Voorwaarden voor optimalisering van de inburgering

Bijlage bij OC 07/02
Voorwaarden voor optimalisering van de inburgering
Ten behoeve van het bestuurlijk overleg op 20 oktober a.s. met de minister van Vreemdelingenzaken en
Integratie
Gemeenten hebben veel belang bij een goede inburgering van nieuwkomers. Hoewel slechts een eerste
stapje, is inburgering een noodzakelijke voorwaarde voor integratie van nieuwkomers in de lokale
samenleving. Burgers in gemeenten moeten de competenties bezitten om te participeren en economisch
zelfredzaam te zijn; dat bevordert de leefbaarheid en de sociale cohesie in gemeenten.
Het zijn dan ook de gemeenten geweest die eind jaren tachtig als eerste initiatieven hebben genomen
om nieuwkomers op een gestructureerde wijze te introduceren in de Nederlandse taal, gewoonten en
omgangsvormen. In samenwerking met lokale partners en met ondersteuning van de rijksoverheid zijn
deze initiatieven in de loop der jaren uitgegroeid tot wat wij nu onder inburgering verstaan en tenslotte
in een wet terechtgekomen, de Wet inburgering nieuwkomers (WIN).
Gemeenten staan nu voor de uitdaging van een verdere optimalisering van de inburgering. Het gaat dan
met name om een meer integrale aanpak, zowel bij de organisatie van de beleidsuitvoering in
gemeenten als voor wat betreft de methode van inburgering. Wat dit laatste betreft zijn er goede
verwachtingen van wat is gaan heten ‘duale trajecten’, die nu op grote schaal zijn ingezet of op stapel
staan.
De verbeteringen bij gemeenten in beleid en uitvoering worden bemoeilijkt door de complexiteit niet
alleen van de integratieproblematiek als zodanig, maar ook van de wet- en regelgeving en van de
samenwerkingsrelaties met inburgeringspartners. Wij zijn er van overtuigd, dat de gemeenten deze
hobbels kunnen nemen, als zij maar in staat worden gesteld hun regie op dit gebied versterken en daarin
ook gesteund worden door de rijksoverheid.
In het vervolg schetsen wij deze regierol en de voorwaarden die voor een verdere versterking ervan
moeten worden vervuld.
Gemeentelijke regierol
Binnen het inburgeringstelsel zijn gemeenten het beste in staat tot een integrale aanpak en tot een
integrale, afweging die voor een goede traject- en procesregie noodzakelijk zijn. Daarbij is de bepaling
door de gemeente van de doelen van de individuele inburgeraar (het doelperspectief in jargon) cruciaal
in de inburgering. De gemeente maakt een inschatting van de taal- en andere ondersteuning die de
inburgeraar nodig heeft om het niveau van het examen en het doelperspectief te bereiken. De
inburgeraar krijgt vervolgens de plicht opgelegd daar op een nader te bepalen wijze werk van te maken.
Bij inburgeraars die afhankelijk zijn van een uitkering zal de gemeente het inburgerings- en
reintegratietraject integreren en eventueel noodzakelijke dwang niet alleen via de WIN, maar ook via de
Wet werk en bijstand effectief kunnen realiseren.
Het kabinet is van plan inburgeraars op eigen kosten hun inburgeringcursus te laten volgen. Bij de
uitwerking van dit plan moet worden vermeden dat een dergelijke wijziging in de financiering van
inburgering afbreuk doet aan de regiefunctie van de gemeente. Als dit voorstel wordt geïmplementeerd
dient er wel een kredietfaciliteit voor de inburgeraar opgezet worden. Voorkomen dient te worden dat
als de inburgeraar door de kosten van de cursus in de financiële problemen komt, hij beroep moet doen
op bijzondere bijstand voor financiële ondersteuning.
Het kabinet is ook van plan inburgeraars een staatsexamen af te (doen) nemen. Wij kunnen ons
voorstellen dat een dergelijk examen de inburgeraar stimuleert om werk te maken van zijn inburgering.
Het spreekt van zelf dat gemeenten niet op het succes van inburgeraars bij het behalen van zo’n examen
kunnen worden afgerekend.
Voorwaarden voor versterking van de gemeentelijke regie
De belangrijkste voorwaarden voor het versterken van de gemeentelijke regie zijn de volgende.
Vereenvoudiging van wetgeving en ontbureaucratisering
De gecompliceerde en vaak hinderende wet- en regelgeving en de zware monitoring door de
Rijksoverheid belemmeren gemeenten bij een effectieve en efficiënte uitvoering van hun beleid. Het
koppelen en vervlechten van activiteiten is door de schotten tussen regelingen vaak onmogelijk, zodat
er vaak sprake is van gestapelde (op elkaar volgende) trajecten die tot onnodig tijdverlies lijden. De
zware monitoring en gedetailleerde informatieuitvraag door het Rijk draagt bij aan risicomijdend
gedrag van gemeenten en onderwijsinstellingen, waardoor zij minder maatwerk leveren. Tevens brengt
de administratieve last die het Rijk bij gemeenten neerlegt een onevenredig zware werklast met zich
mee.
De WWB geeft gemeenten vanaf 2004 meer beleidsvrijheid dan op dit moment het geval is. Dat biedt
nieuwe mogelijkheden voor integraal beleid en uitvoering, waar gemeenten te maken hebben met
inburgeraars die afhankelijk zijn van een WWB-uitkering.
De gemeente zal echter óók op het gebied van inburgering meer beleidsvrijheid dienen te krijgen om tot
maatwerk te kunnen komen en het Rijk dient zich minder gedetailleerd met de uitvoering bezig te
houden. De huidige administratieve last voor gemeenten om aan de informatieverplichtingen van het
Rijk te voldoen is te zwaar. Zij legt een te groot beslag op de ambtelijke capaciteit. Bovendien doet een
dergelijke gedetailleerde informatievoorziening aan het Rijk onvoldoende recht aan de gemeentelijke
rol op dit terrein en in relatie tot aanpalende terreinen.
Ontschotting van middelen
Gemeenten zijn in staat om het bereiken van het doelperspectief vorm te geven door
inburgeringprogramma’s en vervolgtrajecten naar verdere scholing en arbeid op maat te leveren of te
combineren tot een duaal traject. Daartoe moeten gemeenten de mogelijkheid hebben om verschillende
maatregelen en middelen aan elkaar te koppelen en waar nodig te stapelen. Ter plekke moet beoordeeld
kunnen worden welke middelen, welke maatregelen en welke tijdspanne nodig zijn voor het volgen van
bepaalde trajecten die voor individuele inburgeraars het best geschikt zijn. De huidige
middelenstructuur werkt echter belemmerend. Wij pleiten dan ook voor een bundeling van financiële
middelen in het Werkfonds van de WWB, waaraan de inburgerings-, oudkomers- en educatiemiddelen
worden toegevoegd. Hierdoor worden gemeenten in staat gesteld maatwerktrajecten op te zetten zonder
de beperkingen, die bestaan door de huidige middelenstructuur.
Om te voorkomen dat er schotten binnen het werkfonds nodig zijn en om tegemoet te komen aan de
behoefte aan rijkszijde om vooralsnog de optimalisering van inburgering te kunnen volgen, stellen wij
voor dat iedere gemeente per jaar een inburgerplan opstelt waarin zij aangeeft hoeveel nieuw- en
oudkomers zij zal inburgeren. Het college legt over de uitvoering van het plan verantwoording af aan
de gemeenteraad. Deze benadering sluit aan bij de systematiek van de WWB.
Het doelperspectief komt centraal te staan: maatwerk
Inburgering is een eerste stap in het integratieproces. Hiertoe dient vanaf het begin rekening gehouden
worden met het uiteindelijke doel, zijnde werk, opvoeding of sociale activering. In het huidige stelsel is
de focus teveel op taalbeheersing gericht. Doordat het doelperspectief nog te weinig centraal staat,
bestaat het traject van de individuele inburgeraar vaak nog niet uit de goede mix van taalbeheersing,
maatschappelijke oriëntatie, beroepsoriëntatie en praktijkervaring. Ook wordt nog te weinig gebruik
gemaakt van duale trajecten. Trajecten zijn nog te weinig vervlochten terwijl onderzoek heeft
uitgewezen dat dit zowel het leerresultaat kan verbeteren als de uitval beperken. Samenhangend met het
2
tekort aan aandacht voor het doelperspectief is het gebrek aan maatwerk. Nog te vaak volgen
inburgeraars klassikale cursussen waar een beter maatwerk een beter rendement zou opleveren.
Daarom is het cruciaal dat gemeenten in staat worden gesteld meer maatwerk te leveren. De twee vrige
voorwaarden zijn daarvoor van groot belang.
Meer harde verplichtingen en meer verantwoordelijkheid bij de inburgeraar
Binnen het educatiesysteem hebben het Rijk, gemeenten, onderwijsinstellingen en inburgeraars zowel
rechten als plichten. Een betere onderlinge samenhang verhoogt het rendement. In het huidige systeem
is de uitval nog steeds erg hoog en zijn de prikkels voor de inburgeraar om zich maximaal in te zetten
niet optimaal. Meer eigen verantwoordelijkheid bij de inburgeraar zal zijn inzet en motivatie verhogen.
Een examen waarvan het verkrijgen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd (VOT) mee
samenhangt kan de motivatie van een inburgeraar verhogen. Wel dient voorkomen te worden dat de
inburgeraar zich te veel op het examen gaat richten en hiermee zijn doelperspectief (werk, opvoeding of
sociale activering) uit het oog verliest.
Het kabinet stelt voor nieuwkomers die zich op vrijwillige basis blijvend in ons land willen vestigen
een toets te laten doen in het land van herkomst. Pas als zij aantoonbaar beschikken over een
basisniveau van taalvaardigheid in het Nederlands en elementaire kennis te hebben van de Nederlandse
samenleving worden zij toegelaten tot Nederland. Hoewel wij vragen hebben bij de praktische
haalbaarheid van dit voorstel zien wij geen principiële bezwaren.
Een grotere groep oudkomers wordt in de kabinetsvoorstellen verplicht aan inburgeringscursussen deel
te nemen. Gemeenten dienen hiertoe wel de benodigde financiële middelen te ontvangen. In het
kabinetsvoorstel van 16 september wordt niet gesproken over de groep oudkomers die niet verplicht is
in te burgeren, zoals de opvoeders. Wij zijn van mening dat ook voor hen middelen beschikbaar dienen
te blijven. De kans dat zij inburgeringcursussen gaan volgen als zij deze zelf dienen te financieren
achten wij klein.
Als de inburgeraar de kosten zelf betaalt en de gemeentelijke regierol kleiner wordt zal de kans dat de
inburgeraar zich op het examen gaat focussen en minder op het doelperspectief groot zijn. Hiermee zal
de vervlechting van verschillende trajecten, zoals bij duale trajecten het geval is, veel minder vaak en
moeilijker te realiseren zijn. Wij wijzen erop dat dit ingaat tegen de algemeen geaccepteerde gedachte
dat juist duale trajecten een belangrijke rol spelen in het inburgeringproces.
Afschaffing van de gedwongen winkelnering en versoepeling aanbestedingsregels
De gedwongen winkelnering bij het ROC dient te worden afgeschaft. Hierdoor wordt de
keuzemogelijkheid vergroot waardoor nog beter maatwerk geleverd kan worden. Het Rijk dient toe te
zien op de kwaliteit van de onderwijsinstellingen. Daarnaast dienen de aanbestedingsregels in het kader
van de WWB te worden versoepeld tav inburgerbudget van gemeenten.
Geen bezuinigingen
De bezuiniging op de middelen voor inburgering is geheel in strijd met de eis tot snelle en
verdergaande integratie. Steeds meer oudkomers melden zich zelfstandig aan voor cursussen. Het zal
een onmogelijke opgave worden om te voldoen aan de groeiende vraag van oudkomers als tegelijkertijd
bezuinigingen plaatsvinden.
3
Bijlage: achtergrondinformatie (met name voor onze delegatie)
Sinds het einde van de jaren ‘90 bestaan er een aantal regelingen om de inburgering van nieuwkomers
en oudkomers gestalte te geven. Vanaf 1998 is de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) van kracht.
Deze verplicht nieuwkomers een inburgeringtraject te volgen en gemeenten deze aan te bieden. Vanaf
1999 zijn een aantal regelingen tot stand gekomen om gemeenten ook in staat te stellen oudkomers een
inburgeringtraject aan te bieden. De WIN en de meeste oudkomersregelingen zijn gebaseerd op
outputfinanciering, gemeenten ontvangen een vergoeding op basis van het aantal gestarte en afgeronde
trajecten. Dit geldt ook voor de laatste oudkomersregelingen. In de loop van de tijd is de gemeentelijke
organisatie om de regierol van de inburgering te voeren gegroeid en hebben gemeenten, mede met
ondersteuning van de Taskforce Inburgering, de kwaliteit van inburgeringtrajecten verbeterd. Er is
binnen gemeenten een infrastructuur opgezet om het inburgeringsproces vorm te geven. Het huidige
stelsel heeft ertoe geleid dat jaarlijks bijna alle nieuwkomers worden bereikt (85%) en het aantal
oudkomers dat een traject volgt ieder jaar stijgt. De gemeente kan met haar regierol op het gebied van
participatie inburgeraars doorgeleiden naar werk en scholing en is in staat vervolgtrajecten aan te
bieden.
De voornemens van het kabinet
In de regeerakkoorden van de kabinetten Balkenende I en II staat een aanzet tot een wijziging van
inburgeringsstelsel beschreven. Aanleiding hiervoor is het volgens het kabinet te lage rendement van
het huidige inburgeringstelsel en een grotere aandacht voor de eigen verantwoordelijkheid van de
immigrant. De kernpunten van het hoofdlijnenakkoord van het kabinet Balkenende II zijn verder
uitgewerkt in Rapportage Integratie Etnische Minderheden die op 16 september aan de Tweede Kamer
is aangeboden. De hoofdpunten hieruit zjin:
a. Nieuwkomers die zich op vrijwillige basis blijvend in ons land willen vestigen, dienen voor
toelating tot Nederland aantoonbaar te beschikken over een basisniveau van taalvaardigheid in het
Nederlands en elementaire kennis te hebben van de Nederlandse samenleving.
b. Na vestiging in Nederland dienen nieuwkomers zich het gevorderde taalniveau en de kennis van
maatschappelijke vaardigheden eigen te maken die nodig zijn om als burger aan de Nederlandse
samenleving deel te nemen. Dit maakt deel uit van de voorwaarden voor het verkrijgen van een
vergunning voor onbepaalde tijd (VOT).
c. nieuwkomers die als asielzoeker toegang krijgen moeten aan dezelfde inhoudelijke voorwaarden als
overige nieuwkomers om in aanmerking te komen voor een VOT.
d. De inburgeringcursus wordt door de nieuwkomers en oudkomers op eigen kosten gevolgd. Door
het opheffen van de gedwongen winkelnering bij ROC’s wordt de cursusmarkt geopend voor
alternatieve aanbieders.
e. Aan oudkomers die het Nederlands onvoldoende beheersen en die een uitkering hebben, ingevolge
een relevante werknemersverzekering, wordt dezelfde verplichting opgelegd als aan de
nieuwkomers, namelijk dat zij voldoende inburgeren. Het niet voldoen aan deze verplichting kan
gevolgen hebben voor hun uitkering. Oudkomers met een bijstandsuitkering kunnen door
gemeenten in dezelfde mate worden aangesproken om het vereiste niveau van inburgering te halen.
De wijze waarop gemeenten vormgeven aan dit beleid, maakt onderdeel uit van de monitoring van
het Rijk.
f. Beheersing van de Nederlandse taal en de kennis en vaardigheden die nodig zijn voor deelname
aan de Nederlandse samenleving worden getoetst door middel van een inburgeringexamen.
g. Nieuwkomers en oudkomers die het vereiste niveau van inburgering hebben gehaald, kunnen in
aanmerking komen voor een gemaximeerde vergoeding van gemaakte kosten
De Minister gaat er vanuit dat nieuwe inburgeringswet in de zomer van 2004 gereed zal zijn en in 2005
of 2006 in werking zal gaan. Het voornemen is om binnen de huidige wetgeving twee van
eerdergenoemde uitgangspunten versneld in te voeren, te weten de toets in een land van herkomst voor
gezinsvormers en –herenigers en het vrijgeven van het cursusaanbod. Dit zou aan het einde van 2004 al
plaats dienen te vinden. Waar in het huidige stelsel zowel de inburgeraar als de gemeenten plichten
hebben, legt het nieuwe systeem meer plichten bij de inburgeraar. Dit kan een veranderende rol van de
gemeente inhouden.