Inhoudsopgave - AthenaSummary

AthenaSummary
UniversiteitvanAmsterdam
FaculteitderRechtsgeleerdheid–Bachelorjaar2
Bestuurs(proces)rechtIIa
Supplementweek7
- Onderwijseditie Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat 1, R.J. N. Schlössels en S.E.
Zijltra,Kluwer2010;
- KernbegrippenAWB,P.NicolaïenA.P.Klap,Factotum2012;
- BestuursrechtinhetAwb-tijdperk,T.Barkhuysene.a.,Kluwer2014.
Inhoudsopgave
WEEK7– PRIVAATRECHTELIJKOVERHEIDSHANDELEN..............................................................2
HOOFDSTUK10BESTUURSRECHTI:NORMERINGVANHETPRIVAATRECHTELIJKHANDELENVANHETBESTUUR.........2
HR26januari1990,NJ1991,393(Staatvs.WindmillHillandBV).................................................5
HR8juli1991,NJ1991,691(Kunst-enAntiekstudioLelystad)......................................................6
HR27maart1987,AB1987,273(Amsterdamvs.IkonBeleidskonsulentenBV)...........................7
HOOFDSTUK19BESTUURSRECHTI:OVEREENKOMSTEN,(ANDERE)PRIVAATRECHTELIJKEMIDDELENENFEITELIJKE
MIDDELEN..............................................................................................................................................8
HR11-12-1992,AB1993,301(Brandweerkosten).......................................................................11
RechtbankGroningen05-12-2012,LJNBY6881...........................................................................11
In ons streven naar perfectie zetten wij alles op alles om een volledige samenvatting
beschikbaar te stellen. Mochten wij onverhoopt toch punten over het hoofd hebben
gezienofverkeerdhebbengenoteerd,schroomdannietdatterstondtemelden.Ditgeldt
vooralleop-enaanmerkingen.Onzeklachtenlijnistevindenopwww.AthenaSummary.nl.
Week7–Privaatrechtelijkoverheidshandelen
Hoofdstuk 10 Bestuursrecht I: Normering van het privaatrechtelijk handelen
vanhetbestuur
Deabbb’szijnookvanbelangvoordenormeringvanhetfeitelijkenprivaatrechtelijkhandelenvan
hetbestuur.Rechtsnormendieprimairzienopbesluitenzijnmedeopdithandelenvantoepassing,
voorzoverdeaardvanhandelingenzichdaartegennietverzet(art.3:1lid2Awb).Voordeoverheid
is het gebruik van privaatrecht soms doelmatiger om beleid te kunnen realiseren (instrumentele
dimensie).
Maar het privaatrecht biedt de burger vaak minder waarborgen dan het publiekrecht (bijv.
ontbrekenvanhetlegaliteitsvereisteennietuitgesprokendoelgebonden(specialiteitsbeginsel)).Bij
debesprekingvanhetoverheidsprivaatrechtwordendriehoofdvragenonderscheiden:
1. Watisdeverhoudingtussenpubliek-enprivaatrechtinhetalgemeen?Ishetprivaatrechthet
‘algemene’rechtenhetpubliekrechthet‘uitzonderingsrecht’?
De leer van de staatssoevereiniteit meent een principieel onderscheid tussen publiek- en
privaatrechtteontwarenindewijzewaaroprechtsvormingtussenpartijenplaatsvindt.Indiezin
isditeenformelebenadering.Inrechtsrelatieswaarbijdeoverheidpartijis,staanpartijenineen
principieel ongelijke relatie tot elkaar. Alle recht (het stellen van ‘bindende regels’), gaat
uiteindelijk van de Staat uit. Het publiekrecht regelt vanuit dit perspectief de statelijke
organisatieénallerechtsverhoudingentussenoverheidenburger.Voorhetprivaatrechtresteert
de wereld van de rechtsverhoudingen tussen burgers onderling. Aanhangers van deze leer
funderen het onderscheid tussen publiek- en privaatrecht primair op de tegenstelling
‘ongelijkheid’-‘gelijkheid’.
Thorbecke hanteert een meer materiële denkrichting: de scheiding tussen publiek- en
privaatrecht is een principieel beginsel dat voortvloeide uit de Franse revolutie, een
cultuurhistorischbepaaldkeerpuntinderechtsgeschiedenis.‘Privaatrechtelijke’overheidsmacht
(bijv.heerlijkerechten)werduitdemaatschappelijkestructurenverwijderd,waardooreenvrije
burgerlijkesamenlevingwerdgerealiseerddiewasgebaseerdophetuitgangspuntvangelijkheid.
Thorbeckefundeerthetonderscheidtussenpubliek-enprivaatrechtprimairopdetegenstelling
‘algemeenbelang’-‘bijzonderbelang’.
De ‘heersende leer’ is dat de overheid in beginsel kan deelnemen aan het privaatrechtelijke
rechtsverkeer, tenzij uit het geschreven publiekrecht anders voortvloeit. Participatie aan het
privaatrechtelijkeverkeerwordtmogelijkgemaaktdoordatdeoverheidsrechtspersonen(o.m.de
Staat, provincies, gemeenten en waterschappen) aan art. 2:1 BW vermogensrechtelijke
rechtspersoonlijkheid ontlenen. Een rechtspersoon staat, wat het vermogensrecht betreft met
een natuurlijke persoon gelijk, tenzij uit de wet het tegendeel voortvloeit (art. 2:5 BW). De
overheidkanzichnooitvolledigontdoenvanhaarpubliekrechtelijkehoedanigheid.Deoverheid
is tevens aan publiekrechtelijke normen en uitgangspunten onderworpen. Zij handelt in het
algemeenbelang.
Vormeninhoudvanhetrecht,formeleenmateriëlevisiesbetreffendehetonderscheidtussen
publiek-enprivaatrechtmoetengoedwordenonderscheiden.
• Eenformelebenaderingisbijv.dateenovereenkomststeedsprivaatrechtelijkis,omdatdeze
nu eenmaal in het BW is geregeld. Hier wordt wel gesproken van het gebruik van
privaatrechtdoordeoverheid.
2
•
Eenmateriëlebenaderingisbijv.dateenovereenkomstgeletopdeaardvandebetrokken
partijen en de inhoud van de verbintenissen (deels) tot het publiekrecht moet worden
gerekend. Hier wordt wel gesproken van het gebruik van privaatrechtelijke rechtsvormen
doordeoverheid.
De ontwikkeling van het overheidsprivaatrecht kan aan de hand van drie rechtsleren worden
geschetst:
a) Degemenerechtsleer
Deze leer kwam op in de vooroorlogse periode en was heersend tot ver in de jaren ’80.
Volgensdezeleerishetprivaatrechthetuniverselerechtdatinbeginseltoepasbaarisopalle
rechtsrelaties (ook op de relatie overheid-burger), tenzij uit het (geschreven) publiekrecht
anders voortvloeit. Het privaatrecht is voldoende flexibel en ‘open’ om deze
rechtsverhoudingen tussen overheid en burgers op een adequate wijze te normeren. Het
(geschreven) publiekrecht (dwingend ‘uitzonderingsrecht’) kan het privaatrecht terzijde
stellen wanneer door de wetgever gericht wordt ingegrepen. Het privaatrecht is het
algemenerechtdatworteltinhetrechtsbewustzijnvanmensenenhetrechtdatontstond
en kan bestaan onafhankelijk van de overheid. Ook de overheid is aan dit recht
onderworpenen kan zich er van bedienen. Overeenkomsten waarbij de overheid
contractspartner is, worden in principe door het ‘gewone’ privaatrecht beheerst. Slechts
wanneereenbepaaldtypeovereenkomstdoordewetgevervaneenexplicietegrondslagzou
zijn voorzien – en uitdrukkelijk aan het privaatrecht zou zijn onttrokken – kan worden
gesprokenvaneenpubliekrechtelijkeovereenkomst.Datovereenkomstenmetdeoverheid
somsechterwordengekenmerktdoorvanhetprivaatrechtafwijkendeelementen,vormde
striktgenomendeopmaatvoordegemengderechtsleer.
De gemene rechtsleer werd door de aanhangers van de rechtssoevereiniteit van een
theoretisch fundament voorzien: zij benadrukte de eenheid van het recht. De aanhangers
van de leer van de rechtssoevereiniteit keerden zich fel tegen de leer van de
staatssoevereiniteit.
De gemene rechtsleer neemt als uitgangspunt dat de overheid rechtens in twee
hoedanighedenoptreedt:ineenpubliekrechtelijkeéneenprivaatrechtelijkehoedanigheid;
de overheid als ‘rechtspersoon’ vs. de overheid als ‘ambt’ (‘bestuursorgaan’). De
overheidsambten handelen op basis van bestuursbevoegdheden (publiekrechtelijk
overheidshandelen); de overheid die aan het rechtsverkeer deelneemt in de hoedanigheid
van rechtspersoon handelt privaatrechtelijk. We zien hier een formele scheiding tussen
publiek-enprivaatrecht.
Uit de gemene rechtsleer kwam de (pragmatische) klassieke tweewegenleer voort: de
overheid handelt enerzijds publiekrechtelijk op basis van door de wetgever toegekende
bestuursbevoegdhedenenmagdaarnaastookpubliekebelangenbehartigendoorgebruikte
maken van de algemene privaatrechtelijke bevoegdheden die toekomen aan de
overheidsrechtspersonen.Deklassieketweewegenleeraanvaardteenkeuzevrijheidvoorde
overheidtussendepubliek-enprivaatrechtelijkeweg.Viabeidewegenmagdeoverheidin
beginselhetalgemeenbelangbehartigen,tenzijhetgeschrevenpubliekrechthetvolgenvan
deprivaatrechtelijkewegopondubbelzinnigewijzeuitsluit.Deklassieketweewegenleerwas
heersendtussen1925enheteindevandejaren’80.
De Hoge Raad heeft in verschillende arresten aanvaard dat de overheid als rechtspersoon
‘bijzonder gebruik’ van publiek domein op basis van haar eigendomsrecht – in beginsel als
3
iedereandereeigenaar–magbeperkenenreguleren.Hetbedingenvan‘privaatrechtelijke’
financiële vergoedingen behoort in beginsel tot de mogelijkheden voor zover de overheid
geenbevoegdhedenheeftomtekomentotverhaallangspubliekrechtelijkeweg.
De tweewegenleer geeft zich weinig rekenschap van publiekrechtelijke beginselen,
uitgangspunten en specifieke waarborgen. Op basis van privaatrechtelijke bevoegdheden
kandeoverheidbelangennastrevendiezijnietopgrondvanhetpubliekrechtkannastreven.
Hetisdevraagof,enzoja,inhoeverredeoverheidhet‘privaatrecht’naastdebeginselen
vanbehoorlijkbestuurhetuitgangspuntvanopenbaarheidendegrondrechtenvanburgers
moetrespecteren.Deoverheidverkeerttenopzichtevanveelburgersiniedergevalineen
machtspositie.
Sommigen gaan er van uit dat binnen het privaatrecht vergelijkbare waarborgen kunnen
worden gerealiseerd. Ook in een privaatrechtelijke context kan de burgerlijke rechter
rekeninghoudenmetpubliekrechtelijkenormen.Bovendienzouhetpubliekrechtdeburger
niet in alle gevallen een sterkere rechtspositie opleveren. Diverse publiekrechtelijke
waarborgen(o.m.legaliteitsvereisteenspecialiteits-endemocratiebeginsel)zoudenkunnen
wordengetransformeerdnaarrechtsnormenopbasiswaarvanookineenprivaatrechtelijke
context,rechtkanwordengedaanaandeessentievandepubliekrechtelijkewaarborgen.We
sprekenookwelvandeTilburgsebenaderingofdeparallelle-wegenleer.
VolgensdetweegrondslagenleervanDeHaanstaatdeprivaatrechtelijkewegalleenopenals
dituithetgeschrevenpubliekrechtvolgt.Dewetgeverzaldanperbijzonderterreinvanhet
bestuursrecht een afweging moeten maken of de figuur van de beleidsovereenkomst (dan
weleenandereprivaatrechtelijkefiguur)toepassingmagvinden,enzoja,welkenormering
danwenselijkis.
b) degemengderechtsleer
Dezeleerkwamtotontwikkelingindejaren’70enwordtsindsdetweedehelftvandejaren
’80inonslandgezienals‘geldendrecht’.Deerkenningvandeabbbvestigdeindringendde
aandacht op het bestaan van ongeschreven bestuursrecht. De gemende rechtsleer kan
wordengezienalseenverdereontwikkelingvandegemenerechtsleer.Deoverheidmagin
beginsel gebruik maken van privaatrechtelijke bevoegdheden ter behartiging van publieke
belangen, maar de uitoefening van privaatrechtelijke overheidsbevoegdheden wordt wel
mede genormeerd door publiekrechtelijke normen. Het is de vraag in hoeverre het
algemeen belang het optreden van de overheid beheerst. Naarmate de publieke
taakuitoefening duidelijker op de voorgrond treedt, zullen ‘privaatrechtelijke’
rechtsbetrekkingen tussen overheid en burger verdergaand door het publiekrecht worden
ingekleurd. De abbb worden geacht mede het privaatrechtelijk overheidshandelen te
normeren.
Degemenderechtsleerisgeldendrecht.InhetBWendeAwbtreffenweschakelbepalingen
aan, op grond waarvan ook privaatrechtelijk overheidshandelen aan publiekrechtelijke
normeringgebondenis.Ziebijv.art.3:14BWenart.3:1lid2Awb.
c) deinvullenderechtsleer
Deze leer weerspiegelt de jongste benadering. Zij neemt tot uitgangspunt dat de overheid
altijdalsoverheidhandeltendaarommaterieelpubliekrechtelijk.Deoverheidwordtgeacht
steedshetalgemeenbelangtebehartigenongeachtdevormvanhaarhandelenalsmedede
publiekrechtelijke rechtsbeginselen te respecteren. De overheid mag zich in het kader van
haar publieke taakuitoefening onder zeer strikte voorwaarden bedienen van aan het
4
privaatrecht (m.n. het BW) ontleende rechtsvormen, zoals de overeenkomst, die algemeen
vanaardzijneninbeginselinvrijwelallerechtssferentoepassingkanvinden.
Aanhetburgerlijkrechtontleenderechtsvormenmogenindecontextvaneenalbestaande
publiekrechtelijke bevoegdheid worden gebruikt. In dit geval is echter géén sprake van
‘privaatrecht’. Regels uit het BW vinden ‘invullend’ toepassing. De aanhangers van de
invullende rechtsleer bestrijden ten principale dat de overheid aan het BW bevoegdheden
kan ontlenen om publieke belangen te behartigen. Het is geen bevoegdheidsverschaffende
wet in publiekrechtelijke zin. Privaatrechtelijke bevoegdheden zijn niet doelgebonden. De
overheidmaggebruikmakenvanbepalingeninhetBWterinvullingvanhetongeschreven
publiekrecht, dus algemene rechtsregels en rechtsfiguren analoog toepassen in een
publiekrechtelijkecontext.Van‘invullend’gebruikkanpassprakezijnnadatopbasisvanhet
geschrevenofongeschrevenpubliekrechtiskomenvasttestaandatdeoverheidbevoegdis
tothandelen.
De convergentiebenadering van Scheltema en Scheltema houdt in dat bestuursrecht en
privaatrechttweeteonderscheidenennaastelkaarstaanderechtsgebiedenzijn,dievragen
om eigen regels en beginselen. Maar de systematische samenhang en de eenheid van het
recht als systeem worden ook benadrukt. Nodeloze verschillen tussen publiek- en
privaatrechtelijkeregelingenmoetenwordenvoorkomen.Hetbestuursrechtishetrechtdat
de verhoudingen tussen burgers en overheid regelt. Het privaatrecht regelt de
rechtsverhoudingen tussen burgers onderling. Privaatrecht en bestuursrecht zijn op het
niveauvaneenalgemeendeelmetelkaarverbonden.Zijdivergerenophetconcreteniveau,
althanswanneerspecifiekeregelsgeletopdeaardvanderechtsbetrekkingennoodzakelijk
zijn.
2. Magdeoverheidwelgebruikmakenvanhaarprivaatrechtelijkebevoegdhedenterbehartiging
vanpubliekebelangen?
HR26januari1990,NJ1991,393(Staatvs.WindmillHillandBV)
MetditarrestheeftdeHogeRaadpaalenperkwillenstellenaanhetgebruikvanprivaatrecht
doordeoverheid.Decasuswasalsvolgt:HetbedrijfWindmillloosdeviaeenpijpleidingsysteem
afvalgipsopdeNieuweWaterwegopbasisvanvergunningendiewarenverleendopgrondvan
de Rivierenwet en de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren (WVO). De Staat, eigenaar van
het genoemde openbare water, verlangde daarnaast een ‘privaatrechtelijke’ vergunning: de
privaatrechtelijketoestemmingzouafhankelijkwordengesteldvanfinanciëlevergoedingenaan
de overheid. De Staat wilt Windmill via haar bevoegdheden m.b.t. het ‘publiek domein’
(privaatrechtelijkeigendom)dwingentotbetalingvoordelozingen.
De Hoge Raad had in het verleden nooit veel problemen met het bedingen van financiële
vergoedingen voor ‘bijzonder gebruik’ (d.w.z. gebruik dat niet behoort tot het normale
verkeersgebruik) van o.m. openbaar water. In het Windmill-arrest bleek van doorslaggevend
belangtezijndatdeStaatlangspubliekrechtelijkeweg(krachtensdeWVO)heffingsvoorschriften
totstandhadkunnenbrengen.Oppapierwaseenpubliekrechtelijkewegvoorhandenomhet
doordeoverheidgewenstedoeltebereiken.Ditgegevenstondi.c.indewegaankostenverhaal
langs‘privaatrechtelijke’weg.
De overheid mag de belangen die haar in een publiekrechtelijke regeling ter behartiging zijn
toevertrouwd in beginsel ook behartigen door gebruik te maken van privaatrechtelijke
bevoegdheden.IndiezinbleefdeHRdegemenerechtsleeronderschrijven.Ergeldtechtereen
beperking: als een van toepassing zijnde publiekrechtelijke regeling het volgen van een
privaatrechtelijkewegnietexplicietuitsluit,isvolgensdeHRbepalendofer(anderszins)sprake
5
isvaneenonaanvaardbaredoorkruisingvandezeregeling.Indienditinderdaadhetgevalis,dan
ishetgebruikvandeprivaatrechtelijkebevoegdheidontoelaatbaar.‘Daarbijmoeto.m.worden
geletopinhoudenstrekkingvanderegeling(diemedekanblijkenuithaargeschiedenis)enop
dewijzewaaropendematewaarininhetkadervandieregelingdebelangenvandeburgerszijn
beschermd,e.e.a.tegendeachtergrondvandeoverigegeschrevenenongeschrevenregelsvan
publiekrecht.Vanbelangisvoortsofdeoverheiddoorgebruikmakingvandepubliekrechtelijke
regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de
privaatrechtelijkebevoegdheid,omdat,zozulkshetgevalis,diteenbelangrijkeaanwijzingisdat
geenplaatsisvoordeprivaatrechtelijkeweg.’
I.c. leidde de toepassing van de doorkruisingsformule tot de conclusie dat de Staat niet langs
privaatrechtelijkewegeensoortheffingenstelselvoorhetlozenvanafvalgipsinhetlevenmocht
roepen.DeWVOvoorzagindemogelijkheidomlangspubliekrechtelijkewegeenheffinginhet
leventeroepen.
HR8juli1991,NJ1991,691(Kunst-enAntiekstudioLelystad)
Dit arrest maakte duidelijk dat de Hoge Raad de tweewegenleer niet zonder meer in de ban
wilde doen. Tevens werd duidelijk dat de cassatierechter de mogelijk verstrekkende gevolgen
vandenieuwedoorkruisingsleernietonverkortvoorzijnrekeningwildenemen.Erbleekruimte
tezijnvoornaderepragmatischeencasuïstischeafwegingen.
Decasuslagalsvolg:In1980verkochtdegemeenteLelystadeengedeeltevanbedrijventerrein
‘Tjalk’ aan Kunst- en Antiekstudio. De gronden zouden worden gebruikt om een bedrijven- en
handelscentrum op te richten. In de overeenkomst van gronduitgifte bedong de gemeente dat
Kunst- en Antiekstudio alvorens ruimten te verhuren gemeentelijke goedkeuring moesten
vragen. De gemeente trachtte aldus een evenwichtige verdeling van winkelfuncties te
bevorderen. Langs privaatrechtelijke weg werd m.a.w. (ondersteunend) planologisch beleid
gevoerd.
ToenKunst-enAntiekstudiozondergemeentelijketoestemmingtocheenruimteverhuurdeaan
eenLeenbakker-winkelkwamhettoteenprocedure.Kunst-enAntiekstudiobetoogdenietaan
het goedkeuringsbeding te zijn gebonden omdat de gemeente planologisch beleid diende te
voeren via het bestemmingsplan. De HR analyseerde de problematiek op basis van de
doorkruisingsleeraandehandvande(toenmalige)WetopdeRuimtelijkeOrdening.Volgensde
HR bood deze wet noch expliciet noch impliciet een aanknopingspunt voor de conclusie dat
privaatrechtelijke gronduitgifte en het bedingen van gebruiksvoorwaarden ontoelaatbaar zou
zijn.
HiermeevolstonddeHRniet.Erwerdopgewezendateenandereopvattingtothetresultaatzou
leiden dat een algemeen gebruikelijke, reeds tientallen jaren bestaande gemeentelijke praktijk
opeensdoorderechteralsontoelaatbaarzouwordenbestempeld,hetgeenmethetoogopde
zekerheidomtrentderechtstoestandvanonroerendgoeduitermatebezwaarlijkzouzijn.Alser
alredenwastotingrijpendanmoestdewetgeverdatdoen.DeHRweestenovervloedeophet
feit dat ook het privaatrecht de grondgebruiker de nodige waarborgen verschaft, terwijl de
gemeente bij de beslissing over het al dan niet verlenen van goedkeuring de beginselen van
behoorlijkbestuurinachtmoestnemen.
3. Welke rechter beoordeelt overheidsoptreden? Aan welk rechtsnormen meet de bevoegde
rechterderechtmatigheidvanprivaatrechtelijkoverheidshandelenaf?
Privaatrechtelijk overheidshandelen wordt mede genormeerd door de abbb. Soms naderen de
abbb en civielrechtelijke leerstukken elkaar, zoals het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel
enhetvertrouwensbeginselzoalsneergelegdinart.3:35BW.Vaakroeptdetoepassingvande
6
abbb in een privaatrechtelijke context weinig problemen op, juist omdat veel van deze
beginselen herleidbaar zijn tot algemene rechtsbeginselen die ook uitwerking vinden in het
privaatrecht.Echter,bepaaldeabbbzijnvreemdaanhetvermogensrechtelijkeverkeer.Zoishet
inprivaatrechtelijkeverhoudingennietgebruikelijkdatbijhetsluitenvanovereenkomstenmet
verschillendepersonendecontractspartijengelijkmoetenwordenbehandeld.Voordeoverheid
kan dit als contractant echter anders liggen, omdat het gelijkheidsbeginsel ook in
privaatrechtelijkerelatiesinachtmoetwordengenomen.
HR27maart1987,AB1987,273(Amsterdamvs.IkonBeleidskonsulentenBV)
In dit arrest ging het om de volgende casus: De gemeente Amsterdam was eigenaar van een
pandaandeBachstraat15teAmsterdam.DitpandwasinerfpachtbijIkonBeleidskonsulenten
BV(Ikon).VolgensdegemeentehieldIkonzichnietaandeerfpachtvoorwaardendoorhetpand
(zijnde een woonhuis) zonder toestemming van B&W als kantoor te gebruiken. De gemeente
vorderde daarom bij de burgerlijke rechter een verbod op het laatstbedoelde gebruik. In de
procedurebrachtIkonhetgelijkheidsbeginselinstellingdooreroptewijzendatdegemeentein
het verleden in soortgelijke situaties volgens vast beleid wel toestemming had verleend tot
wijziging van het gebruik. T.a.v. het verweer van de gemeente dat de rechter niet rechtstreeks
aanhetgelijkheidsbeginselzoumogentoetsenoverwoogdeHR:‘Eenoverheidslichaambehoort
bijhetuitoefenenvanzijnbevoegdhedenuiteenerfpachtverhoudingdeabbb–enderhalveook
hetgelijkheidsbeginselalséénvandiebeginselen–inachttenemen.Voorzoverwordtbetoogd
dat het gelijkheidsbeginsel hier slechts aan de orde zou kunnen komen in het kader van de
toepassingvaneenaandeoverheidmeerruimtelatenderedelijkheidsmaatstafendaaromhier
eenzwakkerewerkingdaninhetbestuursrechtzouhebben,wordtuitgegaanvaneenonjuiste
rechtsopvatting.’ De binding aan de abbb geldt dus voor alle soorten privaatrechtelijk
overheidshandelen. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen de formele en materiële
abbb.
Deoverheidmoetinprivaatrechtelijkeverhoudingenookdegrondrechten(eninhetverlengde
hiervanookderelevanteverdragsrechten)inachtnemen.Ditbrengtspecifiekeproblemenmet
zich,zoalsdetoepassingvandebeperkingssystematiek.WatbetreftdeGrondwetgeldthiereen
stelsel van bijzondere beperkingen. Een grondrechtbeperking is in beginsel slechts toegestaan
voor zover deze beperking is terug te voeren op een grondwettelijke beperkingsclausule. De
Grondwet hanteert in dit verband een stelsel van competentievoorschriften en doelcriteria. In
een privaatrechtelijke context zal echter geen sprake zijn van zodanige beperkende wettelijke
regels. Beperking van een grondrecht is onder bijzondere omstandigheden ook mogelijk indien
geen sprake is van een specifiek-wettelijke grondslag. Problemen kunnen ook worden
ondervangen door een redelijke uitleg van een grondrecht. De kern van een grondrecht zal
echter ook in een privaatrechtelijke context gewaarborgd moeten worden. Tevens zal in geval
vangrondwettelijkgeformuleerdedoelcriteriaeen‘privaatrechtelijke’beperkingopdezecriteria
moetenkunnenwordenteruggevoerd.
De abbb zijn rechtstreeks op het ‘privaatrechtelijk’ overheidshandelen van toepassing (zie ook
art. 3:14 BW en art. 3:1 lid 2 Awb). Toch lijkt de civiele rechtspraak de abbb vaak in relatie te
brengen met de civielrechtelijke noties vanredelijkheid en billijkheid: zij worden dan ingevuld
viadeabbbzodradeoverheidinbeeldis.Hetisonjuistdeabbboptevattenalsrechtsnormen
die het privaatrechtelijk handelen van de overheid slechts zouden normeren via de ‘sluis’ van
redelijkheidenbillijkheid.Deabbbhebbenzelfstandigbetekenis.Ditbetekentoverigensnietdat
de eisen van redelijkheid en billijkheid bij de uitvoering van overheidscontracten of bij de
uitoefening van zakenrechtelijke verhoudingen geen rol zouden kunnen spelen. Wanneer ook
rekeningmoetwordengehoudenmetdemaatschappelijkeenpersoonlijkebelangen,diebijhet
gegevengevalbetrokkenzijn,ishetmogelijkrekeningtehoudenmetdebijzonderepositiedie
de overheid inneemt en gelet op de door haar te behartigen belangen ook moet innemen.
7
‘Privaatrechtelijke’ overeenkomsten ondergaan een publiekrechtelijke inkleuring zodra de
overheidpartijis.
Hoofdstuk 19 Bestuursrecht I: Overeenkomsten, (andere) privaatrechtelijke
middelenenfeitelijkemiddelen
Terbehartigingvandeoverheidstaakkangebruikwordengemaaktvanprivaatrechtelijkemiddelen,
zoalseenovereenkomstmetdeoverheid(ziehierna).Steedsdienendealgemeneopmerkingenvan
hoofdstuk10overhetgebruikvanhetprivaatrechtdoordeoverheidendebeperkingendiedaaraan
naar geldend recht (Windmill-jurisprudentie) en vanuit de beginselen van de democratische
rechtsstaatmoetenwordengesteld,voorogentewordengehouden.
Overeenkomsten met de overheid kunnen publiekrechtelijk of privaatrechtelijk van aard zijn.
Overeenkomsten die betrekking hebben op een publiekrechtelijke bevoegdheid
(bevoegdheidsovereenkomsten) zijn publiekrechtelijk van aard; overeenkomsten die betrekking
hebbenopprivaatrechtelijkebevoegdheden(m.n.vermogensrechten)zijnprivaatrechtelijkvanaard.
Binnendecategorievermogensrechtelijkeovereenkomstenkaneen(gradueel)onderscheidworden
gemaakt naarmate met de overeenkomst beleidsdoeleinden worden nagestreefd, d.w.z. enerzijds
‘gewone’ overeenkomsten en anderzijds beleidsovereenkomsten. Aan het ene uiteinde van het
spectrum bevinden zich de overeenkomsten die burgers en bedrijven ook onderling met elkaar
sluiten (‘potloodovereenkomsten’). Aan het andere eind van het spectrum staan overeenkomsten
diepuurmethetoogophetverwezenlijkenvanconcretebeleidsdoeleindenwordengesloten,zoals
deaankoopvanstraaljagersvoordeluchtmacht.
Voorhetaangaanvanprivaatrechtelijkeovereenkomstendoordeoverheidisrechtspersoonlijkheid
vereist (zie art. 2:1 BW). Daarnaast voorzien de wettelijke organisatieregelingen m.b.t. openbare
lichamenenanderepubliekrechtelijkerechtspersonenbinnenderechtspersoonineenbevoegdheid
om te beslissen dat de overeenkomst wordt gesloten, en in een bevoegdheid de overeenkomst
namensderechtspersoontesluiten.
Overheidsrechtspersonen zijn bevoegd om krachtens privaatrecht overeenkomsten te sluiten. Dat
geldt in de eerste plaats voor de ‘potlodenovereenkomsten’. Op het sluiten hiervan zijn
publiekrechtelijke normen van toepassing, omdat er steeds een besluit ter voorbereiding aan de
overeenkomst ten grondslag moet liggen (zie ook art. 8:3 Awb). Op de overeenkomst zelf zijn de
abbbvantoepassingvoorzoverdeaardvandeovereenkomstzichdaartegennietverzet(art.3:1lid
2 Awb en art. 3:14 Awb). De burgerlijke rechter is exclusief bevoegd dit type overeenkomsten te
beoordelen(zieart.112Gwenart.8:1jo.art.1:3Awb).Inallegevallendienendegrondrechtenin
acht te worden genomen. Voor het overige wordt de geldigheid primair beheerst door het
privaatrecht(ziem.n.art.3:40BW).DeWindmill-jurisprudentievindthiergeentoepassing,omdat
het in het geval van ‘potlodenovereenkomsten’ niet gaat om het verwezenlijken van specifieke
beleidsdoeleinden en zich dus ook geen publiekrechtelijke regeling zal voordoen waarmee het
gebruikvanhetprivaatrechtmoet‘concurreren’.DeburgerlijkerechterkansindsAmsterdam/Ikon
privaatrechtelijkhandelenvandeoverheidrechtstreekstoetsenaandeabbb.Datbetekentnietdat
de burgerlijke rechter de abbb ook steeds en onverkort toepast op alle privaatrechtelijk handelen
van de overheid. Die toepasselijkheid geldt alleen voor zover de aard van de bevoegdheid zich
daartegen niet verzet (zie art. 3:14 BW en art. 3:1 lid 2 Awb). De overheid moet ook in al haar
handelendegrondrechteninachtnemen.
Beleidsovereenkomsten zijn overeenkomsten m.b.t. privaatrechtelijke bevoegdheden waarmee de
overheid (mede) een of meer specifieke beleidsdoeleinden nastreeft. Zij vormen een belangrijk
instrument voor de verwezenlijking van het overheidsbeleid en zijn aantrekkelijk vanwege de
vormvrijheid,deafdwingbaarheidjegensdewederpartijenhet‘commitment’datmenopdezewijze
8
denkt te verwerven. Op veel beleidsterreinen wordt de beleidsovereenkomst gekoppeld aan, en
vormt daarmee hooguit een aanvullend instrument op, het bestaande publiekrechtelijke
instrumentarium. Er zijn echter ook beleidsterreinen waar de beleidsovereenkomst een cruciaal
instrument van overheidsbeleid vormt, zoals de ruimtelijke ordening. In de betrokken
overeenkomstenwordendanallerleiverplichtingenbedongen.
Beleidsgerichtgebruikvanprivaatrechtwordt(ook)doorpubliekrechtgenormeerd(zieookart.3:14
BWenart.3:1lid2Awb).Datgeldtdusiniedergevalvoorbeleidsovereenkomsten.Deabbbkunnen
hiereenrolspelen,maarwordennietaltijdonverkorttoegepast.Deoverheiddientdegrondrechten
steeds in acht te nemen. Geschillen over geldigheid, toepasselijk recht, nakoming etc. worden
beoordeelddoordeburgerlijkerechter.
Of een overeenkomst tussen overheid en burger toelaatbaar is, hangt o.m. af van het soort
overeenkomst. De ‘gewone’ vermogensrechtelijke overeenkomsten roepen weinig tot geen
problemen op. Maar dat is anders als de overheid via dit type overeenkomst beleid wil
verwezenlijken (beleidsovereenkomst) en zeker als dit beleid ook via een voor de overheid
beschikbare publiekrechtelijke weg kan worden gerealiseerd. De toelaatbaarheid van de
overeenkomst zal dan (mede) moeten worden beoordeeld aan de hand van de doorkruisingsleer
(Windmill-criteria).Maakthetbestuurafsprakenoverdeuitoefeningvaneenbestuursbevoegdheid,
danissprakevaneenbevoegdhedenovereenkomst.Debeoordelingvandetoelaatbaarheidvandit
soort overeenkomsten richt zich (daarnaast) naar specifieke maatstaven. In een beperkt aantal
gevallen is de totstandkoming (en de toelaatbaarheid) van overeenkomsten tussen overheid en
burger direct onderworpen aan publiekrechtelijke regelgeving. Soms sluit een bijzondere
bestuurswetdeprivaatrechtelijkewegexplicietaf.Depubliekrechtelijkeregelgevingdievanbelangis
voorhetsluitenvanovereenkomstenkanintweecategorieënwordenverdeeld.Enerzijdsgaathet
omregelsdievanbelangzijnvoorovereenkomstendieinvloedhebbenophetfunctionerenvande
markt,ookinEuropeesverband(bijv.overheidsaanbesteding).Anderzijdsgaathetomdenormering
van overeenkomsten met een sterk beleidsmatig accent (bijv. aankoop, exploitatie, uitgifte en
beheervangrondenensubsidieovereenkomsten).
Bij beleidsovereenkomsten is de Windmill-jurisprudentie van grote betekenis, omdat er
‘concurrerende’ publiekrechtelijke regelingen kunnen zijn. Beroep bij de bestuursrechter is bij
beleidsovereenkomsten uitgesloten: de overeenkomst is geen besluit (art. 8:1 jo. 1:3 Awb) en het
besluitdatnamensderechtspersooneenovereenkomstwordtgesloten,isvanberoepuitgezonderd
(art. 8:3 Awb). Ook in het arrest Kunst- en Antiekstudio Lelystad ging het om een
beleidsovereenkomst (gronduitgifte-overeenkomst). Het afwegingskader voor de geldigheid van
beleidsovereenkomsten bij het bestaan van een ‘concurrerende’ publiekrechtelijke weg, wordt
allereerstbepaalddoordevraagofereenuitspraakvandewetgeveroverdeaanvaardbaarheidkan
worden gevonden. Ontbreekt deze, dan is volgens de Windmill-jurisprudentie bepalend of er
(anderszins) sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van de (concurrerende
publiekrechtelijke)regeling,waarbijmoetwordengeletopinhoudenstrekkingvandieregelingen
de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn
beschermd, e.e.a. tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van
publiekrecht. Tenslotte is van belang of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke
regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke
bevoegdheid,omdat,zozulkshetgevalis,diteenbelangrijkeaanwijzingisdatgeenplaatsisvoorde
privaatrechtelijke weg. De geldigheid van beleidsovereenkomsten kan ook worden aangetast door
wilsgebreken,strijdmetdewet,degoedezedenofdeopenbareorde,ofafwijkingvanaldannietbij
wettelijkvoorschriftvastgelegdealgemenevoorwaarden.
Wanneerdeoverheidcontracteert,moetzijdegemaakteafsprakennakomen(‘pactasuntservanda’
en het publiekrechtelijke vertrouwens- en zekerheidsbeginsel). Aangezien de overheid steeds het
9
algemeenbelangmoetbehartigenengewijzigdebeleidsmatigeinzichtenhierbijeenleidraadkunnen
vormen, kan vooral bij duurovereenkomsten de vraag aan de orde komen of de overheid zich kan
beroepenopeen‘imprévision’,onvoorzieneomstandigheid(vgl.art.6:258BW).Isdewijzigingvan
beleideenomstandigheiddiesteedsvoorrisicovandeoverheidbehoortteblijven?Ofeensuccesvol
beroepkanwordengedaanoponvoorzieneomstandighedenisookafhankelijkvandeaard(vormen
inhoud)vandeoverheidsovereenkomst.Geletopdeleervanimprévisionskunnenomstandigheden
denkbaar zijn waarin nakoming van een overeenkomst niet kan worden afgedwongen en een
wederpartij van de overheid daarom genoegen moet nemen met schadevergoeding, met name
wanneerdeomstandighedenvanhetgevalditzoudenrechtvaardigen.Onderanderemoetworden
geletop:deaardvandeovereenkomst,deaardvandebetrokkenoverheidstaak,endeaardenhet
gewichtvandemaatschappelijkebelangendiemeteenbeleidswijzigingzijngediend.
Eenbevoegdhedenovereenkomstiseenovereenkomstwaarbijdeoverheidafsprakenmaaktoverde
uitoefeningvanhaarpubliekrechtelijkebevoegdheid.Ermoetonderscheidwordengemaakttussen
overeenkomsten met een wettelijke grondslag en overeenkomsten zonder wettelijke grondslag.
Publiekrechtelijke bevoegdheden zijn bijv. het verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen
en van feitelijke handelingen waarvoor een specifieke publiekrechtelijke grondslag bestaat. Een
overeenkomstbetrektdewederpartijbijhetoverheidshandelen,waarmeezoweldekwaliteitvande
uiteindelijke bevoegdheidsuitoefening, als de aanvaarding daarvan (‘commitment’) zouden worden
vergroot. Daarnaast is zij door haar meestal individuele karakter, een flexibeler instrument dan
beleidsregels, die voor alle voorkomende gevallen gleden. Tenslotte kan bij overeenkomst een
prestatievandewederpartijwordengevraagd,dieinrechtezoukunnenwordenafgedwongen.Een
bevoegdhedenovereenkomst kan alleen worden gesloten door het bestuursorgaan dat over de
betrokkenbestuursbevoegdheidbeschikt.
Debevoegdhedenovereenkomstis,voorzoverzijdezijdevandeoverheidbetreft,publiekrechtelijk
van aard. De rechter die een oordeel kan geven over geldigheid en uitvoering zal vrijwel altijd de
bestuursrechterzijn.Bevoegdheidsovereenkomstbevattenafsprakendienooitdooranderendande
overheid kunnen worden gemaakt, en waarvan zowel de grens van de contracteerbevoegdheid als
het beoogde rechtsgevolg door het publiekrecht worden bepaald. Zij kunnen nimmer als
privaatrechtelijke rechtshandeling van de overheid worden beschouwd. Naar huidig recht is
onduidelijk of een bevoegdhedenovereenkomst die geen bijzondere wettelijke grondslag heeft, als
een besluit kan worden aangemerkt, eventueel via de beslissing tot het aangaan ervan (acte
détachable).Dewederpartijvandeoverheiddiezichwilverzetentegendeverplichtingendiezijop
zichheeftgenomen,zalinbeginselslechtsbijdecivielerechterzijn‘beklag’kunnendoen.
Een bevoegdhedenovereenkomst heeft als onderwerp de wijze waarop – dan wel de voorwaarden
waaronder – een bestuursbevoegdheid wordt uitgeoefend. Het betreft een overeenkomst tussen
overheid en burger m.b.t. de publieke gezagsuitoefening. Men moet altijd alert zijn wat betreft de
toelaatbaarheid van dit type overeenkomst. In situaties waarin de overheid voorwaarden bedingt
voor het uitoefenen van een bestuursbevoegdheid die niet verenigbaar zijn met het doel van deze
bevoegdheid, komt het verbod van détournement de pouvoir en mogelijk ook détournement de
procédureinbeeld.
Hetrechtstelteisenaanhetgebruikvanbevoegdhedenovereenkomstendoordeoverheid:
a) de overeenkomst sluitende overheid moet bevoegd zijn om over het voorwerp van de
overeenkomstafsprakentemaken.
b) de overheid moet beslissingsruimte (beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid of
beleidsvrijheid)hebben–Dievrijheidontbreektbijwettelijkgebondenbevoegdheden,bijv.door
een beginselplicht tot sanctioneren, door een eerdere beslissing (bijv. een beleidsregel of een
plan).Wanneerhetwettelijkvoorschrifteenobjectieve,zijhetminofmeervagenormhanteert,
10
die door het bestuursorgaan moet worden uitgelegd, heeft het bestuursorgaan een zekere
beoordelingsruimte.
c) de bevoegdhedenovereenkomst mag de waarborgen (procedureel of anderszins) van de
betrokken publiekrechtelijke regeling niet op onaanvaardbare wijze doorkruisen – Indien de
wetgever de uitoefening van een bestuursbevoegdheid heeft voorzien van waarborgen, dan is
hetomzeilen(‘doorkruisen’)daarvanniettoegestaan.
d) de bevoegdhedenovereenkomst mag niet (anderszins) in strijd komen met het recht – Denk
aanstrijdmeteenwetinformelezinen/ofongeschrevenrechtsbeginselen.
Ingevalvaneenfinanciëlevoorwaardekoppelthetbestuursorgaanrechtstreekseenfinanciëleeis
aaneenpositievebevoegdheidsuitoefeningofstelthetdebevoegdheidsuitoefeningafhankelijkvan
het betalen van een geldbedrag. Dergelijke voorwaarden worden bij ontbreken van een wettelijke
grondslag in beginsel niet aanvaard. De jurisprudentie van de HR over kostenverhaal via een
bevoegdhedenovereenkomstlaatziendatontbrekenvaneenwettelijkegrondslagmeestalindeweg
staat aan een dergelijk verhaal resp. dat hetgeen in dat kader is betaald, onverschuldigd is. Dat
gebeurde in het arrest HR 11 december 1992, AB 1993, 301 (Brandweerkosten Vlissingen) via de
criteria van het Windmill-arrest. Soms gebeurt dat ook via détournement de pouvoir/misbruik van
omstandigheden.
HR11-12-1992,AB1993,301(Brandweerkosten)
RizeDenizcilikLimitediseigenaarenreedstervanhetmotorshipRizeK.Op16-10-1986,toen
ditschipafgemeerdlaginVlissingen,brakbranduitindeladingkatoenaanboordvanhet
schip. De brandweer van de gemeente Vlissingen heeft (na)blussingswerkzaamheden
verricht.DegemeentevordertvanRize‘hulploon’ensubsidiairvergoedingvandedoorhaar
gemaaktekostenvoorhetnablussen.
Het is de vraag of een overheidslichaam dat bij de uitoefening van een hem bij een
publiekrechtelijke regeling opgedragen publieke taak kosten heeft gemaakt, deze kosten
langsprivaatrechtelijkewegkanverhalen.
Dezevraagmoetwordenbeantwoordaandehandvansoortgelijkemaatstavenalsdiewelke
zijn aanvaard in het arrest Windmill. Wanneer de publiekrechtelijke regeling niet in
beantwoordingvandevraagvoorziet,isbeslissendofkostenverhaalviahetprivaatrechtdie
regelingoponaanvaardbarewijzedoorkruist.Daarbijmoeto.m.wordengeletopdeinhoud
en strekking van de regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in
verband met de aard van de taak en de aard van de kosten. Van belang is hierbij dat,
wanneer verhaal van de kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, zulks een
belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs privaatrechtelijke weg ook is
uitgesloten. In casu zou kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg neerkomen op zo’n
onaanvaardbare doorkruising. Tegen deze achtergrond is er geen reden hierbij een
uitzonderingtemakenvoorgevallenwaarindebrandtewijtenisaanopzetofgroveschuld.
RechtbankGroningen05-12-2012,LJNBY6881
In Tolbert (gemeente Leek te Groningen) voert een groep ondernemers elk jaar ter
gelegenheid van de jaarwisseling een ‘stunt’ uit, doorgaans gericht op verkrijging van
aandachtvooreengoeddoelinhetdorp.Deoudejaarsclubheeftgeenjuridischestructuur
enevenmineenvastesamenstelling.
Op7-12-2002zijnuithetVanGoghMuseumtweeschilderijenvanVanGoghontvreemd.De
oudejaarsclub wilde bij de publiciteit rondom deze diefstal ‘aanhaken’: voor de
voetbalvereniging was € 50.000 voor een nieuwe tribune nodig en bij wijze van stunt zou
‘losgeld’wordenbinnengehaald.Hetwasnietdebedoelingdathetgeldookdaadwerkelijkin
11
ontvangst zou worden genomen. De plaatselijke politie werd over de stunt ingelicht, maar
nietoveralledetails.
Aan het Van Gogh Museum werd door een lid van de oudejaarsclub een brief gestuurd,
waarinwerdgevraagdom€50.000voorteruggavevandeschilderijen.Erwerdeendatum
en locatie afgesproken voor de zogenaamde teruggave van de schilderijen. Uiteindelijk
besloot de oudejaarsclub niet door te gaan met deze stunt en voerden een ‘noodplan’ uit:
gekopieerdgeldaanbiedenaandevoetbalvereniging.Hetmuseumisnietingelichtover(het
afbreken van) de stunt. De politie en het museum vorderen schadevergoeding van de
oudejaarsclub.
Depolitieberoeptzichopschendingvaneenzorgvuldigheidsnorm.Volgensdeoudejaarsclub
strektdezenormechterniettotbeschermingtegeneventueleschadezoalsdepolitiedienu
heeftgeledendoorpolitie-inzet.Jegensdepolitiezijngeenactiesondernomen.
Derechtbankisvanoordeeldatsprakeisvaneenonrechtmatigedaadjegensdepolitie(en
hetmuseum).Declubhadmoetenbegrijpendathunactiezouleidentotkostbareinzetvan
mensen en middelen door de politie. Er is dus sprake van ‘schuld’ aan de zijde van de
oudejaarsclub.Bestaatnueenverplichtingtotschadevergoeding?
Relevant is hier het leerstuk van doorkruising van een publiekrechtelijke regeling. De vraag
luidt of een overheidslichaam dat bij de uitoefening van een aan hem bij een
publiekrechtelijke regeling opgedragen publieke taak kosten heeft gemaakt, deze kosten
langs privaatrechtelijke weg kan verhalen. Wanneer de publiekrechtelijke regeling niet in
beantwoordingvandevraagvoorziet,isbeslissendofkostenverhaalviahetprivaatrechtdie
regelingoponaanvaardbarewijzedoorkruist.Daarbijmoeto.m.wordengeletopdeinhoud
enstrekkingvanderegeling,zulksmedei.v.m.deaardvandetaakendeaardvandekosten.
In het wettelijk stelsel van strafrechtelijke handhaving ligt besloten dat de kosten van die
handhaving niet kunnen worden verhaald op de plegers van strafbare feiten. Verhaal van
kostenopdedadersisnietmogelijk,hoezeererooksprakewasvaneenonrechtmatigedaad
enpolitieenjustitieopsporings-envervolgingskostenhebbenmoetenmaken.Daarmeekan
geenverhaalplaatsvindenvandekostenvandeinzetvanderegiopolitiena1januari2003,
welkeinzetzichrichtteop(pogingtot)oplichting,omdatmeninmiddelsbekendwasmetde
oudejaarsstunt.
Vóór1januari2003ginghetbijdepolitiewerkzaamhedenechternietomeendaadwerkelijk
opsporingsonderzoek naar strafbare feiten. Het suggereren van betrokkenheid bij een
strafbaar feit, terwijl men zelf beter weet, is een onrechtmatige daad jegens de politie. De
kosten van de als gevolg daarvan ondernomen nodeloze politie-activiteiten kunnen op de
daderwordenverhaaldzonderdatenigeregelvanpubliekrechtwordtdoorkruist.
Deaardvandeverplichtingendievanoverheidswege(mogen)wordenaangegaanende nakoming
van de overeenkomst worden in overwegende mate niet bepaald door de privaatrechtelijke
contractsvrijheid, maar door de beleidsvrijheid van het bestuur die door publiekrechtelijke
regelingenenrechtsbeginselenmeestalsterkwordeningeperkt.
Bevoegdheidsovereenkomsten kunnen in het algemeen worden beëindigd door een
beëindigingsovereenkomst, volledige nakoming dan wel ontbinding wegens een tekortkoming van
eenpartijindenakoming(analogischetoepassingart.6:265e.v.BW).Formelebeëindigingspeeltin
depraktijknauwelijkseenrol.
12