Denken over leren

Denken over leren
Primair onderwijs in een nieuw licht
's-Hertogenbosch, KPC Groep, 2004
Fotografie: Fotobureau Lens
Bestelnummer: 1.004.17
© 2004, KPC, 's-Hertogenbosch
Inhoud
Voorwoord
3
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
Onderwijs in beweging
Doel van deze notitie
Volop ontwikkelingen
Begrenzingen
Scholen vermogen veel, maar niet alleen
Samenvatting
5
5
6
7
9
9
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
Denken in nieuwe kaders
Overzicht
Leren en ontwikkeling van kinderen centraal
Heldere posities en verantwoordelijkheden
Erkenning van diversiteit als leerbron – minder uniformiteit
Conclusie
10
10
10
11
11
12
3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
3.10
3.11
3.12
3.13
3.14
Ontwikkeling en leren centraal
Overzicht
Kinderen leren zelf en ontwikkelen zichzelf
Een nieuwe didactische driehoek
Diversiteit
Kinderen als co-gids
Kinderen hun leer- en ontwikkelingsgang laten gaan
Problemen met kinderen of problemen met het systeem?
Intermezzo: drie kernvragen
Pedagogische opdracht: maatschappelijke verwachtingen
Het wat en het hoe
Wel of geen expliciete band met de lokale gemeenschap?
Toegevoegde waarde van een school
Consequenties van onze opvattingen
Conclusie
13
13
13
14
14
14
15
16
16
16
18
18
19
20
23
4
4.1
4.2
4.3
4.4
Een schoolorganisatie die leren faciliteert en stimuleert
Overzicht
De school als leergemeenschap
Herinrichting van primair proces en interne organisatie
Een andere organisatie van het werk, een ander functiegebouw, andere
groeperingsvormen en een andere inrichting van het gebouw
Leren vraagt meer ruimte voor de professionals
De school als pedagogisch kleinschalige leefgemeenschap
Ouders en professionals: opvoeders en medeopvoeders
Professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en zorg voor de
kwaliteit
Leiderschap
De school als onderdeel van een pedagogische keten – kernvragen
Conclusie
25
25
25
26
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9
4.10
4.11
1
27
28
28
29
31
34
35
36
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
Het schoolbestuur als onderwijsaanbieder
Overzicht
Onderwijs als maatschappelijke opdracht
Een onontbeerlijke schakel tussen landelijke overheid en scholen
Garanties voor inspraak en medezeggenschap van ouders en
professionals
Een eigen kwaliteits- en innovatiebeleid
Samenwerking met gemeenten en andere educatieve partners
Conclusie
42
43
45
45
6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
De gemeente als lokale regisseur
Overzicht
Lokale voorzieningenstructuur
Lokale regie
Faciliteren
Conclusie
47
47
47
48
49
50
7
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8
Een onderwijssysteem met leervermogen
Overzicht
Samenspel in sturing
Essentiële functies
Essentiële voorwaarden
Decentralisatie als dilemma
De bedrijfskolom binnen ons onderwijssysteem
Maatschappelijk debat
Conclusie
51
51
51
53
54
54
55
56
56
8
8.1
8.2
8.3
8.4
Hoe verder?
Overzicht
Uitdagingen
Maatschappelijk discours
Tot slot
57
57
57
59
60
2
37
37
37
38
Voorwoord
Het primair onderwijs staat volop in de belangstelling. Sterker dan ooit bepalen
degenen die er dagelijks mee te maken hebben de agenda. Steeds meer scholen zijn
bezig het onderwijsleerproces en/of hun organisatie anders in te richten. We zien
tal van ontwikkelingen, ook op bestuurlijk vlak.
Veel van deze ontwikkelingen hebben gemeen dat ze ruimte vragen om zowel
het eigen lerend vermogen van kinderen meer aan te spreken, als ook het
lerend vermogen van onderwijsprofessionals, scholen en besturen. Ruimte om te
experimenteren en om te mogen leren van fouten die daarbij ongetwijfeld gemaakt
worden. Veel betrokkenen ervaren echter dat ze in hun streven naar beter onderwijs
tegen de grenzen van hun mogelijkheden aanlopen. Grenzen die veelal te maken
hebben met begrenzingen in het onderwijssysteem als geheel.
Tegen deze achtergrond is deze notitie ontstaan. KPC Groep heeft daarvoor in het
kader van haar denktankactiviteiten een Expertgroep geformeerd, die met deze
notitie een impuls wil geven aan de maatschappelijke discussie over de richting
waarin het primair onderwijs zich verder zou kunnen ontwikkelen. Daarom biedt
KPC Groep deze notitie ook aan in het kader van de discussie over de Koers Primair
Onderwijs, een initiatief van minister Van der Hoeven.
Als er één element is dat bij deze discussie de aandacht verdient, dan is het wel de
ruimte die we in ons systeem moeten maken voor diversiteit en maatwerk. Ruimte
voor maatwerk om tegemoet te komen aan de diversiteit van kinderen, elk met zijn
of haar eigen leer- en ontwikkelingsvragen en -behoeften. Maar evenzeer ruimte
voor diversiteit van scholen en besturen. Diversiteit houdt de dynamiek in het
systeem en is een belangrijke bron voor leren.
De Expertgroep bestond uit de volgende personen: de heer drs. R. Akkerman
(voorzitter college van bestuur Deltion College), de heer drs. J.M.G. Arts
(divisiemanager Primair Onderwijs KPC Groep), de heer H.W.M. van Blijswijk
(voorzitter college van bestuur SCO Lucas), de heer prof. dr. M.M. Chanowski
(directeur Multimedialab Solutions b.v.), mevrouw P.M.G. van Horssen (voorzitter
algemene directie MosaLira), de heer Th.J. Joosten (voorzitter van bestuur Bond
KBO), de heer drs. H.A. Mertens (directeur KPC Groep, voorzitter), mevrouw drs.
M. Mittendorff (wethouder Gemeente Eindhoven), de heer drs. H.A. Monasso
(directeur Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt), de heer prof. dr. L.M. Stevens
(emeritus hoogleraar pedagogiek; NIVOZ), de heer prof. dr. P. Sleegers (hoogleraar
Onderwijskunde KUN), de heer mr. L.J. Verhulst (wethouder Gemeente Utrecht), de
heer drs. P.M.M. Verleg (voorzitter college van bestuur Hogeschool Domstad),
drs. C.N.M. de Wit (senioradviseur KPC Groep, tevens redactie).
Tevens ontving de Expertgroep feedback van een aantal referenten: mevrouw M.
van Bennekom (algemeen directeur Katholieke Scholenstichting Utrecht, KSU), de
heer drs. J.M. Demandt (algemeen directeur FOCUS), de heer P. Derikx (directeur
Signum Ondernemend in Onderwijs), de heer drs. C.M.G. Doesburg (algemeen
directeur Stichting Katholiek Onderwijs Mark en Aa), de heer M.P.M. van Essen
(directeur Faculteit Rechtswetenschappen UvT), de heer H.J.M. Freriks (algemeen
directeur Stichting Ambiorix), de heer mr. J.P. van Ham (directeur Primair Onderwijs
3
Ministerie OCW), mevrouw drs. A.M.C. Huybers (accountmanager speciaal onderwijs
KPC Groep), mevrouw drs. I.C.J.M. van Kesteren (directeur NKO), de heer drs.
J.J.M. Kok (lector Fontys Hogescholen), de heer F. Rokebrand (voorzitter Landelijk
Platform Lerarenopleidingen Primair Onderwijs), de heer drs. H.J.M. Schalkwijk
(adjunct-secretaris RVKO Rotterdamse Vereniging Katholiek Onderwijs),
de heer drs. J.P.H. Scholtes (algemeen directeur Stichting Scala), de heer P.M.
Verhoeven (algemeen directeur Stichting Katholiek en Interconfessioneel Primair
Onderwijs Veghel, SKIPOV), de heer mr. drs. J.M. de Vries (lid van de Tweede Kamer
en voorzitter Onderwijscommissie CDA).
KPC Groep dankt de experts en de referenten voor hun inbreng. De
eindverantwoordelijkheid voor de tekst berust bij KPC Groep.
Huub Mertens,
directeur KPC Groep
4
1 Onderwijs in beweging
1.1 Doel van deze notitie
Deze notitie is geschreven om scholen en professionals die de hand aan de
vernieuwingsploeg slaan – en al diegenen die op het vinkentouw zitten om hun
spoor te volgen – te steunen op hun zoektocht. Ze is tevens bedoeld als bijdrage
aan de brede discussie over de koers van het primair onderwijs in de komende jaren.
De Expertgroep heeft er nadrukkelijk voor gekozen om haar opvattingen over het
primair onderwijs van de toekomst op te bouwen vanuit de situatie van het lerende
en zich ontwikkelende kind. Als onderwijsprofessionals, scholen, andere organisaties
en overheden hun beleid en acties dáárop voortdurend zouden afstemmen, hoe zou
het onderwijs er dan uit zien? En welke implicaties zou dat hebben voor de school?
Deze notitie beschrijft de exercitie van de Expertgroep. Uitgangspunt vormt dus
het denken vanuit het primair proces in de school: het leren en de ontwikkeling
van kinderen. Het onderwijs dient daarop gericht en ook ingericht te zijn, op alle
echelons. De Expertgroep zoekt daarbij nadrukkelijk ook de grenzen van het huidige
systeem op. Een aanpassing van het bestaande systeem volstaat niet meer. Het
gaat veeleer om een fundamentele vernieuwing – een herontwerp – waarbij, naast
actoren uit het onderwijs zelf, ook anderen hun verantwoordelijkheid nemen. Er is
behoefte aan een kanteling van het denken over onderwijs.
We geven een richting aan waarin het denken kan gaan. Maar we opereren al zo
lang binnen de huidige kaders dat het moeilijk te voorspellen is wat binnen nieuwe
kaders mogelijk is. Wat is het effect op kinderen als ze zelf actief betrokken zijn
bij de regie op hun eigen leren? Wat gebeurt er als professionals hun handelen
veel stringenter afstemmen op het leer- en ontwikkelingsproces van kinderen?
5
Wat kunnen professionals aan als ze niet langer opereren als uitvoerders van wat
anderen bedacht hebben maar als creatieve ontwerpers van leerarrangementen?
Denken over onderwijs en leren vanuit deze principes laat zien dat er op een aantal
vlakken fundamentele keuzen gemaakt moeten worden. Vaak plaatsen die keuzen
ons voor dilemma’s. Maar dat ontslaat ons er niet van die keuzen te maken. In deze
notitie wijzen we die dilemma’s en keuzevraagstukken expliciet aan.
We kiezen in deze notitie voor een ideaaltypische beschrijving die de basis kan
vormen voor vernieuwend onderwijs. Over uitspraken in deze notitie kan men van
mening verschillen. Dat is prima. Dan doet deze notitie precies wat ze moet doen:
een dialoog tot stand brengen over de inrichting van het primair onderwijs in de
nabije toekomst met als doel een kwalitatief betere uitgangssituatie voor het leren
en de ontwikkeling van kinderen.
Overigens blijft het niet bij deze notitie. In de komende periode organiseert
KPC Groep gesprekken met de diverse echelons in en rond het onderwijs over deze
notitie. De resultaten van deze gesprekken zullen eveneens worden teruggekoppeld
naar de koersdiscussie.
1.2 Volop ontwikkelingen
Ons primair onderwijs is meer dan ooit in beweging. Steeds meer scholen gaan uit
eigen beweging of gestimuleerd door hun bestuur uitdagingen aan waarvoor ze
zich gesteld weten. En uitdagingen zijn er genoeg als gevolg van maatschappelijke
ontwikkelingen en nieuwe inzichten:
•
de toenemende diversiteit onder leerlingen, van wie er steeds meer blijk geven
van problemen in de opvoedingssfeer;
•
groeiende mogelijkheden om externe leerbronnen en leeromgevingen binnen
het bereik van kinderen en professionals te brengen als onderdeel van de
verbinding van binnen- en buitenschools leren;
•
herijking van de relatie met de ouders die in hun opstelling richting school
eveneens een groeiende diversiteit laten zien;
•
het voorkómen of reduceren van segregatie in relatie tot de discussie over de
functie van de school in en voor de lokale gemeenschap;
•
de maatschappelijke druk om meer te investeren in opvoeding en socialisatie
(onder wisselende noemers als: meer investeren in waarden en normen,
veiligheid, verantwoord burgerschap, integratie);
•
de ontwikkeling van de school als onderdeel van een sluitende pedagogische
keten en de daarmee gepaard gaande samenwerking met steeds meer instanties
uit de pedagogische infrastructuur.
Deze ontwikkelingen bieden scholen nieuwe kansen en mogelijkheden om vanuit
nieuwe opvattingen en keuzen met die uitdagingen aan de slag te gaan, inventief
en creatief. Scholen worden weer spelbepaler in plaats van speelbal van allerlei
maatschappelijke krachten. Ze nemen hun verantwoordelijkheid en benutten
optimaal hun vrijheidsgraden. Zo zien we nieuwe bestuurlijke ontwikkelingen,
nieuwe ontwikkelingen op het vlak van leiding en organisatie, maar vooral ook
nieuwe inhoudelijke ontwikkelingen en nieuwe leerarrangementen. We zien steeds
meer scholen zich losmaken uit hun geïsoleerde maatschappelijke positie, op
6
zoek naar nieuwe partnerschappen: met ouders, met peutervoorzieningen, met
andere scholen, met instellingen uit de welzijnssector, de jeugdgezondheidszorg
en de jeugdhulpverlening, met de gemeente en met bedrijven. Steeds meer
scholen realiseren zich dat kinderen ook buiten de school leren en verbinden
daar consequenties aan. We zien educatieve ontwikkelingen die buiten de scholen
ontstaan, maar vervolgens weer aansluiting vinden bij de scholen, zoals de
Amsterdamse weekendscholen. We zien creatieve initiatieven ter oplossing van het
lerarentekort. En, last but not least, we komen steeds meer besturen, directies,
professionals en ouders tegen die trots zijn op hun scholen en op datgene wat deze
scholen – zwart en wit en alle gradaties daartussen – bij kinderen teweeg brengen.
En dat in weerwil van het vigerende imago van het onderwijs.
Scholen zijn dus naarstig op zoek naar oplossingen voor de gevolgen van
maatschappelijke problemen waarmee ze geconfronteerd worden. Daar verdient
het onderwijsveld respect voor. Maar scholen en leraren ervaren dat ze in hun
streven naar beter onderwijs tegen de grenzen van hun mogelijkheden aanlopen.
Ze lopen aan tegen een aantal begrenzingen in het systeem, daar waar in feite
hun mogelijkheden en hun speelveld zouden moeten worden verruimd, willen hun
dromen en wensen ten volle werkelijkheid kunnen worden. Er is veel behoefte aan
experimenteerruimte.
1.3 Begrenzingen
Waar lopen scholen en professionals zoal tegenaan? We noemen een aantal
begrenzingen vanuit een helicopterview, op zoek naar grote lijnen. Deze
begrenzingen vormen alles bij elkaar voldoende aanleiding om eens te kijken naar
wat er op dit moment op scholen plaats vindt – met veel respect, maar ook kritisch.
1.3.1 Sterke aanbodsturing
Grosso modo wordt de school nog steeds gezien als een systeem dat een kind
doorloopt via vaste leeftijdsgroepen, waarbij de leraar vooral koerst op ‘de
gemiddelde leerling’, de methoden en de toetsen. Samen bepalen deze factoren
wat er wordt onderwezen en geleerd, hoe dit gebeurt, in welk tempo en in welke
volgorde. Dat maakt de werkwijze sterk aanbodgestuurd, weinig adaptief en weinig
flexibel. Zo’n werkwijze doet onvoldoende recht aan de grote diversiteit die
kinderen laten zien en aan wat ze bij binnenkomst al kennen en kunnen.
Deze werkwijze miskent ook de leerervaringen van scholen en leraren in de loop
van de onderwijsgeschiedenis. Het onderwijsveld leert en kan leren van de eigen
ervaringen bij het begeleiden van leerprocessen van kinderen. Uiteraard dient de
maatschappij invloed te hebben op de inhoud van het onderwijs, maar waarom
gebruiken scholen niet veel meer de mogelijkheid om de wijze waarop kinderen die
inhoud leren af te stemmen op de leerlingen zelf? Onderzoek geeft aan dat daar
veel behoefte aan is.
Onderwijsprofessionals en scholen voelen zich echter vaak onmachtig om het
vertrouwde systeem los te laten. Samenleving, overheid en ouders verwachten
immers erg veel van het onderwijs en de druk op verantwoording neemt alsmaar
toe. Maar hoeveel ruimte kunnen leraren laten aan de leervragen en de eigen
7
leerinitiatieven van kinderen? Scholen die deze vraag serieus nemen en voor
zichzelf een vrijplaats creëren om al experimenterend uit te vinden wat er gebeurt
als ze de regie over het leerproces wat meer bij de kinderen leggen, constateren
vaak tot hun eigen verbazing hoeveel lucht dat geeft en hoeveel mogelijkheden
daardoor ontstaan.
Wie het huidige primair onderwijs nader beschouwt, ziet dat vorm, inhoud en
organisatie sterk worden ingegeven door de vraag hoe we het hele systeem
beheersbaar houden: voor het ministerie, voor de politiek, voor de besturen, voor
de directies en voor de leraren. Die vraag naar beheersbaarheid is niet onterecht,
maar we zijn ons er niet altijd van bewust hoe sterk de dwang is die er van dit
beheersingsdenken uitgaat. Interessant is dat zo’n vraag zo dwingend wijst naar
de primair verantwoordelijken op elk niveau dat we welhaast vergeten te vragen of
het kind – hoe jong ook – in dat geheel ook nog een rol kan hebben. Als gevolg
daarvan zien we dat er heel sterk gewerkt wordt vanuit impliciete of expliciete
normen waaraan kinderen voortdurend moeten voldoen om ‘niet achter te blijven’ of
‘uit te vallen’. De beoordeling van de vorderingen van kinderen is vooral vergelijkend
van aard. Beoordeling lijkt soms niet zozeer plaats te vinden om leerprocessen goed
te kunnen volgen en leerlingen beter te begeleiden, maar vooral om verantwoording
af te leggen aan de omgeving. Niet de eigen progressie die kinderen maken in hun
leren of hun ontwikkeling is dus het referentiepunt, maar vooral die normen die
aan ‘de’ groep, ‘de’ methode of ‘de’ toets ontleend zijn. Leraren die willen inspelen
op de feitelijke ontwikkeling en de vragen van kinderen, ervaren deze vorm van
toetsing en beoordeling als een sta–in–de–weg voor het leren van kinderen.
Dit streven naar beheersing lost de problemen echter niet op. Er is sprake van
een sterke, al vroeg optredende uitval. Letterlijk door zittenblijven (inclusief een
extra jaar ‘kleuteren’), echte drop-out (thuiszitten) en verwijzing naar speciale
voorzieningen. Figuurlijk doordat kinderen ‘afhaken’ omdat hun intrinsieke motivatie
en leergierigheid onvoldoende worden gevoed.
Waarom maken we het eigenlijk niet veel simpeler? We stellen in grote lijnen vast
WAT er in de school moet worden geleerd, en we geven school en kind de ruimte om
te bepalen HOE dat het beste kan gebeuren.
1.3.2 Arbeidsomstandigheden en werkplezier
De beeldvorming over het primair onderwijs in bijvoorbeeld de media en de publieke
opinie is niet rooskleurig. We zien grote nadruk op het personeelstekort, een groot
ziekteverzuim, sterke maatschappelijke druk om allerlei problemen aan te pakken,
een toenemende taakbelasting en weinig mogelijkheden om die druk of die last zelf
te beïnvloeden. Is dit allemaal inherent aan het leraarsberoep? Laat het onderwijs
zich hier niet teveel een juk opleggen?
Heel opvallend is dat waar leren en leeromgevingen een groot beroep zouden
moeten doen op de creativiteit en de inventiviteit van leraren (en kinderen),
veel leraren feitelijk fungeren als uitvoerders van wat anderen bedacht hebben:
de regelgevers op de verschillende niveaus en de ontwikkelaars van methoden,
leermaterialen en toetsen. Binnen die marges doen ze hun uiterste best om
kinderen te helpen er “uit te halen wat er in zit” maar hun speelruimte blijft
beperkt (evenals die van de kinderen).
8
Veel leraren zoeken naar mogelijkheden om het werk uitdagender te maken.
Bijvoorbeeld door meer proefondervindelijk te werken in een setting waarin ze
samen met collega’s leren. De mogelijkheden daartoe lijken echter beperkt door
het huidige systeem waarbij het leren en de ontwikkeling van kinderen sterk
leraarafhankelijk zijn en methoden en toetsen zo sterk de dienst uitmaken en het
rooster bepalen. Aandacht kost tijd, de methode moet uit en de toets moet goed
gemaakt worden.
1.3.3 Behoefte aan speelruimte
Inspelen op diversiteit vraagt speelruimte. Het maken van eigen keuzen ook.
Het experimenteren met nieuwe organisatievormen, nieuwe inhouden of nieuwe
leerarrangementen vraagt eveneens om meer vrijheidsgraden. De behoefte aan
meer speelruimte voor eigen invullingen groeit. Het lerend vermogen en het
innovatievermogen zullen er wèl bij varen.
Maar we zijn het eigenlijk niet eens over hoe groot die speelruimte moet of kan
zijn. Ofschoon autonomievergroting al jarenlang hoog op de politieke agenda prijkt,
blijft het een moeizaam zoeken naar een goed evenwicht tussen enerzijds externe
sturing en anderzijds interne sturing met ruimte voor zelfgekozen ontwikkelingen.
Tot nog toe is er vooral sprake van autonomieverschuiving. Waar de autonomie op
organisatorisch en financieel terrein groter werd, lijkt op inhoudelijk terrein juist
het omgekeerde het geval te zijn. Dit versterkt het gevoel van leraren en directies
dat ze geen of nauwelijks invloed hebben op hun eigen werksituatie. Dit is één van
de dilemma’s waarop we in deze notitie wijzen.
1.4 Scholen vermogen veel, maar niet alleen
Uitdagingen en ontwikkelingen zijn er volop. Het onderwijs bruist meer dan
ooit. Maar kan de school die uitdagingen ook aan? Scholen kunnen veel, maar
niet alleen. Zeker is dat scholen de problemen van de samenleving niet alleen
kunnen oplossen. Die indruk bestaat soms wel, als we alleen al kijken naar de
uitdijende pedagogische opdracht die scholen steeds nadrukkelijker op hun bordje
krijgen. Deze opdracht vereist meer steun van andere maatschappelijke partners.
Ze vereist ook een betere afstemming tussen scholen en de opleidingen voor
onderwijsberoepen. Naarmate de eisen toenemen zullen we ook meer moeten
investeren in scholen en in de mensen die er werken.
1.5 Samenvatting
Het onderwijs is volop in beweging, maar veel scholen en besturen die eigentijds
onderwijs willen realiseren, lopen aan tegen een aantal begrenzingen van het
huidige onderwijssysteem. Er is grote behoefte om niet alleen betere condities te
scheppen voor het leren en de ontwikkeling van kinderen, maar ook voor het leren
en de professionele ontwikkeling van de onderwijsprofessionals. Dat vraagt om meer
speelruimte èn om meer maatschappelijke steun.
9
2 Denken in nieuwe kaders
“If you always do what you always did,
you will always get what you always got”
(Einstein)
2.1 Overzicht
Ontwikkelingen in de samenleving volgen elkaar in ras tempo op. Als socialisatieinstrument bij uitstek wordt het onderwijs geacht zich daaraan aan te passen,
gebruik makend van nieuwe inzichten, handhavend wat sterk is, loslatend of
verbeterend wat zwak is. Dat vraagt veel creativiteit en inventiviteit, maar ook
de durf om vanuit nieuwe kaders te denken en de moed om al lerend (en dus ook
fouten makend) grenzen te overschrijden. Dat is belangrijk omdat bij het zoeken
naar oplossingen voor bestaande knelpunten het gevaar niet denkbeeldig is dat
we blijven denken binnen de huidige denkkaders. Dat brengt ons niet verder.
We moeten het denken over onderwijs laten kantelen. Deze kanteling heeft drie
dimensies, met consequenties voor alle actoren.
2.2 Leren en ontwikkeling van kinderen centraal
De belangrijkste beweging in de kanteling van ons denken is dat we binnen de
kaders van wat de maatschappij van het onderwijs vraagt, veel nadrukkelijker
denken vanuit het leren en de ontwikkeling van individuele kinderen. Kinderen
wachten niet passief het aanbod van anderen af, maar maken zelf actief mede uit
wat er geleerd wordt, in welke richting ze zich ontwikkelen en in welk tempo. Ze
zijn zo mederegisseur van hun eigen leerproces, hun eigen ontwikkeling.
Deze kanteling moet door alle actoren in het systeem voltrokken worden, maar
vooral en op de eerste plaats door de scholen zelf. Door meer te denken vanuit de
actieve rol van opgroeiende kinderen in hun eigen leren en ontwikkeling, zullen
professionals merken dat hun werk en hun organisatie een duidelijker oriëntatie
krijgen, dat hun werk uitdagender wordt en dat samenwerking met anderen meer
oplevert. Dat alles zal positief uitwerken op hun beleving van hun werk.
Deze kanteling lijkt voor de hand liggend, maar ze is het niet. De opzet van ons
huidige onderwijs maakt kinderen sterk leraar- en systeemafhankelijk. We houden
nog steeds te weinig rekening met individuele verschillen en met de effecten van
buitenschools leren. Op alle echelons van ons onderwijssysteem moeten we veel
sterker gaan denken in termen van factoren die direct het leren en de ontwikkeling
van kinderen bevorderen. Dat is moeilijk. Het denken in afzonderlijke beleidslijnen
of probleemvelden gaat ons gemakkelijker af.
Daardoor is ons onderwijssysteem niet voor alle kinderen even geschikt. Het werkt
selectie en uitval in de hand. De uitdaging is dan ook om ons selectief geschikte
systeem te transformeren naar een inclusief systeem waarin alle kinderen tot hun
recht komen.
10
2.3 Heldere posities en verantwoordelijkheden
Het streven naar meer autonomie en minder regels is al een aantal jaren geleden
ingezet, maar heeft nog geen bevredigende oplossing gebracht voor de behoefte
van scholen en besturen aan meer beslissingsruimte. Die behoefte speelt met name
op inhoudelijk gebied, een domein waar de autonomie naar de beleving van scholen
eerder minder werd dan toenam. Toch zal ook daar een adequate oplossing moeten
worden gevonden om scholen in staat te stellen maatwerk te leveren en om hun
eigen leer- en innovatievermogen te versterken. Dat vraagt om richtinggevende
keuzen waar het gaat om de maatschappelijke functie en positie van de school,
haar taakstelling, haar verantwoordelijkheden en de financiële ruimte die de school
nodig heeft om reële maatschappelijke verwachtingen waar te kunnen maken.
In de ontwikkelingen tot nu toe proeven we een grote aarzeling bij overheid en
politiek bij het geven van autonomie aan het onderwijsveld. Overheid en politiek
voelen zich verantwoordelijk voor goed onderwijs en willen niet het risico lopen
daarop alle invloed kwijt te raken. Van volledige autonomie kan in het primair
onderwijs overigens geen sprake zijn. Daarvoor is zijn maatschappelijk belang te
groot. We kunnen beter spreken over relatieve autonomie.
Maar het feit dat keuzen op dit terrein zo lastig liggen, heeft absoluut ook te
maken met een soort van wantrouwen dat aanwezig is in de relatie tussen overheid
en politiek enerzijds en onderwijsveld anderzijds. Schoolbesturen wantrouwen
overheid en politiek die zeggen autonomie na te streven maar intussen ook
ingrijpen in het onderwijssysteem. Overheid en politiek wantrouwen schoolbesturen
omdat die enerzijds om veel ruimte vragen, maar zich tegelijk soms afhankelijk
opstellen. Vermoedelijk heeft dit wederzijds wantrouwen ook te maken met de
overgangsfase.
Maar het is uiteindelijk slechts uit de weg te ruimen via:
•
klip en klare afspraken over wat precies wordt nagestreefd in de noodzakelijke
samenwerking tussen overheid en onderwijsveld;
•
een heldere en werkbare verdeling van verantwoordelijkheden;
•
wederzijds vertrouwen bij de uitvoering;
•
een continue dialoog, niet om te controleren en te bekritiseren, maar om waar
te maken waar men samen voor staat.
2.4 Erkenning van diversiteit als leerbron – minder uniformiteit
De derde beweging in ons denken betreft de alom tegenwoordige diversiteit in ons
onderwijssysteem. Diversiteit is een maatschappelijk en antropologisch gegeven,
zowel op het niveau van kinderen, hun ouders en professionals als op het niveau
van scholen. Ons systeem kan daar nog niet goed mee omgaan. Diversiteit ervaren
we meestal als lastig en via allerlei uniformeringsmechanismen proberen we
die diversiteit op alle niveaus in ons systeem terug te brengen. En dat terwijl
diversiteit juist een rijke leerbron is. Door diversiteit te zien als een noodzakelijk
gegeven dat bovendien als aanjager van leren kan fungeren, openen zich nieuwe
perspectieven.
11
2.5 Conclusie
De huidige denkkaders schieten tekort om de bestaande begrenzingen binnen het
systeem op te lossen. We moeten ons denken over onderwijs laten kantelen. Dit
heeft impact voor alle actoren in het onderwijs. Het gaat om een kanteling in drie
richtingen:
•
het leren en de ontwikkeling van kinderen dienen centraal te staan;
•
de noodzaak van heldere relaties tussen de diverse actoren en duidelijke
verantwoordelijkheden;
•
de erkenning van diversiteit als leerbron op alle niveaus.
Een belangrijk gevolg van een kanteling van ons denken over onderwijs is dat het
lerend vermogen van het onderwijssysteem zal toenemen. Op alle niveaus neemt het
beroep op eigen leervermogen toe. Op dat van kinderen wordt een groter beroep
gedaan door ze de regie over hun leren te laten meebepalen. Het lerend vermogen
van professionals, scholen en hun besturen zal steviger worden aangesproken
door ze een helder omschreven autonome speelruimte te geven waarbinnen ze
maatwerk kunnen leveren. En ook het lerend vermogen van de andere actoren in
de onderwijsbedrijfskolom, inclusief de landelijke overheid, zal toenemen als ze de
onvermijdelijke diversiteit van besturen en scholen niet alleen respecteren maar
tevens gaan benutten als leerbron voor hun eigen denken en handelen.
We beschrijven in deze notitie de effecten van deze kanteling in het denken. We
bouwen dit enigszins lineair en systematisch op door consequent te denken vanuit
de kern van het systeem: het primair proces (zie figuur 1). Wat betekent het als je
de ontwikkeling en het leren van kinderen centraal stelt?
Onderwijssysteem
Bestuur
Organisatie
Leren van
kinderen
Lokale gemeenschap
Figuur 1: Denken vanuit de kern van het systeem: het primair proces
12
3 Ontwikkeling en leren centraal
3.1 Overzicht
Op dit moment bewegen tal van scholen zich in een nieuwe richting, geïnspireerd
door andere visies op de ontwikkeling en het leren van kinderen, en een andere kijk
op de pedagogische benadering van kinderen. Het is echter de kunst om een goed
evenwicht te vinden tussen enerzijds meer ruimte voor het eigen leren van kinderen
en anderzijds de maatschappelijke verwachtingen aan kinderen en onderwijs.
Onderwijssysteem
Bestuur
Organisatie
Leren van
kinderen
Lokale gemeenschap
Figuur 2: Denken vanuit de kern: het leren van kinderen
3.2 Kinderen leren zelf en ontwikkelen zichzelf
Kinderen leren zelf en ontwikkelen zichzelf actief. Het leer- en ontwikkelingsproces
dat een kind doorloopt is daarmee uniek en kent een eigen ontwikkelingsperspectief
en een eigen ontwikkelingsdynamiek. Hun leren en hun ontwikkeling worden
in hoge mate van binnenuit gevoed. Ze doen dat echter niet geïsoleerd, maar
in verbondenheid en interactie met anderen – hun sociale omgeving – en hun
fysieke omgeving. Deze fysieke omgeving heeft voor een deel een onveranderlijk
karakter, maar wordt voor het overige veelal op een bepaalde manier ingericht,
juist met het oog op de ontwikkeling van kinderen. Naast een interne drive tot
leren en ontwikkeling is er dus sprake van een beïnvloeding van dat leren en die
ontwikkeling vanuit de sociale en fysieke omgeving.
Leren en ontwikkelen kunnen en hoeven anderen, inclusief de school, niet van
kinderen over te nemen. Ze doen het zelf en ze kunnen het ook zelf. Ze doen dat
over het algemeen erg goed, als we in aanmerking nemen wat ze zich bijvoorbeeld
in de eerste jaren van hun leven in informele situaties allemaal eigen maken. Dat
rechtvaardigt een groot vertrouwen in hun leervermogen en hun drive om te leren.
13
3.3 Een nieuwe didactische driehoek
Kinderen leren in elke leeromgeving, op school maar vooral ook buiten school.
Ze maken daarbij gebruik van de leerbronnen die daar voorhanden zijn. De
leeromgevingen waarin kinderen verkeren, kunnen sterk van elkaar verschillen. Dat
geldt ook voor de leerbronnen waarover ze kunnen beschikken.
Scholen dienen zicht te hebben op de leeromgevingen waarin kinderen verkeren en
de leerbronnen waarvan ze gebruik (kunnen) maken. Ze kunnen daar dan rekening
mee houden bij het creëren van aanvullende (verrijkende en/of compenserende)
leeromgevingen en het beschikbaar stellen van aanvullende leerbronnen. Rekening
houden met al aanwezige leeromgevingen en leerbronnen doorbreekt bovendien de
kunstmatige scheiding tussen binnen- en buitenschools leren. Dat creëert synergie.
Dit denken in termen van leeromgevingen en leerbronnen leidt tot een nieuwe
didactische driehoek. De traditionele didactische driehoek van leerkracht, leerstof of
methode en leerling maakt plaats voor de driehoek van leerling, leeromgevingen en
leerbronnen. De leraar die eerder dominant was en zelfs bepaalde wat de leerling op
welk moment en onder welke condities moest leren, is nu degene die (mede) zorgt
voor adequate leeromgevingen en leerbronnen (binnen en buiten de school), die
daar relaties tussen legt en die als één van de leerbronnen beschikbaar is.
Traditioneel
Nieuw
Leerling
Leerling
Leerkracht
Leerstof
Leeromgevingen
Leerbronnen
Figuur 3: Van traditionele naar nieuwe didactische driehoek
3.4 Diversiteit
Kinderen groeien op in uiteenlopende leeromgevingen en maken gebruik van
verschillende leerbronnen. Dat maakt mede hun ontwikkelingsproces tot een
uniek proces. Diversiteit van kinderen is daarmee een onvermijdelijk gegeven. We
constateren die diversiteit aan het begin van hun educatieve loopbaan, tijdens de
rit en ook weer bij de overgang naar het voortgezet onderwijs.
Pogingen om die diversiteit te negeren of vergaand te reduceren zijn bij voorbaat
gedoemd te mislukken. Ze doen kinderen ook onrecht.
3.5 Kinderen als co-gids
Tot nu toe hebben we het vraagstuk van de diversiteit vooral proberen op te lossen
door kinderen in een keurslijf te dwingen. Een keurslijf van vaste groepen en van
14
vak- of leergebieden die de natuurlijke geleding van de kinderwereld doorbreken,
vaak op onnatuurlijke en voor hen onbegrijpelijke wijzen. Een keurslijf ook van
de vaste volgorde waarin kinderen zich bepaalde kennis, inzichten, routines of
vaardigheden eigen moeten maken. Een keurslijf, tenslotte, van vooral buiten
het kind liggende normen waaraan hun ontwikkeling en hun vorderingen getoetst
worden. Onderwijs heeft, met andere woorden, de neiging om op diversiteit te
reageren met selectie en homogenisering. Diversiteit of variëteit is echter een
kwaliteit die vraagt om maatwerk en zelfsturing. De ontwikkeling van kinderen
vraagt van de school dat ze veel ruimte biedt voor de eigen leerdrive en het eigen
leervermogen en maatwerk levert.
De school wil die ruimte ook wel geven, maar vindt dat niet gemakkelijk. Tot nu toe
hebben wij die ruimte proberen te realiseren door voor de kinderen te denken. Het
geven van die ruimte vraagt om een pedagogische benadering waarbij volwassenen
en kinderen in een voortdurende dialoog elkaars gids zijn. De volwassenen gidsen
de kinderen vanuit hun ‘natuurlijke’ voordeel van door levenservaring gerijpt
overzicht en inzicht. De kinderen gidsen de volwassenen vanuit hun kijk op wat
hen aanspreekt en goed voor hen is en vanuit hun groeiende mogelijkheden om,
beetje bij beetje, steeds meer de regie over hun eigen leven over te nemen van de
volwassenen.
3.6 Kinderen hun leer- en ontwikkelingsgang laten gaan
Via de school geeft de maatschappij aan wat zij verwacht van de ontwikkeling
van kinderen. School en maatschappij bepalen dus in belangrijke mate de inhoud:
WAT een kind op de school leert. Maar een belangrijke consequentie van het
bovenstaande is dat we als volwassenen het natuurlijke of authentieke leren van
kinderen zoveel mogelijk moeten bevorderen. Kinderen moeten in belangrijke mate
de kans krijgen om te bepalen HOE zij leren. We stimuleren hen vooral hun eigen
leer- en ontwikkelingsgang te laten gaan, net als in de voorschoolse periode. Dat
vraagt om een sociale en fysieke leeromgeving die tegemoet komt aan hun vragen
en behoeften bij de leerprocessen die kinderen op school doormaken.
Daarnaast is het van belang om oog te blijven houden voor het proceskarakter van
leren en ontwikkeling en voor het kindeigen ontwikkelingsperspectief. Dat betekent
ook dat we de vorderingen van een kind niet primair zouden moeten beoordelen in
vergelijking met die van andere kinderen of in termen van algemene normen die het
kind vreemd zijn. Beoordelen en toetsen moeten vooral plaats vinden in relatie tot
wat er van het ontwikkelingspotentieel van het kind geactualiseerd wordt binnen de
gegeven leeromgeving.
Daarnaast zorgen we voor een pedagogisch klimaat waarin sprake is van veiligheid,
zodat kinderen zich geaccepteerd voelen in hun zijn èn in hun uniek zijn. Elk kind
is per definitie anders dan andere kinderen. Een pedagogisch klimaat ook, waarin
binding en hechting plaats vinden zodat kinderen en volwassenen zich verbonden
voelen. En een klimaat, waarin voorbeeldgedrag, ondersteuning en uitdaging
besloten liggen. Kortom, een klimaat dat individueel leren en vooral ook samen
leren optimaal bevordert.
15
3.7 Problemen met kinderen of problemen met het systeem?
Deze aanpak leent zich voor alle kinderen. Juist ook voor kinderen die moeite
hebben met het huidige systeem of – misschien wel beter geformuleerd – met wie
het huidige systeem problemen heeft. We kennen deze kinderen onder verschillende
aanduidingen. De labeling doet echter vaak geen recht aan het eigene van
hun ontwikkelingsproces. We vooronderstellen bovendien vaak dat het gaat om
objectieve kenmerken van kinderen, terwijl de invloed van ons onderwijssysteem en
onszelf buiten beschouwing blijft. Veel van de problemen die erachter schuil gaan,
lijken echter door het systeem en onszelf opgeroepen te worden omdat we niet of
onvoldoende inspelen op hun vragen, hun behoeften en hun ‘speciale rechten’ en
omdat we hen voortdurend vergelijkend beoordelen in plaats van hen de maat van
hun eigen ontwikkeling en eigen ontwikkelingspotentieel te nemen.
3.8 Intermezzo: drie kernvragen
We zeiden het al: het is de kunst om een goede balans te vinden tussen meer
ruimte voor het eigene en het eigen leren van kinderen aan de ene kant en de
pedagogische opdracht van scholen en de maatschappelijke verwachtingen aan
kinderen en onderwijs aan de andere kant. Veel vernieuwingsscholen worstelen
met dit vraagstuk. Het is een complex vraagstuk waarmee onder meer de volgende
vragen en dilemma’s samenhangen:
1 wat is de pedagogische opdracht van de school? Het is een hele uitdaging
deze opdracht nader te expliciteren zonder dat dit leidt tot meer regels en
uniformering. Meer regels en meer uniformiteit zouden afbreuk doen aan de
noodzaak van maatwerk en eigen invullingen;
2 wie bepaalt nu eigenlijk de inhoud van het onderwijs? Een scherper onderscheid
tussen het WAT en het HOE en tussen een bepaling op hoofdlijnen en de
concretisering van die hoofdlijnen heeft een heilzame uitwerking bij het
beantwoorden van deze telkens weerkerende vraag;
3 wat is de band van de school met de lokale gemeenschap? Deze vraag ligt in
het verlengde van de eerste vraag en roept minstens zoveel aarzelingen op.
We bespreken deze vragen en de daarmee samenhangende dilemma’s kort.
Een heldere beantwoording van deze vragen plaatst ook de discussie over de
toegevoegde waarde van een school in een helder perspectief.
Daarna kijken we naar een aantal belangrijke consequenties van onze opvattingen
over leren en ontwikkeling.
3.9 Pedagogische opdracht: maatschappelijke verwachtingen
Met het begeleiden van kinderen bij hun leren en hun ontwikkeling houdt de
school zich ook bezig met opvoeding. Dat scholen ook opvoeden is evident, maar
in hoeverre zij ook een expliciete pedagogische opdracht hebben en wat die dan
inhoudt, is een punt van discussie.
De school is er niet alleen om kinderen te helpen bij het realiseren van hun
ontwikkelingspotentieel, maar ook om hen toe te rusten voor een adequaat
functioneren in de samenleving. Wat die toerusting inhoudt, is onder meer
16
vastgelegd in kerndoelen. Die dekken echter niet alles. Aan de orde zijn ook
pedagogische doelen zoals het opvoeden van kinderen tot mensen die:
•
zelfstandig handelen, zelf denken, kritisch onderzoeken, zelf initiatieven nemen
en hun grenzen (ver)kennen en verleggen;
•
hun eigen verantwoordelijkheid nemen;
•
een actieve binding hebben met de Nederlandse samenleving en daarin als
volwaardig burger kunnen en willen participeren;
•
hun eigen waarden en normen ontwikkelen en zich zo leren verhouden tot
anderen en de wereld om hen heen.
De maatschappij verwacht veel van kinderen en van het onderwijs. Het onderwijs
dient een belangrijke bijdrage te leveren aan hun socialisatie en meer specifiek
aan hun ontwikkeling tot verantwoordelijke burgers die actief willen en kunnen
participeren in de samenleving.
Er bestaat een vrij brede consensus over de legitimiteit van deze verwachtingen
en deze pedagogische doelen. Dat heeft echter nog niet geleid tot een expliciete
opdracht aan de school, ook al gaan er steeds meer stemmen op om die opdracht
te formuleren. Maar zelfs áls dat gebeurt, dan krijgen deze doelen en verwachtingen
vermoedelijk nog niet dezelfde status als de kerndoelen. Voor een deel heeft
dat te maken met het karakter van deze verwachtingen en doelen: het gaat niet
om ‘afstreepbare’ leerdoelen, maar veeleer om doelen die voortdurend alle leren
doordrenken en vooral ook belangrijke consequenties hebben voor de grondhouding
en het handelen van ons, volwassenen. Wij dienen bereid te zijn deze doelen uit
te dragen en een daarmee corresponderende voorbeeldfunctie te vervullen. Het
heeft vooral ook te maken met de terughoudendheid die de overheid betracht – en
volgens velen ook moet betrachten – als het gaat om de formulering in regelgeving
van doelen waarin houdingen, waarden en normen doorklinken (en dat is bij uitstek
aan de orde bij dit soort pedagogische doelen). Tegelijkertijd is het diezelfde
overheid die via allerlei acties voortdurend aandacht vraagt voor deze problematiek
en eigenlijk vindt dat scholen hun pedagogische opdracht moeten waarmaken.
17
Ook veel ouders onderschrijven die mening. Voor hen is de pedagogische opdracht
een wezenlijk onderdeel van de taak van de school. Op veel scholen daarentegen
bestaat enige verlegenheid om die taak op te pakken. Uit onderzoek blijkt dat
veel professionals de aandacht voor pedagogische aspecten, voor waarden- en
normenontwikkeling lastig vinden en zich liever bepalen tot wat zij zien als hun
‘eigenlijke’ taak: onderwijs geven. Met als gevolg dat de pedagogische opdracht
er niet zelden bekaaid afkomt en pas aandacht krijgt als de school er echt niet
omheen kan.
Deze patstelling kan nog wel even voortduren. Daarmee is niemand gediend, en
zeker niet de kinderen. De kernvraag naar de pedagogische opdracht van scholen
dient daarom op korte termijn beantwoord te worden. Dat is overigens nog geen
pleidooi voor meer inhoudelijke regelgeving. We komen daar nog op terug.
3.10 Het wat en het hoe
In onze visie bepalen overheid en maatschappij in belangrijke mate op hoofdlijnen
de inhoud van het onderwijs op school, het WAT. De school werkt dat WAT verder
uit. HOE een kind leert, bepalen school en met name ook het kind zelf. De vraag
rond het WAT en het HOE vormt een dilemma voor scholen en onderwijsgevenden.
Ze weten er geen goed raad mee.
Op dit dilemma komen we nog terug bij het vraagstuk van autonomie en
regelgeving. Hier volstaan we met de volgende overwegingen. De maatschappij
geeft via onder meer kerndoelen als vanzelf aan WAT kinderen moeten leren. Echter,
tot nu toe gaf ze ook als vanzelfsprekend aan HOE kinderen moeten leren. In
toenemende mate breekt het inzicht door dat dit ook anders kan: wel het WAT (en
dan nog op hoofdlijnen), niet langer het HOE. Dat heeft alles te maken met zich
wijzigende opvattingen over leren en ontwikkeling van kinderen, over diversiteit
en de noodzaak van maatwerk, en over de eigen verantwoordelijkheid van zowel
kinderen als professionals.
3.11 Wel of geen expliciete band met de lokale gemeenschap?
Nauw verbonden met de vraag naar de pedagogische opdracht vraagt ook de
relatie van de school tot haar maatschappelijke omgeving om verheldering. Er
zijn verschillende redenen om daaraan aandacht te besteden. Het zijn even zovele
redenen om de band tussen school en lokale gemeenschap aan te halen. We noemen
er vier:
1 de nieuwe didactische driehoek roept de vraag op van welke leeromgevingen en
leerbronnen kinderen buiten de school gebruik (kunnen) maken en wat ze daar
al leren;
2 voor het realiseren van met name de pedagogische doelen is het van belang
dat de school niet ‘droogzwemt’. Ze zoekt voortdurend aansluiting bij
ontwikkelingen en voorvallen in het leven van kinderen dat zich voor een
groot deel buiten de school afspeelt, en ze benut die ontwikkelingen als
leermogelijkheden;
3 het opvoeden van kinderen vraagt idealiter om pedagogische afstemming
tussen de pedagogische milieus waarin kinderen verkeren, in dit geval tussen
18
4
dat van de school en bijvoorbeeld dat van het gezin, de wijk of de buurt, de
buitenschoolse opvang, clubs, enzovoorts;
het vóórkomen van segregatie vraagt heel nadrukkelijk aandacht voor de functie
van de school in de buurt of de wijk. Aan de orde zijn dan vragen als: dient de
schoolpopulatie wel of niet een nauwe afspiegeling te zijn van de populatie in
de buurt en zo ja: hoe is dat met educatieve en vooral ook andere instrumenten
(ruimtelijke ordening, woningtoewijzing) te realiseren?
Tegenstanders van een al te expliciete band tussen school en lokale gemeenschap
wijzen op de grote verschillen tussen scholen en hun omgeving, het gevaar dat de
school met een te actieve rol in die gemeenschap haar mogelijkheden gemakkelijk
overschrijdt (onderwijs en educatie kunnen niet alle maatschappelijke problemen
oplossen) en de grote consequenties van een dergelijke taakstelling op het vlak van
personele capaciteit en professionalisering.
Tot nu toe is er sprake van een dubbelsporig beleid. We stimuleren dat zogeheten
brede scholen een expliciete relatie onderhouden met de lokale gemeenschap, maar
voor andere scholen aarzelen we nog die lijn consequent door te trekken. En dit
terwijl het evident is dat een expliciete relatie tussen school en lokale gemeenschap
verschillende vormen kan en zal aannemen. Geen gemeenschap of school is immers
gelijk aan een andere. Ook de vraag naar de relatie tussen school en omgeving dient
dus beantwoord te worden.
3.12 Toegevoegde waarde van een school
Kinderen leren en ontwikkelen zich overal en altijd. De meerwaarde of toegevoegde
waarde van de school bestaat erin dat ze het leren en de ontwikkeling van kinderen
mede in verband brengt met haar pedagogische opdracht en de maatschappelijke
verwachtingen aan kinderen en onderwijs. De school die de nieuwe didactische
driehoek hanteert, brengt kinderen doelbewust in leeromgevingen die leervragen
bij hen oproepen of hen voor nieuwe, aansprekende opdrachten plaatsen en ze
leert hen werken met leerbronnen die hen helpen die vragen te beantwoorden of
die opdrachten uit te voeren. Ze voegt leeromgevingen en leerbronnen toe aan de
leeromgevingen en leerbronnen waar kinderen al toegang toe hebben en probeert
die met elkaar te verbinden tot een organisch geheel.
Omgaan met kinderen is nooit louter een vorm van vraagsturing. Inherent aan
opvoeding is dat vraag en aanbod in een dialoog tussen kinderen en volwassenen
op elkaar worden afgestemd. De aanbieder probeert daarbij steeds in te schatten
wat het meest geëigende moment en de meest geëigende vorm is voor dat aanbod.
De school denkt dus mede vanuit haar pedagogische opdracht en de verwachtingen
van de samenleving. Deze klinken door in het pedagogische grondpatroon waarop de
volwassenen hun omgang met kinderen enten. Ze klinken ook door in het concrete
aanbod, dat steeds heel fijn is afgestemd op wat kinderen aanspreekt. Op deze
manier speelt de school optimaal in op het eigen leervermogen van kinderen en op
hun interne drive om te leren. Ze biedt hun zo een rijke leeromgeving die zowel
ondersteuning geeft als uitdaagt tot leren en verdere ontwikkeling.
19
3.13 Consequenties van onze opvattingen
De consequenties van deze visie zijn groot. We lichten er enkele uit.
3.13.1 Een andere toedeling van educatieve functies
Het denken in termen van de nieuwe didactische driehoek opent de weg naar een
herontwerp van het primair proces. Het ligt voor de hand opnieuw te kijken naar de
educatieve functies die eerder automatisch waren gekoppeld aan en gebundeld in
één persoon: de leerkracht. Er blijken andere mogelijkheden te zijn om die functies
uit te oefenen:
•
sommige functies zijn (ook) te koppelen aan het kind of de kinderen zelf.
Denk aan functies als zichzelf of anderen motiveren voor leren, vragen stellen
en vragen beantwoorden, zoeken naar of geven van feedback, zoeken naar
leerbronnen, kortom allemaal functies die nauw samenhangen met zelfsturing of
mederegisseren van het eigen leren;
•
er zijn ook functies te verbinden met fysieke leerbronnen als bestaande
methoden of leermaterialen al dan niet in combinatie met ICT. Met name
ICT biedt steeds meer mogelijkheden, mits de inzet ervan gekoppeld is aan
de (herontwerp)vraag hoe educatieve functies beter kunnen worden vervuld.
Zonder die koppeling loopt ICT de kans alleen maar ‘meer van hetzelfde’ te
brengen. Aan de orde zijn dan functies als het aanbieden en overzichtelijk
houden van een (verrijkte) leeromgeving met haar talloze leerbronnen, het
verzorgen van multimediaal en/of minder talig aanbod ‘on demand’, sturing
van het leerproces, het (helpen) volgen van kinderen in hun ontwikkeling, het
geven van feedback, adaptieve toetsing, het (helpen) beheren van een digitaal
portfolio, enzovoorts. ICT kan zo het leerproces minder afhankelijk maken van
de directe aanwezigheid van professionals;
•
er zijn ook functies te koppelen aan sociale leerbronnen. We noemden al de
kinderen zelf: medeleerlingen uit de eigen groep of kinderen uit andere groepen
aan en met wie te leren valt. Maar ook de volwassenen binnen de school
fungeren als sociale leerbron. Zij kunnen functies vervullen als arrangeren van
leeromgevingen, motiveren door bijvoorbeeld verhalen te vertellen, inzetten
van dramatische werkvormen of leervragen helpen articuleren, beschikbaar
stellen van leerbronnen, beantwoorden van vragen, voeren van de overall regie,
maar ook functies als ontwikkelen van materialen. Verder zijn er volwassenen
buiten de school die in een schoolse of een door de school benutte
buitenschoolse context een rol kunnen spelen: vanuit de sociale omgeving, uit
bedrijven, uit maatschappelijke, sociaal-culturele of kunstzinnige instellingen,
uit het openbaar bestuur, vanuit kerken, vanuit zelforganisaties van migranten.
3.13.2 Een andere inzet van personeel
Met de andere toedeling van educatieve functies opent zich ook een nieuw
perspectief voor de functie van de leraar. Niet alle functies hoeven alleen door
leraren te worden vervuld. Denk aan de inzet van onderwijsassistenten, stagiaires,
of lio’s; denk ook aan de onderlinge ondersteuning door de kinderen zelf. Ook is
20
het mogelijk om voor bepaalde taken mensen van buiten de school aan te trekken
(ad hoc of structureel) of om deze mensen in te schakelen binnen bijvoorbeeld
buitenschoolse leeromgevingen. Verder kan bij de toewijzing van taken meer
rekening worden gehouden met de affiniteit en de sterke kanten van het personeel.
Het ligt ook niet langer voor de hand om steeds in dezelfde groepsformatie te
opereren. Kinderen kunnen heel goed in wisselende groepen werken zolang maar
een veilige en herkenbare ‘thuisbasis’ verzekerd is.
3.13.3 Een ander curriculum
Meer ‘vraaggestuurd’ werken door nauw aan te sluiten bij leren en ontwikkeling
van de kinderen heeft gevolgen voor het curriculum of het werkprogramma. Het
traditionele programma is nog steeds sterk aanbodgericht en heeft door haar
ordening voor kinderen vaak een kunstmatig en te lineair karakter. Het sluit
onvoldoende aan bij hun vragen en ontwikkeling en motiveert hen daardoor veelal
weinig. Het ligt voor de hand kinderen meer ruimte te geven om hun eigen leerweg
te kiezen en te volgen, hun eigen leervragen achterna te gaan en hun eigen
opdrachten uit te voeren. Uiteraard binnen de kaders van de doelen die de school
zich mede op basis van haar maatschappelijke opdracht zelf stelt, en passend bij
haar pedagogische opvattingen, haar opvattingen op leren en ontwikkeling en haar
opvattingen over kwaliteit.
3.13.4 Andere vormen van toetsing
Iets soortgelijks geldt voor de toetsing. Toetsing krijgt in deze visie een
authentieker karakter: ze is op een voor kinderen en hun begeleiders betekenisvolle
wijze meer vervlochten met het leerproces en geeft daar direct feedback op.
Het ontwikkelingsproces van het kind wordt daarbij vooral gerelateerd aan (de
actualisering van) het eigen ontwikkelingspotentieel, kortweg: komt er uit wat er in
zit?
Dit staat in contrast tot de traditionele vergelijkende beoordeling. Daarin staan niet
zozeer de processen centraal als wel de opbrengsten van die processen en worden
de vorderingen van individuele kinderen primair gerelateerd aan die van anderen.
Dit leidt al snel tot denken in termen van niet kunnen, achterblijven of zelfs uitval.
Kiezen voor meer authentieke vormen van toetsing, voor een grotere nadruk op
processen en voor een duidelijker oriëntatie op de eigen progressie van kinderen
sluit natuurlijk niet uit dat hun ontwikkelingsproces ook wordt gerelateerd aan de
verwachtingen van de samenleving omtrent wat kinderen in de basisschoolperiode
leren en de doelen die de school zich stelt.
Het ligt voor de hand de ontwikkeling van kinderen te documenteren in een (deels
digitaal) portfolio, dat mede laat zien welke vorderingen een kind gemaakt heeft in
relatie tot maatschappelijke verwachtingen en schooldoelen.
21
Deling van de regie – hoe doe je dat?
Scholen die experimenteren met een andere vormgeving van het primair proces,
zoeken naar een andere sturing op dat proces. Welke rol kan het kind daarin zelf
vervullen? En in welke mate, op welke wijzen of in welke opzichten kunnen of
moeten volwassenen sturing blijven geven? Wittering.nl, een nieuw educatief
centrum dat in Den Bosch ontwikkeld wordt in een samenwerkingsverband tussen
schoolbestuur Signum en KPC Groep, lost dit op de volgende manier op.
Wittering.nl stimuleert het leer- en ontwikkelingsproces van kinderen door ze in
rijke leeromgevingen te laten werken aan eigen leervragen. Deze leeromgevingen
worden georganiseerd rond een beperkt aantal maatschappelijk relevante, kinderen
aansprekende kernconcepten (Gestalten), zoals macht, energie, materie, tijd en
ruimte, groei en leven, getal of communicatie. Rond zo’n kernconcept voeren
kinderen allerlei leeractiviteiten uit, individueel of samenwerkend in groepjes. Bij
elk kernconcept worden enkele kernvragen op een zodanige manier geïntroduceerd
dat ze de nieuwsgierigheid van kinderen opwekken en eigen leervragen oproepen.
Kinderen verwerven al doende inzichten die hen helpen de ervaringen die ze
opdoen te ‘plaatsen’ en te duiden. Vaak gebeurt dat op een zodanige wijze dat
voor het kind alles ineens op zijn plek valt – het kwartje valt en het kind ervaart
dat het inderdaad een inzicht rijker is.
Naast inzichten verwerven kinderen routines en vaardigheden, feitenkennis,
attituden, waarden en normen. Vaardigheden en routines door dingen te doen en
te oefenen. Feitenkennis door het bestuderen van een variëteit aan bronnen en
de toepassing ervan in relatie tot verworven inzichten. En waarden, normen en
houdingen door samen met anderen bezig te zijn in een duidelijk gestructureerde
leef- en werksituatie.
Het zo ontstane programma levert veel ruimte- en tijdwinst op en dus tal van
mogelijkheden voor verbreding en verdieping. Dat komt niet op de laatste
plaats door de hantering van een soort schering- en inslagprincipe. Naast zaken
die inhoudelijk direct verband houden met de bewuste kernconcepten werken
kinderen continu ook aan inzichten, kennis en routines op het terrein van taal
en communicatie, rekenen en wiskunde, kunstzinnige expressie en beweging. De
verwachting is dan ook dat kerndoelen en andere doelen beter haalbaar zijn – en
bij meer kinderen – als er consequent wordt gekapitaliseerd op eigen initiatief,
eigen leer- en nieuwsgierigheid en samenwerkend leren.
Vanuit het sturingsvraagstuk bekeken, zien we dat in een bepaalde periode telkens
een bepaald kernconcept centraal staat. Kinderen zijn vrij in de keuze van hun
leeractiviteiten rond een kernbegrip, maar ze worden er wel toe verleid zich
de kerninzichten en de daarbij horende vaardigheden, routines en feitenkennis
eigen te maken. Wittering.nl kiest daarbij een middenpositie tussen ‘de leerstof
centraal’ versus ‘de leerling centraal’. Centraal staat dat kinderen zich door actief
leren en als ze eraan toe zijn een aantal funderende inzichten eigen maken, een
kennisbestand opbouwen, vaardigheden verwerven en houdingen, waarden en
normen ontwikkelen die van belang zijn met het oog op een actieve participatie
in de samenleving.
22
Wittering.nl neemt op deze manier haar maatschappelijke opdracht serieus.
Maatschappelijke verwachtingen aan kinderen en aan Wittering.nl zelf zoals ze
onder meer tot uitdrukking komen in kerndoelen, spelen echter vooral een rol op
de achtergrond. Ze worden met name gebruikt om de kernconcepten en daarbij
horende inzichten, routines, kennis, waarden, normen en houdingen alsmede de
inrichting van de leeromgeving en de toetsing tegen te checken. Ze bepalen zo
mede het raster voor het portfolio en het volgsysteem waarmee de ontwikkeling
van kinderen gevolgd en gedocumenteerd wordt.
3.14 Conclusie
Centrale vraag bij de inrichting van het primair proces is hoe het leren en de
ontwikkeling van elk kind afzonderlijk optimaal te bevorderen zijn. In plaats van
een benadering die selectie, uitval en demotivatie in de hand werkt, is er een vorm
van inclusief denken die zo mogelijk alle kinderen in de gelegenheid stelt hun
ontwikkelingspotentieel te verwerkelijken. Deze benadering kapitaliseert sterk op
vertrouwen in het eigen leervermogen van kinderen en het creatieve vermogen van
professionals om hierop in te spelen.
We gaan steeds meer denken in termen van een nieuwe didactische driehoek die
meer leeromgevingen en meer leerbronnen binnen het bereik van kinderen brengt
dan de traditionele driehoek. Dit doorbreekt de steeds kunstmatiger wordende
scheiding tussen leren op school en leren buiten school. Het leidt tot een andere
vormgeving van het curriculum en de toetsing. Het bevordert dat scholen sterker
gaan denken in termen van de toegevoegde of meerwaarde die ze hebben voor
kinderen, zowel in termen van een rijkere leeromgeving als in termen van het
waarmaken van hun maatschappelijke opdracht.
Bovendien gaan scholen bewuster nadenken over de wijzen waarop ze de educatieve
functies die traditioneel gekoppeld werden aan de leerkracht, kunnen vormgeven.
In die benadering ligt het begin van de oplossing van het personeelstekort en de
verhoging van de status van het beroep.
Drie kernvragen
We wezen op enkele kernvragen die we niet nog langer voor ons uit kunnen
schuiven:
•
de vraag naar de explicitering van de pedagogische opdracht van de school.
Het antwoord gaat in de richting van een steviger aanzetten van die opdracht.
Daarmee is nog niet gezegd dat dit ook moet leiden tot meer inhoudelijke
regelgeving;
•
de vraag naar wie het WAT en het HOE van het leren bepaalt. We gaven aan dat
overheid en maatschappij voor een groot deel de inhoud van het onderwijs op
school, het WAT, bepalen, maar dat school en kind met name bepalen HOE het
kind leert;
•
de vraag naar de explicitering van de band van de school met de lokale
gemeenschap. Ook hier zien we een groeiende behoefte aan duidelijker
uitspraken over die relatie.
23
In het volgende hoofdstuk bekijken we deze vragen nog eens, maar dan vanuit de
invalshoek van autonomie en (de)regulering.
24
4 Een schoolorganisatie die leren faciliteert en
stimuleert
4.1 Overzicht
Eén van de pijlers onder de visie op de ontwikkeling en het leren van kinderen
uit het vorige hoofdstuk is het sociaal-constructivisme. We nemen kennis niet in
hapklare brokken tot ons, maar we zijn in ons leren voortdurend actief bezig met
kennis construeren en produceren. Dat gebeurt steeds in wisselwerking met onze
sociale en fysieke leeromgeving, en zowel individueel als samen met anderen. We
bouwen daarbij voort op of corrigeren kennis die we al verworven hebben. Kennis is
daarmee niet langer statisch maar vooral kennis-in-ontwikkeling.
Deze opvatting heeft ook consequenties voor de inrichting van de interne
organisatie van scholen. Hoe kan de schoolorganisatie zo worden (her)ontworpen
dat ze de ontwikkeling en het leren van kinderen in het primair proces èn het leren
van de professionals zelf optimaal organiseert en faciliteert? Anders gezegd: hoe
kan de school een echte leergemeenschap worden?
Onderwijssysteem
Bestuur
Organisatie
Leren van
kinderen
Lokale gemeenschap
Figuur 4: Denken vanuit de kern: implicaties voor de organisatie
4.2 De school als leergemeenschap
We zeiden het al: ons kennisbegrip behoeft bijstelling. De traditionele
kennisdefinitie – zo herkenbaar in ons curriculum – gaat uit van een statisch
kennisbegrip: kennis is expliciet, is voor iedereen hetzelfde en gaat een leven lang
mee. Nauw aansluitend bij nieuwe opvattingen over leren, is een meer dynamisch
kennisbegrip aan het ontstaan. Dat gaat ervan uit dat kennis voortdurend aan
verandering onderhevig is, een relatief karakter heeft, voor een deel impliciet
is en voortdurend door lerenden tijdens het leren (opnieuw) geconstrueerd of
geproduceerd wordt. Die kennisconstructie of -productie is relatief vanwege haar
afhankelijkheid van èn de leeromgeving waarin lerenden verkeren èn de leerbronnen
25
waarvan ze gebruik maken. Kennisconstructie of -productie verlopen in veel gevallen
sneller als er samen met anderen geleerd wordt en als er een grote motivatie is
om te leren. En steeds duidelijker wordt dat naast onze expliciete, bewuste kennis
vooral ook onze impliciete kennis (tacit knowledge) een grote rol speelt in ons
denken en handelen.
Deze nieuwe benadering van kennis plaatst niet alleen het leren van kinderen, maar
ook dat van de professionals in een ander licht. Voor professionals die zich daarop
instellen, kan hun werk in al zijn facetten een permanente leerbron zijn. Hun
professionele ontwikkeling wordt niet langer iets dat van buiten wordt aangestuurd
(bijvoorbeeld door formele scholing), maar kan zich al werkende voltrekken. Elk
probleem dat ze in hun werk tegenkomen kan een uitdaging worden om meer te
leren. En ook dit leren verloopt vaak effectiever en sneller naarmate er samen
geleerd wordt: met en van de kinderen, met en van collega’s, met en van anderen.
Daarmee komt de school naar voren als een lerende gemeenschap. Er wordt op
alle niveaus geleerd. Door de kinderen die binnen de leergemeenschap hun
eigen leerweg uitstippelen en mede daardoor gelegenheid krijgen meer van hun
ontwikkelingspotentieel te actualiseren. Evenzo door de professionals in hun
begeleiding van de kinderen en in hun onderlinge dialoog en samenwerking. Daarin
wisselen ze ervaringen en inzichten met elkaar uit en zoeken ze gezamenlijk naar
oplossingen voor problemen, zowel in ‘reguliere’ als ‘experimentele’ settings.
(Voortgezette) scholing krijgt hier een andere positie: ze is effectiever naarmate
ze meer aansluit bij en een impuls geeft aan het leren zoals dat zich op een
authentieke wijze ontvouwt in die lerende gemeenschap.
4.3 Herinrichting van primair proces en interne organisatie
Mede door dit soort ontwikkelingen zien we een heel andere kijk op scholen
ontstaan. Het gevolg is dat scholen ertoe overgaan hun primair proces en hun
interne organisatie opnieuw in te richten. Ze laten zich daarbij inspireren door
nieuwe visies.
Net als kennis is ook een visie voortdurend in ontwikkeling. Een visie is geen
zweverig verhaal maar de (re)constructie van opvattingen die een school op enig
moment heeft over de realisering van haar kerntaak, namelijk de bevordering van
de ontwikkeling en het leren van kinderen. Het gaat dan om opvattingen over leren
en ontwikkeling, over de pedagogische omgang met kinderen, over de pedagogische
opdracht van de school in relatie tot die van de ouders, over de organisatie van een
leer- en leefgemeenschap en over de waarden en normen die in die gemeenschap
een funderende rol spelen. Een visie staat altijd op enigszins gespannen voet met
de praktijk – een gezonde spanning zorgt ervoor dat ze blijft inspireren.
Een school met een inspirerende visie is een school die weet wat ze wil, waarvoor
ze staat en waarvoor ze gaat. Ze communiceert dat ook, naar binnen en naar
buiten. Zo’n school heeft een duidelijk gezicht. Ze kan zich ook duidelijk profileren.
Een helder profiel bevordert op zijn beurt de interne en de externe communicatie.
Anderen, onder wie met name de ouders, hoeven niet langer te raden naar de
pedagogische opdracht die de school zich stelt, naar de doelen die ze nastreeft,
naar haar pedagogisch klimaat en naar de samenwerking met ouders waarop ze
26
inzet. Daarmee creëert de school bovendien een gunstige voorwaarde voor de
pedagogische afstemming tussen ouders en professionals en (voorzover ouders te
kiezen hebben) het keuzeproces van ouders: ouders weten waar ze aan toe zijn, een
belangrijke basisvoorwaarde voor afstemming.
In een tijd dat de diversiteit ook tussen scholen toeneemt is een duidelijk profiel
een absoluut vereiste. Het maakt de diversiteit tussen scholen voor ouders en
anderen die ermee te maken hebben, zichtbaar en daarmee hanteerbaarder.
4.4 Een andere organisatie van het werk, een ander
functiegebouw, andere groeperingsvormen en een andere
inrichting van het gebouw
In de meeste scholen krijgt het werk voornamelijk nog vorm via standaardpatronen,
voortvloeiend uit de traditionele didactische driehoek. De nieuwe didactische
driehoek laat ons veeleer denken in termen van kinderen die in verschillende
leeromgevingen en met gebruikmaking van verschillende leerbronnen mede hun eigen
leerweg uitstippelen. Dan ligt het voor de hand eerst en vooral te kijken naar wat
kinderen allemaal (al) zelf kunnen – individueel of samen – en vervolgens te bezien
in welke opzichten kinderen ondersteuning behoeven, hoe die ondersteuning het
beste vorm kan krijgen en wie of wat daarin een rol speelt. Educatieve functies
die eerder aan leraren werden gekoppeld, kunnen immers ook op andere manieren
vorm krijgen. Zo’n benadering doet het leren van kinderen meer recht en maakt hun
leerproces minder afhankelijk van de professionals.
De laatste jaren zien we naast vormen van taakdifferentiatie een uitbreiding van het
functiegebouw met mbo-functies, zoals onderwijsassistenten. Daarnaast is de ruimte
groter geworden om educatieve functies (in de zin van het vorige hoofdstuk) uit te
laten voeren door (nog) niet gekwalificeerden. We denken dan aan stagiaires, lio’s of
niet gekwalificeerden van buiten de school. Voor scholen die binnen de nieuwe kaders
willen gaan werken, is echter ook een uitbreiding met functies op een hoger niveau
wenselijk (zeg een hbo-plus-niveau). Het gaat dan om bijvoorbeeld professionals die
inhoudelijk leidinggeven aan herontwerpactiviteiten of ontwikkelwerk. Deze behoefte
ontstaat omdat deze scholen niet meer kunnen terugvallen op oude patronen,
inclusief bijvoorbeeld materialen die kant en klaar van buitenaf komen. Op deze
manier komt een veel gedifferentieerder functiehuis in beeld.
Een grotere variëteit aan volwassenen, elk met hun eigen mogelijkheden, maar
handelend vanuit een gemeenschappelijk concept, biedt kinderen ook meer kansen
te leren. Het leidt er bijna vanzelf toe dat kinderen ook in andere groepen dan de
traditionele jaargroepen werken. We zien bijvoorbeeld verticale groepen waar oudere
en jongere kinderen samenwerken. En naast de vaste groepen die een veilige en
herkenbare thuishaven bieden, zijn er ook wisselende groepen.
Een fundamenteel herontwerp van primair proces en interne organisatie leidt
ook tot een andere inrichting en een ander gebruik van het gebouw. Grotere en
kleinere ruimten, flexibele open ruimten geschikt voor het inrichten van wisselende
werkhoeken en vaste ruimten voor activiteiten die om een specifieke inrichting
vragen.
27
Schoolgebouwen kunnen bewust ook voor andere functies in de wijk of de buurt
worden gebruikt. Deze ontwikkeling bevestigt dat scholen geen geïsoleerde positie
innemen, maar midden in de samenleving staan. In buurten waar de gang van
ouders naar de school van hun kinderen geen vanzelfsprekende zaak is, kan deze
ontwikkeling bovendien een belangrijk drempelverlagend effect hebben.
Experimenteren met deze nieuwe organisatieprincipes zal leiden tot een heel
andere inzet en een diversificatie van het personeel. Gecombineerd met een
gedifferentieerd professioneel ontwikkelingstraject en een langere uitloop in salaris
voor de hogere functies kan een aantrekkelijker loopbaanperspectief ontstaan.
Tezamen kan dit een belangrijke bijdrage leveren tot de oplossing van het
personeelstekort en de verhoging van de aantrekkelijkheid van het onderwijsberoep.
4.5 Leren vraagt meer ruimte voor de professionals
Het beeld van de school als leergemeenschap doet meer recht aan de werksituatie
van professionals. Ze zijn niet simpel de uitvoerders van wat anderen bedacht
hebben. Hun werksituatie is dermate complex en variabel dat ze voortdurend allerlei
afwegingen en keuzen moeten maken. Dat afwegen en kiezen zal als karakteristiek
voor de werksituatie nog sterker naar voren komen als kinderen ruim(er) baan
krijgen om hun eigen leer- en ontwikkelingsproces mede te sturen.
Dat vraagt de nodige ruimte om als actieve, voortdurend lerende, zelfbewuste
professionals zelf invulling te kunnen geven aan het eigen handelen en daarmee
de eigen werksituatie te kunnen beïnvloeden. Ruimte om weer meer te leren
vertrouwen op de eigen ervaringen, op het eigen en het gezamenlijke leren. Dat
vraagt met name ook op inhoudelijk terrein eerder meer dan minder speelruimte, en
dus een expliciet dereguleringsbeleid van de overheid.
We hebben zolang gewerkt onder standaardcondities dat we nauwelijks weten wat
er mogelijk is onder andere condities. Om daarachter te komen, moeten scholen
en hun professionals de ruimte krijgen om te experimenteren. Niet in het wilde
weg, maar als onderdeel van een goed doordacht, gezamenlijk leertraject waarin
collectief leren mogelijk wordt.
Meer ruimte bieden getuigt van vertrouwen in het leervermogen van professionals
en creëert ruim baan voor de inzet van aanwezige creativiteit en inventiviteit. Het
innovatieve karakter van de school zal daar wel bij varen evenals, uiteindelijk, de
innovatiecapaciteit van het onderwijssysteem als geheel.
4.6 De school als pedagogisch kleinschalige leefgemeenschap
De school is ook niet alleen een leergemeenschap. Het is ook een leefgemeenschap
met eigen waarden en normen, waarin kinderen spelender- en lerenderwijs
kennismaken met de grotere samenleving waarin ze leven. Een gemeenschap die
tevens dienst doet als oefenplaats voor de omgang met anderen – kinderen en
volwassenen – met vaak heel uiteenlopende sociaal-culturele achtergronden en
opvattingen. Een gemeenschap ook waarin kinderen en professionals zich veilig
28
voelen, waarin binding en betrokkenheid vanzelfsprekend zijn. Zo’n gemeenschap
vraagt om een pedagogisch kleinschalige organisatie. Dit is geen pleidooi voor
kleine scholen; het gaat erom de organisatie zo in te richten dat er sprake is van
overzichtelijkheid en (her)kenbaarheid. Dat kan vaak heel goed door verschillende
onderdelen relatief afgegrensd te huisvesten.
De vormgeving van deze leefgemeenschap is sterk afhankelijk van de positionering
van de school in de lokale gemeenschap en van de invulling die ze geeft aan haar
pedagogische opdracht.
Ouders als partners in de opvoeding? Een kernvraag
De nadruk op de school als pedagogische leefgemeenschap roept de kernvraag
op welke relatie er dient te bestaan tussen school en ouders. Deze vraag komt
op verschillende plekken terug in deze notitie. Hier spitsen we de vraag toe op
de implicaties van het gegeven dat zowel ouders als onderwijsprofessionals zich
bezig houden met opvoeding. In het volgende hoofdstuk belichten we vooral het
vraagstuk van de (mede)zeggenschap van ouders.
4.7 Ouders en professionals: opvoeders en medeopvoeders
De positie en de rol van de ouders in relatie tot de school zijn nog onvoldoende
uitgekristalliseerd. Op het moment dat ouders hun kinderen inschrijven op een
school delegeren ze een deel van de opvoeding van hun kind aan de school.
Ze behouden echter zelf de eindverantwoordelijkheid en – als het goed is - de
eindregie over die opvoeding. De school heeft van haar kant weliswaar een eigen
verantwoordelijkheid voor de uitvoering van haar pedagogische taak of opdracht
maar is daarin niet autonoom. Ouders en school zijn in verschillende opzichten
op elkaar aangewezen. En het kind? Dat is op beide partners aangewezen. Als
we in het denken over het primair proces en de interne organisatie consequent
29
willen uitgaan van het leren en de ontwikkeling van kinderen, dan is het evident
in het belang van het kind als ouders en professionals tot op zekere hoogte hun
pedagogisch handelen op elkaar en op diens ontwikkeling en groeiende autonomie
afstemmen. We spreken hier wel van de pedagogische driehoek tussen ouders,
school en kind.
Om uiteenlopende redenen maken scholen bij de invulling van hun relatie met
ouders verschillende keuzen. Soms expliciet en vanuit een heldere visie op die
relatie, veel vaker impliciet of is er zelfs van enige keuze nauwelijks sprake. Nogal
wat scholen ervaren hun contacten met ouders als een voortdurend geworstel om
die relatie goed handen en voeten te geven.
Scholen informeren ouders over hun opvattingen en werkwijzen (bijvoorbeeld via de
Schoolgids) en informeren ouders periodiek over de voortgang in de ontwikkeling
van hun kind (tijdens 10-minuten gesprekken en dergelijke). Onduidelijker wordt
het beeld als het erom gaat ouders actief bij het onderwijs aan hun kind en/of
de school als organisatie te betrekken. Hoever moet je als school gaan bij het
betrekken van de ouders, ook de moeilijker bereikbare? Hoeveel moet je met
het oog op een pedagogische afstemming investeren om inzicht te krijgen in
de thuissituatie van kinderen? Moet je een rol vervullen in de empowerment
van ouders wier pedagogische en/of communicatieve competenties een goede
dialoog bemoeilijken? Hoe ga je om met ouders die naar jouw oordeel hun
verantwoordelijkheden niet nemen? Is het verstandig om in de organisatie van je
school zo sterk te kapitaliseren op de ondersteunende rol van ouders?
Nog onduidelijker wordt het als het gaat om (het bevorderen van) de wettelijk
geregelde medezeggenschap van ouders en om de vraag of ouders deel moeten
uitmaken van het bestuur of daar minstens toe gestimuleerd zouden moeten
worden.
De praktijk laat een heel scala van mogelijke vormgevingen zien. Aan de ene kant
zien we een consequent en vergaand uitgewerkt pedagogisch partnerschap waarbij
de school tevens investeert in de empowerment van ouders. Aan de andere kant
zien we een beperking van de contacten tot de pedagogische dialoog rond de
ontwikkeling van het eigen kind – naar behoefte van de school en/of de ouders
– en een formele invulling van medezeggenschap volgens de Wet Medezeggenschap
Onderwijs.
Een oplossingsrichting
De keuze die scholen maken, is niet los te zien van hoe ze aankijken tegen
hun pedagogische opdracht en tegen hun positie en hun rol binnen de lokale
gemeenschap. Ongeacht hun keuze dienen scholen vanuit hun visie op de
ontwikkeling en het leren van kinderen duidelijk naar ouders en die lokale
gemeenschap te communiceren hoever hun verantwoordelijkheid voor en hun rol in
de opvoeding van kinderen (kunnen) gaan. Maar vervolgens ook wat zij van ouders
en die lokale gemeenschap verwachten.
Hun visie communiceren is één ding, consequent ernaar handelen is een ander.
Beide zaken liggen niet eenvoudig. De relatie tussen school en ouders heeft veel
van haar vroegere vanzelfsprekendheid verloren. Ouders en school schuiven elkaar
30
niet zelden de pedagogische bal toe. En met een groeiende diversiteit van ouders is
de kans groot dat er veel ballen tegelijkertijd in het spel zijn. Dat werkt niet. Ook
op dit vlak moeten scholen weer de spelbepaler worden.
Kijkend naar ‘hun’ kinderen en de ouders creëren scholen een pedagogische
gemeenschap met eigen waarden en normen, mede afgeleid van hun professionele
kijk op de ontwikkeling van kinderen en wat dat aan pedagogisch verantwoord
handelen met zich meebrengt. Niet alleen kinderen moeten in die pedagogische
gemeenschap ingeleid worden, dat geldt ook voor de ouders. Dat betekent veel
communicatie en dialoog, maar bovenal van meet af aan zelf de toon zetten voor
de afstemming en de samenwerking met ouders, heel consequent en vanaf het
eerste contact. Duidelijk aangeven wat ouders van de school mogen verwachten,
maar evenzeer wat de school van ouders verwacht. Alleen zo zijn samen optimale
condities te scheppen voor de ontwikkeling van kinderen.
Dat is geen eenvoudige opgave, maar juist in deze tijd is het een opgave waar niet
aan te ontkomen valt. Scholen behoeven daarbij alle steun van elkaar, van de lokale
gemeenschap waarin ze opereren, van andere partners en – last but not least – de
overheid.
4.8 Professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en zorg voor
de kwaliteit
In een school die ook voor haar medewerkers zelf een leergemeenschap is,
wisselen werken, denken over het werk en leren van dat werk elkaar voortdurend
af. Leren van het werk raakt daarmee direct aan professionele ontwikkeling en
ontwikkeling van de school. Professionele ontwikkeling en schoolontwikkeling
gaan in een leergemeenschap hand in hand. Professionele ontwikkeling leidt tot
andere opvattingen die op hun beurt een impuls vormen voor schoolontwikkeling.
Omgekeerd vooronderstelt schoolontwikkeling professionele ontwikkeling. Beide
hebben zo een directe relatie met het werk van alledag.
Die samenhang wordt nog versterkt als ze beide mede gevoed worden door de zorg
voor kwaliteit. Ook die relatie ligt voor de hand. Immers, alle drie (professionele
ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg) worden ze gedreven door
soortgelijke vragen: doen we de goede dingen, doen we ze ook goed, hoe weten we
dat, vinden anderen dat ook en wat doen we met die wetenschap?
De beantwoording van dit soort vragen vraagt om een dialoog. Niet alleen een
interne dialoog (professionals onderling èn professionals en kinderen), maar ook
een dialoog met anderen: met het bestuur, met ouders, met vertegenwoordigers van
de lokale gemeenschap, met andere professionals, met de inspectie. Deze externe
dialoog is niet alleen noodzakelijk, maar heeft ook een duidelijke meerwaarde: er
komen zo meer leerbronnen binnen het bereik van de professionals èn de dialoog
speelt een rol in legitimering en verantwoording.
4.8.1 Opleidings- en adviestrajecten
Contacten met andere professionals vormen een belangrijke bron voor leren. Daarbij
denken we aan collega’s uit andere scholen: voorlopers die gevolgd worden, scholen
31
in een soortgelijk ontwikkelingstraject waarmee ervaringen worden uitgewisseld,
scholen die betrokken zijn bij vormen van collegiale visitatie.
Er valt ook veel te leren van deskundigen uit opleidings- of scholings- en
adviesinstellingen. Positie en rol van deze deskundigen veranderen daarbij wel.
De nauwe koppeling van professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en
kwaliteitszorg aan de werksituatie in een leergemeenschap, geven deze processen
een sterk school based karakter. Externe scholings- of adviesinstellingen dienen
daarbij zoveel mogelijk vraaggestuurd aan te sluiten. Meer concreet betekent dat:
aansluiten bij de concerns en de behoeften van de professionals in de school, bij de
zich ontwikkelende visie en bij het beleid van de school.
Bij de opleidingen beperkt die nauwere aansluiting zich niet tot voortgezette
scholingstrajecten. Scholen die zich als leergemeenschap opstellen en willen werken
vanuit een duidelijke visie, hebben ook uitgesproken wensen ten aanzien van de
initiële scholing van hun toekomstige medewerkers. We zien dat ook innovatieve
schoolbesturen nadrukkelijker deze positie innemen: ze gaan in overleg met de
opleidingen over de invulling van de opleiding van de (toekomstige) medewerkers
waaraan zij vanuit hun visie op onderwijs en goed personeelsbeleid behoefte
hebben.
Naar verwachting zullen scholen en schoolbesturen voor professionele ontwikkeling,
schoolontwikkeling en kwaliteitszorg steeds vaker meerjarige contracten afsluiten
met opleidings- en adviesinstellingen waarin het leveren van maatwerk centraal
staat.
Sturing op kwaliteit – hoe bereik je een goede balans tussen externe en interne
sturing?
Terwijl de autonomie van scholen en besturen op financieel, organisatorisch
en personeelsgebied groter wordt, is het op inhoudelijk gebied onduidelijk in
welke richting het autonomie- en dereguleringsproces verder gaat. Hier is sprake
van een hardnekkig dilemma. Er is reeds een stevige beweging gaande om de
kerndoelen en hun sturende werking nog sterker aan te zetten. Daartegenover
staat een groeiende beweging die erop wijst dat het leren van kinderen en
het leren van onderwijsprofessionals zelf juist om meer ruimte vragen. Een
onderscheid tussen het WAT en het HOE biedt lucht, maar lost het vraagstuk niet
op. En de suggestie dat de overheid zich bij het WAT tot de hoofdlijnen beperkt,
schiet volgens sommigen haar doel voorbij. Daar komt nog bij dat we gewezen
hebben op een aantal vraagstukken die om verheldering en verdere uitlijning
vragen, zoals de pedagogische opdracht van de school en de band van de school
tot de lokale gemeenschap. Leidt dit definitief tot meer regels? Dat hoeft niet,
zoals we zullen laten zien.
4.8.2 Eigen opvattingen en interne sturing primair
Professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg verlopen
natuurlijker als ze gevoed worden door eigen opvattingen, een eigen visie, en
daarvan afgeleide ijkpunten voor het handelen, kortom een eigen kwaliteitskader.
32
De nadruk op het belang van een eigen kwaliteitskader betekent vooral dat scholen
zich een kwaliteitskader eigen maken. Ze hoeven niet noodzakelijk ook opnieuw het
wiel zelf uit te vinden. Ze ontwikkelen of eigenen zich zo’n kader toe in dialoog
of confrontatie met de opvattingen van anderen: andere professionals, ouders,
‘de’ maatschappij en (andere) belangrijke exponenten daarvan zoals overheid en
inspectie. Ze gaan bij zichzelf te rade, zoeken actief of passief de dialoog met
anderen, en laten zich zo beïnvloeden of zelfs corrigeren als opvattingen van
anderen overtuigender zijn.
Hoe zij daarbij ook te werk gaan, essentieel is dat de opvattingen over kwaliteit
die zo naar boven komen hun eigen opvattingen zijn of worden. Op deze wijze
organiseren ze hun eigen (interne) sturing zonder zich af te sluiten voor sturing
van buitenaf. De wijze waarop zij zich laten sturen is er één van dialoog.
Hoe werkt dat in de praktijk en hoe verhoudt deze werkwijze zich tot de
inhoudelijke canon waar scholen zich aan hebben te houden? Wederom is hier de
WAT-vraag aan de orde: wie bepaalt nu precies de inhoud van het onderwijs op
scholen?
Bij een dynamische opvatting over kennis en kennisconstructie past niet langer een
door kerndoelen en toelichtingen daarop, leerstandaarden en toetsen voor langere
tijd gefixeerde en dus statische inhoudelijke canon voor de vormgeving van het
onderwijs. Een dynamische opvatting gaat liever uit van een flexibel inhoudelijk
referentiekader in relatie waartoe scholen beredeneerd hun eigen doelen en hun
eigen ijkpunten voor hun professionele ontwikkeling, hun schoolontwikkeling en
hun kwaliteitszorg formuleren. Betrokkenheid door echte autonomie en een reële
dialoog bepalen in dit proces de werkwijze.
Zo’n flexibel inhoudelijk referentiekader markeert:
•
maatschappelijk belangrijke doelen, bijvoorbeeld de huidige of de nieuwe
kerndoelen, maar evenzeer belangrijk geachte pedagogische doelen en andere
doelen die de maatschappelijke verwachtingen aan kinderen en scholen
verwoorden;
•
eventuele ‘leerstandaarden’ bij deze doelen;
•
empirische gegevens over de haalbaarheid van die doelen: wat weten scholen
onder verschillende omstandigheden bij hun leerlingen te realiseren (vergelijk
het huidige periodiek peilingsonderzoek);
•
empirische gegevens over de maatschappelijke waardering van bijvoorbeeld
ouders, politici, professionals voor wat scholen bereiken;
•
verwachtingen van scholen voor voortgezet onderwijs.
Zo’n dynamisch referentiekader doet recht aan het gegeven dat er over de
kerndoelen een wisselende consensus bestaat (die voor de leergebieden Nederlandse
taal en rekenen/wiskunde is het grootst, maar de overeenstemming wordt minder
voor andere leergebieden). Het komt ook tegemoet aan de kritiek dat op dit
moment belangrijke doelen minder nadruk krijgen omdat ze buiten de door de
overheid vastgestelde doelen vallen (denk aan pedagogische doelen). Bovendien
wordt het beter mogelijk om de haalbaarheid van doelen in te schatten of om zicht
te krijgen op hoe verschillende groeperingen aankijken tegen doelen of kwaliteit.
Kortom, er ontstaat een rijker referentiekader voor het denken over onderwijs.
33
Het is van belang dat dit referentiekader voortdurend actueel is en mede gevoed
wordt door een inhoudelijke dialoog waarbij ook uitvoerders (professionals) en
ouders (belanghebbenden) betrokken zijn. Die betrokkenheid ontstaat als scholen
en hun besturen in hun eigen kwaliteitskader expliciet relaties dienen te leggen met
dit landelijk referentiekader, zodat duidelijk wordt in hoeverre en waar hun kader
overeenkomt met dan wel afwijkt van dit referentiekader. Op deze manier blijft het
referentiekader levend en wordt voorkomen dat het een dode letter wordt.
Het is een taak van de overheid om te zorgen dat dit landelijke inhoudelijke
referentiekader tot stand komt en actueel blijft. Zij doet dat niet zelf, maar voert er
wel de regie over. Haar verantwoordelijkheid is het ook om ervoor te zorgen dat het
referentiekader gevoed wordt door opvattingen van overheid, politiek, en inspectie.
Het referentiekader zoals hier bedoeld, reikt verder dan het kwaliteitskader dat de
overheid hanteert. Het kwaliteitskader van de overheid dient dan ook als zodanig
herkenbaar te zijn binnen het landelijk referentiekader. En wel zo dat besturen
en scholen die inhoudelijk geen (andere) keuze(n) willen maken maar zich willen
conformeren aan het kwaliteitskader van de overheid, dit kader gemakkelijk uit
het bredere kader kunnen destilleren. Op besturen en scholen die andere keuzen
willen maken, rust de plicht die keuzen te onderbouwen en voor te leggen aan
de inspectie. In een echte dialoog met de inspectie moet dan blijken of het
kwaliteitskader van betrokkenen minstens even hoge kwaliteit garandeert als is
vastgelegd in het kwaliteitskader van de overheid.
4.8.3 Accountability
Een (professionele) leergemeenschap die zo te werk gaat, heeft er geen moeite
mee haar werk en de kwaliteit ervan te verantwoorden, noch horizontaal (richting
ouders, lokale gemeenschap, samenwerkingspartners) noch verticaal (richting eigen
bestuur, overheid en inspectie). Ze zal in dat proces kennis nemen van opvattingen
van anderen. Waar de leergemeenschap andere keuzen maakt dan relevante anderen,
zal ze die keuzen motiveren en er eventueel over in gesprek gaan.
Dat impliceert een professionele relatie tot overheid en met name inspectie.
Uitgangspunt is allereerst een fundamenteel vertrouwen in het leervermogen, het
innovatieve vermogen en de professionaliteit van de school als leergemeenschap.
Een tweede uitgangspunt is dat de primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteit
van primair proces en schoolorganisatie bij het bestuur van de school berust.
Op basis daarvan zal de inspectie, belast met het toezicht op de school, primair
kijken naar de wijze waarop professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en
kwaliteitszorg in deze gemeenschap vorm krijgen, naar de opvattingen waarop deze
processen stoelen en naar de voortgang in de ontwikkeling van de leergemeenschap.
Daarnaast blijft de inspectie een onvervreemdbare taak houden op het vlak van de
bewaking van de ondergrens van de kwaliteit.
4.9 Leiderschap
De oriëntatie op leren waarvan in een goed draaiende leergemeenschap op alle
niveaus sprake is, ontstaat niet vanzelf. Een leergemeenschap heeft behoefte aan
34
leiderschap. We doelen daarmee primair op leiderschap als een functie die binnen de
organisatie vervuld moet zijn. Deze functie is niet noodzakelijk slechts gekoppeld
aan de schoolleiding.
Het gaat om leiderschap als strategisch, inhoudelijk en proces-aanjager van het
leren van de professionals, zowel individueel leren als gezamenlijk leren, zowel
binnen ‘reguliere’ als ‘experimentele’ settings. Er ontstaat een meerwaarde als er
gezamenlijke leerdoelen zijn die passen bij de strategische doelen van de school,
als deze gezamenlijke doelen afgestemd worden op de individuele leerdoelen van de
medewerkers, als professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg
hand in hand gaan, en als leren gepaard gaat met voortgaande visieontwikkeling.
Daarnaast zorgt goed leiderschap voor de noodzakelijke randvoorwaarden voor dat
leren.
Een belangrijk aspect van dat aanjagen is het stellen van vragen en het geven van
impulsen voor dialoog en gezamenlijke kennisontwikkeling. Om de dynamiek erin te
houden denkt leiderschap vooral in termen van interacties, relaties en processen,
veel minder in termen van structuren en producten. Goed leiderschap heeft oog
voor de sterke kanten, de zwakke kanten en de affiniteiten van de verschillende
professionals, voor hun betrokkenheid bij de leergemeenschap en voor hun
capaciteiten om in en aan die gemeenschap hun steentje bij te dragen. Bovenal
zorgt goed leiderschap ervoor dat het leren van de professionals gefocust is op de
vormgeving van het primair proces: het bevorderen van het leren en de ontwikkeling
van kinderen. Kortom, leiderschap stimuleert visiegeleid denken en handelen,
coacht de professionals daarbij, stimuleert actieve betrokkenheid bij professionele
ontwikkeling, schoolontwikkeling en daaraan gelieerde kwaliteitszorg, creëert ruimte
voor experiment en focust dat alles op de leerprocessen binnen de organisatie. Daar
draait immers alles om.
4.10 De school als onderdeel van een pedagogische keten –
kernvragen
Scholen zijn al lang niet meer de op zich staande organisaties van weleer. Ook
buiten de school wordt er geleerd en opgevoed en het is kunstmatig om daar
geen rekening mee te houden. De nieuwe didactische driehoek vraagt daar
ook aandacht voor. In overeenstemming daarmee zoeken scholen naar nieuwe
educatieve partnerschappen, zoals met culturele instellingen, maatschappelijke
organisaties en bedrijven, om meer leerbronnen en/of leeromgevingen binnen
het bereik van de kinderen te brengen. Denk in dit verband aan oriëntaties van
leerlingen in technische bedrijven en het gebruik van de faciliteiten die daar zijn
teneinde hun belangstelling voor techniek te voeden. Bovendien maken scholen in
grote mate gebruik van allerlei voorzieningen en vangnetten (speciaal onderwijs,
zorgvoorzieningen) als ze met kinderen vastlopen.
Naast deze horizontale vervlechtingen is er ook steeds meer aandacht voor de
verticale relaties met andere organisaties. Zo heeft ook in onderwijs en educatie
het ketendenken zijn intrede gedaan. Steeds duidelijker wordt dat scholen in hun
functioneren mede afhankelijk zijn van wat er eerder in de pedagogische keten
gebeurd is of later nog zal gebeuren. Ons systeem is er nog niet in geslaagd dit
denken in ketens goed handen en voeten te geven. Dat blijkt onder meer uit
35
de onduidelijke positie van de peutervoorzieningen waarvan kinderen (en hun
ouders) gebruik maken vóór ze naar school gaan. Zijn het basisvoorzieningen
voor alle kinderen, en zo ja: wat betekent dat voor de toegankelijkheid ervan
en de financiering? Het blijkt ook uit het nog steeds bestaande breukvlak in de
ontwikkeling van kinderen tussen primair en voortgezet onderwijs. De heling van dit
breukvlak kan overigens niet alleen een zaak van het primair onderwijs zijn.
Kijkend naar zowel de horizontale als de verticale relaties die scholen hebben,
pleiten we ervoor scholen nadrukkelijk te zien als onderdeel van de brede lokale of
regionale pedagogische infrastructuur. En wel als kernonderdeel, gelet op het hoge
bereik dat scholen onder kinderen en hun ouders hebben. Ze delen die eigenschap
met bijvoorbeeld de consultatiebureaus. Dat brengt een sterke verbreding van de
scope van scholen met zich mee, met alle consequenties die dat heeft voor haar
maatschappelijke opdracht en de noodzaak van afstemming.
4.11 Conclusie
Denkend vanuit de kern van ons onderwijsbestel – het leren en de ontwikkeling
van kinderen – faciliteert de nieuwe schoolorganisatie het leren op alle niveaus
optimaal. Ze wordt een hechte leer- en leefgemeenschap, een ware pedagogische
gemeenschap met een duidelijk profiel. En dat alles gebaseerd op een praktische
visie die ook ‘leidend’ is voor de vormgeving van de relatie met de ouders, de
relatie tot de lokale gemeenschap en de relatie tot de bredere lokale of regionale
pedagogische infrastructuur. De school beschouwt zichzelf als een essentieel
onderdeel van deze infrastructuur.
Dat alles vraagt de nodige speelruimte, met name ook in inhoudelijk opzicht. Het
vraagt ook strategisch, inhoudelijk en procesleiderschap. Autonome speelruimte
en goed leiderschap zorgen voor een vruchtbare voedingsbodem voor professionele
ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg.
De school ontwikkelt haar eigen kwaliteitskader (of eigent zich een bestaand
kwaliteitskader toe). Ze verwijst in dat kwaliteitskader expliciet naar een verrijkt,
maar slechts gedeeltelijk verplicht, dynamisch landelijk referentiekader. Daarbij
geeft ze aan in hoeverre en waar haar kwaliteitskader overeenkomt met dan wel
afwijkt van het landelijk referentiekader. Ze communiceert over haar kwaliteitskader
met onder andere de ouders en verantwoordt haar keuzen, horizontaal en verticaal.
Explicitering van ieders kwaliteitskader past bij een verantwoord omgaan met de
diversiteit tussen scholen. Deze diversiteit zal zeker toenemen als scholen hun
vrijheidsgraden beter gaan benutten.
Educatieve functies worden niet langer alleen gekoppeld aan leerkrachten. Daardoor
ontstaat er een gedifferentieerd ‘functiehuis’, de status van het beroep wordt
sterker, het loopbaanperspectief wordt aantrekkelijker en er ontstaan meer kansen
tot leniging van het personeelstekort. De professionals in de school krijgen zo weer
de erkenning en het vertrouwen die ze verdienen.
Al met al levert deze kijk op de schoolorganisatie een krachtige impuls op voor de
vergroting van het leervermogen en de innovatiecapaciteit van de school.
36
5 Het schoolbestuur als onderwijsaanbieder
5.1 Overzicht
De maatschappelijke verscheidenheid die scholen kenmerkt, zien we terug bij hun
besturen. Naast de gemeenten zijn er de besturen van verenigingen en stichtingen.
Besturen geven op uiteenlopende wijzen vorm aan hun relatie met scholen en met
andere voorzieningen waarvoor ze verantwoordelijk zijn. Het is hun opdracht deze
instellingen in staat te stellen hun primaire taak zo goed mogelijk te vervullen: het
bevorderen van de ontwikkeling en het leren van jonge kinderen.
Schoolbesturen spelen een belangrijke rol in het maatschappelijke middenveld. Ze
zullen zich daarin nadrukkelijker moeten positioneren als aanbieder van onderwijs
(soms ook educatie) met een eigen sociaal-pedagogische visie, een eigen missie,
een eigen maatschappelijke opdracht en eigen strategische doelen.
Onderwijssysteem
Bestuur
Organisatie
Leren van
kinderen
Lokale gemeenschap
Figuur 5: Denken vanuit de kern: implicaties voor het schoolbestuur
5.2 Onderwijs als maatschappelijke opdracht
Een heldere sociaal-pedagogische visie is van belang omdat besturen opereren in
een maatschappelijk krachtenveld waarin verschillende belangen om de voorrang
strijden. Het gaat daarbij om de belangen van kinderen en ouders, de scholen, de
professionals, de lokale samenleving en de lokale overheid, andere organisaties in
het maatschappelijk middenveld, de landelijke overheid en, last but not least, de
besturen zelf. Het is zaak in die belangen een goede balans te vinden. De tijd dat
besturen zich alleen verantwoordelijk voelden voor hun eigen scholen is voorbij.
Als bestuur worden zij eveneens betrokken bij de totstandkoming van lokale of
regionale netwerken van pedagogische voorzieningen.
37
Belangenafweging en opereren in grotere netwerken brengen keuzen met zich mee.
Uiteindelijk gaat het erom optimale voorwaarden te creëren voor de ontwikkeling en
het leren van kinderen.
De ontwikkelingen in het onderwijs vragen van besturen de nodige bestuurskracht
en deskundigheid. Mede daarom ontwikkelen veel besturen een professionele
tussenlaag tussen henzelf en de directie van de scholen in de vorm van een
algemeen of bovenschools management.
Om invloed te kunnen uitoefenen op de kaders waarbinnen ze zelf moeten
opereren en om elkaar te steunen, zijn besturen aangesloten bij landelijke
brancheorganisaties die namens hen als overlegpartner van onder andere de
overheid optreden. Deze organisaties worden voor de overheid een aantrekkelijker
overlegpartner naarmate ze meer leden verenigen.
Ook op regionale schaal gaan besturen steeds meer samenwerken, niet op de laatste
plaats omdat ook besturen willen leren van elkaar: ze ontwikkelen zich tot lerende
besturen. Samenwerking biedt daartoe tal van mogelijkheden: samen zoeken naar
oplossingen voor problemen in verband met de arbeidsmarkt, samen optrekken
richting opleidingen of adviesinstellingen en samen werken aan de verhoging van
de kwaliteit van hun aanbod. Ze zijn voor elkaar een klankbord, voeren samen een
systeem van collegiale visitatie uit, wisselen zaken uit of voeren samen andere
activiteiten uit.
5.3 Een onontbeerlijke schakel tussen landelijke overheid en
scholen
Besturen vormen een wezenlijke schakel tussen de landelijke overheid met haar
eigen, (grond)wettelijk vastgelegde, verantwoordelijkheid voor goed onderwijs en
de scholen als verzorger van dat onderwijs. Maar: hoe staat het nu precies met de
maatschappelijke positie en de maatschappelijke opdracht van het onderwijs? De
onduidelijkheid hieromtrent belemmert een goede uitwerking van de rol van het
bestuur als onderwijsaanbieder. We stuiten hier op een kernvraag.
Wat is de centrale eenheid waarop de landelijke overheid stuurt? Een dilemma
Hoe ziet de overheid de positie van het schoolbestuur en wat is de centrale
eenheid waarop de overheid stuurt: de school of het bestuur?
Met name het laatste deel van deze vraag vormt een echt dilemma. Formeel
is in de regelgeving geregeld dat het bevoegd gezag, het schoolbestuur,
verantwoordelijk is. In de praktijk is er echter sprake van enige dubbelheid: de
school is bekostigingseenheid, maar het geld gaat naar het bestuur; het bestuur is
verantwoordelijk, maar de school is de primaire eenheid waarop de inspectie haar
toezicht richt. Wanneer scholen naar het oordeel van de inspectie onvoldoende
functioneren, spreken we over ‘door het ijs zakkende’ scholen, niet over ‘falende of
tekort schietende’ besturen (deze krijgen conform hun formele verantwoordelijkheid
38
wel bericht over de situatie). Tegenover deze problematiek en de oplossing ervan
worden verschillende posities ingenomen. We schetsen er twee:
•
voorstanders van korte lijnen en grote autonomie van scholen vrezen
dat in het proces van autonomievergroting de scholen in een nieuwe
afhankelijkheidsrelatie komen te verkeren, namelijk ten opzichte van het eigen
bestuur waardoor er grosso modo voor hen niets verandert. Zij pleiten daarom
voor een steviger positie van de scholen;
•
anderen achten zo’n afhankelijkheidsrelatie terecht, conform de bestaande
verantwoordelijkheidsdeling, en menen tegelijkertijd dat alleen een krachtig
bestuur voldoende autonomie aan de basis kan garanderen. Zo’n bestuur neemt
zijn eigen verantwoordelijkheid als het gaat om de verzorging van kwalitatief
goed onderwijs en heeft voldoende power om zijn scholen effectief te beschermen
tegen een al te grote regelzucht van de kant van overheid en een al te grote
bemoeizucht van de zijde van de inspectie. Dat hoeft niet te leiden tot
uniformiteit. Het bestuur maakt met elk van zijn scholen duidelijke afspraken.
Hard genoeg om overheid en inspectie ervan te overtuigen dat kwaliteit
wordt geleverd, ruim genoeg om de vormgeving van primair proces en interne
organisatie en de profilering van afzonderlijke scholen of onderwijsplaatsen mede
te laten bepalen door de professionele inzichten van zijn werknemers.
Beide posities berusten op de erkenning van de noodzaak van automie aan de
basis. De meningen verschillen in de wijze waarop dit gerealiseerd kan worden.
Voorstanders van een krachtig bestuur wijzen op de onmogelijkheid van concrete
afspraken tussen overheid en afzonderlijke scholen, de uiterste consequentie van de
eerste positie. Zij gebruiken het beeld van een concessiestelsel. Daarin verleent de
landelijke overheid het bestuur (de concessiehouder) een concessie of vergunning
om – onder duidelijke voorwaarden – naar eigen inzichten onderwijs te verzorgen
(alsmede eventueel educatie en/of andere functies). Ze financiert het bestuur
daarvoor, maar laat aan het bestuur over op welke schaal en op welke wijze deze
functies verzorgd worden en hoe zich dat vertaalt in scholen of onderwijslocaties.
Het bestuur faciliteert de afzonderlijke scholen of locaties met het oog op een
optimale inrichting van het primair proces en geeft de professionals daarbij de
ruimte voor een eigen invulling van het primair proces, de interne organisatie
en het eigen schoolprofiel. Dat kan heel ver gaan, zoals we weten van situaties
waarin openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs bestuurlijk zijn ondergebracht bij
eenzelfde bestuur.
5.3.1 De overheid en haar partners
De overheid is verantwoordelijk voor deugdelijk onderwijs: inhoudelijk adequaat,
effectief, en efficiënt opererend. Voor de uitvoering van onderwijs is zij aangewezen
op samenwerking met de besturen (c.q. lokale overheden en stichtingen en
verenigingen die zich het verzorgen van onderwijs tot doel stellen) met hun
scholen. Deze partners hebben een corresponderende verantwoordelijkheid: zorg
voor de kwaliteit van het onderwijs, voor een hoog rendement en voor een
ordentelijke bedrijfsvoering.
Een goede samenwerking wordt bevorderd als de overheid opereert op basis van
een duidelijke visie en missie, met inbegrip van een heldere sturingsfilosofie, die
39
steunen op een breed draagvlak in de samenleving. Dan kan er een helder beeld
ontstaan van de specifieke verantwoordelijkheden, de taken en de rollen van
overheid en haar samenwerkingspartners. Van belang is ook een helder en gedeeld
zicht op de kaders waarbinnen toekomstige ontwikkelingen plaatsvinden. Op het
vlak van ontwikkeling en innovatie moet eveneens duidelijk zijn wat de rollen en de
verantwoordelijkheden van de onderscheiden partners zijn.
Autonomievergroting en deregulering kunnen slechts slagen als duidelijk is wat de
gezamenlijke doelen zijn en over welke speelruimte elk van de partners beschikt.
Daarnaast moeten de besturen beschikken over voldoende middelen om hun, mede
door de overheid beïnvloede, strategische doelen te bereiken.
In het algemeen zal de overheid op hoofdlijnen aangeven WAT ze van besturen en
scholen verwacht. HOE ze dat realiseren, is aan hen om te bepalen. In de overgang
naar meer autonomie en minder regels ligt het voor de hand dat de overheid zich
ervan vergewist dat de besturen berekend zijn op hun taak en in staat zijn tot
zelfregulatie en zelforganisatie. Denkbaar is dat de verschillen die in dit opzicht
te constateren zijn, tot uiting komen in de contracten die de overheid met haar
samenwerkingspartners sluit: besturen die aantonen meer aan te kunnen, krijgen
meer ruimte voor eigen invulling. Vertrouwen als basis voor een gezonde relatie
tussen partners is op alle niveaus even belangrijk, of het nu gaat om de relatie
tussen volwassenen en kinderen, tussen besturen en scholen, of tussen overheid en
besturen.
Meer in het algemeen zal de overheid:
•
de kwaliteit en de opbrengsten die zij voor ogen heeft, specificeren en toezicht
houden op die kwaliteit en opbrengsten;
•
voorwaarden stellen aan de bekostiging van onderwijs;
•
de toegankelijkheid van het onderwijs voor alle kinderen veilig stellen;
•
een goed en gedifferentieerd personeelsbeleid mogelijk maken;
•
specificeren waarover besturen en scholen geacht worden rekenschap en
verantwoording af te leggen, zowel in de horizontale lijn (naar ouders en
de lokale gemeenschap) als in de verticale lijn (naar de overheid zelf en de
inspectie);
•
de ontwikkelingen in onderwijs en samenleving monitoren en vanuit haar zicht
en waardering van die ontwikkelingen de verdere ontwikkeling en de innovatie
van het onderwijs bevorderen.
Het is denkbaar dat de overheid ook in het WAT ruimte laat voor eigen invullingen
door besturen en scholen. In het vorige hoofdstuk schetsten we daarvoor een
model. Daarbij formuleert de overheid als onderdeel van haar eigen kwaliteitskader
bijvoorbeeld kerndoelen, maar ze biedt besturen en scholen gelegenheid een
eigen kwaliteitskader met eigen doelen te formuleren mits die op zijn minst een
gelijkwaardige kwaliteit garanderen. Het kwaliteitskader van de overheid wordt op
deze manier voorwerp van onderhandeling: besturen kunnen ervan afwijken, maar
alleen op goede gronden die ook acceptabel zijn voor het toezicht namens de
overheid.
Voor het toezicht schakelt de overheid de inspectie in. Het ligt voor de hand dat
de inspectie haar toezichtactiviteiten zowel richt op besturen als op scholen.
40
Vanuit haar toezichthoudende rol en haar helikopterview kan zij een interessante
gesprekspartner zijn voor zowel bestuur als scholen. Welk van de twee – bestuur
of school – voor de inspectie de primaire gesprekspartner is, daarop komen we nog
terug.
Volgens deze redenering staan overheid en besturen in dialoog samen garant voor
goed onderwijs. Het bestuur realiseert onder duidelijke voorwaarden met zijn
scholen goed onderwijs, de overheid houdt de regie over het geheel.
5.3.2 Duidelijke afspraken tussen bestuur en scholen
Ook de relatie tussen bestuur en school of scholen vereist zorgvuldige afspraken
op basis van dialoog. De besturen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de
onder hen ressorterende scholen. De precieze verdeling van taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden komt tot uitdrukking in een bestuursstatuut. Daarin zijn ook
taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een eventueel bovenschools of
algemeen management vastgelegd. Het bestuur bevordert daarmee een transparante
bestuurlijke organisatie.
De dilemma’s met betrekking tot het autonomievraagstuk en de wijze waarop de
landelijke overheid bevoegdheden decentraliseert, hebben niet alleen invloed
op de relatie tussen overheid en schoolbesturen. Ze beïnvloeden indirect ook de
relatie tussen besturen en scholen. In de praktijk zien we niet zelden een zekere
spanning tussen scholen en bestuur. Die spanning uit zich soms in wantrouwen
over en weer. Scholen klagen over ‘interne’ bureaucratie of over de overheveling van
formatie of financiële middelen naar de bestuurlijke organisatie, terwijl besturen
of het algemeen management vinden dat enige sturing nodig is omdat directies
niet voldoende geëquipeerd zouden zijn voor hun meer beleidsmatige taken. Meer
duidelijkheid in de relatie tussen landelijke overheid en besturen zal heilzaam
uitwerken op de relatie tussen bestuur en scholen. Daarmee zijn overigens nog niet
41
alle vragen de wereld uit. Is bijvoorbeeld de huidige bestuursstructuur adequaat en,
daarmee samenhangend, zijn de besturen voldoende toegerust voor hun taak?
5.3.3 Bestuurskracht
De bestuurskracht van de huidige besturen loopt zeer uiteen. Bij verenigingen en
stichtingen gaat het deels nog om vrijwilligersbesturen. Om de bestuurskracht te
vergroten voeren steeds meer besturen een bovenschools of algemeen management
in. Verder zien we ontwikkelingen in de richting van een model met een college van
bestuur en een raad van toezicht.
Meer duidelijkheid omtrent welke eenheid de centrale sturingseenheid is en omtrent
de adequaatheid van de huidige bestuurlijke structuur is van belang voor de verdere
ontwikkeling van het systeem als geheel.
Bij het zoeken naar acceptabele oplossingsvarianten zijn de volgende overwegingen
van belang:
a scholen dienen te beschikken over een grote mate van autonomie om maatwerk
te kunnen leveren. Ze dienen daarbij ruimte te hebben voor een eigen
invulling van professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg,
en dus voor eigen profilering. Verscheidenheid tussen scholen kan de
innovatiecapaciteit van het systeem als geheel ten goede komen;
b ook besturen mogen van elkaar verschillen. Verscheidenheid op bestuursniveau
kan eveneens het leervermogen van het systeem als geheel verhogen;
c het waar kunnen maken van de bestuursrol vraagt een adequate toerusting van
besturen, financieel en personeel. Dat zal de komende periode veel aandacht
vragen.
5.4 Garanties voor inspraak en medezeggenschap van ouders en
professionals
De meeste besturen hebben de inspraak en medezeggenschap van ouders en
professionals goed geregeld in de geest van de Wet Medezeggenschap Onderwijs.
Toch doen zich hier enkele kernvragen voor.
Ouders, eigenaarschap en zeggenschap. Enkele kernvragen
In het vorige hoofdstuk was de vraag aan de orde welke implicaties voortvloeien
uit het gegeven dat zowel ouders als onderwijsprofessionals zich bezig houden
met opvoeding. Hier kijken we naar enkele verder reikende consequenties: hoe
staat het met het ‘eigenaarschap’ van de school en met de (mede)zeggenschap
van ouders over school en bestuur?
Kernvraag 1: van wie is de school?
Over het juridische eigendom kan geen misverstand bestaan: de school is van het
bevoegd gezag, i.c. de gemeente of de stichting of vereniging die zich het geven
42
van onderwijs ten doel stelt. De vraag van wie de school is, refereert dan ook aan
de relatie tussen school of schoolbestuur en ouders.
Op die vraag worden verschillende antwoorden gegeven: van “de ouders” of “ouders
moeten bij voorkeur in het bestuur zitten of daarin goed vertegenwoordigd zijn”
tot “inspraak en medezeggenschap van ouders moeten goed geregeld zijn, maar
ouders hoeven daarvoor niet per se deel uit te maken van het bestuur”. Een ernstig
probleem in verband met het eerste en tweede antwoord is dat er steeds minder
ouders beschikbaar zijn voor bestuursfuncties, terwijl de ouders die wel die rol
vervullen zichzelf niet in eerste instantie ouder voelen als wel bestuursfunctionaris
met een steeds zwaarder wordende portefeuille. De grootte van de besturen en
de afstand die daarmee naar de beleving van ouders ontstaat tussen het bestuur
en de school van hun kinderen werken dat in de hand. Dit gegeven, de toename
van bestuursverantwoordelijkheden en de noodzaak tot professionalisering van het
bestuur, maken het bestuurswerk voor ouders als ouders minder aantrekkelijk. En als
besturen op zoek zijn naar specifieke deskundigheid is de invalshoek ‘ouders’ daarbij
niet altijd de meest voor de hand liggende.
Dat lijkt in het voordeel te werken van het derde antwoord dat door velen ook als
het meest realistische wordt beschouwd: ouders kunnen in het bestuur participeren,
maar of ze daar nu wel of geen deel van uitmaken, er dienen in elk geval garanties
te zijn dat hun stem gehoord wordt en meeklinkt in bestuursbesluiten.
Los van dit vraagstuk zal elk lerend bestuur uiteraard periodiek kijken naar de
legitimiteit van zijn bestaan en dus ook naar zijn draagvlak bij ouders en in de
lokale gemeenschap.
Kernvraag 2: een andere organisatie van medezeggenschap?
Daarmee komen we op de tweede wezenlijke kwestie, namelijk of de huidige
regeling van medezeggenschap nog wel adequaat is. Op dit moment kennen
we op elke school een Medezeggenschapsraad (MR) en op bestuursniveau een
Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad (GMR). Beide kennen twee geledingen:
een oudergeleding en een personeelsgeleding. Dit construct wordt in toenemende
mate ervaren als iets dat noch de ouders, noch het personeel recht doet. De
inspraak van ouders mag dan formeel weliswaar geregeld zijn, in de praktijk krijgt
deze veelal toch moeilijk vorm als gevolg van de ongelijkwaardige positie die
ouders de facto innemen in de (G)MR: ze zijn minder goed geïnformeerd dan de
personeelsleden en hebben een minder gemakkelijk te kennen, te raadplegen en dus
te vertegenwoordigen achterban. Er wordt steeds meer voor gepleit om de (G)MR te
vervangen door een (Gemeenschappelijke) Ondernemingsraad voor het personeel en
een (Gemeenschappelijke) Ouderraad voor de ouders die ook echt namens de ouders
spreekt en die de stem van de ouders ook goed kan verwoorden. Dat laatste wordt
gemakkelijker als ouders zich niet buiten de schoolgemeenschap (laten) plaatsen
maar zich verenigen in een oudervereniging die (in beginsel) alle ouders van de
school omvat. De Ouderraad kan zich daarbij positioneren als het bestuur van deze
vereniging.
5.5 Een eigen kwaliteits- en innovatiebeleid
Vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de scholen heeft
het bestuur een eigen kwaliteitskader, gebaseerd op een eigen visie op kwaliteit
43
en daarmee corresponderende opvattingen over professionele ontwikkeling en
schoolontwikkeling. Het bestuur ontwikkelt dat kader in dialoog, onder andere met
zijn scholen, en mede in relatie tot het kwaliteitskader van overheid en inspectie.
Centraal bij de ontwikkeling van dit eigen kwaliteitskader staat wederom de vraag
hoe de ontwikkeling en het leren van kinderen optimaal te bevorderen zijn. Andere
belangrijke elementen zijn kwaliteitskenmerken voor de vormgeving van de school
als leergemeenschap en als pedagogisch kleinschalige leefgemeenschap. Nog weer
andere zijn kwaliteitskenmerken voor een bedrijfskundig effectieve en efficiënte
inrichting van primair proces en interne organisatie.
5.5.1 Kwaliteit in dialoog
Het kwaliteitskader van het bestuur is richtinggevend voor het kwaliteitskader
van elk van de scholen zelf, maar het kwaliteitskader van het bestuur is net
als het kwaliteitskader van overheid en inspectie voorwerp van onderhandeling:
bestuur en scholen regelen dat scholen er op goede (overtuigende) gronden van
af kunnen wijken. Ook in de relatie tussen bestuur en scholen vormt de dialoog
immers een belangrijk sturingsinstrument. Het bestuur organiseert vanuit zijn
eigen verantwoordelijkheid die dialoog, zowel horizontaal (met ouders, de lokale
gemeenschap(pen), en met instellingen en de gemeente(n) waarmee het besturr
samenwerkt) als verticaal (met de eigen scholen, met overheid en met inspectie).
5.5.2 Andere relatie tot de inspectie?
Kwaliteitszorg op bestuursniveau en kwaliteitszorg op schoolniveau dienen een
sluitend geheel te vormen. Afhankelijk van de beantwoording van de kernvraag
welke eenheid de belangrijkste sturingseenheid zou moeten zijn voor de landelijke
overheid, opent dit de weg naar een andere relatie tot de inspectie. Immers,
gaan we uit van een sluitend geheel van de kwaliteitszorg op bestuurs- en
schoolniveau, dan kan de inspectie voor haar toezicht primair insteken op
bestuursniveau. Is op dat niveau de kwaliteit van afzonderlijke scholen voldoende
en overtuigend ge(waar)borgd, dan zou de inspectie zich kunnen beperken tot een
steekproefsgewijze toetsing van de scholen. Is dat voor één of meer scholen van
het bestuur niet het geval, dan blijft intensief toezicht geboden.
5.5.3 Een eigen innovatiebeleid
In nauwe samenhang met zijn kwaliteitsbeleid voert het bestuur ook een eigen
innovatiebeleid. Het stemt dat innovatiebeleid af op dat van de afzonderlijke
scholen. Het stimuleert schoolontwikkeling, bevordert dat er ruimte is voor
experiment c.q. dat er van die ruimte gebruik gemaakt wordt, stimuleert het leren
van scholen van elkaar, steekt ook zelf zijn eigen licht op bij andere besturen of
organisaties, stimuleert het inhoudelijke debat onder personeel en betrekt bij dat
debat ook de ouders.
44
5.5.4 Overleg met opleidingen
Het eigen kwaliteits- en innovatiebeleid vormt voor het bestuur ook de invalshoek
in zijn overleg met de opleidingen. Het bestuur voert dat overleg uiteraard in
samenspraak met zijn scholen. Dat overleg over initiële opleidingen en aanvullende
scholing is van belang omdat besturen en scholen steeds meer behoefte hebben
aan maatwerk. Maatwerk alleen kan ervoor zorgen dat interne leerbronnen en
leeromgevingen voor het personeel naadloos aansluiten bij relevante externe
leerbronnen en leeromgevingen.
5.6 Samenwerking met gemeente en andere educatieve partners
Als onderwijsaanbieder voelt het bestuur zich medeverantwoordelijk voor het
creëren of in stand houden van een lokaal of regionaal dekkend netwerk van
scholen. Het werkt daarom samen met de gemeente(n) en andere educatieve
partners. Samen zorgen zij voor een goed toegankelijk scholennetwerk. Samen
proberen zij ook ongewenste ontwikkelingen als segregatie te keren. De huidige
zogenoemde witte vlucht vereist intensief overleg tussen gemeente, schoolbesturen
en andere lokale organisaties. Alleen krachtige afspraken tussen gemeenten en
schoolbesturen, genomen in het algemeen belang, kunnen hier soelaas bieden.
Samen zorgen zij ook voor het ontstaan van een verder reikende sluitende
pedagogische infrastructuur waarvan naast scholen ook peutervoorzieningen en
instellingen uit de jeugdzorg, de welzijnssector en de jeugdgezondheidszorg deel
uitmaken. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de zorg voor de hanteerbaarheid
van al deze samenwerkingsrelaties voor scholen en vooral de zorg voor een
herkenbare meerwaarde van die samenwerking voor de ontwikkeling van kinderen.
Het bestuur ontwikkelt ook educatieve partnerschappen met andere organisaties
(maatschappelijke organisaties, bedrijven) zodat ze gezamenlijk meer
leeromgevingen en/of meer leerbronnen binnen het bereik van de scholen (en
uiteindelijk de kinderen) kunnen brengen.
5.7 Conclusie
Het schoolbestuur is als onderwijsaanbieder aanspreekbaar op de kwaliteit van
zijn scholen. Met het oog op die kwaliteit en zijn medeverantwoordelijkheid
voor een sluitende pedagogische infrastructuur onderhoudt het bestuur relaties
met gemeente(n) en andere educatieve partners. Het bestuur heeft een eigen
kwaliteitsbeleid en een eigen innovatiebeleid.
Een verdere inhoudelijke uitwerking van verantwoordelijkheden en positie
van het schoolbestuur is gebaat bij de eerder bepleite verduidelijking van de
maatschappelijke positie en opdracht van het onderwijs. De relatie tussen bestuur
en scholen vraagt meer specifiek om uitsluitsel rond het dilemma welke eenheid de
centrale sturingseenheid is voor de overheid: het bestuur of de school. De keuze
voor het bestuur ligt om praktische en principiële redenen voor de hand. Een
andere positionering van de inspectie tegenover scholen kan daarvan het gevolg
45
zijn. Tenslotte is het noodzakelijk meer duidelijkheid te scheppen in de relatie
tussen ouders, school en bestuur, onder andere waar het gaat om mogelijkheden tot
medebestuur en medezeggenschap.
46
6 De gemeente als lokale regisseur
6.1 Overzicht
De gemeente is in het voorgaande al enkele malen genoemd. Voorzover ze optreedt
als bestuur van openbaar onderwijs, is haar rol vergelijkbaar met die van de
andere besturen. Ze heeft ook nog een andere rol, namelijk die van lokale overheid
met een zorgplicht jegens haar inwoners. Deze laatste rol staat hier centraal. Ze
impliceert een belangrijke andere rol, namelijk die van regisseur. Afhankelijk van de
lokale situatie en het samenspel met haar maatschappelijke partners, waaronder de
schoolbesturen, kan deze regierol lichter of zwaarder zijn.
Onderwijssysteem
Bestuur
Organisatie
Leren van
kinderen
Lokale gemeenschap
Figuur 6: Denken vanuit de kern: implicaties voor de gemeente
6.2 Lokale voorzieningenstructuur
Vanuit haar zorgplicht heeft de gemeente een eigen verantwoordelijkheid bij de
bevordering van de maatschappelijke participatie en betrokkenheid (inclusief de
integratie), de veiligheid, het welzijn en het welbevinden van haar inwoners.
Met het oog op een optimale ontwikkeling van haar jonge burgers bevordert
ze de deelname van kinderen aan voorschoolse voorzieningen (kinderopvang,
peuterspeelzalen) waar dat als aanvulling op de zorg en de verantwoordelijkheid
van ouders wenselijk is. Verder bevordert de gemeente de deelname van kinderen
aan onderwijsvoorzieningen en aan aanvullende voorzieningen op het vlak van zorg
en welzijn, sport en recreatie. Voorts heeft ze een eigen verantwoordelijkheid voor
integraal jeugdbeleid.
Kortom, de gemeente heeft groot belang bij een adequate, goed toegankelijke,
sluitende pedagogische infrastructuur die inspeelt op de vragen en de behoeften
van kinderen en/of hun ouders: goed toegankelijke, hoogwaardige algemene
basisvoorzieningen als consultatiebureaus, peutervoorzieningen en scholen, en meer
47
specifieke voorzieningen in de sfeer van de opvoedings- of opgroeiondersteuning
zoals schoolmaatschappelijk werk en jeugd(gezondheids)zorg. Een infrastructuur die
zowel haar preventieve, haar signalerende, haar controlerende en haar handhavende
functies kan waarmaken. Op de totstandkoming van zo’n infrastructuur kunnen
burgers de gemeente aanspreken.
De gemeente staat voor de opdracht deze zorg en die verantwoordelijkheid te delen
met maatschappelijke partners, zoals schoolbesturen, welzijnsinstellingen, club- en
buurthuiswerk, jeugdhulpverlening, politie en andere instanties die elk hun eigen
verantwoordelijkheid hebben. Voor een deel ook met de provincie en provinciale
ondersteuningsinstanties (met name op het terrein van de jeugdzorg). We zien die
gedeelde verantwoordelijkheid bijvoorbeeld terug op het terrein van de leerplicht.
De gemeente heeft hier een toezichthoudende taak, maar deelt de zorg om verzuim
en uitval te voorkomen of tegen te gaan met de schoolbesturen.
Afhankelijk van de lokale situatie ligt nu eens het initiatief voor lokale
ontwikkelingen bij de gemeente, dan weer bij haar partners. Bij voorkeur
is er sprake van complementariteit en optimaal samenspel. Gemeente en
maatschappelijke partners hebben elkaar veelal nodig bij het realiseren van nieuwe
initiatieven en bij het oplossen van knelpunten of problemen. Dat geldt met name
voor problemen die de kracht van afzonderlijke partners te boven gaan en zeker
bij complexe opgaven die hun wortels in verschillende maatschappelijke domeinen
hebben. Het bevorderen van integratie en het tegengaan van ongewenste vormen
van segregatie zijn daar een voorbeeld van. Een ander voorbeeld is het bevorderen
van een goede aansluiting van het voortgezet onderwijs op het primair onderwijs
om een doorlopende leerlijn te kunnen realiseren, in elk geval zonder schooluitval.
De centrale vraag hierbij is: wie draagt welke verantwoordelijkheid? En welke
verantwoordelijkheid berust bij de gemeente? Hieronder geven we aan in welke
richting de rol van de gemeente dient te gaan.
6.3 Lokale regie
Goede regie bij de totstandkoming en het onderhouden van een optimale lokale
pedagogische infrastructuur is in het belang van kinderen en ouders. Op die
regievoering is de gemeente aan te spreken, zeker indien die regie ontbreekt. In de
praktijk zien we allerlei modaliteiten in die regievoering. De rol of de positie van de
gemeente kan daarin meer of minder dominant zijn.
Lokale regie is, met andere woorden, regie op lokale schaal, niet noodzakelijk
ook regie vanuit een dominante positie van de gemeente. Hoe deze positie ook
zij, bij die regievoering kan geen sprake zijn van een top down-benadering.
Het gaat veeleer om netwerksturing op basis van partnerschap en gedeelde
verantwoordelijkheid, met oog voor elkaars competenties en voor elkaars behoeften
aan zoveel mogelijk autonoom handelen. Die regie stoelt bij voorkeur op een
gezamenlijke visie op de pedagogische infrastructuur en de functies daarvan.
Een visie die het mogelijk maakt een koers uit te zetten en ontwikkelingen in de
gewenste richting te entameren. Dit sluit natuurlijk niet uit dat daarbij bewust
wordt aangekoerst op het behoud van pluriformiteit in vormgeving!
48
De gemeente kan deze regievoering en de eigen beleidsvoering van haar andere
maatschappelijke partners ondersteunen door ontwikkelingen in de vraag (de
behoeften) en het aanbod binnen de gemeente in kaart te brengen en te volgen,
door witte of grijze vlekken of drempels in de lokale pedagogische infrastructuur te
signaleren, door veelbelovende of anderszins interessante nieuwe ontwikkelingen te
volgen en de communicatie daarover te bevorderen. Zonodig kan de gemeente extra
financieren.
Hoe belangrijk de rol van de gemeente kan zijn, zien we bij ontwikkelingen die
de taak, de verantwoordelijkheid of de spankracht van afzonderlijke actoren
overstijgen. Ontwikkelingen als de totstandkoming van ouder- en kindcentra,
brede scholen, voorscholen, de bestrijding van schooluitval of het tegengaan van
ongewenste vormen van segregatie, zijn gebaat bij lokaal innovatiebeleid. Ook
op dat vlak heeft de gemeente een belangrijke rol: ze kan de totstandkoming van
dat lokale innovatiebeleid faciliteren door de noodzakelijke krachtenbundeling te
bevorderen. Verder kan de gemeente bij de uitvoering van experimenten of bij de
implementatie van vernieuwingen als voortrekker of aanjager, als participant en/of
als subsidiënt optreden.
Juist bij die krachtenbundeling zien we overigens dat de gemeente en haar
maatschappelijke partners soms last hebben van het zogenoemde dubbele
pettenprobleem van de gemeente (lokale overheid èn verantwoordelijk voor het
openbaar onderwijs).
Het dubbele pettenprobleem
De rol van de gemeente als bestuur van het openbaar onderwijs en die van
lokale overheid met haar andere verantwoordelijkheden staan nogal eens op
gespannen voet met elkaar. Dit dubbele pettenprobleem maakt de rol van de
gemeente in ons systeem er niet helderder op. Het brengt de gemeente niet
zelden in een concurrentiepositie tot andere partners waar juist een boven de
partijen staande rol gewenst zou zijn. Hier wreekt zich de onduidelijkheid in de
uitwerking van het decentralisatieproces.
Een kernvraag is: laten de gemeenten dit probleem voortbestaan of kiezen ze
vooral voor een rol als lokale overheid en ontkoppelen ze het bestuur van openbaar
onderwijs van de gemeente door het openbaar onderwijs te verzelfstandigen?
Wij schatten in dat zo’n ontkoppeling de rol van de gemeente als lokale overheid
acceptabeler maakt voor haar maatschappelijke partners, en dus verstevigt. De
lokale voorzieningenstructuur zou er wèl bij varen. De gemeente zou meer ruimte
krijgen om vooral als facilitator op te treden bij ontwikkelingen die zij en haar
samenwerkingspartners voor wenselijk houden.
6.4 Faciliteren
Als het gaat om regievoering, ligt er een parallel met de landelijke overheid: de
gemeente moet niet willen doen wat haar maatschappelijke partners zelf (beter)
49
kunnen doen. De kracht van de gemeente bij haar regievoering ligt vooral in haar
faciliterende rol. Zij is daarvoor bij uitstek geschikt door haar helicopterview, haar
zicht op een breed veld van maatschappelijke ontwikkelingen, haar rol in het lokale
innovatiebeleid en haar samenbindende rol bij het oplossen van vraagstukken
waarvoor de polsstok van elk van haar partners afzonderlijk te kort is. Eerder
noemden we al een aantal voorbeelden van zo’n facilitering: ontwikkelingen in
vraag en aanbod in kaart brengen, draagvlak voor vernieuwingen organiseren,
de communicatie over veelbelovende ontwikkelingen bevorderen via de lokale
kennisinfrastructuur, het werken vanuit een heldere beleidsvisie zelf praktiseren
en bij haar partners stimuleren. Ze kan verder een faciliterende rol vervullen bij
de inrichting van nieuwe woongebieden en daarbij obstakels op het vlak van
de ruimtelijke ordening uit de weg ruimen. Ze kan onderwijsinstellingen helpen
zich regionaal te positioneren als aantrekkelijke werkgever en de samenwerking
bevorderen tussen onderwijsinstellingen zelf en tussen onderwijsinstellingen en
het bedrijfsleven. Arbeidsmarktbeleid, kwaliteit van onderwijs, het aanboren van
buitenschoolse leerbronnen, het zijn hierbij allemaal mogelijke invalshoeken. Ze kan
verder de betrokkenheid bij opvoeding, educatie en onderwijs bij allerlei groepen
in de lokale samenleving helpen bevorderen door initiatieven van zogenoemde
‘zelforganisaties’ van allochtone groepen te stimuleren en (tijdelijk) extra te
faciliteren.
Nu door de ombuiging van geldstromen in het onderwijsachterstandenbeleid de
macht van de financiën minder gewicht in de schaal zal leggen, moet de gemeente
haar regisseursrol en haar meerwaarde vooral waarmaken door haar faciliterende rol
op andere gebieden steviger aan te zetten.
De gemeente dient ook de hand in eigen boezem te steken: niet zelden wordt ze
ervaren als een instantie die zelf belemmeringen opwerpt in de vorm van allerlei
soms tegenstrijdige verordeningen, daaraan gekoppelde regels voor vergunningen
en andere (pseudo)regelgeving. De gemeente levert daardoor een eigenstandige
bijdrage aan de bureaucratisering van het onderwijs. Ook bij de gemeente is veelal
nog sprake van verkokering. Net als de rijksoverheid zou de gemeente bijvoorbeeld
een deel van haar gemeentelijke bijdragen aan schoolbegeleiding ter beschikking
van de schoolbesturen kunnen stellen.
6.4 Conclusie
De gemeente heeft naast haar verantwoordelijkheid als bestuur van het openbaar
onderwijs een ruimere eigen verantwoordelijkheid als lokale overheid. Met name
is ze aanspreekbaar op de totstandkoming van een adequate pedagogische
infrastructuur, op de regievoering die daarvoor vereist is en op de facilitering van
het samenspel tussen alle daarbij betrokken maatschappelijke actoren.
Tegelijkertijd doet zich hier ook een kernvraag voor in de vorm van het dubbele
pettenprobleem. Dat belemmert nogal eens goed samenspel. Een verzelfstandiging
van het openbaar onderwijs stelt de gemeente meer in staat om boven de partijen
te staan. Dat maakt de rol van de gemeente als regievoerder en facilitator
acceptabeler voor haar maatschappelijke partners. Bovenal zal de gemeente
haar meerwaarde als partner moeten waarmaken. In beginsel zijn daarvoor alle
voorwaarden vervuld.
50
7 Een onderwijssysteem met leervermogen
7.1 Overzicht
Nieuw onderwijs vraagt van alle actoren een kanteling in denken en aanpak. Dat
geldt ook voor actoren wier focus zich vooral richt op het onderwijssysteem als
geheel. Verhoging van het leervermogen en de innovatiecapaciteit van scholen en
besturen is een belangrijke voorwaarde voor de verhoging van het leervermogen van
het systeem als geheel, maar dat is niet voldoende. Het onderwijssysteem als geheel
zal een andere werkwijze moeten gaan hanteren.
In dit hoofdstuk geven we – voor een deel nog eens – de aspecten aan die hierbij
een rol spelen, maar nu in hun onderlinge samenhang. Uitgangspunt is het inzicht
in en de acceptatie van het gegeven dat het onderwijs vanuit een moderne
visie moet worden ingevuld, een visie die bijdraagt aan de aanpak van actuele
problemen. Scholen zijn er om het leerproces en de ontwikkeling van kinderen te
bevorderen. Ze moeten daarop adequaat worden ingericht en het onderwijssysteem
als geheel dient dát als centrale en gemeenschappelijke opgave te zien.
Onderwijssysteem
Bestuur
Organisatie
Leren van
kinderen
Lokale gemeenschap
Figuur 7: Denken vanuit de kern: implicaties voor het onderwijssysteem als geheel
7.2 Samenspel in sturing
In het voorgaande belichtten we één voor één de verschillende schillen van ons
onderwijssysteem: het primair proces (de kern), de schoolorganisatie, het bestuur
en de lokale gemeenschap met als één van de exponenten daarvan de gemeente, en
het onderwijssysteem als geheel. In ons onderwijssysteem spelen tal van actoren
een rol. Hun actieradius beperkt zich soms tot één schil, soms spant hun rol zich
uit over meer schillen. Hoe dit ook zij, de acties van alle actoren zijn er idealiter
op gericht het leren en de ontwikkeling van kinderen optimaal te bevorderen. Ook
op systeemniveau is het zaak vanuit de kern te blijven denken. Ook hier luidt
51
de centrale vraag dus: welke acties zijn op dit niveau nodig om het leren en de
ontwikkeling van jonge kinderen optimaal te faciliteren?
Het antwoord op die vraag impliceert een optimaal samenspel tussen actoren die
vooral op deze schil opereren samen met actoren wier actieradius zich bepaalt tot
andere schillen. Dat samenspel ontstaat niet vanzelf – enige regie is nodig.
Met het oog op die regievoering of sturing ontwikkelt zich langzamerhand een
nieuwe sturingsfilosofie die op een aantal punten fundamenteel afwijkt van de
huidige. Belangrijke elementen zijn:
a het besef dat er grenzen zijn aan de externe stuurbaarheid van de diverse
actoren door de landelijke overheid. Dat geldt met name voor scholen
en besturen die zich in de onderwijsbedrijfskolom aan het einde van de
sturingsketen bevinden. Het is beter om duidelijke afspraken te maken over
de verantwoordelijkheden van de verschillende actoren en hen daarop aan te
spreken;
b besturen en scholen hebben een grote mate van autonomie nodig, willen ze
hun primaire opdracht waar kunnen maken en vooral ook maatwerk kunnen
leveren. Meer autonomie doet een groter beroep op de eigen inventiviteit
en creativiteit en geeft daardoor een impuls aan hun leer- en innovatieve
vermogen;
c die autonomie zal ook op inhoudelijk gebied vorm moeten krijgen. Inhoudelijke
sturing zal minder directief moeten zijn en meer moeten kapitaliseren op
dialoog;
d de overheid heeft een eigen verantwoordelijkheid voor het garanderen van een
goed onderwijssysteem. De wenselijke autonomie van besturen en scholen is
daarmee per definitie een relatieve autonomie. Het gaat dus over het zoeken
naar een goede balans tussen de ruimte van de overheid en de ruimte van
besturen en hun scholen om eigen beleid te kunnen realiseren. Dat vraagt om
heldere afspraken en duidelijke gedragsregels.
Op systeemniveau moet met name het samenspel tussen landelijk opererende
actoren goed vorm krijgen. Het gaat dan om het samenspel tussen overheid,
politiek, werkgevers of brancheorganisaties van besturen, werknemers of
vakorganisaties voor onderwijspersoneel, en ouderorganisaties als vertegenwoordiger
van de belangen van ouders en kinderen. In overeenstemming met de wenselijkheid
om scholen en besturen meer autonomie te geven en meer ruimte te scheppen voor
diversiteit zal dit samenspel zich vooral moeten richten op principes en hoofdlijnen
van beleid.
Essentiële functies en voorwaarden
Een andere sturingsfilosofie werpt een nieuw licht op de belangrijkste functies
die moeten worden vervuld op onderwijssysteemniveau en haalt met name
twee voorwaarden sterk naar voren: een overheid die haar eigen rol en
verantwoordelijkheid scherp definieert en waarmaakt in een continue dialoog
met haar maatschappelijke partners en een sterke onderwijsbranche.
52
7.3 Essentiële functies
Op systeemniveau moeten enkele essentiële functies worden vervuld:
a een zodanige facilitering van gemeenten en besturen dat zij op lokale en/
of regionale schaal effectief kunnen werken aan een dekkende, sluitende
pedagogische infrastructuur, inclusief een adequate bekostiging van
basisvoorzieningen. Eén van de gesignaleerde knelpunten hierbij is de te
beperkte financiële armslag van besturen en scholen, zowel qua omvang van de
financiën als qua bestedingsvrijheid;
b de zorg voor een effectief kwaliteitsbeleid en een daarbij passend toezicht.
De landelijke overheid zal in haar kwaliteitsbeleid expliciet vertrouwen
moeten uitstralen in het leervermogen en de professionaliteit van besturen
en scholen en meer moeten kapitaliseren op dialoog als sturingsinstrument.
Via regelgeving greep proberen te krijgen op de inhoudelijke kwaliteit van het
onderwijs werkt contraproductief;
c de zorg voor voldoende professioneel personeel en het scheppen van condities
die werken in het onderwijs weer aantrekkelijk maken. Perspectief bieden
maatregelen als het stimuleren van een andere inzet van personeel, het verder
differentiëren van het functiehuis met inbegrip van de introductie van hogere
functies, het gemakkelijker maken van de inzet van personeel van buiten de
school op tijdelijke basis c.q. de benutting van buitenschoolse leeromgevingen,
en het bevorderen van een gedifferentieerd professioneel ontwikkelingstraject.
Voor dit laatste is een goed samenspel met opleidingen, brancheorganisaties
van besturen en vakorganisaties van onderwijspersoneel wezenlijk;
d de zorg voor een landelijk innovatiebeleid op hoofdlijnen, in combinatie
met de bevordering van onderzoek en de bevordering van een effectieve
kennisinfrastructuur. Deze laatste is nodig ter versterking van de
kennisproductiviteit binnen scholen, opleidingen, besturen, wetenschappelijke
instellingen, onderzoeksinstellingen, andere organisaties uit de bedrijfskolom
zoals ontwikkelaars van instrumenten (methoden, leermiddelen, toetsen) en
adviesbureaus. Het innovatiebeleid van de overheid is er één op hoofdlijnen.
Het moet vooral stimuleren en moet dus bovenal faciliterend zijn, en
53
aanvullend op het innovatiebeleid van scholen en besturen. Van belang is het
scheppen van meer mogelijkheden voor baanbrekende of grensverleggende
experimenten op verzoek van besturen en scholen zelf. Aanpassing van
de Experimentenwet is met het oog hierop van groot belang, evenals een
ontbureaucratisering van de procedures.
Wel of geen marktwerking? Een dilemma
Een telkens weer terugkerende vraag in verband met de financiering is of er niet
meer marktwerking moet komen.
De vraag naar marktwerking speelt niet alleen in verband met het primair
onderwijs. Ze is ook aan de orde in verband met peutervoorzieningen,
vooral bij de kinderopvang en de peuterspeelzalen die niet vallen onder het
achterstandenbeleid. Dat roept de vraag op of basisvoorzieningen die voor alle
kinderen bedoeld zijn zich wel verdragen met marktwerking, althans als het gaat
om de financiering. Deze vraag krijgt een nog grotere lading als we in aanmerking
nemen dat onderzoek aangeeft dat de rate of return van investeringen in onze
jeugd nergens groter is dan in het begin van hun ontwikkeling.
De ‘marktwerking’ die ontstaat op basis van communicatie over profiel en
kwaliteit van voorzieningen staat uiteraard los van deze kwestie en is ook heel
goed te verdedigen.
7.4 Essentiële voorwaarden
Essentieel voor de realisering van de genoemde functies zijn met name de volgende
voorwaarden:
1 een overheid, die met haar visie op de toekomst van het onderwijs anderen
weet te inspireren, die duidelijk maakt waar ze voor staat en waar ze voor gaat,
die haar verantwoordelijkheden zorgvuldig definieert en consistent waarmaakt,
en die in continue dialoog staat met haar partners op systeemniveau en met
het onderwijsveld zelf;
2 de totstandkoming van een onderwijsbranche - georganiseerd in één of meer
brancheorganisaties -, die via het scheppen van onderlinge samenhang haar
eigen aandeel heeft in het verbeteren van het onderwijssysteem. Kenmerken
van die onderwijsbranche zijn: daadkracht, het claimen en waarmaken van
eigen verantwoordelijkheden, het organiseren van onderlinge samenhang en een
constructieve opstelling ten opzichte van de andere actoren op systeemniveau.
7.5 Decentralisatie als dilemma
Autonomievergroting en deregulering staan al enige tijd op de politieke en de
bestuurlijke agenda. Het is een weerbarstig vraagstuk, zoals we eerder al zagen.
Naast het vraagstuk van de omvang van de beslissingsruimte die de landelijke
overheid vrij geeft, speelt ook nog de vraag wie ruimte krijgt. Daarbij gaat het ook
54
om decentralisatie en de richting die deze neemt: territoriaal of maatschappelijk, of
wellicht toch een combinatie?
Tot nog toe zijn we er nog niet in geslaagd op alle niveaus een bevredigende vorm
te vinden voor het vraagstuk van autonomie en deregulering. Het lijkt erop dat
overheid en politiek wel willen loslaten, maar het nog niet kunnen omdat scholen
en besturen er nog niet aan toe (zouden) zijn. Wellicht speelt ook het inzicht een
rol dat volledige deregulering voor het onderwijs niet gewenst is omdat het gaat om
een basisverantwoordelijkheid van de overheid. Dat leidt ondertussen gemakkelijk
tot een patstelling. Die situatie moeten we doorbreken. In dat verband speelt
nog een andere kwestie, namelijk die van de decentralisatie. Tot nu toe heeft het
erop geleken dat het òf om maatschappelijke decentralisatie òf om territoriale
decentralisatie zou gaan. Verkend moet worden of combinatievormen wellicht een
oplossing kunnen bieden. Een mogelijke combinatie zou zijn:
•
een fundamentele vergroting van autonomie voor openbare en bijzondere scholen
en hun besturen, gecombineerd met een verzelfstandiging van het openbaar
onderwijs, zodat dit op grotere afstand van de gemeente komt te staan;
•
een versteviging van de positie van de gemeente als lokale overheid en een
daarmee gepaard gaande versterking van de verantwoordelijkheid van de
gemeente om samen met haar maatschappelijke partners een adequate lokale
pedagogische infrastructuur te ontwikkelen en in stand te houden. De rol van
de gemeente volgt uit haar zorgplicht voor haar burgers en haar zicht op lokale
ontwikkelingen.
In dat verband zou ook de relatie tussen (landelijke overheid) provincies en
gemeenten nader verduidelijkt moeten worden.
7.6 De bedrijfskolom binnen ons onderwijssysteem
De onderwijsbedrijfskolom is nog in hoge mate lineair en top down georganiseerd.
Immers, hoe verloopt de kennisstroom veelal? Aanwezige en relevant geachte kennis
(inzichten, vaardigheden, feiten, routines, waarden en normen) wordt door één of
meer adviescommissies in kaart gebracht en – eventueel na aanvullend onderzoek
– vertaald in kerndoelen. Na vaststelling worden die vervolgens uitgewerkt in
methoden en toetsen die daarna worden gedistribueerd onder scholen. De scholen
worden geacht die middelen te hanteren om bij hun leerlingen de beoogde
kerndoelen te realiseren. Onderzoek, opleiding en voortgezette scholingstrajecten,
adviesbureaus, kenniscentra en innovatie-instellingen staan mede ten dienste van
een zo effectief mogelijke distributie van die kennis, uiteindelijk naar de leerling.
Deze inrichting van de bedrijfskolom past niet meer bij de dynamische opvatting
over kennis en kennisconstructie die wij voor ogen hebben. Kinderen zelf en de
professionals die hen begeleiden, blijken sterkere determinanten in de bepaling van
welke kennis in feite geconstrueerd wordt dan we eerder dachten. De bedrijfskolom
heeft bovendien een veel te lange doorlooptijd en werkt daardoor stagnerend op de
innovatie van ons systeem. Er is op alle niveaus grote behoefte aan kortcyclischer
processen. In plaats van een statische inhoudelijke canon ligt het meer voor de
hand te werken met een dynamisch en flexibel inhoudelijk referentiekader, in
relatie waartoe scholen beredeneerd hun eigen doelen en hun eigen ijkpunten
55
voor hun professionele ontwikkeling, hun schoolontwikkeling en hun kwaliteitszorg
formuleren (zie hoofdstuk 4).
Optimale kennisinfrastructuur
De flexibilisering van de bedrijfskolom, de ontwikkeling van het bovengenoemde
inhoudelijk referentiekader en de inhoudelijke dialoog over dat kader zijn sterk
gebaat bij een optimalisering van de kennisinfrastructuur. Een goed functionerende
kennisinfrastructuur maakt aanwezige kennis toegankelijker, vormt een stimulans
tot een betere articulatie van onderzoeksvragen vanuit de praktijk en bevordert zo
ook de afstemming van onderzoek op vragen die in de praktijk leven.
7.7 Maatschappelijk debat
Nieuwe opvattingen over kennis en kennisconstructie en de externe stuurbaarheid
van ons onderwijs leiden tot andere opvattingen over hoe stringent de regulering
van ons onderwijs moet zijn. Tegenover de neiging om heel veel van bovenaf vast
te stellen en als verplichtend op te leggen, ontstaat er een groeiende behoefte aan
ruimte voor eigen keuzen. Niet vrijblijvend, maar in relatie tot maatschappelijk
debat en maatschappelijke dialoog. Dat stimuleert tot het maken van eigen
keuzen. Het zorgt ook voor betrokkenheid en laat professionals het beste halen uit
zichzelf en hun organisatie. En dat werkt in het voordeel van de kinderen die onder
optimale condities moeten kunnen leren en zich moeten kunnen ontwikkelen.
Dat maatschappelijk debat leent zich bij uitstek ook voor de bespreking van de
kernvragen die aan de orde kwamen. Voor de organisatie van dit debat heeft de
overheid een specifieke verantwoordelijkheid. We komen daar nog op terug.
7.8 Conclusie
Gelet op de beperkte mogelijkheden om zoveel actoren extern aan te sturen,
komt het er op systeemniveau vooral op aan om het samenspel tussen die actoren
optimaal vorm te geven. Dat vraagt om een andere sturingsfilosofie, een daarbij
aansluitende heldere rolverdeling en een daarmee corresponderende duidelijke
verantwoordelijkheidsdeling. Vanzelfsprekend moet er ook sprake zijn van wederzijds
vertrouwen en bereidheid tot samenwerking.
Op dit niveau dient een aantal wezenlijke functies te worden uitgevoerd of zeker
gesteld. Belangrijke voorwaarden daarvoor zijn een overheid die helder maakt
waarvoor ze staat en waarvoor ze gaat en een sterke onderwijsbranche.
Dit is ook het niveau waarop uiteindelijk de knopen moeten worden doorgehakt die
samenhangen met de knelpunten waarvan ons systeem last heeft. We wezen in dat
verband op dilemma’s rond financiering (marktwerking of niet?) en decentralisatie
(territoriaal, maatschappelijk of wellicht toch een combinatie?). Nieuwe
opvattingen over kennis en kennisconstructie en over het belang van betrokkenheid
en dialoog leiden tot een herontwerp van de bedrijfskolom, pleiten voor een andere
aanpak in de inhoudelijke sturing van het onderwijs en vragen om de organisatie
van een maatschappelijke dialoog over de kwaliteit van het onderwijs.
56
8 Hoe verder?
8.1 Overzicht
Deze notitie laat zien dat er fundamentele veranderingen gaande zijn in het denken
over de vormgeving van het primair proces, over de interne organisatie van scholen,
over het bestuur, over de rol van de gemeente en over de rol van de landelijke
overheid. De behandeling van de successieve schillen rond de kern van het primair
proces liet dat in voorgaande hoofdstukken zien.
Deze veranderingen kunnen elkaar versterken als er op alle niveaus sterker en
consequenter wordt gedacht vanuit het leren en de ontwikkeling van kinderen.
Daar is het in het onderwijs allemaal om te doen. Dat vraagt in ons denken een
voortdurend pendelen tussen de acties die binnen de verschillende schillen worden
genomen. Met deze notitie steken we al diegenen die reeds in deze richting denken
een hart onder de riem. Velen van hen laten zien dat er ook binnen de huidige
kaders meer mogelijk is dan we vaak denken.
Tegelijkertijd wijst de notitie op een aantal fundamentele kwesties die ons
onderwijssysteem bezig houden en voor een deel verlammen. Ze passeerden de
revue, veelal in de vorm van vragen en dilemma’s. Het is van belang om die
kwesties aan te pakken. Dat vraagt denken in andere kaders.
We starten met een korte samenvatting van de belangrijkste aanbevelingen, vragen
en dilemma’s.
Onderwijssysteem
Bestuur
Organisatie
Leren van
kinderen
Lokale gemeenschap
Figuur 8: Denken vanuit de kern - pendelen tussen de verschillende schillen
8.2 Uitdagingen
In het voorgaande zijn verschillende thema’s aan de orde geweest. We noemen ze
nog even kort.
57
8.2.1 Denken vanuit het leren en de ontwikkeling van kinderen
Centraal thema is dat we in ons onderwijssysteem sterker moet denken vanuit
het primair proces. Onderwijs is gericht op het bevorderen van het leren en de
ontwikkeling van kinderen. Daarop dienen bedrijfsproces en bedrijfskolom expliciet
en optimaal te worden afgestemd. De wezenlijk andere inrichting van primair proces
en interne schoolorganisatie springen daarbij het eerst in het oog.
8.2.2 Denken vanuit het leren van onderwijsprofessionals en andere actoren
Het gaat niet alleen om het leren van kinderen en de noodzaak meer ruimte te
maken voor hun leervragen. Ook de onderwijsprofessionals en de actoren uit
de andere schillen hebben leervragen. Ruimte bieden voor het zelf zoeken naar
antwoorden op die leervragen – ruimte ook voor het maken van fouten om daarvan
te leren –, komt het lerend vermogen van het gehele onderwijssysteem ten goede.
8.2.3 Autonomie en deregulering
Op alle niveaus meer ruimte maken voor leren en maatwerk vraagt om een
evenwichtige uitwerking van het vraagstuk van autonomievergroting en
deregulering. Bijzondere aandachtspunten daarbij zijn:
•
de erkenning van de noodzaak van maatwerk en de acceptatie van
diversiteit van leerlingen en hun ouders, van scholen, van besturen als een
maatschappelijk gegeven èn als continue leerbron;
•
de positionering en professionalisering van het bestuur als onderwijsaanbieder en
als eindverantwoordelijke voor de kwaliteit van de scholen. Dat vraagt uitsluitsel
over de kwestie welke eenheid de overheid beschouwt als aangrijpingspunt voor
haar aansturing: het bestuur of de school. Vervolgens is de vraag aan de orde
wat dat voor implicaties heeft voor de rol van de inspectie;
•
de verduidelijking van de maatschappelijke positie en de maatschappelijke
opdracht van het onderwijs. Met name speelt daarbij de kernvraag naar de
pedagogische opdracht van de school en die van haar band met de lokale
gemeenschap. Opvattingen hieromtrent zijn van grote invloed op aanverwante
thema’s zoals de vormgeving van de school als leefgemeenschap, haar relaties
met de lokale gemeenschap en meer specifiek haar relaties met de ouders als
(mede)opvoeders. Ook de kernvragen rond eigenaarschap en zeggenschap van
ouders spelen hier een rol;
•
uitsluitsel over de inhoudelijke bemoeienis van de overheid met het WAT
(alleen op hoofdlijnen?) en het HOE van het onderwijs (geen?) of anders
gezegd: uitsluitsel over de ruimte voor eigen kwaliteitsbeleid van scholen en
besturen. Verschillende keren kwam de vraag naar voren of we de weg opgaan
van verdergaande inhoudelijke regulering of dat besturen en scholen ruimte
krijgen voor een verantwoord en te verantwoorden eigen kwaliteitskader. In dat
verband gaven we in overweging om te denken in termen van een model waarin
school en bestuur hun eigen kwaliteitskader ontwikkelen (of toe-eigenen),
waarbij ze expliciet hun keuzes refereren aan een verrijkt dynamisch landelijk
referentiekader waarin de overheid een minimum aanwijst;
58
•
uitsluitsel over de richting waarin het decentralisatieproces gaat. We gaven in
overweging om te denken in termen van een combinatie van maatschappelijke
en territoriale decentralisatie. Dat heeft te maken met het gegeven dat de
school steeds meer een onderdeel wordt van een pedagogische keten en
van een nog ruimere lokale of regionale pedagogische infrastructuur. Dat
vraagt niet alleen om samenwerking, maar ook om een versterking van de
rol van de lokale overheid als (mede)verantwoordelijke voor een optimale
pedagogische infrastructuur. Een belangrijk element in die combinatie van
maatschappelijke en territoriale decentralisatie is daarmee de versterking van
de onderwijsbranche en de positie van besturen en scholen. Een ander element
is de erkenning van het belang van een regisserende en faciliterende rol van
de gemeente. Zo’n combinatie biedt ook een oplossing voor het zogeheten
dubbele pettenprobleem van de gemeente door het openbaar onderwijs te
verzelfstandigen.
8.2.4 Basisvoorzieningen en marktwerking
Basisvoorzieningen in de pedagogische infrastructuur dienen ook qua financiering
berekend te zijn op hun taak. Dat plaatst de discussie over marktwerking in een
ander licht.
8.3 Maatschappelijk discours
Tot nu toe werden dit soort vragen of kwesties in beperkte kring aan de orde
gesteld. De echte uitvoerders (de professionals in scholen, en besturen) of de echte
belanghebbenden (de ouders namens hun kinderen) werden daar niet of nauwelijks
bij betrokken of haakten al spoedig af omdat ze zich er niet bij betrokken voelden.
Ter verhoging van de betrokkenheid en de dialoog in ons onderwijssysteem zijn
wij er voorstander van deze kwesties voorwerp te maken van een maatschappelijke
discussie waarin betrokkenheid van uitvoerders en belanghebbenden mede
59
maatgevend is voor de kwaliteit van het debat. Zo’n discussie is geen eenmalige
zaak, maar vindt continu plaats en binnen wisselende kaders. Kaders wisselen als er
beslissingen worden genomen die nodig zijn om knelpunten op te heffen.
Zo’n discussie vindt niet spontaan plaats, maar dient over een aantal aanjagers
te beschikken. Er ligt hier een rol voor de overheid, maar ook de politiek en
organisaties uit de bedrijfskolom kunnen hier een functie vervullen. De overheid
heeft inmiddels haar eigen Koersdiscussie aangezet.
Deze notitie formuleert vragen en biedt denk- en oplossingsrichtingen, maar geeft
ook dilemma’s aan. Essentieel voor het nieuwe denken over onderwijs is dat we
niet vervallen in de fout die we bij nader inzien in het verleden maakten door een
beperkte groep actoren oplossingen te laten bedenken die vervolgens door het
onderwijsveld in zijn volle breedte moesten worden ingevoerd. Wij kiezen voor de
weg van de discussie en het eigen initiatief van scholen en besturen. Niet als alibi
om beslissingen uit te stellen, maar om de betrokkenheid te genereren die nodig is
om op de werkvloer alle creativiteit en inventiviteit te kunnen inzetten die nodig is
om maatwerk te leveren in het belang van de kinderen.
8.4 Tot slot
De Expertgroep die als onderdeel van de denktankactiviteiten van KPC Groep deze
notitie ontwikkelde, geeft hiermee een eigen impuls voor de broodnodige discussie
over de toekomst van het primair onderwijs. In dialoog met verschillende groepen
actoren zullen we de komende periode de wenselijkheid en de haalbaarheid van de
verschillende voorstellen nader onderzoeken. Daartoe zal KPC Groep bijeenkomsten
organiseren met gesprekspartners uit alle schillen. In deze bijeenkomsten
zullen de denkrichting en de genoemde knelpunten en dilemma’s centraal staan.
De opbrengsten van deze gesprekken worden verzameld en verwerkt in een
vervolgnotitie die wordt aangeboden aan allen die in de maatschappelijke discussie
over het primair onderwijs zijn geïnteresseerd.
60