Discussienotitie

Discussienotitie
Wijzigingen in het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid en de
schoolbegeleiding:
noodzaak tot gemeentelijke heroriëntatie
A.
Onderwijsachterstandenbeleid
Inleiding
In het Hoofdlijnenakkoord van juni 2003 werd met de volgende passage de toon gezet voor nieuwe
bestuurlijke verhoudingen in het onderwijsachterstandenbeleid: “Schoolbudgetten zullen zo veel
mogelijk worden gebundeld en gedecentraliseerd (ook van gemeenten) naar de scholen.”
Onder andere na gespreken met de VNG publiceerde de minister van onderwijs in oktober 2003 haar
‘Hoofdlijnenbrief’ waarin toch een rol voor gemeenten in het onderwijsachterstandenbeleid werd
omschreven.
In grote lijnen komt het er op neer dat in de brief uitgegaan wordt van een centrale
verantwoordelijkheid van de scholen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden; dat er een taak
voor de gemeenten ligt als er sprake is van boven- of buitenschoolse problematiek; dat de gemeenten
een coördinerende rol krijgen (o.a. beleggen van een overleg) en dat gemeenten verantwoordelijkheid
(blijven) dragen voor de VVE.
Met deze uitgangspunten als vertrekpunt is door de VNG verder onderhandeld, hetgeen heeft
geresulteerd in een beschrijving van een bestuurlijk model (bijlage).
De minister zal dit model verder uitwerken in een uitwerkingsnotitie die medio juni 2004 aan de
Tweede Kamer zal worden toegezonden. De uitwerkingsnotitie vormt de basis voor een wetsvoorstel.
Uitgangspunten voor de VNG
In de onderhandelingen heeft de VNG een aantal uitgangspunten gehanteerd:
 De VNG blijft de bezuiniging op GOA afwijzen;
 Onderwijsachterstandenbeleid vraagt om een integrale aanpak op lokaal niveau;
 Gemeenten hebben een wezenlijke taak in het lokaal onderwijsbeleid;
 Deze taak hangt nauw samen met de verantwoordelijkheid voor het jeugdbeleid (ketenregie);
 Er moet een heldere verantwoordelijkheidsverdeling komen tussen schoolbesturen en
gemeenten;
 De taak die de gemeenten krijgen moet ook echt wat voorstellen: geen schimmige
compromissen;
 Gemeenten dienen vervolgens de competentie en de middelen te krijgen om taken naar
behoren in te kunnen vullen;
 Rekening en verantwoording dienen tot een minimum beperkt te blijven (rechtmatigheidtoets).
Onderhandeling tot aan medio maart 2004: inzet OCW
Nadat in het regeerakkoord een eerste uitspraak werd gedaan over de richting van het beleid en dit
nader werd verwoord in de hoofdlijnenbrief was de inzet van de minister duidelijk.
Een aantal in het oog springende elementen (voor zover het gaat om een bestuurlijk arrangement) uit
de hoofdlijnenbrief wordt hier gepresenteerd:






De verantwoordelijkheid voor het bestrijden van onderwijsachterstanden in het PO en VO
komt hoofdzakelijk bij de scholen te liggen. Zij ontvangen de middelen hiervoor rechtstreeks,
zonder tussenkomst van gemeenten. Verplichtingen als het vaststellen van een plan en het
voeren van op overeenstemming gericht overleg komen te vervallen.
Wanneer de problematiek van leerlingen van een school verweven is met de problematiek uit
de omgeving van de school, komt de gemeente in beeld en zal haar rol moeten spelen. Scholen
blijven daarbij eerst verantwoordelijk voor het onderwijs aan leerlingen.
Scholen leggen verantwoording af over de middelen voor onderwijsachterstanden die zij van
het Rijk ontvangen en worden aangesproken op de resultaten. Daarbij is de Wet op het
onderwijstoezicht (WOT) van belang, die het toezicht op de scholen regelt. De inspectie zal
gevraagd worden om in haar toezichtkader expliciet aandacht te besteden aan de wijze waarop
scholen omgaan met kinderen in achterstandssituaties en de resultaten die zij daarbij behalen.
Gemeenten zijn de meest school nabije overheid en hebben een verantwoordelijkheid voor het
functioneren van de lokale infrastructuur.
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het organiseren van lokaal overleg en voor de
coördinatie van lokale samenwerking binnen de jeugdketen.
Het Rijk draagt zorg voor een landelijke onderwijsmonitor. Op basis van de gegevens over
leerplicht en RMC (lokaal niveau) en de gegevens die via het persoonsgebonden nummer op
landelijk niveau verzameld kunnen worden, kan in de toekomst mogelijk beter worden
onderzocht in hoeverre de doelstelling binnen het onderwijsachterstandenbeleid gehaald kan
worden en wat daarbij verklarende factoren zijn.
Contouren van een bestuurlijk arrangement
Belangrijkste element in het bestuurlijk arrangement is dat het beleidsinstrument ‘financiële middelen’
voor gemeenten fors word beknot. Van macro € 235,9 mln. gaan we terug naar € 135,9 mln. (exclusief
schakelklas) waarbij € 110 mln. is gereserveerd voor de VVE. De ‘vrije ruimte’ voor gemeenten wordt
dus heel klein.
Tweede element dat van belang is, is de ontkoppeling van geldstromen zoals deze naar gemeenten en
scholen gaan. De gemeente heeft geen rechtstreekse invloed op de doelen waaraan schoolgebonden
middelen besteed zullen moeten worden.
Met de ontkoppeling van de geldstromen wordt min of meer een ontkoppeling van een gedeelde
verantwoordelijkheid voor een lokaal onderwijsachterstandenbeleid gerealiseerd. Schoolbesturen en
gemeenten komen meer als onafhankelijke en gelijkwaardige partners naast elkaar te staan. De
planverplichting zoals we die nu nog kennen verdwijnt en ook het ‘op overeenstemming gericht
overleg’ gaat ter ziele. Daarvoor in de plaats komt een lokaal overleg dat wel verplicht wordt voor
schoolbesturen en gemeenten. Het verplichte karakter van dit overleg zal verder niet worden
geoperationaliseerd en worden belegd met procesvoorschriften. Dat wordt een zaak van lokale
partners. De gemeente neemt vanuit zijn coördinerende rol het initiatief tot dit overleg.
Ten aanzien van rekening en verantwoording wordt het Rijk een centrale actor. Gemeenten leggen
rekening en verantwoording over de inzet van middelen af aan het Rijk en scholen doen hetzelfde.
Alleen bij de aanwending van gemeentelijke middelen door de schoolbesturen wordt rekening en
verantwoording afgelegd aan de gemeente. Nieuw is dat de Onderwijsinspectie een pregnantere rol
lijkt te krijgen bij de beantwoording van de vraag welke resultaten scholen behalen in het bestrijden
van onderwijsachterstanden.
Gemeenten krijgen (en hebben feitelijk al) een taak daar waar het gaat om de “boven- en
buitenschoolse aanpak”. Om welke zaken binnen het domein van het onderwijs het dan gaat is (nog)
niet geformuleerd. Uiteraard blijft de gemeente zijn (regie)rol houden in het lokaal preventief
jeugdbeleid en de afstemming van lokale jeugdvoorzieningen met het (provinciaal aangestuurde)
bureau jeugdzorg. In dit kader is de gemeentelijke taak inzake handhaving van de Leerplichtwet en de
RMC-functie voortijdig schoolverlaten van belang.
In het overleg tussen schoolbesturen en gemeente spelen de gegevens van de Onderwijsinspectie een
rol en wordt overlegd aan de hand van landelijke monitorgegevens.
Onderzocht wordt in hoeverre de openbare gegevens van de Onderwijsinspectie over prestaties van
scholen als input kunnen worden gebruikt in het lokaal onderwijsoverleg.
Datzelfde geldt voor de gegevens die worden ontleend aan de landelijke monitor. Vanuit de landelijke
monitor kan een beleidsrapportage per gemeente worden opgeleverd die een overzicht geeft van de
stand van zaken met betrekking tot de jongeren in de gemeente.
Beide bronnen van gegevens (Onderwijsinspectie en Monitor) kunnen jaarlijks input vormen voor het
lokaal overleg.
B.
Schoolbegeleiding
Inleiding
Zo plotseling als een systeemwijziging inzake GOA zich aankondigde, zo lang loopt al de aanloop
naar een nieuw wettelijk systeem inzake schoolbegeleiding.
Er is een wetsvoorstel in de maak waarin wordt bepaald dat alle rijksmiddelen schoolbegeleiding per
1-8-2005 worden overgeheveld naar de schoolbesturen. Per die datum vervalt ook de
instandhoudingsverplichting voor de gemeenten. Schoolbesturen zullen in het eerste jaar 75% van de
middelen moeten inzetten bij hun eigen schoolbegeleidingsdienst. Vanaf 1 augustus 2006 tot 1 januari
2008 is dat percentage 50%. Daarna zijn scholen vrij in hun besteding van deze gelden.
Bestuurlijk arrangement ?
Zoals bekend besteden gemeenten ook veel eigen geld aan de schoolbegeleiding, boven op de
rijkssubsidie. Het eigen gemeentelijk deel wordt geschat op € 60 mln. De gemeenten staan voor de
afweging om zich geheel terug te trekken uit de schoolbegeleiding, of om het eigen geld te blijven
besteden aan de schoolbegeleiding. Daarmee samenhangend maken gemeenten de afweging of er met
het eigen geld niet meer lokale doelstellingen gefinancierd moeten worden.
Bij deze afweging speelt uiteraard de vraag mee wat de schoolbesturen aan voornemens hebben met
betrekking tot de schoolbegeleiding en hoe gemeenten in regionaal verband denken over
instandhouding van schoolbegeleidingsdiensten.
C.
Samenvatting / Conclusie
Samenvattend mag geconcludeerd worden dat er in het nog verder te ontwikkelen bestuurlijk
arrangement onderwijsachterstandenbeleid sprake zal zijn van een bescheidener ambitie voor de
gemeente in die zin dat de financiële slagkracht aanzienlijk wordt beperkt. Gemeentelijke regie, zo
daar al sprake van is, zal zich hoofdzakelijk bepalen tot de inzet vanuit het jeugdbeleid. Gemeenten
worden vooral geacht in te zetten op de VVE.
Samenwerking tussen gemeenten en scholen zal vooral plaatsvinden op basis van vrijwillige afspraken
tussen partners. Daarbij zullen partners eerst bezien in hoeverre de ander interessant genoeg is om
afspraken mee aan te gaan. De gegevens van de inspectie en de monitorgegevens kunnen bijdragen tot
een gezamenlijke agenda. Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat invoering van de monitor
afhankelijk is van de invoering van het onderwijsnummer in het onderwijs. De volledige invoering van
het onderwijsnummer laat nog even op zich wachten.
Uit de regionale werkbijeenkomsten die de VNG heeft georganiseerd rondom het thema GOA/SBD
komt het volgende beeld naar voren:
 De gemeentelijke investeringen inzake de schoolbegeleidingsdienst zijn punt van discussie.
Veel gemeenten gaan de subsidie afbouwen omdat er geen instandhoudingsplicht meer is voor
de gemeente. Dit effect ontstaat mede onderdruk van noodzakelijke bezuinigingen in de
gemeenten.
 Een aantal gemeenten beraadt zich op een strategie hoe de investeringen vanuit eigen
middelen voor het onderwijs behouden kunnen blijven.
 In de gemeenten vraagt men zich af of er überhaupt nog een gemeentelijke (regie)rol is
weggelegd inzake het onderwijsachterstandenbeleid. De VVE zal prioriteit krijgen in een
nieuw wettelijk regime en misschien moeten we ons daar ook maar gewoon toe beperken, zo
wordt geredeneerd.
 Er is veel scepsis ten opzichte van het nieuwe bestuurlijk arrangement
onderwijsachterstandenbeleid.

Bij de heroriëntatie op GOA en SBD wordt (in ieder geval op dit moment nog) door
gemeenten nauwelijks een link gelegd met die samenhang tussen GOA, SBD en het breder
lokaal onderwijs- en jeugdbeleid.