Naar een principiële contractuele tewerkstelling bij de Vlaamse

Naareenprincipiëlecontractuele
tewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
HetSteunpuntBestuurlijkeVernieuwingiseenconsortiumvan:
Parkstraat45bus3609
B-3000Leuven
Tel:003216323270
Prof.dr.GeertBOUCKAERT
Promotor-coördinator
[email protected]
Prof.dr.AnnieHONDEGHEM
VerantwoordelijkeKULeuven
[email protected]
Sint-Jacobstraat2
B-2000Antwerpen
Tel:003232655387
Prof.dr.WouterVANDOOREN
VerantwoordelijkeUAntwerpen
[email protected]
CampusMercatorG
Henleykaai84
B-9000Gent
Tel:003292432904
Prof.dr.JorisVOETS
VerantwoordelijkeUGent
[email protected]
Martelarenlaan42
B-3500Hasselt
Tel:003211268111
Prof.dr.JohanACKAERT
VerantwoordelijkeUHasselt
[email protected]
SteunpuntBestuurlijkeVernieuwing
Parkstraat36bus3609-3000Leuven-België
Tel:003216323610-E-mail:[email protected]:https://steunpuntbestuurlijkevernieuwing.be/
©SteunpuntBestuurlijkeVernieuwing
Nietsuitdezeuitgavemag,zelfsgedeeltelijk,openbaargemaaktworden,gereproduceerd,vertaaldofaangepast,onder
enigevormook,hierinbegrepenfotokopie,microfilm,bandopnamebehoudensuitdrukkelijkeenvoorafgaande
toestemmingvandeuitgever.
DitrapportvermeldtdemeningvandeauteursennietdezevandeVlaamseoverheid.
DeVlaamseoverheidkannietaansprakelijkwordengesteldvoorhetgebruikdatwordtgemaaktvandeindeze
bekendmakingopgenomengegevens.
Naareenprincipiëlecontractuele
tewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
INHOUDSOPGAVE
1. INLEIDING
3
2. CONTRACTUELETEWERKSTELLING:STANDVANZAKEN
3
2.1. ALGEMENEPRINCIPESKB
2.2. VLAAMSPERSONEELSSTATUUT
2.3. CONTRACTUELETEWERKSTELLINGINDECIJFERS
4
5
5
3. LEGALITEITSVRAAGSTUK
7
3.1. JURIDISCHEVERANKERINGSTATUTAIRDIENSTVERBAND
3.2. DIENSTENVANDEVLAAMSEOVERHEID
3.2.1. KEUZEVRIJHEID
3.2.2. PRINCIPIËLECONTRACTUELETEWERKSTELLING
3.2.2.1. WijzigingBWHI
3.2.2.2. Alternatievelezing
3.2.2.2.1. Rechtshistorischperspectief
3.2.2.2.2. Europeesrechtelijkperspectief:gezagsfuncties
3.2.2.2.3. Rechtsvergelijkendperspectief
3.2.2.2.4. Tussenbesluit
3.3. PUBLIEKRECHTELIJKERECHTSPERSONENDIEAFHANGENVANDEVLAAMSEOVERHEID
3.4. SAMENVATTENDOVERZICHTLEGALITEITSVRAAGSTUK
7
9
10
11
11
12
12
13
14
15
16
17
4. OPPORTUNITEITSVRAAGSTUK
19
4.1. WETNORMALISERINGRECHTSPOSITIEAMBTENAREN
4.1.1. BREDERECONTEXT
4.1.2. WETNORMALISERINGRECHTSPOSITIEAMBTENARENINEENNOTENDOP
4.2. AFWEGINGSKADER
19
19
20
22
5. UITLEIDENDEBESCHOUWINGEN
32
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
1
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Lijstvantabellen
Tabel1–Indelingwerknemersnaarsectorenoverheidstype,geslachtenstatuutop30juni2016.....6
Tabel2–Juridischeverankeringprincipieelstatutairdienstverband....................................................9
Tabel3–Samenvattendoverzichtlegaliteitsvraagstuk........................................................................18
Tabel4–Mijlpaleninhetnormaliseringsproces..................................................................................20
Tabel5–Algemeneoverwegingeninhetdebatoverdenormalisering..............................................23
Tabel6–SpecifiekeoverwegingenindecontextvandeVlaamseoverheid........................................30
2
NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
1.
INLEIDING
Indezenotazullenweeeneersteonderzoeksvraaguithetproject‘Ambtenarenen
overheidscontractanten:samenééntendienstevandeoverheid’inhetraamvanhetSteunpunt
BestuurlijkeVernieuwing(2016-2020)uitwerken.Weanalyserenindeeersteplaatsdejuridische
haalbaarheid(hetlegaliteitsvraagstuk)vaneenverdereuitbreidingvandecontractuele
tewerkstellingbinnendedienstenvandeVlaamseoverheid,enditvanuitdeideevandeintroductie
vaneen(1)keuzevrijheidtussenhetstatutaireenhetcontractueledienstverbandendievaneen(2)
veralgemeendeenprincipiëlecontractueletewerkstelling.Wehebbenzelfeenderdeoptie
toegevoegdaandevraagstelling,namelijkdievanhetprincipieelcontractueeldienstverband,maar
metbehoudvaneenambtenarenstatusvoordegezagsfuncties.
Vooreenjuistbegripstartenwemeteenactuelestandvanzakenvandetoegelatencontractuele
tewerkstellingindeschootvandedienstenvandeVlaamseoverheid(infra,2)enstaanwestilbijde
rechtsgrondvanhetprincipieelstatutairdienstverband(infra,3.1).Vervolgensonderzoekenwede
mogelijkhedenomdelegelataendelegeferenda1devooropgesteldehypothesesjuridischte
verankereninderegelgeving(infra3.2).Aanheteindvanditdeelmakenwedezelfdedenkoefening
voordeentiteitendienietbehorentotdedienstenvandeVlaamseoverheid.Degrondslagvanhet
principieelstatutairdienstverbandisvoordieorganisatiesverschillend;datgeldteveneensvoorde
mogelijkheidomdecontractueletewerkstellingopentebreken(infra,3.3).
Eentweedeinsteekvandezenotaishetonderzoekvaneenaantalinhoudelijkeargumentendiemee
inoverwegingkunnenwordengenomenbijdediscussieoverdeafschaffingvandebijzondere
ambtelijkestatus(hetopportuniteitsvraagstuk).Hiertoelatenweonsinspirerendoorderecente
ontwikkelingeninNederland,waarnaeenlangeenbijwiijlenintensediscussiedepolitiekebeslissing
isgenomenomaftestappenvandeeenzijdigeaanstellingvoordeovergrotemeerderheidvanhet
overheidspersoneel.Weoverlopendeargumentendieindeaanloopnaardegoedkeuringvande
zogenaamdeWetnormaliseringrechtspositieambtenaren2werdengebruiktenbestuderenofdieal
dannietrelevantzijnindecontextvandeVlaamseoverheid(infra,4).
2.
CONTRACTUELETEWERKSTELLING:STANDVANZAKEN
VoorhetpersoneelbijdedienstenvandeVlaamseoverheidgeldttotopvandaagdathetstatutair
dienstverbandderegelvormt.Tewerkstellingviaarbeidsovereenkomstisdeuitzonderingdaaropen
slechtstoelaatbaarineenbeperktaantalgevallen.Weoverlopenhiernadesituatieswaarinde
entiteitenvandeVlaamseoverheiddelegelatagebruikkunnenmakenvaneen
arbeidsovereenkomstindezinvandeArbeidsovereenkomstenwetvan3juli1978.Hiertoebesteden
weindeeersteplaatsaandachtaantweerechtsbronnen:hetalgemeneprincipesKB(infra,2.1)en
hetVlaamsPersoneelsstatuut(infra,2.2).
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
3
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
2.1.
ALGEMENEPRINCIPESKB
VoordegemeenschappenendegewestenwashetalgemeneprincipesKB3langetijdbepalendbijde
uitwerkingvaneeneigenrechtspositieregelingvoorhunpersoneel.Zediendennamelijkbinnende
grenzenvaneenaantalalgemeneprincipestemanoeuvrerendiedit(federaal)koninklijkbesluithad
uitgetekend.HetalgemeneprincipesKBbevestigtondermeerhetprincipieelstatutair
dienstverband4enbevatdaarnaasteenlijstmettoegelatenuitzonderingenwaarincontractuele
aanwervingopzijnplaatskanzijn.
DoorhetvlinderakkoordendedaaropvolgendeZesdeStaatshervormingheefthetalgemene
principesKBechterzijnbelangverloren.Inhetraamvanhetvlinderakkoordwasdeafspraakdatde
gemeenschappenendegewestenquasivolledigbevoegdzijnvoorhetadministratiefengeldelijk
statuutvanhunambtenarenkorps,duszonderdeverplichtingombepaaldefederalenormenals
verplichtreferentiepuntnateleven.5Debijzonderewetvan6januari2014metbetrekkingtotde
ZesdeStaatshervorming6brachtindiezinenkelewijzigingenaaninartikel87BWHI.Zoheeftdie
bijzonderewet§4volledigherschreven7enmetingangvan1juli20148vervangendooreennieuwe
bepalingdiedegemeenschappenendegewestenbevoegdmaaktomdeprocedures,voorwaarden
enregelsvasttestellenrondhetgebruikvanuitzendarbeiddoorregionaleenplaatselijke
overheidswerkgevers.Hiermeewordtdevroegereinhoudvan§4vanartikel87BWHIopgeheven.
Krachtensdeoude§4weeseenkoninklijkbesluitvastgesteldnaoverlegindeMinisterraad,de
algemeneprincipesvanhetadministratiefengeldelijkstatuutvanhetrijkspersoneelaan,dievan
rechtswegevantoepassingwarenophetpersoneelvandegemeenschappenendegewesten,alsook
ophetpersoneelvandepubliekrechtelijkerechtspersonendievandegemeenschappenende
gewestenafhangen.Dezeparagraafvormdedejuridischebasisvoorheteerdergenoemdealgemene
principesKB.
HetalgemeneprincipesKBheeftdaardoorvanaf1juli2014nietlangerdeaardvaneen
bevoegdheidsverdelenderegeling.Hetkoninklijkbesluitwerdopzichzelfnietopgeheven.Hetbleef
verderbestaantotophetogenblikwaaropdebetrokkengemeenschappenendegewesten,elkvoor
zich,dealgemeneprincipesvanhetadministratiefengeldelijkstatuutvanderijksambtenaren
zoudenopheffenofinhunrechtspositieregelingdaaraanwijzigingenaanbrengendieafwijkenvan
hetalgemeneprincipesKB.
DeVlaamseoverheidheeftinmiddelshetalgemeneprincipesKBformeelafgeschaftbijeenbesluit
vandeVlaamseregeringvan24juni2016.9Artikel103vanditbesluitbepaaltmeerinhetbijzonder
dat“Hetkoninklijkbesluitvan22december2000totbepalingvandealgemeneprincipesvanhet
administratiefengeldelijkstatuutvanderijksambtenarendievantoepassingzijnophetpersoneel
vandedienstenvandeGemeenschaps-enGewestregeringenenvandeCollegesvande
GemeenschappelijkeGemeenschapscommissieenvandeFranseGemeenschapscommissie,alsookop
depubliekrechtelijkerechtspersonendieervanafhangen,gewijzigdbijhetkoninklijkbesluitvan13
juni2010,wordtopgehevenvoordedienstenvandeVlaamseoverheiddieressorterenonderhet
Vlaamspersoneelsstatuutvan13januari2006”.Hetbetrokkenartikelisinwerkinggetredenop1juli
2016.10
4
NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Concreetmetbetrekkingtotdevraagstellingbehandeldindezeonderzoeksnota,houdtde
gewijzigdecontextrondhetalgemeneprincipesKBindatdegemeenschappenendegewesten–in
casudeVlaamseoverheid–nietlangergebondenzijndoordeopsommingvande
uitzonderingsgevallenwaarincontractueletewerkstelling,inafwijkingvanhetprincipieelstatutair
dienstverband,mogelijkis.11Ditbetekentookdatopditogenblikenkelnogrekeningmoetworden
gehoudenmethetVlaamsPersoneelsstatuut(VPS)voordevaststellingvande
(uitzonderings)situatieswaarincontractueletewerkstellingvoordedienstenvandeVlaamse
overheidtoegelatenis.
2.2.
VLAAMSPERSONEELSSTATUUT
HetVlaamsPersoneelsstatuutbehelsteengedetailleerdeomschrijvingvanderechtenende
verplichtingenvanhetstatutaireenhetcontractuelepersoneelwerkzaambijdeVlaamseentiteiten
dieonderhettoepassingsgebiedvanhetVPSzijnbegrepen.12
VolgenshetVlaamsPersoneelsstatuutzijnpermanentefunctiesvoorbehoudenvoorstatutaire
personeelsleden.13Voortijdelijke,specifiekeenprojectfunctieskandeVlaamseoverheidopteren
vooreencontractueeldienstverband.ZobepaalthetVPSdatdeVlaamseoverheidindevolgende
omstandighedeneenberoepkandoenophetcontractuelewervingsprocédé:
〉
omaanuitzonderlijkeentijdelijkepersoneelsbehoeftentevoldoen,hetzijvoorindetijd
beperkteacties,hetzijvooreenbuitengewonetoenamevanhetwerk;
〉
omambtenarentevervangenbijafwezigheid;
〉
ombijkomendeofspecifiekeopdrachtentevervullen;14
〉
omtevoorzienindeuitvoeringvanhooggekwalificeerdetaken.15
RebussicstantibuskwalificeerthetVlaamsPersoneelsstatuutdecontractueletewerkstellingmet
anderewoordenalseenuitzonderingopderegelvanhetprincipieelstatutairdienstverband.Het
gebruikvaneenarbeidsovereenkomstisslechtstoegelateninwelomschreven,uitzonderlijke
omstandigheden.Eenkeuzemogelijkheidofeenveralgemeendecontractueletewerkstellingwordt
nietbeoogd.Ofdezesituatieinrechteookovereenstemtmetdecontractueletewerkstellinginde
feiten,zullenwehiernavannaderbijbekijken(infra,2.3).
2.3.
CONTRACTUELETEWERKSTELLINGINDECIJFERS
Sinds2007houdtdeVlaamseoverheidzelfdeevolutievandeverdelingstatutair/contractueelbij.16
WenemenhiernadegrafiekovermetdecijfersdiedeVlaamseoverheidophaarwebsite
communiceert.17Eind2014wasomenbijde73%vandepersoneelsledenvandeVlaamseoverheid
statutairaangesteldenhad27%vandepersoneelsledeneenarbeidsovereenkomst.
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
5
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Grafiek–HistorischeevolutietewerkstellingVlaamseoverheidvolgenstewerkstellingswijze
Weveroorlovenhetonsombijdezecijferstocheennietonbelangrijkekanttekeningteplaatsen.In
dezecijferszijnnamelijkdepersoneelsaantallenvaneenaantalgroteVlaamseentiteitennietmeein
rekeninggebracht,hetbetreftondermeerdeVRTenDeLijn(VVM).Beidestellenoverwegend(VRT)
ofuitsluitend(DeLijn)contractuelepersoneelsledentewerk.Wanneerwedepersoneelsaantallen
vandie(semi)publiekewerkgeversmeerekenen,geeftditeentotaalanderbeeld.Volgensde
gegevensvandeRSZ(RijksdienstvoorSocialeZekerheid),zoalsovergenomenintabel1,steltde
Vlaamseoverheid(zonderdesectoronderwijs)25.866contractantentewerkopeentotalepopulatie
van51.711,ditis50,02%,heelwatmeerdusdande27%diedeVlaamseoverheidinhaareigen
tellingmeeneemt.18
Tabel1–Indelingwerknemersnaarsectorenoverheidstype,geslachtenstatuutop30juni2016
ARBEIDERS
BEDIENDEN
AMBTENAREN
TOTAAL
Vlaamsgewest–Vlaamsegemeenschap 12.820
100.062
159.172
272.054
Overheidsdienstenen-instellingen
8.125
17.741
25.845
51.711
Onderwijs
4.695
82.321
133.327
220.343
6
NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
3.
LEGALITEITSVRAAGSTUK
3.1.
JURIDISCHEVERANKERINGSTATUTAIRDIENSTVERBAND
DeVlaamseoverheidwenstineersteinstantiedejuridischehaalbaarheidteonderzoekenvande
afschaffingvanhetprincipieelstatutairdienstverbandbijhaardiensten(watdepubliekrechtelijke
rechtspersonenbetreftdieafhangenvandeVlaamseoverheidverwijzenwenaarinfra3.3).Indit
verbandbrengenwepreliminairdegrondslaginherinneringvandatstatutairdienstverbandbijde
dienstenvandeVlaamseoverheid.AangezienhetalgemeneprincipesKBvoordeVlaamseoverheid
werdafgeschaft(supra,2.1.),moetenwemetdierechtsbronnietlangerrekeninghouden.
Wemerkenopdatwedebenaming‘dienstenvandeVlaamseoverheid’gebruikeninde
(constitutionele)betekenisdieartikel87BWHIeraangeeft,19meerbepaalddeadministratievande
Vlaamseoverheidof–nogandersgesteld–dediversedepartementenendeentiteitenzondereigen
rechtspersoonlijkheid.DeVlaamseoverheidzelflinktdeomschrijvingvande‘dienstenvande
Vlaamseoverheid’doorgaansaandewerkingssfeervanhetVlaamsPersoneelsstatuut,maardieis
ruimerdandedienstenindezinvan§2vanartikel87BWHI.
Centraalindezeanalysestaat§2vanartikel87BWHIdatsteltdatiedereregeringde
personeelsformatievaststeltvanhaaradministratieendebenoemingendoet.Debetrokken
paragraafbepaaltverdernogdathetpersoneelwordtaangeworvendoorbemiddelingvanhetVast
SecretariaatvoorwervingvanhetRijkspersoneel(nu:Selor)endathetdeeedaflegtvolgensde
wettelijkebepalingeneninhandenvandeoverheiddiederegeringdaartoeaanwijst.Ook§3vandit
artikel87isvanbelangenluidtalsvolgt:“DeGemeenschappenendeGewestenstellenderegeling
vastdiebetrekkingheeftophetadministratiefengeldelijkstatuutvanhunvast,tijdelijken
hulppersoneel,metuitzonderingvandepensioenregeling.Inzakedepensioenregelingishun
personeelonderworpenaandewettelijkeenstatutaireregelendievantoepassingzijnophetvast,
tijdelijkenhulppersoneelvanhetRijk”.
Vooreengoedbegripvanbeideparagrafenvanartikel87BWHI,moetenweteruggrijpennaarde
overeenstemmendeartikelenvoorhetpersoneelindienstbijdefederaleoverheid,gegevendatde
regelingvoordegemeenschappenendegewestenhiervaneenafgeleidevormt.Hetgaatconcreet
omdeartikelen37en107,tweedelidvandeGrondwet.Diebepalen:“Defederaleuitvoerende
macht,zoalszijdoordeGrondwetisgeregeld,berustbijdeKoning”en“Hij(deKoning,n.v.d.r.)
benoemtdeambtenarenbijhetalgemeenbestuurenbijdebuitenlandsebetrekkingen,behoudensde
doordewettengesteldeuitzonderingen”.Dieartikelenverlenenaandeuitvoerendemachtde
bevoegdheid“d’établirpourlafonctionpubliquedel’Etatdesrelationsdetravailsurbase
unilatérale”.20Hoewelditopzichnietexplicietstaatvermeldinhettweedelidvanart.107vande
Grondwet,leidendeRaadvanStateendemeesteauteurshieruitafdatdeuitvoerendemachtniet
alleendeambtenarenbijhetalgemeenbestuurenbijdebuitenlandsebetrekkingenmoet
benoemen,maareveneensoverdebevoegdheidbeschiktomderechtspositievandieambtenaren
tebepalen.21
Watdefederaleoverheidbetreft,leidendeartikelen37en107,tweedelidvandeGrondwettotde
interpretatiedatdeambtenarenbijdealgemenebesturen(defederalecentraleadministraties)2223
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
7
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
eenzijdigmoetenwordenbenoemd,echter“behoudensdedoordewettengesteldeuitzonderingen”.
HetuitgangspuntvormtbijgevolgdeeenzijdigebenoemingdoordeKoning(i.e.destatutaire
aanstelling),afwijkingenwordenbijwetbepaald.24Weformulerenbijdiespecifiekelezingvande
betrokkenartikelenuitdeGrondwethiernaenkelebelangrijkekanttekeningen(infra3.2).
DeafdelingwetgevingvandeRaadvanStateinterpreteert§2en§3uitartikel87vandeBWHI
analoogmetdegrondwettelijkeregel.25Ditbetekentdathetpersoneelvandeadministratiesvande
gemeenschappenendegewesteninbeginselwordtbenoemd,leesinstatutairdienstverbandwordt
aangesteld.DitgeldtdusevenzeervoordedienstenvandeVlaamseoverheid.Ookishetaande
betrokkenregeringomderechtspositieregelingvanhetpersoneelvasttestellen.De§2ende§3van
artikel87uitdeBWHIvormentenaanzienvandedeelstatenalshetwarehetspiegelbeeldvan
artikel107,tweedelidvandeGrondwet.26Wemerkenterzijdeopdatin§2vanartikel87BWHIde
zinsnedeontbreekt“behoudensdedoordewettengesteldeuitzonderingen”zoalswediewel
aantreffeninartikel107,tweedelidvandeGrondwet.Indiezinisdebepalinguitdebijzonderewet
nogstriktergeformuleerddanartikel107,tweedelidvandeGrondwet,aangeziendecretale
afwijkingenschijnbaarnietmogelijkzijn.
Dezelfdebeginselenbetreffendehetprincipieelstatutairdienstverbandendebevoegdheidvande
uitvoerendemachttotvaststellingvanderechtspositieregelingvindenweookteruginde
regelgevingzoalsdievantoepassingisophetVlaamsoverheidspersoneel.Artikel5vanhet
Kaderdecreetbestuurlijkbeleid27steltdatdeVlaamseregeringderechtspositieregelingvanhet
personeelvandedepartementen,deinternverzelfstandigdeagentschappenendepubliekrechtelijk
vormgegevenexternverzelfstandigdeagentschappenbepaalt.Zoalsweeerderalaanhaalden(supra
2.2),gaatookhetVlaamsPersoneelsstatuutuitvanhetfeitdatvoorpermanentefuncties
(kerntaken)inprincipeambtenarenwordeningezetendataandepersoneelsbehoeftenuitsluitend
kanwordenvoldaandoorambtenaren,d.w.z.invastdienstverbandeenzijdigaangestelde
personeelsleden.ContractuelepersoneelsledenwordenbinnendedienstenvandeVlaamseoverheid
ingezetvoorniet-permanentefuncties(geenkernopdrachten,tijdelijkeofspecifiekebehoeften).28De
formuleringinhetalgemeneprincipesKBwaswatduidelijkerdandievanhetVlaams
Personeelsstatuut,29maaromdathetalgemeneprincipesKBvoordedienstenvandeVlaamse
overheidopgehoudenheefttebestaan(supra,2.1),isditnietlangerrichtinggevend.
Weplaatsendewetsartikelendiehetprincipieelstatutairdienstverbandjuridischverankeren,samen
indevolgendetabel2.
8
NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel2–Juridischeverankeringprincipieelstatutairdienstverband
RECHTSGROND
AARDDIENSTVERBAND
VASTSTELLINGRECHTSPOSITIE
Federaleoverheid(algemeenbestuurenbuitenlandsebetrekkingen)
Artikel37junctoartikel107,
tweedelidGrondwet
Statutair,behoudensdedoorde
wettengesteldeuitzonderingen
BevoegdheidberustbijdeKoning
Artikelen3en4wet22juli1993
Statutair,behoudensde
uitzonderingenbepaaldinartikel4
/
KB2oktober1937houdende
statuutvanhetRijkspersoneel
Artikel4,§2,1°wet22juli1993
/
BevoegdheidberustbijdeKoning
(ookvoordecontractanten)
Vlaamseoverheid(administratie–‘dediensten’)
Artikel87,§2en§3BWHI
Statutairdienstverbandisderegel.
Bevoegdheidberustbijde
bevoegdegemeenschaps-of
gewestregering
ArtikelI.4,§2en§5VPS(ende
toelichtingdaarbij)
Artikel5Kaderdecreetbestuurlijk
beleid
Permanentefunctieswordendoor
ambtenareningevuld,
contractantenwordenvoornietpermanentetakeningezet.
BevoegdheidberustbijdeVlaamse
regering
3.2.
DIENSTENVANDEVLAAMSEOVERHEID
Volgensdemeestgangbareinterpretatievandedraagwijdtevanartikel107,tweedelidvande
Grondweten–inzijnkielzog-§2en§3vanartikel87BWHI–,benoemtdeuitvoerendemachtde
ambtenaren.Hieruitwordttevensafgeleiddatdegewoonlijkewijzevantewerkstellenindepublieke
sectorvanstatutaireaardisendatcontractueletewerkstellingslechtsinbepaaldeuitzonderlijke
omstandighedenofvoorniet-permanentebetrekkingentoelaatbaaris.Wilmendecontractuele
tewerkstellingverderopenbreken,danzoude(heersendeinterpretatievande)betrokken
bepalingenuitdeGrondwetjunctodeBWHIhierbijeenmogelijkehinderpaalkunnenvormen.We
zettenonzeanalyseverderaandehandvandehypothesendiewehebbenvooropgesteld,namelijk
dievandekeuzevrijheidtussenhetstatutaireenhetcontractueledienstverband(infra,3.2.1)endie
vandeprincipiëleoverstapnaareenveralgemeendecontractueletewerkstelling,aldannietmet
behoudvaneenstatutairdienstverbandvoorgezagsfuncties(infra,3.2.2).Wemakendezeanalysein
deeersteplaatsvoordedienstenvandeVlaamseoverheid;watde(Vlaamse)publiekrechtelijke
rechtspersonenbetreft,verwijzenwenaarinfra3.3.
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
9
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
3.2.1.
Keuzevrijheid
WewillenerindeeersteplaatsopwijzendatdekeuzevrijheiddiedeVlaamseoverheidvoorhaar
dienstenzouoverwegen,recenteenprecedentheeftgekregen.Wemerkenechtermeteenookop
datdejuridischecontextanders(lees:soepeler)isvoordeVlaamselokalebesturendanvoorde
dienstenvandeVlaamseoverheid(infra).
VoordeVlaamselokalebesturenishetprincipevandestatutaireaanstellingmetdaaraangekoppeld
eenopsommingvandesituatieswaarincontractueletewerkstellingbijuitzonderingmogelijkis,
verlaten.Nubestaatdemogelijkheidomteopterenvoordestatutaire,danweldecontractuele
tewerkstelling,30alstweegelijkwaardigetewerkstellingsvormennaastelkaar.Devoorrangvande
statutairetewerkstellingwordthiermeevoorheteerstopgroteschaaldoorbrokenvoorwatwe
kunnenbeschouwenalsklassiekeoverheidsbesturen.Wemerkenopdatbijgebrekaaneen
uitdrukkelijkekeuzevanhetbetrokkenbestuur,inprincipewordtteruggegrepennaarhetstatutair
dienstverband.Uitdememorievantoelichtingbijhetbetrokkendecreetblijktdathetwegvallenvan
hetvermoedenvanstatutairetewerkstellingbijdeoverheidnietindebedoelingvandeopstellers
ligt:“Zij(delokalebesturen,n.v.d.r.)krijgendaarominditvoorstelalswerkgeverdeautonome,vrije
keuzeombetrekkingeninstatutairofcontractueeldienstverbandintevullen.Hetdesbetreffend
wijzigingsvoorstelhoudtenkeldatin.Hetschafthetstatutairdienstverbandnietafenevenminraakt
hetaanhetvermoedenvanstatutairetewerkstellingwanneerhetlokaalbestuur–uitzonderlijk−zou
nagelatenhebbenzichuitdrukkelijkuittesprekenoverhetdienstverbandenhetafdoendbewijsvan
eencontractuelearbeidsrelatienietkanaanleveren.”31
EenaantalgroteVlaamselokalebesturenheeftalenkelejarengeleden–toennogcontralegem–
beslistomnieuwepersoneelsledenenkelnogopbasisvaneenarbeidsovereenkomstindienstte
nemen,zonderdatzijinhetraamvanhetbestuurlijktoezichtzijnteruggefloten.Geletopdemassale
inzetvancontractantenbijdelokalebesturen,32isdezeaanpassingvandeorganiekedecreten
eigenlijknietmeerdaneenlegaliseringvaneenbestaandepraktijk.
DevraagrijstofenhoeeendergelijkekeuzevrijheidvoordedienstenvandeVlaamseoverheidinde
actueeltoepasselijkeregelgevingkanwordeningepast(supra,3.1).Zijninvoorkomendgeval
reglementaireaanpassingennoodzakelijk?
DejuridischecontextwaarindeVlaamseoverheidopereert,verschiltvandievandeVlaamselokale
besturen.VoordielaatstegeldendegrondwetsartikelenendebepalingenuitdeBWHIdieeen
principieelstatutairdienstverbandvooropstellen,niet.Eenaanpassingvandatprincipeisdus
mogelijkopgrondvaneengewonewetskrachtigenorm,zoals–voordeVlaamselokalebesturen–
viaeendecreet.33OfeenvolledigekeuzevrijheidvoordedienstenvandeVlaamseoverheidjuridisch
verzoenbaarismethetprincipieelstatutairdienstverbanddatwordtafgeleiduit§2en§3vanartikel
87BWHI(supra,3.2)ligtmindervoordehand.34Hetvereistminstenseenanderelezingvande
betrokkenartikelendanwattotopvandaaggangbaaris.Hieropgaanweverderdieperin(infra
3.2.2).
10 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Watwelvaststaat,isdathetwegvallenvanhetalgemeneprincipesKBhetpadeffentominhet
VlaamsPersoneelsstatuuthetgebruikvandearbeidsovereenkomstin(veel)meersituatiesmogelijk
temakendanwatvoordienmogelijkwasgeletopdestriktekrijtlijnenvanhetalgemeneprincipes
KB.OpdiewijzekandeVlaamseoverheidtotopzekerehoogteafstappenvanhetprincipieel
statutairdienstverband,hoeweleendergelijkdenkspooruiteraardgeenonbeperktemogelijkheden
biedt.Hetkannietdebedoelingzijnomdoormiddelvanhetopdrijvenvanhetaantaluitzonderingen
dealgemeneregelteondergraven,alleszinszoudateenoplossingzijndiejuridischweinigfraaioogt.
Deuitzonderingwordtaldustotregelverhevenenbeantwoordtdaarmeenietaanhetopzetvande
(grond)wetgever.35
3.2.2.
Principiëlecontractueletewerkstelling
3.2.2.1. WijzigingBWHI
WildeVlaamseoverheidafstappenvanhetprincipieelstatutairdienstverband,danlijktdemeest
voordehandliggendeoplossingeenaanpassingvan§2vanartikel87BWHI.Zoalswealuitgebreid
hebbentoegelicht(supra,3.1),wordtuitdiebepalingnaaranalogiemetartikel107,tweedelidGW
hetprincipieelstatutairdienstverbandafgeleidvoordeadministraties(diensten)vande
gemeenschappenendegewesten.Eenaanpassingvandebijzonderewetkandussoelaasbieden.
Heteerstelidvandezeparagraafluidtmomenteelalsvolgt:
“IedereRegeringsteltdepersoneelsformatievastvanhaaradministratieendoetde
benoemingen.”
Dezefrasezoukunnenwordenvervangendooreennieuwepassage,naargelangvandegewenste
doelstellingomuitsluitendnogcontractueelpersoneelaantestellen(optie1),eenkeuzevrijheidin
tevoeren(optie2)ofeenprincipieelcontractueeldienstverbandintevoerenwaarbijafwijkingen
mogelijkzijnvoorbepaalde(gezags)functies(optie3):36
“Hetpersoneelindeadministratieswordt(…)
Optie1
uitsluitendviaarbeidsovereenkomstaangesteld.”
Optie2
kaninstatutairofincontractueeldienstverbandwordenaangesteld.”
Optie3
inbeginselviaarbeidsovereenkomstaangesteld,metuitzonderingvanpersonen
bekleedmeteengezagsfunctie.Dezelaatstenbezittendehoedanigheidvan
statutairpersoneelslid.”
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
11
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
BovenstaandeoptiesvereiseneenwijzigingvandeBWHIenbijgevolgeenbijzonderemeerderheid,
watnietvoordehandliggendis.Bovendienbetekentditdateendergelijkeaanpassinguitwerking
vindtopallegemeenschappenengewesten,watnietnoodzakelijkstrooktmetdeplannenvande
andereregio’senwatop(politieke)weerstandkanbotsen.Dieoverwegingenmakenditvoorstel
wellichttoteenmoeilijk(er)realiseerbarekeuze.
3.2.2.2. Alternatievelezing
Weonderzoekenverderoferanderemogelijkhedenbestaanomhetcontractueeldienstverband
algemeeningangtedoenvindenbijdedienstenvandeVlaamseoverheid.
Webekijkenhiernaeentweede,alternatieveweg,37namelijkdievandeinterpretatievanhetartikel
107,tweedelid–insamenhangmetartikel37–vandeGrondwetendedaarmeeverbonden§2en
§3vanartikel87BWHI.Wewillenlosvandegangbareinterpretatievandezeartikelenen
vertrekkendevanhetbronartikel107,tweedelidvandeGrondwetonderzoekenwatdeinvullingis
diespoortmetdeoorspronkelijkebedoelingvandegrondwetgeveraangezienditgrondwetsartikel
nognooitisgewijzigd(defoundingfather’stheorie)(infra,3.2.2.2.1),vervolgensbehandelenwekort
deinvloedvanuitEuropeesrechtelijkehoek(infra,3.2.2.2.2),omdantenslotteteachterhalenwelke
lezingerhetbesteovereenstemtmetdeinterpretatiedieandereEU-lidstatenaaneensoortgelijke
bepalinggeven(deevolutieveinterpretatie)(infra,3.2.2.2.3).
3.2.2.2.1. Rechtshistorischperspectief
Uiteenanalysevandevoorbereidingenvandezebepalingenblijktdatdegrondwetgever
oorspronkelijkdebedoelinghadomwelbepaaldetakendiedeuitoefeningvanimperiumfuncties
inhielden,viabenoeming–endusviaeenstatutairerechtspositie–intevullen.Hetarrestvan8
december1932vanhetHofvanCassatiebevestigtdezeinvulling.38Debeperkingtotde
gezagsfunctiesimpliceerdeechterdatnietalletakenbijdeoverheidnoodzakelijkstatutairmoesten
wordeningevuld.DezevisiewerdookverdedigdinFrankrijk39eninNederland,40maaruiteindelijk
werdinelkvandezelandengekozenomhetvolledigeambtelijkeapparaat(inbeginsel)statutair
tewerktestellen.Ditvloeidevoortuitdeanalysedathetmakenvaneenonderscheidtussen
ambtenarendiedeelnemenaandeuitoefeningvanhetopenbaargezag,endezediedatnietdoen,
nietaltijdevenevidentis,aldusFranse41enNederlandse42rechtsgeleerden.
OokinBelgiëwerdtentijdevanLouisCamu–ditisdeKoninklijkCommissarisdiehetstatuutvanhet
RijkspersoneelheeftuitgetekenddatzijnbeslagkreeginhetKoninklijkBesluitvan2oktober1937–
deoptiegenomendatinbeginselelkeambtenaarrechtstreeksofonrechtstreeksbetrokkenwasbij
deuitoefeningvanhetopenbaargezag.Vanuitdieoptiekachttemenhetaangewezendatinbeginsel
elkeambtenaarmeteenstatuutzouwordenaangesteld.BelgiëslootzichdusaanbijdeNederlandse
endeFransevisiedatgeenonderscheidkonwordengemaakttussendepersoneelsledendiewel,en
depersoneelsledendiegeendeelvanhetopenbaargezaguitoefenden.Alsgevolghiervanwerd
beslotendatdeambtenarenbijdedienstenvanhetalgemeenbestuurenbijdebuitenlandse
betrekkingeninbeginselallemaaleenzijdigdiendentewordenaangesteld.43
12 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
DeKoninklijkCommissarisnamdiebeslissingalsbeschermingsmaatregelvoordepersoneelsledenbij
deoverheidomdathijnietwildedatdeextremistischekrachtenteveelvrijspelzoudenhebbenbij
deuitvaardigingvanregelgevinginverbandmethetoverheidspersoneel.Dezebeschermingsreflex
pastedusinhettypischetijdskadervan1937.44Opditogenblikisdeoverheidechterveelmeereen
actorgewordendienietmeerboven,maartussendepartijenstaat.Wezijnintussenzoveledecennia
latergeëvolueerdvaneennachtwakersstaatnaareensocialeverzorgingsstaatwaarbijdeoverheid
eenheelandererolspeeltdantevoren.Menkanzichdusafvragenofdezeargumentatievandaag
nogsteedsopgaat.
DeinBelgiëgangbareinterpretatievanartikel107,tweedelidvandeGrondwetisininternationaal
perspectiefbovendienzeerbijzondergeworden(zieookinfra,3.2.2.2.3).IndeDeenseGrondwet
bijvoorbeeldstaatevenzeertelezendatdeKoning(ofderegering)deambtenarenbenoemt,maar
dezeomschrijvingenhebbennietverhinderddatereenhelegrotegroepvanhetpersoneelmeteen
arbeidsovereenkomstkonwordenaangeworven.45Artikel109vandeNederlandseGrondwet
vermeldtexplicietdatdewetgeverderechtspositievandeambtenarenregeltwatvoorde
Nederlandserechtsleerimpliceertdatergeenverplichtingisomambtenarentebenoemen.46
Vanuitrechtshistorische,maarevenzeervanuitrechtsvergelijkendeachtergrond(infra,3.2.2.2.3)zou
menkunnenargumenterenomdeinterpretatievanartikel107,tweedelidvandeGrondwettotzijn
actuele,maarookzijnhistorischedraagwijdtetebeperken.Dezegrondwettelijkeregelvertrekt
vanuitdegedachtedatlouterdegezagsfunctieswordenbeoogddoorwatisbepaaldindeze
paragraaf(infra,3.2.2.2.2).Enkeldiepersoneelsledenzoudendusdebijzondereambtelijkestatus
toegewezenkrijgen.
3.2.2.2.2. Europeesrechtelijkperspectief:gezagsfuncties
Onzevoorgaandevaststellinggeeftaanleidingtoteennieuwevraag,namelijkwatwemoeten
begrijpenondergezagsfuncties?HiervoorkunnenweteradegaanbijderechtspraakvanhetHofvan
JustitievandeEuropeseUniedatzichintalvanarrestenheeftmoetenbuigenoverdeinvullingvan
hetbegripgezagsfunctieinhetraamvanhetvrijverkeervanwerknemersendemogelijkheidom
voorbepaaldeoverheidsfunctieseennationaliteitsvoorwaardetehandhaven.Volgensartikel45,
vierdelidVWEU(VerdragbetreffendedeWerkingvandeEuropeseUnie)ishetvrijeverkeervan
werknemersnietvantoepassingvooraanwervingenindepubliekesector.HetEuropeesHofvan
Justitiegeefteenzeerrestrictiefuitleggingaandezeuitzondering.Delidstatenmogen
overheidsbetrekkingenslechtsvooreigenonderdanenvoorbehoudenwanneerdiedeuitoefening
vanoverheidsgezagendeverantwoordelijkheidvoordebeschermingvanhetalgemenebelangvan
hetstaatimpliceren.Vanuitdatperspectiefrijsteenconflictmetartikel10,tweedelidvande
BelgischeGrondwetdatprincipieeluitgaatvaneennationaliteitsvoorwaarde“behoudensde
uitzonderingendievoorbijzonderegevallendooreenwetkunnenwordengesteld”.
HetEuropeesHofvanJustitieheeftBelgiëgedwongenomperfunctienategaanofereen
rechtstreekseofonrechtstreeksedeelnameaanhetopenbaargezagmetdiefunctiegepaardgaat.De
rechtspraakvanhetHofvanJustitieheefthierbijeenstringente,functioneleinterpretatieinhet
levengeroepen.Omaaneenfunctieeengezagskaraktertoetekennen,zooordeelthetHofvan
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
13
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Justitie,dientheteentypischeoverheidsfunctietezijnwaarbijhetgezagvoldoendefrequentwordt
uitgeoefend.47DerechtspraakvanhetHofvanJustitiemetbetrekkingartikel45,vierdelidVWEU
heeftdeverplichtinginhetlevengeroepenomvoorelkvandefunctiesbijdefederale
overheidsdiensten–maarookbijdeandereoverheidsdiensten–eenanalysetemakenvanhet
gezagskaraktervandezefunctie.Erzijnheelwatfunctiesdiedaarnietondervallen,zoals
postbeambten,leerkrachten,kinderverzorgsters,ledenvanberoepskamers,zeelieden,ambtenaren
enbeambtenindienstenvanonderwijs,onderzoek,gezondheid,vervoer,postentelecommunicatie,
radioentelevisie,musicivanstedelijkeengemeentelijkeoperaenorkest,medischespecialisten.48
Zelfseenvoorzittervaneenhavenautoriteitvaltnietalseengezagsfunctietekwalificeren.49Deze
rechtspraakvanhetHofvanJustitiekantotinspiratiedienenwanneermendeeenzijdigeaanstelling
zouwillenbeperkentotdegezagsfuncties(zieoptie3sub1en3.2.2.1).
VoordevolledigheidmerkenwehierbijopdatuitEuropeesrechtelijkebepalingengeenszins
voortvloeitdatgezagsfunctiesuitsluitendstatutairzoudenmogenwordeningevuld.50Diekoppeling
wordtnietgemaaktenbehoortsowiesoniettotdebevoegdheidvandeEuropeseUnie.
3.2.2.2.3. Rechtsvergelijkendperspectief
Hetistevensinteressantomnategaanhoeeenaantalanderelandenomgaanmetdestatutaire
aanstellinginhetlichtvandebetrokkengrondwetsbepalingen.
InDenemarkenbijvoorbeeldsteltartikel27vandeGrondwethetvolgende:51
“Rulesgoverningtheappointmentofcivilservantsshallbelaiddownbystatute.Noperson
shallbeappointedacivilservantunlesshebeaDanishsubject.Civilservantswhoare
appointedbytheKingshallmakeasolemndeclarationofloyaltytotheConstitutionalAct.”
HetaantaloverheidspersoneelsledendatinDenemarkennogwordtbenoemddoordeKoning,iszeer
beperkt.Hetgaatomeenheelkleinegroep.Deafbakeningvanwelkegroeponderdeze
grondwettelijkebepalingressorteert,gebeurtopditogenbliklouteropbasisvaneenministeriële
rondzendbrief.Hetbetreftdemilitairen,derechters,decipiersendepolitieambtenaren.52
DeZweedseRegeringsformen,eenvandeviergrondwettelijkewetten,bepaaltopzijnbeurtin
artikel12:5:
“AppointmentstopostsatadministrativeauthoritiescomingundertheGovernmentare
madebytheGovernmentorbyapublicauthoritydesignatedbytheGovernment.”
Uitdezebepalingzoumenkunnenafleidendatdebedoeldeoverheidsfunctiesineersteinstantie
statutairwordeningevuld(“madeordesignatedbytheGovernment”).Nochtanswordthierniet
langeraangekoppelddatdezegroepvanoverheidspersoneelsledendienttewordenbenoemd.De
Zweedseterm‘anställning’impliceertzowelaanstellingalsbenoemingenwordtophedeninde
eerstebetekenisgehanteerd.DeLagenomoffentliganställningregeltderechtsverhoudingen
14 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
bepaaltdatdearbeidsverhoudingenbijarbeidsovereenkomstwordenvastgelegd.Nagenoeggeen
personeelindeZweedsepubliekesectorheeftnogeenstatutairerechtspositie.53
DeNederlandseGrondwetsteltinartikel109hetvolgende:
“Dewetregeltderechtspositievandeambtenaren.Zijstelttevensregelsvastomtrenthun
beschermingbijdearbeidenomtrentmedezeggenschap.”
Hierinstaatniettelezendatdeuitvoerendemachtdeambtenarenbenoemt.IndeNederlandse
rechtsliteratuurwordt,sindshetadviesvandeNederlandseJuristenvereniginguit1982,deze
bepalingnietlangergekoppeldaanhetuitgangspuntdatderechtspositievandeambtenaarverplicht
eenzijdigmoetzijn.Deuitoefeningvanhetopenbaargezagvolstaatnietomalleambtenaren
eenzijdigtebenoemen.54NochtanswordteenambtenaarbijhetRijknogsteedsviaeeneenzijdig
aanstellingsbesluitbenoemd(zieechterdebelangrijkeontwikkelingendieweinfra,4behandelen).
3.2.2.2.4. Tussenbesluit
VanuiteenEuropeesrechtelijkeneenrechtsvergelijkendperspectiefimpliceertartikel107,tweede
lidvandeBelgischeGrondwetnietnoodzakelijkdatinbeginselelkpersoneelslidbijde(federale)
overheidsdienstenmoetwordenbenoemd.DeinterpretatiedieCamuin1937verdedigde,metname
dathetonmogelijkiseenonderscheidtemakentussendeonderscheidenoverheidsfunctiesomdat
alleoverheidspersoneelsledendeelnemenaandeuitoefeningvanhetopenbaargezag,vindtvanuit
rechtsvergelijkendenEU-oogpuntnietlangervolledigesteun.55Bovendienmoetenweonderstrepen
dathetnietdebedoelingwasvandeoorspronkelijkegrondwetgeveromhetvoltallige
overheidspersoneelonderhettoepassingsgebiedvandezeregeltelatenvallen.Hetopzetwaswel
omdegroepvanpersoneelsledendiebetrokkenwarenbijdeuitoefeningvanhetgezag–de
zogenaamdeimperiumfuncties–onderdetoepassingvandezeregeltebrengen.56Deinterpretatie
vanLouisCamudielatersteedsisaangehoudenindeBelgischerechtspraktijk,lijktdusniette
strokenmetdeoorspronkelijkeintentievandegrondwetgeverenevenminmethetbestaande
Europeesrechtelijkekader.Dienieuwe,beperkendeinterpretatieisookterugtevindeninandereEUlanden,zoalsDenemarken,Zweden(supra,3.2.2.2.3.)enNederland(zieookinfra,4.1).
Erzijndusargumentenomdeimpactvanartikel107,tweedelidvandeGrondwet,insamenlezing
metartikel37vandeGrondwet,tebeperkentotdewerkelijkegezagsfuncties.Dezealternatieve
lezingmaakthetmogelijkomdeeerdervooropgesteldeoptie3(supra,1)theoretischte
onderbouwen.Geletopdeanalogeinterpretatievanartikel87BWHIkanmenderedenering
doortrekkennaarde(gezags)functiesbijdedienstenvandeVlaamseoverheid.57
Wemerkenopdatdiealternatievelezingopzichgeenafdoendegrondslagbiedtomde
overschakelingnaareenuitsluitendcontractueletewerkstellingofeenkeuzerecht(opties1en2)te
onderbouwen.DaarvoorisvolgensonsweldegelijkeenaanpassingvandeGrondwetof–inhet
gevalvandedienstenvandeVlaamseoverheid–deBWHIvereist(supra,3.2.2.1).
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
15
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
3.3.
PUBLIEKRECHTELIJKERECHTSPERSONENDIEAFHANGENVANDE
VLAAMSEOVERHEID
Ondereenapartpuntdoenwedezelfdeanalysenogmaalsovervoordeorganisatiesdienietbehoren
totdedienstenvandeVlaamseoverheid,zijndedepubliekrechtelijkerechtspersonendieafhangen
vandeVlaamseoverheid,zoalsDeLijnendeVRT.58Zijwordennietbegrepenindewerkingssfeervan
§2vanartikel87BWHI.Ergeldtdusgeen(grond)wettelijkverankerdprincipieelstatutair
dienstverband.
VoordepubliekrechtelijkerechtspersonendieafhangenvandeVlaamseoverheid,ishetzonder
meermogelijkomdecretaalaftewijkenvanhetprincipieelstatutairdienstverband.59Vooreen
aantalvandiepubliekrechtelijkerechtspersonenisditvandaagalhetgeval.Sinds1996neemtde
VRTbijvoorbeeldnoguitsluitendpersoneelsledenindienstopgrondvaneenarbeidsovereenkomst.60
Tegelijkheeftdedecreetgevertoenhetambtvansommigestatutairepersoneelsledenopgeheven,
waarnademogelijkheidisgecreëerdomviaeenarbeidsovereenkomstopnieuwindiensttetreden.
Eenandergedeeltevandestatutairepersoneelsledenbleefgewoonaangesteld,maarwerdineen
uitdovendscenariogeplaatstenvormteeninaantalkrimpendegroep.Op31december2013heeft
75%vandepersoneelsledeneenarbeidsovereenkomstenwerkt(toch)nog25%vanalle
personeelsledenvolgenseenstatutairdienstverbandvoordeVRT.61
Hetkomtonsvoordatookvoordeanderepubliekrechtelijkerechtspersonendieafhangenvande
Vlaamseoverheid,via‘eenvoudige’decretalewegvooréénvandeinonzeinleidinggeschetsteoptie
kanwordengekozen.Ditlijktonsmogelijkvooralleexterneninternverzelfstandigdeagentschappen
metrechtspersoonlijkheid.VoorIVA’szonderrechtspersoonlijkheidliggendezakennaaronze
meninganders:zijmoeten–bijgebrekaanrechtspersoonlijkheid–wordengeachtdeeluittemaken
vandeVlaamseoverheid,waardoordezelfdeobstakelsgelden(supra,3.2).
Ookophetfederalebestuursniveaustellenwevastdatvoorsommigepubliekrechtelijkeentiteiten
metrechtspersoonlijkheidrecentstappenindezelfderichtingzijngezet.Zoheeftdewetgevervoor
Proximusenbpost,tweeeconomischeoverheidsbedrijven,dewetvan21maart1991opeenaantal
puntenaangepast.62Eenvandiewijzigingenbetrefthetverlatenvanhetprincipevanhetprincipieel
statutairdienstverband.VoorProximusenbpost63geldtvoortaandejuredatzeaanhun
personeelsbehoeftenmogenvoldoendoorpersonenaantewervenentewerktestellenkrachtens
eenarbeidsovereenkomstbeheerstdoordewetvan3juli1978betreffendede
arbeidsovereenkomsten,enditookbuitendegevallenbepaaldinartikel29,§1,tweedelidvande
wetvan21maart1991.64Ditvormteenbevestigingvandepraktijkdieindietweeautonome
overheidsbedrijvenalveellangerbestond;decontractueleaanwervingwasersowiesoalderegel
geworden.65ZoisProximusalin1996gestoptmethetaanwervenvanstatutairepersoneelsleden.
Nietteminheeftnogsteedsmeerdaneenderdevandepersoneelsledeneenambtenarenstatuut.66
16 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
3.4.
SAMENVATTENDOVERZICHTLEGALITEITSVRAAGSTUK
Afsluitendbundelenwijintabel3opeenschematischewijzedevoornaamsteconclusiesvanonze
analyseinhetraamvanhetlegaliteitsvraagstuk.
Promemoriewijzenweeropdatanno2017ookzonderdeinvoeringvaneenvolledigekeuzevrijheid
(optie1)ofeenprincipieelcontractueeldienstverband,zonder(optie2)ofmet(optie3)uitzondering
vandegezagsfuncties,kanwordengeopteerdvooreenruimerecontractueletewerkstellingbijde
dienstenvandeVlaamseoverheid.DeopheffingvanhetalgemeneprincipesKBheeftervoorgezorgd
datdeVlaamseoverheidnietlangergebondenisdoordeindatKBopgesomde
uitzonderingsgronden(supra,2.1).InhetVlaamsPersoneelsstatuutkunnendusbijkomende
situaties,c.q.functieswordenopgenomendiecontractueelkunnenwordeningevuldinvergelijking
metwatmogelijkwasondergeldingvanhetalgemeneprincipesKB.
WijmakeneenduidelijkonderscheidtussendedienstenvandeVlaamseoverheidende
publiekrechtelijkerechtspersonendieafhangenvandeVlaamsegemeenschapofhetVlaamsgewest.
Inhetlaatstegevalzijndejuridischebelemmeringenomdestatutairetewerkstellingsvorminte
ruilenvoorhetzijeenkeuzevrijheid,hetzijeenveralgemeendecontractueletewerkstellingimmers
veelruimer.
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
17
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel3–Samenvattendoverzichtlegaliteitsvraagstuk
DOELSTELLING
VOORSTEL
DienstenvandeVlaamseoverheid
Optie1
Uitsluitendcontractueleaanstelling
Aanpassing§2artikel87BWHIenvervolgensde
overeenstemmendebepalingenuithetVPS(eventueel
verankeringinhetKaderdecreetbestuurlijkbeleid)
Optie2
Keuzevrijheidcontractueelenstatutair
dienstverband,opbasisvangelijkwaardigheid
Aanpassing§2artikel87BWHIenvervolgensde
overeenstemmendebepalingenuithetVPS(eventueel
verankeringinhetKaderdecreetbestuurlijkbeleid)
Aanpassing§2artikel87BWHIenvervolgensde
overeenstemmendebepalingenuithetVPS(eventueel
verankeringinhetKaderdecreetbestuurlijkbeleid)
Optie3
Principieelcontractueeldienstverband,
ambtenarenstatusvoorgezagsfuncties
OFgewijzigde,geactualiseerdelezingvanartikel107,
tweedelidGrondwetendaarmeesamenhangend§2van
artikel87BWHI(geenaanpassingvereistvandeBWHI)–
enkeleenaanpassingvandebetrokkenbepalingenuit
hetVPS(eventueelverankeringinhetKaderdecreet
bestuurlijkbeleid)
PubliekrechtelijkerechtspersonendieafhangenvandeVlaamseoverheid
Optie1:uitsluitendcontractueleaanstelling
Mogelijkviadecretaleweg(geenwijzigingBWHIvereist)
Optie2:keuzevrijheidcontractueelenstatutair
dienstverband,opbasisvangelijkwaardigheid
Mogelijkviadecretaleweg(geenwijzigingBWHIvereist)
Optie3:principieelstatutairdienstverband,
ambtenarenstatusvoorgezagsfuncties
Mogelijkviadecretaleweg(geenwijzigingBWHIvereist)
18 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
4.
OPPORTUNITEITSVRAAGSTUK
Wanneerdeverdereuitbreidingvandecontractueletewerkstellingindepubliekesectoraandeorde
is,nooptditvolgensons–naastdelegaliteitskwestie(supra,3)–eveneenstoteen
opportuniteitsbeoordeling.InBelgië,cq.Vlaanderenwoedtergeenechtdebatoverdegrondslag
vanderechtspositievandeambtenaren,althanstochnietofficieelenalzekernietinhetfederaal
parlementofdeparlementenvandedeelstaten.Erwordtnietopenenbloot,laatstaanonbevangen,
overgepraat.Wijpleitenervoorom–netalsinNederland–eendiscussietevoerenrondde
opportuniteitvandeverdereuitbreidingvanhetcontractueeldienstverband.67Ditvereistdattalvan
argumentendieeendergelijkeontwikkelingondersteunenofveeleerontmoedigen,worden
onderzochtenafgewogen.WewillenhierbijvertrekkenvandieelementendieinNederlandzijn
aangehaaldenmakenvervolgens–waarmogelijkenrelevant–detoetsing,rekeninghoudendmet
deeigencontextvandeVlaamseoverheid.Vooraleerwehiermeevanstartgaan,staanweevenkort
stilbijdeinhoudvandeNederlandseWetnormaliseringrechtspositieambtenaren.
4.1.
WETNORMALISERINGRECHTSPOSITIEAMBTENAREN
4.1.1.
Brederecontext
Degoedkeuringop8november2016doordeEersteKamervandeWetnormaliseringrechtspositie
ambtenaren(infra,bijlage1)isnietzomaaruitdeluchtkomenvallen.Hetinitiatiefvoorsteldat
eraantengrondslagligt,dateertalvan3november201068enkadertbinneneenruimergeheelvan
ontwikkelingen.Dezehebbenalsdoelstellingderechtspositievanhetoverheidspersoneelendievan
dewerknemersindeprivatesectornaarelkaartoetelatengroeien,waarbijmenhetmodelvande
marktsectoralsrichtinggevendbeschouwt.DitprocesduidtmeninNederlandaanmetdeterm
normalisering.
WegevenhiernaeenoverzichtvanwatmenbijonzeNoorderburenkenmerktalsdemijlpalenindit
proces.69Wevindenhetbelangrijkomdiehoofdlijnenmeetegevenomdathetillustreertdatwede
recentebeslissingomaftestappenvanhetprincipieelstatutairdienstverband,moetenbeoordelen
inhetlichtvaneenevolutiedieallangeretijdaandegangis,zoalssamengevatintabel4.In
Nederlandheeftmeninhetverledenalwerkgemaaktvanhetslopenvanenkelebelangrijkemuren
tussendetewerkstellingindepubliekeendieindeprivatesector.Ditheeftdeultiemeoverstapnaar
deprincipiëlecontractueleaardvanderechtspositievanhetNederlandseoverheidspersoneel
wellichtaanzienlijkvergemakkelijkt.
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
19
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel4–Mijlpaleninhetnormaliseringsproces
JAARTAL
MIJLPAAL
1984
Invoeringgeschillenregeling(advies-enarbitrageregeling,eerstestapinderichting
contractmodelvanoverlegstelselindepubliekesector)
1989
Invoeringovereenstemmingsvereiste(overheidswerkgevermagde
arbeidsvoorwaardenregelingslechtsaanpassenalsdemeerderheidvandebonden
daarmeeinstemt;eenzijdigverlagenvanbijvoorbeeld.salarissenisnietmeermogelijk,
watzorgtvooreenversterkingvandepositievandevakbonden)
1993
Startsectorenmodel(naaranalogiemetdeprivatesector,differentiatie
arbeidsvoorwaardennaargelangvandesector)
1995
InvoeringWetOndernemingsradeninoverheidssector(introductieondernemingsraden
indeoverheidssector)
1998-2001
Invoeringwerknemersverzekeringenvooroverheidspersoneel(normaliseringsociale
zekerheidoverheidspersoneel–werkloosheid,ziekteenarbeidsongeschiktheid)
2010
Initiatiefwetsvoorstelnormaliseringrechtspositieambtenaren(4februari2014
aangenomendoordeTweedeKamer)
2012
Regeerakkoord:gelijkschakelingontslagrecht,gelijkschakelingsecundaire
70
arbeidsvoorwaarden 8november2016
WetnormaliseringrechtspositieambtenarenaangenomeninEersteKamer
BovenstaandetabeltoontaandaterinNederlandallangvoordegoedkeuringvandeWet
normaliseringrechtspositieambtenareninbelangrijkematesprakewasvaneenvormigheidtussen
derechtspositievanhetoverheidspersoneelendewerknemerstewerkgesteldindeprivatesector,
enditniettegenstaandedestatutaireaardvanhetdienstverbandindepubliekesector.Nietalleen
betrofdieeenvormigheiddesocialebeschermingendeindividuelearbeidsverhoudingen,ookhet
verloopvandecollectievearbeidsverhoudingenindeoverheidssectorwasnietmeergebaseerdop
eenzuivereenzijdigeverhouding(cf.hetovereenstemmingsvereiste).71Dieontwikkelinginde
richtingvaneennormaliseringvandearbeidsverhoudingenindepubliekeendeprivatesectoris
volgensonsdesteopvallenderomdaterinNederland,andersdaninBelgiëenVlaanderen,nogveel
strakkerwerdvastgehoudenaanhetprincipieelstatutairdienstverband.Zozijnderuim116.000
medewerkersvanderijksoverheidallenambtenaar,evenalsdebijna148.000personeelsledenbijde
gemeenten.Inhetverledenwerdwelgeëxperimenteerdmetarbeidscontractanten,maarinoverleg
metdevakbondenwasdefiguurvandecontractueletewerkstellinginoverheidsdienstnagenoeg
afgeschaft.72
4.1.2.
Wetnormaliseringrechtspositieambtenarenineennotendop
“DeEersteKamerheeftingestemdmethetdoorD66enCDAingediendeinitiatiefvoorstelWet
normaliseringrechtspositieambtenaren.Infebruari2014gingdeTweedeKamerhieralmeeakkoord.
Dewetzorgtervoordatambtenarendezelfderechtspositiekrijgenalswerknemersinhet
20 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
bedrijfsleven;beidegroepenvallenstraksonderhetprivatearbeidsrecht.Dewettreedtvermoedelijk
overenkelejareninwerking”luidteennieuwsberichtvanderijksoverheidvan8november2016.73
Watisnudedraagwijdtevandezenieuwewet?
Indeeersteplaatsstaptmenafvandeeenzijdigeaanstelling.Hetoverheidspersoneel,enkele
belangrijkeuitzonderingenniettenagesproken(infra),wordtnietlangerstatutairaangesteld,maar
sluiteenarbeidsovereenkomstmetdepubliekrechtelijkewerkgever.Opvallendisdatdebenaming
ambtenaarbehoudenblijft:“Ambtenaarindezinvandezewetisdegenediekrachtenseen
arbeidsovereenkomstmeteenoverheidswerkgeverwerkzaamis”.74Hoewelverbondendooreen
arbeidsovereenkomst,zullendeambtenarennogsteedsdeeedafleggen.75Ookenkeleandere
verplichtingendiewegewoontegetrouwkoppelenaandehoedanigheidvanambtenaar,blijven
behouden.Hetbetreftondermeereisenophetvlakvanintegriteitenonafhankelijkheid76ende
verplichtingomzichtegedragen“zoalseengoedambtenaarbetaamt”.77Schietdeambtenaartekort
aandieverplichtingen,dangeldtditvoordetoepassingvanhetBurgerlijkWetboekalseen
tekortkomingaandeplichtendiedearbeidsovereenkomstaandeambtenaaroplegt.78
Eenaantalgroepenpersoneelsledenbehoudtzijnambtelijkestatus.Hetgaatondermeeromde
magistraten,militairen,politiekeambtsdragers,notarissenendeambtenarenvandepolitie.79
Ambtenarenzullenonderdetoepassingvanhetcivielearbeidsrechtenhetburgerlijkprocesrecht
ressorteren.Ookinteressantomtenoterenisdatbestaandearbeidscontractantenweliswaarhun
hoedanigheidvanwerknemerbehouden,maarookzijwordenvoortaanbetiteldalsambtenarenin
dezinvandeWetnormaliseringrechtspositieambtenaren.Hierdoorzullenvoorheneveneensde
algemeneregelsuitdeAmbtenarenwetgelden.80
MetdeWetnormaliseringrechtspositieambtenarenheeftdeNederlandsewetgevernietgekozen
vooreengeleidelijkeovergangofeenuitdoofscenario:ophetmomentvandeinwerkingtredingvan
dewet81zullendebestaandeambtelijkeaanstellingenvanrechtswegewordenomgezetin
arbeidsovereenkomsten.82Allerechtenwaaropdeambtenaaraanspraakkanmakenophetogenblik
vandeinwerkingtredingvandewet,blijvenbehouden:“Vandearbeidsovereenkomstmakendeeluit
deopdattijdstiptenaanzienvandeambtenaarbestaandebeslissingen,afsprakenentoezeggingen
inzakezijnarbeidsvoorwaarden,waaronderiniedergevalzijnbegrepen:duurvanhetdienstverband,
bezoldiging,werktijden,rooster,verlof,faciliteitenvoordeuitoefeningvandefunctieen
studiefaciliteiten”.83Metnieuweambtenarensluitdeoverheidswerkgevereenarbeidsovereenkomst,
voordezecategoriegeldengeenovergangsmaatregelen.
TenslottewillenwenogevenstilstaanbijdependantvandeWetnormaliseringrechtspositie
ambtenareninhetstelselvandecollectievearbeidsverhoudingen.Denormaliseringvande
individuelearbeidsverhoudingenheeftonvermijdelijkookeenimpactopdeorganisatieenhet
verloopvanhetcollectiefoverlegindeoverheidssector.Hetcollectiefonderhandelenkomtvolledig
binnendeinvloedssfeervandebestaandewetgevingbetreffendehetonderhandelenover
arbeidsvoorwaardenindemarktsector.Dewetonderscheidtopdiewijzenadrukkelijkderolals
publiekewerkgevervandewetgevenderol.84Hoeeenenanderpraktischuitwerkingmoetkrijgen,
rekeninghoudendmetdebelangenvanendevoorwaardenvoorpubliekwerkgeverschap,is
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
21
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
voorlopig(nog)nietvollediguitgeklaardenmaakthetvoorwerpuitvaneeninteressantadviesvande
commissieBorstlap.85Voormeerdetailsverwijzenwenaarditadvies.
4.2.
AFWEGINGSKADER
WeplaatsendeoverwegingendieinNederlandeenrolhebbengespeeldbijdekeuzevooreen
principieelcontractueeldienstverband86samenintabel5.Weonderzoekeninwelkemateeen
bepaaldargumenteveneenszoukunnengeldenvoorhetdiscoursbijdeVlaamseoverheid.
Daarnaasthebbenwetegelijkaandachtvoorenkeleelementendieeigenzijnaandecontextvande
Vlaamseoverheid,endienietrelevantwarenvoorhetdebatbijonzeNoorderburen.Deze
bijkomendestellingenmakenhetvoorwerpuitvantabel6.
Hetligtnietinonzebedoelingomeenstandpuntintenemenoverdezeofgenebewering.We
overlopendeaangehaaldeargumenten,zondereenuitspraaktedoenoverdedraagwijdteende
juistheidvanwatwordtgeponeerd.Vanuitonsonderzoeksperspectiefvormtdezelijsteenaanzet
omdediscussieovereenaparterechtspositievoorhetoverheidspersoneelopenlijkenopeen
gestoffeerdemaniertevoeren.
22 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel5–Algemeneoverwegingeninhetdebatoverdenormalisering
OVERWEGINGEN
VANBETEKENISINHETVLAAMSEDEBAT?
Rechtsgelijkheid
Hetuitgangspuntisdatarbeidsverhoudingenbijde
overheiduiteindelijkgelijkzoudenmoetenzijnaan
deverhoudingeninhetprivatebedrijfsleven,met
uitzonderingvandiegevallenwaariner
zwaarwegendeargumentenzijnomditniette
doen.Alleenindatgevalzoudendevoorde
ambtenarenafwijkendebepalingenmoeten
wordengehandhaafd.Hetwordtnietmeer
rechtvaardiggeachtdatambtenarenen
werknemersverschillendwordenbehandeld,daar
waardeaardvandearbeidsverhoudingmethun
werkgever–ondergeschiktheiden
loonafhankelijkheid–inbeidegevallendezelfdeis.
Gelijkwaardigheid
Hetpubliekrechtelijkeeneenzijdigekaraktervan
deambtelijkeaanstellingendeeenzijdige
vaststellingvandearbeidsvoorwaardenwordt
vervangendoordetweezijdige
arbeidsovereenkomst.Hettoepasselijkverklaren
vanhetprivaatarbeidsrechtenhetcao-rechtdoet
rechtaandeontwikkelinginderichtingvaneen
meergelijkwaardigeverhoudingtussenwerkgever
enwerknemer.
OokinhetVlaamsedebatwordtonderstreeptdat
hettakenpakketsteedsmindereen
onderscheidendcriteriumis.Vandaarrijstdevraag
waaromdetewerkstellingbijeen
overheidswerkgeverdanmoetafwijkenvande
tewerkstellingsvormindeprivatesector.Hetgaat
veelalomdezelfdeofsoortgelijketakenals
werknemersindeprivatesector.Statutaire
tewerkstellingwerdnormalitergekoppeldaanhet
feitdatdeoverheideenbijzonderewerkgeveris.
Nietteminvoerendemeestepersoneelsleden
takenuitonderhetgezagvaneenpublieke
werkgevertegendebetalingvanloon,c.q.wedde.
Vanuitdatoogpuntisergeenonderscheidtussen
personeelbijdeoverheidenpersoneelineen
privateorganisatie.87
Ditargumentwordtdoorgaansgekoppeldaande
stellingdaternogweinigverschillenbestaan
tussenpubliekeenprivatewerkgevers,aangezien
descheidingslijntussendeoverheidssectorende
particulieresectorsteedsdunnerwordt.Indiezin
isdevraagofeenarbeidsrelatiegebaseerdop
eenzijdigheid,nogbeantwoordtaande
hedendaagsenormenenverwachtingenten
aanzienvanderelatiewerkgever-werknemer.
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
23
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel5–Algemeneoverwegingeninhetdebatoverdenormalisering(bis)
OVERWEGINGEN
VANBETEKENISINHETVLAAMSEDEBAT?
Contractsvrijheidalsleidendprincipe
Aansluitendbijhetvorige:decontractsvrijheidin
tweezijdige(arbeids)verhoudingenmoethet
leidendprincipevormeninde
arbeidsvoorwaardenvorming.Ditwordtbovendien
meerinovereenstemminggeachtmetde
richtlijnenvandeInternationaleArbeidsorganisatie
(ILO).
Betereafbakeningrolwerkgeverenwetgever
Viadenormaliseringwilmendevermenging
voorkomenvandebeiderollenvandeoverheid;
dievanwetgeverendievanwerkgever.Ditis
vooralvanbelanginhetraamvanhetsociaal
overlegendearbeidsvoorwaardenvorming.
Onderhandelingeninhetraamvaneen‘echte’cao
waarbijopvoetvangelijkheidwordtonderhandeld
metdevertegenwoordigersvande
personeelsleden,leidtdaardoor–inpotentie–tot
stabielerearbeidsverhoudingen.89
24 Dekwestiebetreffendedeovereenstemmingmet
internationaleregelgeving,komtindeBelgische
contextvooralnaarvoorinhetraamvande
collectievearbeidsverhoudingen.Vanuithet
oogpuntvandebeschermingvanhetrechtop
collectiefonderhandelen,zoalsgewaarborgddoor
verscheideneEuropeseen
internationaalrechtelijkeverdragenen
handvesten,kunnenvraagtekensworden
geplaatstbijeenhuidigesociaaloverlegmodelin
depubliekesector.Datisgebaseerdop
eenzijdigheidenschrijftenkeleenformele
procedurevoor(cf.WetVakbondsstatuut),zonder
inhoudelijkejuridischeafdwingbaarheid.Ditlijkt
niettevoldoenaandeeisendievoortvloeienuit
dezeinternationaalrechtelijkenormen.88
Hoeweleenontkoppelingvanderolvan
werkgeverenwetgevernietonmiddellijkwordt
bepleit,ishetbelangvanditargumentniette
onderschatten.Diedubbelehoedanigheidplaatst
deoverheidineenmachtspositieengeeft
aanleidingtotbelangrijkeonevenwichteninde
socialedialoog.Omdieredenwerdaldevraag
geopperdofeensysteemvanjuridischbindende
enafdwingbarecollectieveakkoordeneen
verbeteringzoukunnenbetekenenvoorhet
sociaaloverlegindepubliekesector.90Opdit
ogenblikkaneenprotocol,dathetresultaatisvan
deonderhandelingsprocedure(metdeoverheid
alswerkgever),paseffectsorterennadatde
betrokkenoverhedendegemaakteafsprakenook
effectiefhebbengeïmplementeerdinbindende
regelgeving,zoalseenwetofeendecreet,een
koninklijkbesluit,eenbesluitvaneen
gemeenschaps-ofgewestregering,een
rechtspositieregeling…(waarbijdeoverheid
optreedtalswetgever).Dieimplementatiekan
nietjuridischwordenafgedwongendoorde
overheidspersoneelsledenofdevakbondenen
berustdusenkelenalleenopdegoodwillvande
overheid(swerkgever).91
NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel5–Algemeneoverwegingeninhetdebatoverdenormalisering(ter)
OVERWEGINGEN
VANBETEKENISINHETVLAAMSEDEBAT?
Vlottereimplementatievaninternationaalrechtelijke(Europese)regelgeving
Doorhetprivatearbeidsrechtvantoepassingte
OokvoordeBelgischeoverheidssectorisal
verklarenophetovergrotedeelvandeambtenaren, gewezenophetfeitdatdeomzettingvan
wordtdeonduidelijkheidopgehevendiesoms
Europeseregelgeving(vooraldanrichtlijnen)die
bestaatoverdetoepasselijkheidvan
indeprivatesectormeestalviacao’svandeNAR
arbeidsrechtelijkeEuropeserichtlijnendienaarhet
(NationaleArbeidsraad)verloopt,indepublieke
nationalewerknemersbegripverwijzen.Ookwordt
sectorvaakuithetoogwordtverlorenof
deimplementatievanarbeidsrechtelijkeEUonnauwkeuriggebeurt.92Inprincipezoudit
richtlijneneenvoudiger.Eendubbeleimplementatie moetenwordenopgevolgddoorhetsecretariaat
(metnaastdearbeidsrechtelijkenorm,een
vanhetComitéA93endesociaalbemiddelaars,94
aanpassingvanallerleiafzonderlijke
maarindepraktijkblijktditnietzotevlotten.
rechtspositieregelingen)zaldandoorgaansnietmeer Eendirecteenuniformetoepassingvan
nodigzijn.
arbeidsrechtelijkenormendievoortvloeienuit
internationaal-enEuropeesrechtelijke
engagementen,zouditeuvelgrotendeels
kunnenverhelpen.
Vrijecao-onderhandelingenmetafdwingbarecollectieveakkoorden
Hoewelhetovereenstemmingsvereistehet
Cf.Betereafbakeningrolwerkgeverenwetgever
eenzijdigekaraktervande
arbeidsvoorwaardenvormingalenigszinscountert,
wordtgeopperddathetveelsimpelerzouzijnomin
deplaatsvaneeningewikkeldekopie,teopteren
voorhetorigineel,namelijkechtecao’s.Eenextra
vertaalslagvanarbeidsvoorwaardenineen
algemeenbindendvoorschrift(wetgeving)is
daarmeemeteenooknietmeernodig.
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
25
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel5–Algemeneoverwegingeninhetdebatoverdenormalisering(quater)
OVERWEGINGEN
VANBETEKENISINHETVLAAMSEDEBAT?
Verhogenvanderechtsbescherming
Depubliekrechtelijkerechtsbeschermingacht
mennietvoldoendegeschiktvoordeoplossing
vanarbeidsgeschillenenhetbeschermenvande
rechtspositievanhetpersoneelslid.Hetprivaat
arbeids(proces)rechtisdaartoebetergeschikt.
Sommigenbepleitendatzelfdestandpunt.Zostelt
LENAERTSdatalsregelzoumoetengeldendathet
overheidspersoneelinhetalgemeen(waarmeehij
zowelhetcontractueelalshetstatutairpersoneel
voorogenheeft)opsociaalgebiedmet
werknemerswordtgelijkgesteld.Hijbetoogtdat
“Ditbetekentdatdesocialewetgevingprincipieel
opditpersoneeltoepassingzoumoetenvinden,wat
echternietbeletdatvoorbepaalde
aangelegenhedennogbijzondereregelingenzouden
kunnengelden,wanneerdezeeenminstens
gelijkwaardigebeschermingalsdealgemenewet
zoudenbieden”.95Ookineennotauit2014vanhet
CAG96lezenwedatdebijzondere
rechtsbeschermingdiehetstatuutvanuithistorisch
oogpuntbiedt,opsommigevlakkengeheelof
gedeeltelijkisachterhaalddoorhetgemeen
arbeidsrecht.Heteerstestatuutdateertnoguiteen
periodemetinhetalgemeenweinigbescherming
voorwerknemers.Ditisanno2017nietmeerhet
gevalenditzoueenargumentkunnenzijnomte
stellendathetregulierearbeidsrechten
socialezekerheidsrechtvolstaanvoorde
rechtsbeschermingvanhetvoltallige
overheidspersoneel.
26 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel5–Algemeneoverwegingeninhetdebatoverdenormalisering(quinquies)
OVERWEGINGEN
VANBETEKENISINHETVLAAMSEDEBAT?
Procesdwangverminderen–dejuridisering
Hetambtenarenrechtroeptvoordeambtenaren
rechteninhetlevendiemetbehulpvanhetrigide
bestuursprocesrechtwordengehandhaafd.Een
ambtenaarwordteronrechtstreekstoe
gedwongendezeinstrumententegebruiken,want
niet-reagerenkantotgevolghebbendatde
beslissinginrechtevaststaat.Deuitkomstenvan
dezeprocedureszijnonzekerenzelfswanneerde
ambtenaarinhetgelijkwordtgesteld,isdaarmee
hetconflictvaaknognietopgelost.Indemeeste
gevallenmoetdeoverheidswerkgeverformeeleen
nieuwebeslissingnemen.Eenoverstapnaarhet
privaatarbeidsrechtenditoprocedureszou
moetenleidentoteendejuridisering.97
Hoewelookbepaaldearbeidswettenvan
toepassingzijnopambtenaren,wordtde
rechtspositievanhetstatutairoverheidspersoneel
ingrotemategedetermineerddoorhet
bestuursrecht.Deorganisatievande
rechtsbeschermingverschiltindezerechtstakvan
dieuithetgemeenrecht.Hetkomtaandeafdeling
bestuursrechtspraakvandeRaadvanStateen
allerleiadministratieve(beroeps)collegestoete
oordelenovereenconflicttusseneenambtenaar
enzijnwerkgever.NetzoalsinNederlandzijner
verschillendemechanismenaanwezigdieleidentot
eenzekereprocesdwang.Ineenopenbriefvan
2016klaagthetCollegevanVoorzitters(federale
overheidsdiensten)aandater–integenstellingtot
deregelingvoordeprivatearbeidsmarkt–geen
jurisdictionelebehandelingmogelijkisvan
arbeidsgeschillendietegelijkdejuridischefacetten
endegrondvanhetgeschilomvatten.Samenmet
dedoorlooptijdvanprocedureswordtditalszeer
problematischervaren.98Inditopzichtkanvoor
hetVlaamsedebateensoortgelijkeargumentatie
alsdieinhetraamvandenormaliseringworden
opgebouwd.
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
27
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel5–Algemeneoverwegingeninhetdebatoverdenormalisering(sexies)
OVERWEGINGEN
VANBETEKENISINHETVLAAMSEDEBAT?
Ontwikkelingwerkgeversrol
Mensteltdatvoordeverdereontwikkelingvan
dewerkgeversrolbijdeoverheidhetvan
essentieelbelangisdatderegieoverhette
voerenpersoneelsbeleidbijdeorganisatiezelf
komtteliggenennietwordtbemoeilijktdoor
organisatie-overstijgendejurisprudentieof
bepaaldepubliekrechtelijkerechtsbescherming.
Dezelaatsteisdaarnietoptoegesnedenomdat
dievanuiteenanderstandpuntvertrekt,
namelijkdevrijwaringenbeschermingvande
relatietussendeburgerendeoverheid.Bijde
reguleringvanderechtsbetrekkingentussen
(overheids)werkgeveren(overheids)werknemer
schiethetbestuursrechttekortomdathetnietis
toegerustomdeonderlingeverhoudingtussen
werkgeverenwerknemeraantepassenaan
gewijzigdeomstandigheden.
Arbeidsmobiliteitverhogen
Eennormaliseringvandearbeidsverhoudingenin
depubliekesectorzouleidentoteenvergrote
kansoptoenamevandearbeidsmobiliteittussen
deoverheidendemarktsector.Diemobiliteit
wordtmomenteelgehinderddoorhetbestaan
vanminofmeergescheidenarbeidsmarkten
voordeprivateendepubliekesector,waardoor
werknemersenambtenarenzichzoudenblijven
oriënterenophuneigensector.Een
normaliseringzoueveneensde
concurrentiepositievanoverheidswerkgeversop
dearbeidsmarkttengoedekomen.
Hetargumentvandedejuridiseringvande
arbeidsverhoudingenvaltookdoortetrekkennaar
deBelgischesituatie.Destatutairepersoneelsleden
genieteneensomsvergaandeprocedurele
beschermingdieisgeëntophetbestuursrecht,dat
inessentieisgerichtopdeverhoudingtussende
overheidendeburger.
Watdeflexibiliseringbetreftingevalvande
overstapnaareencontractueletewerkstelling,moet
echtereenbelangrijkekanttekeningworden
gemaakt.Dezogenaamdeflexibiliteitvanhetprivaat
arbeidsrechtwordtgeregeldtegenoverderigiditeit
vanhetstatuutgeplaatst.Dithoudttotopzekere
hoogtesteek,denkbijvoorbeeldaandesoepeler
ontslagmogelijkhedenendediversecontractvormen
diehetarbeidsrechttoelaat.Menmagevenwelniet
uithetoogverliezendathetarbeidsrechtook
belangrijkebeschermingsmechanismenomvat,
waaronderdebeperktemogelijkheidomeenzijdig
dearbeidsvoorwaardentewijzigen.99De
onaangepastheidvanhethuidigevakbondsstatuut
zorgtopditpuntnogvoorbijkomendeproblemen
tenaanzienvandeoverheidscontractanten.
Hetwegwerkenvandevelejuridischeobstakelsdie
eenvlotteovergangvandeprivatenaardepublieke
sector(enomgekeerd)opditogenblikindeweg
kunnenstaan(bijvoorbeelddeverschillende
vakantieregeling,100debeperkteverrekeningvande
verworvenervaringbijdeinschaling,101de
uiteenlopendesocialebescherming
(ambtenarenpensioen,102ziektekrediet)103),wordt
doorgaansbeschouwdalseenconditiosinequanon
omdearbeidsmobiliteittussenbeidesectorente
(kunnen)optimaliseren.Hoewelerinhetverledenal
inspanningenzijngedaanombepaaldehindernissen
wegtewerken,blijventochnogheelwat
werkpuntenbestaan.Eennormaliseringvande
arbeidsverhoudingenindepubliekeendeprivate
sectorzouingrotematetegemoetkunnenkomen
aandieverzuchting.
28 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel5–Algemeneoverwegingeninhetdebatoverdenormalisering(septies)
OVERWEGINGEN
VANBETEKENISINHETVLAAMSEDEBAT?
Imagoenberoepstrotsambtenaren
Dehuidigeambtelijkerechtspositieende
Ditiseenargumentdatherenderweleens
daarmeeverbondenjuridiseringdoethetstoffige opduikt,maarvolgensonzeinschattingniettotde
imagovan‘deambtenaar’bepaaldgeengoed.
essentievanhetdebatbehoort.Doorgaanswordt
Eengeactualiseerderechtspositiedieisgeëntop
datstoffigeimagoinzijnalgemeenheidtoegedicht
demarktsector,zoudeberoepstrotsvan
aanhetwerkeninoverheidsdienst,waarbijeen
ambtenarenendeaantrekkelijkheidvande
buitenstaanderhetverschilnietmaakt(enniet
tewerkstellinginoverheidsdienstkunnen
kent)tussenstatutaireencontractueel
vergroten.
tewerkgesteldepersoneelsleden.
Vervaagdegrenstussenpubliekeenprivateopdrachten
Degrenstussenpubliekeenprivateopdrachten
Ookhiergaatdestellingopdatdegrensmetde
wordtnietaltijdmeerduidelijkgemaakt.Een
privatesectorvaagenmoeilijkaftebakenenis(cf.
aantalvoorhetgoedefunctionerenvande
rechtsgelijkheidengelijkwaardigheid).Veelalishet
samenlevingessentiëledienstenwordendoor
formelecriterium,tewetendekwalificatievande
privatepartijengeleverd(zorginstellingenen
werkgeveralspubliekrechtelijke,danwel
ziekenhuizen,depost).Indiezinisersprakevan
privaatrechtelijkerechtspersoon,doorslaggevend,
eenzekerewillekeurofbepaaldetakendoorde
zonderdeaardvandemissievanbeideninachtte
overheidenhaarpersoneelofdoorprivate
nemen.Hetargumentvandedunnescheidslijn
partijenwordenuitgevoerd.Deonderscheiden
tussendepubliekeendeprivatesectordientindat
rechtspositievanambtenarenencontractanten
debattewordenmeegenomen.Eenvoorname
draagtopzijnbeurtdiewillekeurinzichen
redenomdeactuelejuridischerechtspositievande
beantwoordtnietaaneenweldoordachte
ambtenareninvraagtestellen,isprecieshet
scheidingvanhetpubliekeenhetprivatedomein. esoterischeonderscheidtussendepubliekeende
privatesector.104
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
29
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel6–SpecifiekeoverwegingenindecontextvandeVlaamseoverheid
Groteverschillenrechtspositieambtenarenenoverheidscontractanten(verloning,functionele
loopbaan,verloven,bevordering,werkzekerheid)
EenargumentdatvangrootbelangisinhetVlaamsedebat(enbijuitbreidingalleoverheidsniveaus
inBelgië)ishetwegwerkenvandeverschillentussenderechtspositievanhetcontractueelenhet
statutairoverheidspersoneel.Dekeuzevooréénsoortdienstverband(hetzijcontractueel,hetzij
statutair)kandezeverschilleningrotemateuitwissen.Globaalgenomen,kunnendeambtenaren
zondermeerbogenopeenbeteretotveelbeteresocialebeschermingdanhuncollega’sdiemet
eenarbeidsovereenkomstzijnaangeworven.Ookvoorheelwatandereelementenzoalsde
functioneleloopbaan,debevorderingsmogelijkhedenendeverlovenisernogsteedsbijvele
besturensprakevaneenklooftussendehoedanigheidvancontractantdanweldievan
ambtenaar.105DitargumentisvanmindergrootbelanginhetNederlandsedebatomdatde
problematiekvandecohabitatievancontractantenenstatutairepersoneelsledenindeschootvan
eenzelfdeorganisatieweinigvoorkomtenbovendiendearbeidsvoorwaardenensociale
beschermingvanwerknemersenambtenarenalgoeddeelsopelkaarzijnafgestemd.
Financieringambtenarenpensioenen
Bijeeneventueleuitbreidingvandecontractueletewerkstellingofzelfseenoverstapnaarhet
principieelcontractueeldienstverbandmoeteenoplossingwordengezochtvoorde–nualheel
zwaaronderdrukstaande106–financieringvandeambtenarenpensioenen.Debetalingvandie
pensioenengebeurtinbepaaldefinancieringssystemenviadeinningvanbijdragenberekendopde
weddevandestatutairepersoneelsleden.Wanneerdiestatutaireweddemasseinkrimptalsgevolg
vaneensterkverminderdeambtenarenpopulatieendusditofinancieringsstroom,moeteen
alternatiefwordenuitgewerktomminstensdeinhetverledenverworvenpensioenrechtenvande
ambtenarentekunnenblijvenhomologeren.Ditargumentspeeltnietvoordedienstenvande
Vlaamseoverheid,maarweltenaanzienvandepubliekrechtelijkerechtspersonendieafhangenvan
deVlaamseoverheid.
30 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Tabel6–SpecifiekeoverwegingenindecontextvandeVlaamseoverheid(bis)
Organisatieaanvullendepensioenvoorzieningen
Ambtenarenhebbenhetgenotvaneenambtenarenpensioen,overheidscontractanteneen
werknemerspensioen.Hetonderscheidisbelangrijk:hetambtenarenpensioenbedraagtdoorgaans
tochalgauwminstens15%meerdanhetwettelijkepensioenindewerknemersregeling.107Een
eventueleafschaffingvanhetambtenarenstatuutzalwellichtsneldevraagoproepenomineen
compensatietevoorzien.Dievraagislegitiem:indeprivatesectorgenieteengrootpercentagevan
dewerknemersvaneenaanvullendepensioenregeling.Eenaanvullendepensioenverzekeringis
bovendieneennietteveronachtzamenelementindebeoordelingvandeattractiviteitvaneen
loonpakket(endusvandewerkgever).Deopbouwvanaanvullendepensioenrechtenviaeen
tweedepijlerstelselvoorcontractueeloverheidspersoneelstaatopditogenbliknoginzijn
kinderschoenen.DeVlaamselokaleoverhedenzijninditverbandvoortrekkersgeweest,zijhetdat
meteengemiddeldebijdragevan2%deklooftussenhetambtenarenpensioenenhet
werknemerspensioenniettedichtenvalt;daarvoormoetalsnelomenbijde8%worden
neergeteld,ennogeenbehoorlijkhogerpercentagevoordegenendieeenweddegenietendiede
loongrensinhetraamvanhetwerknemerspensioenstelseltebovengaat.Ophetniveauvande
federaleoverheidstaathetopzettenvaneenaanvullendepensioenregelingvoordecontractanten,
meteengeplandeinlegvan3%,hoogopdepolitiekeagenda,zoalstrouwensinhetvooruitzicht
gesteldinhetfederaalregeerakkoord.108Hetisechtermaardevraagwiebijeen(forse)uitbreiding
vanhetcontractueeldienstverbanddiedubbelefactuur(financieringambtenarenpensioenenen
daarnaastdeopstartvanaanvullendepensioenvoorzieningen)zalwillen,c.q.kunnendragen.
Vereenvoudigingpersoneelsbeheeren-management
Decohabitatievancontractueelenstatutairoverheidspersoneelleidttoteenmoeizaam
tweesporenbeleidenbemoeilijktontegensprekelijkhetvoerenvaneendeugdelijk
personeelsmanagement,omdatdearbeidsvoorwaardenvanbeidecategorieënzosterkvanelkaar
verschillen.109Nietalleenishetnoodzakelijkomdeuiteenlopenderegelsdiegeldenvoor
ambtenarenencontractantentebeheersen,ookmoetenopgelijkesituatiesverschillenderegels
wordentoegepast.Hetwegwerkenvandezedifferentiatieheeft–naeentransitieperiode–
ongetwijfeldeenpositiefeffectopdedalingvandecomplexiteitvanzowelhetpersoneelsbeheer
alshetpersoneelsmanagement.Zozouhetuitsluitendgebruikvandecontractuele
tewerkstellingsvormeenaanzienlijkeverminderingmetzichbrengenvandeadministratieve
lasten.110
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
31
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
5.
UITLEIDENDEBESCHOUWINGEN
Indezenotahebbenwedeverschillendedenksporenonderzochtdieeenuitbreidingvande
contractueletewerkstellingbijdedienstenvandeVlaamseoverheidendepubliekrechtelijke
rechtspersonendieafhangenvandeVlaamseoverheid,juridischkunnenonderbouwen.Het
wegvallenvanhetalgemeneprincipesKBbiedtineersteinstantiedemogelijkheidtotverruimingvan
de(uitzonderings)situatieswaarincontractueletewerkstellingtoegelatenis(supra,2.1).Wilde
Vlaamseoverheidnogeenstapverdergaanenafstappenvanhetprincipieelstatutairdienstverband
voordedienstenvandeVlaamseoverheid,danstaanerverschillendeoptiesopen.Demeestvoorde
handliggendeoplossing,isdievandeaanpassingvandeBWHI(supra,3.2.2.1),maarditspoorisop
ditmomentpolitiekwellichtweinigrealistisch.Daarnaasthebbenweookeenalternatieveweg
onderzocht,dievandegeactualiseerdelezingvanartikel107,tweedelidvandeGrondwetenhet
daarmeesamenhangendeartikel87,§2BWHI(supra,3.2.2.2).Voordepubliekrechtelijke
rechtspersonendieafhangenvandeVlaamseoverheid,isdesituatieenigszinseenvoudiger:voorhen
volstaateeninterventievandeVlaamsedecreetgever(supra,3.3).
Verderwillenwijbenadrukkendatdediscussieoverdeuitbreidingvandecontractuele
tewerkstellingnietwordtverengdtoteenlegaliteitsanalyse.Evenbelangrijkisdateenopenen
constructiefdebatwordtgevoerdoverdeeigenheidvandeopenbaredienstenvandeambtelijke
rechtspositie.111Inhetlichtvandieoverwegingenkaneenconsequentekeuzewordengemaaktdie
vervolgenseenminutieuzeuitwerkingbehoeft.Hetgaatnietopomvoluitdekaarttetrekkenvande
contractueletewerkstellingzonderaandachttehebbenvoordecomplexejuridischeinbeddingervan
enzonderdatmenallegevolgenvandiekeuzegedetailleerdinkaartbrengt.Dezeonderzoeksnotais
bedoeldalseenpotentiëlebijdrageaandatdebat.
32 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
EINDNOTEN
1
2
3
4
5
“Delegelata,alsoknownaslexlata,isaLatinphrasethatmeans,“asthelawis,”or“thelawthatexists.”Thistermis
oftenusedincontrastwithasimilarterm,delegeferenda,whichmeans“thelawasitshouldbe”.Inlegal
terminology,theconceptisoftenusedtocompareandcontrastanexistinglawtoaproposedlaw”(cf.
http://www.wisegeek.com/what-does-de-lege-lata-mean.htm).
VoorstelvanwetvandeledenVanWeyenbergenKeijzertotwijzigingvandeAmbtenarenwetenenigeandere
wetteninverbandmethetinovereenstemmingbrengenvanderechtspositievanambtenarenmetdievan
werknemersmeteenarbeidsovereenkomstnaarburgerlijkrecht(Wetnormaliseringrechtspositieambtenaren),
Parl.St.EersteKamer2013-2014,nr.32.550,aangenomenop8november2016(nognietafgekondigdinhet
Staatsblad),teraadplegenviavolgendelink
https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20140204/gewijzigd_voorstel_van_wet_4.
KB22december2000totbepalingvandealgemeneprincipesvanhetadministratiefengeldelijkstatuutvande
rijksambtenarendievantoepassingzijnophetpersoneelvandedienstenvandeGemeenschaps-en
GewestregeringenenvandeCollegesvandeGemeenschappelijkeGemeenschapscommissieenvandeFranse
Gemeenschapscommissie,alsookopdepubliekrechtelijkerechtspersonendieervanafhangen(BS9januari2001).
Art.2,§1,eerstelidalgemeneprincipesKB.
InstitutioneelakkoordvoordeZesdeStaatshervorming,46-47(teraadplegenviavolgendelink:
http://www.lachambre.be/kvvcr/pdf_sections/home/NLdirupo.pdf).
BS31januari2014.
Cf.art.43,3°Bijz.wet6januari2014metbetrekkingtotdeZesdeStaatshervorming.
Cf.art.67Bijz.wet6januari2014metbetrekkingtotdeZesdeStaatshervorming.
B.Vl.Reg.24juni2016totwijzigingvanhetVlaamspersoneelsstatuutvan13januari2006,watbetreftdehervorming
vandeselectieproceduresenanderebepalingen,entotopheffingvanhetAPKB(BS1september2016).
Cf.art.104B.Vl.Reg.24juni2016.
Hetgingomdehiernavolgendesituaties:1)uitzonderlijkeentijdelijkepersoneelsbehoeften,hetzijvoorindetijd
beperkteacties,hetzijvooreenbuitengewonetoenamevanwerk;2)devervangingvanambtenarenbijgeheleof
gedeeltelijkeafwezigheid,ongeachtofzeindienstactiviteitzijnofniet,wanneerdeduurvandieafwezigheidtot
vervangingnooptenwaarvandemodaliteitenwordenbepaaldinhetstatuut;3)bijkomendeopdrachtenofspecifieke
opdrachten,waarvandelijstvoorafwordtbekendgemaaktdoorelkeuitvoerendemacht;4)deuitvoeringvantaken
dieeenbijzonderekennisofruimeervaringophoogniveauvereisen,beiderelevantvoordeuittevoerentaken(cf.
art.2,§1,tweedelidalgemeneprincipesKB).
Hetgaatom(hetpersoneelvan)dedepartementen,deinternverzelfstandigdeagentschappen(IVA’s)zonder
rechtspersoonlijkheid,metuitzonderingvandeledenvandeOnderwijsinspectie,deIVA’smetrechtspersoonlijkheid,
depubliekrechtelijkvormgegevenexternverzelfstandigdeagentschappen(EVA’s)metuitzonderingvandeVlaamse
Vervoermaatschappij-DeLijn(VVM),hetsecretariaatspersoneelvandestrategischeadviesraden,metuitzondering
vandeSERV,deSAVWGG(destrategischeadviesraadvoorhetVlaamseWelzijns-,Gezondheids-enGezinsbeleid)en
vandeMORAalsookhetpersoneelvandeadministratievedienstenvandeRaadvanhetGemeenschapsonderwijs.
Art.I4.,§2,2°VlaamsPersoneelsstatuut.
Deministerbevoegdvoorbestuurszakensteltsamenmetdefunctioneelbevoegdeministereenlijstvastvande
contractuelefunctiesdieressorterenonderde‘bijkomendeenspecifiekeopdrachten’(cf.art.I4.,tweedelidVlaams
Personeelsstatuut).DiebepalingwordtuitgevoerdbijMBvan14mei2008houdendevaststellingvandebijkomende
ofspecifiekeopdrachtenbijdeDienstenvandeVlaamseoverheid,BS26mei2008.Bijlage1vanditMBbevatper
beleidsdomeineenopsommingvandefunctiesdieonderdenoemerbijkomendeofspecifiekeopdrachten
contractueelkunnenwordeningevuld.Vaakvoorkomendefunctiesdieindielijstenopduikenzijn
schoonmaakpersoneel,cateringpersoneelenICT-profielen.
Art.I4.,eerstelidVlaamsPersoneelsstatuut.
Vooreenbesprekingvandesituatievoor2007verwijzenwenaarI.DEWILDE,Flexicurityindepubliekesector.Een
analysevande(eenzijdige)wijzigbaarheidvandeindividueelencollectiefbepaaldearbeidsvoorwaardenvande
overheidscontractant,doctoraatsthesisRechtenUniversiteitAntwerpen,2016,91-93.
https://overheid.vlaanderen.be/bedrijfsinformatie/cijfers-demografische-gegevens-statuut.
RIJKSDIENSTVOORSOCIALEZEKERHEID,Loontrekkendetewerkstelling(RSZ)voorhettweedekwartaal2016,II.Aantal
tewerkgesteldewerknemersopheteindevanhetkwartaal,tabel2–Indelingvandetewerkgesteldewerknemers
naarsectorenoverheidstype,geslachtenstatuutop30juni2016,
http://www.rsz.fgov.be/sites/default/files/binaries/assets/statistics/employment/employment_full_NL_20162.pdf.
Bijz.wet8augustus1980tothervormingderinstellingen(BS15augustus1980).
M.PÂQUESenG.PARTSCH,“L’hypothèseducontratdanslafonctionpubliquelocale”,RDS1996/1,(3)14.
A.DEBECKER,Deoverheidenhaarpersoneel:juridischegrondslagenvanderechtspositievandeambtenaar,Brugge,
dieKeure,2007,150.
6
8
9
7
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
21
20
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
33
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
22
23
24
25
26
27
29
28
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
34 Dedraagwijdtevanditartikelreiktdusniettothetpersoneeldatindienstwordtgenomendoordepubliekrechtelijke
instellingendieafhangenvandefederaleoverheid(i.e.defederaleopenbareinstellingen).
Deambtenarenbijde“buitenlandsebetrekkingen”dieindatzelfdeartikel107aanbodkomen,zijndecategorievan
ambtenarendieopditogenblikwordenondergebrachtbijdeFODBuitenlandseZaken(cf.A.DEBECKER,Deoverheid
enhaarpersoneel:juridischegrondslagenvanderechtspositievandeambtenaar,Brugge,dieKeure,2007,148-149).
Ditvertaaltzichverderindeartikelen3en4wet22juli1993houdendebepaaldemaatregeleninzake
ambtenarenzaken(BS14augustus1993).
A.DEBECKER,Deoverheidenhaarpersoneel:juridischegrondslagenvanderechtspositievandeambtenaar,Brugge,
dieKeure,2007,519.
A.DEBECKER,Deoverheidenhaarpersoneel:juridischegrondslagenvanderechtspositievandeambtenaar,Brugge,
dieKeure,2007,520.DitblijktalsdusdanigookuitdememorievantoelichtingbijdeBWHI(memorievantoelichting
bijartikel85vanhetontwerpvanbijzonderewettothervormingderinstellingen,Parl.St.Senaat1979-80,nr.434/1,
58).
Decr.Vl.18juli2003(BS22augustus2003).
Art.I4,§2en§5endetoelichtingbijditartikel.
Cf.art.2,§1,eerstelidalgemeneprincipesKB(“Onverminderdparagraaf2,wordtaandepersoneelsbehoeften
uitsluitendvoldaandoorambtenarendieaandebepalingenvanditbesluitonderworpenzijn”).
Cf.art.13Decr.Vl.3juni2016totwijzigingvanhetGemeentedecreetvan15juli2005,hetProvinciedecreetvan9
december2005enhetdecreetvan19december2008betreffendedeorganisatievandeopenbarecentravoor
maatschappelijkwelzijn(BS28juni2016).
Cf.memorievantoelichtingbijhetontwerpvandecreettotwijzigingvanhetGemeentedecreetvan15juli2005,het
Provinciedecreetvan9december2005enhetdecreetvan19december2008betreffendedeorganisatievande
openbarecentravoormaatschappelijkwelzijn,Parl.St.Vl.Parl.2015-16,nr.731/1,8.
Cf.I.DEWILDE,Flexicurityindepubliekesector.Eenanalysevande(eenzijdige)wijzigbaarheidvandeindividueelen
collectiefbepaaldearbeidsvoorwaardenvandeoverheidscontractant,doctoraatsthesisRechtenUniversiteit
Antwerpen,2016,94etseq.
Cf.A.DEBECKER,Deoverheidenhaarpersoneel:juridischegrondslagenvanderechtspositievandeambtenaar,
Brugge,dieKeure,2007,417-418.
IneenvisietekstrechtspositieVlaamsoverheidspersoneeluitgaandevanhetCAG(CollegevanAmbtenaren-Generaal,
intussenomgevormdtothetvoorzitterscollege)van31januari2014lezenwedat“DeGrondwetendeBijzondereWet
houdenzelfgeenverplichtingeninomstatutairtewerktestellen.Deverwijzingnaarbenoemingeninbeidewetten
verhinderennietdateenvolledigcontractuelepersoneelsbezettingtotdemogelijkheidbehoort”,alsook“De
verplichtingombijvoorrangstatutairtewerktestellen,werdopgelegddoorhetAPKB.HetAPKBslootzelfechterook
nietuitdatenkelvancontractuelearbeidsrelatiesgebruikwerdgemaakt.Hetbeperktedezemogelijkheidweliswaar
nogweltotdeoverheidswerkgeversmetuitsluitendconcurrentieleactiviteiten.MetdeopheffingvanhetAPKBeindigt
echterookdezelaatsterestrictie”.Wekunnenonsnietzondermeervindenindezestellingenvindende
achterliggenderedeneringwatkortdoordebochtgeletopde(grond)wettelijkeverankeringvanhetprincipieel
statutairdienstverband.
A.DEBECKER,Deoverheidenhaarpersoneel:juridischegrondslagenvanderechtspositievandeambtenaar,Brugge,
dieKeure,2007,514.
Onzefocusligtopdejuridischeverankeringvanhetcontractueeldienstverband,nietopdevaststellingvande
bevoegdheidtotopmaakvanderechtspositieregelingvoorhetpersoneel(uitvoerende,danwelwetgevendemacht).
Indiezinwordendooronsdanookgeenvoorstellengedaan.
Metbijzonderedankaanprof.AlexanderDEBECKER.Dezetitelbevateenbewerkingvaneensoortgelijkeanalysedie
prof.DEBECKERmaaktevoorhetfederalebestuursniveau.
A.DEBECKER,Deoverheidenhaarpersoneel:juridischegrondslagenvanderechtspositievandeambtenaar,Brugge,
dieKeure,2007,120-126.
NÉZARDenBATHÉLEMYverdedigdenditonderscheidtussenlesfonctionnairesd’autoritéenlesfonctionnairesdegestion
(cf.H.NÉZARD,Théoriejuridiquedelafoncyionpublique,Parijs,LibrairieLarôse,1901,341enH.BATHÉLEMY,Traité
élémentairedudroitadministratif,Parijs,Rousseau,1901,57-58).
H.KRABBÉ,“Welkeisdenaardvanderechtsverhoudingvandenstaattotzijnambtenaren:moetzijwettelijkworden
geregeld;enzooja,hoeinhoofdzaak?”,HandelingenvandeNederlandsejuristenvereniging,1897,77-78.
M.HAURIOU,Précisdedroitadministratifetdedroitpublic,Parijs,Dalloz,1933,741-744.
E.FOKKER,“Welkeisdenaardvanderechtsverhoudingvandenstaattotzijnambtenaren:moetzijwettelijkworden
geregeld;enzooja,hoeinhoofdzaak?”,HandelingenvandeNederlandsejuristenvereniging,1897,140-141.
Zieookvooreenduidingvandezetijdsgeestendeimpactervanopderegelingvandecollectieve
arbeidsverhoudingen,P.HUMBLET,“Collectievearbeidsovereenkomstenindepubliekesector?Eentweeluik–Deel1.
Morceaudefantaisie”,TSR2015/1-2,325-327.
A.MOLITOR,“Lesavatarsd’unstatut”,APT1977,1-21.
A.DEBECKER,Deoverheidenhaarpersoneel:juridischegrondslagenvanderechtspositievandeambtenaar,Brugge,
dieKeure,2007,360-361.
NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
46
A.KOEKOEK,DeGrondwet:eensystematischenartikelsgewijscommentaar,Deventer,TjeenkWillink,2000,658p.
A.DEBECKER,“DeinvloedvandeEUregelgevingenderechtspraakvanhetHofvanJustitieophetBelgisch
ambtenarenrecht”,CDPK2010/4,503-521.
48
HvJ,Sotgiu,nr.C-152/73,12februari1974;HvJ,Comm./Griekenland,nr.C-290/94,2juli1996;HvJ,,nr.C-283/99,
Comm./Italië,nr.C-283/99,31mei2001;HvJ,nr.C-405/01,ColegiodeOficialesdelaMarinaMercanteEspañola,30
september2003;HvJ,Anker,nr.C-47/02,30september2003.
49
HvJ,Haralambidis,C-270/13,10september2014.
50
Inditverbandwillenweeveneenswijzenopeeninterpretatiediewordtgegevenaanhetbegrip‘benoembaar’in
artikel10,tweedelidGw(“DeBelgenzijngelijkvoordewet;zijalleenzijntotdeburgerlijkeenmilitairebedieningen
benoembaar,behoudensdeuitzonderingendievoorbijzonderegevallendooreenwetkunnenwordengesteld”).Zo
wordenvolgensWEEKERSookcontractanteninoverheidsdienstonderdetoepassingvandit(nationaliteits)voorschrift
begrepen.HijsteltdatnochuitdeFranseversievanhetgrondwetsartikel(“admissibles”),nochuitdeDuitseversie
(“zugelassenwerden”)kanwordenafgeleiddatbenoemingenkelkanwordeningevuldindezinvaneeneenzijdige
aanstelling(cf.B.WEEKERS,“Detoegangvanniet-BelgentotdeBelgischepubliekesector”,T.Gem.2005/1,(5)7).Die
interpretatiewordtookgevolgddoordeRaadvanStateinenkeleadviezenvandeafdelingwetgeving(cf.adviesnr.
48.735/1overeenontwerpvanbesluitvandeVlaamseregeringhoudendedeminimalevoorwaardenvoorde
personeelsformatieenhetmandaatstelselvanhetpersoneelvandeopenbarecentravoormaatschappelijkwelzijnen
houdendedeminimalevoorwaardenvoorsommigeaspectenvanderechtspositieregelingvanbepaalde
personeelsgroepenvandeopenbarecentravoormaatschappelijkwelzijn,adviesnr.35.857/VRvan9oktober2003
betreffendehetvoorontwerpvandecreettotverruimingvandenationaliteitsvoorwaardevoordetoegangtotvaste
betrekkingeninsommigeVlaamseopenbarediensten,Parl.St.Vl.Parl.2003-2004,nr.2055/1).
Naaronzemeningisdediscussieoverdepreciezedraagwijdtevandenotie‘benoembaar’indezinvanartikel10,
tweedelidvandeGrondwetechternietzondermeerextrapoleerbaarnaar‘benoemingen’volgensartikel107,
tweedelidvandeGrondwetenartikel87,§2BWHI.Indielaatsteartikelenwordtweldegelijkgerefereerdaande
statutaireaardvanhetdienstverband.
51
http://www.stm.dk/_p_10992.html.
52
Cf.A.DEBECKERenK.DECKERS,“Normaliseringvandeambtelijkestatus:eenrechtsvergelijkendekijkopdehuidige
standvanzakeninNederland”,TijdschriftRecht&Arbeid2013/4,5-11.
53
Cf.A.DEBECKERenK.DECKERS,“Normaliseringvandeambtelijkestatus:eenrechtsvergelijkendekijkopdehuidige
standvanzakeninNederland”,TijdschriftRecht&Arbeid2013/4,5-11.
54
E.P.DEJONGenR.NIESSEN,“Bestaateraanleidingderechtspositioneleverschillentussenambtenarenen
civielrechtelijkewerknemerstehandhaven?”,HandelingenvandeNederlandseJuristenvereniging,1982,51en138150.
55
L.CAMU,EersteverslagoverdehervormingvanhetRijksambtenarenstatuut,Brussel,IMIFI,1937,16-18.
56
J.FAURESenJ.DEMEYER,LapenséejuridiqueduprocureurgénéralLeclercq,Brussel,Bruylant,1953,deelI,239-240.
57
Voordevolledigheidwillenweopmerkendatdestatutairewegnietdeenigemogelijkheidisomvoldoendegaranties
tebiedenaanpersonenbekleedmeteengezagsfunctie.Inhetverledenhebbenweeralgewezendatookinhetraam
vaneencontractueletewerkstellingeenpassendezekerheidkanwordengeboden,onderandereviadetechniekvan
dewerkzekerheidsbedingen(cf.R.JANVIERenK.JANSSENS,Demythevanhetstatuutvoorbij?Denieuwe
overheidswerkgeverisopgestaan!,Brugge,dieKeure,2003,179e.v.).
58
Hetbetrefthierweldegelijkdepubliekrechtelijkvormgegevenentiteitendieovereeneigenrechtspersoonlijkheid
beschikken,watbijvoorbeeldniethetgevalisvoordedepartementenenvoorsommigeinternverzelfstandigde
agentschappen–diebehorendatdecategorie‘dienstenvandeVlaamseoverheid’.
59
A.DEBECKER,Deoverheidenhaarpersoneel:juridischegrondslagenvanderechtspositievandeambtenaar,Brugge,
dieKeure,2007,520.
60
Huidigart.27en28Decr.Vl.27maart2009betreffendederadio-omroepentelevisie,BS30april2009,maarde
principiëlecontractueleaanstellingwerdalveeleerderingevoerd.Intussenalruimtwintigjaargeledenwerddit
uitgangspuntgevestigd(cf.art.8Decr.Vl.22december1995totwijzigingvandebepalingenvanTitelIenTitelIIvan
dedecretenbetreffendederadio-omroependetelevisie,gecoördineerdop25januari1995,BS12januari1996−in
werkinggetredenop12februari1996(cf.B.Vl.Reg.31januari1996totvaststellingvandedatumvan
inwerkingtredingvansommigebepalingenvanhetdecreetvan22december1995totwijzigingvansommige
bepalingenvanTitelIenTitelIIvandedecretenbetreffendederadio-omroependetelevisie,gecoördineerdop25
januari1996,BS9februari1996)).
61
VRT,Jaarverslag2013,eigenuitgave,71,www.vrt.be.
62
Wet16december2015totwijzigingvandewetvan21maart1991betreffendedehervormingvansommige
economischeoverheidsbedrijven,BS12januari2016.
63
Erwordtechtervoorziendatdiewijzigingenvandewetvan1991ookkunnenwordenuitgebreidtot“iederander
autonoomoverheidsbedrijfdat,gedurendetenminstetweeopeenvolgendeboekjaren,tenminstevijfenzeventig
percentvanzijnjaaromzet,exclusiefdebelastingoverdetoegevoegdewaarde,behaaltuitactiviteitendieopenstaan
voormededinging,zonderbijofkrachtensdewettezijnvoorbehoudenaanhetbetrokkenbedrijf”–cf.art.5wet16
47
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
35
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
76
77
78
79
80
75
81
82
84
83
85
86
87
december2015totwijzigingvandewetvan21maart1991betreffendedehervormingvansommigeeconomische
overheidsbedrijven.
Art.7wet16december2015totwijzigingvandewetvan21maart1991betreffendedehervormingvansommige
economischeoverheidsbedrijven(nieuwart.54/3wet21maart1991betreffendedehervormingvansommige
economischeoverheidsbedrijven).
Deprincipiëlestatutaireaanstellingwasdefactoallangdodeletter.Indememorievantoelichtingbijdewetvan16
december2015lezenwehieroverhetvolgende:“Deveralgemeendetoelatingvancontractueleaanwervingstemt
trouwensovereenmetdepraktijkdiereedsvelejarenwordtgevolgddoordebetrokkenbedrijvendie,onderdrukvan
deliberaliseringvandemarkt,eendynamischeinterpretatie(sic,n.v.d.r.)vanartikel29,§1,lid2,hebbenmoeten
aannemen”(cf.memorievantoelichtingbijhetwetsontwerptotwijzigingvandewetvan21maart1991betreffende
dehervormingvansommigeeconomischeoverheidsbedrijven,Parl.St.Kamer2014-2015,nr.54-1287/001,9).
Cf.“Proximuswilgrosstatutairenlatenafvloeien”,DeTijd22januari2016.
ZiehieroverrecentondermeerB.BARENTSENenR.JANVIER,“Deambtelijkerechtspositietennoordenentenzuiden.
HollandsezottigheidofNederlandalslichtendvoorbeeld?”,VTOM2016/4,5e.v.
Voorstelvanwet3november2010vandeledenKosçerKayaenVanHijumtotwijzigingvandeAmbtenarenweten
enigeanderewetteninverbandmethetinovereenstemmingbrengenvanderechtspositievanambtenarenmetdie
vanwerknemersmeteenarbeidsovereenkomstnaarburgerlijkrecht(Wetnormaliseringrechtspositieambtenaren),
Parl.St.TweedeKamer2010-2011,nr.32.550/2.
Geïnspireerdop‘Buitengewoonnormalesturing.Desturingopdecollectievearbeidsvoorwaardenvorminginde
publiekesectorvanuitdenormaliseringvanderechtspositievanambtenarenbezien’,adviesvandewerkgroep
‘Sturingoparbeidsvoorwaardenvormingenpensioenenindepubliekesector’,DenHaag,18juni2015,bijlageB,38-
onderandereteraadplegenviavolgendelink
https://www.eerstekamer.nl/overig/20151208/_buitengewoon_normale_sturing_de/meta.
Regeerakkoord29oktober2012‘Bruggenslaan’,41(“Hetontslagrechtvanambtenarenwordtinovereenstemming
gebrachtmethetontslagrechtvanwerknemersbuitendeoverheid.Ooksecundairearbeidsvoorwaardenvan
ambtenarenworden–naraadplegingvandesocialepartners–gelijkgetrokkenmetdieindeprivatesector”),te
raadplegenviavolgendelinkhttps://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2012/10/29/regeerakkoord.
Demeestopmerkelijkerechtspositioneleverschillendienogbestondenvoordegoedkeuringvandewetwaren
gelegeninhetfeitdatambtenareneenaanstellinghebbenengeenarbeidsovereenkomst,datergeendirect
afdwingbarecao’swerdengesloten,deregelingvanhetontslagrecht,heteigenrisicodragerschapinhetraamvande
werkloosheidsverzekeringendepubliekrechtelijkerechtsbescherming(cf.B.B.B.LANTING(red.),InleidingNederlands
ambtenarenrecht,BoomJuridischeUitgaven,2014,16(e-book)).
B.BARENTSENenR.JANVIER,“Deambtelijkerechtspositietennoordenentenzuiden.HollandsezottigheidofNederland
alslichtendvoorbeeld?”,VTOM2016/4,(5)6.
Teraadplegenviavolgendelink:
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/overheidspersoneel/documenten/publicaties/2016/11/08/nieuwsbericht
-wnra-voor-werkgevers.
Art.1,eerstelidWetnormaliseringrechtspositieambtenaren.
Art.7Wetnormaliseringrechtspositieambtenaren.
Art.8Wetnormaliseringrechtspositieambtenaren.
Art.6,eerstelidWetnormaliseringrechtspositieambtenaren.
Art.6,tweedelidWetnormaliseringrechtspositieambtenaren.
Art.3Wetnormaliseringrechtspositieambtenaren.
B.BARENTSENenR.JANVIER,“Deambtelijkerechtspositietennoordenentenzuiden.HollandsezottigheidofNederland
alslichtendvoorbeeld?”,VTOM2016/4,(5),9.
Dewettreedtpasinwerkingopeenbijkoninklijkbesluittebepalentijdstipendedatumvaninwerkingtredingvan
artikelenofonderdelendaarvankanverschillen(cf.art.XI,tweedelidWetnormaliseringrechtspositieambtenaren).
Art.14Wetnormaliseringrechtspositieambtenaren.
Art.14,eerstelidWetnormaliseringrechtspositieambtenaren.
Cf.‘Buitengewoonnormalesturing.Desturingopdecollectievearbeidsvoorwaardenvormingindepubliekesector
vanuitdenormaliseringvanderechtspositievanambtenarenbezien’,adviesvandewerkgroep‘Sturingop
arbeidsvoorwaardenvormingenpensioenenindepubliekesector’,DenHaag,18juni2015,4en11.
Buitengewoonnormalesturing.Desturingopdecollectievearbeidsvoorwaardenvormingindepubliekesectorvanuit
denormaliseringvanderechtspositievanambtenarenbezien’,adviesvandewerkgroep‘Sturingop
arbeidsvoorwaardenvormingenpensioenenindepubliekesector’,DenHaag,18juni2015,62p.
Weputtenhiervooruitdeoorspronkelijkememorievantoelichtingbijhetwetsvoorstelnormaliseringrechtspositie
ambtenaren(cf.Parl.St.TweedeKamer,2010-11,nr.32.550/3),dedaaropvolgendeparlementairedebattenen(een
selectieuit)derechtsleerdietijdenshetlangewordingsprocesvanditwetsvoorstelisverschenen.
ZieondermeerB.BARENTSENenR.JANVIER,“Deambtelijkerechtspositietennoordenentenzuiden.Hollandse
zottigheidofNederlandalslichtendvoorbeeld?”,VTOM2016/4,(5)13.
36 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
88
Cf.R.JANVIERenI.DEWILDE,“Collegialeencollectievearbeidsverhoudingenindepubliekesector”inP.HUMBLETenA.
VANREGENMORTEL(eds.),Markantestandpunten–Opstellenopgedragenaanprof.dr.MarcRigaux,Antwerpen,
Intersentia,2015,(93)115-116.
Opvallendisweldatoverhetwetsvoorstelzelfnietisonderhandeld–menheeftalshetwaredeeenzijdigheid
gebruiktomtweezijdigheidtecreëren.
Cf.R.JANVIERenI.DEWILDE,“Collegialeencollectievearbeidsverhoudingenindepubliekesector”inP.HUMBLETenA.
VANREGENMORTEL(eds.),Markantestandpunten–Opstellenopgedragenaanprof.dr.MarcRigaux,Antwerpen,
Intersentia,2015,(93)106.
Cf.R.JANVIERenI.DEWILDE,“Collegialeencollectievearbeidsverhoudingenindepubliekesector”inP.HUMBLETenA.
VANREGENMORTEL(eds.),Markantestandpunten–Opstellenopgedragenaanprof.dr.MarcRigaux,Antwerpen,
Intersentia,2015,(93)105.
A.DEBECKER,“DerolvandeEUmetbetrekkingtothetambtenarenrecht:deeneambtenaarlijktsteedsmeeropde
andere,maarwezeggenhethenniet”,TSR2011/2,(195)206-207.
Cf.art.3,§1,laatstelid,2°WetVakbondsstatuut(i.e.Wet19december1974totregelingvandebetrekkingentussen
deoverheidendevakbondenvanhaarpersoneel(BS24december1974)(“Hetsecretariaatvanhet
gemeenschappelijkcomitévooralleoverheidsdienstenis,tenopzichtevandeoverhedenendevakorganisatiesdie
zittinghebbeninhetcomité,belastmet:1°(…);2°hetinkennisstellenenopvolgenvanEuropesedossiersenEuropese
richtlijnendiebetrekkinghebbenoppersoneelsledenvanoverheidsdienstenmethetoogopeenmogelijkebespreking
ervaninhetcomité;“3°(…)”).
Cf.art.1KB15augustus2012betreffendedebenoemingsvoorwaardenendeopdrachtenvandetitularissenvande
functievanadviseursociaalbemiddelaarindeoverheidssector(BS28augustus2012)(“Desocialebemiddelinginde
overheidssectoromvatdevolgendeopdrachten:-(…);-hetopvolgenvandeevolutievandeEuropeserichtlijnendie
eenimpacthebbenopdeoverheid”).
H.LENAERTS,Inleidingtothetsociaalrecht,Gent,Story-Scientia,1973,198.InteressantisdevergelijkingdieLENAERTS
nogmaaktmetdeverschillentussensommigebedrijfstakkenindeprivatesector.Voorsommigecategorieënheeftde
werkgevereenverschillenderegelinguitgewerkt(LENAERTSverwijstinzijnwerkuit1973bijvoorbeeldnaarde
mijnwerkers),vooranderenishetmogelijkombijKBeigenverordeningenuittewerkenrekeninghoudendmetde
behoeftenvaneenbepaaldebedrijfstak.Bovendienkunnenbijcaosteedsgunstigerebepalingenwordenvastgesteld.
“Hetzelfdezouvoorhetoverheidspersoneelkunnengeschieden:voorbepaaldeaangelegenhedenvaardigtdeweteen
bijzondereregelinguit(bijvoorbeeldpensioenen),terwijlvooranderebijverordeningvandealgemenewetgevingkan
wordenafgeweken,indiendespecifiekebehoeftenvandeopenbaredienstzulksvereisenofeengunstigereregeling
toelaten”(cf.H.LENAERTS,Inleidingtothetsociaalrecht,Gent,StoryScientia,1973,198).
CAG(CollegevanAmbtenaren-Generaal),VisietekstrechtspositieVlaamsoverheidspersoneel,31januari2014.
Voordevolledigheidmerkenweopdatderecentewetwerkenzekerheid(WWZ)doorveleauteurswordtgelezenals
eenverambtelijkingvanhetprivaatontslagrecht:“Bedoeldofniet,naaronzemeningiserophetpuntvanhet
ontslagrechtsprakevanomgekeerdenormalisering”(cf.D.M.A.BijdeVaateenN.Hummel,“DeWetwerken
zekerheid:omgekeerdenormalisering?”,TijdschriftRechtenArbeid,2014,afl.8/9,10-14).Enigenuanceisdusop
haarplaatswatbetreftdeactueleNederlandseregelgevinginzakeontslagrecht.
COLLEGEVANVOORZITTERS,BriefaanministerVandeput–actualiseringrechtspositieoverheidspersoneel,4februari2016,
teraadplegenviavolgendelinkhttp://www.vandeput.belgium.be/sites/default/files/articles/brief%20College.pdf.
Vooreenuitgebreidebesprekingcf.I.DEWILDE,Flexicurityindepubliekesector–Eenanalysevande(eenzijdige)
wijzigbaarheidvandeindividueelencollectiefbepaaldearbeidsvoorwaardenvandeoverheidscontractant,
doctoraatsthesisUniversiteitAntwerpen,2016,452p.
ZieinditverbandI.DEWILDEenR.JANVIER,R.,JaarlijksevakantieregelingenbijdeVlaamselokalebesturen:standvan
zaken,knelpuntenenbeleidsvoorstellen,Brugge,dieKeure,2012,300p.
ZieinditverbandR.JANVIER,I.DEWILDEenS.AERTS,S.,“Leçon2.Uniformité,équitéetgestiondesressources
humaines”,inR.JANVIER(éd.),LeDroitsocialdelafonctionpublique,Collectiondel'Associationbelgepourledroitdu
travailetdelasécuritésociale,nr.9,Bruges,laCharte,2015,31-116.
ZieR.JANVIERenJ.JANSSENS,Detoekomstvandeambtenarenpensioenen,Brugge,dieKeure,2014,339p.
ZieinditverbandR.JANVIER,I.DEWILDEenS.AERTS,Arbeidsongeschiktheidscircuitsindepubliekesector.Eenjuridische
analysevanderegelingeningevalvanarbeidsongeschiktheidvanhetstatutairenhetcontractueelpersoneelindienst
vandeVlaamseoverheid,Antwerpen-Leuven,SteunpuntBestuurlijkeOrganisatieVlaanderen,2016,550p.
B.BARENTSENenR.JANVIER,“Deambtelijkerechtspositietennoordenentenzuiden.HollandsezottigheidofNederland
alslichtendvoorbeeld?”,VTOM2016/4,(5)13.
ZieinditverbandondermeerR.JANVIER,I.DEWILDEenS.AERTS,“Leçon2–Uniformité,équitéetgestiondes
ressourceshumaines”inR.JANVIER(éd.),Ledroitsocialdelafonctionpublique,Collectiondel’Associationbelgepour
ledroitdutravailetdelasécuritésociale,n°9,Bruges,laCharte,2015,31-116.
ZieondermeerR.JANVIERenJ.JANSSENS,Detoekomstvandeambtenarenpensioenen,Brugge,dieKeure,2014,339p.
enR.JANVIERenJ.JANSSENS,“Uitdagingenvoordeambtenarenpensioenen:enkele‘factsandfigures’,TORB20152016/1,53-63.
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
101
102
103
104
105
106
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
37
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
107
Ditiseenzeerruweenongenuanceerdebenaderingaangeziendeverschillentussendewettelijkepensioeneninde
ambtenarenregelingendewerknemersregelingoptalvanpuntenvanelkaarverschillen(zieondermeerR.JANVIERen
J.JANSSENS,Detoekomstvandeambtenarenpensioenen,Brugge,dieKeure,2014,339p.).
108
B.BARENTSENenR.JANVIER,“Deambtelijkerechtspositietennoordenentenzuiden.HollandsezottigheidofNederland
alslichtendvoorbeeld?”,VTOM2016/4,(5)17.
109
R.JANVIER,E.HENDERICKX,J.SEGERSenR.VALKENEERS,“Meerdiscriminatiedoormeerdiversiteit:eenparadoxvoorhet
Belgischpubliekmanagement?”,Burger,Bestuur&Beleid2011/1,(3)7.
110
CAG(CollegevanAmbtenaren-Generaal),VisietekstrechtspositieVlaamsoverheidspersoneel,31januari2014.
111
WevoegenterinformatiehetartikelvanB.BARENTSENenR.JANVIER,“Deambtelijkerechtspositietennoordenenten
zuiden.HollandsezottigheidofNederlandalslichtendvoorbeeld?”,VTOM2016/4,5-22).
38 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
BIJLAGE1
WETNORMALISERINGRECHTSPOSITIEAMBTENAREN
EersteKamerderStaten-Generaal
Vergaderjaar2013–2014
32550
VoorstelvanwetvandeledenVanWeyenbergenVanHijumtotwijzigingvande
Ambtenarenwetenenigeanderewetteninverbandmethetinovereenstemming
brengenvanderechtspositievanambtenarenmetdievanwerknemersmeteen
arbeidsovereenkomstnaarburgerlijkrecht(Wetnormaliseringrechtspositie
ambtenaren)
GEWIJZIGDVOORSTELVANWET
4februari2014
Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz.
enz.enz.
Allen,diedezezullenzienofhorenlezen,saluut!doenteweten:
AlzoWijinoverweginggenomenhebben,dathetwenselijkisderechtspositievanambtenarenzo
veelmogelijkinovereenstemmingtebrengenmetdievanwerknemersmetwieeen
arbeidsovereenkomstnaarburgerlijkrechtisgesloten;
Zoishet,datWij,deAfdelingadviseringvandeRaadvanStategehoord,enmetgemeenoverlegder
Staten-Generaal,hebbengoedgevondenenverstaan,gelijkWijgoedvindenenverstaanbijdeze:
ARTIKELI
TitelItotenmetIVvandeAmbtenarenwetwordenvervangendoor:
§1.Algemenebepalingen
Artikel1
1.Ambtenaarindezinvandezewetisdegenediekrachtenseenarbeidsovereenkomstmeteen
overheidswerkgeverwerkzaamis.
2.Ambtenaaristevensdegenediemeteenoverheidswerkgeverisovereengekomenonbezoldigdeenfunctie
tevervullendieisaangewezenbijalgemenemaatregelvanbestuur,waarvandevoordrachtgeschiedtdoor
OnzeMinistervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties.
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
39
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Artikel2
Overheidswerkgeverindezinvandezewetzijn:
a.destaat;
b.deprovincies;
c.degemeenten;
d.dewaterschappen;
e.deopenbarelichamenvoorberoepenbedrijf;
f.deandereopenbarelichamenwaaraankrachtensdeGrondwetverordenendebevoegdheidistoegekend;
g.deEuropesegroeperingenvoorterritorialesamenwerkingmeteenstatutairezetelinNederland;
h.deoverigekrachtenspubliekrechtingestelderechtspersonen;eni.anderedankrachtenspubliekrecht
ingestelderechtspersonen,waarvaneenorgaanisbekleedmetopenbaargezag,waarbijdeuitoefeningvan
datgezagdekernactiviteitvanderechtspersoonvormt.
Artikel3
Eenoverheidswerkgeversluitgeenarbeidsovereenkomstmet:
a.degenendiezijnbenoemdinhetambtvaneeneenhoofdigbestuursorgaanofalslidvaneenorgaanof
collegedatonderdeeluitmaaktvaneenkrachtenspubliekrechtingestelderechtspersoon,mitszijniet
werkzaamzijnonderdeverantwoordelijkheidvaneenanderbestuursorgaan;
b.1°.derechterlijkeambtenaren,bedoeldinartikel1,onderdeelb,vandeWetopderechterlijkeorganisatie;
2°.dedeskundigeleden,bedoeldindeartikelen48,derdelid,55a,tweedelid,66,tweedeenderdelid,67,
derdelid,69,tweedelid,en70,tweedelid,vandeWetopderechterlijkeorganisatieenhun
plaatsvervangers;
3°.demilitaireleden,bedoeldindeartikelen54,derdelid,55,tweedelid,en68,tweedelid,vandeWetopde
rechterlijkeorganisatieenhunplaatsvervangers;
4°.debijdeCentraleRaadvanBeroepenhetCollegevanBeroepvoorhetbedrijfslevenwerkzameledenmet
rechtspraakbelast,bedoeldinartikel2,eerstelid,onderdeela,vandeBeroepswetonderscheidenlijkartikel3,
eerstelid,onderdeela,vandeWetbestuursrechtspraakbedrijfsorganisatie,alsmededealdaarwerkzame
senior-gerechtsauditeursengerechtsauditeurs,bedoeldinartikel4,tweedelid,vandeBeroepswet
onderscheidenlijkartikel5,tweedelid,vandeWetbestuursrechtspraakbedrijfsorganisatie;
c.demilitaireambtenaren,bedoeldinartikel1,eerstelid,onderdeela,vandeMilitaireAmbtenarenwet1931,
alsmededeburgerlijkeambtenaren,bedoeldinartikel12o,eerstelid,vandeMilitaireAmbtenarenwet1931;
d.dedienstplichtigen,bedoeldinartikel1,eerstelid,onderdeelb,vandeKaderwetdienstplicht;
e.notarissenenwaarnemendnotarissenalsbedoeldinartikel2onderscheidenlijkartikel29vandeWetophet
notarisambtalsmedegerechtsdeurwaardersenwaarnemendgerechtsdeurwaardersalsbedoeldinartikel2
onderscheidenlijkartikel23vandeGerechtsdeurwaarderswet;
f.deambtenarenvandepolitie,bedoeldinartikel2vandePolitiewet2012.
§2.Verplichtingenvanoverheidswerkgevers
Artikel4
1.Eenoverheidswerkgevervoerteenintegriteitsbeleiddatisgerichtophetbevorderenvangoedambtelijk
handelenendatiniedergevalaandachtbesteedtaanhetbevorderenvanintegriteitsbewustzijnenaanhet
voorkomenvanmisbruikvanbevoegdheden,belangenverstrengelingendiscriminatie.
2.Eenoverheidswerkgeverzorgtervoordathetintegriteitsbeleideenvastonderdeeluitmaaktvanhet
personeelsbeleid,iniedergevaldoorintegriteitinfunctioneringsgesprekkenenwerkoverlegaandeordete
stellenendoorhetaanbiedenvanscholingenvormingophetgebiedvan
integriteit.
3.Eenoverheidswerkgeverdraagtzorgvoordetotstandkomingvaneengedragscodevoorgoedambtelijk
handelen.
4.Eenoverheidswerkgevermaaktjaarlijkseenverantwoordingmetbetrekkingtotdeuitvoeringvanditartikel
openbaar.
40 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
5.Bijalgemenemaatregelvanbestuurkunnennadereregelswordenvastgesteldmetbetrekkingtothetderde
lid.
Artikel5
1.Eenoverheidswerkgeverdraagtzorgvoor:
a.deafleggingvandeeedofbeloftedoordeambtenaarbijzijnindiensttreding;
b.deregistratievannevenwerkzaamhedenvanambtenarendiedebelangenvandedienstvoorzoverdezein
verbandstaanmethunfunctievervulling,kunnenraken;
c.deopenbaarmakingvandekrachtensonderdeelbgeregistreerdenevenwerkzaamhedenvanambtenaren
aangesteldineenfunctiewaarvoorterbeschermingvandeintegriteitvandeopenbaredienstopenbaarmaking
vannevenwerkzaamhedennoodzakelijkis;
d.deaanwijzingvanambtenarendiewerkzaamhedenverrichtenwaaraaninhetbijzonderhetrisicovan
financiëlebelangenverstrengelingofhetrisicovanoneigenlijkgebruikvankoersgevoeligeinformatie
verbondenis,hetaanwijzenvandefinanciëlebelangendiezijnietmogenbezittenofverwervenende
registratievandedoorhengedanemeldingenalsbedoeldinartikel8,tweedelid,onderdeelb;
e.eenprocedurevoorhetomgaanmetbijeenambtenaarlevendevermoedensvanmisstandenbinnende
organisatiewaarhijwerkzaamis.
2.Eenoverheidswerkgeverdraagterzorgvoordatdeambtenaardietegoedertrouwdebijhemlevende
vermoedensvanmisstandenmeldtvolgensdeprocedure,bedoeldinheteerstelid,onderdeele,alsgevolgvan
hetmeldenvandievermoedensgeennadeligegevolgenvoorzijn
rechtspositieondervindttijdensennahetvolgenvandieprocedure.
3.Bijalgemenemaatregelvanbestuurkunnennadereregelswordenvastgesteldmetbetrekkingtothet
bepaaldeinheteerstelid.
§3.Verplichtingenvanambtenaren
Artikel6
1.Deambtenaarisgehoudendebijofkrachtensdewetophemrustendeenuitzijnfunctievoortvloeiende
verplichtingentevervullenenzichookoverigenstegedragenzoalseengoedambtenaarbetaamt.
2.HetnietnalevenvanheteerstelidgeldtvoordetoepassingvanhetBurgerlijkWetboekalseentekortkoming
inhetnakomenvandeplichtenwelkedearbeidsovereenkomstaandeambtenaaroplegt.
Artikel7
Deambtenaarlegteeneedofbelofteaf,overeenkomstigeenbijalgemenemaatregelvanbestuurvastgesteld
formulier,datvoorverschillendefunctiesverschillendkanzijn.
Artikel8
1.Hetisdeambtenaarniettoegestaan:
a.nevenwerkzaamhedenteverrichtenwaardoordegoedevervullingvandefunctieofdegoedefunctionering
vandeopenbaredienst,voorzoverdezeinverbandstaatmetzijnfunctievervulling,nietinredelijkheidzouzijn
verzekerd;
b.middellijkofonmiddellijkdeeltenemenaanaannemingenenleveringentenbehoevevanopenbare
diensten,tenzijdeoverheidswerkgeverwaarmeehijeenarbeidsovereenkomstheeftdaarvoortoestemming
heeftverleend;
c.financiëlebelangentehebben,effectentebezittenofeffectentransactiesteverrichtenwaardoordegoede
vervullingvanzijnfunctieofdegoedefunctioneringvandeopenbaredienst,voorzoverdezeinverbandstaat
metzijnfunctievervulling,nietinredelijkheidzouzijnverzekerd;
d.financiëlebelangentebezittenofteverwerven,welkedoordeoverheidswerkgeverwaarmeehijeen
arbeidsovereenkomstheeftzijnaangewezenopdevoetvanartikel5,eerstelid,onderdeeld;
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
41
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
e.zondertoestemmingvandeoverheidswerkgevergiften,vergoedingen,beloningenenbeloftenvaneen
derdeaantenemenofhieromtevragen,indiendeambtenaaralsambtenaarmetdezederdebetrekkingen
onderhoudt.
2.Deambtenaarisverplichtaandeoverheidswerkgeverwaarmeehijeenarbeidsovereenkomstheeft:
a.opgavetedoenvandenevenwerkzaamhedendiehijverrichtofvoornemensistegaanverrichten,diede
belangenvandedienstvoorzoverdezeinverbandstaanmetzijnfunctievervulling,kunnenraken;
b.indienhijisaangewezenindezinvanartikel5,eerstelid,onderdeeld,meldingtedoenvanzijnfinanciële
belangenalsmedevanhetbezitvanentransactiesmeteffectendiedebelangenvandeopenbaredienstvoor
zoverdezeinverbandstaatmetzijnfunctievervulling,kunnenrakenendaaromtrentdesgevraagdnadere
informatieteverschaffen.
3.Bijalgemenemaatregelvanbestuurkunnenregelswordengesteldoverdetoepassingvanheteersteen
tweedelid.
Artikel9
Deambtenaarendegewezenambtenaarzijnverplichttotgeheimhoudingvanhetgeenheninverbandmet
hunfunctieterkennisisgekomen,voorzoverdieverplichtinguitdeaardderzaakvolgt.
Artikel10
1.Deambtenaaronthoudtzichvanhetopenbarenvangedachtenofgevoelensofvandeuitoefeningvanhet
rechttotvereniging,totvergaderingentotbetoging,indiendoordeuitoefeningvandezerechtendegoede
vervullingvanzijnfunctieofdegoedefunctioneringvandeopenbaredienst,voorzoverdezeinverbandstaat
metzijnfunctievervulling,nietinredelijkheidzouzijnverzekerd.
2.Heteerstelidis,voorwatbetrefthetrechtvanvereniging,nietvantoepassingophetlidmaatschapvan:
a.eenpolitiekegroeperingwaarvandeaanduidingisingeschrevenovereenkomstigdeKieswet;
b.eenvakvereniging.
Artikel11
Deambtenaarisverplichttijdenshetverblijfopzijnwerkzichteonderwerpenaaneeninhetbelangvande
dienstdoordeoverheidswerkgevergelastonderzoekaanzijnlichaamofaanzijnkledingofvanzijndaar
aanwezigegoederen.Deoverheidswerkgeveropwienslasthetonderzoekplaatsheeft,neemtdenodige
maatregelenteneindedaarbijeenonredelijkeofonbehoorlijkebejegeningtevoorkomen.
§4.Vertrouwensfuncties
Artikel12
1.VoordevervullingvaneenvertrouwensfunctiekomtslechtsinaanmerkingdegenedieNederlanderis.
DegenediegeenNederlanderis,kanniettemininaanmerkingkomenwanneerhetdienstbelangdat
bepaaldelijkvordert.
2.Dearbeidsovereenkomstmeteenambtenaarkanwordenopgezegd,indienhijopgrondvanhetbepaaldein
artikel5,derdelid,ofartikel10,tweedelid,vandeWetveiligheidsonderzoekenuiteenvertrouwensfunctie
moetwordenontheven.
3.Bijofkrachtensalgemenemaatregelvanbestuurkunnennadereregelswordengesteldterzakevanhet
bepaaldeinditartikel.
Artikel13
1.Bijalgemenemaatregelvanbestuurkunnenvoorcategorieënvanambtenarenmetwiedestaateen
arbeidsovereenkomstisaangegaanendieuithoofdevanhunfunctiekenniskunnennemenvanzeergeheime
ofgeheimegegevensbetreffendedeveiligheidofanderegewichtigebelangenvandestaat,voorschriften
wordengesteldbetreffendedeverplichtingenwaaraandezeambtenarenzijnonderworpeninverbandmethet
andersdanindeuitoefeningvanhunfunctiereizennaarenhetverblijveninlandenwaarinhetverblijfdoor
42 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
dezeambtenareneenbijzonderrisicovoordeveiligheidofanderegewichtigebelangenvandestaatkan
opleverenendieertoestrekkenditrisicozoveelmogelijktebeperken.
2.Indeinheteerstelidbedoeldealgemenemaatregelvanbestuurkanwordenbepaalddatdeindie
maatregelopgenomenvoorschriftentevensbetrekkinghebbenopgewezenambtenaren.
3.Eenalgemenemaatregelvanbestuuralsbedoeldinheteerstelidtreedtnieteerderinwerkingdantwee
maandennadedatumvanuitgiftevanhetStaatsbladwaarinhijisgeplaatst.Vandeplaatsingwordtonverwijld
mededelinggedaanaandebeideKamersderStaten-Generaal.
§5.Overgangs-enslotbepalingen
Artikel14
1.MetingangvanhettijdstipvaninwerkingtredingvanartikelIvandeWetnormaliseringrechtspositie
ambtenarenwordtdeaanstellingdievoordattijdstipisverleendaaneenambtenaarvanrechtswegeomgezet
ineenarbeidsovereenkomstnaarburgerlijkrecht.Vandearbeidsovereenkomstmakendeeluitdeopdat
tijdstiptenaanzienvandeambtenaarbestaandebeslissingen,afsprakenentoezeggingeninzakezijn
arbeidsvoorwaarden,waaronderiniedergevalzijnbegrepen:duurvanhetdienstverband,bezoldiging,
werktijden,rooster,verlof,faciliteitenvoordeuitoefeningvandefunctieenstudiefaciliteiten.
2.Heteerstelidisnietvantoepassingopdegenemetwieopgrondvanartikel3geenarbeidsovereenkomst
wordtgesloten.
Artikel15
1.Artikel5:6,eerstelid,vandeArbeidstijdenwetisvantoepassingingevaldeambtenaarvoorafgaandeaan
hettijdstipvaninwerkingtredingvanartikelIvandeWetnormaliseringrechtspositieambtenarenwegensde
aardvandearbeidopregelmatigebasisopzondagwerkzaamwas,ongeachtdeaanwezigheidvaneenbeding
overdiearbeidopzondag.
2.Deambtenaardieophetinheteerstelidbedoeldetijdstipisbenoemdofgekozenineenfunctiealsbedoeld
inartikel125c,eersteoftweedelid,zoalsdatluiddevoorafgaandaandattijdstip,behoudtdeverleende
ontheffingvandewaarnemingvanzijnambtonderscheidenlijkhetverleendebuitengewoonverlof.Ingevalop
debezoldigingeeninhoudingwordttoegepastoverdetijddathijverlofgeniet,blijvendezeinhoudingende
daaropvantoepassingzijnderegelsvankracht.
Artikel16
1.Krachtensdezewetgenomenbesluitendiezijngenomenvoorafgaandaanhettijdstipvaninwerkingtreding
vanartikelIvandeWetnormaliseringrechtspositieambtenaren,behoudenhungeldigheid.
2.Tenaanzienvandemogelijkheidombezwaartemakenofberoepintestellenalsmededebehandelingvan
zodanigbezwaarofberoeptegeneenopgrondvandezewetgenomenbesluitofhandelingdatvoorhetinhet
eerstelidbedoeldetijdstipisbekendgemaakt,blijfthetrechtvan
toepassingzoalsdatgoldvoordattijdstip.
Artikel17
1.Dekrachtensdezewet,zoalsdezeluiddevoorafgaandaanhettijdstipvaninwerkingtredingvanartikelIvan
deWetnormaliseringrechtspositieambtenaren,vastgesteldealgemeenverbindendevoorschriftenvervallen.
2.Deinheteerstelidbedoeldealgemeenverbindendevoorschriftenblijvenvankrachttenaanzienvante
verstrekkenuitkeringenaanambtenarenwierdienstverbandophetinheteerstelidbedoeldetijdstipreedsis
beëindigd.Deindezevoorschriftenopgenomenbedragenkunnenwordengeïndexeerdopdeindeze
voorschriftenbepaaldewijze.
3.Voorzoverenvoorzolangophetinheteerstelidbedoeldetijdstipgeencollectievearbeidsovereenkomstis
geslotenwaarbijeenoverheidswerkgeverpartijis,blijfteeninheteerstelidbedoeldvoorschriftverbindend
vooreenoverheidswerkgeverenzijnambtenarenalswareheteencollectievearbeidsovereenkomst,voor
zovernietinstrijdmetdezewetofdwingendrechtelijkebepalingenvanburgerlijkrecht.
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
43
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
Artikel18
Dezewetwordtaangehaaldals:Ambtenarenwet201.
(…)
ARTIKELX
Dekrachtensartikel125,eerstelid,onderdeelm,vandeAmbtenarenwetvastgestelderegels,alsmedede
krachtensartikel50,eerstelid,vandePolitiewet1993ofartikel47,eerstelid,vandePolitiewet2012
vastgestelderegelsbetreffendehetinartikel125,eerstelid,onderdeelm,vandeAmbtenarenwetgenoemde
onderwerp,zoalsdezegoldenvoorafgaandaaninwerkingtredingvandezewet,blijvenbuitentoepassingbijde
totstandkomingeninwerkingtredingvandezewetendewetten,algemenemaatregelenvanbestuur,
ministeriëleregelingen,gemeentelijkeenprovincialeverordeningenenanderealgemeenverbindende
voorschriftenwaarmeewettenenanderealgemeenverbindendevoorschriftenmetdezewetin
overeenstemmingwordengebracht,danwelwaarmeevoorzieningenwordengetroffenteruitvoeringvandeze
wet.
ARTIKELXI
1.ArtikelXtreedtinwerkingmetingangvandedagnadedatumvanuitgiftevanhetStaatsbladwaarindeze
wetwordtgeplaatst.
2.Deoverigeartikelenvandezewettredeninwerkingopeenbijkoninklijkbesluittebepalentijdstip,datvoor
deverschillendeartikelenof
onderdelendaarvanverschillendkanwordenvastgesteld.
ARTIKELXIa
VoorafgaandaandeplaatsinginhetStaatsbladvervangtOnzeMinistervanBinnenlandseZakenen
Koninkrijksrelatiesdeindezewetvoorkomendeaanduiding«201.»telkensdoorhetjaartalvanhetStaatsblad
waarindezewetwordtgeplaatst.
ARTIKELXII
Dezewetwordtaangehaaldals:Wetnormaliseringrechtspositieambtenaren.
44 NaareenprincipiëlecontractueletewerkstellingbijdeVlaamseoverheid?
Maart2017
SBV–Onderzoekslijn2–Deelproject1–UniversiteitAntwerpen
BIJLAGE2
BARENTSEN,B.enJANVIER,R.,“Deambtelijkerechtspositietennoordenen
tenzuiden.HollandsezottigheidofNederlandalslichtendvoorbeeld?”,
Themanummeroverheidofoverhead,VTOM2016/04,5-22.
IngerDEWILDE&RiaJANVIER
45
Barend Barentsen en Ria Janvier
De ambtelijke rechtspositie ten noorden en ten zuiden
De ambtelijke rechtspositie ten
noorden en ten zuiden
HOLLANDSE ZOTTIGHEID OF NEDERLAND ALS LICHTEND
VOORBEELD?
Barend Barentsen1 en Ria Janvier2
SAMENVATTING Deze bijdrage gaat in op de argumenten voor en
tegen een aparte rechtspositie voor de ambtenaren. Aanleiding
daartoe is de normaliseringswet die zeer recent in Nederland is
goedgekeurd en die erop neerkomt dat de Nederlandse ambtenaren voortaan onder dezelfde regels zullen vallen als de werknemers uit de marktsector. Die normalisering is als het ware het sluitstuk van een trend die al jaren aan de gang is. Wat het Belgische
luik betreft, reflecteren we over de gelijkenissen en de verschillen
met Nederland, om tot slot een antwoord te bieden op de vraag of
de normalisering naar Nederlands model al dan niet een lichtend
voorbeeld is.
1. Opwarming
de argumenten voor en tegen een normalisering?
Onze bedoeling is na te gaan welke lering er
voor België te trekken valt uit de Nederlandse
discussie. Gaan de in het noorden gehanteerde
argumenten ook op in het zuiden? Zou een normalisering à la hollandaise een aantrekkelijke
optie kunnen zijn voor de Belgische overheidssector?
Voordat wij aan het beantwoorden van deze
vragen toe kunnen komen, is het noodzakelijk
eerst uiteen te zetten hoe de rechtspositie van
de Nederlandse ambtenaren momenteel is geregeld. Verder schetsen we hoe deze positie sinds
ongeveer 1980 al vergaand is genormaliseerd,
dat wil zeggen steeds meer in lijn ligt met die
van de werknemers in de marktsector.
Wat het Belgische luik betreft, reflecteren wij over
de gelijkenissen en de verschillen met Nederland
om tot slot het antwoord te bieden op de vraag
of de normalisering naar Nederlands model al
dan niet een lichtend voorbeeld is.
Al enige jaren woedt, voor zover dit thema zich
daar überhaupt toe leent, in Nederland een felle
discussie over de juridische positie van de ambtenaren. Moet deze worden gelijk getrokken met
die van de werknemers in de private sector, wat
staat voor de zogenaamde normalisering? Of is
het meer aangewezen om een afzonderlijk juridisch statuut voor de ambtenaren te behouden3?
Een wetsvoorstel tot normalisering van de ambtelijke rechtspositie is al enige tijd aanhangig bij
het Nederlandse parlement4. De Tweede Kamer
heeft het begin 2014 aanvaard, maar de Eerste Kamer aarzelt nog. In ieder geval gaat het
debat onverdroten voort. Wat is het nut van een
aparte ambtelijke status, vragen de voorstanders
zich hardop af. Wat is het (praktisch) nut van de
afschaffing ervan, werpen de tegenstanders op.
Deze bijdrage vertrekt van de recente Nederlandse discussie rond het wetsvoorstel. Wat zijn
5
VTOM / 2016 / 04
Wetenschappelijke bijdrage
2. Hollandse zottigheid?
om een beleid te voeren op het vlak van onder
andere integriteit en non-discriminatie11. Zoals
hierboven aangehaald, regeert voor het overige
de Awb de formele rechtspositie, te weten de
rechtsbescherming tegen beslissingen van de
overheidswerkgever. De Awb bevat procedureen zorgvuldigheidsvereisten waaraan besluiten
moeten voldoen en regelt de manier waarop burgers – inclusief ambtenaren – kunnen opkomen
tegen hen onwelgevallige besluiten.
2.1. Introductie tot de juridische positie van de ambtenaren in Nederland
Het kenmerk van de ambtenaar naar Nederlands recht is dat hij of zij werkzaam is op basis
van een eenzijdig aanstellingsbesluit van een
werkgever5. Werknemers daarentegen sluiten
een arbeidsovereenkomst, een tweezijdige afspraak dus, met hun werkgever. Het arbeidsovereenkomstenrecht6 is dan ook niet van toepassing
op de ambtenaren.
Een belangrijke aanvulling is dat de meeste
onderdelen van de Nederlandse overheid uitsluitend ambtenaren in dienst hebben12. Zo zijn
de ruim 116.000 medewerkers van de rijksoverheid allemaal ambtenaar, evenals de bijna
148.000 personeelsleden van de gemeentes13.
In het verleden hadden vele overheden ook
werknemers met een arbeidsovereenkomst aangeworven, de zogeheten arbeidscontractanten.
In overleg met de vakbonden is de figuur van
de contractuele tewerkstelling in overheidsdienst
nagenoeg afgeschaft en wordt alleen nog maar
met ambtenaren gewerkt. De overheden kunnen
voor bepaalde klussen wel een beroep doen op
uitzendkrachten. Tot voor kort was ook het daarmee sterk vergelijkbare ‘payrollen’ populair14,
maar de rechter heeft deze schijnconstructie
meermaals doorprikt15. De rijksoverheid heeft
daarom besloten geen ‘payrollers’ meer in te
huren16. Tot slot merken wij op dat een beperkt
aantal overheidswerkgevers – veelal gespecialiseerde agentschappen met een specifieke wettelijke taak, zoals de verstrekking van uitkeringen
aan werklozen of gepensioneerden – geen ambtenaren, maar uitsluitend arbeidscontractanten
tewerkstelt17.
De Ambtenarenwet 1929 bevat, naast de definitie van ambtenaar, enkele hoofdlijnen aangaande de regeling van de rechtspositie van
de ambtenaren. Het is echter een grotendeels
uitgeklede wet, omdat de bepalingen over de
rechtsbescherming en de gerechtelijke procedures inmiddels zijn overgeheveld naar de algemene regeling van administratieve rechtspraak en
rechtsbescherming, de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De huidige versie van de Ambtenarenwet 1929
omvat slechts een gering aantal relevante bepalingen. In de eerste plaats bevat de wet de
opdracht aan, en daarmee de bevoegdheidsgrondslag voor, overheidswerkgevers om een
regeling te treffen voor hun personeel op het
vlak van onder meer bezoldiging, ontslag en vakantie. Kortom, overheidswerkgevers dienen de
arbeidsvoorwaarden van hun personeel vast te
leggen in een wettelijke regeling. Op die basis is bijvoorbeeld voor de rijksambtenaren het
Algemeen Rijksambtenarenreglement7 (ARAR) uitgevaardigd, voor de politie het Besluit algemene
rechtspositie politie8 (BARP) en voor ambtenaren
van de gemeente Den Haag de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Den Haag9 (ARG).
De materiële rechtspositie van een ambtenaar
vindt in hoofdzaak haar beslag in het toepasselijke reglement.
De Ambtenarenwet 1929 regelt nog wel onder
welke voorwaarden de overheidswerkgever – bij
afzonderlijk vast te leggen reglementen – beperkingen mag opleggen aan de grondrechten van
zijn personeel, zoals de vrijheid van meningsuiting10. Verder legt de Ambtenarenwet 1929
aan de overheidswerkgever de verplichting op
Vermeldenswaard is verder dat de huidige ‘monocultuur’ – aanstelling of arbeidsovereenkomst
– per afzonderlijke juridische entiteit bestaat.
Bij een provincie werken bijvoorbeeld exclusief
ambtenaren, bij de Sociale verzekeringsbank,
onder meer verantwoordelijk voor de uitvoering
van het wettelijke ouderdomspensioen, alleen arbeidscontractanten.
In sommige sectoren, in het bijzonder in het onderwijs, zijn zowel private werkgevers als publiekrechtelijke werkgevers actief. Bij de eersten
werken werknemers, bij de laatsten ambtenaren.
Hun arbeidsvoorwaarden zijn identiek, maar het
6
Barend Barentsen en Ria Janvier
Hollandse zottigheid of Nederland als lichtend voorbeeld?
ontslagrecht en het procesrecht verschillen wel.
Van de ongeveer 450.000 werkenden in het onderwijs is meer dan de helft werknemer en geen
ambtenaar18.
perspectief (de ambtenaar als overheidsorgaan),
daar waar de minderheid voor een meer sociaalrechtelijke invalshoek (de ambtenaar als werkende in ondergeschiktheid) koos (infra 3.1.1).
In hun preadviezen aan de Nederlandse Juristenvereniging uit 1982, namen NIESSEN en
DE JONG een tegengesteld standpunt in over
de normalisering. Naast de argumenten van de
Staatscommissie-KRANENBURG achtte NIESSEN het waarborgen van de integriteit en onpartijdigheid van de ambtenarij van groot gewicht20. DE JONG benadrukte van zijn kant de
analogie met de voor zijn broodwinning van
de werkgever afhankelijke werknemer21. Daar
komt ook bij dat veel ambtenaren niet langer
typische overheidstaken uitoefenen, omdat de
overheid op veel meer terreinen actief is geworden. De grens tussen publieke taken en private
verantwoordelijkheden is in een moderne verzorgingsstaat dun en bovendien aan verandering
onderhevig22 (infra 3.1.2). De meerderheid van
de NJV volgde het standpunt van DE JONG en
sindsdien is een flink aantal stappen voorwaarts
gezet op het pad van de normalisering23.
2.2. Normaliseringstendens
De discussie over het nut en de noodzaak van
een aparte ambtelijke rechtspositie is al oud. Eigenlijk dateert die, wat Nederland betreft, uit de
jaren 1920. De vraag was toen of een dergelijke aparte rechtspositie al dan niet moest worden
ingevoerd. Die vraag is uiteindelijk bevestigend
beantwoord. Dat hoeft geen verwondering te
wekken, want ten tijde van de introductie van de
Ambtenarenwet 1929 bevond het voor de werknemers geldende arbeidsrecht zich nog in een
embryonaal stadium. De bescherming tegen ongerechtvaardigd of onredelijk ontslag was destijds vrijwel non-existent19. Net als in België werd
daarom voor ambtenaren een limitatieve lijst van
ontslaggronden ingevoerd (infra, 3.1.1). Waar
destijds in de private sector de ontslagmacht van
de werkgever heerste, moesten overheidswerkgevers aantonen dat zij een goede grond hadden om de aanstelling te beëindigen. Daarenboven was het arbeidsrecht destijds onvoldoende
uitgewerkt om de plichten van ambtenaren – en
de tuchtrechtelijke bestraffing van overtreding ervan – op een gedegen wijze vast te leggen.
Al in 1980 werd het strafrechtelijk gesanctioneerde stakingsverbod voor ambtenaren afgeschaft.
De Arbeidstijdenwet en de Arbeidsomstandighedenwet (gericht op arbeidsveiligheid) zijn in
de loop van de jaren 1980 gelijkelijk toepasselijk verklaard op ambtenaren en werknemers24.
Voor medezeggenschap van overheidspersoneel
geldt sinds 1995 dezelfde Wet op de ondernemingsraden als in de marktsector25. De werking
van de sociale werknemersverzekeringen tegen
werkloosheid en arbeidsongeschiktheid is tussen
1997 en 2001 stapsgewijs uitgebreid tot de
overheidssector, die eerst was uitgezonderd en
eigen voorzieningen kende26. Een ander voorbeeld betreft de werkgeversaansprakelijkheid
voor dienstongevallen en beroepsziekten. In
2000 heeft de hoogste rechter in ambtenarenzaken wat dat leerstuk betreft expliciet de civielrechtelijke norm27 van toepassing verklaard op
de ambtenaar en zijn werkgever28.
Vanaf 1980 hebben diverse ontwikkelingen met
zich meegebracht dat de positie van het overheidspersoneel en die van de werknemers in de
particuliere sector naar elkaar zijn toegegroeid.
Niet lang na de Tweede Wereldoorlog concludeerde de Staatscommissie-KRANENBURG nog
dat de aparte ambtelijke status behouden diende
te blijven. Daarvoor werd een staatsrechtelijk getinte argumentatie gehanteerd: een ambtenaar is
een met openbaar gezag beklede functionaris
en daar hoort een aparte, publiekrechtelijke regeling van de rechtspositie bij. Een minderheid
binnen die commissie nam echter het standpunt
in dat een ambtenaar primair een in afhankelijkheid van zijn werkgever werkzame persoon
is, net als een werknemer, en dat daar de toepasselijkheid van het arbeidsrecht bijhoort. De
meerderheid van de commissie benaderde de
ambtenaar vanuit een meer bestuursrechtelijk
Daarenboven is gekozen voor een normalisering
op het vlak van de collectieve onderhandelingen
over de arbeidsvoorwaarden. Formeel komt het
de autoriteit, voor wie de ambtenaar werkzaam
is, toe de arbeidsvoorwaarden eenzijdig vast te
7
VTOM / 2016 / 04
Wetenschappelijke bijdrage
stellen. In de marktsector sluiten werkgevers en
werknemers collectieve arbeidsovereenkomsten
(cao’s) om de arbeidsvoorwaarden te regelen.
Zoals de benaming al aangeeft, kunnen cao’s
niet op ambtenaren van toepassing zijn, omdat
die nu eenmaal op basis van een eenzijdige
aanstelling werkzaam zijn. In theorie zou een
overheidswerkgever, als hij er niet uitkomt met de
bonden, de arbeidsvoorwaarden unilateraal op
de door hem gewenste wijze kunnen vastleggen
in de wet. Om ervoor te zorgen dat overheidswerkgevers toch over de arbeidsvoorwaarden
zouden onderhandelen met de bonden, is de
zogeheten overeenstemmingsvereiste ingevoerd.
Dat houdt in dat een overheidswerkgever zijn
arbeidsvoorwaardenregeling, een wettelijke
regeling, slechts mag aanpassen als de meerderheid van de bonden daarmee instemt. Het
komt erop neer dat de overheidswerkgever een
akkoord over arbeidsvoorwaarden – loonsverhoging, indexatie, seniorenbeleid – met de bonden
probeert te bereiken. Als dat lukt, is hij bevoegd
om dat akkoord om te zetten in een wijziging
van het rechtspositiereglement. Zo wordt voorkomen dat een werkgever zijn rollen van werkgever (waar wederkerigheid centraal moet staan)
en wetgever (eenzijdige machtsuitoefening) vermengt. De arbeidsvoorwaardenonderhandelingen zijn verdeeld over een groot spectrum van
overheidssectoren, uiteenlopend van het rijk (de
centrale overheid), over de gemeentes, tot het
basisonderwijs. Afhankelijk van de sector wordt
het akkoord omgezet in een rechtspositieregeling
– het ARAR voor het rijk – of meerdere reglementen (supra, 2.1). Elke school of gemeente,
bijvoorbeeld, stelt namelijk een eigen regeling
vast conform het centrale akkoord.
moeten dan wel worden bezegeld in een formeel besluit, maar dat is uiteindelijk niet meer
dan een formaliteit.
Bovendien valt ook het tweezijdige karakter van
de arbeidsovereenkomst te relativeren. Hoeveel
werknemers zijn er werkelijk bij machte om te
onderhandelen over hun arbeidsvoorwaarden?
Of worden zij simpelweg ingepast in het bij die
werkgever geldende systeem, door ‘te tekenen
bij het kruisje’? Daar komt bij dat werknemers onder gezag staan van de werkgever en verplicht
zijn diens voorschriften en aanwijzingen op te
volgen.
2.3. Normaliseringswet in hoofdlijnen29
In het licht van de hierboven beschreven normaliseringstrend (supra, 2.2), lijkt het integraal van
toepassing verklaren van het normale arbeidsrecht op de ambtenaren een logisch vervolg. De
regering heeft deze stap tot nu toe echter niet willen zetten, hoewel zowel in het regeerakkoord
van 2010 als dat van 2012 het gelijkschakelen
van ambtenaren en werknemers op het punt van
het toepasselijke ontslagrecht als voornemen was
opgenomen30.
Een tweetal parlementsleden heeft een initiatiefwetsvoorstel tot normalisering ingediend.
Dat voorstel houdt in dat op het moment van
inwerkingtreding ambtelijke aanstellingen van
rechtswege worden omgezet in arbeidsovereenkomsten. Deze overeenkomsten hebben dan,
onder andere wat salaris, werktijden en functie
aangaat, dezelfde inhoud als de oude aanstelling. Overheidswerkgevers dienen na inwerkingtreding van de wet met nieuw personeel arbeidsovereenkomsten af te sluiten.
Ambtenaren worden dus werknemers en het civiele arbeidsrecht en het burgerlijk procesrecht
worden op hen van toepassing. Ze behouden
wel de status, de naam ‘ambtenaar’. De nieuwe
Ambtenarenwet definieert de ambtenaar voortaan als degene die op basis van een arbeidsovereenkomst voor een overheidswerkgever
werkt. Er is voor de instandhouding van deze
benaming gekozen om een aantal belangrijke
regels voor alle overheidsdienaars te behouden.
Precies omdat ze werkzaam zijn voor de over-
Wat de individuele arbeidsrelatie betreft, moet
de eenzijdigheid ook niet worden overdreven.
Formeel berust die dan wel op een aanstelling,
maar feitelijk gaat daaraan wel een wilsovereenstemming tussen de werkgever en het personeelslid vooraf. In feite vindt de aanstelling pas plaats
als de ambtenaar het aanbod van de overheid
om tegen een bepaalde wedde in een bepaalde
functie te komen werken, heeft aanvaard. Voorts
kunnen de ambtenaar en zijn werkgever bindende afspraken, een soort van contracten dus,
maken over onder meer verlof, scholing en niet
in de laatste plaats over ontslag. Die afspraken
8
Barend Barentsen en Ria Janvier
Hollandse zottigheid of Nederland als lichtend voorbeeld?
heid als hoeder van het algemeen belang, blijft
de Ambtenarenwet eisen stellen aan de integriteit
en onafhankelijkheid van ambtenaren met een
werknemersstatus. Zo is de verplichting om een
ambtseed af te leggen eveneens gehandhaafd.
Ook vormt de Ambtenarenwet nog steeds de
grondslag voor regulering annex beperking van
de grondrechten van het overheidspersoneel. In
het belang van een goede functievervulling en
het goed functioneren van de openbare dienst
dient een ambtenaar zich bijvoorbeeld te onthouden van bepaalde publieke uitingen en dat zou
na normalisering zo blijven31. Daarnaast is de
norm dat een ambtenaar zich dient te gedragen
conform hetgeen een goed ambtenaar betaamt,
eveneens aangehouden in het wetsvoorstel.
Het toepasselijk verklaren van het gewone arbeidsrecht en het cao-recht doet verder recht aan
de ontwikkeling richting gelijkwaardigheid van
werkgever en werknemer. Ze kunnen, uitgaande
van die gelijkwaardigheid, individuele dan wel
collectieve arbeidsovereenkomsten met elkaar
aangaan. Er wordt op gewezen dat het huidige
kardinale verschil met werknemers – geen overeenkomst, maar een aanstelling – veeleer een
formaliteit is (supra, 2.3), die in het licht van de
onderliggende afspraken en wilsovereenstemming tussen ambtenaar en werkgever niet of nauwelijks materiële betekenis heeft33.
Daar komt bij dat, met de huidige instemmingsvereiste voor wijzigingen aan rechtspositiereglementen (supra, 2.2), als het ware krampachtig
wordt getracht om normale vrije cao-onderhandelingen zoveel mogelijk te benaderen. Zou het
dan niet veel meer voor de hand liggen om in
plaats van een ingewikkelde kopie te opteren
voor het origineel, namelijk echte cao’s34? Bovendien zou bij toepassing van cao’s de noodzaak om collectieve afspraken in wetgeving om
te zetten, komen te vervallen35.
Voor zover overheidsinstellingen nu al werknemers in dienst hebben, zou hun positie van
werknemer uiteraard ongewijzigd blijven, maar
worden ook zij ambtenaar in de zin van de wet.
Daarmee worden de algemene regels uit de
Ambtenarenwet eveneens op hen van toepassing.
Enkele groepen ambtenaren blijven buiten de normalisering. De belangrijkste zijn de krijgsmacht,
de politie en de rechterlijke macht. Daarnaast
worden politieke ambtsdragers – zoals ministers
en burgemeesters – en andere hoge bestuurders
uitgezonderd, maar die ressorteren naar huidig
recht evenmin onder de Ambtenarenwet 1929.
In het verlengde hiervan ligt het argument dat
bij de vaststelling van arbeidsvoorwaarden via
cao’s de rol van de overheid als wetgever en
werkgever beter gescheiden blijft. Dit spoort met
de geest van de door de Internationale Arbeidsorganisatie uitgedragen principes over de onderhandelingsvrijheid.
2.4. Normaliseringsdiscussie
Een andere overweging is dat de invoering van
nieuwe wetgeving – zoals de implementatie van
Europese richtlijnen – niet in allerlei afzonderlijke
rechtspositieregelingen haar neerslag hoeft te
vinden, maar in één keer in het Burgerlijk Wetboek kan worden neergelegd36.
2.4.1. Tweede Kamer
Wat zijn nu de redenen voor de normalisering
volgens de indieners van het wetsvoorstel? In de
eerste plaats zijn zij van mening dat het een logisch sluitstuk vormt op de al lang aan de gang
zijnde normaliseringstendens (supra, 2.2). Hun
uitgangspunt is dat de regeling van de arbeidsvoorwaarden bij de overheid en het bedrijfsleven zo veel mogelijk identiek moet zijn. Alleen
als daar zeer zwaarwegende redenen voor zijn,
vallen afzonderlijke regels te rechtvaardigen. De
indieners hanteren dus een rechtsgelijkheidsargument32.
Daarnaast lijkt het de indieners beter – en vooral
eenvoudiger – om de rechtsbescherming in de
individuele arbeidsverhouding niet langer bestuursrechtelijk te regelen. Het civiele procesrecht
en de civiele rechter zijn veel beter toegerust om
arbeidsgeschillen te beoordelen. De indieners
ervaren het als een nadeel van het bestaande
systeem dat voor werkelijk bijna iedere beslissing die een overheidswerkgever neemt, een bewaar- en beroepsprocedure open staat37. In dit
9
VTOM / 2016 / 04
Wetenschappelijke bijdrage
verband is een uitspraak van de hoogste ambtenarenrechter over een geweigerde onkostenvergoeding van enkele euro’s illustratief38.
ten aan, maar die lijken inmiddels van ondergeschikt belang42.
Wel merken de voorstanders van de normalisering op dat het rechtsgelijkheidsargument tevens
van praktische betekenis is voor sectoren waarin
zowel ambtenaren als werknemers werkzaam
zijn43.
Het gaat dan vooral om het onderwijs. Afhankelijk van de status van de onderwijsinstelling,
werken daar ambtenaren of werknemers (supra,
2.2). Materieel komen hen dezelfde arbeidsvoorwaarden toe, omdat die in een cao voor de
gehele sector zijn vastgelegd. Voor de ambtenaren moet die cao echter nog in een rechtspositieregeling worden vertaald en een letterlijke vertaling van wat voor werknemers gelding heeft,
is niet voor de volledige 100 % mogelijk. Deze
laatsten vallen nu eenmaal onder een ander ontslagrecht en een ander procesrecht.
Hetzelfde probleem doet zich voor in een andere hybride sector – te weten het ambulancevervoer – al speelt daar niet het probleem dat de
overheid openbaar en confessioneel onderwijs
volgens de Grondwet gelijk dient te behandelen.
Normalisering zou volgens de indieners in ieder
geval voor dergelijke sectoren tot een kostenbesparing leiden.
Voorts maken de indieners gewag van een zekere procesdwang. Als een ambtenaar bijvoorbeeld een negatieve beoordeling van zijn functioneren niet binnen de zes weken aanvecht, staat
deze vervolgens in rechte vast. Een dergelijke
beoordeling kan later een grond vormen voor
een disfunctioneringsontslag, zonder dat de inhoudelijke merites van die beoordeling nog aan
de orde mogen komen. In een privaatrechtelijke
arbeidsverhouding zou de werknemer kunnen
volstaan met het kenbaar maken van zijn bezwaren en kunnen die in een latere procedure over
het ontslag wegens vermeend disfunctioneren
altijd nog aan bod komen. Volgens de initiatiefnemers draagt het wetsvoorstel dan ook bij aan
een dejuridisering39.
Een laatste argument is de bevordering van de
arbeidsmobiliteit tussen de publieke en de private sector en de verbetering van het wat stoffige
imago van de ambtenaar40.
2.4.2. Eerste Kamer
In de loop van de parlementaire behandeling
van het wetsvoorstel is de hierboven weergegeven argumentatie (supra, 2.4.1) wel enigszins
gewijzigd. Sommige argumenten komen inmiddels niet meer terug of enkel in een meer afgezwakte vorm nog naar voren. De indieners stellen
voorop dat hun doel niet is om het ontslagrecht
te versoepelen. Ze zijn niettemin van mening dat
de burgerlijke rechter evengoed een bescherming tegen willekeurig ontslag kan bieden, net
als bij werknemers41. De nadruk ligt op de rechtsgelijkheid en op het afschaffen van de juridische
fictie dat de verhouding tussen de overheid en
de ambtenaar gesteund is op eenzijdige machtsuitoefening van die overheidswerkgever. Rechtsgelijkheid en een hoger realiteitsgehalte van de
wettelijke regeling zijn met andere woorden de
principiële argumenten pro normalisering.
2.4.3. Kritische bedenkingen
Opvallend is dat het argument dat het naar huidige inzichten wat willekeurig is of bepaalde taken door de overheid en haar personeel of door
private partijen worden uitgevoerd, niet naar
boven komt. In ieder geval worden in Nederland, voor een deel na de privatiseringen in de
jaren 1980, diverse voor het goede functioneren
van de samenleving essentiële diensten voortaan
door private partijen geleverd. Zo is het merendeel van de medewerkers van zorginstellingen
en ziekenhuizen werknemer, hoewel zij soms letterlijk over leven en dood beslissen. De posterijen
zijn geprivatiseerd, terwijl na 2008 een aantal
banken genationaliseerd is. Sommige gemeentes
hebben vuilnisophalers als ambtenaar in dienst,
andere huren een privaat afvalverwerkingsbedrijf
met werknemers in.
Tegelijk voeren de pleitbezorgers van de normalisering nog steeds een resem praktische argumen-
10
Barend Barentsen en Ria Janvier
Hollandse zottigheid of Nederland als lichtend voorbeeld?
Wat verder in het oog springt, is dat de indieners van het wetsvoorstel benadrukken dat de
verschillen tussen ambtenaren en werknemers
vooral papieren verschillen zijn. Feitelijk ligt hun
rechtspositie helemaal niet zo ver uiteen als wel
eens wordt beweerd. Ook ten aanzien van het
ontslagrecht wordt opgemerkt dat het gesloten
stelsel van wettelijke ontslaggronden zoals dat
uitwerking vindt op de ambtenaren, uiteindelijk
niet heel sterk verschilt van de open norm (redelijkheid) uit het privaatrecht44. Daarbij verdient
het een aantekening dat het ontslagrecht van de
werknemers inmiddels is herzien. Voor hen bestaat nu ook een stelsel van in de wet uitputtend
opgesomde ontslaggronden45. In essentie betogen de pleitbezorgers van de Normaliseringswet
dat die nieuwe wet niet zozeer de bestaande
toestand modificeert als wel codificeert.
menten contra het pleit gaan winnen. Dat neemt
niet weg dat het interessant is om te bekijken
of en in hoeverre die in Nederland gehanteerde
argumenten tevens opgaan voor de Belgische
publieke sector.
3. Nederland als lichtend voorbeeld?
3.1. Gelijkenissen
3.1.1. Principe van de statutaire tewerkstelling
In de periode voor de totstandkoming van het
notoire statuut CAMU, oftewel het KB van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het rijkspersoneel47, bestond er in de Belgische doctrine behoorlijk wat onenigheid over de juridische aard
van de arbeidsverhouding tussen de overheid
en haar personeel48. Midden jaren 1950 stak
die discussie nog even opnieuw de kop op, met
een bijdrage van HORION die de contractuele
these voorstaat49, en de snedige repliek daarop
van BUTTGENBACH en DEMBOUR50. Af en toe
onderneemt de een of andere auteur51 nog een
poging om het vuur aan de lont te steken, maar
dat vuurtje blijft hoogstens smeulen, zonder een
(uitslaande) brand te veroorzaken. Veel hangt
trouwens af door welke bril de auteurs deze
kwestie bekijken: de bestuursrechtelijke52 of de
sociaalrechtelijke53. Een open debat ten gronde
ontbreekt (infra, 3.2.1).
Het ironische is dat de constatering dat normalisering hoogstens tot cosmetische, maar nauwelijks tot materiële wijzigingen zal leiden, door
zowel de voor- als de tegenstanders met graagte
wordt gebruikt.
Die laatsten vragen zich af waarom normalisering nu zo nodig is als er toch weinig verandert.
Daarbij komt dan het oer-Hollandse argument
naar boven dat de implementatie van de wet de
nodige invoeringskosten zal meebrengen. Voorts
bestaat de vrees dat ambtenaren straks van twee
walletjes gaan eten bij ontslag: aan de ene kant
bevatten hun arbeidsvoorwaarden in vergelijking
met de markt riante aanvullingen op de werkloosheidsuitkeringen, terwijl zij tegelijk in aanmerking
zouden komen voor de op 1 juli 2015 geïntroduceerde forfaitaire wettelijke ontslagvergoeding
uit het Burgerlijk Wetboek.
De voorstanders betogen echter dat rechtsgelijkheid tussen ambtenaren en werknemers kan
worden bereikt zonder dat dit werkelijk ten koste
gaat van de juridische bescherming van de ambtenaar46.
In de actuele stand van de wetgeving – met het
accent op de term wetgeving – is het, naar analogie met het Nederlandse systeem, niettemin
een uitgemaakte zaak dat de statutaire tewerkstelling de regel is (supra, 2.1). Ambtenaren zijn
gebonden door een statuut, in de betekenis van
een geheel van algemene en onpersoonlijke bepalingen die de overheidswerkgever eenzijdig
oplegt en ook unilateraal kan wijzigen. Dit vertrekpunt laat zich verklaren in het licht van de zogenaamde wetten van de openbare dienst, die
neerkomen op drie grote principes: veranderlijkheid, continuïteit en (benuttigings)gelijkheid. Dat
laatste beginsel dat trouwens ook grondwettelijk
is verankerd, verklaart waarom het statuut gelijkelijk van toepassing is op al wie zich in dezelfde
situatie bevindt, zonder onderscheid des per-
Op het moment van het schrijven van deze bijdrage was het lot van het initiatiefwetsvoorstel
nog onzeker. De Eerste Kamer heeft, als gezegd,
flinke aarzelingen (supra, 1). Na mondelinge
behandeling eind september 2016, is de afronding van de behandeling uitgesteld, voorlopig
tot 26 oktober 2016. Het blijft dan ook onzeker
of de argumenten pro normalisering of de argu11
VTOM / 2016 / 04
Wetenschappelijke bijdrage
soons, om het nog maar eens in de oude termen
uit te drukken. De nood aan continuïteit is geen
verklaringsgrond voor de principieel statutaire tewerkstelling, maar veeleer een argument dat zou
kunnen pleiten voor een beperking van het stakingsrecht. Vooral de nood om flexibel te kunnen
inspelen op de steeds wisselende noden van de
openbare dienst en het daarmee gepaard gaande veranderlijkheidsbeginsel, vormen de theoretische grondslag om de eenzijdige aanstelling en
de eenzijdige wijzigbaarheid te bepleiten, met
andere woorden de statutaire tewerkstelling. Dat
deze theoretische beginselen in de praktijk te relativeren zijn, hebben wij dertig jaar geleden al
in de verf gezet54.
steeds op neer dat de diverse rechtspositieregelingen een limitatieve lijst omvatten van gronden
voor definitieve ambtsneerlegging, ontslag dus.
Dit gesloten stelsel van ontslaggronden werd
aangezien als de ultieme bescherming tegen potentiële politieke willekeur. Op dat moment in de
geschiedenis was de behoefte daaraan wellicht
reëel, aangezien het arbeidsrecht nog in volle
ontwikkeling was en niet de nodige bescherming
kon bieden aan het toentertijd in omvang beperkte ambtenarenkorps (infra, 3.1.2).
Contractuele tewerkstelling is in de Belgische publieke sector enkel toegelaten in bepaalde welomschreven omstandigheden en vormt de uitzondering op de regel van de statutaire tewerkstelling of zou de uitzondering op de regel moeten
zijn55. In realiteit tonen de cijfers aan dat er een
grote ‘gap’ is tussen de goede, in de wetgeving
verankerde, voornemens en de situatie op het terrein. De onderstaande tabel behoeft allicht weinig commentaar.
Historisch viel er – net als in Nederland (supra,
2.2) – wat voor te zeggen om aan de ambtenaren een ‘eigen’-aardige bescherming te bieden
via het statuut. Zoals vermeld, dateert de eerste
volwaardige rechtspositieregeling uit 1937. De
klemtoon lag daarbij onder meer op de vastheid
van tewerkstelling. Deze kwam en komt er nog
Tabel 1 Ambtenaren versus contractanten in België56 (op 31 december 2015)
AMBTENAREN
CONTRACTANTEN
TOTAAL
Federale overheid
162.401 (76,26 %)
50.560 (23,74 %)
212.961
Gemeenschaps- en gewestoverheden
267.476 (57,31 %)
199.210 (42,67 %)
466.686
Lokale overheden
130.810 (36,14 %)
231.113 (63,86 %)
361.923
Totaal
560.687 (53,83 %)
480.883 (46,17 %) 1.041.570
Theoretisch is er dus een gelijkenis tussen Nederland en België, maar in de werkelijkheid
is er een hemelsbreed verschil. Anders dan in
Nederland, is er in België geen sprake van een
‘monocultuur’, waarin het personeel van een publiekrechtelijke werkgever ofwel uit ambtenaren,
ofwel uit contractanten bestaat. Bij vrijwel alle
overheidswerkgevers, een enkele uitzondering
niet te na gesproken57, zijn beide personeelscategorieën – samen of naast elkaar – actief voor
dezelfde overheidsdienst en voeren zij doorgaans ook nog eens dezelfde taken uit.
Wat het onderwijs aangaat, valt er wel een parallel te trekken met Nederland. Personeelsleden
in het vrij gesubsidieerd onderwijs zijn contractueel tewerkgesteld, zij het met een arbeidsovereenkomst sui generis waarop de Arbeidsovereenkomstenwet geen uitwerking vindt. De reden
hiervoor is dat de inrichtende macht in se een
privaatrechtelijke werkgever is die geen statutair personeel kan tewerkstellen. Qua loon- en
arbeidsvoorwaarden weten de personeelsleden
zich echter op een identieke wijze bejegend als
de weddebetoelaagde personeelsleden in het
officieel gesubsidieerd onderwijs en het gemeenschapsonderwijs.
12
Barend Barentsen en Ria Janvier
Hollandse zottigheid of Nederland als lichtend voorbeeld?
3.1.2. Floue scheidingslijn tussen de
publieke en de private sector
ven. De Brussels International Airport Company
(BIAC) is daar een schoolvoorbeeld van.
Zoals in alle westerse landen, heeft de opkomst
van de verzorgingsstaat ertoe geleid dat het aantal overheidstaken zienderogen toenam, met een
dito stijging58 van het contingent aan personeelsleden in overheidsdienst als gevolg. Deze vaststelling is niet onbelangrijk, want waar het anno
1937 nog legio was om een apart statuut voor
de ambtenaren te bepleiten, zorgt de uitdijing
van de publieke sector ervoor dat er vraagtekens
kunnen worden geplaatst bij de nood aan een
eigensoortige bescherming. Intussen biedt het
arbeidsrecht veel meer bescherming dan voorheen, maar – paradoxaal genoeg – in mindere
mate aan de contractanten in overheidsdienst
(infra, 3.2.3.1).
Met deze voorbeelden willen wij duidelijk maken
dat een discussie over de ambtelijke positie niet
enkel op formele gronden mag worden gevoerd
en dat het argument van de dunne scheidslijn tussen de publieke en de private sector in dat debat
dient te worden meegenomen. Een belangrijke
reden om de actuele juridische rechtspositie van
de ambtenaren in vraag te stellen, is precies het
esoterische onderscheid tussen de publieke en
de private sector. Dat onderscheid is echter van
groot belang omdat het in België een enorme
impact heeft op de toepasselijke regelgeving.
Daarbij bekruipt ons het gevoel dat dit min of
meer de wereld op zijn kop is.
De grens tussen beide sectoren is vaag en moeilijk af te bakenen. Veelal is het formele criterium,
te weten de kwalificatie van de werkgever als
publiekrechtelijke, dan wel privaatrechtelijke
rechtspersoon, doorslaggevend, zonder de aard
van de missie van beiden in acht te nemen. Wat
zijn overheidstaken die alleen door het openbaar
bestuur kunnen worden uitgeoefend? Tot hiertoe
is er naar onze smaak nog niemand in geslaagd
de vinger op de ‘o-spot’ te leggen, meer bepaald
de gevoelige plek waarmee de publieke en de
private sector zich van elkaar onderscheiden.
En als we dan ook nog eens het inhoudelijke
criterium in de vorm van het vervullen van taken
van algemeen belang zouden meenemen in de
analyse, wordt het helemaal ‘bespottelijk’.
3.2. Verschillen
3.2.1. Hypocrisie troef
In België woedt er geen debat over de rechtspositie van de ambtenaren, althans toch niet officieel en al zeker niet in het federaal parlement
of de deelparlementen. Er wordt niet open en
bloot, laat staan onbevangen, over gepraat. Dit
neemt niet weg dat zich al ‘stoemelings’ een –
op het eerste gezicht – onomkeerbare evolutie
voltrekt. In de coulissen doet de idee steeds meer
opgeld om vanaf een bepaalde datum in de publieke sector de tewerkstelling op basis van een
klassieke arbeidsovereenkomst als de regel aan
te merken. Daarbij is het niet de bedoeling te
raken aan het statuut van de ambtenaren die al
in dienst zijn, maar deze groep te laten uitdoven,
door voortaan uitsluitend de kaart van de contractuele tewerkstelling te trekken. Ook dat is een
verschil met Nederland: de ambtenarenstatus
zou in dit scenario in België slechts langzaam,
maar zeker verdwijnen.
Allerhande tendensen lopen door elkaar (supra, 2.4.3), enkele voorbeelden ter illustratie.
Er doet zich een golf aan ziekenhuisfusies voor
waardoor publieke en private ziekenhuizen met
elkaar ‘mergen’ en uiteindelijk in een privaatrechtelijke rechtsvorm worden voortgezet. Resultaat:
einde van het ambtenarentijdperk in die sector.
Naar aanleiding van de bankencrisis heeft de
overheid tal van banken ondersteund met zoveel
overheidsmiddelen, dat de vraag rijst of zij hun
status van privaatrechtelijke werkgever nog wel
waard zijn.
Soms wordt een publiekrechtelijke rechtspersoon
van de ene dag op de andere geprivatiseerd
ofschoon zijn takenpakket onveranderd is geble-
Voorts zou er bij deze contractualisering een
uitzondering worden gemaakt voor gezagsfuncties die nog steeds door ambtenaren met een
statutaire aanstelling zouden worden ingevuld.
Daar zitten Nederland en België dan weer wel
op dezelfde golflengte. In dit verband valt een
parallel te trekken met de functies die de lidstaten volgens het Europees Gemeenschapsrecht
13
VTOM / 2016 / 04
Wetenschappelijke bijdrage
kunnen voorbehouden aan hun onderdanen, te
weten gezagsfuncties en functies strekkende tot
bescherming van de algemene belangen van
een openbaar lichaam; de klemtoon ligt op de
inhoud van de functie, ongeacht de sector. Het
gaat dan vooral om functies die een frequente en
autonome controle- en/of inspectiebevoegdheid
impliceren, dan wel om functies waarvan de essentie bestaat uit het nemen van beslissingen ter
garantie van de veiligheid van de staat en/of
van de bevolking.
enkel nog contractanten aan te werven en spelen
de voordien in dienst zijnde ambtenaren mee in
een non-fictie uitdoofscenario.
Het Waals Gewest heeft weliswaar nog een
poging ondernomen om de statutaire tewerkstelling te promoten. Zo bevat het Pacte pour une
fonction publique locale et provinciale solide et
solidaire62 onder meer “mesures incitatives à la
statutarisation”63. Waalse lokale besturen die
zijn toegetreden tot het Pact, genieten bepaalde
geldelijke voordelen, die zijn gekoppeld aan het
aantal ambtenaren dat zij tewerkstellen of nog
bijkomend zullen benoemen64. Dat deze incentive weinig zoden aan de dijk heeft gebracht,
mag blijken uit de naakte cijfers. Eind 2015
telden de Waalse lokale besturen nog slechts
31,50 % ambtenaren65 wat hen meteen de titel
van slechtste leerlingen van de klas oplevert.
Het zal de lezer niet ontgaan dat wij onze bovenstaande bevindingen in de zeer voorwaardelijke
zin hebben geformuleerd. Ten eerste gaat het
(nog) maar om denksporen, en niet om concrete
regelgevende initiatieven. Ten tweede leven die
ideeën niet op alle overheidsechelons even uitgesproken. Indien bijvoorbeeld de Vlaamse overheid zou opteren voor een ‘eenvormige rechtspositie uitgaande van de contractuele tewerkstelling’, geldt dit uitsluitend voor de Vlaamse overheid en niet voor de andere gemeenschappen
en gewesten, noch voor de federale overheid.
Een overkoepelende normaliseringswet is in het
Belgische staatsbestel onmogelijk omwille van
de bevoegdheidsversnippering.
Daarnaast gaat er van de wijze van financiering
van de ambtenarenpensioenen op het lokale bestuursniveau66 ook een zekere druk om (opnieuw)
meer ambtenaren aan te werven. Alle lokale besturen zijn sinds 2016 gehouden tot het betalen
van een wettelijke basispensioenbijdrage van
41,50 % op de weddemassa van hun statutair
personeel. Wanneer de opbrengst daarvan lager ligt dan de reële pensioenlast voor de betaling van de pensioenen van de gewezen ambtenaren van dat bestuur, is het betreffende bestuur
een responsabiliseringsbijdrage verschuldigd.
Deze laatste houdt in dat de overheidswerkgever de helft van het verschil tussen de werkelijke
pensioenlast en de opbrengst van de basispensioenbijdrage moet bijbetalen. Indirect zorgt deze
regeling ervoor dat overheden die hun aantal
ambtenaren afbouwen waardoor hun statutaire
weddemassa krimpt, daarvoor letterlijk en figuurlijk de rekening gepresenteerd krijgen.
Op het lokale bestuursechelon liggen de kaarten ietwat anders. In het Vlaams Gewest zijn er
al eerder – contra legem, zij het zonder dat zij
door de toezichthoudende overheid zijn teruggefloten – enkele overheidswerkgevers geweest
die de principebeslissing hebben genomen om
voortaan enkel nog contractanten in dienst te
nemen59.
Intussen is de theorie de praktijk gevolgd, althans
op het niveau van de Vlaamse lokale overheden.
Daar bestaat sinds kort de mogelijkheid om te
opteren ofwel voor de statutaire, ofwel voor de
contractuele tewerkstelling60, als twee gelijkwaardige tewerkstellingsvormen naast elkaar.
Ook voor een tweetal autonome overheidsbedrijven (bpost en Proximus) is het roer omgegooid61
en heeft de wetgever de bestaande, veralgemeende contractuele tewerkstelling bij die bedrijven een wettelijke basis gegeven. Dat hoeft
geen verwondering te wekken aangezien deze
naamloze vennootschappen van publiek recht eigenlijk gewone private marktspelers zijn. Eerder
heeft ook de omroep VRT ervoor gekozen om
Kortom, er beweegt heel wat in het Belgische
ambtenarenlandschap, maar de meeste van die
bewegingen blijven onder de radar. Dit zou, in
Nederlandse terminologie, kunnen worden aangeduid als een sluipende of stille normalisering.
14
Barend Barentsen en Ria Janvier
Hollandse zottigheid of Nederland als lichtend voorbeeld?
3.2.2. Proliferatie van rechtspositieregelingen
makkelijker kan uitlopen op een ontslag, daar
waar voor de ambtenaren allerhande minder vergaande tuchtstraffen mogelijk zijn die dan ook
nog eens in evenredigheid moeten staan met de
inbreuk zelf. Vermelden wij hier ook nog bij dat
voor de overheidscontractanten de ontslagregels
uit het klassieke arbeidsrecht gelden zonder dat
zij zich kunnen beroepen op een extra bescherming (infra, 3.2.3.1).
Anders dan in Nederland, heeft in België nooit
een algemene ambtenarenwet het licht gezien,
net zomin als een pendant van de Nederlandse
algemene bestuurswet (supra, 2.1). Daar waar
er wel de Arbeidsovereenkomstenwet is die de
basisprincipes vastlegt in het geval van tewerkstelling met een arbeidsovereenkomst, ontbreekt
het aan een regeling die de contouren schetst
bij het uitwerken van de onderscheiden rechtspositieregelingen voor de ambtenaren. Door de
opeenvolgende staatshervormingen en de steeds
grotere autonomie van de deelstaten (ook) ten
overstaan van hun personeel, is die idee nu zelfs
niet eens meer aan de orde. Elke overheidswerkgever is – de ene al wat meer dan de andere
– autonoom om een eigen invulling te geven aan
de rechtspositie van zijn personeel. Een tekenend
adagium in deze context is: zo veel overheden,
zo veel statuten67.
Voorts beheersen deze rechtspositieregelingen
tevens de formele rechtspositie voor zover daarin
strakke procedurevoorschriften en termijnen zijn
vastgelegd, met steevast de mogelijkheid om intern administratief beroep aan te tekenen. Onder
andere dit facet voelen heel wat overheidswerkgevers aan als een gebrek aan flexibiliteit omdat
in disputen de vorm geregeld de bovenhand
haalt op de inhoud. Dat is overigens een van
de redenen waarom contractuele tewerkstelling
als meer flexibel wordt ervaren en steeds meer
de voorkeur geniet. In zoverre valt er wel een
parallel te trekken met de Nederlandse discussie,
waar de voorstanders van de normalisering het
wat formalistische bestuursprocesrecht evenzeer
als een probleem benoemen (supra, 2.4.1).
Die onderscheiden rechtspositieregelingen geven vorm aan de materiële rechtspositie en regelen vaak in detail de diverse HR-instrumenten,
gaande van de aanwerving over de – administratieve en geldelijke – loopbaan, de evaluatie,
de bezoldigingsregeling, de veelheid aan verlofmogelijkheden, tot en met de definitieve ambtsneerlegging of het ontslag.
Ook de rechten en plichten van de ambtenaren
staan beschreven in die rechtspositieregelingen,
zoals de verplichting tot integriteit en onafhankelijkheid. Daarbij valt op te merken dat die ambtelijke deontologie doorgaans evenzeer integraal
gelding heeft ten overstaan van de overheidscontractanten.
De pendant van de deontologie is het tuchtrecht
bij niet-naleving van de genoemde verplichtingen. De tuchtregeling vindt op zijn beurt enkel
uitwerking op de ambtenaren. Voor de contractanten is een tuchtregime onbestaande, omdat
dit vrijwel onmiddellijk conflicteert met het op
hen toepasselijke individueel arbeidsrecht (infra,
3.2.3.1), gegeven dat de meeste tuchtstraffen
neerkomen op een (tijdelijke) eenzijdige wijziging van de essentiële arbeidsvoorwaarden68.
Of dit een voordeel of een nadeel is, laten wij
in het midden. Wat vaststaat, is dat een ernstige
inbreuk op de plichtenleer voor contractanten ge-
3.2.3. Beperkte toepassing van het arbeidsrecht
3.2.3.1. Individueel arbeidsrecht
De individuele arbeidsverhoudingen van de contractanten in overheidsdienst worden beheerst
door het individueel arbeidsrecht. Onmiddellijk
willen wij daaraan toevoegen dat deze these enkel opgaat voor wat we zouden willen betitelen
als de onderbouw. In de particuliere sector krijgen de loon- en arbeidsvoorwaarden vooral hun
beslag in collectieve arbeidsovereenkomsten die
de bovenbouw vormen. De Belgische Cao-wet
is echter niet van toepassing op de overheidscontractanten, net zomin – uiteraard – als op de
ambtenaren69 (infra, 3.2.3.3).
Vanuit dat perspectief betogen wij al vele jaren
dat het contractueel tewerkgestelde overheidspersoneel de facto de slechtst beschermde categorie is die onder het gezag van een werkgever
werkt70. Wel verklaren de onderscheiden rechts15
VTOM / 2016 / 04
Wetenschappelijke bijdrage
positieregelingen een aantal bepalingen daarvan eveneens toepasselijk op de contractanten,
maar hun rechten zijn meestal veel beperkter dan
die van hun collega-ambtenaren, onder andere
op het vlak van hun – zowel administratieve als
financiële – loopbaan, de verlofmogelijkheden
en a fortiori de geldende ontslagregeling. Ook
in dit verband drukt de proliferatie aan rechtspositieregelingen (supra, 3.2.2) haar stempel op
de positie van de overheidscontractanten voor
zover hun materiële rechtspositie sterk kan verschillen van overheid tot overheid.
overheidswerkgevers beoogde. Dit heeft alleen
maar geleid tot nog meer regulering omdat de
overheden – naast de rechtspositieregeling – ook
nog eens over een arbeidsreglement moeten beschikken, wat voor een deel dubbel op is.
3.2.3.3.Collectief arbeidsrecht
De regeling van de collectieve arbeidsverhoudingen in België en Nederland is wezenlijk verschillend. Hoewel ook in Nederland voor de ambtenaren een eigen systeem gelding heeft, zorgt
de overeenstemmingsvereiste (supra, 2.2) ervoor
dat het water tussen de werknemers en de ambtenaren heel wat minder diep is.
In België bestaat een totaal verschillend circuit
waarin de overheidswerkgevers en de vakorganisaties elkaar ontmoeten. De Wet op de ondernemingsraden geldt niet in de publieke sector.
De bevoegdheden die in de privésector zijn
opgedragen aan de comités voor preventie en
bescherming op het werk, komen op hun beurt
toe aan de in het raam van het vakbondsstatuut
opgerichte overlegcomités (infra).
3.2.3.2.Arbeidsreglementering
Op het vlak van – noem het – de arbeidsreglementering is een hele resem wetgeving gelijkelijk van toepassing in de private en de publieke
sector, ongeacht de aanwervingswijze van het
personeel, bijvoorbeeld de ganse welzijnswetgeving71.
Om de zaken helemaal te compliceren, maakt
de Belgische wetgever soms nog een bijkomend onderscheid tussen overheidswerkgevers
naargelang zij al dan niet een commercieel of
industrieel doel hebben of “geneeskundige, profylactische of hygiënische verzorging verlenen”,
met onze excuses voor deze archaïsche terminologie. Dat is onder meer het geval voor de
regeling met betrekking tot de arbeidstijd. Voor
de ene groep overheidswerkgevers geldt de Arbeidswet, net zoals voor de werkgevers in de
privésector; andere overheidswerkgevers zijn op
hun beurt gebonden door een aparte Arbeidstijdwet72. Het gaat als het ware om een halfslachtige normalisering doordat een deel van de publiekrechtelijke werkgevers door dezelfde regels
gebonden is als de private werkgevers, namelijk
wanneer die met elkaar in concurrentie treden.
De regeling van de collectieve arbeidsverhoudingen in de Belgische publieke sector maakt het
voorwerp uit van het vakbondsstatuut en zijn uitvoeringsbesluiten74. Kenmerkend is dat de overheid enkel formeel verplicht is om te onderhandelen of te overleggen met de representatieve vakorganisaties over maatregelen die het personeel
aanbelangen. Het gaat om een vormvereiste75.
Op zich maakt het juridisch niet uit of één, twee,
drie of geen van de vakbonden rond de tafel
akkoord gaan. Uiteindelijk heeft de overheidswerkgever het laatste woord, in overeenstemming met het beginsel van de veranderlijkheid,
dat de mogelijkheid impliceert om eenzijdig wijzigingen aan te brengen aan het statuut van de
ambtenaren (supra, 3.1.1). Dat het in de praktijk
allemaal zo’n vaart niet loopt, zal wellicht geen
verwondering wekken.
Parallel met het Nederlandse systeem hebben de
collectieve afspraken die met de vakbonden zijn
gemaakt, geen rechtstreekse werking, aangezien die eerst moeten worden omgezet in positief
recht alvorens de personeelsleden in overheidsdienst zich daarop kunnen beroepen.
Qua arbeidsreglementering is er, in tegenstelling
tot in Nederland, totaal geen sprake van een
normaliseringstendens (supra, 2.2) gegeven dat
op dat punt de laatste vijftig jaar nauwelijks iets
is veranderd. De enige exceptie betreft de verruiming, onder druk van Europese regelgeving,
van de werkingssfeer van de Arbeidsreglementenwet tot de ganse publieke sector, uitzondering
gemaakt voor het leger en de politie73, daar
waar die wet voordien slechts een deel van de
16
Barend Barentsen en Ria Janvier
Hollandse zottigheid of Nederland als lichtend voorbeeld?
Voorts heeft deze werkwijze tot gevolg dat we
op een probleem stuiten op het vlak van de eenzijdige wijzigbaarheid van de loon- en arbeidsvoorwaarden van de overheidscontractanten76
die evenzeer onder de toepassing van het – aan
hun situatie totaal onaangepaste – vakbondsstatuut ressorteren. Omwille van de feitelijke toenemende contractualisering van de arbeidsverhoudingen in de Belgische publieke sector (supra,
3.1.1), is het behoud van het vakbondsstatuut in
zijn huidige vorm geen optie en is de tijd aangebroken om na te denken over een alternatief
om tot meer bindende collectieve afspraken te
komen. Voorlopig is dat besef blijkbaar enkel
doorgedrongen bij een paar wetenschappers77.
sioen doorgaans toch al gauw minstens 15 %
hoger uitvalt dan het wettelijke pensioen in de
werknemersregeling80.
In Nederland kennen veel overheden aantrekkelijke aanvullingsregelingen op de wettelijke
sociale zekerheid, maar op zich kunnen die ook
in een privaatrechtelijke vorm worden gegoten81.
In ieder geval zou het van toepassing verklaren
van het arbeidsovereenkomstenrecht niet tot verval van dergelijke arrangementen leiden. Het
ambtenarenpensioen(fonds) is geprivatiseerd en
is naar de kern genomen niet verschillend van
pensioenfondsen in de marktsector voor, bijvoorbeeld, de metaalsector, de bouw of de kappersbranche82.
Op het vlak van de sociale bescherming is
enige vorm van normalisering in België veeleer
utopisch. Wel zijn er plannen om voor de contractanten in overheidsdienst werk te maken van
een (bescheiden) tweede pensioenpijler, met
andere woorden van een aanvullend pensioen.
De Vlaamse lokale overheden zijn in dit verband
voortrekkers geweest, zij het dat met een gemiddelde bijdrage van 2 % de kloof tussen het ambtenarenpensioen en het werknemerspensioen
totaal niet te dichten valt. Op het niveau van
de federale overheid staat het opzetten van een
aanvullende pensioenregeling voor de contractanten, met een geplande inleg van 3 %, hoog
op de politieke agenda, zoals trouwens in het
vooruitzicht gesteld in het laatste federaal regeerakkoord. Of de andere overheden zullen volgen,
is nog maar de vraag, want tussen droom en
daad staan heel wat financiële bezwaren.
Om aan de overheidscontractanten een aanvullend pensioen te waarborgen dat, samen met
het wettelijk werknemerspensioen, de hoogte
van het ambtenarenpensioen benadert, is een
bijdrage-inleg van minstens 7 % tot 8 % nodig;
voor de contractanten in de hogere weddeschalen zou zelfs tot 20 % moeten worden gestort om
dit resultaat te bereiken.
3.2.4. Sociale bescherming78 als Achillespees
In veel grotere mate dan Nederland heeft België
af te rekenen met nog een bijkomende complicatie als het aankomt op het normaliseren van de
arbeidsverhoudingen. Deze situeert zich op het
vlak van de sociale bescherming. Op dat punt
maakt het een wereld van verschil uit of een personeelslid in overheidsdienst als ambtenaar dan
wel als contractant werd gerekruteerd.
Contractanten vallen onder het socialezekerheidsrecht voor werknemers. Dat betekent dat
zij bijvoorbeeld bij ziekte of ongeval in hun
privéleven – na uitputting van het arbeidsrechtelijk gewaarborgd loon – terugvallen op een
bescheiden vervangingsinkomen vanwege de
ziekteverzekering. De ambtenaren daarentegen
genieten een ziekteverlof met behoud van 100
% van hun onbegrensde wedde79. Dat ziekteverlof is evenwel beperkt in de tijd en conform
de meeste rechtspositieregelingen een afgeleide
van de opgebouwde anciënniteit. Doorgaans
strekt de arbeidsongeschiktheidsregeling voor
de ambtenaren in hun voordeel, maar die kan
ook zeer nadelig uitvallen indien de ambtenaar
definitief arbeidsongeschikt voor zijn ambt wordt
bevonden (infra).
Globaal genomen, kunnen de ambtenaren bogen op een betere tot veel betere sociale bescherming dan hun collega’s die een arbeidsovereenkomst hebben. Het omgekeerde is
waar wanneer de ambtenaar definitief arbeidsongeschikt is voor zijn ambt, wat resulteert in
vroegtijdige pensionering, ongeacht zijn leeftijd
Ambtenaren hebben het genot van een ambtenarenpensioen, overheidscontractanten van een
werknemerspensioen. Ook dat scheelt een slok
op de borrel, wetende dat het ambtenarenpen17
VTOM / 2016 / 04
Wetenschappelijke bijdrage
of diensttijd. In voorkomend geval zal de ambtenaar het moeten stellen met het gebruikelijke
ambtenarenpensioen dat bij pensionering op
jonge leeftijd of na een beperkt aantal aanneembare diensten karig zal uitvallen. Daarom zijn er
plannen om het ziektepensioen voor de ambtenaren af te schaffen en de ambtenaren – zoals
de overheidscontractanten en de werknemers uit
de private sector – eveneens onder het toepassingsgebied van de klassieke ziekteverzekering
te brengen83. Indirect zou deze stap tegelijk voor
een zekere normalisering zorgen tussen de ambtelijke en de contractuele tewerkstelling.
werkgever die dezelfde taken voor hun rekening
nemen. Naar ons inzicht vormt deze situatie het
ultieme bewijs dat de ambtelijke rechtspositie
dermate is uitgehold dat er nog weinig goede
redenen zijn om een aparte bejegening te bepleiten, op degenen die bekleed zijn met het
overheidsgezag na. In theorie zou de contractuele tewerkstelling onvoldoende zijn aangepast
aan de noden van de openbare dienst, in de
praktijk draait de openbare dienst door, ondanks
of misschien zelfs dankzij de overheidscontractanten. In de discussie over de normaliseringswet
in Nederland valt op dat het steeds vager wordende onderscheid tussen publieke en private
taken, actueel nauwelijks nog in de argumentatie
aan bod komt (supra, 2.4.3), maar dit argument
is wel eerder gehanteerd in de al langer lopende
normaliseringsdiscussie.
Er valt heel wat te zeggen om terug te keren naar
de oorspronkelijke idee, namelijk om de statutaire tewerkstelling te koppelen aan functies die
het uitoefenen van een deel van het overheidsgezag impliceren. In alle andere gevallen gaat het
veelal om taken die zowel door een personeelslid in overheidsdienst als door een werknemer in
dienst van een private werkgever kunnen worden
opgenomen.
Nog anders is het wat betreft de arbeidsongevallen- en beroepsziekteregeling. In de publieke
sector vindt een specifieke regeling uitwerking
voor zowel ambtenaren als overheidscontractanten. In de particuliere sector geldt een andere,
tot op zekere hoogte afwijkende, wetgeving.
Het Grondwettelijk Hof worstelt geregeld met
die verschillen en de verantwoording ervan in
het licht van de eigenheid van de tewerkstelling
in overheidsdienst84. In die constellatie worden
ambtenaren en overheidscontractanten op een
hoop gegooid en afgezet tegenover de werknemers in de privésector. Dan sneeuwt de aard
van de tewerkstellingsvorm onder als onderscheidend criterium en ligt het accent op de cesuur
tussen publiek en privaat. Waar is er nog enige
consistentie in de afweging? Die gebeurt enkel
au fur et à mesure volgens de wetgeving die ter
discussie staat.
Een opmerkelijk verschil tussen België en Nederland is de manier waarop rechtsgelijkheid
een rol speelt. In Nederland wordt het debat
gevoerd over de gelijkheid van werknemers en
ambtenaren in het algemeen, noem het externe
rechtsgelijkheid. Wat België betreft, gaat het in
eerste orde om de gelijkheid van ambtenaren en
overheidscontractanten die hetzelfde werk voor
dezelfde overheidsdienst verrichten, met andere
woorden een soort van interne rechtsgelijkheid
binnen de publieke sector zelf. Een bijkomend
probleem is dat, voor zover overheden opteren
voor contractualisering, de rechtsbescherming
van deze contractanten doorgaans ten achter
staat bij die van de ambtenaren en de gewone
werknemers in de private sector. Een aanvullende
bescherming voor de contractanten in overheidsdienst is dan ook een belangrijk aandachtspunt.
4. Lering of hardleers?
Zijn er in de context van de Belgische publieke
sector lessen te trekken uit het normaliseringsdebat dat in Nederland op zijn einde loopt? Ja en
neen. Uit deze bijdrage mag alvast blijken dat
de noord-zuidvergelijking een behoorlijk aantal
grote verschillen aan het licht brengt.
Niettemin blijft de cruciale vraag wat een ambtenaar onderscheidt van een werknemer in de
private sector en vooral – in het licht van de sluipende contractualisering in de Belgische overheidscontext – hoe de verschillende behandeling
te verantwoorden valt van een ambtenaar en
een contractant in dienst van dezelfde overheids-
De belangrijkste les lijkt ons te zijn dat ook in
België een open en constructieve discussie zou
moeten worden gevoerd over de eigenheid van
de openbare dienst en van de ambtelijke rechts18
Barend Barentsen en Ria Janvier
Hollandse zottigheid of Nederland als lichtend voorbeeld?
positie. Laat ons van mening verschillen, maar
laten we er minstens openlijk over van gedachten
wisselen. Zonder in een soort van defaitisme te
vervallen, komt een dergelijk debat wellicht zelfs
te laat. Door de opeenvolgende staatshervormingen is de situatie in België dermate complex
geworden – onder meer ook door het feit dat het
arbeidsrecht en het grootste deel van de socialezekerheidswetgeving federale bevoegdheden
zijn gebleven – en zal de situatie op het terrein
niet zo eenvoudig uit te klaren zijn.
Het is ferm dat in Nederland het debat ten minste
wordt gevoerd. In België daartegen wordt via
sluipende besluitvorming en secundaire routes de
statutaire rechtspositie steeds verder ondermijnd,
zonder een gedachtewisseling over de grond
van de zaak. Caesar schreef in zijn traktaat De
Bello Gallico: “Horum omnium fortissimi sunt Belgae...”. Aangezien België op dat moment nog
niet bestond, is het maar de vraag welk volk
Caesar precies voor ogen had.
9
Gemeente Den Haag, Besluit College van Burgemeester en Wethouders de dato 1 juni 2004,
kenmerk BSD/2004.1630, nadien gewijzigd.
10 Art. 125a (Nederlandse) Ambtenarenwet 1929.
11 Art. 125quater respectievelijk 125g en 125h
(Nederlandse) Ambtenarenwet 1929.
12 B.B.B. Lanting et al. (2014). Inleiding Nederlands ambtenarenrecht. Den Haag, Bju, 20.
13 Zie Werken in de publieke sector 2015: cijfers,
10, www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/09/25/werken-in-de-publieke-sector2015-cijfers.
14 ‘Payrolling’ houdt in dat een werknemer wordt
geworven en tewerkgesteld door een organisatie, maar vervolgens door een andere organisatie in dienst wordt genomen om bij die eerste
te gaan werken (zie daarover J.P.H. Zwemmer
(2012). Pluraliteit van werkgeverschap (dissertatie UvA). Deventer, Kluwer, 134-148).
15 J.P.H. Zwemmer (2014). “Payrollwerknemers bij
de overheid”. In J. Blanken et al. (ed.). Vijf jaar
Ambtenaar & Recht in vogelvlucht. Amersfoort,
Celcus, 110-111.
Cf. Ktr. Almelo 21 maart 2013,
ECLI:RBONE:2013:BZ5108.
16 Circulaire 1 april 2014 – Afbouw van de inhuurvorm payrolling, Stcrt. 2014, 10.082.
17 Van de circa 40.000 fte werkzaam bij dergelijke zelfstandige bestuursorganen is slechts
een miniem deel ambtenaar (zie Werken in de
publieke sector 2015: cijfers, 11).
18 B.B.B. Lanting et al. (2014). Inleiding Nederlands ambtenarenrecht. Den Haag, Bju, 20.
19 B. Barentsen (2012). The wounded soldiers
of bureaucracy (oratie Leiden). Den Haag,
CAOP, 13, www.deleerstoelen.nl/fileadmin/
caop/data/Leerstoelen/Overheid_Arbeid/
O_A-2012-31.pdf.
20 C.R. Niessen (1982). Bestaat er aanleiding de
rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren
en civielrechtelijke werknemers te handhaven?
(Handelingen NJV 1982). Zwolle, W.E.J. Tjeenk
Willink, 125-239.
21 E.P. De Jong (1982). Bestaat er aanleiding de
rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren
en civielrechtelijke werknemers te handhaven?
(Handelingen NJV 1982). Zwolle, W.E.J. Tjeenk
Willink, 7-124.
22 Ook Niessen onderkent overigens het vage
karakter van het onderscheid (C.R. Niessen
(1982). Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven? (Handelingen
NJV 1982). Zwolle, W.E.J. Tjeenk Willink,
137-146).
23 B.B.B. Lanting et al. (2014). Inleiding Nederlands ambtenarenrecht. Den Haag, Bju, 31-32.
24 Met uiteraard uitzonderingen. In noodsituaties
gelden de maximumwerktijden bijvoorbeeld niet
voor brandweerlieden of ambulancepersoneel.
25 L.C.J. Sprengers (1998). De wet op de ondernemingsraden bij de overheid (dissertatie Amster-
EINDNOTEN
1
2
3
4
5
6
7
8
Hoogleraar Sociaal Recht & bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen bij de Overheid
(Albeda Leerstoel) aan de Universiteit Leiden.
Gewoon hoogleraar, Onderzoeksgroep Management & Bestuur, Universiteit Antwerpen.
Zie voor een beknopt overzicht B.B.B. Lanting et
al. (2014). Inleiding Nederlands ambtenarenrecht. Den Haag, Bju, 29-33 en B. Barentsen
(2016). “Normalisering: introductie”. In J.J.M.
Uijlenbroek (ed.). Normalisatie Rechtspositie
Ambtenaren: hoe verder? Den Haag, CAOP,
13-20. Het volledige rapport is opvraagbaar
via www.deleerstoelen.nl/fileadmin/caop/
data/Actueel/2016/O_A_2016_43_Buitengewoon_PP_10.pdf.
Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren, Kamerstukken I 2013/14 32550, nr. A;
zie daarover L.C.J. Sprengers (2016). “Het politieke proces rond het wetsvoorstel normalisering
ambtelijke rechtspositie”. In J.J.M. Uijlenbroek
(ed.). Normalisatie Rechtspositie Ambtenaren:
hoe verder? Den Haag, CAOP, 39-45; E.
Geurink (2013). “Het wetsvoorstel normalisering
rechtspositie ambtenaren”. In TvCR, januari
2013, 28-43.
Art. 1 (Nederlandse) Ambtenarenwet 1929.
Titel 7.10 (Nederlands) Burgerlijk Wetboek.
KB 12 juni 1931 (Stb. 1931, 248), laatst gewijzigd bij KB 29 juni 2016 (Stb. 2016, 251).
KB 16 maart 1994 (Stb. 1994, 214), laatst
gewijzigd bij KB 6 juli 2016 (Stb. 2016, 286).
19
VTOM / 2016 / 04
Wetenschappelijke bijdrage
dam UvA). Deventer, Kluwer, 164-175 en B.B.B.
Lanting et al. (2014). “Medezeggenschap”. In
B.B.B. Lanting et al. Inleiding Nederlands ambtenarenrecht. Den Haag, Bju, 347 e.v.
26 Wet overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen, Stb. 1997, 768.
Zie B.B.B. Lanting (2009). Sociale zekerheid van
ambtenaren en overheidswerknemers (dissertatie
Tilburg). Antwerpen/Apeldoorn, 2009.
27 Art. 7:658 (Nederlands) Burgerlijk Wetboek.
28 Centrale Raad van Beroep 22 juni 2000,
ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072, TAR 2000/112,
noot K. Festen-Hoff.
Zie ook B. Barentsen (2012). The wounded soldiers
of bureaucracy (oratie Leiden). Den Haag,
CAOP, 26 en “Het gras is niet altijd groener aan
de overkant”. In J. Blanken et al. (ed.) (2014).
Vijf jaar Ambtenaar & Recht in vogelvlucht.
Amersfoort, Celcus, 42-47.
29 Zie voor een overzicht B.B.B. Lanting et al.
(2014). Inleiding Nederlands ambtenarenrecht.
Den Haag, Bju, 392 en volgende.
30 B.B.B. Lanting et al. (2014). Inleiding Nederlands ambtenarenrecht. Den Haag, Bju, 387.
31 Huidig art. 125a (Nederlandse) Ambtenarenwet
1929.
32 Kamerstukken II 2010/11 32550, nr. 6, 1.
33 Kamerstukken II 2010/11 32550, nr. 6, 8.
34 Kamerstukken II 2010/11 32550, nr. 6, 9.
35 Kamerstukken II 2010/11 32550, nr. 6, 12.
36 Kamerstukken II 2010/11 32550, nr. 6, 11.
37 Kamerstukken II 2010/11 32550, nr. 6, 1213.
38 Centrale Raad van Beroep 29 november 2012,
ECLI:NL:CRVB:2012:BY4646, TAR 2013/73.
39 Kamerstukken I 2014/15 32550, nr. G, 8.
40 Zie, voor een overzicht van (en kritiek op) deze
argumenten, B.B.B. Lanting et al. (2014). Inleiding Nederlands ambtenarenrecht. Den Haag,
Bju, 389-391.
41 Kamerstukken I 2014/15 32550, nr. G, 9/10.
42 Kamerstukken I 2014/15 32550, nr. G, 3.
43 Kamerstukken I 2014/15 32550, nr. G, 7.
44 Kamerstukken II 2010/11 32550, nr. 6, 7-8.
45 D.M.A. Bij de Vaate & N. Hummel (2014). “De
Wet werk en zekerheid: omgekeerde normalisering?”. In TRA 2014/64.
46 Cf. B. Barentsen (2015). ““Doet-ie ’t of doet-ie ’t
niet””, column de dato 8 september 2015, zie
www.deleerstoelen.nl/detailweergave/details/
doet-ie-t-of-doet-ie-niet/.
47 Zie www.fedweb.belgium.be/nl/regelgeving/19371002_kb_statuut.
48 Voor een zeer nauwgezette analyse verwijzen
wij naar I. De Wilde (2016). Flexicurity in de
publieke sector – Een analyse van de (eenzijdige) wijzigbaarheid van de individueel en
collectief bepaalde arbeidsvoorwaarden van de
overheidscontractant. Proefschrift. Antwerpen,
Universiteit Antwerpen, 23-29.
49 P. Horion (1956). “Droit social et secteur public”.
In Ann.fac.dr.Lg., 23-56.
50 A. Buttgenbach & J. Dembour (1958). “Nature
du lien juridique unissant les administrations
publiques et leurs agents”. In RJDA, 1-12.
51 Zie bv. B. Lombaert (2005). “La distinction entre
régime statutaire et régime contractuel est-elle
encore pertinente? Faut-il repenser la nature juridique de la relation de travail dans la fonction
publique?”. In S. Depré & C. Molitor (eds.).
Etat des lieux de la fonction publique. Bruxelles,
Bruylant, 61-108.
52 Zie o.a. A. De Becker (2007). De overheid en
haar personeel: juridische grondslagen van de
rechtspositie van de ambtenaar. Brugge, die
Keure, 672 p.
53 Zie R. Janvier & K. Janssens (2003). De mythe
van het statuut voorbij? De nieuwe overheidswerknemer is opgestaan! Reeks Steunpunt
Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen 2, Brugge,
die Keure, 375 p.
54 R. Janvier & M. Rigaux (1987). “Individuele en
collectieve arbeidsverhoudingen in de publieke
en de particuliere sector. Een beknopte juridische vergelijking”. In X. Ambtenarenbeleid en
arbeidsverhoudingen. Belgische Vereniging Voor
Arbeidsverhoudingen (BVVA). Brugge, die Keure,
37-139.
55 Zie R. Janvier, I. De Wilde & S. Aerts (2015).
“Leçon 2 – Uniformité, équité et gestion des
ressources humaines”. In R. Janvier (ed.). Le droit
social de la fonction publique, Collection de
l’Association belge pour le droit du travail et de
la sécurité sociale, n° 9, Brussel, la Charte, 31116.
56 Bronnen: Rijksdienst voor Sociale Zekerheid,
Loontrekkende tewerkstelling (RSZ) voor het
vierde kwartaal 2015, II. Aantal tewerkgestelde
werknemers op het einde van het kwartaal, 29,
tabel 2 – Indeling van de tewerkgestelde werknemers naar sector en overheidstype, geslacht
en statuut op 31 december 2015, www.rsz.
fgov.be/nl/statistieken/publicaties/loontrekkende-tewerkstelling; Dienst voor de Bijzondere
Socialezekerheidsstelsels, Halfjaarlijkse statistieken – Brochure 4de kwartaal 2015 – Definitieve
cijfers, tabel 3H, www.orpss.fgov.be/nl/dibiss/
publicaties.
57 De Vlaamse Vervoersmaatschappij De Lijn heeft
bijvoorbeeld uitsluitend contractuele personeelsleden in dienst.
58 Pas vanaf 1969 wordt in België op een
systematische en gecentraliseerde wijze een
inventaris gemaakt van de personeelsaantallen
in de overheidssector. Vandaar is het moeilijk om
de evolutie doorheen de tijd in kaart te brengen.
Niettemin menen wij dat zelfs de vergelijking
anno 1969 met de cijfers op 31 december
2015 al behoorlijk illustratief is als het aankomt
op de groei van het aantal personeelsleden in
overheidsdienst (zie voor een duiding W. Van
Dooren & R. Janvier (2007). “Wat kosten onze
ambtenaren? – Een internationaal vergelijkende
analyse van de kostprijs van het personeel in de
20
Barend Barentsen en Ria Janvier
59
60
61
62
63
64
65
66
Hollandse zottigheid of Nederland als lichtend voorbeeld?
publieke sector”. In TSR 2007/4, 565-589).
In 1969 telde de federale overheid 237.212
personeelsleden, in 2015 gaat het – de federale
overheid en de gemeenschaps- en gewestoverheden samen genomen onder meer in het licht
van de overheveling van het personeel naar
aanleiding van de staatshervormingen – om
679.647 personen. Daarmee lijkt ons de in de
tekst verwoorde vaststelling voldoende gestaafd.
Voorbeelden zijn het Havenbedrijf Antwerpen,
de provincie Antwerpen en de stad/het OCMW
Antwerpen.
Zie Decr.Vl. 3 juni 2016 tot wijziging van
het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, het
Provinciedecreet van 9 december 2005 en het
decreet van 19 december 2008 betreffende
de organisatie van de openbare centra voor
maatschappelijk welzijn (BS 28 juni 2016).
Zie wet 16 december 2015 tot wijziging van
de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven (BS 12 januari 2016).
Zie ook Circulaire du 2 avril 2009 relative à la
convention sectorielle 2005-2006 – Pacte pour
une fonction publique locale et provinciale solide
et solidaire – Adhésion, BS 27 oktober 2009.
“Le Pacte qui est proposé aux pouvoirs
locaux vise à convenir d’un plan d’action afin
d’optimiser leur organisation et de planifier
une politique d’emploi faisant la part belle à
l’emploi statutaire. Il est ainsi demandé aux
pouvoirs locaux de s’engager, par la signature
du Pacte, à intégrer dans leur statut administratif
et pécuniaire de nouveaux dispositifs relatifs
à la carrière des agents, à l’appréciation du
travail fourni par ces agents, aux procédures de
recrutement et aux conditions de travail”, zo staat
te lezen op de website van l’Union des Villes et
Communes en Wallonie (www.uvcw.be/actualites/2,129,1,0,2793.htm).
Art. 2 Pacte pour une fonction publique locale et
provinciale solide et solidaire stelt een enveloppe van in het totaal zeven miljoen euro in het
vooruitzicht. Zes miljoen euro wordt verdeeld
onder de lokale en provinciale besturen die zijn
toegetreden tot het pact. Er is een pro rata verdeling volgens het aantal statutairen dat in dienst
is op 30 januari van het voorafgaande jaar. De
resterende één miljoen euro wordt toegekend
aan de lokale en provinciale besturen voor elke
bijkomende benoeming, dus voor elk nieuw
statutair personeelslid dat wordt benoemd in het
jaar volgend op de referentiedatum. Dit miljoen
wordt ook pro rata verdeeld naargelang het aantal ambtenaren dat wordt benoemd gedurende
dat jaar, aan 1.000 euro per benoeming.
Dienst voor de Bijzondere Socialezekerheidsstelsels, Halfjaarlijkse statistieken – Brochure 4de
kwartaal 2015 – Definitieve cijfers, tabel 3H,
www.orpss.fgov.be/nl/dibiss/publicaties.
Zie wet 24 oktober 2011 tot vrijwaring van
een duurzame financiering van de pensioenen
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
21
van de vastbenoemde personeelsleden van de
provinciale en plaatselijke overheidsdiensten
en van de lokale politiezones, tot wijziging van
de wet van 6 mei 2002 tot oprichting van het
fonds voor de pensioenen van de geïntegreerde
politie en houdende bijzondere bepalingen
inzake sociale zekerheid en houdende diverse
wijzigingsbepalingen (BS 3 november 2011).
Zie R. Janvier (2015). “Leçon 1 – Travailler
dans la fonction publique: hier, aujourd’hui et
demain”. In R. Janvier (ed.). Le droit social de
la fonction publique, Collection de l’Association
belge pour le droit du travail et de la sécurité
sociale, n° 9, Brussel, la Charte, 1-29.
Zie R. Janvier (2008). “Een volwaardige tuchtregeling voor contractanten in overheidsdienst:
zowel naar inhoud als naar vorm?”. In TSR
2008/2, 229-329.
Zie R. Janvier (2006). “Toepassingsgebied van
de C.A.O.-Wet”. In G. Cox, M. Rigaux & J.
Rombouts (eds.). Collectief onderhandelen.
Mechelen, Kluwer, 85-110.
Zie R. Janvier & K. Janssens (2003). De mythe
van het statuut voorbij? De nieuwe overheidswerknemer is opgestaan! Reeks Steunpunt
Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen 2. Brugge,
die Keure, 375 p.
Voor een overzicht verwijzen wij naar I. De
Wilde (2016). Flexicurity in de publieke sector –
Een analyse van de (eenzijdige) wijzigbaarheid
van de individueel en collectief bepaalde arbeidsvoorwaarden van de overheidscontractant.
Proefschrift. Antwerpen, Universiteit Antwerpen,
204-227.
Zie I. De Wilde, R. Janvier & L. Vanhoutte
(2014). Arbeidstijd bij de Vlaamse lokale besturen: stand van zaken, knelpunten en beleidsvoorstellen. Brugge, die Keure, 376 p.
Zie Wet 18 december 2002 tot wijziging van
de wet van 8 april 1965 tot instelling van de
arbeidsreglementen (BS 18 januari 2003).
Zie R. Janvier & P. Humblet (1998). Ambtenarenrecht – I. Vakbondsstatuut, Collectieve arbeidsverhoudingen in de publieke sector in rechte en
in de feiten, Administratieve Rechtsbibliotheek,
Algemene Reeks, nr. 4, Brugge, die Keure, 299
p.
Zie ook R. Janvier, I. De Wilde & P. Humblet
(2015). “Leçon 5 – Les relations collectives de
travail: théoriquement unilatérales, pratiquement inapplicables”. In R. Janvier (ed.). Le droit
social de la fonction publique, Collection de
l’Association belge pour le droit du travail et de
la sécurité sociale, n° 9, Bruges, la Charte, 273327.
Zie I. De Wilde, S. Aerts & R. Janvier (2014).
De eenzijdige wijziging van de arbeidsvoorwaarden van het (contractueel) overheidspersoneel, Administratieve Rechtsbibliotheek,
Bijzondere reeks, Brugge, die Keure, 327 p. en
nog meer in de diepte I. De Wilde (2016). Flexicurity in de publieke sector – Een analyse van de
VTOM / 2016 / 04
77
78
79
80
81
82
83
84
Wetenschappelijke bijdrage
(eenzijdige) wijzigbaarheid van de individueel
en collectief bepaalde arbeidsvoorwaarden van
de overheidscontractant. Proefschrift. Antwerpen,
Universiteit Antwerpen, 453 p.
Zie R. Janvier & I. De Wilde (2015). “Collegiale en collectieve arbeidsverhoudingen in
de publieke sector”. In P. Humblet & A. Van
Regenmortel (eds.). Markante standpunten – Opstellen opgedragen aan prof. dr. Marc Rigaux.
Antwerpen, Intersentia, 93-119.
Zie R. Janvier (1990). Sociale bescherming van
het overheidspersoneel. Brugge, die Keure, twee
delen, 1136 p.
Zie daarover R. Janvier & S. Aerts (2015). “Leçon 3 – Les circuits d’incapacités dans le secteur
public: labyrinthes sans issue”. In R. Janvier (ed.).
Le droit social de la fonction publique, Collection de l’Association belge pour le droit du
travail et de la sécurité sociale, n° 9, Brussel, la
Charte, 117-183; S. Aerts & R. Janvier (2015).
“Arbeidsongeschiktheidscircuits in de publieke
sector, met de focus op de ambtenaren”. In
TSR 2015/1-2, 101-179 en ook R. Janvier,
I. De Wilde & S. Aerts (2016). Arbeidsongeschiktheidscircuits in de publieke sector – Een
juridische analyse van de regelingen in geval
van arbeidsongeschiktheid van het statutair en
het contractueel personeel bij de Vlaamse overheid. Leuven, eigen uitgave, 550 p. + xxvii. Dit
rapport is opvraagbaar via http://steunpuntbov.
be/ned/publicaties/detail/s3C010501.htm.
Dit is een zeer ruwe en ongenuanceerde
benadering aangezien de verschillen tussen de
wettelijke pensioenen in de ambtenarenregeling
en de werknemersregeling op tal van punten van
elkaar verschillen (zie onder meer R. Janvier & J.
Janssens (2014). De toekomst van de ambtenarenpensioenen. Brugge, die Keure, 339 p.).
Zie B.B.B. Lanting et al. (2014). Inleiding
Nederlands ambtenarenrecht. Den Haag, Bju,
172-174.
B.B.B. Lanting et al. (2014). Inleiding Nederlands ambtenarenrecht. Den Haag, Bju, 169170.
Cf. R. Janvier, G. Van Camp & F. Vandenbroucke, F. (2015-16). “De ziekte(pensioen)regeling
van de ambtenaren in het onderwijs van de
Vlaamse Gemeenschap: van ‘(re)visited’ tot ‘(re)
calculated’”. In TORB, nr. 01, 33-52.
Cf. R. JANVIER (2003). “Gelijke behandeling
in geval van een arbeidsongeval vanuit het perspectief van het Arbitragehof”. In R. Janvier, A.
Van Regenmortel & V. Vervliet (eds.). Het Arbitragehof en de sociale zekerheid, Recht en sociale
zekerheid 9. Brugge, die Keure, 91-183.
22