2. Een strategische aanpak van weerbaarheid in het

EUROPESE
COMMISSIE
HOGE VERTEGENWOORDIGER
VAN DE UNIE VOOR
BUITENLANDSE ZAKEN
EN VEILIGHEIDSBELEID
Brussel, 7.6.2017
JOIN(2017) 21 final
GEZAMENLIJKE MEDEDELING AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD
Een strategische aanpak van weerbaarheid in het externe optreden van de EU
{SWD(2017) 226 final}
{SWD(2017) 227 final}
NL
NL
1.
Inleiding
De EU en haar lidstaten hebben een robuust beleidskader voor het externe optreden van de
Unie opgesteld. Dat kader is verankerd in artikel 21 van het Verdrag en in de integrale
strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie1 ("integrale EUstrategie") en hangt samen met de engagementen die zij op mondiaal en regionaal vlak zijn
aangegaan. Nu moet dit elan worden doorgezet in de agenda voor hervormingen die de EU
zichzelf heeft gesteld, tegen de achtergrond van een wereld die wordt gekenmerkt door steeds
meer verbondenheid, conflicten en complexiteit. Volgens de integrale EU-strategie vormt het
versterken van de weerbaarheid van staten en samenlevingen een deel van de oplossing.
Deze gezamenlijke mededeling is bedoeld om na te gaan hoe een strategische aanpak van
weerbaarheid de effecten van het externe optreden van de EU kan vergroten en de
doelstellingen inzake ontwikkelings-, humanitair, buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU
kan helpen verwezenlijken, gezien de veranderlijke wereldwijde problemen en risico's die in
de integrale EU-strategie worden beschreven. We moeten overschakelen van crisisbeperking
naar een meer gestructureerde, niet-lineaire langetermijnaanpak van zwakke plekken, en de
nadruk moet liggen op anticipatie, preventie en paraatheid.
Gezien de snel veranderende omgeving is een politieke aanpak nodig die wordt geschraagd
door een samenhangende combinatie van politieke dialoog, diplomatieke middelen van de
Unie en haar lidstaten, EU-bijstand en sectorale beleidsdialogen en bilaterale initiatieven. De
mededeling bevat ook de beginselen en werkmethoden die nodig zijn om dit uit te voeren. De
mededeling bouwt op de ervaring met de uitvoering van de mededeling van de Commissie uit
2012 over weerbaarheid2, die nog steeds als leidraad geldt voor EU-actie op dat gebied, en op
ervaringen met het stimuleren van weerbaarheid bij het aanpakken van complexe
binnenlandse politieke problemen.
In deze gezamenlijke mededeling wordt ook erkend dat de EU niet gevrijwaard is van de druk
die haar externe partners ondervinden, en dat het externe beleid van de EU kan bijdragen aan
een sterkere weerbaarheid binnen de Unie zelf. Er wordt dan ook voorgesteld het interne en
externe beleid op passende wijze aan elkaar te koppelen, met name inzake de Europese
Veiligheidsagenda.
2.
Een strategische aanpak van weerbaarheid in het externe optreden van de EU
Een ambitieus beleidskader. De afgelopen jaren heeft de EU zich sterk ingespannen om het
beleidskader van haar externe optreden te hertekenen als reactie op de veranderende mondiale
1
"Gedeelde visie, gemeenschappelijke actie: een sterker Europa. Een integrale strategie voor het buitenlands en
veiligheidsbeleid van de Europese Unie", juni 2016.
2
"De EU-aanpak inzake weerbaarheid: lessen uit de voedselzekerheidscrises", COM(2012) 586 final, 3 oktober
2012.
2
omgeving. Dit nieuwe kader omvat multilaterale doestellingen zoals de Agenda 2030 voor
duurzame ontwikkeling, het klimaatverdrag van Parijs, het kader van Sendai voor
rampenrisicovermindering en de toezeggingen tot actie die op de wereldtop over humanitaire
hulp zijn gedaan, evenals de grote herzieningen van de EU zelf van het Europees
nabuurschapsbeleid en haar betrekkingen met de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de
Stille Oceaan, en de hogere ambities voor het veiligheids- en defensiebeleid van de EU. In de
Verklaring van Rome bevestigt de EU haar belofte om een sterkere rol te spelen op het
wereldtoneel.
Veranderlijke wereldwijde problemen en risico's. De EU zal aan deze agenda werken in
een wereld waar het tempo snel stijgt en staten, samenlevingen, gemeenschappen en
individuen steeds meer onder druk komen te staan. Onder invloed van de globalisering die
zich in een ongekend tempo voltrekt, ontstaan problemen als gevolg van demografische druk,
klimaatverandering, milieu of migratie die te groot zijn voor individuele staten, alsook
economische schokken, de erosie van de maatschappelijke cohesie door zwakke instellingen
en slecht bestuur, conflicten, gewelddadig extremisme en daden van externe machten om
tegenstanders te destabiliseren. De eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele
vrijheden staat voortdurend onder druk en er zijn aanzienlijke humanitaire en
ontwikkelingsnoden die niet worden gelenigd.
Chronische kwetsbaarheid en fragiliteit in de wijde Europese nabuurschap verergeren de
effecten van deze druk nog en hinderen de ontwikkeling van hele regio's, met mogelijk ook
schadelijke gevolgen daarbuiten.
Weerbaarheid stimuleren om vooruitgang te ondersteunen. In de mededeling van de
Commissie uit 2012 over de EU-aanpak van weerbaarheid, wordt weerbaarheid gedefinieerd
als "het vermogen van een persoon, een huishouden, een gemeenschap, een land of een regio
om stresssituaties en schokken te weerstaan, op te vangen en snel te boven te komen". De
integrale EU-strategie gaat een stap verder. Weerbaarheid wordt omschreven als "een breed
begrip [...] dat betrekking heeft op alle individuen en de samenleving als geheel" en dat wordt
gekenmerkt door "democratie, vertrouwen in de instellingen, en duurzame ontwikkeling" en
de capaciteit om te hervormen. Steun voor weerbaarheid op alle niveaus is ook een integraal
deel van de nieuwe consensus inzake ontwikkeling.
De strategische aanpak van de EU van weerbaarheid is gericht op het bereiken en
ondersteunen van de ambitieuze doelstellingen van het externe optreden van de EU, zoals
hierboven beschreven. Daarvoor wordt gezorgd voor de versterking van:
-
het vermogen van staten, samenlevingen, gemeenschappen en individuen om zich aan
te passen aan politieke, economische, ecologische, demografische of maatschappelijke
druk, om vooruitgang in de richting van nationale ontwikkelingsdoelen te
ondersteunen;
-
het vermogen van een staat om onder aanzienlijke druk zijn kernfuncties en sociale en
politieke cohesie uit te bouwen, te behouden of te herstellen, met respect voor de
3
democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en grondrechten, en met steun voor
inclusieve veiligheid en vooruitgang op lange termijn;
-
het vermogen van samenlevingen, gemeenschappen en individuen om mogelijkheden
en risico's op een vreedzame en stabiele manier te beheren en om onder grote druk een
bestaan op te bouwen, te behouden of te herstellen.
In de tien richtsnoeren in de bijlage staan een aantal belangrijke methodologische inzichten
om hier vorm aan te geven.
3.
Een strategische aanpak van weerbaarheid uitvoeren
Er wordt gewerkt aan de volgende drie samenhangende kwesties:
-
uitbreiden van de bijdrage die het externe optreden van de EU kan leveren aan de
weerbaarheid van partnerlanden en hun burgers, terwijl de bestaande engagementen
inzake weerbaarheid worden geconsolideerd en uitgevoerd;
-
verrijken van de sectorale beleidsdialoog met de partnerlanden door de ervaring te
benutten die de EU heeft met het stimuleren van weerbaarheid in haar binnenlands
beleid, en verbreden van de onderzoeksbasis;
-
waarborgen dat het externe beleid van de EU daadwerkelijk bijdraagt aan
weerbaarheid binnen de Unie.
Hierbij moet worden uitgegaan van de verbintenissen van de EU inzake democratie,
mensenrechten en grondrechten.
3.1
Uitbreiden van de bijdrage die het externe optreden van de EU kan leveren aan
het versterken van de weerbaarheid van partnerlanden op het niveau van de
staat, de samenleving en de gemeenschappen
De EU zal het actieplan voor weerbaarheid 2013-2020 blijven uitvoeren en zich laten leiden
door de conclusies van de Raad van 2013 over een EU-aanpak van weerbaarheid. De EUaanpak van weerbaarheid zal worden uitgebreid naar weerbaarheid van de staat, de
samenleving en de gemeenschappen, geïnspireerd door de nieuwe Europese consensus inzake
ontwikkeling. Er zal meer nadruk worden gelegd op de aanpak van langdurige crises, de
risico's van gewelddadige conflicten en andere structurele druk zoals aantasting van het
milieu, klimaatverandering, migratie en gedwongen ontheemding.
Deze aanpak zal worden afgestemd op de verbintenissen van de EU in het kader van de
Agenda 2030, namelijk om niemand aan zijn lot over te laten ("leave no one behind") en
duurzame-ontwikkelingsdoelstelling 16, namelijk "Vreedzame, inclusieve samenlevingen,
toegang tot rechtspraak voor iedereen en doeltreffende, verantwoordingsplichtige en
inclusieve instellingen op alle niveaus".
4
Weerbaarheid en inclusieve en participatieve samenlevingen
Er zijn sterke aanwijzingen dat er een verband bestaat tussen inclusieve en participatieve
samenlevingen met verantwoordingsplichtige, democratische en transparante instellingen, en
duurzame ontwikkeling en het ontbreken van gewelddadige conflicten. Tekortkomingen op
het vlak van bestuur, democratie, mensenrechten en rechtsstaat, gendergelijkheid, corruptie of
minder ruimte voor inspraak van het publiek en het maatschappelijk middenveld, vormen
daarentegen een fundamenteel obstakel voor de doeltreffendheid van inspanningen die een
samenleving levert op het vlak van ontwikkeling. De kwaliteit van het bestuur en de overheid
bepaalt hoe een land presteert op alle beleidsgebieden, op het vlak van economische welvaart,
sociale en territoriale cohesie, en duurzame groei. Weerbare samenlevingen worden
gekenmerkt door duurzame en evenwichtige sociaal-economische ontwikkeling waarmee
sociaal-economische ongelijkheid, zwakke punten en de grondoorzaken daarvan worden
voorkomen of aangepakt. Dit inzicht staat centraal in de EU-aanpak van weerbaarheid van
staten en samenlevingen.
--De EU moet:
-
steun blijven verlenen aan binnenlandse inspanningen die zijn afgestemd op de
behoeften en de context van een samenleving, om te bouwen aan duurzame
democratische staten en verantwoordingsplichtige en transparante instellingen, de
veiligheidssector te hervormen, de rechtsstaat te versterken, brede inclusieve groei en
werkgelegenheid tot stand te brengen, en participatieve besluitvorming en toegang
van het publiek tot informatie te bevorderen. De betrokkenheid van lokale regeringen,
gemeenschappen en belanghebbenden uit het maatschappelijk middenveld moet
bijzondere aandacht krijgen.
Weerbaarheid in de praktijk - opbouw van weerbaarheid na een conflict: Nigeria
De kwetsbaarheid en fragiliteit in Afrika is een mondiale prioriteit die collectieve actie van
alle belanghebbenden vergt om de samenhangende problemen op het vlak van armoede,
ongelijkheid, conflicten, gewelddadig extremisme en klimaat aan te pakken. Langdurige crises
in de regio hebben ook aanzienlijke gevolgen voor de EU.
De reactie van de EU op de crisis in het noorden van het land is een voorbeeld van een
gezamenlijke aanpak op basis van gezamenlijke analyse (samen met de Wereldbank en de
VN) en gezamenlijke strategische planning. Een aanzienlijk deel van de bijstand is bedoeld
om de weerbaarheid te vergroten bij de door conflicten getroffen bevolking en te beginnen aan
de wederopbouw in het noordoosten. Van de bestaande respons in noodsituaties wordt de
aandacht geleidelijk verlegd naar herstel en wederopbouw, waarbij zowel humanitaire als
ontwikkelingsfondsen worden gebruikt.
Weerbaarheid in de praktijk - weerbaarheid en steun aan onze partners in vijf
richtsnoeren van de EU ten aanzien van Rusland
5
De interne weerbaarheid van de Unie maakt integraal deel uit van het externe beleid ten
aanzien van Rusland. De vijf richtsnoeren die in maart 2016 werden goedgekeurd door de
Raad Buitenlandse Zaken, erkennen de noodzaak van sterkere betrokkenheid met onze
nabuurschap, die tot Centraal-Azië reikt. Ook de weerbaarheid binnen de EU moet worden
versterkt, met name inzake energiezekerheid, hybride dreigingen en strategische
communicatie. Het doel is om ervoor te zorgen dat de Unie en haar naburige partnerlanden vrij
blijven om hun eigen politieke, diplomatieke en economische keuzes te maken, door de
mogelijkheden voor externe druk of dwang in te perken.
Economische weerbaarheid
Economische weerbaarheid is een cruciaal aspect van de algemene weerbaarheid van een
land, en hangt nauw samen met andere aspecten ervan. Om de economische weerbaarheid te
vergroten is gezond macro-economisch beleid nodig. Er moet ook aandacht zijn voor andere
factoren, zoals passende financiering voor de infrastructuur die nodig is om essentiële
openbare diensten te verlenen, een meer gediversifieerde economie met een efficiënte en
betrouwbare energievoorziening, de nodige financiële noodmaatregelen, en maatregelen om
de bedrijfscontinuïteit te waarborgen en cruciale diensten en faciliteiten te beschermen bij
schokken.
Macro-economische stabiliteit is essentieel voor sociale ontwikkeling, maar aan beleid voor
stabilisering en aanpassing op macroniveau kunnen wel kosten zijn verbonden. Dergelijke
druk kan bestaande ongelijkheden en maatschappelijke spanningen nog verergeren, met name
als zij de zwaksten treffen. Beleid moet er dan ook op gericht zijn deze gevolgen in te perken.
De capaciteit op het vlak van statistiek en prognoses moet naar een hoger niveau worden
getild om beleidsvorming en toezicht te verbeteren.
Economische weerbaarheid vergt ook dat de voorwaarden vervuld zijn voor duurzame en
inclusieve groei, investeringen en financiering. Een eerste stap is dan een gediversifieerde
economie die niet te afhankelijk is van één sector of bedrijf, en waarin nieuwe bedrijven en
kleine en middelgrote ondernemingen gestimuleerd worden om te groeien. Ook het stimuleren
van de circulaire economie - die de afhankelijkheid van hulpbronnen vermindert - kan hieraan
bijdragen. Bovendien kunnen werknemers die beschikken over de nodige vaardigheden en
toegang hebben tot opleiding, zich makkelijker aanpassen aan structurele veranderingen.
Landen kunnen hun economieën ook naar een hoger niveau tillen via investeringen door
buitenlandse ondernemingen, maar dan moeten multinationale ondernemingen wel ertoe
aangezet worden de mensenrechten, met inbegrip van arbeidsrechten, te eerbiedigen.
--De EU moet:
-
steun verlenen aan partnerlanden bij het ontwikkelen van economische weerbaarheid,
ondersteund door macro-economische stabiliteit, en in combinatie met maatregelen
voor inclusieve groei en het beperken van het mogelijk negatieve tijdelijke effect op
6
sommige groepen in de samenleving; bijzondere aandacht moet gaan naar de
ontwikkeling van vaardigheden, waardig werk, sociale bescherming en economische
emancipatie van kansarme groepen;
-
samen met de Europese Investeringsbank, andere internationale financiële
instellingen, het bedrijfsleven en sociale partners werken aan betere
investeringskaders voor economische en sociale weerbaarheid, ondersteund door
inclusieve economische ontwikkeling, werkgelegenheid en het stimuleren van
ondernemerschap en toegang tot financiering; hiertoe moet het voorgestelde plan
voor externe investeringen ten volle worden benut.
Meer nadruk op behoeften die ontstaan uit langdurige crises
De behoefte aan humanitaire hulp bij ontheemding door gewelddadige conflicten is
momenteel groter dan ooit. Volledige regio's zitten vast in langdurige crises en kwetsbaarheid,
waarbij de gevolgen van chronische natuurrampen, de aantasting van het milieu en conflicten
elkaar beïnvloeden en nog versterken. Momenteel leeft 22% van de wereldbevolking, dus
1,6 miljard mensen3, in kwetsbare situaties, en naar verwachting zal dit aantal tussen nu en
2030 nog verder stijgen4. Er zijn niet alleen meer mensen die in humanitaire nood verkeren,
maar zij bevinden zich ook langer in die situatie. Op dit moment zijn mensen gemiddeld
gedurende 17 jaar ontheemd. Twee derde van de internationale humanitaire hulp gaat naar
langdurige ontvangers, door aanslepende crises of terugkerende rampen in eenzelfde regio.
Het traditioneel strakke onderscheid tussen humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking
is geëvolueerd in het licht van deze nieuwe realiteit. Structurele fragiliteit, met sociaaleconomische en politieke effecten op zowel korte als lange termijn, moet doeltreffender
worden aangepakt om de cyclus van steeds terugkerende noodsituaties te doorbreken. Het
huidige model van de EU om crises aan te pakken moet beter worden afgestemd op een
situatie waarin armoede, bevolkingstoename, klimaatverandering, snelle verstedelijking,
concurrentie om beperkte hulpbronnen, conflicten en gewelddadig extremisme hele regio's in
instabiliteit storten.
--De EU moet:
-
3
voorrang geven aan meer nauwe samenwerking met politieke, humanitaire en
ontwikkelingsactoren in de EU over langdurige crises en langdurige ontheemding, met
respect voor de verschillende mandaten die in de Verdragen zijn bepaald, en voor de
humanitaire beginselen;
OESO (2016), States of Fragility 2016: Understanding violence.
4
One Humanity: Shared Responsibility - verslag van secretaris-generaal Ban Ki Moon tijdens de wereldtop voor
humanitaire hulp, 2016.
7
-
regeringen aansporen via politieke dialogen en met steun van ontwikkelingspartners
meer verantwoordelijkheid te nemen voor chronische kwetsbaarheid en de lokale
capaciteit te versterken op het vlak van risicobeheer en snellere lokale respons;
-
haar capaciteit inzetten op het vlak van diplomatieke betrokkenheid, sectorale
beleidsdialoog en coherente hulpprogrammering rond een verbeterde en gezamenlijke
analyse van alle factoren, met inbegrip van sociaal-economische, politieke en
ecologische risico's die bestaande gevaren verergeren.
Weerbaarheid in de praktijk - genderdimensie, een voorbeeld uit conflict- en
rampenbeleid
Uit casestudies blijkt dat klimaatverandering, rampen en gewelddadige conflicten op mannen
en vrouwen verschillende effecten kunnen hebben. In een weerbaarheidsanalyse moeten deze
factoren duidelijk worden onderscheiden en aangepakt.
In een aantal gevallen kunnen rampen en conflicten patriarchale sociale normen benadrukken
waardoor vrouwen en meisjes op disproportioneel ongelijke wijze toegang hebben tot rechten
en middelen, maar zij kunnen ook leiden tot een verschuiving in genderrollen en -normen.
Vrouwen en meisjes kunnen ook een actieve en belangrijke rol spelen met hun bijdrage aan
maatschappelijke weerbaarheid, die vrede kan ondersteunen. Als vrouwen en meisjes goed
geïnformeerd zijn en actief deelnemen aan vredesopbouw en herstel, zorgt dat er niet alleen
voor dat rekening wordt gehouden met hun specifieke behoeften en capaciteiten, maar is dat
ook een kans op sociale verandering doordat de traditionele genderrollen en de discriminatie
op basis van gender ter discussie komen te staan. Dit draagt ook bij tot maatschappelijke
weerbaarheid en kan ervoor zorgen dat het door de EU ondersteunde werk betere en duurzame
resultaten oplevert.
De specifieke bijdrage van vrouwen aan het versterken van weerbaarheid bij gewelddadige
conflicten binnen een samenleving, moet ook worden erkend, net als hun rol bij het aansporen
van gemeenschappen om conflicten te voorkomen of op te lossen en gewelddadig extremisme
te bestrijden.
Weerbaarheid en preventie van gewelddadige conflicten
Een op weerbaarheid gerichte aanpak bij de preventie van gewelddadige conflicten is bedoeld
om beter te kunnen ingrijpen doordat beter wordt begrepen welk factoren tot een gewelddadig
conflict leiden, en doordat wordt nagegaan welke endogene capaciteit binnen een
samenleving bestaat waardoor sommige gemeenschappen niet afglijden naar geweld. Dit kan
initiatieven voor vrede bevorderen en lokale mechanismen voor het oplossen van conflicten
ondersteunen, met name in landen waar de staat een dubbelzinnige rol speelt en zowel bron
van politieke autoriteit als van geweld of dwang is.
Voor een dergelijke aanpak moet ook het gamma mogelijke antwoorden worden uitgebreid,
bijvoorbeeld om meer belang te kunnen hechten aan de bijdrage van werkgelegenheid en
8
sociaal beleid aan maatschappelijke weerbaarheid in nationale herstelprogramma's en sociale
inclusie op te nemen in afspraken over toegang tot natuurlijke hulpbronnen en het versterken
van de genderdimensie (zie kader hierboven).
Er is ook ruimte voor het vergroten van de bijdrage van de partnerschappen van het
gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) van de EU aan het versterken van
weerbaarheid, overeenkomstig de conclusies van de Raad over veiligheid en defensie van
mei 2017. Dat kan onder meer opleiding en capaciteitsopbouw inhouden en kan geschieden
in het kader van het initiatief tot capaciteitsopbouw voor veiligheid en ontwikkeling.
Dit moet worden ondersteund door gezamenlijke politieke en diplomatieke inspanningen van
de EU en haar lidstaten.
--De EU moet:
-
haar werk op het vlak van conflictpreventie en vredesopbouw versterken door het
aspect weerbaarheid eraan toe te voegen om meer nadruk te leggen op een volledige
en gedeelde analyse, op betrokkenheid op gemeenschaps- en staatsniveau en, waar
nodig, op het introduceren van de geïntegreerde aanpak voor conflicten en crises die
in de integrale EU-strategie is uiteengezet;
-
in haar methodologie voor conflictbeoordeling meer gewicht toekennen aan lokale
capaciteiten om met risico's om te gaan, en aan de positieve aspecten van
weerbaarheid binnen een gemeenschap, in combinatie met een analyse van de
machtsverhoudingen en externe druk die kunnen leiden tot het instorten van de
maatschappij; ook meer rekening houden met het verband tussen ecologische
kwetsbaarheid en het risico op een gewelddadig conflict, en systematisch klimaat- en
milieu-indicatoren opnemen in systemen voor vroegtijdige waarschuwing voor
conflicten;
-
deze versterkte analyse gebruiken als leidraad en versterking voor politieke
inspanningen van de EU en haar lidstaten om conflicten te voorkomen via politieke
dialoog, collectieve diplomatieke reacties en betrokkenheid met partners als de VN.
Weerbaarheid, klimaatverandering en aantasting van het milieu
Klimaatverandering, natuurrampen en aantasting van het milieu hangen samen en hebben een
verstrekkende invloed op de weerbaarheid van gemeenschappen en de ecologische systemen
waarvan het leven afhangt. Zij zijn de oorzaak van of dragen bij tot veel van de conflicten
overal ter wereld.
---
9
De EU moet:
-
deze problemen ruimer aanpakken en meer nadruk leggen op behoud, herstel en
duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en ecosystemen, en op het behoud van
de diensten die daaruit voortvloeien. Daarnaast moet weerbaarheid worden
opgebouwd tegenover extreme gebeurtenissen als droogte, hongersnood en
overstromingen5;
-
bij het beoordelen van de kwetsbaarheid niet alleen kijken naar de intensiteit van de
gebeurtenissen, maar ook naar hun frequentie en naar hoe groot de kans is dat zij zich
voordoen; in de beoordeling en het antwoord rekening houden met druk op het milieu
op lange termijn, zoals ontbossing en verhoogde vraag naar water, maar ook met de
noodzaak te anticiperen op de gevolgen van natuurrampen en zich geleidelijk
voltrekkende problemen als bodemdegradatie, de verzuring van de oceanen, de
stijging van de zeespiegel en het smelten van gletsjers;
-
meer systematische beoordelingen eisen van rampen op het vlak van milieu, klimaat
en rampen en deze integreren in systemen voor vroegtijdige waarschuwing om na te
gaan wat de mogelijke effecten zijn van plotselinge of geleidelijk opbouwende
schokken en om na te gaan welke de belangrijkste maatregelen op het vlak van
preventie en aanpassing zijn zodat rekening kan worden gehouden met de risico's bij
investeringen, ontwikkeling en territoriale en stadsplanning.
De EU is ook van plan samen te werken met lokale overheden om de weerbaarheid in
snelgroeiende stedelijke gebieden te stimuleren, waar de bevolking bij schokken of
spanningen wordt blootgesteld aan aanzienlijke menselijke en economische schade als
onvoldoende aandacht is besteed aan de planning van of investeringen in maatregelen om
klimatologische en geofysische risico's tegen te gaan. Het blijkt kostenefficiënter om de
onderliggende risicofactoren aan te pakken via op kennis gebaseerde openbare en particuliere
investeringen, dan pas na een ramp in actie te komen. In dat kader zal de EU ook
voortbouwen op de bestaande sectorale dialoog over duurzame verstedelijking met
belangrijke partners en instellingen, waaronder regionale en lokale autoriteiten, om hun
weerbaarheid en innoveringscapaciteit te versterken overeenkomstig de Nieuwe
Stedenagenda.
--De EU moet:
-
stimuleren van een op ecosystemen gebaseerde aanpak voor het verminderen van het
risico op rampen;
5
De cruciale rol van goed functionerende ecosystemen en de daaruit voortvloeiende diensten wordt erkend in het
natuuractieplan van de EU.
10
-
overdracht van risico's stimuleren
verzekeringen en noodkredieten;
via
risicofinancieringsmechanismen
als
-
met lokale autoriteiten werken aan de ontwikkeling van beheersystemen die
weerbaarheid tegen klimaatverandering en duurzaam beheer van natuurlijke
hulpbronnen stimuleren.
Dit wordt gecombineerd met intensivering van het politieke optreden van de EU, met name
via het netwerk voor groene diplomatie, de werkgroepen over klimaat en kwetsbaarheid van
de G7, het "InsuResilience"-partnerschap van de G7, en het raamverdrag van de Verenigde
Naties inzake klimaatverandering. De EU moet ook werken via andere relevante fora zoals de
VN en multilaterale milieuverdragen om de partners bewust te maken van de bijdrage die
ecologie kan leveren aan stabiliteit en veiligheid.
Weerbaarheid, migratie en gedwongen ontheemding
In de Agenda 2030 wordt de positieve bijdrage van migranten aan inclusieve groei en
duurzame ontwikkeling erkend. Er wordt ook rekening gehouden met de kwetsbaarheden en
behoeften van gedwongen ontheemde personen. Goed ontworpen migratiebeleid kan de
economische weerbaarheid versterken, zowel in de gastlanden als in de gemeenschappen van
herkomst. Bovendien zijn migreren en vluchten op individueel niveau een legitieme strategie
om zich aan te passen aan ernstige externe spanningen. De druk van plotse, langdurige of
grootschalige migratie, ook door gedwongen ontheemding, komt echter vaak terecht op de
armste delen van de wereld, zodat hun al kwetsbare mechanismen om te overleven, nog meer
onder druk komen te staan. Met name Afrika ten zuiden van de Sahara wordt hierdoor zwaar
getroffen. Velen zullen allicht ook naar Europa willen blijven komen, wat niet alleen
gevolgen heeft voor de EU, maar ook voor de landen van doorreis.
Een op weerbaarheid gerichte aanpak van migratie houdt in dat beleid wordt ontwikkeld
waarin tot uiting komt hoe migratiepatronen reageren op de complexe interactie tussen
demografie, institutionele en democratische zwakte, economische en sociale ongelijkheid,
gewelddadige conflicten, aantasting van het milieu en klimaatverandering. We moeten blijven
investeren in een degelijke feitenbasis voor het beleid en investeren in passende antwoorden.
--De EU moet cruciale aspecten van een op weerbaarheid gerichte aanpak van migratie en
gedwongen ontheemding verder ontwikkelen door de volgende activiteiten:
-
het thema migratie integreren in de overkoepelende politieke betrekkingen met
partnerlanden, die moeten worden gebaseerd op het beginsel van eigen inbreng,
gedeelde verantwoordelijkheid en volledige eerbiediging van humanitaire en
vluchtelingenwetgeving, en verplichtingen op het vlak van mensenrechten, zoals het
recht op bescherming;
11
-
de grondoorzaken van irreguliere migratie aanpakken, waarvan sommige
diepgeworteld zijn, zoals armoede, ongelijkheid, demografische groei, werkloosheid,
onderwijs en economische kansen, instabiliteit, conflicten, klimaatverandering en
aantasting van het milieu, en de langetermijneffecten van gedwongen ontheemding
aanpakken;
-
zelfredzaamheid stimuleren en ervoor zorgen dat ontheemde personen waardig
kunnen leven en een bijdrage kunnen leveren in hun gastgemeenschap 6. Dat vergt een
nieuwe, op ontwikkeling gerichte aanpak die mensen centraal stelt, voor zowel de
gedwongen ontheemden als hun gastgemeenschappen, waardoor mensen toegang
krijgen tot onderwijs, huisvesting, waardig werk, levensonderhoud en diensten, en die
tot doel heeft mensen niet langer afhankelijk te laten zijn van humanitaire hulp;
-
optreden tegen netwerken van mensenhandel en georganiseerde misdaad, die
migranten en vluchtelingen uitbuiten, en bij het aanpakken van specifieke vormen van
geweld tegen hen ook rekening houden met het genderaspect;
-
gastgemeenschappen ondersteunen. De EU moet steun blijven geven aan gerichte
initiatieven om taal- en beroepsvaardigheden te vergroten en ter verbetering van de
toegang tot diensten en de arbeidsmarkt, inclusief onderwijs, interculturele
uitwisseling en campagnes voor voorlichting aan gastgemeenschappen en migranten;
-
de feitenbasis voor steunmaatregelen verstevigen, onder meer door specifieke
aandacht te besteden aan gedwongen ontheemding, oorzaken van migratie en
samenwerking met niet-EU-landen binnen het EU-kaderprogramma voor onderzoek
en innovatie.
Weerbaarheid in de praktijk – hoe ontstaat druk ontstaat en hoe hangen verschillende
soorten druk samen? Een voorbeeld op het gebied van migratie, milieu en
klimaatverandering
Aangenomen wordt dat migratie naar de EU sterk wordt beïnvloed door milieu- en
klimaatveranderingen, hoewel die aspecten moeilijk los te koppelen zijn van economische,
demografische en andere drijfveren, en niet vaak expliciet worden vermeld. Veel migranten
uit West- of Oost-Afrika zijn eerst uit hun huizen verdreven door woestijnvorming en
bodemdegradatie, waardoor in Afrika een patroon van plattelandsvlucht is ontstaan, die in
grote mate wordt veroorzaakt door milieuverstoringen in landbouwsystemen.
Economische en demografische tendensen en de snelle verstedelijking maken de gevolgen van
natuurrampen nog zwaarder. In Afrikaanse steden neemt het bevolkingsaantal dan ook snel
toe, zodat er een tekort is aan banen, huisvesting en basisdiensten. Uit recente studies blijkt dat
migranten veelal samenwonen in informele nederzettingen aan de rand van grote Afrikaanse
6
Mededeling van de Commissie over Waardig leven: van afhankelijkheid van steun tot zelfredzaamheid.
Gedwongen ontheemding en ontwikkeling (COM(2016) 234 final).
12
steden, zoals bijvoorbeeld in Accra, waar meer dan 90% van de migrantengezinnen woont in
één achtergestelde buurt zonder stromend water.
3.2
Weerbaarheid versterken via beleidsdialoog en bilaterale initiatieven
De EU gebruikt het weerbaarheidsconcept steeds vaker om structuren te doorbreken bij de
aanpak van ingewikkelde binnenlandse beleidskwesties zoals economisch beleid,
klimaataanpassing en continuïteit van de energievoorziening. Zij heeft ook een aanzienlijke
investering in onderzoek gedaan om te zorgen voor een solide feitenbasis voor deze aanpak,
en heeft een reeks analyse-instrumenten ontwikkeld ter ondersteuning van de uitvoering van
het beleid. Bij veel van deze problemen hangen de binnenlandse en de internationale dimensie
nauw samen (zie kader hieronder). Zo kan de beleidsdialoog met partnerlanden worden
verrijkt met inzichten uit de binnenlandse ervaringen van de EU. De beleidsdialoog is
tweerichtingsverkeer, en de EU kan ook veel van haar partners leren.
--De EU moet:
-
voortbouwen op haar technische ervaring met het opbouwen van weerbaarheid in
haar binnenlands beleid om de bilaterale sectorale dialoog en initiatieven te
versterken; zij moet proberen de bijdrage van gespecialiseerde EU-agentschappen uit
te breiden;
-
ernaar streven dat de beste praktijken en normen van de EU tot uiting komen in de
multilaterale instrumenten en beleidskaders, ook binnen de IAO, de WHO en de G20;
-
een gedeelde internationale kennisbank over weerbaarheid stimuleren door niet-EUlanden te laten deelnemen aan onderzoek en innovatie in verband met weerbaarheid
in het kader van Horizon 2020, en de resultaten te delen en toe te passen in onze
internationale samenwerking.
Weerbaarheid in de praktijk – koppeling van het interne en het externe EU-beleid
Bescherming van kritieke infrastructuur – Het concept weerbaarheid maakt sinds 2013 deel
uit van het Europees programma voor de bescherming van kritieke infrastructuur. Dit heeft
geleid tot de ontwikkeling van methodologieën voor en onderzoek naar risicobeoordeling waar
al gebruik van wordt gemaakt in de samenwerking met een aantal niet-EU-landen waaronder
Oekraïne. Het concept is verder uitgewerkt in de voorgestelde verordening inzake
veiligstelling van de aardgasvoorziening, die bepalingen bevat betreffende risico's uit niet-EUlanden, evenals doeltreffende grensoverschrijdende maatregelen in nationale nood- en
preventieve actieplannen. In de elektriciteitssector wordt een soortgelijke aanpak gehanteerd.
Energiezekerheid – In het EU-beleid over de continuïteit van de energievoorziening wordt
het concept van een weerbare energieunie gekoppeld aan wereldwijde energiezekerheid en het
13
EU-beleid inzake klimaatverandering7, met inbegrip van meer energiezekerheid voor
partnerlanden door de wereldwijde transformatie naar koolstofneutrale economieën en
samenlevingen te versnellen, en de energie-efficiëntie te vergroten. De EU-diplomatie inzake
energie en klimaat stimuleert deze aanpak.
Klimaataanpassing – In de klimaataanpassingsstrategie uit 2013 werd weerbaarheid
bevorderd via uitgebreide aanpassingsstrategieën op nationaal en gemeentelijk niveau, waarbij
kwetsbare sectoren als landbouw, visserij en kritieke infrastructuur werden aangepakt. De
strategie wordt momenteel geëvalueerd en de ervaringen die binnen de EU zijn opgedaan,
worden gedeeld met haar externe partners.
Civiele bescherming – Het mechanisme voor civiele bescherming van de EU draagt bij aan
de weerbaarheid door de doeltreffendheid te vergroten van preventie, paraatheid en reactie op
door de mens of de natuur veroorzaakte rampen in de EU, de buurlanden en daarbuiten. Het
stimuleert de ontwikkeling van risicobeoordelingen en de financiering van preventie en
paraatheid, opleiding en oefening.
Economische weerbaarheid – De EU draagt bij aan de lopende werkzaamheden in de G20
die gericht zijn op capaciteitsopbouw om duurzame groei te bereiken in het licht van risico's
en spanningen door structurele problemen; te grote opbouw van risico's, onevenwichtigheden
en kwetsbaarheden bij schokken moet worden voorkomen. Hoewel hier geen verplichtingen
uit voortvloeien, heeft dit werk geleid tot een nuttig conceptueel kader om beleid te
ontwikkelen. Bovendien ontwikkelt de EU, in overeenstemming met de integrale EU-strategie,
een meer geïntegreerde Europese economische diplomatie die gericht is groei en
werkgelegenheid, zowel in niet-EU-landen als binnen de EU, door de particuliere sector in de
EU aan te sporen tot grotere betrokkenheid en deelname in onze partnerlanden.
Werkgelegenheid – De EU ondersteunt de ontwikkeling van een aanbeveling over
werkgelegenheid en waardig werk voor vrede en weerbaarheid binnen de Internationale
Arbeidsconferentie. Dit biedt regeringen een leidraad voor doelgericht werkgelegenheids- en
sociaal beleid om humanitaire hulp te koppelen aan langetermijnontwikkeling.
Mondiale gezondheidsrisico's – De EU heeft erkend dat grote risico's voor mens en dier
zoals ebola, vogelgriep, resistentie tegen antibiotica en Afrikaanse varkenspest niet alleen een
bedreiging vormen voor de weerbaarheid van gezondheidssystemen, maar ook voor
maatschappelijke
en
economische
weerbaarheid.
Tegen
2050
kunnen
geneesmiddelenresistente infecties economische schade veroorzaken die vergelijkbaar is met
de financiële crisis van 20088. De EU heeft als reactie binnenlandse capaciteit ontwikkeld om
te anticiperen en te reageren op ernstige en langdurige uitbraken en tegelijk de internationale
samenwerking, ook met de WHO, versterkt. Zij heeft geïnvesteerd in onderzoeks- en
innovatieprojecten om vroegtijdige opsporing en toezicht te verbeteren, en om passende
medische tegenmaatregelen te ontwikkelen. Geen toegang tot water en sanitaire voorzieningen
is, net als luchtvervuiling, erkend als belangrijke bedreiging voor de gezondheid; de EU pakt
deze dreigingen actief aan.
7
Een kaderstrategie voor een schokbestendige energie-unie met een toekomstgericht beleid inzake
klimaatverandering – COM(2015) 80 van 25.2.2015.
8
Cijfers van de Wereldbank.
14
Onderzoek – De EU ontwikkelt in het kader van Horizon 2020 al een solide feitenbasis om
onze acties voor meer weerbaarheid op te baseren. Zij financiert werkzaamheden op het vlak
van weerbaarheid in verband met veiligheid, radicale ideologieën, de economie, sociale
wetenschappen, water en voedselzekerheid, en de problemen die voortvloeien uit
grootschalige migratie en gedwongen ontheemding. Dit wordt voor een groot deel in
samenwerking met partnerlanden gedaan9. Gespecialiseerde diensten als het Kenniscentrum
Migratie en Demografie van de Commissie breiden de feitenbasis uit, en met risico-indexen op
basis van onderzoek - zoals de Global Conflict Risk Index en de Index for Risk Management worden beslissingen ondersteund inzake preventie, paraatheid en reactie.
Weerbaarheid in de praktijk Stimuleren van een strategische aanpak van weerbaarheid in de buurlanden van de EU
In de integrale EU-strategie wordt bijzondere aandacht besteed aan weerbaarheid in de
buurlanden van de EU. Dit weerspiegelt de bijzondere politieke verbintenissen van het
toetredingsproces en het nabuurschapsbeleid van de EU; de nauwe integratie van onze
economieën en maatschappijen; de onderlinge afhankelijkheden in onze brede
veiligheidsbelangen; en de mate waarin sommige van onze buurlanden bloot staan aan
geopolitieke rivaliteit.
Een geloofwaardig toetredingsproces op grond van strenge en eerlijke voorwaarden is de
politieke grondslag om de veerkracht op het niveau van de staat en de samenleving in de
landen van de Westelijke Balkan en in Turkije te verhogen. Centraal hierbij staat de aanpak
om de basisbeginselen voorop te stellen en zich toe te spitsen op de rechtsstaat, mensenrechten
en grondrechten, democratische instellingen, met inbegrip van de hervorming van het
openbaar bestuur, en economische hervormingen en concurrentievermogen.
De herziening van het Europees nabuurschapsbeleid van 2015 werd nauwkeurig
gecoördineerd met het werk aan de integrale EU-strategie, en de vier prioriteiten ervan10 geven
in grote mate de redenering van de strategie inzake weerbaarheid weer. De uitvoering van de
herziening zal een groot deel van ons werk ter versterking van de weerbaarheid in de regio
uitmaken11.
In het nabuurschapsbeleid wordt gewerkt aan een sociale, economische en politieke
transformatie op lange termijn; hiervoor moet institutionele capaciteit worden opgebouwd, er
moet worden samengewerkt op verschillende niveaus van het maatschappelijk middenveld en
9
Voorbeelden zijn het partnerschap voor onderzoek en innovatie in het Middellandse Zeegebied 2018-2028
(PRIMA), dat zich tot doel stelt nieuwe oplossingen te ontwikkelen voor duurzaam waterbeheer en de productie
van levensmiddelen, en het partnerschap tussen de EU en Afrika inzake voedsel en voedselzekerheid en
duurzame landbouw.
10
Goed bestuur, democratie, de rechtsstaat en mensenrechten; economische ontwikkeling; veiligheid; migratie
en mobiliteit.
11
Zie het gezamenlijk verslag over de tenuitvoerlegging van de herziening van het Europees
nabuurschapsbeleid, JOIN (2017) 18 final van 18.5.2017.
15
met lokale en regionale autoriteiten, evenals met de centrale regering, de belangen van
autoritaire elites en dogmatische verhalen moeten worden aangepakt en de hervorming van de
veiligheidssector moet worden uitgevoerd.
Onze samenwerking op het gebied van veiligheid is gebaseerd op de ontwikkeling van gedeeld
begrip van belangen en risico's. Dit is met name het geval bij de preventie van gewelddadige
conflicten, radicalisering en extremisme, en bij het versterken van cyberveiligheid en
weerbaarheid tegen hybride dreigingen.
Ons optreden in de regio moet worden gekoppeld aan dat daarbuiten. Onze werkzaamheden op
het vlak van energie, transport en connectiviteit verbinden landen uit de oostelijke en
zuidelijke nabuurschap, Iran en Centraal-Azië. Het EU-trustfonds voor Afrika pakt de
grondoorzaken van irreguliere migratie over het hele continent aan, en het regionale EUtrustfonds voor de Syrische crisis ondersteunt Syrische vluchtelingen en gastgemeenschappen
in de nabuurschap en Turkije.
Een aantal cruciale instrumenten ondersteunen onze strategische aanpak voor de versterking
van de weerbaarheid in de regio: betrokkenheid van partners op zowel staats- als
gemeenschapsniveau; meer samenwerking met lidstaten, partnerlanden en nationale en
internationale belanghebbenden om meer draagvlak te creëren; grotere flexibiliteit van
financiering; meer op maat gedifferentieerde betrekkingen met partners; verbeterde publieke
diplomatie en communicatie. Centraal hierbij staat een politieke aanpak op basis van nieuwe,
wederzijds overeengekomen partnerschapsprioriteiten of herziene associatieagenda's, op basis
van een duidelijke beoordeling van gedeelde middellangetermijnprioriteiten, geschraagd door
de toezegging om mensenrechten en grondrechten te eerbiedigen.
3.3
Weerbaarheid en de veiligheid van de EU
In de integrale EU-strategie zijn vrede en veiligheid onlosmakelijk verbonden met inclusieve
ontwikkeling en respect voor wereldwijde normen en op regels gebaseerde internationale
systemen. In het externe optreden van de EU staat het bevorderen van deze agenda centraal.
In de integrale EU-strategie wordt ook erkend dat de EU en haar lidstaten voor een groot deel
dezelfde structurele spanningen ondervinden als onze partnerlanden, die daardoor hun
weerbaarheid op de proef zien worden gesteld en waardoor hun zwakke plekken worden
blootgelegd. Daarom is de bescherming van de EU een belangrijke taak. De weerbaarheid
van de buurlanden opbouwen is een deel van de oplossing. Maar het externe beleid van de
EU, ook via het GVDB, speelt ook een rol als rechtstreekse bijdrage aan weerbaarheid binnen
onze grenzen, in tijden waarin de verantwoordelijkheid van de EU om de veiligheid van haar
burgers mee te waarborgen, groter is dan ooit. Externe spanningen en dreigingen moeten beter
worden opgespoord en de mechanismen om een gepast politiek antwoord te geven, moeten
worden verbeterd.
Ook in het werk van de EU aan de Veiligheidsunie staat weerbaarheid centraal en wordt de
kwestie van externe niet-statelijke actoren aangepakt. In de Europese veiligheidsagenda van
april 2015 richtte de Commissie zich op twee brede pijlers: de bestrijding van terrorisme en
16
georganiseerde misdaad, en het versterken van de verdediging van de Unie en de opbouw van
weerbaarheid.
Nu moeten de interne en externe veiligheidsaspecten van EU-beleid onderling zo worden
verbonden dat zij elkaar wederzijds versterken, het voor externe partijen daadwerkelijk
moeilijker wordt vijandige activiteiten te ontplooien en de Unie kan anticiperen op en
vroegtijdig politieke en operationele actie kan ondernemen tegen andere soorten druk.
De EU blijft aan zes concrete onderdelen werken:
-
Weerbaarheid tegen hybride dreigingen. Voortbouwend op het gezamenlijk kader
voor de bestrijding van hybride bedreigingen hebben de inspanningen van EU tot doel
kritieke infrastructuur beter te beschermen en tegelijk te zorgen voor verschillende
energiebronnen en -leveranciers, en de verdedigingscapaciteit te versterken. Prioriteit
wordt gegeven aan daadwerkelijke operationele samenwerking en veilige
communicatie tussen de lidstaten, en aan samenwerking met actoren uit verschillende
sectoren, daarbij gebruik makend van gemeenschappelijke instrumenten. De
samenwerking met niet-EU-landen, met name in de nabuurschap, wordt versterkt.
-
Cyberveiligheid.
Het
kwaadwillig
gebruik
van
informatieen
communicatietechnologie is schadelijk voor zowel de maatschappelijke als de
economische weerbaarheid. Cyberdreigingen hebben gevolgen voor veiligheid en
zekerheid en kunnen de economie ernstige schade toebrengen. Hier wordt op
gereageerd met zowel een normatief als een operationeel programma. Het werk wordt
voortgezet in de lijn van de VN-inspanningen om een internationale consensus op te
bouwen over het verwerpen van het kwaadwillig gebruik van ICT in of tegen
essentiële diensten, ongeacht de bron, motivering, aard of geografische oorsprong
ervan. Tegelijkertijd werkt de EU aan het stimuleren van weerbaarheid van essentiële
diensten op zowel intern12 als internationaal vlak, en zal de grensoverschrijdende
samenwerking op dit vlak worden verbeterd13.
-
Strategische communicatie. De EU en een aantal partnerlanden zijn het doelwit van
externe desinformatieactiviteiten als onderdeel van georganiseerde strategieën om
politieke en sociale systemen in diskrediet te brengen die cruciaal zijn voor onze
identiteit, onze veiligheid en onze stabiliteit. Als reactie daarop komen er meer
maatregelen om burgers weerbaarder te maken tegen vijandelijke desinformatie door
hen bewuster te maken, de pluraliteit en professionaliteit van de media te
12
Bijvoorbeeld Richtlijn (EU) 2016/1148 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 houdende
maatregelen voor een hoog gemeenschappelijk niveau van beveiliging van netwerk- en informatiesystemen in de
Unie, COM (2016) 410 final en de in september 2017 geplande herziening van de cyberbeveiligingsstrategie van
de EU van 2013.
13
Ook via samenwerking met belangrijke handelspartners van de EU aan betere cyberveiligheid voor verbonden
objecten, zoals aangekondigd in de tussentijdse herziening van de digitale eengemaakte markt
COM(2017) 228 final van 10.5.2017.
17
ondersteunen, en positieve verhalen en op feiten gebaseerde boodschappen over te
brengen.
De EU moet meer middelen geven aan de East Stratcom Task Force en meer
samenwerken met EU-instellingen, lidstaten en gelijkstemde partners. De strategische
contacten en aanpak op langere termijn met de landen van het Oostelijk partnerschap
worden verder ontwikkeld, met nadruk op persoonlijke uitwisselingen en op
samenwerking met bestaande maatschappelijke netwerken die al een bron vormen van
in de gemeenschap gewortelde weerbaarheid. Een soortgelijke aanpak wordt
nagestreefd in de Westelijke Balkan en Turkije, met een versterkt team voor
strategische communicatie in kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten.
De EU moet ook een strategie ontwikkelen voor contacten met de Arabische wereld
om op te treden tegen terroristische propaganda en het gebruik van internet voor
radicalisering, en om mensenrechten en grondrechten te bevorderen.
-
De hierboven beschreven inspanningen om de weerbaarheid van staat en maatschappij
te vergroten, staan centraal in de strijd van de EU tegen terrorisme en gewelddadig
extremisme. De preventie van radicalisering vergt een nauwlettend aangepaste
strategie voor verschillende oorzaken van geweld. Betere wetgevingskaders en
doeltreffende instellingen om terroristische organisaties en hun financieringsbronnen
op te sporen, het ontstaan ervan te voorkomen en hun werking te verstoren, zijn
essentieel. Om het gewenste effect te hebben moet dit gepaard gaan met het
beschermen van de rechten en de burgerruimte waarmee vreedzame en stabiele
samenlevingen kunnen worden opgebouwd waarop gewelddadig extremisme minder
vat krijgt. De EU zal in haar dialoog over terrorismebestrijding partnerlanden
aansporen de kwestie in alle relevante beleidsdomeinen aan te pakken, niet alleen als
een veiligheidskwestie. Dit houdt ook in dat mensen uit de lokale praktijk de vroege
waarschuwingstekens van radicalisering, ook online, kunnen ontdekken en aanpakken.
-
Verbeteren van de veiligheid van kritieke transportinfrastructuur. Betere
veiligheid van kritiek transport is een belangrijk aspect van een coöperatieve,
geconnecteerde en geautomatiseerde mobiliteit waarop een wereldwijde, onderling
samenhangende economie op is gestoeld. De EU moet haar betrokkenheid bij niet-EUlanden uitbreiden om bedreigingen voor de transportinfrastructuur en -diensten te
beperken. Zij moet zorgen voor meer samenwerkingsmogelijkheden tussen experten,
ter ondersteuning van capaciteitsopbouw, voorlichtingsstrategieën, instrumenten en
informatienetwerken, en de rol van politie en gerecht verbeteren.
-
Verdere ontwikkeling van de samenwerking met NAVO en OVSE. De EU en de
NAVO zijn een aantal maatregelen overeengekomen om weerbaarheid op te bouwen
als onderdeel van hun strijd tegen hybride dreigingen. Dit betekent intensiever overleg
over
weerbaarheidsvereisten,
meer
samenhang
tussen
het
Europees
vermogensontwikkelingsplan en het defensieplanningsproces van de NAVO, en op
verzoek de detachering van deskundigen van EU-lidstaten of NAVO-geallieerden om
hun weerbaarheid te verhogen, zowel voorafgaand aan als na een crisis.
18
De overheid en de militaire en de particuliere sector zijn van elkaar afhankelijk bij het
vergroten van de weerbaarheid van lidstaten tegen vijandige daden van statelijke en
niet-statelijke actoren: het leger rekent op civiele logistieke en telecomcapaciteit, de
regering rekent op het leger bij het aanpakken van verstorende gebeurtenissen die
grote aantallen burgers treffen. Deze onderlinge afhankelijkheden worden onderzocht
om voorstellen te doen aan de Raad op het vlak van toekomstige met NAVO
gecoördineerde werkstromen.
Er is aanzienlijke ruimte voor samenwerking inzake weerbaarheid met de OVSE, in
het licht van de brede aanpak van de OVSE van veiligheid, waarin zowel het militaire
aspect wordt betrokken als het economische, het ecologische en het menselijke aspect.
4.
De toekomst - vier bouwstenen voor een strategische aanpak van weerbaarheid in
het externe optreden van de EU
De nadruk die in integrale EU-strategie wordt gelegd op weerbaarheid, duidt op een
belangrijke verschuiving in de manier waarop de EU het risico en de gevolgen van
verstorende schokken en druk in haar extern beleid aanpakt. Deze schokken en druk maken
deel uit van de context waarin de EU werkt, zij zijn dus niet onverwacht uitzonderlijk en er
moet rekening mee worden gehouden bij het bepalen van onze werkwijze. De nadruk moet
dus geleidelijk verschuiven van crisisbeperking naar maatregelen aan de bron op basis van
flexibele nationale en regionale langetermijnstrategieën die meer gebaseerd zijn op risico's
dan op het gebruik van instrumenten. Er moet ook meer aandacht zijn voor risicofactoren die
de EU-belangen schaden. Het uiteindelijke doel moet zijn aan de bron van een crisis op
doeltreffende wijze politieke dialoog, sectorale beleidsdialoog, technische en financiële
bijstand te combineren.
Dit vergt een grondige herziening van de manier waarop de EU problemen analyseert en
programma's ontwerpt, net als van de methodes voor de beoordelingen van de duurzaamheid
van EU-acties. Vier bouwstenen om een op weerbaarheid gerichte aanpak systematisch te
verwerken in het externe optreden van de EU worden voorgesteld:
 verbeteren en delen van risicoanalyse op het niveau van landen en regio's om een betere
basis te hebben voor strategie, politieke dialoog en programmering van bijstand;
 instellen van een meer dynamische monitoring van externe druk, en samenwerken met de
Raad om eerder een politiek en diplomatiek antwoord te kunnen geven;
 integreren van de op weerbaarheid gerichte aanpak in de programmering van de EU en de
financiering van extern optreden;
 ontwikkelen van internationaal beleid en werkwijzen met betrekking tot weerbaarheid.
4.1
Verbeteren van de risicoanalyse op het niveau van landen en regio's
De EU heeft toegang tot een uitgebreid arsenaal aan informatie over risico's, druk en
kwetsbaarheden in haar partnerlanden. Deze kennis komt van de diplomatieke en
inlichtingennetwerken van de EU, de operationele aanwezigheid op het terrein, de sectorale
19
beleidsexpertise in de instellingen en de lidstaten, en de monitoringmechanismen in de EUagentschappen. Verschillende overlappende risicobeoordelingsprocessen weerspiegelen
verschillende beleidsperspectieven: humanitair, conflictgericht, ecologisch en economisch.
Toch zijn er nog aanzienlijke lacunes in ons vermogen de effecten van klimaatverandering,
ecologische en andere factoren op migratiebewegingen te voorspellen. Bovendien wordt in
analyses vaak te weinig aandacht besteed aan de bestaande lokale weerbaarheid en de
positieve dynamiek waartoe die kan leiden. In processen van risicobeoordeling kan ook niet
altijd de volledige mogelijke impact van de politieke, veiligheids- en economische belangen
van de EU worden gevat.
De verschillende mandaten moeten worden gerespecteerd, maar toch moeten de verschillende
informatiebronnen zo worden samengebracht dat beleidsmakers een volledig overzicht krijgen
van hoe verschillende factoren elkaar onderling kunnen versterken en verstorend kunnen zijn
voor de ontwikkeling en stabiliteit van een land of regio of voor de doelstellingen van een
programma.
--De EU moet:
-
zich bewuster worden van conflicten en lacunes in de risicobeoordeling aanpakken,
bijvoorbeeld door betere mechanismen te ontwikkelen om de aard en het effect van
nieuwe stromen ontheemden en migranten te beoordelen, evenals de relatie tussen
klimaatdruk, aantasting van het milieu en gewelddadige conflicten;
-
de huidige beoordelingsprocessen stroomlijnen zodat het beleid van de verschillende
actoren van het externe EU-beleid wordt gebaseerd op één enkele beknopte
landbeoordeling waarin zowel de risico- als de weerbaarheidsfactoren worden
geïdentificeerd. In deze beoordeling moet op meer systematische en dynamische wijze
de informatie worden geïntegreerd die afkomstig is van het diplomatieke netwerk van
de EU, van humanitaire actoren of actoren op het vlak van crisisrespons en
ontwikkeling, evenals gespecialiseerde kennis van de externe omgeving waarover de
interne directoraten-generaal en de agentschappen van de EU beschikken. Zij vormt
een leidraad voor politieke dialoog en het ontwerp van bijstandsprogramma's. Zij kan
een analytische bijdrage leveren ter ondersteuning van de gevestigde
besluitvormingsprocedures bij de ontwikkeling van EU-landenstrategieën, GVDBoperaties en de programmering van externe bijstand;
-
stimuleren dat gezamenlijke analyses worden gemaakt met partnerorganisaties en
bilateraal met gelijkgestemde ontwikkelingspartners om de verschillende aspecten van
weerbaarheid aan te pakken.
4.2
Een meer dynamische monitoring van externe druk om vroegtijdig optreden
mogelijk te maken
De EU moet externe druk die de weerbaarheid van haar partnerlanden en de EU op zowel de
korte als de middellange termijn beïnvloedt, kunnen monitoren en beantwoorden.
20
--De EU moet:
-
het EU-systeem voor vroegtijdige waarschuwing voor conflicten verder ontwikkelen
om er naast de nu reeds gemonitorde risicofactoren de gepaste indicatoren voor
weerbaarheid in op te nemen. Het systeem voor vroegtijdige waarschuwing detecteert
al veel indicatoren van risico's en kwetsbaarheid, zoals ecologische, klimaatgebonden
en demografische spanningen14, maar ook indicatoren op het gebied van bestuur en
institutionele capaciteit om met die spanningen om te gaan. Het monitoren van
weerbaarheidsindicatoren kan helpen bij het identificeren van het omslagpunt waar
de druk teveel wordt voor de reddingsmechanismen;
-
het strategische belang van weerbaarheid weergeven bij het ontwikkelen van de
geïntegreerde aanpak van externe conflicten en crises van de EU. In de geïntegreerde
aanpak, zoals gepland in de integrale EU-strategie, worden de reikwijdte en de
ambitie van de brede aanpak uitgebreid; de geïntegreerde aanpak moet het actieplan
voor de brede aanpak 2016-2017 opvolgen.
Het systeem voor vroegtijdige waarschuwing voor conflicten is in de eerste plaats ontworpen
om mogelijke oorzaken van gewelddadige conflicten in derde landen op te sporen, binnen een
tijdsbestek van vier jaar. Nu wordt voorgesteld dit systeem aan te vullen met mechanismen
die zijn toegespitst op het identificeren van externe spanningen en de gevolgen daarvan op
korte termijn, om zo tijdig een sterkere reactie van de EU te kunnen bewerkstelligen.
--De EU moet:
-
een eenvoudig opsporingsmechanisme voor de korte termijn opzetten om na te gaan
welke effecten externe druk binnen een tijdsbestek van drie tot zes maanden heeft op
de belangen van de EU. Dit zal worden toegespitst op het identificeren van externe
spanningen die de ontwikkeling of veiligheid van een land ernstig zouden kunnen
schaden of die ernstige gevolgen zouden kunnen hebben voor de weerbaarheid van de
EU. In de mate waarin de gegevens beschikbaar zijn, kan het ook een eerste meting
zijn van de gevolgen voor de ruimere belangen van de Unie, zoals de externe
verstoring van de energiezekerheid en kritieke toeleveringsketens, noodsituaties op het
14
Bij het identificeren van deze actoren baseert de EU zich op wetenschappelijk onderzoek dat is uitgevoerd
door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie en dat wordt gefinancierd binnen
Horizon 2020.
21
gebied van volksgezondheid, de effecten van crises op EU-burgers in het buitenland,
en grote migratiebewegingen15;
-
inspanningen steunen, ook bij de VN, voor de vroege opsporing en preventie van
wreedheden, onder meer door instrumenten voor de preventie van wreedheden te
ontwikkelen.
Beide systemen zijn ontworpen om aan de bron van een crisis een efficiënte
besluitvormingsprocedure te ondersteunen. Zowel de Raad als de Commissie spelen hierin
een centrale rol.
--In het licht hiervan:
-
wordt het Politiek en Veiligheidscomité uitgenodigd op regelmatige basis de
resultaten van het horizontale opsporingsmechanisme te bekijken om tijdig de nodige
beleidsrichtsnoeren te kunnen geven voor vroegtijdige actie;
-
wordt het voorzitterschap uitgenodigd te beoordelen hoe relevant de informatie van
het horizontale opsporingsmechanisme is voor andere organen van de Raad, zoals het
Permanent Comité operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse
veiligheid;
-
moet de EU mechanismen blijven ontwikkelen om de bijstandsprogramma's flexibel te
houden zodat tijdig gepaste actie kan worden ondernomen als risico's worden
vastgesteld.
4.3
Integreren van de op weerbaarheid gerichte aanpak in de programmering en
financiering van de EU
De EU bouwt voort op de bestaande praktijk om de beoordeling van risico- en
weerbaarheidsfactoren standaard op te nemen in het ontwerp van programmeringsprocessen
en -projecten voor humanitaire hulp, crisisrespons en ontwikkelingshulp van de EU, onder
meer via de EU-trustfondsen. Belangrijke lessen uit de op weerbaarheid gerichte aanpak zijn
onder meer de noodzaak om op meerdere niveaus te kunnen werken, ook met door de
gemeenschap gedreven interventies, de noodzaak voor programmeringscycli op langere
termijn (ook planning van humanitaire hulp) in combinatie met flexibiliteit op korte termijn,
15
Dit kunnen gegevens zijn van de agentschappen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, zoals het
Europese Grens- en kustwachtagentschap over migratiedruk, en het geavanceerde systeem voor
vrachtinformatie- en douanerisicobeheer ter identificering van bepaalde bedreigingen voor de veiligheid en
integriteit van internationale toeleveringsketens en voor kritieke infrastructuur zoals zeehavens, luchthavens of
landgrenzen.
22
en de noodzaak van noodfinancieringsregelingen voor mogelijk verstorende spanningen en
schokken die anders het bereiken van langeretermijndoelstellingen zouden kunnen hinderen.
Hier moet rekening mee worden gehouden bij gezamenlijke programmering met lidstaten, die
ook verder wordt aangemoedigd.
--De EU moet:
-
de hulp bij programmering actualiseren waar nodig, op basis van de ervaring van de
EU en het methodologische werk van andere multilaterale partners op het vlak van
weerbaarheid. Humanitaire en ontwikkelingshulp in kwetsbare omgevingen moet
rekening houden met conflicten om de mogelijk negatieve effecten te voorkomen en de
doeltreffendheid te verbeteren. Methodologieën om dergelijke risico's op te sporen en
aan te pakken, moeten verder worden ontwikkeld;
-
in de kaders voor monitoring en evaluatie van programma's rekening houden met het
feit dat om weerbaarheid te versterken gedurende lange tijd een in hoge mate
vernieuwende en flexibele aanpak moet worden gehanteerd, waarbij de gepaste
indicatoren worden geïdentificeerd en wordt erkend dat het niet makkelijk is om goede
data te verzamelen;
-
rekening houden met de strategische aanpak van weerbaarheid in haar huidige en
toekomstige financiering van extern EU-optreden;
-
nagaan welke kostenefficiënte innovatieve oplossingen voor risicofinanciering er zijn
op regionaal, nationaal en lokaal niveau (bijvoorbeeld voorwaardelijke kredietlijnen,
fondsen en verzekeringen bij rampen).
4.4
Ontwikkelen van internationaal beleid en praktijk
De EU werkt nauw samen met belangrijke internationale partners die hun eigen kaders voor
beleid op het vlak van weerbaarheid hebben ontwikkeld, zoals de Verenigde Naties, de
Wereldbank, de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling en de
Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling. De EU heeft belang bij de ontwikkeling
van gedeelde werkwijzen en inzichten met betrekking tot weerbaarheid, en bij samenwerking
op operationeel niveau waar mogelijk.
--De EU moet:
-
op praktisch en op beleidsvlak intensiever samenwerken met internationale partners
om onderzoeksbevindingen en methodologische kennis te delen en waar mogelijk
ieders aanpak van weerbaarheid op de ander af te stemmen en data en
waarschuwingssystemen te delen;
23
-
nauwer samenwerken met regionale en sub-regionale organisaties
weerbaarheidskaders door gegevens en ervaringen te delen en uit te wisselen.
aan
De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en de
Europese Commissie verzoeken het Europees Parlement en de Raad de aanpak zoals die in
deze gezamenlijke mededeling wordt uiteengezet, te onderschrijven en te steunen.
24
Bijlage - tien richtsnoeren voor een strategische aanpak van weerbaarheid
Op basis van de ervaringen van de EU met de mededeling van 2012 en de informatie uit de
brede raadplegingsprocedure ter voorbereiding van deze mededeling, komen de volgende
richtsnoeren voor een doeltreffende en strategische aanpak van weerbaarheid naar voren:
1. Het versterken van weerbaarheid is geen doel maar een middel. Bij haar
strategische aanpak van weerbaarheid bouwt de EU voort op onderliggende
institutionele of maatschappelijke sterke punten van partnerlanden, om zo duurzame
ontwikkeling of veiligheid op lange termijn te bewerkstelligen. De bedoeling is
vooruitgang te boeken door kwetsbare aspecten en onderliggende structurele risico's
aan te pakken. Ontwikkeling, en vorderingen in de richting van democratie, vrede en
veiligheid, zijn geen lineair proces, en een sectorale aanpak is op zichzelf niet altijd
genoeg om tot duurzame resultaten te komen.
2. Het identificeren van de weerbaarheidsfactoren in een bepaalde context kan
helpen bij het plannen om beter weerstand te bieden aan druk en onvoorziene
omstandigheden. Dat vergt een goed begrip van de samenhang tussen de
verschillende onderdelen van de complexe systemen waarop het functioneren van
staten, samenlevingen en gemeenschappen gebaseerd is, en van hun reacties op plotse
schokken en op terugkerende of chronische spanningen.
3. Weerbaarheid hangt af van de context en vergt een aanpak op maat. Hoewel er
een aantal gemeenschappelijke kenmerken zijn die systemen weerbaar maken, zullen
het toch de mensen in de praktijk en de lokale actoren zijn die contextspecifieke
werkbare definities moeten opstellen. De EU en andere externe actoren steunen dit
proces en stimuleren gemeenschappen om beter gewapend te zijn om hun eigen
problemen te identificeren en op te lossen. Beleidsmakers en ontwikkelingspartners
moeten een langetermijnaanpak hanteren die ook kan worden aangepast als de aanpak
wordt uitgetest en verfijnd.
4. Bestaande positieve bronnen van weerbaarheid opsporen en erop voortbouwen is
even belangrijk als het opsporen en verhelpen van kwetsbare plekken. Dergelijke
factoren kunnen geïnstitutionaliseerde of informele systemen voor democratie, goed
bestuur of justitie zijn, niet-statelijke instellingen of organisaties, verankerde culturele
normen en praktijken, of ad hoc-oplossingen vanuit de gemeenschap zelf om de
capaciteit van de staat aan te vullen of het gebrek eraan op te vangen. Weerbaarheid
moet op meerdere niveaus worden aangepakt (staat, samenleving en
gemeenschap). Lokale regeringen en het maatschappelijk middenveld vormen vaak de
basis waarop weerbaarheid zich op gemeenschapsniveau kan ontwikkelen. De
specifieke en cruciale rol van vrouwen moet worden erkend en gebruikt, terwijl de
structurele oorzaken van genderongelijkheid worden aangepakt.
5. Weerbaarheid houdt transformatie in, niet behoud van de status quo.
Weerbaarheid gaat over het ondersteunen van de kernidentiteit en capaciteit van
staten, samenlevingen en gemeenschappen bij de confrontatie met verstorende druk,
maar ook over hun vermogen om zich aan te passen aan of te hervormen in het licht
van nieuwe behoeften. Het is essentieel dat de transformatieve kracht van
weerbaarheid wordt benut.
6. Weerbaarheid vergt een politieke aanpak. Het zijn in de eerste plaats de regeringen
die moeten zorgen voor hun bevolking, en de internationale bijstand mag niet gebruikt
worden ter vervanging van lokale verantwoordelijkheid en politieke actie. Alle landen
25
hebben zich verbonden tot de duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen, waarin specifiek
wordt verwezen naar onder meer versterkte weerbaarheid. De primaire
verantwoordelijkheid voor het opnemen van weerbaarheid in de nationale en lokale
beleidskaders ligt dus bij de landen zelf. De EU en de lidstaten kunnen de versterking
van de weerbaarheid wel ondersteunen door de kwestie als integraal deel van hun
politieke dialoog te beschouwen, ook op het hoogste niveau.
7. Weerbaarheid vergt programmering op basis van kennis over risico's. Acties om
de onderliggende en uiteenlopende oorzaken van kwetsbaarheid aan te pakken, moeten
vergezeld worden van maatregelen inzake risicobeheer om de bevolking te
beschermen tegen schokken en spanningen, de effecten ervan te beperken door snelle
reacties en hulp voor snel herstel.
8. Het zal niet altijd mogelijk zijn om langdurige spanningen aan de bron aan te pakken
of aan de gevolgen van een plotse crisis te ontsnappen, maar problemen te laat
aanpakken leidt tot buitensporige kosten. Flexibiliteit en aanpassingsvermogen
moeten dus van bij het ontwerp mee in het programma worden opgenomen. Er
moet ook worden gedacht aan spanningen die in een deel van het systeem kunnen
ontstaan als een ander deel wordt versterkt of verzwakt.
9. Vroegtijdige waarschuwingen moeten worden gekoppeld aan snelle acties. Niet
alle risico's kunnen worden vermeden, dus een doeltreffende aanpak van weerbaarheid
vereist dat besluitvormers in staat zijn spanningen op lange, middellange en korte
termijn te identificeren en te beoordelen, en snel doeltreffende actie ondernemen. Dat
houdt in dat een volledige beoordeling moet worden gekoppeld aan passende
besluitvormingsprocedures. Het betreft hier niet alleen schokken (natuurrampen,
interstatelijke conflicten of economische crisis), maar ook sluipende crises,
terugkerende spanningen of cumulatieve spanningen op langere termijn die een
kantelpunt bereiken (spanningen op het vlak van demografie, aantasting van het
milieu, klimaatverandering en migratie en andere chronische spanningen).
10. Het operationele vertrekpunt is een ruimere analyse van sterke en zwakke
punten en spanningen. Staten en samenlevingen worden opgebouwd rond complexe
relaties van onderlinge afhankelijkheid tussen beleids- en veiligheidsactoren, de
particuliere sector, het maatschappelijk middenveld, gemeenschappen en individuen.
Met de traditionele aanpak per beleidssector worden niet alle zwakke plekken en hun
onderlinge verbanden opgespoord en kan evenmin worden geanticipeerd op hoe een
systeem als geheel zal reageren als het onder druk komt te staan en welke gevolgen dat
kan hebben voor andere staten. Voor ieder denkbaar resultaat moet dus op meerdere
niveaus worden nagegaan welke risico's (en capaciteit om daarmee om te gaan) er zijn,
met name op vlakken waar een weerbaarheidsfactor of een groep actoren afhangt van
de weerbaarheid van andere, of waar machtsverhoudingen tussen verschillende
niveaus in de samenleving een belangrijke rol spelen. In de aanpak moeten dus alle
risico's aan bod komen, waarbij de analyses op het niveau van de regio, de staat, de
organisatie, de gemeenschap en het individu worden samengebracht.
26