2. Investeringen
advertisement
Nota investerings- en afschrijvingsbeleid 2004 Gemeente Oosterhout Inhoudsopgave Deel A Algemene organisatie- onderwerpen _________________________________________ 7 1. Besluitvorming investeringen __________________________________________________ 7 1.1 Planning & controlcyclus __________________________________________________________ 7 1.2 Kredietaanvragen ________________________________________________________________ 8 2. Investeringen _______________________________________________________________ 9 2.1 Jaarlijks investeringsplafond ________________________________________________________ 9 2.2 Investering of exploitatie? __________________________________________________________ 9 2.3 Ondergrens investeringsbedragen ___________________________________________________ 10 2.4 Toerekening apparaatskosten ______________________________________________________ 11 2.5 Investeringen ten laste van reserves _________________________________________________ 11 2.6 Investeringen en het BTW compensatiefonds__________________________________________ 11 2.7 Afsluiten Nog te voteren kredieten en Lopende kredieten ________________________________ 12 2.7.1. Afsluiten Nog te voteren/ nog beschikbaar te stellen kredieten Investeringsplan ____________________ 12 2.7.2. Afsluiten Lopende kredieten ____________________________________________________________ 12 3. Investeringsdossiers ________________________________________________________ 12 3.1 Standaard dossierindeling _________________________________________________________ 12 3.2 Nacalculatie en verschillenanalyse __________________________________________________ 14 3.3 Afsluiten en bewaren van dossiers __________________________________________________ 15 Deel B Financieel technische onderwerpen _________________________________________ 16 4. Ontwikkelingen in de wet- en regelgeving van de verslaggeving _____________________ 16 5. Kapitaallasten _____________________________________________________________ 18 5.1 Jaarlijkse afschrijvingen __________________________________________________________ 18 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.1.6 5.1.7 Afschrijvingsmethode _______________________________________________________________ Startmoment van afschrijvingen _______________________________________________________ De afschrijvingsbasis (waarderingsgrondslag) ____________________________________________ De afschrijvingstermijn _____________________________________________________________ Te verwachte restwaarde ____________________________________________________________ Extra incidentele afschrijvingen _______________________________________________________ Uitsplitsing samengestelde projecten in verband met de afschrijvingstermijnen __________________ 18 18 19 20 21 21 21 5.2 Rentekosten ____________________________________________________________________ 22 5.2.1 5.2.2 Rentekosten in de begroting __________________________________________________________ 22 Rentekosten in de jaarrekening________________________________________________________ 22 -2- Bijlage I Theoretische onderbouwing ______________________________________________ 23 1.1 Wat zijn afschrijvingen? ___________________________________________________________ 23 1.2. Algemene uitgangspunten bij waarderen en afschrijven __________________________________ 23 1.2.1. Bedrijfseconomische beginselen _________________________________________________________ 23 1.2.2. Het eigene van de gemeentelijke huishouding ______________________________________________ 25 Bijlage II Afschrijvingstabel _____________________________________________________ 26 Bijlage III Procedures inzake het aanvragen van kredieten. ____________________________ 28 Bijlage IV Indeling vaste activa. __________________________________________________ 34 -3- Inleiding Hierbij treft u de Nota investerings- en afschrijvingsbeleid 2004 aan. Als gevolg van de vernieuwingen in de wet- en regelgeving (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV)) is de behoefte ontstaan aan een geactualiseerde investeringsnota. De doelstelling van deze nota is onder andere de verbetering van de volgende punten (de volgorde van deze punten is willekeurig gekozen): Cultuur: eerst een plan opzetten en dan pas geld beschikbaar stellen en niet andersom. Dus verbeteren planmatigheid; Beheersing van het plafond voor het totaal van investeringen (om te hoge kapitaallasten te voorkomen) Flexibiliteit (uitwisseling van projecten / prioriteiten) Stellen van prioriteiten Kredietbewaking Integriteit, o.a. met het oog op het aanbestedingsbeleid (niet alle informatie per project met bedragen naar buiten brengen) Eenduidigheid in procedures (voorkomen van willekeur) Verminderen van het aantal (vervuilde) openstaande kredieten Verantwoording van de kredieten Informatieverstrekking, zowel van FOU richting budgetbeheerder als andersom (voorwaarde hiervoor is wel dat de financiële administratie up-to-date is) Verplichtingen registreren per krediet Verheldering van de rollen van de raad, het college, het managementteam, de budgethouder (afdelingsmanager), budgetbeheerder (c.q. projectleider) en de afdelingen FOU en Sturing & Control. Voor onderwerpen welke betrekking hebben op inkopen en aanbestedingen binnen de gemeente Oosterhout verwijzen wij naar de nota “Inkoop- en Aanbestedingsbeleid van de gemeente Oosterhout 2003”. Datum: juni 2004 Eenheid Sturing & control -4- Samenvatting In deze nota zijn de volgende beleidsuitspraken geformuleerd: Besluitvorming investeringen (pagina 6 e.v.) De raad stelt de gelden beschikbaar voor de investeringen. Voor diverse investeringen wordt de uitvoering overgedragen aan het college, waarvoor diverse criteria gelden. Bij de nota is een bijlage gevoegd waarin de te volgen procedure met betrekking tot kredietaanvragen is weergegeven. Kredietaanvraag (pagina 7 e.v.) Investeringen komen alleen voor dekking uit reserves in aanmerking als de kapitaallasten van de investering niet in de kostprijs of in een tarief worden verdisconteerd en de investering een lange afschrijvingstermijn kent en op termijn niet wordt vervangen. Investeringsbedragen dienen met het oog op het BTW compensatiefonds vooraf met de financiële adviseurs te worden bepaald. Investeringskredieten moeten uiterlijk aan het einde van het jaar waarop ze betrekking hebben, gevoteerd zijn dan wel beschikbaar zijn gesteld door het college. Er vindt geen overheveling van nog te voteren kredieten plaats naar het nieuwe jaar. Kredieten die op dat moment nog niet zijn aangevraagd, vervallen derhalve. Uitvoeringskredieten worden in principe uiterlijk afgesloten vier maanden na het einde van het jaar waarop de investering betrekking had, er kunnen dan geen gelden meer op deze post worden uitgegeven. Deze datum is gekoppeld aan de concernrapportage. Investeringen (pagina 9 e.v.) Er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen investeringen met een economisch nut (verplichte bruto-waardering) en investeringen met een maatschappelijk nut (netto-waardering is toegestaan). De beleidslijn is dat netto gewaardeerd wordt, daar waar dit is toegestaan volgens het BBV. De ondergrens voor investeringen bedraagt € 25.000, investeringen met een lager bedrag worden rechtstreeks ten laste van de exploitatie gebracht. Van een investering is sprake als het gaat om, meestal wat omvang betreft wat grotere, uitgaven waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt. Terughoudend omgaan met de activering van apparaatskosten (interne uren) via investeringen. Jaarlijks wordt maximaal € 225.000 geactiveerd; de verdeling vindt plaats via een standaardopslag over de projecten. Investeringsdossiers / nacalculaties (pagina 12 e.v.) Voor iedere investering wordt bij het investeringsdossier een checklist gevoegd. De financieel adviseurs zullen de projectleiders bij het op orde houden van de dossiers ondersteunen en adviseren. Eén à twee maal per jaar worden de dossiers door de afdeling Sturing & control getoetst op de naleving van de voorschriften uit deze nota. Voor alle investeringen dienen nacalculaties en verschillenanalyses plaats te vinden, waarbij de werkelijke kosten zichtbaar worden afgezet tegen de begroting. Investeringsprojecten dienen tussentijds (planmatig en financieel) geëvalueerd te worden door de projectleiders, gelijktijdig met de maandrapportages en de concernrapportages, waarbij bij afwijkingen verslag wordt uitgebracht aan de budgethouders, managers en het college / de raad. De dossiers worden gedurende de looptijd van de projecten bewaard door de projectleiders en bij afsluiting zo spoedig mogelijk aangeboden aan de afdeling DIV. -5- Jaarlijkse afschrijvingen (pagina 18 e.v.) Afschrijvingen vinden in principe lineair plaats, hetgeen inhoudt dat jaarlijks een gelijk bedrag wordt afgeschreven op het investeringsbedrag. In de begroting worden de afschrijvingslasten berekend over de boekwaarde per 1 januari van het daarop volgende jaar. Voor de jaarrekening vindt de eerste afschrijving plaats wanneer 80% van het krediet is uitgegeven. Er wordt uitgegaan van periodieke afschrijvingen, vanaf het moment dat de vaste activa-module in Decade operationeel is. Tot die tijd worden de afschrijvingen jaarlijks berekend. Afschrijvingen vinden plaats volgens de bruto-methode, hetgeen inhoudt dat de investering voor het volle bedrag wordt verantwoord eventueel verminderd met ontvangen bedragen van derden (bijvoorbeeld subsidies), reserves mogen niet in mindering gebracht worden op het investeringsbedrag. Uitzondering hierop zijn de afschrijvingen met betrekking tot investeringen met een maatschappelijk nut. Reserves worden bij deze investeringen wel in mindering gebracht. De afschrijvingstermijnen zijn weergegeven in de afschrijvingstabel welke in de bijlage van deze nota is opgenomen. Afschrijvingstermijnen mogen nooit zonder meer worden verlengd om budgettaire ruimte te creëren. Over gronden wordt niet afgeschreven. Hoge boekwinsten (verschil tussen de boekwaarde volgens de financiële administratie en de opbrengstwaarde van het activum) worden via resultaatbestemming toegevoegd aan een vervangingsreserve. Overige boekwinsten worden rechtsreeks ten gunste van de exploitatie gebracht. Extra incidentele afschrijvingen vinden uitsluitend plaats uit bedrijfseconomische overwegingen. Grootschalige investeringsprojecten worden als gevolg van verschillen in afschrijvingstermijnen nader uitgesplitst. Rentekosten (pagina 21 e.v.) Bij de berekening van de rentelast voor het betreffende begrotingsjaar wordt uitgegaan van 50% van de gebruikelijke jaarlast. In de meerjarenbegroting wordt voor de jaren volgende op het betreffende begrotingsjaar gerekend met de volledige rentelast. Rente in de jaarrekening wordt berekend op basis van de boekwaarde die per begin van de maand aanwezig is. -6- Deel A Algemene organisatie- onderwerpen 1. Besluitvorming investeringen 1.1 Planning & controlcyclus Dit hoofdstuk brengt de investeringen in beeld in verhouding tot de gebruikelijke besluitvormingstrajecten (P&C cyclus). Onderdeel P&C cyclus Meerjarenbeleidsprogramma/ perspectiefnota Programmabegroting/ Productenramingen Afdelingsplannen Maandrapportages Concernrapportages Programmarekening/ Productenrekening BesluitInhoud van de informatie vorming Raad/ College (Indicatief) vaststellen van de investeringsniveaus op hoofdlijnen en van grote investeringen in meerjarig perspectief. Raad/ College Vaststellen van investeringsniveaus en grote investeringsprojecten. Uitwerking van de investeringsniveaus in concrete uitvoeringsplanning. Management Overzicht van investeringen in betreffende jaar qua uitvoering per afdeling. Management Periodieke rapportage over de (planmatige en financiële) voortgang van de investeringen. Raad/ College Periodieke rapportage over de (planmatige en financiële) voortgang van de investeringen, met in ieder geval een uitsplitsing in: Projecten, die nog gevoteerd dienen te worden door Raad; Projecten, die nog beschikbaar gesteld moeten worden door het College; Lopende projecten. Raad/ College Verantwoording van uitgevoerde en lopende investeringsprojecten. Daarnaast aandacht voor projecten die nog gevoteerd en beschikbaar gesteld dienen te worden. Rol van de Raad Uit bovenstaande blijkt al dat de Raad de gelden beschikbaar stelt voor de investeringen. De raad stelt via de programmabegroting de planningslijst vast op het niveau van de beleidsproducten. In deze planningslijst staan de afzonderlijke projecten vermeld voor de komende periode zonder de te verwachten kosten per project. Dit laatste om te voorkomen dat voorlopige ramingen al in de voorfase bekend zijn bij externe partijen. Rol van het College Het college stelt de te verwachten kosten per project vast via een vertrouwelijke lijst, die niet naar buiten gebracht mag worden, ook niet via de Raad. In deze lijst wordt tevens de tijdsvolgorde waarin de projecten worden uitgevoerd, vastgesteld (globale uitvoeringsplanning). Via de concernrapportage wordt de raad achteraf op de hoogte gesteld van de toegezegde bedragen per project. -7- Voor diverse investeringen wordt door de Raad de uitvoering overgedragen aan het College. De volgende criteria worden toegepast: Investeringen, die vallen onder vervangingsinvesteringen; Investeringen passend binnen een vastgesteld beheerplan; Routinematige investeringen c.q. investeringen die een hoge mate van uitvoerend karakter hebben. Uitgezonderd zijn investeringen, waarbij: - de kaders onvoldoende duidelijk zijn; - investeringen ten laste van reserves. Delegatie vindt uiteraard plaats binnen de vooraf bepaalde budgettaire kaders. Bij mogelijke overschrijding ervan, wordt de investering alsnog voorgelegd aan de raad. 1.2 Kredietaanvragen Als bijlage is een schema gevoegd waarin de te volgen procedure met betrekking tot de kredietaanvragen is weergegeven. In de begroting is een globale uitvoeringsplanning opgenomen binnen de beschikbare plafonds. De afzonderlijke projecten moeten verder uitgewerkt worden. Voor ieder project wordt door een budgethouder (=afdelingsmanager) een budgetbeheerder (= projectleider) aangewezen. Elk krediet moet worden aangevraagd via een college en/of raadsbesluit. Bij het indienen van dit besluit inzake een investering moeten alle voorbereidingen gereed zijn. Dit betekent dat er duidelijkheid moet zijn in de volgende punten: Welke investering betreft het; Wanneer vindt de uitvoering plaats; Wie is verantwoordelijk en wie voert de opdracht waar uit; Raming van de kosten; Tijdsplanning waarbinnen de investering zal plaatsvinden. Oftewel elk voorstel dient gepaard te gaan met een volledig projectplan waarin het project in fasen en activiteiten concreet wordt uitgewerkt (tijd, uren, medewerkers en geld). Voorbereidingskredieten moeten begroot worden in de Alleen bij zeer hoge uitzondering is het mogelijk om het college te verzoeken om een deel van het uitvoeringskrediet reeds beschikbaar te stellen om de voorbereidingen te kunnen treffen. In deze gevallen wordt het voorbereidingskrediet gelijk behandeld als een normaal uitvoeringskrediet. De volgorde van aandienen van de voorstellen moet, in principe, passen in de tijdsvolgorde zoals deze door het college is vastgesteld bij de begroting. Zo niet dan moet in het voorstel de reden van afwijking worden weergegeven (vooruitlopend op de herijking bij de concernrapportages). Wanneer het voorstel akkoord is, wordt het investeringskrediet vastgelegd en geregistreerd in het financiële systeem. In Decade wordt aangegeven welk deel van het investeringsplafond gereserveerd moet worden voor de desbetreffende investering (eventueel meerjarig). De rol van de financieel adviseurs is om bij de kredietaanvraag de onderliggende ramingen te beoordelen op uitvoerbaarheid, en na te gaan of het plan past binnen de (vertrouwelijke) raming van de investering binnen het vastgestelde plafond. Zij dienen er tevens op toe te zien dat er geen personeelskosten worden mee begroot. -8- Tevens is het de taak van de financieel adviseur om er voor te zorgen dat er een kredietnummer wordt aangevraagd. Ook moet in het ‘tijdschrijfsysteem’ het project worden aangemaakt waar de betrokken medewerkers de aan het project bestede uren op kunnen boeken. Deze registratie van de uren is niet bedoeld voor de activering van de personeelskosten, maar voor een toelichting bij de uren op de projecten en de verantwoording daarover. 2. Investeringen 2.1 Jaarlijks investeringsplafond Het jaarlijkse investeringsniveau is gemaximaliseerd op een vast niveau. Dit niveau is exclusief investeringen, die ten laste van reserves worden gebracht. Via het meerjarenbeleidsplan / perspectiefnota wordt het structureel investeringsniveau per hoofdgroepen van beleidsproducten vastgesteld. Op dat moment worden de strategische keuzes gemaakt. Middels de uitwerking van de begroting wordt het investeringsniveau ingevuld met individuele investeringsprojecten. Het investeringsplan heeft de vorm van de uitvoeringsplanning van investeringen, waarbij benodigde investeringskredieten zijn ingedeeld naar het jaar waarin ze ook daadwerkelijk uitgevoerd worden (dus niet meer naar het jaar waarin het krediet voorgelegd wordt aan de Raad). Doelstelling is om het investeringsplan (=uitvoeringsplanning) op te stellen voor een periode van vier jaar. Bij projecten die lopen over meerdere jaren worden de bedragen dan ook verdeeld over meerdere jaren en ontstaan in feite deelkredieten. 2.2 Investering of exploitatie? Van een investering is sprake als het gaat om, meestal wat omvang betreft wat grotere, uitgaven waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt. Het is in deze situaties reëel om ook de lasten over deze jaren te verdelen via het doen van afschrijvingen. De meest voorkomende investeringen van een gemeente hebben betrekking op kapitaaluitgaven in verband met de bouw, verbouw en / of verbetering van gebouwen, de aanleg van wegen, straten, rioleringen en openbaar groen en de accommodaties op het gebied van onderwijs, sport, cultuur en recreatie. Het BBV ( besluit begroting en verantwoording gemeenten, zijnde de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften) maakt het volgende onderscheid met betrekking tot de activa in de balans (als bijlage bij deze nota is een schema bijgevoegd waarin één en ander duidelijk is weergegeven): Activa met een economisch nut. Activa met een economisch nut zijn activa die gelden genereren (bijvoorbeeld via tarieven e.d.) of waar een aspect van verhandelbaarheid in zit, waar een markt voor is. (voorbeelden zijn de riolering waar je via een bijdrage op basis van een tarief middelen mee genereert of gebouwen waar een markt voor is en dus in principe koop en verkoop mogelijk is.) Activa met een economisch nut moeten bruto worden geactiveerd. Reserves mogen niet meer in mindering worden gebracht en resultaatafhankelijk afschrijven is definitief verboden. Activa met een maatschappelijk nut. Dit zijn al die activa die niet onder de eerste categorie vallen. Het nut is dus niet in geldwaarden uit te drukken. (bijvoorbeeld wegen, water, bruggen, parken etc). Hieronder worden ruimtes of voorzieningen verstaan waar elke burger gebruik van kan maken. Activa met een maatschappelijk nut worden volgens het BBV in principe niet geactiveerd, maar mogen wel netto worden gewaardeerd (de reserves worden dan in mindering gebracht op de investering). -9- Beleidslijn gemeente Oosterhout De beleidslijn binnen de gemeente Oosterhout is echter dat daar waar netto-waardering is toegestaan, dit ook wordt toegepast. Met betrekking tot de investeringen met een maatschappelijk nut zal de huidige beleidslijn binnen de gemeente Oosterhout gevolgd blijven. Dit houdt in dat de investeringen met een maatschappelijk nut geactiveerd blijven en op normale wijze zullen worden afgeschreven. Ook investeringen met een maatschappelijk nut, zoals investeringen in wegen, gaan meerdere jaren mee en de lasten kunnen dus verdeeld worden over meerdere jaren. Dit voorkomt tevens een hogere last binnen de exploitatie. Niet alle gemeentelijke investeringen kennen een technische levensduur (tijdsduur waarin het activum technisch kan functioneren), bijvoorbeeld: een door de gemeente aan derden opgedragen organisatieonderzoek. In dergelijke gevallen wordt over het algemeen aangenomen dat het geïnvesteerde bedrag in de daarop volgende tijd terugverdiend zal worden en derhalve tot activering wordt overgegaan. Een ander voorbeeld zijn de gelden die gemeenten ter beschikking stellen aan instellingen en verenigingen voor bijvoorbeeld de bouw of uitbreiding van accommodaties die niet in eigendom van de gemeente zijn (bijvoorbeeld de bouw van kleedgebouwen door sportverenigingen). Deze laatste investeringen kunnen normaal geactiveerd worden. De gewone uitgaven die een regelmatig karakter hebben, komen rechtstreeks ten laste van de exploitatie in het jaar waarin de kosten zijn gemaakt. Bij onderhoudswerkzaamheden dient een onderscheid gemaakt te worden in groot onderhoud/ reconstructie en regulier onderhoud. Onderhoud wordt beschouwd als regulier als dit passend is binnen de jaarlijks terugkerende onderhoudswerkzaamheden. In dit geval worden de kosten niet geactiveerd. In situaties waarbij sprake is van een functiewijziging naar aanleiding van het groot onderhoud of reconstructie dan dienen de onderhoudskosten wel geactiveerd te worden. Er dient rekening te worden gehouden met het feit dat de investeringen ook extra lasten met zich mee kunnen brengen in de exploitatie. Hierbij moet niet uitsluitend gedacht worden aan kapitaallasten, maar ook aan bijvoorbeeld extra onderhoudskosten en dergelijke. Bij het aanvragen van kredieten moet dit in het college- of raadsvoorstel worden meegenomen. De kosten en opbrengsten die samenhangen met de grondexploitatie, waarvan het project nog niet geheel is afgerond, worden niet als investering beschouwd. Het saldo tussen de kosten en opbrengsten wordt jaarlijks geactiveerd via de balanspost Onderhanden werk. Dit houdt in dat er niet op wordt afgeschreven. 2.3 Ondergrens investeringsbedragen Voor investeringen wordt een ondergrens ingesteld van ongeveer € 25.000,-. Investeringen van een kleine omvang, worden direct ten laste van de reguliere exploitatie gebracht. De ondergrens wordt met name gehanteerd om de bundeling van kleinere investeringen en daarmee de vermindering van administratieve lasten en het aantal B&W-nota’s te stimuleren. - 10 - 2.4 Toerekening apparaatskosten Uitgangspunt van het beleid is erop gericht om terughoudend om te gaan met de activering van apparaatskosten (interne uren) via investeringen. Het volgende beleid wordt daarbij gehanteerd: Begroting Werkelijkheid Reguliere investeringen binnen Jaarlijks wordt maximaal € Werkelijke boeking direct na het investeringsplafond 225.000,- geactiveerd; kredietvotering op basis van Verdeling via een voorcalculatie standaardopslag (vast Geen relatie met feitelijk percentage) over de projecten bestede uren Wel tijdschrijven per project om project qua uren goed te beheersen (geen financiële vertaling naar het project) Projecten binnen de Uren worden doorberekend op Uren worden doorberekend op bouwgrondexploitatie basis van raming van het aantal basis van het werkelijk aantal uren per project (complex). bestede uren per project (complex). 2.5 Investeringen ten laste van reserves Investeringen komen alleen voor dekking vanuit reserves in aanmerking indien wordt voldaan aan de volgende twee criteria: a. de kapitaallasten van de investering worden niet in de kostprijs of in een tarief verdisconteerd (het bedrag wordt dus niet doorberekend); b. de investering kent een lange afschrijftermijn en komt in principe niet in aanmerking om op termijn te worden vervangen. 2.6 Investeringen en het BTW compensatiefonds Bij het opstellen van het investeringsplan dient de hoogte van de investeringsbedragen bepaald te worden. De projectleider geeft aan welke bedragen (exclusief BTW) noodzakelijk zijn voor de betreffende investering en waarvoor ze zijn bedoeld. In overleg met de financiële adviseurs wordt vastgesteld in hoeverre de BTW over het investeringsbedrag terug te vorderen is (indeling boxen) via aangifte bij de belastingdienst ofwel via declaratie bij het BTW compensatiefonds. Is de BTW überhaupt niet terug te vorderen dan is het BTW-bedrag een kostenverhogende factor. - 11 - 2.7 Afsluiten Nog te voteren kredieten en Lopende kredieten 2.7.1. Afsluiten Nog te voteren/ nog beschikbaar te stellen kredieten Investeringsplan Voor investeringskredieten die zijn opgenomen in het investeringsplan geldt de volgende beleidslijn: Investeringskredieten moeten uiterlijk aan het einde van het jaar, waarop ze betrekking hebben, gevoteerd zijn door de raad en beschikbaar zijn gesteld door het college. Er vindt geen overheveling plaats van nog te voteren kredieten naar het nieuwe jaar. Kredieten, die op dat moment nog niet aangevraagd zijn, vervallen dus. Wanneer de investering toch nog noodzakelijk is, dient deze investering in concurrentie gebracht te worden met posten die in een volgend jaar begroot zijn. Dit zal leiden tot herprioritering, hetgeen inhoudt dat de noodzaak en het belang van de diverse posten heroverwogen moeten worden om vervolgens aan de meest urgente posten voorrang te verlenen. 2.7.2. Afsluiten Lopende kredieten Het investeringsplan krijgt steeds meer de vorm van een uitvoeringsplan, waarbij aangegeven wordt welke investeringen in een bepaald jaar daadwerkelijk uitgevoerd worden. Het is dan ook voor de hand liggend dat deze investeringen binnen een bepaalde tijd na kredietvotering worden uitgevoerd. Om te voorkomen dat kredieten lange tijd na de datum van kredietvotering open blijven staan, geldt voor kredieten vanaf 2003 de volgende beleidslijn: Uitvoeringskredieten worden in principe uiterlijk afgesloten vier maanden na het einde van het jaar waarop de investering betrekking had. Dit betekent dat een investering gevoteerd in september 2003 uiterlijk 1 mei 2004 afgesloten wordt. Deze datum is gekoppeld aan de concernrapportage. Na deze termijn wordt het krediet dus afgesloten en kunnen er geen gelden meer op deze post worden uitgegeven. In de tussentijdse rapportages en in de jaarrekening zal aangegeven worden welke kredieten het betreft en zal indien wordt afgeweken van deze regel gefundeerd aangegeven worden wat hiervan de reden is. Een reden om dit niet te doen, kan zijn dat er een krediet beschikbaar is gesteld voor een langere periode (dit moet dan wel aangegeven zijn bij de kredietvotering). Per project wordt dus in feite beoordeeld wat met het niet- gebruikte krediet wordt gedaan, waarbij voorkomen moet worden dat de kredieten, net als in het verleden, jaren open blijven staan. 3. Investeringsdossiers 3.1 Standaard dossierindeling Binnen de gemeente Oosterhout bestaat er op dit moment geen uniform beleid op het gebied van het inrichten van investeringsdossiers. Mede op advies van de accountant is hierbij een checklist opgesteld. In deze checklist staan de zaken vermeld welke minimaal in de investeringsdossiers aanwezig moeten zijn. - 12 - Omschrijving 1. Collegenota en collegebesluit (het werkelijke besluit en de bijlagen) Voorcalculatie met onderbouwing (documentatie, gevolgde procedure, inschrijvingen offerten, kostencalculaties adviesbureaus, restwaarden, subsidies etc.) Bestek en tekeningen Budgethouder Verwachte doorlooptijd investering Afschrijvingstermijn Bruto raming kapitaaluitgaven (bedrag) Bruto raming kapitaalinkomsten (bedrag) Onttrekking(en) uit reserve(s) en/of voorziening(en) Storting(en) in reserve(s) en/of voorziening(en) 2. Aanbestedingsprocedure (bij afwijking standaardprocedure) en aanbestedingsbesluit 3. Raadsvoorstel en raadsbesluit 4. Begrotingswijziging 5. Periodieke budgetcontrole en verantwoording 6. Nacalculatie en verschillenanalyse: Over- c.q. onderschrijding van het beschikbaar gestelde krediet Analyseren van eventuele afwijkingen Toelichting van de afwijkingen 7. Afsluiting van het krediet: akkoord door afdelingsmanager 8. Uitdraai van de verwerking van de investering in het financiële systeem 9. Overige documentatie: In dossier aanwezig Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Ja / nee Opmerkingen Paraaf afdelingsmanager voor akkoord: Paraaf projectleider voor akkoord: De projectleider, welke wordt aangewezen door de afdelingsmanager, is verantwoordelijk voor de volledigheid en juistheid van de inhoud van de investeringsdossiers. De financiële adviseurs zullen de projectleiders hierbij ondersteunen c.q. adviseren en er mede op toezien dat dossiers volledig zijn. Via parafering van de checklist verleent de afdelingsmanager decharge aan de projectleider en geeft hij expliciet goedkeuring aan de nacalculatie en de verschillenanalyse. - 13 - Eén à twee maal per jaar zal de eenheid Sturing & control de dossiers, via een deelwaarneming, toetsen op de naleving van de voorschriften uit deze nota. De nadruk zal hierbij liggen op de volledigheid van de dossiers. De bevindingen naar aanleiding van de beoordeling van de dossiers zullen primair worden gerapporteerd aan de desbetreffende projectleider en de afdelingsmanager. Wanneer het noodzakelijk geacht wordt, zal tevens gerapporteerd worden aan de directie / het managementteam. 3.2 Nacalculatie en verschillenanalyse Nacalculatie Op dit moment vinden er binnen de organisatie nog te weinig (zichtbare) nacalculaties van de investeringen plaats. Voor iedere investering dient een nacalculatie te worden opgesteld door de projectleider welke ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de afdelingsmanager. Bij deze nacalculaties dient zichtbaar te zijn wat de werkelijke kosten zijn geweest van het project en waaruit deze kosten bestaan. Via de checklist worden de verantwoordelijken gedwongen om nacalculaties inclusief verschillenanalyses op te stellen. De nacalculaties kunnen tevens dienen als referentiemateriaal voor nieuwe gelijksoortige investeringen. Voor de nacalculaties kan de volgende format gebruikt worden, waarbij de verdeling van de kosten volgens de nacalculatie op dezelfde wijze dient plaats te vinden als bij de begroting: Begroot € Werkelijk € Verschil € Toelichting ============ =========== ========= ============ Begroot aantal uren Werkelijk aantal uren Verschil Aantal uren Toelichting Kosten derden - ……. - ……. - ……. Inhuur personeel - ……. - ……. Totaal Interne uren - ……. - ……. Bij het afsluiten van projecten moet tevens de financiële administratie met betrekking tot het project worden afgesloten, alsmede het krediet. De projectleider is hiervoor verantwoordelijk en dient dit door te geven aan de afdeling FOU. - 14 - Tussentijdse evaluatie De projectleiders zijn verantwoordelijk voor tussentijdse evaluaties van de projecten, zowel planmatig als financieel. Deze evaluaties dienen gelijktijdig met de maandrapportages / concernrapportages plaats te vinden. Hierbij moet worden beoordeeld of de projecten nog in de pas lopen met het gevoteerde krediet en of de projecten tijdig kunnen worden afgerond en afgesloten. Mocht dit niet het geval zijn dan dienen de desbetreffende managers en budgethouders tijdig geïnformeerd te worden en de nodige maatregelen te worden getroffen. Ook de raad en / of het college dient tijdig van eventuele afwijkingen op de hoogte gebracht te worden. 3.3 Afsluiten en bewaren van dossiers De investeringsdossiers van kortlopende projecten worden gedurende de looptijd van het project bewaard op de afdeling van de projectleider. Na afsluiting van de kredieten en volledige afwikkeling van de investeringsdossiers en parafering van de checklist door de afdelingsmanager en de projectleider worden de dossiers aangeboden aan de afdeling DIV. Bij langlopende projecten worden de dossiers bewaard door de projectleider. Deze beoordeelt of delen van het dossier, inclusief de checklist, reeds aangeboden kunnen worden aan de afdeling DIV of dat dit pas gebeurt wanneer het gehele project is afgerond. Dit is een inschatting van de projectleider zelf, waarbij echter wel voorkomen moet worden dat bepaalde gegevens over afdelingen / medewerkers heen verspreid zijn. Wanneer een project daadwerkelijk geheel is afgerond, dient het dossier zo spoedig mogelijk, volledig, inclusief geparafeerde checklist, aangeboden te worden aan de afdeling DIV. Wanneer een project tussentijds overgaat naar een andere projectleider of andere afdeling, dient het gehele dossier te worden overgeheveld naar de nieuwe projectleider, inclusief de daarbij behorende verantwoordelijkheden. Het krediet dient derhalve ook afgesloten en overgeheveld te worden naar de nieuwe projectleider. - 15 - Deel B Financieel technische onderwerpen 4. Ontwikkelingen in de wet- en regelgeving van de verslaggeving Er zijn drie ontwikkelingen die een belangrijke achtergrond vormen voor aanpassing van de comptabiliteitsvoorschriften van 1995. De eerste is het dualisme dat er toe leidt dat de begroting en jaarrekening van groot belang zijn bij het geven van invulling aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Hiernaast is er de wens om de voorschriften dichter aan te laten sluiten bij BW2 (Burgerlijk Wetboek), zodat bedrijfseconomische principes een meer prominente rol krijgen in de regelgeving. Dit houdt in dat de gemeentelijke verslaggeving alleen nog van BW2 mag afwijken als de eigenheid hier nadrukkelijk om vraagt. Tot slot zijn er de “derden” CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek), provinciaal toezicht en het ministerie die al dan niet gedwongen door een toegenomen informatiebehoefte uit Europa, meer informatie van gemeenten verlangen. In dit hoofdstuk zullen de belangrijkste wijzigingen die van invloed kunnen zijn op het investerings- en afschrijvingsbeleid van de Gemeente Oosterhout kort worden beschreven. Het uitgangspunt bij deze nota is het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten). In hoofdstuk 5 zullen de veranderingen nader worden toegelicht. De vaste activa worden volgens het BBV in de balans als volgt onderverdeeld (in bijlage 4 is de verdeling van de vaste activa schematisch weergegeven): a) Materiële vaste activa, hierbij wordt een onderverdeling gemaakt in: - Investeringen met een economisch nut; - Investeringen met een maatschappelijk nut. Van de materiële vaste activa wordt aangegeven welke in erfpacht zijn uitgegeven. In de toelichting op de balans wordt aangegeven volgens welke methoden de afschrijvingen worden berekend. Ook wordt aangegeven welke investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut worden geactiveerd, welke afschrijvingstermijn hiervoor wordt voorzien en welke reserves hiervoor naar verwachting beschikbaar zullen zijn. Het verloop van de materiële vaste activa moet door middel van een sluitend overzicht worden weergegeven waarin indien mogelijk de boekwaarde 1/1, (des)investeringen, afschrijvingen, bijdragen van derden die direct gerelateerd zijn aan een actief, afwaarderingen wegens duurzame waardeverminderingen en boekwaarde 31/12 worden meegenomen. - Tevens moet in de toelichting onder de materiële vaste activa afzonderlijk worden opgenomen: Gronden en terreinen Woonruimten Bedrijfsgebouwen Grond-, weg- en waterbouwkundige werken Vervoermiddelen Machines, apparaten en installaties Overige materiële vaste activa b) Financiële vaste activa - 16 - In de balans dient de volgende onderverdeling gemaakt te worden bij de financiële vaste activa: Kapitaal verstrekkingen aan: (bijvoorbeeld het verstrekken van aandelenkapitaal) • deelnemingen • gemeenschappelijke regelingen • overige verbonden partijen Leningen aan (hierbij wordt rente en aflossing berekend): • woningbouwcorporaties • deelnemingen • overige verbonden partijen Overige langlopende leningen Overige uitzettingen met een rentetypische looptijd van één jaar of langer Bijdragen aan activa in eigendom van derden Bijdragen aan activa in eigendom van derden vallen onder de financiële vaste activa, en niet meer onder de immateriële vaste activa, hetgeen volgens de CV 95 nog gebruikelijk was. Voorwaarden voor activering: • Er moet sprake zijn van een investering door derden; • Deze investering draagt bij aan de publieke taak; • Deze derde heeft zich verplicht te investeren op een wijze die beoogd wordt door de gemeente; • De gemeente kan de bijdrage of het actief terugvorderen indien de derde in gebreke blijft. c) Immateriële vaste activa (kosten van onderzoek en ontwikkeling): In de balans moet onderscheid gemaakt worden in: • kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio; • kosten van onderzoek en ontwikkeling. Kosten van onderzoek en ontwikkeling mogen echter alleen geactiveerd worden als voldaan is aan de volgende voorwaarden: • het voornemen bestaat om het actief te verkopen of te gebruiken; • de technische uitvoerbaarheid om het actief te gebruiken staat vast; • dat het actief economisch of maatschappelijk nut zal genereren; • dat de uitgaven die aan het actief zijn toe te rekenen betrouwbaar kunnen worden vastgesteld. De afschrijvingstermijn voor onderzoek en ontwikkeling bedraagt maximaal vijf jaren, voor kosten van geldleningen staat deze termijn maximaal op de looptijd van de lening. De ontwikkelingen in de financiële verslaggeving zijn met name voor niet-financieel onderlegde medewerkers vrij complex. Mochten er onduidelijkheden bestaan, dan kunnen vragen hieromtrent gesteld worden aan de eenheid Sturing & control. Concrete gevolgen qua uitvoering zullen in 2004 uitgewerkt worden. - 17 - 5. Kapitaallasten De lasten van investeringen bestaan uit kapitaallasten. Kapitaallasten bestaan uit afschrijvingskosten en rentekosten. 5.1 Jaarlijkse afschrijvingen De hoogte van de jaarlijks af te schrijven bedragen wordt bepaald door: - de afschrijvingsmethode; - startmoment van de afschrijvingen; - de afschrijvingsbasis (de waarderingsgrondslag); - de afschrijvingstermijn oftewel de verwachte gebruiksduur; - de verwachte restwaarde aan het einde van de gebruiksduur en de eventueel behaalde boekwinst; - extra incidentele afschrijvingen; - diversiteit aan afschrijvingstermijnen bij grotere projecten. 5.1.1 Afschrijvingsmethode Er zijn verschillende methoden waarop de periodieke afschrijvingslasten bepaald kunnen worden. De meest voorkomende is lineaire afschrijving. Jaarlijks wordt een gelijk bedrag afgeschreven van het investeringsbedrag (eventueel minus restwaarde). Door de jaarlijkse terugloop van de boekwaarde wordt de rente lager. Het totaal van afschrijving en rente laat dus een dalende reeks zien. Bij de annuïteitenmethode vormen de afschrijving met de rente over het geïnvesteerde vermogen samen gedurende de hele levensduur een jaarlijks vast bedrag. Op dit moment wordt in de gemeente Oosterhout in principe lineair afgeschreven. Voor de annuïtaire methode kan gekozen worden, wanneer tegenover de kapitaallasten een periodieke inkomensstroom staat welke betrekking heeft op het desbetreffende actief. De baten en lasten worden derhalve in dezelfde periode aan hetzelfde actief toegerekend. De voordelen van beide methoden zijn in de bijlage beschreven onder punt 2.1. Op grond van het BBV zijn overigens alle afschrijvingsmethoden die uitgaan van het toerekeningsprincipe toegestaan. Dit beginsel houdt in dat baten en lasten, alsmede risico's die hun oorsprong vinden vóór het einde van het begrotingsjaar, worden verwerkt in de jaarrekening van het begrotingsjaar. Voorgesteld wordt om op investeringen in principe lineair af te schrijven. Indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven is het mogelijk om af te schrijven op annuïteitenbasis. In het betreffende raads- of collegevoorstel zal de motivatie opgenomen worden voor deze afwijking. 5.1.2 Startmoment van afschrijvingen Begroting: De afschrijvingslasten worden berekend over de boekwaarde per 1 januari van het daarop volgende jaar zodat in het jaar van aanschaf geen kosten voor afschrijving worden opgenomen. In de meerjarenbegroting voor volgende jaren worden de volledige afschrijvingslasten per jaar opgenomen. - 18 - Jaarrekening: Het moment waarop gestart wordt met het afschrijven van activa is voor discussie vatbaar. In het algemeen wordt op activa pas afgeschreven wanneer daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van het nut van het actief. In de praktijk is dit moment vaak moeilijk te bepalen. In de gemeente Oosterhout wordt het moment van eerste afschrijving van het actief, uit praktisch oogpunt, bepaald op basis van de voortgang van het reeds uitgegeven krediet. Wanneer het krediet voor 80% is uitgegeven vinden de eerste afschrijvingen plaats. Hierbij wordt uitgegaan van periodieke afschrijvingen, zodat maandelijks wordt vastgesteld of er op nieuwe investeringen afgeschreven moet gaan worden. Deze methode verdient binnen de gemeente de voorkeur boven de jaarlijkse bepaling van de hoogte van de afschrijvingen. De reden hiervoor is het feit dat op deze wijze een nauwkeuriger verdeling van de lasten over het jaar wordt verkregen, hetgeen noodzakelijk is bij periodieke rapportages. Met de periodieke afschrijvingen zal gestart worden wanneer de vaste activa-module binnen het financiële sofwarepakket Decade operationeel is. Tot die tijd zal de hoogte van de afschrijvingen jaarlijks worden bepaald. 5.1.3 De afschrijvingsbasis (waarderingsgrondslag) Volgens het BBV geldt in principe één waarderingsgrondslag voor alle activa. Het BBV schrijft de zogenaamde bruto-methode voor (zoals reeds is weergegeven in paragraaf 2.2) voor activa met een economisch nut. Deze methode is in Oosterhout vanaf de begroting 2002 ingevoerd, en dit betekent concreet: - de investering wordt tot het volle bedrag verantwoord tegen de verkrijgingsprijs dan wel de vervaardigingsprijs en er wordt hierop afgeschreven; (Tegen actuele waarde is alleen toegestaan voor activa van de Nazorgfondsen afvalverwerking en ook voor activa uitgegeven in erfpacht gelden uitzonderingen. Voor in erfpacht uitgegeven gronden geldt de uitgifteprijs van eerste uitgifte als verkrijgingsprijs. Gronden in eeuwigdurende erfpacht worden gewaardeerd tegen registratiewaarde. Een actief dat van bestemming verandert, dient tegen actuele waarde toegelicht te worden.) - eventueel ontvangen bijdragen van derden kunnen in mindering worden gebracht onder die voorwaarde dat er een directe aantoonbare relatie bestaat tussen de kosten van de investering en de daarvoor ontvangen vergoeding; - na kredietvotering worden gelden uit de reserve overgeboekt naar de reserve investeringsprojecten, gedurende de afschrijvingsperiode worden uit de reserve investeringsprojecten jaarlijks weer de benodigde middelen ten gunste gebracht van de exploitatie ter compensatie van de hogere kapitaallasten. - bestemmingsreserves worden bij activa met een economisch nut niet in mindering gebracht op de activa. - De BTW op activa wordt niet geactiveerd, wanneer deze compensabel is. (Echter de BTW op activa die vóór instelling van het BTW-compensatiefonds reeds is geactiveerd, mag wel worden afgeschreven). Uitzonderingen op de verplichte bruto-methode zijn de investeringen met een maatschappelijk nut (investeringen in de openbare ruimte), welke wel netto geactiveerd mogen worden. Dit houdt in dat reserves bij deze investeringen wel in mindering gebracht mogen worden. Activa welke reeds vóór 1 januari 2004 gewaardeerd zijn volgens de netto-methode ( reserves zijn in mindering gebracht) worden conform het BBV niet gecorrigeerd naar de bruto-methode. Andersom zullen investeringen die bruto zijn verantwoord, maar betaald worden uit reserves, alsnog netto worden gewaardeerd, daar dit de administratieve lasten beperkt. - 19 - 5.1.4 De afschrijvingstermijn Het toerekenen van de kosten van een investering aan de periode waarin de baten van de desbetreffende investering zich voordoen is kenmerkend voor het stelsel van baten en lasten. Bij de afschrijvingstermijn is dan ook de vraag aan de orde hoe de toekomstige gebruiksduur van een investering bepaald wordt. Hierbij is het onderscheid tussen de technische en economische levensduur gangbaar. Bij afschrijving op basis van de technische levensduur wordt gekozen voor een afschrijvingsperiode die gelijk is aan de verwachte periode dat het actief technisch bruikbaar is. Bij afschrijving op basis van economische levensduur wordt uitgegaan van de verwachte periode dat het productiemiddel nog kan concurreren met gelijksoortige nieuwere productiemiddelen. Als een geavanceerder productiemiddel op de markt komt waarmee een belangrijke productiviteitsstijging gerealiseerd kan worden, betekent dit het einde van de economische levensduur. Een goed voorbeeld in dit verband is software vanwege de voortdurende ontwikkelingen op dit gebied en de daarmee samenhangende snelle economische waardedaling. Verder zijn er talrijke gemeentelijke voorzieningen waarbij niet zozeer sprake is van technische of economische levensduur maar veeleer van functionele levensduur, dat wil zeggen de periode dat de gemeentelijke voorziening nut oplevert voor de gemeente. In de praktijk gebeurt het vaak dat de feitelijke gebruiksduur door veranderde inzichten, behoeften en wettelijke eisen korter is dan de zuivere technische levensduur. Volgens het BBV moeten de vaste activa met een beperkte gebruiksduur in beginsel worden afgeschreven volgens een stelsel dat afgestemd is op de verwachte toekomstige gebruiksduur. Bij de bepaling van de levensduur van het activum dient de bestendige gedragslijn gevolgd te worden. Dit houdt in dat een eenmaal gekozen benadering niet zonder meer gewijzigd mag worden. De immateriële activa, dit zijn kapitaaluitgaven waar geen gemeentelijke bezittingen tegenover staan zoals onderzoek en ontwikkeling en de kosten van het afsluiten van een geldlening (disagio), worden op zo'n kort mogelijke termijn afgeschreven. Ze moeten in ieder geval in ten hoogste vijf jaar afgeschreven worden. Om binnen de gemeente Oosterhout de vrijblijvendheid bij het bepalen van de afschrijvingstermijn enigszins te beperken en de uniformiteit te bevorderen, zijn voor de meest voorkomende investeringen normen gehanteerd, welke in de bijlage zijn opgenomen. De ingangsdatum voor deze normen is 1 januari 2003; op investeringen van vóór deze datum zijn geen correcties noodzakelijk. Bij afwijking van de normen moet dit in een raads- en / of collegevoorstel gemotiveerd worden aangegeven. Verlenging van de afschrijvingstermijnen Afschrijvingstermijnen mogen nooit zonder meer worden verlengd om budgettaire ruimte te creëren. Hierdoor zouden te grote risico’s ontstaan op het moment dat tot vervanging moet worden overgegaan. Verlenging is alleen te overwegen indien de nieuwe beoordeling tot de conclusie leidt dat de technische/ economische / functionele levensduur een verlenging rechtvaardigt. Afschrijving over grond In de gemeente Oosterhout wordt in principe niet op grond afgeschreven, daar grond een duurzaam goed is dat niet aan slijtage onderhevig is. Uitsluitend wanneer de economische nuttigheid van de grond wijzigt, kan van dit principe worden afgeweken. - 20 - 5.1.5 Te verwachte restwaarde De restwaarde van een actief is van tevoren veelal moeilijk in te schatten. Op grond van het voorzichtigheidsprincipe wordt er dan ook vanuit gegaan dat de restwaarde nihil is. Bij inruil van een actief kan echter wel sprake zijn van een boekwinst, zijnde het verschil tussen de boekwaarde volgens de financiële administratie en de opbrengstwaarde. Aan een boekwinst kunnen de volgende bestemmingen worden gegeven: - toevoegen aan een vervangingsreserve via bestemming van het jaarrekeningsaldo. Voorwaarde is dat deze reserve wordt gevormd ter vervanging voor een soortgelijk activum binnen twee jaar. Dit is in principe alleen mogelijk onder toepassing van de bruto-methode. - ten gunste van de exploitatie brengen, het voordeel hiervan is dat een inzichtelijk beeld wordt verschaft; een nadeel is echter dat het rekeningsaldo beïnvloed kan worden door incidentele factoren. Voorgesteld wordt om alleen voor grote bedragen een vervangingsreserve te vormen (via bestemming van het jaarrekeningsaldo) en de overige boekwinsten ten gunste van de exploitatie te laten komen. 5.1.6 Extra incidentele afschrijvingen Extra afschrijven kan vanuit bedrijfseconomisch oogpunt gewenst zijn, indien de economische waardedaling van het activum sneller verloopt dan de daling van de boekwaarde. Als het actief tenietgaat, dan dient de restant-boekwaarde in één keer afgeschreven te worden. Volgens het BBV zijn echter resultaatafhankelijke extra afschrijvingen niet toegestaan, daar op dit gebied wordt aangesloten bij BW2. Een uitzondering hierop zijn de afschrijvingen met betrekking tot de investeringen met een maatschappelijk nut, daar deze wel vervroegd afgeschreven mogen worden. Tekorten kunnen volgens het BBV niet meer worden geactiveerd. 5.1.7 Uitsplitsing samengestelde projecten in verband met de afschrijvingstermijnen Binnen de gemeente Oosterhout vinden regelmatig grootschalige investeringsprojecten plaats. Deze projecten zijn vaak samengesteld uit meerdere investeringen met verschillende technische en economische levensduur. Om de juiste afschrijvingstermijnen per investeringsobject te kunnen bepalen, dienen de samengestelde investeringsprojecten derhalve nader uitgesplitst te worden. Hierbij dient tevens een onderscheid te worden aangebracht tussen investeringen met een economisch nut en investeringen met een maatschappelijk nut. Bij de bepaling van de afschrijvingstermijnen van de verschillende investeringsobjecten kan de afschrijvingstabel worden gehanteerd. Bij (nieuw)bouwprojecten dient in ieder geval het volgende onderscheid gemaakt te worden: Grond Gebouwen Technische installaties Inventaris Deze splitsing dient tevens bij de kredietaanvraag en de opstelling van het investeringsplan gemaakt te worden. - 21 - 5.2 Rentekosten 5.2.1 Rentekosten in de begroting Voorgesteld wordt om de volgende beleidslijn hierin te hanteren: Bij de berekening van de rentelast voor het betreffende begrotingsjaar wordt uitgegaan van 50% van de gebruikelijke jaarlast. De reden hiervoor is dat de investeringen pas in de loop van het jaar geschieden en dus ook gemiddeld maar een half jaar financieringslasten benodigd zijn. Zeker gezien de opzet van het investeringsplan als uitvoeringsplan is een lager percentage als 50% niet acceptabel. In de meerjarenbegroting wordt voor de jaren volgende op het betreffende begrotingsjaar gerekend met de volledige rentelast om zodoende structurele dekking te verzekeren. Het beleid vóór het opstellen van deze nota ging ervan uit dat in het eerste jaar slechts 25% van de rentelasten werd berekend. Gezien bovenstaande is dit niet acceptabel meer. 5.2.2 Rentekosten in de jaarrekening Rente in de jaarrekening wordt berekend op basis van de boekwaarde die per begin van de maand aanwezig is. Deze methode wordt gehanteerd vanaf het moment dat de vaste activa-module binnen het softwarepakket Decade operationeel is. Tot die tijd wordt de rente berekend op basis van de boekwaarde die per begin van het boekjaar aanwezig is. - 22 - Bijlage I Theoretische onderbouwing 1. Afschrijvingen 1.1 Wat zijn afschrijvingen? Behalve de gewone en periodieke uitgaven zoals de salariskosten, gewoon onderhoud, verzekeringen en energiekosten heeft iedere organisatie te maken met eenmalige uitgaven in de vorm van kapitaaluitgaven. Bij het onderscheid tussen gewone uitgaven en investeringen (kapitaaluitgaven) worden drie criteria gehanteerd: 1) Het vermogenscriterium: Gewone uitgaven beïnvloeden de omvang van het gemeentelijk vermogen. De uitgaven die de samenstelling van het gemeentelijk vermogen beïnvloeden worden beschouwd als kapitaaluitgaven. Tegenover het nieuwe bezit (actief) staat een schuld of een vermindering van andere vermogensbestanddelen, waardoor het vermogen van samenstelling verandert. 2) Het periodiciteitcriterium: Hierbij gaat het om de vraag of de uitgaven periodiek zijn, dan wel eenmalig of met grote intervallen terugkeren. De periodieke uitgaven (voornamelijk jaarlijks terugkerende lasten) zijn de gewone uitgaven, terwijl de eenmalige uitgaven (of andere niet-periodieke uitgaven) de kapitaaluitgaven zijn. 3) Het nuttigheidscriterium: Gewone uitgaven leveren eenmalig nut op. Levert de uitgaaf gedurende meerdere jaren nut op, dan is er spraken van een kapitaaluitgaaf. Voorbeelden van dergelijke uitgaven zijn investeringen in de gemeentelijke gebouwen, bedrijfsmiddelen (zoals auto's, computers, meubilair), rioleringen en wegen. Kenmerkend voor deze investeringen of kapitaaluitgaven is dat zij gedurende meerdere jaren gebruikt kunnen worden. In dat geval wordt er meestal gekozen om de lasten van de investering te verdelen over de periode van de verwachte levensduur. Dit verdelen van de lasten wordt gedaan door middel van afschrijving. Hierdoor wordt tevens bereikt dat de boekwaarde van de investering (verkrijgings- of vervaardigingsprijs minus afschrijving) in de pas loopt met de waardevermindering van de investering. Afschrijven is dus het jaarlijks tot uitdrukking brengen van de waardevermindering van een investering. 1.2. Algemene uitgangspunten bij waarderen en afschrijven Zoals in de volgende paragraaf ter sprake zal komen, zijn er meerdere afschrijvingsmethoden en waarderingsgrondslagen. De gekozen afschrijvingsmethode(n) en waarderingsgrondslag dient in ieder geval in overeenstemming te zijn met het BBV. Aangezien deze voorschriften zijn geënt op de regels voor de verslaglegging in het bedrijfsleven zoals deze opgenomen zijn in het Burgerlijk Wetboek werken de algemeen aanvaarde bedrijfseconomische beginselen door in het BBV. 1.2.1. Bedrijfseconomische beginselen Algemeen Voor een goed beleid en beheer moet de financiële verslaglegging berusten op bedrijfseconomische beginselen. Onder meer komt dit tot uitdrukking in het stelsel van baten en lasten, uitgangspunt hierbij is dat de lasten van een investering tot uitdrukking worden gebracht in de jaren van de levensduur van de investering. Door deze beginselen aan te houden worden zoveel mogelijk de reële kosten per functie zichtbaar gemaakt en wordt een goed inzicht in de reservepositie verkregen. Bovendien is de uniformiteit en de vergelijkbaarheid hiermee gediend. De belangrijkste algemeen aanvaarde bedrijfseconomische uitgangspunten voor het waarderings- en afschrijvingsbeleid kunnen als volgt worden toegelicht: - 23 - 1) Het afschrijven moet gebaseerd zijn op de verwachte nuttigheidsduur. De verdeling van de lasten dient zoveel mogelijk parallel te lopen met de verwachte nuttigheidsduur. De afschrijving moet stelselmatig bepaald worden. Daarbij dient de verdeling van de lasten zoveel mogelijk parallel te lopen met de vermindering van het nut of het prestatievermogen van het actief. Voorbeeld: een auto die naar verwachting 10 jaar dienst kan doen, wordt afgeschreven in 10 jaar. 2) Er dient sprake te zijn van een bestendige gedragslijn Het BBV laat op bepaalde onderdelen de keuze van beleid aan de gemeente over. Elke gemeente kan dan die benadering kiezen die het beste past bij de eigen bedrijfsvoering. Een eenmaal gekozen benadering mag niet zonder meer worden gewijzigd. Zo dienen dezelfde activa in dezelfde termijn, afgestemd op de verwachte nuttigheidsduur en volgens dezelfde methode te worden afgeschreven. Op ad hoc basis en ongemotiveerd versneld of extra afschrijven past daarin niet. Voorbeeld: twee dezelfde auto's worden volgens dezelfde methode en in dezelfde termijn afgeschreven. 3) Het voorzichtigheidsbeginsel Dat wil zeggen dat activa met de nodige voorzichtigheid gewaardeerd worden. Vastgesteld moet worden of er sprake is van een toekomstig gebruiksnut. Overeenkomstig de verwachte gebruiksduur van een actief wordt afgeschreven. Het voorzichtigheidsprincipe impliceert ook dat buiten gebruik gestelde activa worden gewaardeerd op ten hoogste de directe opbrengstwaarde. Op het moment dat een actief buiten gebruik gesteld wordt, wordt het verschil tussen de boekwaarde en een lagere directe opbrengstwaarde ze snel mogelijk afgeschreven. Voorbeeld: Als een auto buiten gebruik wordt gesteld die nog een boekwaarde heeft, levert dit een verlies op dat afgeboekt moet worden. 4) Het realiteitsbeginsel Verliezen en risico’s met betrekking tot de balansdatum die hun oorsprong vinden vóór het einde van het boekjaar worden in acht genomen indien zij voor het opmaken van de rekening bekend worden. Hetzelfde geldt voor eventuele winsten. Voorbeeld: het verlies van bovenvermelde auto wordt zo mogelijk afgeboekt in het desbetreffende jaar. 5) Het vergelijkingsbeginsel a. kosten worden pas opgenomen in de periode waarin de opbrengsten worden verantwoord van de diensten/producten waardoor de kosten zijn gemaakt; b. een vaste gedragslijn dient te worden gevolgd voor het in aanmerking nemen van aan het actief toe te rekenen kosten van voorbereiding en rente; c. als kosten van vernieuwing kunnen slechts bestedingen worden aangemerkt die leiden tot uitbreiding van de capaciteit, verlenging van de gebruiksduur en stijging van de restwaarde. 6) Toereikendheid van de informatievoorziening Belangrijke (financiële) risico's en afwijkingen van algemene bedrijfseconomische uitgangspunten dienen in hun oorzaken en financiële effecten als onderdeel van de toelichting op de begroting en jaarrekening zichtbaar te worden gemaakt. Hierdoor ontstaat een permanent en tijdig inzicht in de aard en de omvang van continuteitsrisico's. Bij besluitvorming kan hier, veelal in meerjarenperspectief, rekening mee worden gehouden. In het licht van de waardering en afschrijving zijn hier de volgende uitgangspunten van belang: 1. In de toelichting op de balans wordt een uiteenzetting gegeven over de toegepaste waarderingsgrondslagen, alsmede over de gevolgde afschrijvingsmethoden en levensduurschattingen; 2. Bij veranderingen in de afschrijvingsmethode en/of levensduurschatting wordt de invloed van deze verandering op de grootte van het resultaat en het vermogen aangegeven; 3. Het gebruik van een andere dan de gebruikelijke afschrijvingsmethode wordt toegelicht; 4. Het herkenbaar presenteren van belangrijke risico's voor de continuïteit van het aanwezige voorzieningenniveau. Dit kan door bijvoorbeeld als onderdeel van de toelichting bij de balans de belangrijkste en omvangrijkste onderdelen van het geïnvesteerd vermogen die niet in de balansopstelling zijn verwerkt aan te geven. - 24 - 1.2.2. Het eigene van de gemeentelijke huishouding Alleen indien de eigenheid van de gemeente door toepassing van de bedrijfseconomische beginselen in gevaar zou komen, voorziet het BBV in de mogelijkheid om van het Burgerlijk Wetboek af te wijken. De doelstellingen voor waardering en afschrijving moeten voorzien in: 1) Een duidelijke en consistente regelgeving voor de beleidsvoering; 2) Het zichtbaar maken van de reële kapitaallasten per product; 3) Het voorkomen van schoksgewijze tariefsverhoging bij vervanging; 4) Het beperken van toekomstige continuiteits-risico's van het voorzieningenniveau (in relatie tot reserveen voorzieningenbeleid); 5) Het bevorderen van inzicht in de vermogenspositie; 6) Het inzichtelijk maken van het budgettaire beslag van investeringen op de middelen van de gemeente. 2. Toelichting op de afschrijvingen 2.1 Afschrijvingsmethode Voordelen van het toepassen van lineaire afschrijving t.o.v. annuïteit afschrijven zijn o.a.: - Evenredige spreiding van de afschrijvingslasten over de gebruiksperiode. Het totaal van de kapitaallasten daalt in de loop van de gebruiksperiode, dit is met name wenselijk ingeval de onderhoudskosten stijgen gedurende de looptijd. - Bij lineair afschrijven daalt de boekwaarde in het begin sneller dan bij afschrijven op basis van annuïteiten; bij eventueel vervroegd afstoten van het actief betekent dit bij het annuïtair afschrijven een financiële tegenvaller omdat er te weinig is afgeschreven. - Lineair afschrijven is veel eenvoudiger dan annuïtair afschrijven; de annuïtaire methode is bewerkelijker. Voordelen van annuïteit afschrijven t.o.v. lineaire methode: - In principe jaarlijks gelijkblijvende kapitaallasten. Met name bij doorberekening van kosten naar derden door middel van tarieven of huurprijzen dient men te streven naar een gelijkmatig verloop van de totale kosten van een investering. - De kapitaallasten zijn in het begin lager dan bij lineair afschrijven. - 25 - Bijlage II Afschrijvingstabel Investeringsobject Aandelenkapitalen Automatisering, apparatuur en programmatuur Begraafplaatsen: - Aanleg - diverse voorzieningen - bijdrage Bestemmingsplannen Brandweer: - aanschaf auto’s - materialen - alarminstallaties - uitrusting (blusmiddelen) - kleding Eenmalige subsidies en bijdragen Gebouwen: - aankoop /nieuwbouw / uitbreiding steen - bouwtechnische installaties - inrichtingskosten, meubilair - bouwkundige voorzieningen, groot onderhoud - nieuwbouw steen (variabel max.) - nieuwbouw (hout) Geldleningen kosten van afsluiting (echter maximaal de looptijd van de geldlening) Gereedschappen, instrumenten, materialen e.d. Gronden: - geactiveerde verliezen - aankopen en overname Hekwerken, terreinafrastering Installaties: - geluid - lift Civieltechnische werken (bruggen, viaducten, duikers): - aanleg - mechanisme Machines: - stemmachines - kassa’s Milieu: - bodemonderzoeken - bodemsanering - apparatuur - treffen voorzieningen Monumenten: - planopzet - restauratiebijdragen Onderzoeken / planopzetten - 26 - Afschrijvingtermijn in jaren volgens nota 2002 3 40 15 10 10 10 10 10 5 10 40 15 10 25 40 10 5 5-10 10 5 10 25 25 10 5 5 10 5 10 5 25 5 Investeringsobject Afschrijvingtermijn in jaren volgens nota 2002 4 Onroerendgoedbelasting hertaxatie Openbaar groen - aanleg (bomen en groen) 15 Openbare verlichting: - aanleg - vervanging armaturen Parkeervoorzieningen: - aanleg parkeerplaatsen - parkeermeters – automaten Riolering - aanleg en vervanging - centraalbesturing Speeltuinen en –weiden: - aanleg - inrichting Sport binnen: - bijdrage aan verenigingen - bouwk voorz aan accommodaties - techn voorz aan accommodaties Sport buiten: - aanleg velden - bijdrage aan verenigingen - bouwk voorz aan accommodaties - renovatie velden - techn voorz aan accommodaties - Communicatiemiddelen Verkeer: - Bewegwijzeringsborden - controlemiddelen / signaleringsborden - lichteninstallaties - telapparatuur - verkeersdrempels Vuilniswagen Waterbeheersing Waterwerken, aanleg Wegen aanleg: - fiets- en wandelpaden - overige wegen Wegen herstraten / reconstructies 25 15 20 10 40 10 15 5 10 20 10 25 10 20 15 10 5 10 5 10 5 25 8 25 40 25 25 20 - 27 - Bijlage III Procedures inzake het aanvragen van kredieten. De hierna beschreven procedures hebben uitsluitend betrekking op de nieuw op te starten projecten. - 28 - - 29 - Met deze nieuwe procedure worden de volgende doelstellingen beoogd: Tijdige en betere vaststelling van de kaders; Verbetering planmatig werken; Na besluitvorming direct uitvoeren. Als uitgangspunt dient het bijgevoegde schema, waarin onderscheid is aangebracht tussen de volgende situaties: Situaties waarin direct delegatie plaatsvindt van de Raad aan het College, waarbij de kaders reeds bekend zijn (linker deel van het schema). Situaties waarbij delegatie niet op voorhand plaatsvindt, en waarbij sprake is van een openbare aanbesteding. Situaties waarbij delegatie niet op voorhand plaatsvindt, en waarbij geen sprake is van een openbare aanbesteding (bijvoorbeeld situaties waarin uitsluitend een aantal offertes wordt aangevraagd). ALGEMEEN DEEL 1. De investeringsniveaus en de grote investeringen worden in meerjarig perspectief door de Raad / College op hoofdlijnen vastgesteld. Dit gebeurt via het meerjarenbeleidsprogramma / de perspectiefnota. 2. De investeringsniveaus en grote investeringsprojecten worden door de Raad vastgesteld. Het College zorgt voor de uitwerking van de investeringsniveaus in een concrete uitvoeringsplanning. In de uitvoeringsplanning staat vermeld welke investeringen in welke periode zullen worden uitgevoerd en wanneer de kosten zullen worden gemaakt. In de begroting wordt dus een lijst bijgevoegd van investeringsprojecten die daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. Deze vaststelling van de investeringsniveaus en de uitwerking in concrete uitvoeringsplannen gebeuren beide via de programmabegroting / productenramingen. 3. Het management stelt via de afdelingsplannen een overzicht samen van de uit te voeren investeringen in betreffende jaar. 4. Voor projecten waarvan de kaders reeds op voorhand duidelijk zijn, kan een delegatievoorstel worden opgesteld, waarbij de Raad zijn bevoegdheden delegeert aan het College. Voor deze delegatie worden de volgende criteria toegepast: Investeringen moeten vallen onder vervangingsinvesteringen; Investeringen moeten passen binnen een vastgesteld beheerplan; Het dient te gaan om routinematige investeringen c.q. investeringen die een hoge mate van uitvoerend karakter hebben. Van delegatie kan geen sprake zijn in geval: - de kaders onvoldoende duidelijk zijn; - investeringen ten laste worden gebracht van de reserves. Delegatie vindt uiteraard plaats binnen de vooraf bepaalde budgettaire kaders. Bij mogelijke overschrijding ervan, wordt de investering alsnog voorgelegd aan de raad. (Wanneer een project uit meerdere deelprojecten / fasen bestaat, hoeft er niet direct voor het gehele project een krediet te worden aangevraagd (bij de Raad) en hoeft er niet voor alles tegelijk te worden aanbesteed. In die gevallen kan gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid tot delegatie van de Raad aan het College, zodat er uitsluitend nog Collegevoorstellen opgesteld dienen te worden voor de kleinere deelprojecten.) - 30 - A GEDELEGEERDE INVESTERINGEN Uitgangspunt: de kaders zijn voldoende duidelijk. Om geld ook daadwerkelijk beschikbaar te krijgen moet eerst het plan verder worden geconcretiseerd. Er is geen sprake van een openbare aanbesteding 5. Wanneer de kaders bekend zijn moet een plan worden ingediend bij het College, waarbij de inhoud van het plan wordt voorgelegd. Tevens moeten hierbij toegevoegd worden de kostencalculaties en eventuele offertes. Ook dient een gedetailleerde uitvoeringsplanning te worden voorgelegd, waarin wordt aangegeven welke acties in welke periode zullen plaatsvinden. Naar aanleiding van dit voorstel kan direct worden overgegaan tot het beschikbaar stellen van een krediet door het College. 6. Op basis van de goedkeuring van het College kan vervolgens gestart worden met de verdere uitvoering van het plan. 7. Periodiek dienen rapportages te worden opgesteld over de (planmatige en financiële) voortgang van de investeringen, met in ieder geval een uitsplitsing in: Projecten, die nog gevoteerd dienen te worden door de Raad; Projecten, die nog beschikbaar gesteld moeten worden door het College; Lopende projecten. Deze rapportages gaan via de concernrapportages naar het College / de Raad. Na de uitvoering van de plannen moeten in alle gevallen door de projectleiders nacalculaties en verschillenanalyses worden opgesteld en dienen de grote afwijkingen te worden gerapporteerd. Er is sprake van een openbare aanbesteding In deze situatie geldt dezelfde bovenstaande procedure alleen vindt de aanbesteding pas plaats nadat het krediet beschikbaar is gesteld, dus tussen stap 6 en 7. B NIET GEDELEGEERDE INVESTERINGEN Uitgangspunt: de kaders zijn onvoldoende duidelijk 5. Het plan wordt voor de eerste keer via het College ingediend bij de Raad. Hierbij is het van belang dat de kaders van het plan worden vastgesteld. Daar waar nodig worden meerdere alternatieven getoond en de voor- en nadelen van de diverse alternatieven kenbaar gemaakt. Hierbij moeten zo min mogelijk bedragen genoemd worden, daar het hier met name gaat om de beleidsmatige kaders. Ook wordt op deze manier naar buiten toe niet duidelijk gemaakt hoeveel geld er beschikbaar is. Het College kan de Raad verzoeken om, daar waar mogelijk, het vervolg van het traject te delegeren aan het College. Vindt delegatie daadwerkelijk alsnog plaats dan gelden de procedures verder zoals vermeld in onderdeel A van deze toelichting. 6. Na goedkeuring van het eerste voorstel kan het plan verder worden uitgewerkt binnen de vastgestelde kaders. 7. Na het verder concretiseren van de plannen kan de inspraakprocedure van de burgers en belanghebbenden worden opgestart. Er is sprake van een openbare aanbesteding Wanneer er sprake is van een openbare aanbesteding dan dienen de volgende stappen doorlopen te worden. 8. Na de inspraakprocedure met de burgers en belanghebbenden kan het voorstel omtrent de uitvoering naar het College en dient er opnieuw een raadsvoorstel te worden ingediend. Deze uitvoeringsvoorstellen moeten, indien sprake is van een openbare aanbesteding in ieder geval worden ingediend, vóórdat de aanbestedingsprocedure daadwerkelijk wordt opgestart. - 31 - 9. Op basis van de goedkeuring van de Raad kan gestart worden met de aanbestedingsprocedure. Deze procedure geldt voornamelijk voor de grotere projecten, waarbij tevens de centrale inkoop geïnformeerd dient te worden. 10. Na het aanbestedingstraject kan vervolgens gestart worden met de werkelijke uitvoering van het plan. 11. Periodiek dienen rapportages te worden opgesteld over de (planmatige en financiële) voortgang van de investeringen, met in ieder geval een uitsplitsing in: Projecten, die nog gevoteerd dienen te worden door de Raad; Projecten, die nog beschikbaar gesteld moeten worden door het College; Lopende projecten. Deze rapportages gaan via de concernrapportages naar het College / de Raad. Na de uitvoering van de plannen moeten in alle gevallen door de projectleiders nacalculaties en verschillenanalyses worden opgesteld en dienen de grote afwijkingen te worden gerapporteerd. Er is geen sprake van een openbare aanbesteding In deze situaties gelden dezelfde stappen als hierboven vernoemd onder de punten 1 tot en met 7. 8. Na de inspraakprocedure gaat het voorstel omtrent de uitvoering naar het College en via het College naar de Raad. Worden er bijvoorbeeld uitsluitend offertes aangevraagd, dan kan dit direct worden meegenomen bij het indienen van het voorstel. Er is in deze gevallen dus niet eerst de goedkeuring nodig van de Raad omtrent de uitvoering van het plan. De Raad kan direct overgaan tot het beschikbaar stellen van het krediet. 9. Na het beschikbaar stellen van het krediet door de Raad kan direct met de werkelijke uitvoering van het plan gestart worden (de offertes zijn immers al beoordeeld). 10. Periodiek dienen rapportages te worden opgesteld over de (planmatige en financiële) voortgang van de investeringen, met in ieder geval een uitsplitsing in: Projecten, die nog gevoteerd dienen te worden door Raad; Projecten, die nog beschikbaar gesteld moeten worden door het College; Lopende projecten. Deze rapportages gaan via de concernrapportages naar het College / de Raad. Na de uitvoering van de plannen moeten in alle gevallen door de projectleiders nacalculaties en verschillenanalyses worden opgesteld en dienen de grote afwijkingen te worden gerapporteerd. Wat verandert er nu 1. Eerst kaders vaststellen In een vroeg stadium van het plan zorgen dat de beleidskaders duidelijk zijn. Dus niet eerst een volledig plan uitwerken, maar eerder naar de Raad / College gaan om de kaders te laten vaststellen. 2. Eerst plan dan geld vragen Wanneer de kaders van het plan duidelijk zijn, moet eerst het plan volledig worden uitgewerkt, inclusief concrete uitvoeringsplannen en het aanvragen van offertes en dergelijke. Hierdoor kan na besluitvorming door het College meteen met de uitvoering van het plan gestart worden. 3. Openbare aanbesteding Bij openbare aanbestedingen is het van belang dat er eerst een definitieve besluitvorming is over de concrete plannen en dat daarna de formele procedure wordt ingegaan. - 32 - p.s. Voorbereidingskredieten dienen als afzonderlijke projecten / investeringen te worden beschouwd. Via de begroting moeten deze voorbereidingskredieten als gedelegeerde investering worden aangemerkt, waarbij wordt aangegeven waaraan gewerkt gaat worden e.d. Stel dat een project in 2005 wordt uitgevoerd en er reeds werkzaamheden moeten worden verricht in 2004, dan dient voor deze voorbereidingswerkzaamheden in 2004 een apart krediet te worden aangevraagd, waarbij de normale procedure moet worden doorlopen. - 33 - Bijlage IV Indeling vaste activa. - 34 -
