5. Verzoeken om bijstand en toekomstige voorstellen van

EUROPESE
COMMISSIE
Brussel, 10.6.2016
COM(2016) 376 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD
over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2015
{SWD(2016) 192 final}
NL
NL
INHOUDSOPGAVE
1.
INLEIDING ............................................................................................................... 3
2.
ACHTERGROND ..................................................................................................... 4
3.
2.1.
Ontwikkelingen van de afgelopen jaren .......................................................................... 4
2.2.
Verbeteren van de werking van het MFB-instrument ..................................................... 4
MACROFINANCIËLE BIJSTANDSPAKKETTEN IN 2015 ............................. 5
3.1.
Overzicht ......................................................................................................................... 5
3.2.
Afzonderlijke pakketten in de begunstigde landen in 2015 ............................................ 7
3.2.1.
Georgië .................................................................................................................... 7
3.2.2.
Jordanië ................................................................................................................... 8
3.2.3.
Kirgizië .................................................................................................................... 9
3.2.5.
Oekraïne ................................................................................................................ 10
4. GARANDEREN VAN DE GOEDE BESTEDING VAN MFB-MIDDELEN:
OPERATIONELE BEOORDELINGEN EN EVALUATIES ACHTERAF ............ 12
4.1.
Operationele beoordelingen .......................................................................................... 12
4.2.
Evaluaties achteraf ........................................................................................................ 12
5. VERZOEKEN OM BIJSTAND EN TOEKOMSTIGE
COMMISSIEVOORSTELLEN — BEGROTINGSSITUATIE ................................ 12
2
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD
De verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2015
1.
INLEIDING
Macrofinanciële bijstand, ook wel MFB genoemd, is een financieel instrument van de EU
dat bedoeld is om tegemoet te komen aan uitzonderlijke externe financieringsbehoeften van
landen die geografisch, economisch en politiek dicht bij de EU aanleunen. Doel van de
bijstand is de macro-economische en financiële stabiliteit in kandidaat- en potentiële
kandidaat-landen van het Europees nabuurschapsgebied te herstellen, en tegelijkertijd de
uitvoering van macro-economische aanpassingen en structurele hervormingen aan te
moedigen.
MFB is een instrument voor het verlenen van betalingsbalanssteun. De bijstand vormt
een aanvulling op en is afhankelijk van het bestaan van een aanpassings- en
hervormingsprogramma dat is overeengekomen met het Internationaal Monetair Fonds
(IMF). MFB wordt verstrekt in de vorm van leningen, waarbij de Commissie de
benodigde middelen op de kapitaalmarkten aantrekt om deze vervolgens door te lenen
aan het begunstigde land, of, onder bepaalde omstandigheden, in de vorm van subsidies
die uit de EU-begroting worden gefinancierd.
Voorwaarden om in aanmerking te komen voor MFB zijn de eerbiediging van de
mensenrechten door het begunstigde land en de aanwezigheid van doeltreffende
democratische mechanismen. De bijstand wordt in tranches vrijgegeven, afhankelijk van de
succesvolle invoering van krachtige hervormingsmaatregelen die erop zijn gericht de
economie van het begunstigde land weer duurzaam op een houdbaar pad te brengen. Aldus
vormt MFB een aanvulling op de reguliere samenwerkingsbijstand van de EU en draagt bij
tot de verwezenlijking van het bredere doel van het bewaren van stabiliteit en het bevorderen
van welvaart buiten de EU.
2015 werd gekenmerkt door vorderingen bij de uitvoering van bestaande MFB-pakketten
voor Georgië, Jordanië, Kirgizië en Tunesië, en de aanhoudend moeilijke politieke en
economische situatie in Oekraïne, die heeft geleid tot de goedkeuring van een derde
grootschalig MFB-pakket voor dit land.
Dit jaarverslag is opgesteld overeenkomstig de informatieverplichtingen van de
Commissie die in de verschillende Raadsbesluiten en in de gezamenlijke besluiten van de
Raad en het Europees Parlement over MFB-pakketten zijn neergelegd. Het gaat
vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie gevoegd met nadere
informatie over en een analyse van de macro-economische achtergrond en de uitvoering
van de afzonderlijke MFB-pakketten.
3
2.
ACHTERGROND
2.1.
Ontwikkelingen van de afgelopen jaren
De EU heeft sinds 1990 26 MFB-pakketten uitgevoerd in kandidaat-landen, potentiële
kandidaat-landen en nabuurschapslanden voor een totaalbedrag van meer dan
10 miljard EUR. Afzonderlijke MFB-pakketten varieerden van relatief kleine bedragen
(het kleinste was een pakket van 15 miljoen EUR dat in 1996 is uitgevoerd in Moldavië)
tot grootschalige pakketten, zoals het meest recente pakket van 1,8 miljard EUR in
Oekraïne.
Het aantal en de omvang van de MFB-pakketten zijn beïnvloed door de wereldwijde
economische en financiële ontwikkelingen. Sinds 2011 zijn de financieringsvoorwaarden
op de wereldwijde kapitaalmarkten voor opkomende economieën aanzienlijk
verslechterd, wat ten dele te wijten was aan de toevlucht tot veilige beleggingen na de
staatsschuldencrisis in de eurozone. Daarnaast vergrootten de Arabische Lente en de
daaropvolgende politieke en economische onrust in de Arabische partnerlanden rond de
Middellandse Zee de druk op de begrotingen en de externe financiële posities van deze
landen. Deze ontwikkelingen leidden tot een grotere vraag naar MFB in 2012 en 2013,
met verzoeken om steun van Egypte, Jordanië en Tunesië.
In 2014 gaven het conflict in het oosten van Oekraïne en de aanzienlijke verslechtering
van de economische en financiële situatie van het land aanleiding tot een ongekende
hoeveelheid MFB, die volledig in de vorm van leningen werd verstrekt. Zo werd tussen
2014 en 2015 3,4 miljard EUR aan Oekraïne ter beschikking gesteld in het kader van drie
MFB-pakketten, waarvan in december 2015 een bedrag van 2,21 miljard EUR is
uitgekeerd. Dit is het grootste bedrag aan financiële bijstand dat ooit in zo'n korte tijd aan
een niet-EU-land is verstrekt.
Hoewel er sinds medio 2015 tekenen zijn van macro-economische stabilisatie in
Oekraïne, blijft de situatie kwetsbaar. Ook in andere oostelijke buurlanden, met name in
Wit-Rusland en Moldavië, blijft de situatie fragiel, zowel als gevolg van binnenlandse
factoren als van economische ontwikkelingen in Rusland.
Evenzo bleven in 2015, ondanks verbeteringen in sommige landen, regionale conflicten
en veiligheidsproblemen de macro-economische prestaties in het zuidelijke nabuurschap
beïnvloeden. Daarom is een nieuw MFB-pakket voor Tunesië voorgesteld en worden er
besprekingen gevoerd over een vervolgpakket voor Jordanië, opnieuw in verband met de
gevolgen die de oorlog in Syrië heeft voor het land, waaronder de vluchtelingencrisis.
2.2.
Verbeteren van de werking van het MFB-instrument
Om het langzame besluitvormingsproces, dat door het Europees Parlement is bestempeld
als een van de belangrijkste tekortkomingen van het MFB-instrument, te versnellen, heeft
de Commissie op 4 juli 2011 een voorstel ingediend voor een kaderverordening tot
4
vaststelling van algemene bepalingen voor macro-financiële bijstand aan derde landen1.
De belangrijkste doelstellingen van het voorstel waren:
i.
te voorzien in een sneller en doelmatiger besluitvormingsproces;
ii.
een overkoepelend kader voor MFB-pakketten tot stand te brengen;
iii.
de besluitvorming af te
financieringsinstrumenten.
stemmen
op
die
van
andere
externe
Na uitgebreide besprekingen met het Parlement en de Raad was de Commissie van
mening dat de aard van haar voorstel zodanig was gewijzigd tijdens de langdurige
wetgevingsprocedure dat de bestaansreden ervan niet langer aanwezig was en trok zij
derhalve op 8 mei 2013 haar voorstel in2.
Na het intrekken van het voorstel diende de Raad op 18 juli 2013 bij het Hof van Justitie
een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU in tegen de Commissie. In
zijn arrest van 14 april 2015 verwierp het Hof van Justitie het beroep van de Raad en
bevestigde daarmee dat de intrekking door de Commissie gerechtvaardigd was 3. Als
gevolg daarvan worden wetgevingsbesluiten over afzonderlijke MFB-pakketten nog
steeds per geval vastgesteld door het Parlement en de Raad volgens de gewone
wetgevingsprocedure.
Recente ervaringen, en met name de noodzaak om snel nieuwe MFB-pakketten samen te
stellen voor Oekraïne in 2014 en 2015, hebben opnieuw duidelijk gemaakt dat MFB, als
noodinstrument, snel gemobiliseerd moet kunnen worden wanneer zich crisissituaties
voordoen. Daarom hebben de medewetgevers getracht de besluitvorming volgens de
gewone wetgevingsprocedure te versnellen, in het bijzonder voor het meest recente
MFB-pakket voor Oekraïne, dat in 2015 in iets meer dan drie maanden is vastgesteld.
Toch blijven de mogelijkheden om de vaststellingsprocedure volgens de gewone
wetgevingsprocedure te bespoedigen beperkt, zoals blijkt uit het feit dat voor de
vaststelling van het tweede MFB-pakket voor Oekraïne in 2014 gebruik is gemaakt van
de noodprocedure van artikel 213 VWEU.
De Commissie zal daarom, samen met de medewetgevers, blijven zoeken naar
oplossingen om de doeltreffendheid en de efficiëntie van het huidige
besluitvormingsproces te verbeteren.
3.
MACROFINANCIËLE BIJSTANDSPAKKETTEN IN 2015
3.1.
Overzicht
In 2015 is vooruitgang geboekt met betrekking tot de volgende MFB-besluiten:
 Georgië: dit is het tweede van twee MFB-pakketten die de EU in 2008 heeft
toegezegd en die door de medewetgevers in augustus 2013 is goedgekeurd. Het is
1
COM(2011) 396 final van 4.7.2011.
Voor nadere bijzonderheden, zie het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad
over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2013 - COM(2014) 372 final.
3
Voor nadere bijzonderheden, zie het arrest van het Hof (Grote kamer) van 14 april 2015 in de zaak C409/13, Raad / Commissie, ECLI:EU:C:2015:217.
2
5
een pakket van 46 miljoen EUR, dat voor de helft uit leningen en voor de helft uit
subsidies bestaat. De subsidiecomponent van de eerste tranche (13 miljoen EUR)
is in januari 2015 uitbetaald en de leningcomponent (10 miljoen EUR) in april.
Aangezien Georgië de in het met de EU gesloten memorandum van
overeenstemming overeengekomen beleidsmaatregelen heeft uitgevoerd, staat de
uitbetaling van de tweede tranche (met een bedrag van 23 miljoen EUR) gepland
voor 2016, mits het IMF-programma op schema blijft.
 Jordanië: de medewetgevers hebben in december 2013 het voorstel van de
Commissie goedgekeurd om aan Jordanië 180 miljoen EUR te verstrekken in de
vorm van leningen. Het pakket is in 2015 volledig uitbetaald, in twee tranches
van respectievelijk 100 miljoen EUR en 80 miljoen EUR. De eerste tranche is in
februari 2015 uitbetaald en de tweede in oktober 2015.
 Kirgizië: dit MFB-pakket, dat bestaat uit 15 miljoen EUR aan leningen en
15 miljoen EUR aan subsidies, is in die zin uitzonderlijk dat Kirgizië buiten de
normale geografische reikwijdte van het MFB-instrument ligt. Na goedkeuring
door de medewetgevers in oktober 2013 is de eerste tranche van de bijstand in
2015 vrijgegeven: de subsidie van 10 miljoen EUR is in juni 2015 uitbetaald en
de lening van 5 miljoen EUR in oktober 2015. De subsidiecomponent van de
tweede tranche is in februari 2016 uitbetaald en de leningcomponent in
april 2016.
 Tunesië: de Commissie heeft in december 2013 een voorstel gepresenteerd om
MFB te verstrekken aan Tunesië voor een bedrag van maximaal
250 miljoen EUR aan leningen. De medewetgevers hebben dit voorstel in
mei 2014 goedgekeurd, waarbij het bedrag van de bijstand werd verhoogd naar
300 miljoen EUR. De eerste twee tranches (van 100 miljoen EUR elk) zijn
respectievelijk in mei en december 2015 uitbetaald. De uitkering van de derde en
laatste tranche is gepland voor 2016.
Aan Oekraïne is in 2015 in totaal 850 miljoen EUR aan leningen verstrekt in het kader
van twee MFB-programma's. Het eerste programma (MFB I) is gebaseerd op de
besluiten die zijn vastgesteld in 2002 en 2010, en omvatte bijstand voor een totaal van
610 miljoen EUR. Hiervan is 360 miljoen EUR verstrekt in twee tranches, respectievelijk
in mei en november 2014. De uitbetaling van de derde en laatste tranche
(250 miljoen EUR) vond plaats in april 2015.
Daarnaast heeft de Commissie, naar aanleiding van een verdere verslechtering van de
macro-economische situatie in Oekraïne, in januari 2015 een nieuw MFB-pakket
(MFB III) voorgesteld van maximaal 1,8 miljard EUR om tegemoet te komen aan de
behoefte aan externe financiering van het land en een uitgebreid hervormingspakket te
steunen. Dit aanvullend pakket, het derde dat sinds 2014 in Oekraïne wordt uitgevoerd,
bracht de totale MFB van de EU die aan Oekraïne ter beschikking is gesteld, op
3,4 miljard EUR. Na goedkeuring door de medewetgevers in april 2015 is de eerste
tranche van 600 miljoen EUR in juli 2015 uitbetaald. De uitbetaling van de tweede
tranche van dit pakket (ook voor een bedrag van 600 miljoen EUR) was aanvankelijk
voorzien voor 2015. Doordat echter onvoldoende vooruitgang was geboekt met de
uitvoering van een aantal hervormingsmaatregelen, is de uitbetaling van deze tranche
uitgesteld. Deze tranche en de derde tranche worden naar verwachting in de loop van
2016 beschikbaar gesteld, mits het economisch beleid en de financiële voorwaarden die
6
met Oekraïne zijn overeengekomen, met succes worden uitgevoerd dan wel nageleefd, en
de uitvoering van het IMF-programma bevredigend blijft verlopen.
3.2.
Afzonderlijke pakketten in de begunstigde landen in 2015
3.2.1. Georgië
In augustus 2013 heeft de EU een MFB-pakket voor Georgië vastgesteld van maximaal
46 miljoen EUR, voor de helft bestaand uit leningen en de andere helft uit subsidies, dat
in twee gelijke tranches zal worden uitgekeerd. Het is het tweede van twee gelijke MFBpakketten die de EU heeft toegezegd tijdens de internationale donorconferentie die in
oktober 2008 in Brussel is gehouden, toen de Georgische economie zowel te lijden had
onder de wereldwijde financiële crisis als het kortdurende conflict met Rusland in dat
jaar.
Nadat Georgië in juli 2014 met het IMF overeenstemming had bereikt over een nieuw
uitkeringsprogramma zijn de onderhandelingen over de MFB hervat. Het memorandum
van overeenstemming, de leningsovereenkomst en de subsidie-overeenkomst zijn door
beide partijen in december 2014 ondertekend en, voor zover nodig, door het Georgische
parlement bekrachtigd.
De eerste MFB-tranche is in januari (13 miljoen EUR aan subsidies) en april 2015
(10 miljoen EUR aan leningen) uitbetaald op basis van de goede resultaten die Georgië
boekte in het kader van het IMF-programma. De uitbetaling van de tweede tranche, ten
bedrage van 23 miljoen EUR, heeft vertraging opgelopen doordat de tweede beoordeling
van het IMF-programma werd uitgesteld. Het IMF heeft in november 2015 een bezoek
gebracht aan Tbilisi om de onderhandelingen over de tweede en derde beoordeling van
het programma te hervatten. Deze besprekingen hebben echter nog niet tot resultaten
geleid. De Commissie heeft ondertussen in november 2015 de nalevingsbeoordeling
uitgevoerd van de specifieke hervormingsvoorwaarden waaraan de uitbetaling van de
tweede tranche van de MFB van de EU was gekoppeld, en heeft geconcludeerd dat aan al
deze voorwaarden was voldaan. De Commissie kan deze tweede en laatste tranche dan
ook uitbetalen zodra de raad van bestuur van het IMF de lopende beoordeling van het
programma afsluit.
Het verslechterende externe klimaat heeft sinds eind 2014 een scherpe daling van de
Georgische uitvoer en geldovermakingen veroorzaakt, waardoor de groei van het bbp is
teruggelopen van 4,6 % in 2014 tot 2,8 % in 2015. De Georgische lari verloor tussen
november 2014 en december 2015 een kwart van zijn waarde en de externe
kwetsbaarheden namen toe. Ondanks de groeivertraging van de binnenlandse vraag, de
sterke depreciatie van de lari en de dalende olieprijzen, nam het tekort op de lopende
rekening in 2015 toe tot bijna 12 % van het bbp en liep de externe schuld op tot meer dan
100 % van het bbp als gevolg van waarderingseffecten. De deviezenreserves dekken
ongeveer drie maanden invoer van het volgend jaar.
7
Ondanks de moeilijke economische situatie heeft de regering een over het algemeen
verantwoordelijk budgettair en streng monetair beleid gevoerd en heeft ze de wisselkoers
laten dalen om de externe schok te helpen opvangen. Het bankenstelsel blijft, ondanks
een grote mate van dollarisering, solide en goed gekapitaliseerd, mede dankzij een
zorgvuldig toezicht op en regulering van de sector door de centrale bank.
3.2.2. Jordanië
Naar aanleiding van het in december 2012 door Jordanië ingediende officiële verzoek om
MFB heeft de Commissie op 29 april 2013 haar goedkeuring gehecht aan een voorstel
voor een besluit tot toekenning van maximaal 180 miljoen EUR aan MFB in de vorm van
een lening op middellange termijn. Het besluit werd op 11 december 2013 goedgekeurd
door het Parlement en de Raad. Begin 2014 zijn de onderhandelingen afgerond over het
memorandum van overeenstemming, waarin de door de Jordaanse autoriteiten te nemen
economische beleidsmaatregelen zijn vastgelegd, en over de leningsovereenkomst. De
beide documenten zijn in maart 2014 ondertekend. De MFB aan Jordanië is bedoeld als
aanvulling op de middelen die door het IMF werden verstrekt in het kader van de standby-overeenkomst die in augustus 2012 in werking trad en drie jaar later afliep. De eerste
tranche van het MFB-pakket (100 miljoen EUR) is op 10 februari 2015 uitbetaald en de
tweede tranche (80 miljoen EUR) op 15 oktober 2015.
De Jordaanse economie vertraagde in 2015 tot 2,4 % als gevolg van de voortdurende
conflicten in Irak en Syrië, die het toerisme, de uitvoer en het ondernemersvertrouwen
hebben aangetast. Als gevolg daarvan nam het werkloosheidspercentage weer toe tot
13,8 % in het derde kwartaal van 2015 ten opzichte van 11,9 % in 2014. Dankzij de
scherpe daling van de prijzen voor brandstof en vervoer is de inflatie in 2015 volgens
ramingen tot -0,9 % gedaald.
Ondanks de lagere olieprijzen werd in 2015 geen vooruitgang geboekt met de
begrotingsconsolidatie. De vertraging van de economie leidde, in combinatie met een
tegenvallende omzetbelasting, in 2015 tot een toename van het primaire overheidstekort
(uitgezonderd subsidies en overdrachten aan NEPCO, het elektriciteitsbedrijf, en WAJ,
de Jordaanse waterautoriteit) tot ongeveer 5,2 % van het bbp, tegenover 4,5 % van het
bbp in 2014. Dit tekent de fragiele begrotingssituatie van Jordanië terwijl het land
afhankelijk blijft van buitenlandse subsidies die in 2015 ongeveer 1,8 % van het bbp
uitmaakten. Geschat wordt dat het tekort op de lopende rekening (uitgezonderd
subsidies) van 12,1 % in 2014 is afgenomen tot 11,7 % van het bbp in 2015. als gevolg
van lagere olieprijzen. In december 2015 bedroegen de internationale reserves in
buitenlandse valuta een comfortabele 14,7 miljard USD, gelijk aan 6,8 maanden invoer
van het volgend jaar.
In augustus 2015 liep de driejarige stand-by-overeenkomst met het IMF van
2 miljard USD (800 % van het quotum) af. De Jordaanse autoriteiten voeren sindsdien
gesprekken met het IMF over een nieuw IMF-programma. Het nieuwe programma zal
langer duren en zal naar verwachting in de tweede helft van 2016 in werking treden.
Tijdens de conferentie 'Supporting Syria and the region' die op 4 februari 2016 in Londen
is gehouden, heeft de Commissie 2,4 miljard EUR toegezegd ter ondersteuning van de
landen die door de vluchtelingencrisis worden getroffen. In het licht van de toenemende
8
problemen in de regio en gezien het feit dat de Jordaanse autoriteiten in maart 2016 een
officieel verzoek om bijstand hebben gedaan, zal in 2016 een nieuw MFB-pakket voor
Jordanië worden voorgesteld.
3.2.3. Kirgizië
In de nasleep van het etnische en politieke geweld dat in een scherpe daling van de
economische activiteit en een aanzienlijk extern financieringstekort heeft geresulteerd,
heeft de EU op de internationale donorconferentie van Bisjkek in juli 2010 toegezegd het
herstel van Kirgizië te zullen steunen. Naar aanleiding hiervan heeft de Commissie in
december 2011 een voorstel aangenomen voor een besluit tot toekenning van MFB aan
Kirgizië van maximaal 30 miljoen EUR (15 miljoen EUR aan leningen en
15 miljoen EUR aan subsidies). Het MFB-besluit is op 22 oktober 2013 door het
Europees Parlement en de Raad vastgesteld. Het memorandum van overeenstemming en
de leningsovereenkomst zijn eind 2014 ondertekend en in februari 2015 door het
parlement van Kirgizië bekrachtigd.
Zoals al is opgemerkt, had dit MFB-pakket een uitzonderlijk karakter omdat Kirgizië
buiten het normale geografische bereik van het MFB-instrument ligt. De toekenning
ervan was echter gerechtvaardigd vanwege de krachtige prodemocratische politieke en
economische hervormingsdynamiek in het land en het feit dat het land deel uitmaakt van
een regio die van bijzonder economisch en politiek belang is voor de EU. De eerste
tranche van 15 miljoen EUR is in twee termijnen uitbetaald, een subsidie van
10 miljoen EUR in juni 2015 en een lening van 5 miljoen EUR in oktober 2015. Na de
bevredigende afsluiting van de nalevingsbeoordeling voor de tweede tranche betaalde de
Commissie op 10 februari 2016 de subsidiecomponent van deze tranche (5 miljoen EUR)
uit aan Kirgizië. De leningcomponent (10 miljoen EUR) is op 13 april 2016 uitbetaald.
De Kirgizische economie houdt relatief goed stand en geeft blijk van veerkracht gezien
de negatieve externe economische omstandigheden, met name in de GOS-regio. De groei
van het bbp bereikte in 2015 3,5 % dankzij de robuuste prestaties van de landbouw- en de
dienstensector, terwijl de inflatie afnam tot 3,4 %. De betalingsbalanssituatie van het land
blijft kwetsbaar als gevolg van een structureel groot tekort op de lopende rekening. De
toenemende economische crisis in Rusland en de achterblijvende prestaties in andere
GOS-landen vertragen de uitvoer en hebben geleid tot een daling van de invoer door
lagere overmakingen uit het buitenland. Het tekort op de lopende rekening blijft dan ook
erg hoog en bedroeg in 2015 16 % van het bbp. De totale internationale reserves namen
eind 2015 af tot 1,78 miljard USD, oftewel 3,7 maanden verwachte invoer, een daling in
vergelijking met de 1,96 miljard USD, oftewel 4,4 maanden invoer, eind 2014. De eerste
programmabeoordeling in het kader van de driejarige verlengde kredietfaciliteit die in
april 2015 was goedgekeurd, is in december 2015 met succes afgerond door het IMF.
Dankzij de goedkeuring door het IMF-bestuur kon 9,514 miljoen aan bijzondere
trekkingsrechten (13,2 miljoen USD) onmiddellijk aan Kirgizië worden uitgekeerd.
3.2.4. Tunesië
In juni 2013 heeft de raad van bestuur van het IMF een stand-by-overeenkomst van 24
maanden met Tunesië goedgekeurd voor een bedrag van 1,75 miljard USD. Deze
overeenkomst werd vervolgens verlengd tot december 2015. In het kader van deze
9
overeenkomst ontving Tunesië aanvullende MFB van de EU ten bedrage van
300 miljoen EUR in de vorm van leningen, waarvoor in mei 2014 goedkeuring was
verleend. Hiervan is 200 miljoen EUR uitbetaald in twee gelijke tranches in
respectievelijk mei en december 2015. De resterende 100 miljoen EUR wordt naar
verwachting in de loop van 2016 uitbetaald.
In 2015 zijn de groeiverwachtingen, voornamelijk door de negatieve economische
gevolgen van de terroristische aanslagen (in het bijzonder voor de toerisme- en
vervoerssector en voor de investeringen) en door productie-onderbrekingen als gevolg
van sociale onrust, fors neerwaarts bijgesteld tot 0,5 % na een prognose van 3 % aan het
begin van het jaar. Deze ontwikkeling heeft negatieve gevolgen voor een reeds kwetsbare
betalingsbalans en begrotingssituatie, wat tot grote financieringsbehoeften aanleiding
geeft.
Met 15 % blijft de werkloosheid hoog, met name onder jongeren en afgestudeerden
(meer dan 30 %). De inflatie bedroeg in 2015 gemiddeld 4,4% en vertoont een
neerwaartse tendens. Met betrekking tot de overheidsfinanciën nam het structurele tekort
(exclusief de herkapitaliseringskosten voor banken), na een zekere mate van
begrotingsconsolidatie in 2014, in 2015 toe van 4,2 % van het bbp tot 4,7 % van het bbp,
voornamelijk als gevolg van uitgavenmaatregelen die zijn genomen na de terroristische
aanslagen, en dit ondanks de besparingen op de uitgaven die het gevolg zijn van het feit
dat de olieprijzen lager uitvallen dan verwacht .Ondertussen is de overheidsschuld
blijven stijgen tot 53 % van het bbp in 2015; tegen eind 2018 zal hij naar verwachting
oplopen tot 61 % van het bbp voordat de trend begint om te buigen. Verder staat er voor
de komende twee jaar een aanzienlijk groter bedrag aan aflossingen op de
overheidsschuld op het programma.
De overheidsratings van Tunesië zijn sinds 2011 meerdere keren naar beneden bijgesteld,
voor het laatst in 2014 (van Ba2 naar Ba3 door Moody's en van BB naar BB- door
Standard & Poor's). Ondanks de dalende olieprijzen, zwakkere binnenlandse
economische activiteit en betere prestaties op het gebied van uitvoer, heeft de negatieve
impact van de terroristische aanslagen op het toerisme ertoe bijgedragen dat de lopende
rekening in 2015 met 8,8 % van het bbp onhoudbaar hoog is gebleven. De reserves
werden eind 2015 geschat op bijna 7,5 miljard USD, wat neerkomt op nauwelijks drie
maanden invoer.
Tegen deze achtergrond, en na de voltooiing van de zesde beoordeling van het IMFprogramma afgelopen september, heeft Tunesië om een vervolgovereenkomst met het
IMF verzocht. Daarover wordt momenteel onderhandeld en de verwachting is dat deze
overeenkomst medio 2016 ter goedkeuring aan de raad van bestuur van het IMF zal
worden voorgelegd. Nadat de Tunesische autoriteiten in augustus 2015 een verzoek om
aanvullende MFB-steun hadden ingediend, stelde de Commissie in februari 2016 een
voorstel vast voor een nieuw MFB-pakket van maximaal 500 miljoen EUR aan leningen.
3.2.5. Oekraïne
In het licht van de snel verslechterende economische situatie en de zwakke
betalingsbalans van Oekraïne heeft de Commissie in januari 2015 een nieuw MFBpakket voorgesteld van maximaal 1,8 miljard EUR aan leningen, dat in drie gelijke
tranches van elk 600 miljoen EUR moet worden verstrekt. Dit voorstel volgde op twee
10
MFB-programma's (MFB I en MFB II) van in totaal 1,61 miljard EUR die in 2014 zijn
gestart. De eerste tranche in het kader van het nieuwe pakket (MFB III) is in juli 2015
uitbetaald. Deze tranche volgde op de uitbetaling van de laatste resterende tranche van
250 miljoen EUR in het kader van MFB I, die in april 2015 plaatsvond. Daarmee is er in
2015 850 miljoen EUR aan macrofinanciële bijstand ter beschikking gesteld aan
Oekraïne.
De uitbetaling van deze middelen kon plaatsvinden omdat Oekraïne in maart 2015 een
nieuw vierjarig programma met het IMF was overeengekomen. De vrijgave van de
tweede tranche van MFB III werd echter uitgesteld omdat, zoals reeds eerder is
opgemerkt, sommige overeengekomen beleidsmaatregelen niet waren uitgevoerd. Indien
de beleidsmaatregelen in het kader van MFB III met succes en tijdig worden uitgevoerd
en er sprake blijft van vooruitgang in het kader van het IMF-programma, is de
Commissie bereid om de resterende twee tranches van samen 1,2 miljoen EUR in het
kader van MFB III in de loop van 2016 uit te betalen.
In 2015 nam de recessie in Oekraïne toe. Het bbp vertoonde een reële daling van 9,9 %
ten opzichte van 6,6 % een jaar eerder. De daling in de output werd veroorzaakt door een
zwak consumentenvertrouwen en een verlies aan productiecapaciteit als gevolg van het
conflict in het oosten van het land. In de tweede helft van het jaar, toen het conflict in
hevigheid afnam en er aanzienlijke internationale financiële bijstand beschikbaar kwam,
liet de Oekraïense economie tekenen van economische stabilisering zien.
Een acute valutacrisis begin 2015, gecombineerd met een scherpe stijging van de gas- en
elektriciteitstarieven, dreef de inflatie van de consumentenprijsindex in 2015 op tot
gemiddeld 48,7 %. Deze hoge inflatie bevorderde een stijging van de
begrotingsinkomsten in nominale termen en droeg, in combinatie met een behoudend
uitgavenbeleid, bij tot een aanzienlijke vermindering van het geconsolideerde
begrotingstekort tot 1,6 % van het bbp in 2015. Ondanks de begrotingsconsolidatie steeg
de overheidsschuld met tien procentpunt tot 79,4 % van het bbp aan het eind van 2015 als
gevolg van de voortdurende depreciatie van de valuta.
De externe aanpassingen van Oekraïne werden in 2015 voortgezet en het tekort op de
lopende rekening daalde tot 0,2 % van het bbp als gevolg van een scherpe inkrimping
van de invoer, die sterker was dan de parallelle afname van de uitvoer (zowel in omvang
als in prijs). De snelheid van de uitstroom van particulier kapitaal nam in de loop van het
jaar af naarmate de macro-economische stabilisatie vaste vorm kreeg. In de tussentijd
hebben steunbetalingen uit officiële bron Oekraïne in staat gesteld zijn bruto
internationale reserves aan te vullen tot 13,3 miljard USD eind 2015 in vergelijking met
7,5 miljard USD een jaar eerder. Als onderdeel van het IMF-programma bereikte
Oekraïne een overeenkomst met particuliere crediteuren over een herstructurering van
ongeveer 19 miljard USD aan schulden. Afgezien van een verlenging van de looptijd,
leidde de overeenkomst tot een schuldverlichting van ongeveer 3 miljard USD.
11
4.
GARANDEREN VAN DE GOEDE BESTEDING VAN MFB-MIDDELEN: OPERATIONELE
BEOORDELINGEN EN EVALUATIES ACHTERAF
4.1.
Operationele beoordelingen
Conform de bepalingen van het Financieel Reglement van de EU voert de Commissie
met de hulp van externe adviseurs operationele beoordelingen uit om een redelijke mate
van zekerheid te verkrijgen over het functioneren van de administratieve en financiële
procedures in begunstigde landen.
Bij de operationele beoordelingen gaat de aandacht vooral uit naar de systemen voor het
beheer van de overheidsfinanciën, en met name naar de procedures en de organisatie van
het ministerie van Financiën en de centrale bank, en meer specifiek naar het beheer van
rekeningen waarop EU-middelen worden gestort. Daarnaast wordt speciale aandacht
geschonken aan de werkwijze van externe controle-instellingen, hun onafhankelijkheid,
hun werkprogramma's en de doeltreffendheid van hun controles. Ook worden openbare
aanbestedingsprocedures op centraal niveau onderzocht.
De Commissie heeft in 2015 een operationele beoordeling in Moldavië uitgevoerd ter
voorbereiding van een mogelijk nieuw MFB-pakket. Deze beoordeling werd in
februari 2016 afgerond.
4.2.
Evaluatie achteraf
Conform het Financieel Reglement van de EU voert de Commissie evaluaties achteraf4
uit om het effect van MFB-programma's te beoordelen. De belangrijkste doelstellingen
zijn:
i.
het onderzoeken van het effect op de economie van het begunstigde land en met
name op de houdbaarheid van zijn externe positie;
ii.
het beoordelen van de toegevoegde waarde van het optreden van de EU.
In 2014 is begonnen met een evaluatie achteraf van een MFB-pakket voor Bosnië en
Herzegovina; deze is in maart 2015 voltooid. Er zijn in 2015 geen evaluaties achteraf
gestart.
5.
VERZOEKEN OM BIJSTAND EN TOEKOMSTIGE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE
— BEGROTINGSSITUATIE
Het MFB-programma voor 2016 ziet er als volgt uit:
i.
uitvoering van lopende MFB-pakketten, zoals hiervoor beschreven. Deze
omvatten de uitbetaling van de laatste tranches van de pakketten voor
Georgië, Kirgizië en Tunesië en van de laatste twee tranches van het derde
pakket voor Oekraïne;
4
Alle evaluaties achteraf zijn beschikbaar op de website van DG ECFIN:
http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm
12
ii.
goedkeuring van mogelijke nieuwe programma's, op basis van verzoeken
die tot op heden zijn ontvangen van Tunesië, Jordanië, Moldavië, Armenië
en Egypte.
Zoals gezegd is het de bedoeling dat de bestaande MFB-pakketten voor Georgië, Kirgizië
en Tunesië, evenals het derde MFB-pakket voor Oekraïne in 2016 volledig worden
uitbetaald. De volledige uitvoering van de pakketten voor Georgië en Tunesië is echter
afhankelijk van de naleving van de in de bijbehorende memoranda van overeenstemming
vastgestelde beleidsvoorwaarden en van goede resultaten met de uitvoering van het IMFprogramma.
De Commissie heeft in augustus 2015 een verzoek om aanvullende MFB-steun
ontvangen van de Tunesische autoriteiten, dat in december 2015 werd herhaald. Gezien
de vergaande gevolgen van de veiligheidssituatie voor de Tunesische economie en de
externe financieringsbehoeften in een periode waarin de politieke overgang van het land
wordt geconsolideerd, heeft de Commissie op 12 februari 2016 een voorstel vastgesteld
voor een tweede MFB-pakket van maximaal 500 miljoen EUR aan leningen. De
goedkeuring van de medewetgevers wordt medio 2016 verwacht.
Als gevolg van de verslechterende economische en financiële omstandigheden in
Moldavië werd in augustus 2015 een verzoek om MFB-steun van de nationale
autoriteiten ontvangen. Een mogelijk MFB-pakket kan slechts worden toegekend indien
overeenstemming wordt bereikt over een nieuw IMF-programma. Aanhoudende politieke
instabiliteit heeft de besprekingen over een nieuw IMF-programma en de vaststelling van
een Commissievoorstel voor een nieuw MFB-pakket voor Moldavië echter vertraagd.
De Commissie heeft in februari 2014 een nieuw verzoek om MFB-steun ontvangen van
Armenië. De betalingsbalanssituatie van Armenië werd echter niet als voldoende kritiek
beschouwd om een voorstel van de Commissie voor MFB te rechtvaardigen, ondanks de
goedkeuring van een nieuwe financieringsregeling met het IMF op 7 maart 2014. Er blijft
evenwel sprake van zwakke punten en de Commissie houdt de economische en financiële
situatie in Armenië nauwlettend in de gaten, in het bijzonder gezien het slechtere externe
economische klimaat waarmee het land sinds eind 2014 wordt geconfronteerd.
Egypte heeft in november 2012 zijn MFB-verzoek om bijstand voor in totaal
500 miljoen EUR herhaald. De Commissie heeft overwogen een voorstel in te dienen, dat
eventueel zou bestaan uit een lening van 450 miljoen EUR in combinatie met een
subsidie van 50 miljoen EUR. Daarnaast is er in juni 2013 een operationele beoordeling
uitgevoerd, waarbij de financiële procedures en controles van het Egyptische systeem
voor het beheer van de overheidsfinanciën zijn doorgelicht. Het MFB-voorstel is echter
opgeschort tot Egypte en het IMF overeenstemming bereiken over een IMFuitkeringsprogramma, alsook in het licht van de politieke ontwikkelingen in het land
sinds juli 2013.
Zoals eerder is opgemerkt, zegde de Commissie tijdens de conferentie op 4 februari 2016
in Londen 2,4 miljard EUR toe ter ondersteuning van de landen die door de
vluchtelingencrisis worden getroffen. Tegen deze achtergrond en gezien de toenemende
problemen in de regio, toonden de Jordaanse autoriteiten belangstelling voor een MFBvervolgpakket, en in maart 2016 is een formele brief ontvangen waarin zij om dergelijke
steun hebben verzocht.
13
In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de vastleggingen en betalingen
van MFB-subsidies voor 2014, 2015 en 2016 (indicatief). De prognose voor 2016 is van
een bijzonder voorlopige aard en omvat alleen MFB-pakketten waarvoor de Commissie
een voorstel voor een besluit heeft ingediend of die reeds door de medewetgevers zijn
goedgekeurd.
Eind 2015 beliep het totaalbedrag aan uitstaande MFB-leningen 3 006 miljoen EUR. Dit
bedrag wordt gegarandeerd door de EU-begroting via het Garantiefonds voor extern
optreden5, dat tevens externe financieringsoperaties van de EIB en Euratom-leningen
dekt. Het garantiefonds wordt voorzien van middelen uit de EU-begroting en wordt
gehandhaafd op 9 % van de totale uitstaande passiva aan het eind van elk jaar, zij het met
een vertraging van twee jaar. Verwacht wordt dat de uitbetaling van MFB-leningen in
2016 op bijna 1,7 miljard EUR zal uitkomen, waardoor in 2018 ongeveer
149 miljoen EUR in het Garantiefonds zou moeten worden gestort. In deze cijfers is
echter geen rekening gehouden met eventuele nieuwe MFB-pakketten waarvoor de
Commissie nog geen voorstel heeft ingediend.
Vastleggingen en betalingen voor MFB-subsidies en uitbetalingen van MFB-leningen 2014-2016 (EUR)
2014
60 000 000
2015
77 955 000
2016 (indicatief)
79 669 000
Operationele beoordelingen, PEFA-studies, evaluaties achteraf
MFB Kirgizië (besluit vastgesteld)
MFB Georgië (besluit vastgesteld)
Andere mogelijke MFB-pakketten
Totaal vastleggingen
181 874
15 000 000
23 000 000
62 900
400 000
38 181 874
62 900
NNB
400 000
Niet-vastgelegde begrotingstoewijzingen
21 818 126
77 892 100
79 269 000
In de begroting opgenomen betalingskredieten voor subsidies
52 153 011
74 396 314
64 606 100
179 806
29 806
10 000 000
13 000 000
179 806
23 029 806
62 900
5 000 000
10 000 000
NNB
15 062 900
51 973 205
51 366 508
49 543 200
360 000 000
1000 000 000
250 000 000
In de begroting opgenomen vastleggingskredieten voor subsidies
Operationele beoordelingen, PEFA-studies, evaluaties achteraf
MFB Kirgizië (besluit vastgesteld)
MFB Georgië (besluit vastgesteld)
Andere mogelijke MFB-pakketten
Totaal betalingen
Ongebruikte toewijzingen voor subsidiebetalingen
Uitbetalingen van MFB-leningen
Oekraïne I (besluit vastgesteld)
Oekraïne II (besluit vastgesteld)
Georgië (besluit vastgesteld)
Jordanië (besluit vastgesteld)
Tunesië (besluit vastgesteld)
Kirgizië (besluit vastgesteld)
Oekraïne III (besluit vastgesteld)
Tunesië II (voorstel vastgesteld)*
Andere mogelijke MFB-pakketten
Uitbetalingen van MFB-leningen, totaal
10 000 000
180 000 000
200 000 000
5 000 000
600 000 000
1360 000 000
1245 000 000
13 000 000
100 000 000
10 000 000
1200 000 000
350 000 000
NNB
1673 000 000
* Slechts twee van de drie tranches moeten in 2016 worden uitbetaald. De uitbetaling van de laatste tranche is gepland voor 2017.
5
Zie voor meer informatie het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad
betreffende door de algemene begroting gedekte garanties.
14