld
Enkele opmerkingen bij bovenstaand:
1.1
Dit zijn de middelen die via de lumpsum aan samenwerkingsverbanden worden
uitgekeerd en dus niet naar schoolbesturen gaan.
1.2
In schema 1 stond dit bedrag bij 2014. Deze wordt voor het overzicht bij 2014
geplaatst. Dit bedrag is in december als bijzondere bekostiging toegevoegd aan de
personele bekostiging 2014-2015 (zie ook 1.4)14.
1.3
Dit is het bedrag dat in het kader van de overheveling van de taken in het kader
van het buitenonderhoud wordt overgeheveld naar schoolbesturen. Eén en ander
is eind september al aangepast in de bekostiging voor 2015.
1.4
Deze kasschuif heeft in december 2014 geleid tot een extra toevoeging aan de
personele lumpsum van € 11,35 per leerling. Deze kasschuif was bedoelt ter
gemoetkoming aan schoolbesturen, om de loonsverhoging voor de periode 1
september – 31 december 2014 te kunnen financieren. De kasschuif was 1
miljoen euro hoger dan waar eerder vanuit werd gegaan.
1.5
Een deel van de bezuiniging in het kader van het Lenteakkoord was in 2014 al
geëffectueerd. Dit wordt teruggedraaid. In het overzicht van 16 september 2014
was dit niet meegenomen.
De extra middelen die met de akkoorden beschikbaar komen worden onder andere
gefinancierd met de (oude) prestatieboxmiddelen die gelieerd waren aan het
bestuursakkoord 2012-2015. Vandaar dat het totaalbedrag wordt weergegeven waarbij
deze middelen in mindering zijn gebracht (zie: waarvan nieuw geld). Al met al kan
geconcludeerd worden dat er voor 2015 een bedrag aan de lumpsum wordt toegevoegd
van 248 miljoen euro15.
14
15
http://www.poraad.nl/content/financiering-loonsverhoging-december-uitgekeerd
Zie ook toelichting op de regeling bekostiging 2014-2015 van d.d. januari 2015