Technische assistentie aan jonge centrale banken

Technische assistentie aan jonge centrale banken
Hoofdstuktitel
Na de omwentelingen in Midden- en Oost-Europa en het uiteenvallen van de Sovjet-Unie ontstond
een groep centrale banken die opeens moest gaan functioneren in een meer marktgeoriënteerde
economie. Als gevolg hiervan is de vraag van de centrale banken uit deze landen naar Technische
Assistentie (TA), dat is assistentie door middel van overdracht van kennis en ervaring verstrekt door
buitenlandse zusterinstellingen, fors gestegen. Centrale banken kennen elkaar goed, hebben dezelfde
taken en doelstellingen en ontmoeten elkaar voortdurend, de ene week in Frankfurt, en het weekend
daarop in Bazel of Tokio. Ze vormen een hechte club, die zich verantwoordelijk voelt voor landen
die het lastig hebben. Een aanzienlijk aantal van deze in de jaren negentig vrijgemaakte landen trad
toe tot de groep landen die door Nederland wordt vertegenwoordigd in het Internationale
Monetaire Fonds (IMF) en Wereldbank. Hierdoor ontwikkelde de Nederlandsche Bank (DNB) een
nauwere band met de centrale banken van juist deze landen. Door de verstrekking van TA draagt
DNB
bij aan de financiële stabiliteit in deze landen en vervult zij een bredere maatschappelijke
functie. In dit artikel wordt ingegaan op de rol van TA en de activiteiten van DNB met als voorbeeld
de assistentie aan Oekraïne.
DNB
/ Kwartaalbericht Maand 2005
77
Technische assistentie aan jonge centrale banken
Inleiding
Technische assistentie (ta) ofwel technische samenwerking krijgt recent veel aandacht, maar is een activiteit
die al heel lang bestaat. Reeds in het eerste deel van de
geschiedschrijving van het Internationaal Monetair
Fonds 1 wordt bijvoorbeeld beschreven dat de technische assistentie aan minder ontwikkelde landen is
gegroeid op veel terreinen die binnen de bevoegdheid
van het Fonds liggen – het verbeteren van statistieken,
belastingheffing, centrale-banktransacties, bancaire
wetgeving, wisselkoershervormingen, en monetaire stabilisatieprogramma’s, terwijl het Fonds ook een trainingsinstituut voor experts uit deze landen oprichtte.
Ook de Nederlandsche Bank (dnb) hielp met raad en
daad de overzeese gebiedsdelen, vaak ook door detachering van personeel bij de plaatselijke centrale bank.
Soms bezochten dnb-experts op verzoek van het imf
een ander land.
Over de jaren nam de vraag naar ta bij het imf geleidelijk toe, en exponentieel in het begin van de jaren
negentig, toen landen in Centraal- en Oost-Europa en
de voormalige Sovjet-Unie overstapten van een geleide
naar een vrijemarkteconomie (de transitielanden). Eind
jaren negentig kwam daar een groeiende vraag bij naar
ta om te kunnen voldoen aan de standaarden en codes
voor het verbeteren van de transparantie van het beleid
en sneller beschikbaar stellen van belangrijke economische gegevens.2 Hoewel de transitielanden belangrijke
ta-ontvangers zijn, gaat de laatste jaren de helft van de
ta van het imf naar Azië en Afrika. Dit weerspiegelt deels
de inspanningen van het imf om de internationale
gemeenschap bij te staan in haar streven armoede in
lage-inkomenslanden te bestrijden, onder meer door
middel van het opbouwen en versterken van de voor het
(economisch) functioneren van een land belangrijke
instellingen (capacity building). Immers, ook meer marktgeoriënteerde landen hebben stevige, transparante en
vertrouwenwekkende instituties en regels nodig teneinde corruptie en verkeerde prijssignalen tegen te gaan.
Technische assistentie aan centrale banken wordt
niet alleen gegeven door centrale banken en het imf,
maar ook door regionale trainingsinstituten. De belangrijkste daarvan werden vorig jaar november in Bazel
uitgenodigd door de Bank for International Settlements
(bis) voor een bijeenkomst, onder auspiciën van het
comité van g10 centralebankpresidenten, voor het uitwisselen van ervaringen samen met de centrale banken
van de g10. Op deze bijeenkomst waren negen regionale trainingsinstituten aanwezig uit alle continenten van
de wereld behalve Australië, zoals de South East Asian
78
Central Banks Research Training Centre (seacen), het
Joint Vienna Institute (jvi), het Centre for Latin American
Monetary Studies (cemla) en het South African
Development Community (sadc) Training and Development
centre. De meesten bieden training aan centrale banken,
ministeries en overheidsinstellingen. Ook de bis zelf
doet veel via het Financial Stability Institute (fsi) van de
bis. Dit instituut richt zich vooral op bancair en verzekeringstoezicht. Per jaar bereikt het fsi ongeveer 2000
deelnemers verspreid over zo’n 50 workshops. Ook het
imf heeft een eigen trainings instituut (het imf
Institute). Een aantal Westerse centrale banken heeft
eigen trainingsinstituten opgericht, die seminars verzorgen – voorbeelden zijn de Duitse Bundesbank, de
Banque de France en de Bank of England.
Hiervoor werd al aangestipt dat technische assistentie niet alleen aan centrale banken wordt gegeven. Op
grote schaal wordt ook technische assistentie verstrekt
door ministeries en semi-overheidslichamen, zoals de
afm, uit ontwikkelde landen aan zusterinstellingen in
de minder ontwikkelde landen. Met name de eu-kandidaatlidstaten ontvingen en ontvangen de laatste jaren
veel ta om te kunnen voldoen aan het geheel van weten regelgeving van de eu (acquis communautaire), inclusief de omzetting van Europese richtlijnen in nationale
wetten, variërend van milieuwetgeving, voedselveiligheid tot effectieve heffing van invoerrechten.
Assistentie door de Nederlandsche Bank
Tot het begin van de jaren negentig gaf dnb assistentie
aan de landen waarmee Nederland een historische band
heeft en op verzoek van het imf geregeld ook aan andere landen. Een belangrijke ontwikkeling was vervolgens
de ineenstorting van het ijzeren gordijn en de daaropvolgende uitbreiding van de door Nederland in de imf
Executive Board vertegenwoordigde groep landen (de
Nederlandse ‘kiesgroep’; de kiesgroep in de Wereldbank heeft dezelfde samenstelling). Deze kiesgroep
bestond tot 1990 uit Nederland, Joegoslavië, Roemenië,
Israël en Cyprus. In 1990 trad Bulgarije toe en na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in 1992 ook Armenië,
Georgië, Oekraïne en Moldavië. In 1992 hield
Joegoslavië op te bestaan als land en in 1994 traden de
voormalige Joegoslavische deelrepublieken Kroatië en
Macedonië toe tot de Nederlandse kiesgroep, in 1996
gevolgd door Bosnië-Herzegovina. De centrale banken
van deze zogeheten transitielanden en de nieuwe
Balkan-staten hadden op allerlei terreinen grote behoefte aan kennis, die in het Westen als normaal wordt
DNB
/ Kwartaalbericht Juni 2005
Technische assistentie aan jonge centrale banken
beschouwd. Echt toezicht op de financiële sector had
daar nauwelijks bestaan, ook omdat de (staats)banken
onderdeel van de overheid waren en geen normale
balanswaardering kenden. Toezichthouders waren
soms onbekend met begrippen als kapitaal, reserves en
voorzieningen. Betrouwbare statistische rapportages en
interne controlesystemen (internal audit) ontbraken
veelal. De centrale banken van de voormalige Sovjetrepublieken beschikten meestal niet over goed opgeleid
personeel – de beste koppen zaten in Moskou. Advisering over het te voeren monetair en wisselkoersbeleid
viel overigens in handen van het imf, omdat de meeste
van de beschreven landen een imf-programma uitvoerden.
In 1993 besloot dnb aan haar geleidelijk toegenomen
ta-activiteiten een zekere structuur te geven. Niet door
een aparte afdeling of een opleidingsinstituut, maar
door een kleine eenheid met coördinerende bevoegdheden op te richten. Een opleidingsinstituut zou tot
een doublure met andere centrale banken hebben kunnen leiden, terwijl een aparte afdeling afbreuk zou doen
aan het tot dan toe zeer gewaardeerde aspect van de ta
door dnb, te weten kennisoverdracht door experts die
de dagelijkse praktijk kennen. Tegelijkertijd werd aanbevolen bij het aanwenden van de gelimiteerde ta-capaciteit voorrang te geven aan verzoeken uit de kiesgroeplanden. Voor deze landen voelde Nederland een
speciale verantwoordelijkheid. Tevens zou deze prioriteitstelling leiden tot een hechtere kiesgroep, wat weer
een Nederlands belang is. Al met al werden in 1995 87
mandagen besteed aan ta inclusief coördinatie. Dit liep
de jaren daarna verder op. Tijdens dit proces ontstonden geleidelijk ook enkele reguliere workshops, waaraan
medewerkers van meerdere centrale banken konden
deelnemen. In 1998 werd besloten naar buiten toe duidelijker te maken welke activiteiten dnb op ta-gebied
ontplooit. Belangrijk onderdeel daarvan was het opstellen van een jaarlijks seminarprogramma, dat aan de
doelgroep van technische-assistentielanden werd aangeboden. Dit programma bestaat inmiddels uit 6
seminars, aangevuld met enkele in het buitenland gegeven internationale workshops. Gaandeweg gingen
meerdere centrale banken, ook van buiten de kiesgroep
(en dan vooral uit de nieuw tot de eu toetredende landen) belangstelling tonen. Momenteel maakt deze laatste groep ongeveer de helft uit van het aantal deelnemers. Dit leidt tot een rijkere uitwisseling van
ervaringen tussen de deelnemers, hetgeen een belangrijk bijproduct is van deze internationale seminars.
Momenteel verstrekt dnb per jaar 800 werkdagen
aan directe kennisoverdracht (exclusief coördinatie),
DNB
/ Kwartaalbericht Juni 2005
waarvan ongeveer 30 tot 50 aan landen waarmee
Nederland een historische band heeft en 80 tot 100 aan
op dnb gehouden seminars. De overige directe ta heeft
de vorm van bezoeken aan de centrale banken en collega-toezichthouders van onze doelgroep en ontvangsten
op dnb. Hierbij zijn in totaal ongeveer ruim 50 experts
betrokken (dat is één op de 30 medewerkers van dnb).
Sinds 2004 bestaat de doelgroep behalve uit de ‘historische’ landen en de kiesgroep ook uit landen waar de
Nederlandse financiële sector aanzienlijke belangen
heeft. Vanuit dit oogpunt fungeert dnb ook als
natuurlijke partner voor de pas opgerichte Netherlands
Financial Sector Development Exchange (nfx), een publiekprivate organisatie van enkele ministeries en banken
gericht op het leveren van een bijdrage aan het ontwikkelen van een bancaire sector in ontwikkelingslanden,
opkomende markten, transitielanden en landen in
wederopbouw door middel van het verlenen van
Nederlandse expertise.
Een voorbeeld: assistentie aan Oekraïne
Hieronder zal nu worden ingegaan op de ta die wordt
verstrekt aan de nationale bank van Oekraïne (nbu). De
eerste ta-activiteiten dateren van 1993 – op het terrein
van toezicht op het bankwezen, in 1994 gevolgd door
accounting. In de eerste jaren kon een enkel bezoek aan
Kiev een week tot twee weken duren, en in enkele gevallen aanzienlijk langer. Voor toezicht ging gedurende
langere tijd elke vier weken één (wisselende) dnb-expert
voor twee weken naar Kiev. Op toezichtsterrein werd
samengewerkt met usaid, dat op zich nam om handboeken te schrijven, terwijl dnb zich concentreerde op
valutarapportages en geconsolideerd toezicht. Een hindernis was het feit dat het bestand aan toezichthouders
bij de nbu een hinderlijk hoge doorstroom kende.
Op het terrein van accounting is dnb de hofleverancier van kennis geweest, een rol die zij nog steeds heeft,
bijvoorbeeld bij het vertrouwd maken van de nbu met
de nieuwe internationale accounting standaarden en de
accounting regels voor de centrale banken van het
Europese Stelsel van Centrale Banken. Eveneens uit de
midden jaren negentig dateert de ta voor de invoering
van een betrouwbaar betalingsbalansrapportagesysteem, hetgeen heeft geleid tot een goed werkend rapportagesysteem. Van meer recente aard is de ta die
wordt gegeven om de anti-witwascapaciteit van de nbu
te verbeteren, een onderwerp dat de laatste jaren internationaal veel aandacht krijgt. Het eerste expertbezoek
vond plaats in april 2000 en inmiddels heeft de anti-wit79
Technische assistentie aan jonge centrale banken
was-expertgroep van de Raad van Europa Oekraïne een
goede beoordeling gegeven op het punt van het toezicht op banken gericht op witwasbestrijding. Met kiesgroepland Oekraïne wordt de laatste jaren een jaar-programma met ta-voornemens overeengekomen, waarbij
beide kanten zich tot zekere inspanningen verplichten.
Voor 2005 bestaat dit programma uit 10 componenten,
variërend van ta op het terrein van chartale verwerkingsprocessen tot risicobeheer en de betekenis van de
nieuwe internationale accounting regels. Tegenwoordig
beslaan bezoeken vaak slechts twee tot drie dagen,
omdat de ta-ontvangende centrale banken vaak verder
zijn dan tien jaar geleden en veel bezoeken per e-mail
goed kunnen worden voorbereid.
Grafiek 1 Technische samenwerking: spreiding van
activiteiten van Eurosysteem centrale banken
Procenten van werkdagen van Eurosysteem totaal
35
30
25
20
15
10
5
0
Afrika
Rusland
en GOS
Mediterraan
Kandidaat- Middenen
Oosten
mogelijke
kandidaatlidstaten
Assistentie door Europese centrale banken
Bron: Centrale banken.
De Europese Centrale Bank (ecb) en de nationale
centrale banken die deel uitmaken van het Eurosysteem
informeren elkaar sinds enkele jaren over hun ta-gerelateerde activiteiten. Waar nuttig coördineren zij hun
activiteiten, zoals bijvoorbeeld recent bij een grootschalig project uitgeschreven door de Europese Commissie
gericht op het op een hoger plan brengen van het bancaire toezicht van de Russische centrale bank. Van het
Eurosysteem participeerden in dat project negen van de
twaalf nationale centrale banken, waaronder dnb, en de
ecb. In 2004 besteedden de Eurosysteem centrale banken inclusief de ecb ruim 20000 werkdagen aan de landen die vooruitzicht hebben op eu lidmaatschap
(Bulgarije, Roemenië, Kroatië, Turkije en de Western
Balkans), Rusland en de overige Europese voormalige
Sovjet-staten (gezamenlijk de gos-republieken
genoemd),3 landen aan de Middellandse Zee, MiddenOosten en Afrika. Daarvan werden ruim 7000 werkdagen besteed aan ‘direct contact’ door middel van training courses (seminars), bezoeken door experts en ter
plaatse gestationeerde adviseurs, en de overige aan
voorbereiding en algemene ondersteuning. Van die
ruim 7000 werkdagen ‘directe contacten’ werden er
ruim 1800 besteed aan Afrika (voornamelijk sub-Sahara
Afrika), 1700 aan Rusland en de gos-republieken, 1000
werkdagen aan de Middellandsezee-landen en eveneens
1000 aan de landen met vooruitzicht op eu-lidmaatschap en 100 aan het Midden-Oosten (zie grafiek 1). De
resterende 1800 werkdagen ‘directe activiteiten’ zijn niet
één op één aan één regio toe te wijzen.
Wat betreft het soort activiteit valt op dat de meeste tijd is besteed aan seminars (ruim 3000 werkdagen).
Daarna volgen bezoeken door/ontvangsten van experts
80
(2200 werkdagen) en Residential advisors (1300 werkdagen) en een categorie overig. Bezien naar onderwerp
werd de meeste tijd besteed aan toezicht en financiële
stabiliteit (1650 werkdagen), interne centrale bank aangelegenheden, zoals hrm, ict, bankbiljetten en juridische aangelegenheden (1250 werkdagen) en centrale
bank transacties inclusief accounting en interne controle (900 werkdagen) (zie grafiek 2).
Van de eu centrale banken buiten het Eurosysteem
verstrekt ook de Bank of England via haar Centre of
Grafiek 2 Technische samenwerking: soort activiteit
Procenten van werkdagen van Eurosysteem totaal
30
25
20
15
10
5
0
Toezicht
en
financiële
stabiliteit
Interne Centrale
en tech- bank
nische transcenacties
trale
bank
kwesties
Activiteiten
betreffende
meerdere
terreinen
(Mone- BetaStatistaire)
lingstiek
beleids- verkeer
zaken
Bron: Centrale banken.
DNB
/ Kwartaalbericht Juni 2005
Technische assistentie aan jonge centrale banken
Central Bank Studies (ccbs) veel trainingen. In 2004
bediende het ccbs 635 deelnemers via seminars in
London en inclusief hun buitenlandse seminars bestreken zij 1300 managers en experts wereldwijd uit in totaal
110 landen. Ter vergelijking zij vermeld dat de Federal
Reserve met haar seminars in 2004 training gaf aan 1500
buitenlandse toezichthouders en centralebankmedewerkers uit in totaal 113 verschillende landen.
Recente ontwikkelingen
Vanwege de toegenomen omvang van de ta door het
imf heeft het Independent Evaluation Office van het
imf recent de ta-werkzaamheden van het imf tegen het
licht gehouden, waarbij ook is gekeken naar effectiviteit
en efficiëntie. Ook het imf heeft te maken met budgetrestricties. Daarbij werd onder meer geconcludeerd dat
de ta is gebaat bij een langere termijn perspectief bij het
uitzetten van een ta strategie voor een bepaald land, bij
versterkte evaluatieprocedures en verbeterde ‘ownership’ door het land. Dit laatste kan onder andere worden bereikt door ta-afspraken te maken op hoog niveau
in de ontvangende organisatie. Ook binnen dnb is ingevoerd dat ta-aanvragen moeten zijn ingebed in een lange termijn strategie van de aanvragende centrale bank in
het betrokken veld, terwijl standaard-evaluatieformulieren zijn ingevoerd. Een andere ontwikkeling is dat centrale banken die voorheen assistentie ontvingen nu zelf
ook assistentie verstrekken aan landen uit hun regio.
Een vroeg voorbeeld daarvan was de Poolse centrale
bank die in 1993 een delegatie van de nbu ontving. Dit
is een logische en aan te moedigen ontwikkeling. Dit
verklaart ook waarom tegenwoordig meer en meer
wordt gesproken van Technische Samenwerking in
plaats van Technische Assistentie, omdat de eerste term
uitdrukt dat op voet van gelijkwaardigheid wordt
samengewerkt. De komende jaren zal de vraag naar
assistentie hoog blijven, al zal deze vraag meer naar het
Oosten en het Zuiden verschuiven, richting de voormalige Sovjetrepublieken, de Westelijke Balkan, Turkije,
maar recent ook de Palestijnse Monetaire Autoriteit.
1 M. de Vries en J.K. Horsefield (1969), The International Monetary
Fund 1946-1965, Vol. ii, p. 34.
2 imf, Monetary and Financial Systems Department (2004),
Transferring knowledge and best practices, p. 6.
3 Gemenebest van Onafhankelijke Staten (Commonwealth of
Independent States).
DNB
/ Kwartaalbericht Juni 2005
81