de wordingsgeschiedenis van de wet

SAVES
DOSSIER:
I. Inleiding
Sinds 1831 bestaat er in ons land een tweekamerstelsel: het parlement bestaat uit een kamer
van volksvertegenwoordigers en een senaat, die samen met de Koning de drie takken van de
wetgevende macht vormen. Tot voor de recente grondwetsherziening in 1993 moesten alle
wetten steeds het resultaat zijn van de gezamenlijke werking van de drie takken van de
wetgevende macht. Na de recente grondwetsherziening, volgend op het Sint-Michielsakkoord,
is het tweekamerstelsel grondig gewijzigd. Er is een taakverdeling doorgevoerd tussen de
Kamer en de Senaat.
De Kamer van Volksvertegenwoordigers krijgt de belangrijkste rol toebedeeld. Zij zal de
regering het vertrouwen schenken, haar controleren en van fianciele middelen voorzien
(begroting). Op wetgevend vlak is een vrij complexe regeling ingevoerd: in beginsel heeft de
Kamer het laatste woord, terwijl de Senaat een reflectiekamer wordt. Deze nieuwe
taakverdeling ging in na de eerstvolgende algehele vernieuwing van de wetgevende kamers.
Tot dan bleef de oude regeling van kracht. We zullen hierna de oude en de nieuwe regeling
beschrijven. We beperken ons wel tot de uitvoering van de federale normatieve bevoegdheid,
de bevoegdheid om op het federale vlak, wetten met normatieve inhoud uit te vaardigen.
We moeten voortaan drie types van federale wetten onderscheiden:
1. Deze die tot standgekomen zijn door de gezamenlijke werking van de drie takken
van de wetgevende macht, met gelijke rechten voor Kamer en Senaat. We noemen ze
de wetten uitgevaardigd in een gelijkwaardig, obligatoir tweekamerstelels.
2. Deze die zijn tot stand gekomen door de gezamenlijke werking van twee takken van
de wetgevende macht. – Koning en Kamer, met uitsluiting van de Senaat. We
noemen ze wetten uitgevaardigd in een eenkamerstelsel .
3. Deze die tot stand zijn gekomen door de gezamenlijke werking van de drie takken
van de wetgevende macht, met een overwicht voor de Kamer. We noemen ze wetten
uitgevaardigd in een ongelijkwaardig, optioneel tweekamerstelsel.
______________________
1. de wetten uitgevaardigd in een gelijkwaardig, obligatoir tweekamerstelsels
Een eerste type van federale wetten, zijn deze die zijn uitgevaardigd in een gelijkwaardig
tweekamerstelsel, d.i. een tweekamerstelsel waarin Kamer en Senaat op voet van gelijkheid
optreden. Dat is het geval voor:
Alle wetten die werden en nog zullen worden uitgevaardigd volgens de oude
grondwetsbepalen over het tweekamerstelsel.
De wetten die betrekking hebben op tien uitdrukkelijk in de grondwet aangeduide
aangelegenheden, en die te maken hebben met:
- Het grondwettelijk recht
1
SAVES
- De inrichting en werking van de federale overheid en de deelstaten
- De rechterlijke macht en de Raad van State
De wetgevende procedure voor deze wetten verloopt als volgt:
a. Initiatief.
Het initiatief om een wet te stemmen kan uitgaan van de Koning of van elk individueel lid van
de Kamer van Volksvertegenwoordigers of de Senaat.
Betreft het een koninklijk initiatief dan spreken we van een wetsontwerp dat bij Koninklijk
Besluit (indieningsbesluit) wordt ingediend in hetzij de Kamer van Volksvertegenwoordigers,
hetzij de Senaat. Aan het wetsontwerp gaat een memorie van toelichting vooraf: een tekst
waarin de Koning de motieven van het ontwerp uiteenzet.
Betreft het een initiatief van een of meerdere leden van de Kamer of Senaat dan spreken we
van een wetsvoorstel dat wordt ingediend, al naar gelang het geval, in hetzij de Kamer van
Volksvertegenwoordigers, hetzij de Senaat. Er gaat een toelichting vooraf: een tekst waarin de
indiener de motieven van het voorstel uiteenzet. Alvorens het wetsvoorstel in Kamer en
Senaat zal worden behandeld dient het in overweging te worden genomen , d.w.z. dat een
meerderheid bereid is het te behandelen.
b. Advies Raad van State.
Wetgeving is vanuit juridisch oogpunt geen eenvoudige zaak. Een nieuwe wet moet ingepast
worden in het geheel van de rechtsorde.
Ze moet in overeenstemming zijn met de hogere rechtsregels (Grondwet, internationaal recht).
Ze moet vallen binnen de bevoegdheid van de wetgevende vergadering. Ze moet voldoen aan
de beginselen van behoorlijke legistiek. (o.m. begrijpelijke tekst, dus verzorgd van taal en met
gebruik van de gepaste juridische terminologie).
Vandaar dat het geen overbodige luxe is dat de wetgevende macht beschikt over een
adviesorgaan, de afdeling wetgeving van de Raad van State die een juridisch advies uitbrengt
vooraleer de wet wordt gestemd.
De Koning is verplicht alle voorontwerpen van wet – dus nog vooraleer ze bij de Wetgevende
Kamers worden ingediend als wetsontwerp- aan de afdeling Wetgeving van de Raad van State
voor advies voor te leggen.
Alleen de ontwerpen betreffende begrotingen, rekeningen, leningen, domeinverrichtingen en
het legercontingent, zijn van de adviesverplichting vrijgesteld. Daarenboven kan de Koning
zich op de hoogdringendheid beroepen. In dat geval blijft het Advies van de Raad van State
beperkt tot de vraag of de wet binnen de bevoegdheid van de nationale wetgevende macht
blijft en niet de bevoegdheid van de Gemeenschappen en de Gewesten ( zie infra) betreft, en
tot de vraag of de voorgelegde tekst betrekking heeft op aangelegenheden bedoeld in artikel
74, artikel 77 of artikel 78 van de Grondwet.
Wetsvoorstellen kunnen ter advies aan de afdeling Wetgeving van de Raad van State worden
voorgelegd hetzij door een Minister, hetzij door de Voorzitter van de Kamer of de Senaat.
2
SAVES
Deze is daartoe verplicht wanneer een derde van de leden of de helft van de leden van een
taalgroep, van de desbetreffende wetgevende kamer, het hem vraag en ook wanneer 12 leden
van de parlementaire overlegcommissie erop verzoeken (cfr. Infra).
Het advies van de Raad van State heeft uitsluitend betrekking op juridische aspecten van het
voorontwerp of het voorstel, niet op de opportuniteit ervan; Het advies is weliswaar zoals
hiervoor omschreven verplicht, het is evenwel niet bindend. Degene die het advies vraagt is
niet verplicht er rekening mee te houden.
Wanneer de Raad van State evenwel oordeelt dat een voorontwerp of voorstle van wet buiten
de bevoegdheid valt van de nationale wetgever en tot de bevoegdheid behoort van de
gemeenschaps- of gewestelijke wetgever, dan wordt de wetgevende procedure opgeschort.
Het desbetreffende voorontwerp of voorstel wordt dan, in het kader van de procedure tot
voorkoming van bevoegdheidsconflicten, doorgezonden naar een “Overlegcomité”, dat
paritair is samengesteld uit leden van de Ministerraad en lede van de Executieven (de
regeringen van de Gemeenschappen en de Gewesten (zie infra) anderzijds. Dit overlegcomite
zal pogen, binnen de veertig dagen, bij consensus, een advies uit te brengen over de vraag of
er naar izjn oordeel aol dan niet een bevoegdheidsoverschrijding is. Indien het overlegcomité
oordeelt dat er een bevoegdheidsoverschrijding is, dan vraagt het om het voorontwerp te
verbeteren of de nodige amendementen in te dienen waardoor een einde wordt gemaakt aan
de bevoegdheidsoverschrijding. Bereikt men die consensus niet dan gaat de wetgevende
procedure gewoon verder zijn gang. Het advies van de Raad van State en desgevallen van het
Overlegcomité, wordt aan het wetsontwerp of het wetsvoorstel gehecht en in de parlementaire
stukken gepubliceerd.
c. Behandleing in de bevoegde Commissie.
Wetgevende initiatieven hebben betrekking op de meest diverse aangelegenheden. De
kamerleden en de senatoren kunnen niet met elk van die aangelegenheden even vertrouwd
zijn. Vandaar dat er in de Kamer en de Senaat “Commissies” zijn opgericht, die
gespecialiseerd zijn in bepaalde aangelegenheden (grondwetsherziening, justitievolksgezondheid, defenis, buitenlandse zaken, financien, economie enz) In deze Commissies
zetelen de specialisten van de verschillende politieke fracties in de desbetreffende
aangelegenheid.
Een ingediend wetsontwerp en een ingediend en in overweging genomen wetsvoorstel wordt
eerst voor behandeling doorgezonden naar de bevoegde Commissie van de Kamer of de
Senaat. Hier zal het worden onderzocht, eventueel geamendeerd, aangeomen of verworpen.
De besprekingen in de Commissie verlopen in beginsel met gesloten deuren. Wel wordt er
door een lid van de Commissie een “Verslag” opgesteld over de werkzaamheden van de
Commissie. Dit is een zeer belangrijk parlementair stuk. Sedert 1985 verlopen sommige
commissievergaderingen in de Kamer in het Openbaar.
d. Behandeling in openbare vergadering.
Na behandeling in de bevoegde Commissie wordt het wetsontwerp of het wetsvoorstel naar de
openbare vergadering van Kamer of Senaat gezonden. Hier heeft eerst een algemene
bespreking plaats, vervolgens behandeling en stemming per artikel en tenslotte een stemming
over het geheel.
3
SAVES
In beginsel volstaat een gewone meerderheid. De meerderheid van de leden (1/2 plus 1) dient
aanwezig te zijn en de meerderheid van de uitgebrachte stemmen (1/2 plus 1) dient de tekst
aan te nemen. Onthoudingen worden niet als uitgebrachte stemmen beschouwd.
In het Belgisch Parlement zijn de Nederlandstaligen in de meerderheid en de Franstaligen in
de minderheid. Dit is een gevolg van de demografie: er zijn meer Vlamingen en Vlaamse
Brusselaars, dan Walen en Franstalige Brusselaars en de zetelverdleing volgt het
bevolkingsaantal. Alhoewel de Grondwet bepaalt dat elk lid van de Wetgevende Kamers de
gehele Natie vertegenwoordigt., heeft de Grondwetgever in 1970 nodig bevonden om te
voorzien in waarborgen voor de Franstalige minderheid. Deze hoeft niet zonder meer de wil
van de meerderheid te ondergaan. De kamerleden en de senatoren worden, volgens wettelijke
bepaalde criteria, ingedeeld in een Nederlandse en in een Franse taalgroep.
Voor communautair zeer gevoelige aangelegenheden schrijft de Grondwet voor dat de wet
slechts met een bijzondere meerderheid kan worden gestemd, dit is de meerderheid van de
leden van elke taalgroep van elke kamer, op voorwaarde dat de meerderheid van de leden van
elke taalgroep aanwezig is en voor zover het totaal van de ja-stemmen in beide taalgroepen
tweederde van de uitgebrachte stemmen bereikt.
Daarenboven kan drie/vierde van de leden van een taalgroep, de “alarmbel” luiden, wannneer
zij van voordeel zijn dat een wetsontwerp of een wetsvoorstel de “betrekkingen tussen de
Gemeenschappen ernistig in het gedrang brengen “
In dat geval wordt de parlementaire procedure opgeschort en de motie verwezen naar de
Ministerraad. Deze is paritair samengesteld: er zijn, de Eerste Minister eventueel
uitgezonderd, evenveel Nederlandstalige Ministers als Franstalige Ministers. De ministerraad
zal binnen de dertig dagen een gemotiveerd advies uitbrengen en de betrokken Kamer
uitnodigen zich uit te spreken over dit advies, hetzij over het eventueel geamendeerd ontwerp
of voorstel? De “alarmbel” heeft voornamelijk een preventieve werking.
e. Verwijzing en eventuele terugverwijzing naar de andere kamer.
Het goedgekeurde wetsontwerp of het wetsvoorstel – dat na de goedkeuring ook de naam
“wetsontwerp” draagt – wordt overgemaakt aan de andere kamer. In de tweede kamer wordt
de wetgevende procedure overgeaan: verwijzing naar de bevoegde Commissie en behandeling
in de openbare vergadering;
Indien de in één kamer aangenomen tekst, geamendeerd (gewijzigd) wordt door de andere
kamer, dan wordt de tekst terug verwezen. Dit “over-en-weer-gaan” duurt totdat Kamer en
Senaat dezelfde tekst hebben aangenomen.
f. Bekrachtiging, afkondiging en bekendmaking.
Hebben Kamer en Senaat eenzelfde tekst aangenomen dan dient ook nog de “derde tak” van
de wetgevende macht, de Koning, er zijn instemming mee te betuigen. Dit gebeurt door de
bekrachtiging. Hiermee is de wetgevende procedure beëindigd. Na de bekrachtiging bestaat
de wet.
Als hoofd van de uitvoerende macht, dient de Koning de wet dan nog af te kondigen.
Daardoor stelt hij op definitieve wijze vast dat de wet regelmatig is tot stand gekomen. De
afkondigingsformule luidt: “Kondigen deze wet af, bevelen dat zij met ‘s lands zegel zal
4
SAVES
worden bekleed en door het Belgisch Staatsblad zal worden bekendgemaakt. De wet wordt er
uitvoerbaar door.
De Koning beveelt de Minister van Justitie de wet met ‘s lands zegel dient te bekleden – de
Minister van Justitie is de “zegelbewaarder”, de “Garde des sceaux” en dient bekend te maken
in het Belgisch Staatsblad. Dit laatste is nodig opdat de wet verbindend zou zijn. Artikel 190
van de Grondwet bepaalt immers: “Geen wet, geen besluit of verordening van algemeen,
provinciaal of gemeentelijk bestuur is verbindend dan na te zijn bekendgemaakt in de vorm
bij de wet bepaald”. Het is een wet van 31 mei 1961 die de bekendmaking van o.m. de wetten
in het Belgisch Staatsblad voorschrijft. Na de bekendmaking is de wet tegenstelbaar.
Inzake wetgeving dienen we vier data in het oog te houden:
1. Datum van bekrachtiging: dit is de datum waarop de Koning als hoofd van de wetgevende
macht er zijn instemming mee betuigt. Na de bekrachtiging bestaat de wet.
2. Datum van afkondiging: dit is de datum waarop de Koning als hoofd van de uitvoerende
macht het bestaan van de wet bevestigt en ze daardoor voor verdere uitvoering vatbaar
maakt. Het is de datum die de wet zelf krijgt. Vanaf die datum kunnen
uitvoeringsbesluiten worden genomen. Door de afkondiging stelt de koning op
“authentiek” wijze vast de wet regelmatig tot stand is gekomen. Het staat niet aan de
rechterlijke macht te onderzoeken of bij de bespreking of de stemming van een
wetsontwerp of wetsvoorstel de reglementen van de wetgevende kamers al dan niet zijn in
acht genomen.
3. Datum van bekendmaking: dit is de datum waarop de wet in het Belgisch Staatsblad
bekend wordt gemaakt, zodat ze tegenstelbaar wordt aan eenieder. Immers: “Nemo
censetur ignorare legem”.
4. Datum van inwerkingtreding: dit is de datum waarop de rechten en verplichtingen in de
wet in werking treden, waarop de wet verbindend wordt. Tenzij de wet zelf het anders
bepaalt, treedt een wet in werking tien dagen na de publicatie.
2.Wetten uitgevaardigd in een éénkamerstelsel
Worden in een “eenkamerstelsel” uitgevaardigd de wetten die betrekking hebben op:
- het verlenen van naturalisaties, de begrotingen en de rekening van de staat en de
vaststelling van het legercontingent
- de burgerrechtelijk en strafrechtelijke aansprakelijkheid van de ministers.
Dit betekent dat:
- het initiatief tot zulke wetten slechts kan genomen worden, in de Kamer van
Volksvertegenwoordgiers, hetzij door de Koning (wetsontwerp), hetzij door één of
meerdere volksvertegenwoordigers (wetsvoorstel)
- de wet geldig is tot stand gekomen nadat ze in de Kamer is goedgekeurd en door de
koning werd bekrachtigd.
3.Wetten in een ongelijkwaardig, optioneel “tweekamerstelsel” uitgevaardigd
Voor alle weten zal voortaan een “ongelijkwaardig tweekamerstelsel” bestaan. De
krachtlijnen hiervan zijn:
-
dat het initiatief tot deze wetten zowel in de Kamer als in de Senaat kan worden genomen
5
SAVES
-
-
dat de Senaat bij het uitvaardigen van deze wetten slechts wordt betrokken, wanneer hij
dat zelf wil,
a) hetzij doordat het wetgevend initiatief is genomen in de Senaat
b) hetzij doordat de Senaat een “evocatierecht” uitoefent t.a.v. een door de Kamer
goedgekeurd wetsontwerp.
dat de Kamer van Volksvertegenwoordigers steeds “het laatste woord” heeft
dat er een parlementaire overlegcommissie bestaat die paritair is samengesteld uit leden
van de kamer en de senaat en die tot opdracht heeft
de bevoegdheidsconflicten tussen kamer en senaat te regelen
de in de grondwet gestelde termijnen voor de behandeling van wetsontwerpen in de senaat
te verkorten wanneer de regering de spoedbehandeling vraagt of de termijnen voor
behandeling in de kamer en in de senaat, te verlengen
Om het precieze verloop van de wetgevende procedure te kunnen beschrijven, moeten wet
een onderscheid maken tussen twee hypothesen: het wetgevend iniatief werd genomen in de
Kamer of het wetgevend iniatief werd genomen in de Senaat.
Wetgevend iniatief in de Kamer
a. Het iniatief kan worden genomen in de Kamer, hetzij door een kamerlid (wetsvoorstel),
hetzij door de Koning (wetsontwerp). Wat betreft het iniatief, het advies van de Raad van
State, de behandeling in de bevoegde Commissie, en behandeling in openbare
vergadering, verloopt de wetgevende procedure in de Kamer zoals beschreven sub 1.
b. Het door de Kamer goedgekeurd wetsontwerp wordt overgezonden aan de Senaat. Dit
betekent echter niet dat het ook automatisch door de Senaat zal worden behandeld. De
Senaat moet uitdruikkelijk beslissen, binnen een termijn van vijftien dagen, dat zij het
evocatierecht wensen uit te oefenen. Het volstaat dat 15 van de 71 van de leden dit
wensen. Indien de Senaat niet, of niet tijdig, beslist te evoceren, dan kan het wetsontwerp
aan de Koning ter bekrachtiging worden voorgelegd.
c. Indien de Senaat tijdig beslist te evoceren, dan heeft zij het recht de door de Kamer
goedgekeurde tekst te “amenderen” binnen een termijn van zestig dagen.
d. De door de Senaat geamendeerde tekst wordt overgezonden aan de Kamer van
Volksvertegenwoordigers, die een definitieve beslissing neemt door alle of sommige van
de door de Senaat aangenomen amendementen hetzij aan te nemen, hetzij te verwerpen.
e. Indien de Kamer bij de tweede behandeling een nieuw amendement aanneemt, krijgt ook
de Senaat het recht het ontwerp een tweede maal te behandelen en eventueel te amenderen
binnen een termijn van vijftien dagen. Indien de Senaat niet amendeert, wordt het
wetsontwerp ter bekrachtiging voorgelegd aan de Koning. Indien de Senaat wel
amendeert, beslist de Kamer definitief.
Wetgevend iniatief in de Senaat.
a. Het initiatief kan worden genomen in de Senaat, door één of meerdere senatoren. Wat
betreft het iniatief, het advies van de Raad van State, de behandeling in de bevoegde
Commissie, en behandeling in openbare vergadering, verloopt de wetgevende procedure
in de Senaat, zoals beschreven sub I.
b. Het door de Senaat goedgekeurd wetsontwerp wordt overgezonden aan de Kamer. Binnen
de zestig dagen dient de Kamer dan een definitieve beslissing te nemen, door het
wetsontwerp hetzij te verwerpen, hetzij aan te nemen. In het eerste geval is de wetgevende
procedure beëindigd, in het tweede geval wordt het wetsontwerp ter bekrachtiging aan de
koning voorgelegd.
6
SAVES
c. De Kamer kan echter ook beslissen het wetsontwerp te amenderen en dit binnen de zestig
dagen. In dat geval wordt het teruggezonden naar de Senaat.
d. De Senaat moet zich dan binnen de vijftien dagen uitspreken. Indien de Senaat zich niet
tijdig uitspreekt of indien hij instemt met het door de Kamer geamendeerde wetsontwerp,
dan wordt dit aan de Koning ter bekrachtiging voorgelegd. Indien de Senaat op zijn beurt
amendeert, wordt het ontwerp opnieuw overgezonden naar de Kamer.
e. De Kamer moet dan uiteindelijk binnen de vijftien dagen definitief beslissen over het
wetsontwerp.
Indien de Kamer zich niet uitspreekt binnen de gestelde termijnen (zestig dagen en vijftien
dagen), dan komt de parlemenatire overlegommissie samen om een nieuwe termijn te
bepalen. Indien er geen overeenstemming wordt bereikt in de Commissie is de nieuwe termijn
zestig dagen.
________________________
Bron: Bronnen en Beginselen van het Recht, van Prof. Jan Velaerts, 1°Kan Rechten, UFSIA,
Academiejaar 1999-2000
7