Reactie en standpunt Federatie Opvang, GGZ

Reactie en standpunt Federatie Opvang, GGZ Nederland en RIBW Alliantie op
adviesrapport commissie Toekomst Beschermd Wonen (commissie Dannenberg)
INHOUD
1 Inleiding
2 Hoofdpunten adviesrapport
3 Eerdere uitgangspunten zorgaanbieders
4 Conclusie en standpunt
1 Inleiding
Per 1 januari 2015 is de verantwoordelijkheid voor het organiseren van beschermd wonen
voor mensen, die vanwege psychische of psychosociale problemen niet in staat zijn zich op
eigen kracht te handhaven in de samenleving, gedecentraliseerd naar de
(centrum)gemeenten. De Wmo 2015 vormt hiervoor het wettelijk kader. De VNG heeft in juni
2015 een adviescommissie ingesteld om te adviseren over de toekomst van beschermd
wonen als gemeentelijke verantwoordelijkheid. Het advies betreft drie elementen:

Visie: een duiding van de meerwaarde van het gemeentelijk beschermd wonen en
van de mogelijkheden tot innovatie die hierbij mogelijk zijn

Gemeentelijke samenwerking: een analyse van de beste manier van samenwerken
tussen gemeenten om de taak beschermd wonen optimaal te kunnen uitvoeren

Financiën: een schets van de kaders die moeten leiden tot een toekomstbestendige
verdeling van de financiële middelen over gemeenten.
2 Hoofdpunten adviesrapport
A Visie
De commissie Dannenberg stelt de sociale inclusie van mensen met een psychische
kwetsbaarheid centraal. Burgerschap, zelfbepaling, perspectief en een positieve kijk op
veerkracht en herstelvermogen zijn de pijlers onder de visie. Een stabiele woonplek in de
wijk is noodzakelijk met de mogelijkheid om hulp flexibel op en af te schalen.
De commissie benoemt acht randvoorwaarden om tot de gewenste sociale inclusie te
komen:
*Versterken van zelfmanagement, ervaringsdeskundigheid en informele zorg
*Garanderen van langdurige begeleiding met flexibele intensiteit
*Ondersteuningscontinuüm voor herstel en participatie
*Een breed arsenaal van woonvarianten
*Beschikbare en betaalbare wooneenheden
*Laagdrempelige toegang tot zorgfuncties.
*Duurzaam samenwerken tussen gemeenten en zorgverzekeraars
*Borgen van kwaliteit en vraaggerichtheid van ondersteuning
B Gemeentelijke Samenwerking
De commissie Dannenberg adviseert om de huidige samenwerkingsregio’s op basis van de
centrumgemeenten-constructie, te combineren met, of op te laten gaan in de Wmo regio’s1.
Ook kan aansluiting bij veiligheids- of jeugdzorgregio’s worden gezocht. Gemeenten moeten
hierin hun eigen keuzen maken vindt de commissie.
C Financiën: bouwstenen voor verdeelmodel
De commissie Dannenberg adviseert om de middelen voor Beschermd Wonen te verdelen
over alle 390 gemeenten via het verdeelmodel voor de Wmo. Dit verdeelmodel moet worden
aangepast op aspecten als veel locaties voor ggz of forensische zorg in een gemeente.
Vanwege de landelijke toegang moet bij verhuizing van cliënten een verrekenregeling
worden uitgevoerd tussen gemeenten. De gemeente van herkomst dient dan bijvoorbeeld
gedurende drie jaar 50% van de kosten te betalen.
De commissie adviseert een passende, lange overgangsperiode voor de herverdeling van
middelen. De herverdeling van middelen zou in 15 jaar, in gelijke ‘jaarschijven’, moeten
plaatsvinden. In 2017 ontvangen de gemeenten de jaarschijven over 2016 en 2017 om de
nieuwe instroom over 2016 en 2017 te kunnen opvangen.
De eerste jaren wordt de herverdeling uitgevoerd via het huidige Wmo verdeelmodel. Vanaf
uiterlijk 2022 moet een objectief verdeelmodel met onderbouwing door objectieve
indicatoren, inclusief die voor beschermd wonen, worden gehanteerd.
Elke vijf jaar vindt een evaluatie plaats die kan leiden tot aanpassing van het
overgangsproces of het tempo van herverdelen of tot herijking van het verdeelmodel.
3 Eerdere uitgangspunten zorgaanbieders
Vanaf einde 2013 hebben zorgbranches en cliëntenorganisaties in ggz en opvang
aangegeven in brieven aan de Tweede Kamer en anderen, dat decentralisatie van
beschermd wonen onder voorwaarden mogelijk zou zijn. Continuïteit van zorg, (verplichte)
regionale samenwerking, voldoende tijd om te kijken waar cliënten met een ZZP B of C
uiteindelijke hun plek zouden vinden (Wmo of Wlz), voorwaarden voor zorgvuldige
ambulantisering zoals betaalbare huisvesting, toegankelijke zorg en ondersteuning,
1
Zie: http://www.regioatlas.nl/indelingen/indelingen_indeling/t/wmo_regio_s
participatie en veiligheid, en samenwerking gemeenten en zorgverzekeraars maken deel uit
van die voorwaarden.
Aan de commissie Dannenberg hebben we bij aanvang van haar opdracht meegegeven dat
de toekomst van het beschermd wonen in het gemeentelijk domein gediend is met vier
actiepunten. Het gaat dan om aansluiting tussen alle domeinen van zorg, wonen, werk,
inkomen, veiligheid en participatie. Het tweede punt is dat gemeentelijke en
intergemeentelijke ontschotting noodzakelijk is om een integraal aanbod aan de cliënt
mogelijk te maken. Ten aanzien van de bestuurlijke samenwerking stellen we ons op het
standpunt dat effectief beleid om voldoende schaalgrootte en expertise vraagt. De
centrumgemeenten hebben in meerderheid laten zien dat zij dit kunnen. Voor wat betreft het
verdeelmodel staan wij op het standpunt dat objectieve gegevens en indicatoren niet
voorhanden zijn en dat voorafgaande aan herverdeling, een gedegen onderzoek moet
worden gedaan om tot een onderbouwd model te komen. Daarbij moeten ook
(zorg)inhoudelijke aspecten en een bepaalde schaalgrootte van voorzieningen voor
beschermd wonen een rol spelen.
4 Conclusie en standpunt
Ten aanzien van de visie:
Wij onderschrijven van harte de visie op sociale inclusie van (o)ggz cliënten. Alle inspanning
dient erop gericht te zijn om participatie, zeggenschap over het eigen leven en
zelfredzaamheid van cliënten mogelijk te maken. Zoveel als mogelijk dienen we te
voorkomen dat beschermd wonen een eindpunt wordt van waaruit participatie niet meer
mogelijk is.
Het is onze visie dat gemeenten, woningcorporaties, cliëntenorganisaties, zorgverzekeraars
en zorgaanbieders een inclusieve samenleving kunnen bevorderen door samen op te
trekken, over grenzen van domeinen heen te kijken en vragen van kwetsbare burgers
vroegtijdig en integraal op te pakken. Het advies van de commissie Dannenberg draagt veel
goede punten aan die alle partijen kunnen benutten voor het realiseren van een inclusieve
samenleving voor groepen die betrokken zijn bij de hervorming van de langdurige zorg. Het
ontwikkelen van een visie op sociale veiligheid in de wijk, naast die op sociale inclusie, is iets
dat nog kan worden aangevuld op het rapport. Wij leveren graag onze bijdrage aan het
realiseren van het toekomstbeeld van beschermd wonen waar sociale inclusie en veiligheid
centraal staan. We doen dat ook al door aan te sluiten bij ondersteuning in de wijk en te
investeren in vernieuwende vormen van ondersteuning, preventie en wonen.
Ten aanzien van de randvoorwaarden:
De in het rapport genoemde randvoorwaarden zien we als fundamentele voorwaarden voor
het proces om tot een inclusieve samenleving te komen, waarin kwetsbare mensen meer
kansen krijgen.
Het opbouwen van een geschikte en betaalbare woningvoorraad (vooral voor éénpersoonshuishoudens) moet grote prioriteit krijgen. Veel cliënten blijven, soms jarenlang, aangewezen
op opvang of beschermd wonen bij gebreke aan betaalbare en geschikte huisvesting.
Daarnaast zal komende jaren vanuit de Zorgverzekeringswet nog een substantieel aantal
ggz bedden worden afgebouwd. De wachtlijsten voor beschermd wonen en voor sociale
huurwoningen maken uitstroom uit klinieken de eerste jaren niet mogelijk. Indien deze
processen niet op elkaar worden afgestemd dreigt groei van dakloosheid, overlast en
verwaarlozing van mensen die zich niet op eigen kracht in de samenleving kunnen
handhaven.
In de randvoorwaarden vinden we dat weinig aandacht te vinden is voor ontschot werken
binnen gemeenten en tussen de gemeenten onderling in een regionaal verband. Dit is voor
de bedoelde cliëntengroep én voor effectief beleid wel essentieel. Het is nodig dat beleid
rond vestiging in een gemeente, inkomen en werk, ondersteuning en schuldhulp, wonen en
participatie integraal en ontschot door een gemeente of regio wordt vorm gegeven.
We moeten helaas vaststellen dat in de praktijk nog nauwelijks een aanvang is gemaakt met
het invullen van de randvoorwaarden en dat er ook geen plan voor ligt. De realistische
volgorde om de visie te verwezenlijken is naar onze mening dat eerst de randvoorwaarden
worden ingevuld alvorens er sprake kan zijn van herverdeling van middelen.
Ten aanzien van de gemeentelijke samenwerking:
Wij zijn van mening dat beleid inzake beschermd wonen en opvang alleen goed kan worden
uitgevoerd als er voldoende schaalgrootte bij de uitvoerders is. De omvang van de (o)ggz
doelgroep beschermd wonen is beperkt ten opzicht van bijvoorbeeld de doelgroep ouderen.
Een groot deel van de (kleinere) gemeenten heeft nauwelijks te maken met deze doelgroep,
zoals ze nu ook vrij weinig te maken hebben met dakloze mensen. Goede uitvoering van
beleid voor deze groep burgers vraagt om specifieke kennis en voldoende ambtelijke
capaciteit. Uitvoering door 390 gemeenten zal naar verwachting tot een disproportionele
stijging van de uitvoeringskosten leiden en nadelig uitwerken op de beschikbare zorg en
ondersteuning voor deze cliënten.
Wij vinden dat het niet alleen om functionele regionale samenwerking moet gaan, op het
gebied van inkoop bijvoorbeeld, maar ook om beleidsinhoudelijke samenwerking. We doelen
dan op samenwerking op basis van regionale beleidsplannen en afspraken met alle lokale en
regionale spelers in het sociaal domein, inclusief corporaties en zorgverzekeraars. Dit is in
de afgelopen jaren bijvoorbeeld ook gebeurd voor de maatschappelijke opvang in de
‘Stedelijke Kompassen’.
De samenwerking van de Wmo-regio’s beperkt zich tot op heden vooral tot het uitvoeren van
een gezamenlijke inkooporganisatie. Het gaat nog niet om een gedeelde visie en
beleidsdoelstellingen. Het snel opgaan van centrumgemeente-regio’s in Wmo regio’s heeft
geen meerwaarde als de samenwerking zich beperkt tot een technische inkoopfunctie voor
beschermd wonen. Onder het motto ‘geen oude schoenen weggooien voordat je nieuwe
hebt’ zien we ook op dit punt noodzaak tot een gefaseerde en vanuit de inhoud opgebouwde
samenwerking. De bestaande samenwerking in het kader van de maatschappelijke opvang
en de verbreding daarvan naar beschermd wonen bieden ons inziens een goede basis om
stappen te zetten naar de noodzakelijke intergemeentelijke samenwerking, zoals het advies
ook aangeeft.
Ten aanzien van het verdeelmodel:
Herverdelen over alle gemeenten
Wij vinden het advies van de commissie Dannenberg, om de middelen voor beschermd
wonen te herverdelen over alle (390) gemeenten, niet verantwoord. Het neerleggen bij 390
gemeenten van beleidsverantwoordelijkheid voor een groep zeer kwetsbare burgers, die in
een aantal gemeenten niet of nauwelijks zal voorkomen, is niet logisch en ook niet
verstandig. Een aantal van de kleinere centrumgemeenten heeft nu al moeite om effectief
intergemeentelijk beleid te ontwikkelen en uit te voeren. Een nog kleinere schaal zal leiden
tot veel meer uitvoeringskosten2 en naar onze verwachting niet tot effectief en inclusief
beleid. Dit geldt ook voor de suggestie van de commissie Dannenberg om de
maatschappelijke opvang naar alle 390 gemeenten te decentraliseren. Het in stand houden
van een landelijk toegankelijk netwerk van schaarse en kostbare intramurale voorzieningen
vraagt om een verdeelmodel dat uitgaat van regionale taakverdeling.
Het verdeelmodel van de Wmo is ontwikkeld voor allerlei ambulante vormen van
ondersteuning, vooral bedoeld voor burgers met beperkingen om aan het gewone
maatschappelijke leven deel te nemen. Het is niet bedoeld om dat model ook voor
intramurale zorg toe te passen. De enige intramurale zorg in de Wmo (maatschappelijke en
vrouwenopvang) heeft, 27 jaar na de eerste decentralisatie, nog steeds een eigen objectief
verdeelmodel, op basis van de centrumgemeenten- constructie. Die verdeelmodellen zijn
zoveel als mogelijk opgebouwd vanuit objectieve gegevens. Van die modellen heeft de Raad
voor de Financiële Verhoudingen (Rfv) eerder gezegd dat die gezien de beschikbare
gegevens en de te verwachten ontwikkelingen in de zorg de maximaal haalbare waren qua
objectiviteit3. De Rfv deed de aanbeveling om de ontwikkeling van de kosten in de tijd goed
te blijven volgen en het model zo nodig aan te passen.
Het advies van de commissie Dannenberg om de middelen te gaan herverdelen op basis
van het Wmo verdeelmodel over alle gemeenten, wordt niet onderbouwd door objectieve
gegevens. De commissie adviseert om uiterlijk 2022 die onderbouwing beschikbaar te
hebben. De commissie wijst op factoren als de aanwezigheid van ggz instellingen en
gevangenissen in een regio, die tot aanpassing van het verdeelmodel zouden moeten leiden.
Dat geldt ons inziens ook voor de aanwezigheid van maatschappelijke opvang. Hoe deze
factoren verdisconteerd moeten worden in een verdeelmodel, is onbekend.
Wij vinden herverdelen onder de huidige condities niet verantwoord. Het is nu al duidelijk dat
het zonder meer toepassen van objectieve verdeelcriteria grote gevolgen zal hebben voor de
verdeling van het budget. In sommige regio’s zal grootschalig afbouw van locaties en
steunsystemen moeten plaatsvinden en elders zullen die weer opgebouwd moeten worden.
Gezien de ervaring die is opgedaan met het bouwen van locaties voor (verslaafde) ggz en
opvangcliënten, en het creëren van draagvlak en de begeleiding van buurtbewoners om
vestiging van een dergelijke locatie te aanvaarden, moet daar niet te licht over gedacht
worden. Tevens dient de lokale zorginfrastructuur ggz en de prevalentie van psychiatrische
(verslavings-)problematiek in ogenschouw genomen te worden. Prevalentie van mensen met
ernstige psychiatrische aandoeningen is hoger in stedelijke gebieden dan op het platteland.
Ook co-morbiditeit is groter in de stad. Aan de andere kant brengt een minder stedelijke
omgeving specifieke eisen en kosten mee als het gaat om schaalgrootte, bereikbaarheid en
beschikbaarheid van zorg voor cliënten.
2
Ter vergelijking: de uitvoering van de wet Werk en Bijstand in 2011 door 418 gemeenten kostte €2 miljard van
de beschikbare €9 miljard: https://wiki.nvrr.nl/artikel/13979/Wet-Werk-en-Bijstand-WWB3
Brief Rob-Rfv aan staatssecretaris Bussemaker, VWS, 18 augustus 2009
Ten aanzien van de zorginfrastructuur: regio’s verschillen niet alleen in het aantal
beschikbare BW plaatsen, maar ook in het aantal beschikbare klinische Zvw (en Wlz)
plaatsen. Bij het herverdelen van de Wmo middelen moet de lokale zorginfrastructuur
meegenomen worden, omdat anders bijvoorbeeld een afbouw van BW plaatsen kan leiden
tot druk op Zvw plaatsen (mensen kunnen na klinische opname niet terug naar huis maar
ook niet naar een BW plaats omdat die er niet is, dus blijven ze ten onrechte ten laste van de
Zvw in een kliniek liggen). Laten we voorkomen dat we de aloude schottenproblematiek uit
het vorige stelsel via de achterdeur weer introduceren in het nieuwe.
Naast de vraag of verplaatsen van locaties wenselijk is, is het ook de vraag of het
noodzakelijk is. De landelijke toegang voor beschermd wonen maakt het mogelijk dat
mensen overal in Nederland een beroep op beschermd wonen mogen doen.
Zorginhoudelijke overwegingen kunnen ertoe leiden dat juist locaties in dun bevolkte
gebieden te prefereren zijn voor een cliënt.
Herverdelen zonder onderbouwing vanaf 2017 zal leiden tot afbraak van woonvoorzieningen
en steunsystemen voor een kwetsbare groep mensen die geen alternatief hebben. Voor een
objectieve verdeling van de middelen voor beschermd wonen, vinden we dat gedegen
onderzoek nodig is om te beoordelen welke aspecten en criteria tegemoet komen aan de
noodzaak om een landelijk dekkend aanbod van BW in stand te houden. Dat kan wat ons
betreft er ook toe leiden dat een historische component onderdeel blijft van het te
ontwikkelen nieuwe verdeelmodel.
Verdeelmodel ook laten gelden voor maatschappelijke opvang
Het advies geeft aan dat gesignaleerd wordt dat analyses en keuzes in de toekomst van
beschermd wonen ook vaak van toepassing zijn op de maatschappelijke opvang en dat
populaties in elkaar overlopen. Dit zou ervoor pleiten het nieuwe verdeelmodel voor
beschermd wonen ook toe te passen op de middelen voor maatschappelijke opvang. Hier
negeert de commissie ons inziens het inherent tijdelijk karakter van de maatschappelijke
opvang en het verschil met de langdurige aard van de zorgvraag in het beschermd wonen.
Het advies onderkent niet de verschillen in populaties, bijvoorbeeld de grote groep
alleenstaande jongeren en het grote aantal gezinnen met kinderen dat gebruik maakt van de
maatschappelijke opvang. Het rapport geeft ook niet aan welk probleem met een nieuw
verdeelmodel op dit punt wordt opgelost. Het advies bevat geen analyse of onderbouwing
van de noodzaak of het nut om het huidige objectieve verdeelmodel voor de
maatschappelijke opvang te verlaten voor een niet objectief model, dat niet is onderbouwd
met gegevens. Wij zijn dan ook geen voorstander van dit voorstel.
Verrekenregeling en landelijke toegang
Het introduceren van een verrekenregeling staat naar onze mening haaks op het in de Wmo
vastgelegde beginsel van landelijke toegang. Voor cliënten van beschermd wonen en
maatschappelijke opvang geldt dat in veel gevallen de woonplaats niet goed is vast te
stellen, vanwege tijdelijk verblijf in klinieken, zorginstellingen, detentie, buitenland, op straat
en in de opvang. De Basisregistratie Personen biedt hiervoor geen uitkomst. Juist vanwege
dit probleem hebben de 43 centrumgemeenten een landelijk convenant afgesloten dat een
werkzaam kader biedt om vast te stellen in welke regio iemand de meeste kans heeft op een
succesvol herstel. De wetgever heeft bewust gekozen voor het vastleggen van landelijke
toegang voor opvang en beschermd wonen en niet voor het woonplaatsbeginsel. Een
verrekenregeling introduceert dit woonplaatsbeginsel via de achterdeur. Daarnaast leidt een
verrekenregeling tot nog grotere administratieve lasten voor alle gemeenten en instellingen.
Overgangsperiode
We zijn het eens met het advies om, indíen en nadát er een nieuw verdeelmodel voor
beschermd wonen ontwikkeld zou zijn, te werken met een passende periode van invoering.
Evenals de VNG zijn we van mening dat het beginnen met herverdelen vanaf 2017 te vroeg
is. Te verwachten valt dat in het komende jaar een besluit wordt genomen over de groep ggz
cliënten die toegang zal krijgen tot de Wet langdurige zorg. Aannemelijk is dat een deel van
de groep die nu is aangewezen op beschermd wonen in de Wmo, zal overgaan naar de Wlz.
Ook zal een groep cliënten die nu nog op basis van een zzp B in de Wlz verblijft, mogelijk
overgaan naar de Wmo, afhankelijk van de Wlz indicatiecriteria. Dit zal gevolgen hebben
voor de verdeling van middelen nemen we aan. Gesteld dat de Wlz per 2018 open wordt
gesteld voor chronische ggz cliënten met een blijvende behoefte aan permanent toezicht of
24uurs zorg nabij, dan ligt het ons inziens niet voor de hand om al in 2017 het budget voor
beschermd wonen verder te decentraliseren.
We vinden dat er voldoende tijd moet worden genomen voor een onderzoekstraject naar
objectieve criteria en indicatoren voor een nieuw verdeelmodel beschermd wonen. Er moet
inzicht komen in aantallen cliënten, prevalentie, cliëntprofielen en zorgvraag. Daarnaast moet
inzicht worden verkregen in de gewenste schaalgrootte van uitvoering als het gaat om
gemeentelijke capaciteit.
Met voldoende tijd voor ontwikkeling van een nieuw verdeelmodel kan tegelijkertijd gekeken
worden naar uitwerking van de aanbevelingen van de Rfv over de kostenontwikkeling en de
aanpassing van het verdeelmodel voor de maatschappelijke opvang.
Tempo
We vinden dat pas met herverdelen dient te worden begonnen als een nieuw objectief
verdeelmodel, onderbouwd door gegevens, gereed is. Daarbij blijft ons uitgangspunt dat de
continuïteit van zorg voor deze cliënten voorop staat. Voor gemeenten is een voorspelbare
ontwikkeling van het budget beschermd wonen essentieel om te kunnen werken aan de
ontwikkeling en uitvoering van een (regionaal) beleidsplan, waarin ruimte is voor het
concreet invullen van randvoorwaarden voor sociale inclusie.
Door al in 2017 te starten met het herverdelen van middelen, zal ook de politieke agenda van
centrumgemeenten en regiogemeenten de komende jaren in het teken van bezuinigingen
komen te staan. Dit zal een destructieve dynamiek creëren die tot het tegenovergestelde zal
leiden van wat de commissie Dannenberg met haar visie beoogt.
Evaluatie
We sluiten ons aan bij het advies van de commissie om in een nader vast te stellen
frequentie te evalueren wat de gevolgen zijn van een nieuw verdeelmodel, nadat dat is
ingevoerd.