Nieuwe vangnetten in de samenleving

Nieuwe vangnetten in de samenleving
Over problemen en dilemma’s in de opvang van kwetsbare groepen
Katja Rusinovic
Joanne van der Leun
Tiziana Chessa
Afke Weltevrede
Godfried Engbersen
Nieuwe vangnetten in de samenleving
Over problemen en dilemma’s in de opvang van
kwetsbare groepen.
Katja Rusinovic
Joanne van der Leun
Tiziana Chessa
Afke Weltevrede
Godfried Engbersen
Jan Vos
Nieuwe vangnetten in de samenleving. Over problemen
en dilemma’s in de opvang van kwetsbare
groepen/Rusinovic, K.M., Leun, J.P. van der, Chessa, T.,
Weltevrede, A.M., Engbersen, G. & Vos, J.
Trefw.: nieuwe vangnetten, illegale vreemdelingen,
uitgeprocedeerde asielzoekers, dak- en thuislozen
Deze studie is mogelijk gemaakt door: Fonds 1818.
Rotterdam: RISBO Contractresearch BV/ Erasmus
Universiteit Groep.
maart 2002
Verkoopprijs: € 15,90 (inclusief BTW en
administratiekosten en exclusief verzendkosten)
Exemplaren van deze uitgave zijn te bestellen bij:
Secretariaat RISBO
Erasmus Universiteit Rotterdam
Postbus 1738
3000 DR Rotterdam
tel.: 010-4082124
fax: 010-4529734
www.eur.nl\risbo
© Copyright RISBO Contractresearch BV. Alle rechten
voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden
vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel
van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan
ook zonder voorafgaande toestemming van de Directie
van het Instituut
ISBN 90- 76613-19-2
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave
iii
Inleiding
v
Hoofdstuk 1 Kwetsbare groepen in maatschappelijk perspectief
1
1.1
Inleiding
1
1.2
Migratiebeleid en uitsluiting
4
1.3
Sociaal beleid en kwetsbare groepen
6
1.4
Beleidsincongruenties en dilemma’s
8
1.5
De stedelijke context: Den Haag en Leiden
11
1.6
Conclusies
14
Hoofdstuk 2 De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
17
2.1
Inleiding
17
2.2
Veldwerk
17
2.3
Terreinen van hulp
19
2.4
Motieven voor het verlenen van hulp
32
2.5
Conclusies
37
Intermezzo 1: De opvang van daklozen
39
Hoofdstuk 3 Problemen en dilemma’s in de opvang van
vreemdelingen zonder verblijfsstatus
53
3.1
Inleiding
53
3.2
Problemen bij het bieden van opvang en ondersteuning
53
3.3
Wat is een dilemma?
59
3.4
Dilemma's en reacties op dilemma’s in de opvang
60
3.5
Conclusies
65
Intermezzo 2: Het cliëntenperspectief
67
Hoofdstuk 4 Samenvatting & beleidssuggesties
77
Bijlage 1:
Schema De opvang van vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
83
Literatuur
89
Eindnoten
95
iv
Inleiding
De Nederlandse verzorgingsstaat is vanuit internationaal perspectief bezien
genereus te noemen. Burgers die ziek, werkloos of arbeidsongeschikt
worden, hoeven niet te vervallen tot de bedelstaf. Niettemin hebben
bezuinigingen, aangescherpte toelatingseisen voor voorzieningen en een
meer activerende opstelling van de overheid dan in het verleden, gevolgen
gehad voor bepaalde kwetsbare groepen. Zo is duidelijk geworden dat
bepaalde categorieën daklozen buiten de boot vallen omdat zij niet kunnen
voldoen aan de aan hen gestelde voorwaarden. Maar ook uitgeprocedeerde
asielzoekers en illegale migranten komen meer dan in het verleden buiten het
reguliere vangnet terecht. In reactie op een omvangrijke immigratie –
waaronder irreguliere immigratie - is middels een reeks van maatregelen
geprobeerd om een scherpe scheidslijn te trekken tussen legale inwoners van
Nederland, die recht hebben op opvang, en degenen die daarbuiten vallen.
Begin 2001 hebben verschillende maatschappelijke groeperingen,
opvanginstellingen en koepelorganisaties hun zorgen geuit over het
verhardende sociale klimaat. Het strengere en restrictievere beleid heeft
volgens sommigen ongewenste effecten voor de samenleving, en is in
sommige gevallen inhumaan. Daarom worden onder het formele vangnet van
de Nederlandse verzorgingsstaat nieuwe vangnetten gespannen, omdat
diverse organisaties, groepen en particulieren het hun verantwoordelijkheid
achten om bij te springen. Soms ook steunen en subsidiëren nationale en
lokale overheden deze hulp. De nieuwe vangnetten die ontstaan roepen veel
vragen op. Voor welke problemen proberen zij hulp te bieden? Om wat voor
mensen gaat het? Wie springt bij en waarom? Wat is de rol van de lokale en
nationale overheid in deze en wat zou haar rol kunnen zijn? Om deze vragen
te kunnen beantwoorden, is in opdracht van het Haags Sociaal Beraad (HSB)
en dankzij financiering door Fonds 1818 (voorheen het VSB-onderzoeksfonds
onderzoek verricht naar deze thematiek door de Erasmus Universiteit
Rotterdam en KPMG. Het onderzoek dat plaatsvond in de gemeenten Den
Haag en Leiden werd mede begeleid en ondersteund door het multicultureel
instituut Forum.
v
Inleiding
Achtergrond van het onderzoek
Het sociale vangnet van onze samenleving lijkt gaten te vertonen. Enerzijds
is het huidige vangnet van de sociale zekerheid - de Algemene bijstandswet onvoldoende in staat om specifieke groepen daklozen adequaat op te vangen
en te reïntegreren. Anderzijds is dit vangnet niet toegerust op nieuwe
kwetsbare groepen, waaronder illegale vreemdelingen en uitgeprocedeerde
asielzoekers. Deze mensen hebben geen recht op opvang en bijstand en zijn
bij handhaving van het verblijf in ons land daarom vaak genoodzaakt om op
alternatieve vormen van hulpverlening een beroep te doen. Dit geldt vooral
voor die groepen die geen eigen inkomsten weten te creëren (via arbeid) en
niet terug kunnen vallen op de hulp van familie en vrienden. In reactie op de
aanwezigheid van nieuwe kwetsbare groepen wordt binnen gemeenten deels
een 'nieuw' vangnet gecreëerd door enerzijds bestaande gezondheids- en
welzijnsinstellingen en anderzijds door kerkelijke instellingen en particuliere
organisaties en personen. Burgers zonder reguliere inkomsten kunnen een
beroep op dit nieuwe vangnet doen voor bijvoorbeeld onderdak,
gezondheidszorg en financiële ondersteuning. Volgens een bericht in het
Algemeen Dagblad van 23 oktober 2000 (Renout 2000) zou het gaan om
minimaal 640 officiële locaties en instellingen. Dit opvangcircuit doorkruist
ten dele het nationale overheidsbeleid, omdat migranten zonder geldige
verblijfstitel daardoor toch - tijdelijk - in Nederland kunnen verblijven.
Een deel van het opvangcircuit wordt door de overheid gesubsidieerd. En
hierin tekent zich het ambivalente gezicht af van de Nederlandse overheid.
Enerzijds is er een formeel kader dat door het rijk wordt aangegeven en op
grond waarvan het vangnet van de Algemene Bijstandswet als laatste
voorziening zorgt voor een regulier maandinkomen mits het verblijf
rechtmatig is. Anderzijds zien we dat met name lokale overheden
maatschappelijke organisaties subsidiëren die voor de opvang van nieuwe
kwetsbare groepen zorgen (Van der Leun 2001). Deze opvang wordt
beargumenteerd om redenen van humaniteit (sommige groepen migranten
zijn vaak niet in de gelegenheid om terug te keren naar het land van
herkomst), openbare orde (voorkomen van overlevingscriminaliteit),
volksgezondheid (voorkomen van epidemische gezondheidsproblemen) en
sociale rechtvaardigheid (het corrigeren van asielbeslissingen die als onjuist
worden ervaren).
Blijkbaar kunnen lokale overheden de realiteiten waarmee zij geconfronteerd
worden vaak niet afdoen met een beroep op formele regels. De nieuwe
kwetsbare groepen zijn een maatschappelijke werkelijkheid. Dit is overigens
geen nieuw gegeven. Vóór de Franse revolutie en het ontstaan van de
vi
Inleiding
moderne natiestaat werd de toegang van vreemdelingen op lokaal niveau
geregeld. Ook de eerste vormen van ondersteuning van armen waren op
lokaal niveau georganiseerd. Die opvang werd geleverd door kerken, gilden
en lokale overheden tezamen. Net als nu impliceerde het verlenen van
armenzorg selectie én uitsluiting van groepen armen. Stadsbesturen kozen
voor een tweesporenbeleid waar het ging om migranten: “enerzijds werden
vakbekwame en welvarende migranten soms zonder meer toegelaten, terwijl
men overduidelijke armoedezaaiers weerde. De grote tussencategorie werd
voorwaardelijk toegelaten en verwierf pas een definitieve verblijfstitel
wanneer zij na een aantal jaren bewezen hadden in hun eigen onderhoud te
kunnen voorzien” (Lucassen 2001: 18).1 De literatuur over lokale armenzorg
laat fraai zien hoe gemeenten praktische oplossingen poogden te vinden voor
situaties en problemen waarmee zij werden geconfronteerd. Dat is ook nu het
geval. De gemeente Leiden heeft in dit verband gewezen op de eigen
gemeentelijke verantwoordelijkheid krachtens Artikel 108 lid 1 van de
gemeentewet, en is van oordeel dat de bevoegdheid van gemeentebesturen
om de huishouding van de gemeente te regelen en te besturen en zo
gemeentelijke zorg voor haar burgers te organiseren, niet in strijd is met
centrale wet- en regelgeving die bepaalde categorieën van burgers van
voorzieningen uitsluit. Het is niet verboden, zo stelt de gemeente Leiden, om
zelf regelingen te treffen. Daartoe heeft de gemeente Leiden voor slachtoffers
van de Koppelingswet en de Vreemdelingenwet 2000 specifieke regelingen
getroffen (Gemeenteraadstukken, 8 maart 2001). De gemeente Den Haag
spreekt ook over een eigen verantwoordelijkheid van de gemeente in
aanvulling op het rijksbeleid.2 Daarbij probeert de gemeente Den Haag om,
binnen het kader van de rijksregels, uitwassen te voorkomen. Zo worden
kerken gesteund om humanitaire hulp te kunnen bieden aan vreemdelingen
die in schrijnende omstandigheden verkeren en wordt er meegedacht over
een centraal punt in de stad waar illegale vreemdelingen die vrijwillig willen
terugkeren naar het land van herkomst worden geholpen. Ook op het gebied
van gezondheidszorg vervult de gemeente een rol. De gemeente Den Haag
richt zich eveneens in de eigen activiteiten op de handhaving van de
openbare orde:“ Illegaliteit legt extra druk op de toch al overspannen
woningmarkt, leidt tot onaanvaardbaar onveilige en onhygiënische
woonomstandigheden en kan leiden tot verstoring van de openbare orde.
Niet optreden biedt een voedingsbodem voor criminele activiteiten”
(BSD/2001.1515 van 27 november 2001).
vii
Inleiding
Vraagstelling en aanpak van het onderzoek
In dit onderzoek wordt aandacht besteed aan de beleidsmatige
spanningsrelatie tussen het formeel kader van rijksregels en de
gemeentelijke praktijk van de uitvoering van die regels. Deze
spanningsrelatie komt tot uitdrukking in de manieren waarop in gemeenten
wordt omgegaan met nieuwe groepen kwetsbare burgers. In dit onderzoek
wordt de situatie in Den Haag en Leiden onderzocht. Daarbij zullen wij vooral
aandacht besteden aan de hulpverlening aan vreemdelingen zonder geldige
verblijfsstatus. Daarnaast zal ook aandacht worden besteed aan de opvang
en hulpverlening aan meer reguliere groepen daklozen. Drie vragen staan in
dit onderzoek centraal:

Op welke wijze is de hulpverlening aan nieuwe kwetsbare groepen
georganiseerd, in het bijzonder die aan vreemdelingen zonder een geldige
verblijfsstatus?

Welke vormen van ondersteuning worden geboden aan nieuwe kwetsbare
groepen?

Welke problemen en dilemma’s doen zich voor bij de hulpverlening aan
dergelijke groepen?
In de empirische hoofdstukken zal worden toegelicht dat in de periode juni
2001-februari 2002 onderzoek is verricht naar tientallen instellingen in Den
Haag en Leiden en dat met dertig cliënten gesprekken zijn gevoerd. Dit
materiaal vormt de empirische basis van dit rapport. Daarnaast is een
analyse gemaakt van relevant beleid en regelgeving op dit gebied, alsmede
van de kenmerken van de Haagse en Leidse stedelijke context. Daarvoor is
gebruik gemaakt van andere databronnen die in hoofdstuk 1 zullen worden
toegelicht.
Het Haags Sociaal Beraad is de officiële opdrachtgever van dit onderzoek dat
door een samenwerkingsverband van de Erasmus Universiteit, KPMG en
Forum is verricht. Het Haags Sociaal Beraad is een platform van in Den Haag
werkzame en actieve mensen uit diverse belangenorganisaties, de
gezondheidszorg, de kerken, de vakbeweging, welzijnsorganisaties,
ziekenfonds en politieke partijen. Het HSB stelt zich ten doel om in de Haagse
samenleving meer aandacht te vragen voor de posities en de kansen van
mensen die op verschillende terreinen lijden onder armoede, sociale
uitsluiting en werkloosheid.
viii
Inleiding
Het onderzoek is uitgevoerd door onderzoekers van de Erasmus Universiteit
Rotterdam (Drs. K.M. Rusinovic, A.M. Weltevrede, T. Chessa, Dr. J.P. van der
Leun) en een onderzoeker van KPMG (E. Dijkhuizen). De supervisie van het
onderzoek berustte bij Prof. dr. G. Engbersen (EUR), Dhr. A. Aboutaleb
(Forum) en Dr. J. Vos (KPMG).
Opzet van het rapport
De opzet van het onderzoeksrapport is als volgt. Allereerst wordt in hoofdstuk
1 aandacht besteed aan relevante beleidswijzigingen, zowel ten aanzien van
het migratiebeleid als kwetsbare groepen in het algemeen. Tevens komt in dit
hoofdstuk de stedelijke context van Den Haag en Leiden aan bod. De opvang
die vanuit de instellingen geboden wordt aan vreemdelingen zonder
verblijfsstatus staat in het tweede hoofdstuk centraal. Hierbij wordt onder
meer ingegaan op de verschillende terreinen waarop ondersteuning wordt
geboden en de motieven van (vertegenwoordigers van) instellingen om de
hulp te verlenen. Dit tweede hoofdstuk wordt gevolgd door het eerste
intermezzo waarin de opvang van en hulpverlening aan daklozen met een
geldige verblijfsstatus wordt beschreven. De keerzijde van het bieden van
opvang aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus komt in het derde
hoofdstuk aan de orde. In dit hoofdstuk worden de problemen en dilemma’s
besproken waarmee de (vertegenwoordigers van de) instellingen te maken
krijgen bij het bieden van de opvang. Aangezien niet alleen met
vertegenwoordigers van verschillende instellingen maar ook met dertig
cliënten is gesproken, wordt in het tweede intermezzo een beschrijving
gegeven van cliënten die een beroep doen op de opvangvoorziening. Het
rapport eindigt met een samenvatting en beleidssuggesties (zie hoofdstuk 4).
ix
Hoofdstuk 1
1.1
Kwetsbare groepen in
maatschappelijk perspectief
Inleiding
In het meest recente rapport over Nederland als immigratiesamenleving
besteedt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR 2001)
voor het eerst uitgebreid aandacht aan knelpunten rondom het
terugkeerbeleid en de problematiek van de uitgeprocedeerde asielzoekers die
in de illegaliteit verdwijnen. Deze problematiek komt steeds prominenter op
de politieke agenda te staan, maar is niet nieuw. In 1996 meldde de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) dat het ministerie van Justitie
onvoldoende in staat bleek om uitgeprocedeerde illegale vreemdelingen
Nederland uit te zetten, terwijl gemeenten met de consequenties daarvan
werden geconfronteerd. Uitgeprocedeerde asielzoekers – inmiddels vallend
onder de categorie van illegale migranten - zouden vervolgens weer door de
politie worden opgepakt, bijvoorbeeld bij woninginbraken, hetgeen
vraagtekens stelde bij de effectiviteit van het gevoerde beleid (VNG 1996).
Sinds 1996 is er veel veranderd in het beleid ten aanzien van asielzoekers en
illegale migranten. Over de hele linie is de aanpak meer restrictief geworden
en de pogingen om mensen terug te zenden naar het land van herkomst zijn
geïntensiveerd. Over een breder front is bovendien werk gemaakt van
uitsluiting van niet-rechthebbenden van publieke voorzieningen (Minderhoud
2001). Niettemin komen de centrale elementen uit het VNG-artikel uit 1996
regelmatig terug in mediaberichten: asielzoekers die de illegaliteit ingaan,
spanningen tussen verschillende beleidsniveaus en de vermeende push
richting criminaliteit die hiervan het gevolg zou zijn. Sterker nog: de indruk
bestaat bij velen dat de situatie op lokaal niveau is verergerd gedurende de
afgelopen jaren. De toename van problemen en knelpunten wordt vaak in
verband gebracht met een toename van het aantal asielzoekers dat wordt
afgewezen en met aanscherpingen in verschillende vormen van beleid (WijnMaatman 2001).
Inmiddels is echter ook evident dat criminaliteit niet de enige weg is tot
overleven voor mensen die formeel buiten de voorzieningen van de
1
Hoofdstuk 1
verzorgingsstaat vallen. Etnische gemeenschappen, de informele economie
en soepele uitvoeringspraktijken op lokaal niveau werken ook als ‘buffers’ die
in veel gevallen voorkomen dat illegale migranten afglijden naar een
marginaal en/of crimineel bestaan (Engbersen et al. 1999, Staring 2001, Van
der Leun 2001). Daarnaast vangen uiteenlopende sociale groeperingen
waaronder kerkelijke groeperingen, (ex-) krakersorganisaties en
migrantenorganisaties mensen op die geheel buiten de boot dreigen te vallen
(Bosch 1998). Naast tendensen van uitsluiting zien we dus ook tendensen
van (informele) insluiting, mede door de vorming van nieuwe vangnetten.
Over dit laatste is betrekkelijk weinig bekend. In 1995 werd in Noord-Holland
een kleine inventarisatie gemaakt, waaruit bleek dat in deze provincie
minstens tien organisaties zich bij tijd en wijle bezighielden met de opvang
van illegalen. De organisaties opereerden overwegend vanuit humanitaire
overwegingen (Noord-Hollands Signaal 1995). In datzelfde jaar kwamen in
Amsterdam 28 organisaties bijeen die alle te maken hebben met de opvang
van illegalen. Deze organisaties – van religieuze, humanitaire en politieke
huize – maakten zich zorgen over de beleidsaanscherpingen en voerden
overleg over de ‘grenzen aan de hulpverlening’ (Bosch 1998: 34). Na
invoering van de Koppelingswet in 1998 kwamen er vaker geluiden naar
voren over informele opvangvoorzieningen. Het Algemeen Dagblad maakte in
2000 melding van ‘een groot schaduwnetwerk van meer dan 600 adressen in
Nederland’ waar mensen zonder verblijfsstatus terecht zouden kunnen
(Renout 2000), maar rekende daar bijvoorbeeld ook reguliere centra voor
daklozen onder. Eveneens in 1995 verrichtte de Federatie Opvang een
onderzoek onder de aangesloten instellingen voor dak- en thuislozenzorg en
crisisopvang. Hieruit bleek dat de instellingen in 1999 tezamen aan bijna
1600 (ex-) asielzoekers onderdak hadden geboden. Aangezien echter niet
alle instellingen vragen naar de verblijfstitel van bezoekers, was dit getal een
onderschatting van het werkelijke aantal personen dat hulp werd geboden.
Ook waren daarbij de naar schatting 1200 illegale vrouwen die verbleven in
specifieke vrouwenvoorzieningen niet inbegrepen. Op jaarbasis gaat het
waarschijnlijk om duizenden personen die op enig moment met
laagdrempelige zorgvoorzieningen in aanraking komen. Van de bij het
onderzoek betrokken instellingen constateerde 65 procent sinds de
Koppelingswet een toename van het aantal asielzoekers dat een beroep op de
opvang deed. Het sterkst waren de signalen uit de noordelijke provincies en
de grote steden in de Randstad. Ook kleinere steden als Bergen op Zoom, 's
Hertogenbosch en Apeldoorn meldden echter een toename (Federatie Opvang
2000).3 Hoewel ze enig inzicht bieden, zijn de genoemde cijfers slechts
2
Kwetsbare groepen in maatschappelijk perspectief
deelschattingen en dateren zij van voor de Vreemdelingenwet 2000. We
kunnen dan ook concluderen dat weinig inzicht bestaat in de omvang en de
aard van nieuwe vangnetten voor uitgeprocedeerden en het beroep dat
daarop in de huidige situatie wordt gedaan.
Er is niet alleen weinig zicht op de alternatieve opvang van migranten zonder
verblijfsstatus, de kwestie is ook politiek omstreden. Politici debatteren
regelmatig over de vraag in hoeverre de landelijke overheid verantwoordelijk
is voor de opvang van uitgeprocedeerden. Waar sommigen de nadruk leggen
op het ondermijnende karakter van een dergelijke steun aan mensen die niet
in Nederland zouden mogen zijn4, leggen anderen de nadruk op de
verantwoordelijkheid van de landelijke overheid die de problemen zou
delegeren naar lagere niveaus. Vertegenwoordigers van bepaalde gemeenten,
zoals Nijmegen en Leiden, ageren openlijk tegen de ongerijmdheden van het
landelijke beleid. Officieel echter legt de nationale overheid de
verantwoordelijkheid om het land te verlaten bij de vreemdeling zelf.
Recent werd in de Tweede Kamer de Koppelingswet geëvalueerd (TK 19637,
nr. 630). Naar aanleiding daarvan merkt de heer Dittrich van D66 op dat het
huidige terugkeerbeleid leidt tot invoelbare dilemma’s op gemeentelijk
niveau. Hij stelt de vraag of de staatssecretaris van Justitie inzicht heeft in de
noodverbanden die gemeenten soms aanleggen, of die noodverbanden van
korte duur zijn en of zij de mensen er niet van weerhouden het land te
verlaten (p.5). De staatssecretaris van Justitie (mevrouw Kalsbeek)
antwoordt de heer Dittrich dat verschillende gemeenten bescheiden
noodfondsen hebben ingesteld, maar dat die niet uitgeput zijn geraakt. Ze
voegt daaraan toe: “Als de kerken zich in grote mate zouden ontfermen over
mensen die het land moeten verlaten, had dat frustrerend kunnen zijn. In de
evaluatie wordt gelukkig vastgesteld dat daarvan geen sprake is”. Ze wijst er
tevens op dat het kabinet volgens de memorie van antwoord bij de
Vreemdelingenwet 2000 erkent dat gemeenten op basis van de Gemeentewet
een zorgplicht hebben voor hun inwoners. Wel is het verlenen van structurele
bijstand in strijd met de geest van de Koppelingswet en met het
terugkeerbeleid (p.6).5 De staatssecretaris relativeert in haar antwoorden het
belang van de (alternatieve) opvang, zonder daar overigens concrete
uitspraken over te doen.6 Niet alleen in de aantallen betrokken organisaties,
maar ook in de aard en duur van de opvang bestaat weinig inzicht. Het
uitgangspunt van de voorliggende studie is dat het juist vanwege dergelijke
onduidelijkheden wetenschappelijk en beleidsmatig relevant is om meer
inzicht te verkrijgen in mogelijke nieuwe vangnetten voor uitgeprocedeerde
asielzoekers.
3
Hoofdstuk 1
Alvorens in te gaan op het in Den Haag en Leiden verrichte onderzoek, gaan
we in het navolgende eerst na wat de context van handelen is: welke
relevante beleidswijzigingen hebben zich voorgedaan? We kijken daarbij naar
migratiebeleid (1.2) en naar beleid ten aanzien van kwetsbare groepen in het
algemeen (1.3). Vervolgens gaan we kort in op de bestaande literatuur over
uitvoering van beleid en beleidsincongruenties (1.4). Daarna komt in het kort
de stedelijke context in Den Haag en Leiden aan bod (1.5).
1.2
Migratiebeleid en uitsluiting
Sedert meer dan tien jaar is in de meeste Europese landen een restrictieve
tendens zichtbaar in het beleid ten aanzien van immigratie (Collinson 1993,
Sassen 1999). Immigratie wordt aan een toenemend aantal voorwaarden
gebonden en gepoogd wordt ‘ongewenste immigratie’ tegen te gaan. Behalve
door controles aan en achter de grenzen, gebeurt dit ook steeds meer door
controles binnen de grenzen. In Nederland is binnen een decennium een
groot aantal wetten en regels op dit punt ingevoerd en gewijzigd (Burgers
1999). We noemen hier slechts enkele belangrijke bakens. Naar aanleiding
van het verschijnen van het advies aan de regering van de ‘Commissie
Zeevalking’ werd in de jaren negentig systematisch werk gemaakt van een
ontmoedigingsbeleid ten aanzien van illegalen. Sofi-nummers werden
gekoppeld aan verblijfsstatus (1991), en in 1994 werd de Wet op de
Identificatieplicht ingevoerd waardoor werknemers verplicht worden zich te
legitimeren op de arbeidsplek. In datzelfde jaar werd de Wet Voorkoming
Schijnhuwelijken van kracht die scherpere voorwaarden verbindt aan een
huwelijk tussen een ingezetene en een vreemdeling. In 1997 verscheen de
Terugkeernotitie van het ministerie van Justitie, waarin voorstellen werden
gepresenteerd ter verbetering van het uitzettingenbeleid. In 1998 volgde de
Koppelingswet, die gericht is op het systematisch weren van mensen zonder
verblijfsstatus van publieke voorzieningen. Ook op administratief vlak werden
veranderingen doorgevoerd, die vooral leidden tot een toename van
administratieve controle- en registratiemogelijkheden. Belangrijkste middel
daarbij was de invoering van een landelijk Vreemdelingen Administratie
Systeem (VAS), dat op dagelijkse basis gekoppeld wordt aan de
Gemeentelijke Basis Administratie (GBA). Deze bestandskoppeling heeft
gevolgen voor de herkenning en opsporing van personen zonder
verblijfsvergunning. Waar minder dan tien jaar geleden elke
vreemdelingendienst nog over een aparte kaartenbak beschikte, kan nu van
4
Kwetsbare groepen in maatschappelijk perspectief
elke aangehouden vreemdeling op eenvoudige wijze worden nagegaan of
deze persoon legaal in het land verblijft en of de persoon wel eens elders in
Nederland is aangehouden. Dit heeft ook gevolgen voor de rechten waarop
de betreffende vreemdeling aanspraak kan maken (Van der Leun 2001).
Op het gebied van illegale arbeid heeft de koppeling van sofi-nummers aan
verblijfsstatus meer invloed gehad dan de genoemde wetswijzigingen (Van
der Leun en Kloosterman 1999). Deze beleidswijziging heeft ‘wit’ werk voor
illegale migranten op een eigen sofi-nummer in principe ontoegankelijk
gemaakt. Zowel illegale werkkrachten als werkgevers en tussenpersonen
blijven echter zoeken naar strategieën om illegale arbeid mogelijk te maken
(Van der Leun 2001). Illegale arbeid (dat wil zeggen werk waarvoor geen
tewerkstellingsvergunning is afgegeven) zou volgens sommigen de afgelopen
jaren zelfs fors zijn toegenomen (Visser en Van Zevenbergen 2001). De
combinatie van (a) een aangescherpt beleid, (b) de nog altijd bestaande
vraag naar flexibele laagwaardige arbeid en (c) een continu aanbod van
illegale werkers heeft geleid tot een meer complexe organisatie van illegale
arbeid7 en tot een daling van de arbeidslonen van illegalen. Volgens
ingewijden in Den Haag zakten de lonen in de tuinbouw van gemiddeld
veertien gulden per uur (6,35 euro) begin jaren negentig naar duidelijk onder
het minimumloon. Uurlonen van vier gulden per uur (1,80 euro) zouden
momenteel geen uitzondering zijn in Den Haag waar een ruim aanbod
bestaat van Bulgaarse werkzoekenden.8
Naast deze aanscherpingen in het ontmoedigingsbeleid ten aanzien van
illegale migranten wordt ook steeds meer belang gehecht aan het
stroomlijnen en versnellen van asielprocedures. In dit kader was vooral de
Vreemdelingenwet 2000 van belang.9 Om tot een kortere asielprocedure te
komen, is één vergunning ingevoerd voor elke asielzoeker die in aanmerking
komt voor verblijf. Dit is een vergunning voor bepaalde tijd, indien nodig na
drie jaar gevolgd door een vergunning voor onbepaalde tijd. Aan deze status
is één en dezelfde set van rechten verbonden. Asielzoekers wier verzoek om
verblijf wordt afgewezen, kunnen tegen dit besluit in beroep bij de
Vreemdelingenkamer en in hoger beroep bij de Raad van State. De
vreemdeling mag het eerste rechtsmiddel (bezwaar in reguliere zaken10,
beroep in asielzaken) in Nederland afwachten, eventuele volgende niet. Als
de aanvraag van de vreemdeling wordt afgewezen, krijgt hij 28 dagen de tijd
om zijn terugkeer te organiseren, hetgeen in principe zijn eigen
verantwoordelijkheid is. Hij mag geen beroep meer doen op opvang of op
andere voorzieningen. Hiertegen kunnen niet langer meer aparte procedures
bij de rechter worden aangespannen (Ministerie van Justitie 2000).11
5
Hoofdstuk 1
Bovenstaande wetten en maatregelen zijn er zonder uitzondering op gericht
om illegaal verblijf te ontmoedigen.
1.3
Sociaal beleid en kwetsbare groepen
Ook het sociaal beleid meer in het algemeen is de afgelopen decennia sterk
in beweging geweest, zij het dat zich daarbij andere tendensen voordoen.
Ten eerste is sprake van een omslag van een tamelijk vrijblijvend beleid naar
een meer activerende en controlerende aanpak (bijvoorbeeld op het terrein
van de sociale zekerheid en arbeid). Dit laatste hangt onder meer samen met
een hoog percentage langdurig economisch niet-actieven, waardoor in de
jaren tachtig en negentig de idee postvatte dat het Nederlandse beleid
jarenlang te soft was geweest. Er kwam minder begrip voor langdurige
afhankelijkheid van publieke voorzieningen en bijvoorbeeld cliënten van
uitkeringsinstanties werden in toenemende mate aangesproken op hun eigen
verantwoordelijkheden. Financiële prikkels werden bespreekbaar en
accountability deed haar intrede, ook in de meer zachte sectoren. Daarnaast
werd in de samenleving als geheel ten gevolge van een toenemende roep om
veiligheid, controle meer geaccepteerd. Dit werd verder in de hand gewerkt
door een aantal rampen in binnen- en buitenland, die tot gevolg hebben
gehad dat burgers minder tolerant lijken te zijn geworden ten aanzien van
gedoogbeleid. Zij verwachten steeds vaker een ‘helder’ optreden van
overheden en overheidsinstanties. Daarnaast maakte ook grootschalige
toepassing van informatietechnologie allerlei controles en koppeling van
bestanden mogelijk. Dit laatste heeft er mede toe geleid dat het technisch
mogelijk is om verschillende gegevens van een persoon met elkaar te
vergelijken, hetgeen opsporing van fraude in principe makkelijker maakt. Het
heeft er op het gebied van het vreemdelingenbeleid ook toe geleid dat
medewerkers van (semi-) publieke instanties en organisaties nu geacht
worden controletaken op het gebied van migratie uit te oefenen, waar ze
voorheen niet of nauwelijks mee van doen hadden (Lahav 1998, Van der
Leun 2001).
Ten tweede hebben zich op het terrein van zorg en welzijn tendensen van
liberalisering voorgedaan. Met name in de jaren zeventig van de vorige eeuw
kwam er verzet tegen de paternalistische grondgedachte waar deze sectoren
op waren gestoeld. Er kwam meer oog voor het zelfbeschikkingsrecht van
patiënten en cliënten en er werd in toenemende mate getracht het
zorgaanbod te verbreden (Schnabel 1995). Dit leidde er onder meer toe dat
6
Kwetsbare groepen in maatschappelijk perspectief
veel zorgvoorzieningen werden gedecentraliseerd en dat cliënten werden
geacht minder afhankelijk te zijn van hulpverleners dan in de periode
daarvoor. Psychiatrische patiënten werden bijvoorbeeld steeds meer
gehuisvest in woonwijken in plaats van in grootschalige verafgelegen
afgesloten oorden. Gaandeweg bleek deze aanpak, zeker in combinatie met
bezuinigingen, problemen te kennen. Niet alle cliënten konden zoveel vrijheid
aan en bij veel hulpverleners ontstond de indruk dat het cliëntvriendelijke
beleid ontaardde in het aan hun lot overlaten van mensen die dringend hulp
nodig hadden. Ook klaagden politieagenten dat zij werden opgescheept met
patiënten die overal werden weggezonden en bestond bij velen de indruk dat
het aantal daklozen toenam.
Er zijn twee typen reacties gekomen op de gesignaleerde problemen: een
liberale variant en een progressieve variant van beleid (cf. Tonkens en
Duyvendak 2001). In de liberale variant is het uitgangspunt dat ingegrepen
moet worden wanneer mensen schade aan anderen of aan de omgeving
toebrengen, zoals bij overlast of criminaliteit. Mede onder invloed van deze
visie is de (beleids)aandacht voor veiligheid het afgelopen decennium
opmerkelijk toegenomen. De progressieve trend gaat niet uit van schade die
aan anderen wordt toegedaan, maar van de kwaliteit van het bestaan van
een individu. Als die kwaliteit in gevaar komt, is het vanuit deze visie
gerechtvaardigd om in te grijpen. Vanuit beide perspectieven vloeit – zij op
zeer verschillende wijze- voort dat er meer aandacht is gekomen voor
groepen die overal buiten vallen of dreigen te vallen (Schuyt en Voorham
2000, RMO 2001, Wolf et al. 2001). Ook is het meer dan in de jaren zeventig
geaccepteerd dat zorg soms ook 'bemoeizorg' kan zijn (cf. Van Doorn 2001).
Beleid ten aanzien van kwetsbare groepen richt zich op mensen die leven in
de marges van de Nederlandse samenleving en die zichzelf niet of
onvoldoende kunnen redden. Ten dele missen zij het vermogen om op eigen
gelegenheid gebruik te maken van beschikbare steun. Volgens een recente
inventarisatie van sociaal kwetsbare personen, uitgevoerd door het Utrechtse
Trimbosinstituut, gaat het om personen die met een veelheid aan problemen
kampen en die daarom worden afgewezen bij voorzieningen of er zelf geen
gebruik van willen maken. In hun inventarisatie in zeven gemeenten in
Nederland gaat het in een vijfde van de gevallen om mensen die ook
problemen hebben met hun verblijfsstatus (Wolf et al. 2001).12
7
Hoofdstuk 1
1.4
Beleidsincongruenties en dilemma’s
Tot zover is aandacht besteed aan ontwikkelingen in het officiële beleid en
niet aan de uitvoering daarvan in de praktijk. De relatie tussen die twee is
echter gecompliceerder dan men op het eerste gezicht zou denken (Pressman
en Wildavsky 1984, origineel 1973 Lipsky 1980, Lane 1993). Studies naar de
implementatie van beleid wijzen op intermediaire factoren die mede de
uitvoering bepalen, waaronder het type organisatie, het karakter van de
regels, de ruimte om zelf beslissingen te nemen op lagere beleidsniveaus en
de aard van de 'cliënten' (Van der Veen 1990). Verschillende auteurs hebben
erop gewezen dat ook beslissingen van uitvoerenden om niets te doen (nondecisions) van grote invloed kunnen zijn op de uitkomsten van bepaald beleid
(Hill 1997: 7-9). Vanuit het uitvoeringsperspectief is meer oog gekomen voor
informele strategieën op de werkvloer, die vaak weerbarstiger zijn dan nieuw
opgelegde wijzigingen (Bakker en Van Waarden 1999).
Behalve dat uitvoeringspraktijken kunnen verschillen van de oorspronkelijke
intenties van de beleidsmakers, en soms leiden tot onbedoelde of perverse
effecten, kan beleid ook een symbolisch karakter hebben (Edelman 1971).
Het kan van groot belang zijn voor overheden of politici om het publiek ervan
te overtuigen dat er tegen bepaalde zaken wordt opgetreden, ook al laat dit
in de praktijk te wensen over of is het soms eenvoudigweg onmogelijk. Deze
elementen zien we terug in het illegalenbeleid. Doordat er waar het gaat om
illegale migranten overal ter wereld ruimte zit tussen formele
migratiecontrole en de uitvoering daarvan (cf. Cornelius et al. 1994,
Brochmann 1998) kan dit aanleiding geven tot verticale
beleidsincongruenties: spanningen tussen verschillende beleidsniveaus.
Daarnaast kan er sprake zijn van horizontale beleidsincongruenties, wanneer
de doelstellingen van beleid op verschillende domeinen elkaar tegenwerken
(Engbersen en Gabriëls 1995).
Dergelijke incongruenties in het illegalenbeleid zijn in verschillende eerdere
publicaties aan de orde gekomen13, waarbij geconstateerd werd dat er bij het
beleid ten aanzien van illegale migranten sprake is van een aanzienlijke kloof
tussen wet en werkelijkheid. Alle politieke retoriek ten spijt, is er nog steeds
op verschillende gebieden sprake van het gedogen van illegale migranten. De
achtergronden daarvan en de overwegingen daarbij lopen uiteen. Zo laat
onderzoek op het gebied van politie, onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting
en bijstandsverlening zien dat onvermogen, mededogen en professionele
overwegingen daarbij een rol spelen (Engbersen en Van der Leun 1999). In
grote lijnen kan gesteld worden: hoe hoger het niveau van
8
Kwetsbare groepen in maatschappelijk perspectief
professionalisering, des te meer een beroepsgroep in staat is de
beleidsruimte te gebruiken en mededogen te laten meespelen of
professionele overwegingen te laten prevaleren boven controletaken (Van der
Leun 2002). Niettemin zijn er ook verschillen binnen sectoren en tussen
individuen in deze sectoren. Bovendien is deels de beslissingsruimte reeds in
de regelgeving verankerd. Het meest uitgesproken voorbeeld daarvan is de
gezondheidszorg waar de plicht om mensen te helpen voorrang heeft boven
controle op verblijfsstatus. In de Koppelingswet zijn dan ook de meeste
uitzonderingen op het principe van uitsluiting gemaakt voor de
gezondheidszorg.
Onvermogen dat leidt tot beleidsincongruenties en dilemma’s (Engbersen en
van der Leun 1999) zien we het meest prominent terug bij politie en justitie.
Bij de politie bijvoorbeeld doordat politieagenten in hun dagelijks werk
frustrerende ervaringen hebben met het opsporen en staande houden van
illegalen. Ze voelen zich enerzijds gehinderd door de complexe wetgeving en
hebben anderzijds niet het idee iets nuttigs te doen omdat ze mensen steeds
weer op straat terugzien. Een belangrijk struikelblok is het terugkeerbeleid,
dat het sluitstuk van een consequent ontmoedigingsbeleid zou moeten zijn.
Inmiddels is het zonneklaar dat uitzetting van personen zonder verblijfsstatus
veelal problematisch is (Aalberts en Dijkhoff 1993, Engbersen et al. 1995,
Van der Leun et al. 1998, Algemene Rekenkamer 1999). Wanneer illegale
migranten hun identiteit weten te verbergen en wanneer er weinig
medewerking is van het land van herkomst zijn velen de facto onuitzetbaar.
Bovendien hangt een uitzetting af van een keten van beslissingen waarbij een
groot aantal instanties, zoals bijvoorbeeld de vreemdelingendienst, de
marechaussee, de IND, de rechtbank, luchtvaartmaatschappijen en
consulaten betrokken is (VRIS 1999). Wanneer ergens in de keten iets
misloopt, wordt de vreemdeling veelal op vrije voeten gesteld.14 Het uitzetten
van individuen die asiel hebben aangevraagd maar geen status hebben
gekregen, is minstens zo lastig. Cijfers over uitzettingen van afgewezen
asielzoekers in het jaar 2000 laten zien dat meer dan de helft van de
personen slechts administratief wordt uitgezet: er wordt bijvoorbeeld een
adrescontrole gehouden en de persoon is daar niet aanwezig. In de loop der
jaren neemt dit aandeel administratief verwijderden (‘adrescontrole’) zelfs
fors toe ten opzichte van het aantal werkelijk uitgezette personen (van 24
procent in 1990 naar 65 procent in 2000).15
9
Hoofdstuk 1
Tabel 1.1 Vertrek asielzoekers totaal naar soort vertrek (2000)
N
462
10871
74
2027
3188
16622
Aanzegging na bewaring
Controle adres
Overigen
Uitzetting
Vertrek onder toezicht
Eindtotaal
Bron: gebaseerd op TK 19637, 618.
% van totaal
2,8
65,4
0,4
12,2
19,2
100
Deze tabel dient vooral als illustratie van het feit dat, ondanks de
toegenomen politieke aandacht voor het uitzettingenbeleid en ondanks de
beoogde intensivering van de beleidsinspanningen op dit punt (waaronder
bijvoorbeeld het openen van vertrekcentrum Ter Apel en het aanscherpen van
het beleid op dit punt)16, een belangrijk deel van de uitgeprocedeerde
asielzoekers niet effectief wordt uitgezet. Ook programma’s voor vrijwillige
terugkeer hebben de afgelopen jaren weinig resultaat laten zien (Algemene
Rekenkamer 1999). De implicatie hiervan is dat verschillende soorten beleid
elkaar in de staart bijten. De landelijke overheid streeft er naar illegale
migranten effectief uit te sluiten en uit te zetten17, terwijl zeker een deel van
de uitgeprocedeerde illegale migranten (waarschijnlijk) in de Nederlandse
samenleving aanwezig blijft. Dit impliceert ook dat partijen op lokaal niveau
geconfronteerd worden met de gevolgen daarvan. In dit geval is sprake van
een verticale beleidsincongruentie: spanning tussen verschillende niveaus
van beleid. Daarnaast kunnen zich ook horizontale beleidsincongruenties
voordoen, namelijk wanneer de beleidsdoelstellingen binnen het ene domein
in tegenspraak zijn met die binnen een ander domein. Zo rijst voor het
huidige onderzoek de vraag of er tegenstellingen bestaan tussen het meer
activerende sociale beleid en de bemoeizorg aan de ene kant en de
toenemende druk op instellingen om te toetsen wie wel en niet recht heeft op
publieke voorzieningen anderzijds. Daklozenonderzoeker Rensen (2001)
merkt in een recent artikel op dat zelfs laagdrempelige voorzieningen als de
nachtopvang regelmatig illegale migranten weren omdat zij geen recht
zouden hebben op opvang. Aangezien de welzijnssector niet valt onder het
bereik van de Koppelingswet gaat het dan waarschijnlijk om aan de
financiering gestelde voorwaarden. Hier openbaart zich een duidelijk
dilemma. Het openstellen van dergelijke (publiek gefinancierde)
voorzieningen voor illegale migranten zou steun betekenen aan mensen die
formeel niet in Nederland mogen zijn, anderzijds zou het weren van illegale
migranten leiden tot een toename van zwerfgedrag en wellicht overlast op
straat, maar ook tot het vergroten van de groep ‘sociaal kwetsbare personen’.
Samenvattend laat de literatuur ter zake verschillende voorbeelden zien van
actuele en potentiële dilemma’s en incongruenties rondom het illegalenbeleid.
10
Kwetsbare groepen in maatschappelijk perspectief
In hoofdstuk 3 zullen we nagaan in hoeverre dergelijke beleidsdilemma’s in
het huidige onderzoek een rol spelen.
1.5
De stedelijke context: Den Haag en Leiden
Tot op heden is informatie over nieuwe vangnetten op lokaal niveau schaars.
Het huidige onderzoek is uitgevoerd in twee geselecteerde locaties, waar is
getracht eventuele nieuwe vangnetten zo goed mogelijk op kwalitatieve wijze
in kaart te brengen. We hebben gekozen voor één van de vier grote steden
(Den Haag) en een middelgrote stad (Leiden). Beide steden zullen we hier
kort introduceren. We gaan daarbij in op het aantal migranten, het aantal
asielzoekers en het aantal aangehouden illegale migranten om de context te
schetsen waarbinnen eventuele vangnetten tot ontwikkeling komen.
Leiden
Leiden telt 117.000 inwoners, van wie ongeveer een kwart van nietNederlandse komaf is. Het gaat om een gemengde populatie onder wie
relatief veel Marokkanen en mensen uit ‘overige landen’ (Gemeente Leiden
2002). Sedert de jaren tachtig presenteert de gemeente Leiden zich als ‘Stad
van vluchtelingen’. Ze verwijst daarbij onder meer naar het
Hugenotenverleden van veel Leidse inwoners en tracht op deze manier een
positieve houding ten aanzien van immigratie te bewerkstelligen bij de Leidse
bevolking. Leiden – en vooral Groen-Links wethouder de heer Laurier18 - is in
de landelijke media veel aan het woord gekomen als het ging om het
opvangen van illegale migranten en uitgeprocedeerde asielzoekers om
humanitaire redenen. Leiden beroept zich daarbij op haar autonome
zorgplicht. In de gemeenteraadsstukken van 8 maart 2001 is hierover het
volgende te lezen:
“Bij de autonome gemeentelijke zorgtaak gaat het om zorg, die niet
door hogere overheden geregeld is (en waarbij de gemeente als
medebewindvoerder zou kunnen optreden in het kader van een
wettelijk vastgelegde taak). Het betreft de zorg die de gemeente
zelf wil regelen op grond van een door haar vastgesteld publiek
belang. De gemeente kan artikel 1 van de Grondwet als aanleiding
nemen voor het regelen van de autonome zorgtaak voor specifieke
doelgroepen. Uit de Gemeentewet kan eveneens de bevoegdheid tot
de autonome zorgtaak worden afgeleid: Artikel 108, lid 1: "De
bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de
11
Hoofdstuk 1
gemeente wordt aan het gemeentebestuur overgelaten." Volgens
het bovenstaande ontstaat er geen conflict met de landelijke weten regelgeving bij het uitvoeren van de zorgtaak door de gemeente.
Weliswaar sluit de wet (in casu de Koppelingswet) bepaalde
categorieën vreemdelingen van specifiek geformuleerde wettelijke
regelingen ten aanzien van opvang- en zorgvoorzieningen uit
(zoals: de Bijstandswet en de Ziekenfondswet), maar meer dan die
uitsluiting is er niet geregeld. Het is daarmee niet verboden zelf
regelingen te maken. Na invoering van de Koppelingswet in 1998
hebben wij besloten dat voor de slachtoffers van de Koppelingswet
de gemeente een autonome zorgtaak heeft. Dezelfde situatie doet
zich nu voor na invoering van de Vreemdelingenwet 2000 (ingegaan
per 1 april 2001). Door een wetswijziging heeft een aantal
vreemdelingen van de ene op de andere dag geen recht meer op
voorzieningen. Indien de gemeente Leiden besluit om de zorg voor
deze groep uitgeprocedeerden op zich te nemen, staat zij daarbij
volledig in haar recht.”19
Bij het bovenstaande rijst de vraag om wat voor aantallen asielzoekers en
illegale migranten het gaat in de stad Leiden. Van asielzoekers is dit vast te
stellen. Afgaande op data van de Centrale Opvang Asielzoekers (COA)
verbleven op 1 februari 2002 in de regio’s Den Haag en Leiden tezamen
ongeveer zesduizend asielzoekers. Ruim vierhonderd personen waren
decentraal gehuisvest, de overigen waren centraal gehuisvest.20
Het aantal illegale migranten is lastiger vast te stellen. Enige indicatie kunnen
we ontlenen aan het aantal illegale migranten dat met de politie in aanraking
komt, hoewel dit natuurlijk een selectieve groep is (Van der Leun et al.
1998).21 Wanneer we afgaan op recente aanhoudingsdata (zie tabel 1.2)
wordt de politieregio Hollands Midden, waarbinnen Leiden valt, niet
bovenmatig geconfronteerd met illegalen. Op jaarbasis worden ruwweg drietot vierhonderd illegale migranten aangetroffen en dit aantal is tussen 1997
en 2000 licht afgenomen, hetgeen overeenkomt met de landelijke trend
(Engbersen et al. 2002). Relatief veel van de illegale migranten in deze regio
worden niet aangehouden voor criminele activiteiten, maar voor illegaal
verblijf. Ook illegale migranten die zijn opgepakt bij illegale arbeid worden
onder deze categorie geschaard. Wat betreft herkomst springt met name de
categorie van Oost-Europeanen er uit, deze is tamelijk omvangrijk in
Hollands Midden (niet in tabel). Het aandeel aangehouden illegale migranten
dat afkomstig is uit dezelfde landen waar de meeste asielzoekers vandaan
komen, ligt lager in de regio Hollands Midden dan landelijk gezien.
12
Kwetsbare groepen in maatschappelijk perspectief
Tabel 1.2 Aanhoudingen van illegale migranten in de regio’s Haaglanden, Hollands Midden en totaal Nederland
(1997-2000)
Haaglanden
N
%
Hollands Midden
N
%
22
Totaal Nederland
N
%
Jaar
1997
1998
1999
2000
1087
1101
1007
1073
25,5
25,8
23,6
25,1
402
359
366
281
28,6
25,5
26,0
20,0
13251
11043
10651
11080
28,8
24,0
23,1
24,1
Reden van staandehouding
Illegaal verblijf
Overtredingen
Kleine delicten
Ernstige delicten
Drugsdelicten
Overige delicten z.n.a.
2612
594
712
138
95
64
62,0
14,1
16,9
3,3
2,3
1,5
978
106
237
32
11
11
71,1
7,7
17,2
2,3
0,8
0,8
25270
4091
10076
1422
4093
451
55,7
9,0
22,2
3,1
9,0
1,0
Afkomstig uit ‘asielland’
2211
52,5
992
71,0
26033
57,4
Bron: Engbersen et al. 2002 (aanvullende bewerking van de data)
Den Haag
Den Haag is in omvang met 440.000 inwoners de derde grote stad van
Nederland.23 Den Haag is wat betreft inkomen de meest gesegregeerde stad
van Nederland, hetgeen zich uit in een vrij duidelijke scheiding tussen het
welvarende en het arme deel van de stad. Ongeveer veertig procent van de
inwonenden is van niet-Nederlandse herkomst.24 Surinamers, Turken en
personen uit geïndustrialiseerde landen zijn de omvangrijkste groepen
(www.denhaag.nl). Onder die laatste categorie vallen ook veel welvarende
migranten, die bijvoorbeeld werkzaam zijn bij het internationale gerechtshof
en bij ambassades.
Hoewel één van de eerste Nederlandse empirische onderzoeken naar illegale
migranten in Den Haag plaatsvond (Vos et al. 1992) is over deze categorie
migranten het minste bekend. Volgens een schatting die betrekking had op
1995, verbleven in Den Haag ongeveer 8.400 illegale migranten voor langere
tijd, exclusief Oost- en West-Europeanen (Van der Leun et al. 1998).
Recentere aanhoudingsdata uit tabel 1.2 laten zien dat op jaarbasis ruwweg
duizend illegale migranten met de politie in aanraking komen. In de regio
Haaglanden is het aantal staandehoudingen tussen 1997 en 2000 niet
gedaald. In vergelijking met heel Nederland komen relatief veel Turkse en
relatief weinig West-Europese illegale migranten in de politiebestanden voor
(niet in tabel). Evenals in de regio Hollands Midden worden relatief veel
illegale migranten aangehouden in verband met minder ernstige redenen,
hetgeen lijkt aan te geven dat de criminaliteitsproblemen beperkt zijn in
verhouding tot andere regio’s. Vergelijkenderwijs komen relatief veel
aangehouden personen in de regio Haaglanden uit landen waar ook veel
asielzoekers vandaan komen, waarbij overigens vooral Turkije er uit springt.
13
Hoofdstuk 1
Ook hier zien we dan ook geen duidelijke aanwijzingen dat het aantal
uitgeprocedeerden onder de illegale migranten hoog is. Momenteel is
duidelijk dat veel (illegale) Bulgaren hun geluk komen beproeven in Den
Haag. In afwachting van de toetreding van Bulgarije tot de EU is de
visumplicht afgeschaft, maar Bulgaren mogen desondanks formeel niet
werken in Nederland. De toestroom van Bulgaren (zie Kloosterboer et al.
2002) blijkt echter (nog) niet uit de cijfers in tabel 1.2.
Bij de cijfers van aangehouden illegale migranten dient te worden bedacht
dat (a) de meeste illegale migranten nooit worden aangehouden en (b) dat
van de illegale migranten die door de politie in bewaring zijn genomen het
grootste deel niet effectief wordt uitgezet (Engbersen et al. 1999).
1.6
Conclusies
Tot zover is uit een eerste rondgang door de literatuur gebleken dat weinig
inzicht bestaat in zogenaamde nieuwe vangnetten voor uitgeprocedeerde
asielzoekers en andere migranten zonder verblijfsstatus. Wel zagen we dat
sinds de invoering van de Koppelingswet en de Vreemdelingenwet 2000 bij
velen de indruk bestaat dat (a) het aandeel uitgeprocedeerden onder de
illegale migranten toeneemt en dat (b) dit leidt tot een toenemende druk op
lokale opvang. Aan de hand van enkele relevante ontwikkelingen in het
migratiebeleid en het sociaal beleid werd geconstateerd dat er voldoende
reden is om aan te nemen dat zich spanningen voordoen tussen de
verschillende vormen van beleid, zowel horizontaal (tussen sectoren) als
verticaal (tussen beleidsniveaus). In de navolgende hoofdstukken zullen we
aan de hand van twee cases, Den Haag en Leiden, onderzoeken hoe
beleidsdilemma’s op lokaal niveau tot uiting komen en in hoeverre dit heeft
geleid tot lokale vangnetten. Daarbij wordt er naar gestreefd om inzicht te
geven in de betrokken partijen, de aard van de opvang en de effecten
daarvan. De in dit hoofdstuk gepresenteerde cijfers over legale migranten en
aangehouden illegale migranten dienen vooral om een globale indruk te
geven van de lokale context. In beide regio’s tezamen verbleven begin 2002
ongeveer zesduizend asielzoekers die onder de COA regelingen vielen.
Daarnaast werden in het jaar 2000 in beide regio’s tezamen ongeveer 1.300
migranten zonder verblijfsvergunning geregistreerd door de politie en de
vreemdelingendienst.25 Uit de cijfers komt naar voren dat Den Haag een
aanzienlijk hoger aandeel inwoners van buitenlandse herkomst herbergt dan
Leiden. Ook worden in Den Haag duidelijk meer illegale migranten
14
Kwetsbare groepen in maatschappelijk perspectief
aangehouden dan in Leiden, maar uit cijfers over de jaren 1997 tot en met
2000 is een mogelijke toename van uitgeprocedeerde asielzoekers onder de
aangehouden illegale migranten niet af te lezen.
15
Hoofdstuk 2
2.1
De opvang van vreemdelingen
zonder verblijfsstatus
Inleiding
Eén van de onderzoeksvragen van het project 'Nieuwe Vangnetten in de
Samenleving' was hoe de opvang er voor kwetsbare groepen in de
gemeenten Den Haag en Leiden uitziet. Daarnaast was de vraag welke
vormen van ondersteuning aan welke groepen geboden worden. Hierbij is
een onderscheid gemaakt tussen de opvang voor daklozen (zie intermezzo 1)
enerzijds en de opvang voor vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus
anderzijds. In dit hoofdstuk staat de opvang in de gemeenten Den Haag en
Leiden voor deze laatste groep centraal.
Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Allereerst wordt het verrichte veldwerk
besproken (zie paragraaf 2.2). Vervolgens wordt uitgebreid ingegaan op de
opvang voor vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus in de gemeenten
Den Haag en Leiden (zie paragraaf 2.3), waarna in paragraaf 2.4 de motieven
van organisaties om hulp te bieden aan de genoemde doelgroepen aan bod
komen.
2.2
Veldwerk
Het veldwerk voor het onderzoeksproject Nieuwe Vangnetten is in juni 2001
van start gegaan en in februari 2002 afgerond. Als eerste kennismaking met
het onderzoeksveld heeft het onderzoeksteam een bijeenkomst van het
Haags Sociaal Beraad bijgewoond, waar verschillende vertegenwoordigers
van betrokken organisaties aanwezig waren. Via deze bijeenkomst konden de
eerste afspraken met respondenten gemaakt worden. Vervolgens zijn
instellingen veelal via de zogenaamde sneeuwbalmethode benaderd, oftewel
via eerder geïnterviewde respondenten zijn namen van nieuwe respondenten
verkregen. Daarnaast is met name voor Den Haag eveneens gebruik gemaakt
van de Sociale Gids waarin het merendeel van de maatschappelijke
organisaties in Den Haag is opgenomen. Tot slot hebben de onderzoekers
17
Hoofdstuk 2
verschillende bijeenkomsten bijgewoond, zoals een overleg van het ‘Netwerk
Illegalen Gezondheidszorg’ in Den Haag.
Het veldwerk resulteerde in 34 interviews in Den Haag en vijftien interviews
in Leiden. Van de interviews in Den Haag zijn er negen niet bruikbaar voor dit
hoofdstuk. Het betreft organisaties die zich uitsluitend met daklozen
bezighouden.
Zoals uit tabel 2.1 blijkt, zijn er zowel vertegenwoordigers van (semi-)
overheids- en kerkelijke instellingen als enkele particuliere initiatieven
geïnterviewd. Onder (semi-)overheidsinstellingen worden private organisaties
verstaan die (voor een belangrijk deel) bijvoorbeeld voor subsidie gebonden
zijn aan de gemeentelijke of landelijke overheid. Kerkelijke instellingen zijn
maatschappelijke instellingen met een duidelijk religieuze functie. Particuliere
initiatieven zijn individuen die zich, veelal in de gezondheidszorg, inzetten
voor vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus. Ook organisaties die
volledig onafhankelijk van de overheid opereren behoren hiertoe.
Tabel 2.1
Overzicht afgenomen interviews
Den Haag
10
10
5
25
(semi-)Overheidsinstelling
Kerkelijke instelling
Particulier initiatief
Totaal
Leiden
11
3
1
15
Totaal
21
13
6
40
De vertegenwoordigers van de verschillende instellingen waren veelal direct
bereid hun medewerking aan het onderzoek te verlenen. Voor sommige
respondenten was de garantie dat de gegevens anoniem verwerkt zouden
worden wel een vereiste. Met de veertig interviews is een belangrijk deel van
de opvangvoorziening voor vreemdelingen zonder verblijfsstatus in Den Haag
en Leiden in kaart gebracht. Het aantal van veertig instellingen is echter niet
volledig. Zo zijn er instellingen die hun medewerking aan het onderzoek niet
wilden verlenen. Als reden werd veelal de bescherming van de cliëntengroep
gegeven. Daarnaast is geen toegang verkregen tot meer autonome groepen,
zoals bijvoorbeeld kraakbewegingen.
Voordat de vormen van opvang in de volgende paragraaf besproken worden,
is het van belang om op te merken dat zowel vanuit de
(semi-) overheids- en kerkelijke instellingen als vanuit de particuliere
initiatieven formele en informele vormen van hulp bestaan. Formeel staat
voor ons voor maatregelen van de landelijke en/of de gemeentelijke overheid
die bepaalde vormen van opvang voor vreemdelingen zonder verblijfsstatus
toestaan en mogelijk maken. Bij formele vormen van hulp moet in het
bijzonder gedacht worden aan het verlenen van medische zorg aan illegale
vreemdelingen en het bieden van onderwijs aan illegalen tot achttien jaar.
18
De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
Daarnaast zijn er vanuit verschillende gemeenten, waaronder Den Haag en
Leiden, middelen beschikbaar gesteld voor de (nood)opvang van
uitgeprocedeerde asielzoekers. Deze gemeenten beroepen zich hiermee op
hun autonomie en de verantwoordelijkheid die ze dragen ten opzichte van
hun inwoners. Voor informele vormen van hulp bestaan geen vergelijkbare
mogelijkheden, zoals het bieden van huisvesting aan illegalen en/of onderwijs
aan illegale vreemdelingen die ouder zijn dan achttien jaar. Door zowel de
formele als de informele steun vanuit organisaties te onderzoeken, is
getracht een zo compleet mogelijk beeld te geven van de opvang die er in de
gemeenten Den Haag en Leiden bestaat voor vreemdelingen zonder
verblijfsstatus.
2.3
Terreinen van hulp
Om de opvang die er vanuit de verschillende organisaties bestaat zo goed
mogelijk weer te geven, is er een schema opgesteld (zie schema in
bijlage 1). Het schema is bedoeld als instrument om de verschillende vormen
van opvang die vanuit organisaties geboden worden op een heldere manier
uiteen te zetten. In het schema zijn zeven terreinen van opvang
onderscheiden, namelijk onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting, arbeid,
(dag-, nacht-,of structurele) opvang, praktische ondersteuning en
doorverwijzen.26 Deze vormen van opvang zullen in deze paragraaf
afzonderlijk besproken worden, waarbij met name aandacht wordt besteed
aan de criteria voor het bieden van hulp, de duur van het beroep op de
voorziening, de omvang en de financiering van de opvang en tot slot de
(mogelijke) verschillen tussen Den Haag en Leiden.
Onderwijs
De invoering van de Koppelingswet heeft voor de onderwijsvoorziening voor
illegale minderjarigen tot achttien jaar tot weinig veranderingen geleid. Het
recht op onderwijs is behouden en indien studenten tijdens de opleiding
achttien worden, mogen zij deze opleiding afmaken. Voor illegale migranten
ouder dan achttien jaar, heeft de invoering van de Koppelingswet wel tot
duidelijke veranderingen geleid. Zo is het voor deze groep inmiddels formeel
onmogelijk geworden om enige vorm van onderwijs te genieten. Vóór de
invoering van de Koppelingswet konden volwassenen voor taalcursussen
veelal terecht bij de (gesubsidieerde) volwassenen- of basiseducatie. Vrijwel
direct na de invoering van de Koppelingswet bleek dit echter al grotendeels
19
Hoofdstuk 2
onmogelijk te zijn geworden (Van der Leun 2001). Interessant was dan ook
na te gaan in hoeverre er, ondanks de invoering van de Koppelingswet, (op
informele wijze) onderwijs wordt geboden aan illegale migranten ouder dan
achttien jaar.
Van de geïnterviewde instellingen zijn er zeven die aan hebben gegeven
onderwijs te bieden aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus.27 Het
merendeel van de organisaties is geen formele onderwijsinstelling. Het
betreft kerkelijke en/of (semi-) overheidsinstellingen die, door gebruik te
maken van vrijwilligers, de onderwijsvoorziening (gratis) kunnen aanbieden.
Zoals uit de onderstaande drie citaten blijkt, zijn de respondenten zich er van
bewust dat zij één van de weinige instellingen zijn waar deze groep nog
terecht kan voor onderwijs, omdat er niet gecontroleerd wordt op de
verblijfsstatus van de cliënten:
“We geven Nederlandse les aan illegalen die geen toegang hebben
tot de gewone educatieve centra en een aantal andere activiteiten
ter ontplooiing, zoals workshops over relatievorming,
persoonsvorming, Engelse les, iemand geeft nog naailes, dat soort
activiteiten.” R11DH
Ook de onderstaande respondent geeft aan onderwijs te bieden aan mensen
die geen recht hebben op regulier onderwijs:
“We zijn een welzijnsinstelling en geen onderwijsinstelling en wij
bieden taalles aan mensen die op de één of andere manier buiten
de boot vallen voor wat betreft de reguliere onderwijsinstellingen
voor volwasseneneducatie. We draaien met vrijwilligers. We hebben
twee keer per week Nederlandse taallessen en ik vraag eigenlijk
nooit naar de verblijfsstatus van mensen, maar door de
vertrouwensband weet je of iemand wel of niet een
verblijfsvergunning heeft en je kan stellen dat het een aanzienlijk
deel van de cursisten is, want mensen die niet terecht kunnen bij
formele onderwijsinstellingen, die komen hier terecht. Dus vandaar
dat wij altijd een vraag hebben. We zijn de laatste jaren ontzettend
uitgegroeid. Ze [vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus]
komen uit heel Den Haag en zelfs uit Leidschendam, omdat wij één
van de laatste buurthuizen zijn die de taallessen nog in deze vorm
aanbieden.” R01DH
Voor de onderstaande respondent is de geldigheid van de verblijfsstatus van
de cliënten eveneens niet van belang voor de geboden
onderwijsvoorziening(en):
20
De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
“Als je bij het [naam instelling] taalles krijgt, dan zijn de criteria
gewoon of iemand naar een groep kan of niet, om wat voor reden
dan ook en of iemand legaal is of niet, dat is niet het criterium. En
daar vragen we dus ook niet expliciet naar.” R02DH
Het onderwijs dat vanuit deze instellingen geboden wordt, is ‘informeel’ van
aard en wordt gegeven door vrijwilligers. Een erkend diploma is niet te
behalen. Mogelijk vanwege het meer informele karakter van de
onderwijsvoorziening kan er vaak voor langere tijd aanspraak gemaakt
worden op de onderwijsvoorziening:
“Het is een cursusjaar van september tot juni. Het is twee uurtjes
per keer, dus vier uur per week. Je hebt mensen die hier al acht,
negen jaar zitten, die niet alleen voor de taal komen, maar ook voor
het sociale aspect.” R01DH
Afgezien van deze instellingen hebben we ook gesproken met twee formele
onderwijsinstellingen. Eén respondent is directeur van een middelbare school
in Den Haag. Hoewel kinderen tot achttien jaar recht hebben op onderwijs
bestaat de vrees dat scholen illegale kinderen weigeren. Om dit te
voorkomen hebben scholen in Den Haag onderling afspraken gemaakt:
“We hebben met de scholen in Den Haag afgesproken dat we
illegale kinderen niet weigeren. We nemen ze gewoon op. Mocht het
te gek worden, dan nemen we contact op met het bestuur en kijken
we of daar een mouw aan te passen is en dat is bij mijn weten nog
niet gebeurd.” R03DH
Het andere interview is afgenomen met een decaan van een formele
onderwijsinstelling in Leiden, waar onderwijs wordt geboden aan jongeren
boven de achttien jaar. Zoals uit het onderstaande citaat blijkt, betekent het
niet hebben van een geldige verblijfsstatus niet per definitie dat jongeren
worden uitgesloten van de onderwijsvoorziening:
“R: Er zijn wel mensen die zich in de voorfase hebben aangemeld,
terwijl ze nog in de procedure zitten en dan halverwege het stempel
krijgen van niet gewenst of zo, maar dan hebben ze zich al
ingeschreven toen ze legaal waren.
I: Maar wat gebeurt er dan?
R: Dat is heel weinig voorgekomen, maar wel vooropgesteld dat het
op zijn minst een redelijke student is die redelijke resultaten haalt,
dan proberen we ondersteuning te vinden, financiering enzo. Dan
gaan we kijken of we bij particuliere fondsen dan wel op andere
manieren financiën kunnen krijgen.” R05LD
21
Hoofdstuk 2
De respondent benadrukt overigens dat het hier niet om groepen gaat, maar
slechts om enkele individuen.
Het aantal geïnterviewde onderwijsinstellingen of instellingen die onderwijs
bieden in Leiden is te beperkt om een goede vergelijking tussen de
gemeenten te kunnen maken. Een belangrijke uitkomst is wel dat er, ondanks
de invoering van de Koppelingswet, instellingen zijn die onderwijs bieden aan
illegale vreemdelingen. Dit gebeurt voornamelijk vanuit semi-overheids- of
kerkelijke instellingen die werken met vrijwilligers en voor de
onderwijsvoorziening niet gebonden zijn aan gemeentelijke of landelijke
overheidsgelden. Dit is overeenkomstig de verwachting van Van der Leun
(2001) dat de onderwijsvoorziening voor volwassenen zich meer naar het
alternatieve circuit heeft verschoven. Gelet op de omvang van het aanbod, is
wel de indruk dat het om een beperkt vangnet gaat. Tot slot blijkt dat
sommige formele onderwijsinstellingen cliënten doorverwijzen naar de
informele onderwijsvoorzieningen.
Gezondheidszorg
Met de invoering van de Koppelingswet kwam voor vreemdelingen zonder
geldige verblijfsstatus het recht op een ziektekostenverzekering te vervallen.
Maar, om onder andere te voorkomen dat illegale vreemdelingen een gevaar
voor de volksgezondheid vormen, worden vanuit de landelijke overheid wel
financiële middelen beschikbaar gesteld om noodzakelijke hulp te verlenen.
Zo is het sinds enkele jaren mogelijk om medische kosten voor
vreemdelingen zonder verblijfsstatus te declareren bij Stichting Koppeling.
Stichting Koppeling is halverwege 1998 van start gegaan en heeft een bedrag
van tien miljoen gulden beschikbaar gesteld voor de medische kosten voor
illegale vreemdelingen:
“Toen de Koppelingswet van kracht werd, hadden we opeens
patiënten hier in deze praktijk die ingeschreven stonden met
kinderen op school die buiten de boot gingen vallen. En toen is dat
illegalenfonds gekomen en is het structureel een hulpverlening
geworden.” R10DH
In Den Haag en Leiden zijn er negen vertegenwoordigers van instellingen
geïnterviewd van waaruit (onder andere) hulp op het gebied van
gezondheidszorg wordt geboden. Zo hebben we onder andere gesproken met
huisartsen, apothekers, een fysiotherapeute, tandarts en een verloskundige.
Een aantal van deze respondenten is als particulier werkzaam, maar het
merendeel van de respondenten is werkzaam in een zogenaamd
22
De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
gezondheidscentrum. De geïnterviewde gezondheidscentra in Den Haag zijn
gevestigd in zogenaamde achterstandswijken en zijn er op gericht om
patiënten uit de onderzoeksgroep op te vangen.28
Zowel voor de medische zorgverleners in Den Haag als in Leiden geldt dat
degenen die hulp bieden aan illegalen zijn samengebracht in een
overkoepelend netwerk. In Den Haag is dit het ‘Netwerk Illegalen
Gezondheidszorg’ en in Leiden het ‘Gezondheidszorg Illegalen Leiden (GIL)’.
Medische zorgverleners moeten bij dit netwerk aangesloten zijn om
declaraties in te kunnen dienen voor de verleende zorg aan illegale
vreemdelingen.
Een aantal medische zorgverleners in Den Haag geeft aan dat zij te maken
heeft gekregen met een toename van het aantal vreemdelingen zonder
verblijfsstatus dat een beroep doet op de medische zorg. Zo vertelt
onderstaande respondent het volgende:
“De overheid heeft dat geld beschikbaar gesteld, maar aan de
andere kant hebben ze van me gevraagd of ik hun informatie geef,
niet per patiënt, maar over hoeveel patiënten het zijn, welk type
medicatie ze nodig hebben. Ze willen weten of er veel mensen met
importziekten zijn, zoals bijvoorbeeld TBC. In het begin waren het
er nog geen tien per maand, nu zijn dat er zeventig tot negentig en
dat aantal is nog steeds groeiende.” R24DH
De invoering van de Koppelingswet en de grotere bekendheid onder
vreemdelingen zonder verblijfsstatus van de mogelijkheden voor medische
zorg worden hiervoor als belangrijkste redenen gegeven. In Leiden geven de
meeste respondenten aan dat de groep illegale vreemdelingen niet of slechts
in lichte mate in omvang is gegroeid en dat de bijbehorende kosten in
samenhang hiermee niet noemenswaardig zijn gestegen:
“Nee het aantal voor wat betreft de gebruikers van medicijnen is
niet toegenomen. Het is op een gegeven moment wel wat meer
geweest, maar het is nu redelijk stabiel.” R14LD
Een ander verschil op het gebied van de gezondheidszorg tussen Den Haag
en Leiden is dat in Leiden de neiging tot centralisering van de zorgverlening
ontbreekt. De respondenten in Leiden geven aan dat getracht wordt de
medische zorg zoveel mogelijk te spreiden over de zorgverleners in Leiden.
Het wordt gezien als een verlichting van de werkdruk voor zorgverleners:
“Het is niet de bedoeling dat alle huisartsen meedoen maar wel dat
het GIL wordt opgerekt. Ik had het er ook nog met een tandarts
over, die is momenteel de enige die aan het GIL meedoet. Dus die
wil echt een soort publiciteitsactie op touw zetten om er collega's bij
23
Hoofdstuk 2
te betrekken. Dat is op zich leuk dat je zulke mensen treft die echt
bij hun collega's gaan werven.” R14LD
Zowel voor Den Haag als Leiden geldt dat de medische zorg veelal
incidenteel, maar wel structureel van aard is. Dit betekent dat het gaat om
een eenmalig medisch consult, waar vreemdelingen zonder verblijfsstatus
altijd op terug kunnen vallen. Een enkele keer is de medische zorg overigens
langdurig, bijvoorbeeld indien sprake is van een behandeling die langer duurt
dan drie maanden.
Het gezondheidsnetwerk waarop illegale vreemdelingen een beroep kunnen
doen, is omvangrijk te noemen. Er zijn uiteenlopende gezondheidsinstellingen
die hulp bieden aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus. Het zijn wel veelal
dezelfde instanties of particuliere hulpverleners waarop wordt teruggevallen
(zie hoofdstuk 3).
Huisvesting
De Koppelingswet heeft ook op het gebied van huisvesting een aantal
veranderingen met zich mee gebracht. Zo zijn woningbouwverenigingen na
de invoering van deze wet verplicht te informeren naar de verblijfsstatus van
hun cliënten. Het bemachtigen van een woning via formele weg lijkt hierdoor
voor illegale vreemdelingen grotendeels uitgesloten. In het vangnettenproject
is onderzocht in hoeverre vreemdelingen zonder verblijfsstatus er in slagen
een kamer of woning via de aan het onderzoek meewerkende instellingen te
bemachtigen. Acht instellingen in Den Haag en Leiden bieden vanuit de
organisatie tijdelijke of langdurige huisvesting. Hierbij zijn de
daklozeninstellingen en vrouwenhuizen die (langdurige) opvang bieden niet
meegerekend. Binnen deze instellingen komt de huisvesting namelijk voort
uit de (uitgebreide vorm van) hulpverlening die geboden wordt. Deze vorm
van opvang wordt later in dit hoofdstuk apart besproken.
Zoals uit het schema blijkt, wordt bij het bieden van huisvesting een
onderscheid gemaakt tussen illegale vreemdelingen en uitgeprocedeerde
asielzoekers. Voor de laatste categorie moet er in de ogen van de
betrokkenen nog perspectief zijn op een verblijfsstatus.29 De huisvesting
wordt zelden aan illegale vreemdelingen zonder enig perspectief geboden
omdat hier geen financiering voor wordt verkregen. Daarnaast is selectie
nodig omdat huisvesting slechts beperkt aan kan worden geboden:
“Onze criteria zijn dat er perspectief moet zijn, of dat in elk geval
een instantie zegt van: hier wil ik nog wel even naar kijken, zoals de
24
De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
advocatuur of vluchtelingenwerk. Onze hulp is tijdelijk, dus het gaat
geen jaren duren. Althans dat is de bedoeling.” R12DH
Eén van de manieren waarop instellingen huisvesting regelen, is het huren
van één of meerdere woning(en) op naam van de organisatie. Zo huurt een
organisatie in Den Haag twee huizen van een woningstichting, waarin
meerdere gezinnen wonen: ‘in iedere kamer woont wel een gezin of een
persoon’ (R22DH). De gemeente financiert in sommige gevallen de
huisvesting die door (kerkelijke) instellingen aan uitgeprocedeerde
asielzoekers als tijdelijke opvang geboden wordt. Wanneer er geen financiële
middelen beschikbaar zijn om de huisvesting te regelen, wordt naar
alternatieve vormen van opvang gezocht. Zo vertelt een medewerker van een
Turkse vereniging ons het volgende:
“Waar we dan de opvang regelen? Binnen de Turkse families. Stel je
voor, we hebben heel vaak dat mensen met z’n tweeën wonen,
twee oudere mensen en die hebben dan nog kamers over in hun
huis omdat de kinderen het huis uit zijn om wat voor reden dan
ook. Kijk die mensen hebben dan ruimte dus dan bieden we de
mensen de gelegenheid om daar te wonen. We hebben ook nog
mensen die met pensioen zijn, Turkse mensen die met pensioen zijn
en er voor kiezen om drie maanden van het jaar hier te wonen of
zes maanden hier en zes maanden daar in Turkije bij familie en
deze mensen hebben een woning leeg staan dus dan kunnen die
mensen daar de gehele periode gebruik van maken totdat er
duidelijkheid komt in hun zaak.” R12LD
Ook de onderstaande organisatie gaat in eerste instantie op zoek naar
huisvesting binnen de eigen kring:
“I: Bieden jullie mensen ook een dak boven het hoofd?
R: Ja dat proberen we althans wel als de nood hoog is. Dan wordt
stad en land afgebeld en desnoods worden ze dus bij bestuursleden
ondergebracht. Dat is wel voorgekomen. Dat proberen we wel tegen
te houden, maar soms is het niet anders.” R01LD
Bij alle bovenstaande organisaties wordt huisvesting geboden aan mensen
die zijn uitgeprocedeerd, maar waar bij een nieuwe asielaanvraag nog enige
hoop op een afronding van de procedure met een verblijfsstatus bestaat.
Illegale vreemdelingen zonder enig perspectief worden slechts bij hoge
uitzondering geholpen. Dit betekent niet dat het voor illegale vreemdelingen
volledig onmogelijk is geworden om aan huisvesting via de instellingen te
komen. Zo vertelt een medewerker van een grote kerkelijke instelling die zich
richt op huisvesting voor ‘de zwakkeren’ dat met illegale vreemdelingen
25
Hoofdstuk 2
‘routes’ gemaakt worden door Den Haag om hen middels deze wandelingen
aan huisvesting te helpen. Daarnaast zijn er respondenten die af en toe zelf
iemand in huis nemen:
“Ik heb zelf natuurlijk ook regelmatig vluchtelingen opgevangen, of
ex-gedetineerden, of mensen die het even helemaal niet wisten
waar ze heen moesten.” R19DH
Ook de onderstaande respondent neemt af en toe iemand tijdelijk in huis:
“Ik heb zelf wel eens een tijdje een vrouw uit de prostitutie die
helemaal over de rooie was, een tijdje in huis gehad. Dus die
gevallen doen zich wel voor.” R11DH
Een andere mogelijkheid voor illegale vreemdelingen (in Den Haag) blijkt
huisvesting in kraakpanden te zijn:
“R: Hier in Den Haag heb je de [naam instelling] die ook wel actief
betrokken is bij illegalen en een hele lijst bijhoudt van kraak, dan
wel te kraken panden aanbiedt om daar in te trekken.
I: Zijn er veel van dat soort panden?
R: O ja, er zijn plenty kraakpanden in Den Haag, maar niet dat er
allemaal illegalen in zitten.” R19DH
Aangezien de onderzoekers geen toegang hebben gekregen tot deze vorm
van huisvesting, is dit binnen het vangnettenproject verder niet onderzocht.
Op basis van het veldwerk blijkt dat de huisvesting die vanuit de organisaties
geboden wordt, veelal bedoeld is als tijdelijke opvang en vrijwel uitsluitend
bestemd voor uitgeprocedeerde asielzoekers die geen recht meer hebben op
voorzieningen in Nederland, maar bij wie nog enige hoop bestaat op het
alsnog verkrijgen van een verblijfsstatus in Nederland. Voor illegale
vreemdelingen is de huisvesting die geboden wordt vanuit de instellingen
uitgesloten of uiterst beperkt. Zij zullen dan ook veelal genoodzaakt zijn om
huisvesting via particuliere verhuurders of (inwoning bij) familieleden of
vrienden te regelen (zie ook Burgers 1999).
Arbeid
Slechts vier instellingen bieden ondersteuning aan vreemdelingen zonder
verblijfsstatus op het gebied van arbeid. Eén van deze vier instellingen biedt
werk aan vanuit de eigen organisatie. De resterende drie instellingen regelen
werk via derden, zoals de onderstaande respondent vertelt:
“Nou we bemiddelen ook vaak, voor huishoudelijk werk
bijvoorbeeld. Er zijn veel tweeverdieners, die hebben een
schoonmaakster nodig, daarin bemiddelen we ook wel.” R11DH
26
De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
Op het terrein van arbeid is de hulp die vanuit instellingen verkregen wordt
dan ook zeer gering. Het bieden van werk wordt niet als prioriteit gezien
omdat illegale vreemdelingen er veelal in slagen om via andere circuits aan
werk te komen:
“‘s Morgens van vier tot zeven zie je dat er honderden mensen met
kleine busjes worden opgehaald. En dan overal heen gebracht
worden. Honderden mensen vertrekken naar hotels,
schoonmaakbedrijven, treinen schoonmaken, in het Westland voor
wat voor activiteiten dan ook.” R19DH
Een mogelijkheid om aan werk te komen is via loonbedrijven of
uitzendbureaus. Het verschil tussen een loonbedrijf en een uitzendbureau is
dat een loonbedrijf zelf het werk aanneemt van het opdrachtgevende bedrijf
en met eigen personeel voor de uitvoering ervan zorgt, terwijl een
uitzendbedrijf uitzendmedewerkers naar het bedrijf stuurt om arbeid te
verrichten. Tot voor enkele jaren had een uitzendbureau voor
uitzendactiviteiten een vergunning nodig. Het vrijgeven van de
uitzendactiviteit is een belangrijke stimulans in de groei van de agrarische
uitzendbureaus en loonbedrijven geweest. Met de tussenkomst van
loonbedrijven en uitzendbureaus is ook de contactlegging met werkgevers
danig veranderd. Geïnterviewde illegale vreemdelingen in een in 1991 – 1992
in Den Haag uitgevoerd onderzoek vertelden zonder uitzondering dat zij op
de fiets en lopend het Westland afstroopten op zoek naar werk. Tuinders
hadden toen bijvoorbeeld dikwijls aan het begin van de oprijlaan een bord
met de boodschap in verschillende talen dat er geen werk was (zie Vos et al.
1992). Nu gaat een ieder die wenst te werken niet zelf op pad in het
Westland, maar meldt zich aan bij een loonbedrijf of een uitzendbureau. Dat
het Westland een bron van inkomsten is voor vreemdelingen zonder
verblijfsstatus is overigens allang geen geheim meer. Het lijkt er echter wel
op dat de mogelijkheden om in de tuinbouwgebieden te gaan werken onder
invloed van acties van fraudebestrijdingsteams minder worden (Van der Leun
2001).
Een andere mogelijkheid voor illegale vreemdelingen om werk te vinden, is
via eigen netwerken. Zo blijkt uit verschillende onderzoeken dat het (voor
een deel van de) vreemdelingen zonder verblijfsstatus mogelijk is om werk
via de eigen etnische gemeenschap te verkrijgen (zie onder andere
Engbersen et al. 1999).
27
Hoofdstuk 2
Dag-, nacht- en/of structurele opvang
Tot deze vorm van opvang behoren daklozeninstellingen en/of vrouwenhuizen
in Den Haag en Leiden die hulp bieden aan vreemdelingen zonder
verblijfsstatus.
Voor het onderzoek hebben we met vertegenwoordigers van vijf
daklozeninstellingen gesproken, en drie vrouwenopvanghuizen. De opvang
die vanuit deze geïnterviewde instellingen geboden wordt, is grofweg in te
delen in structurele, langdurige opvang enerzijds (drie instellingen) en
noodopvang (eveneens drie instellingen) anderzijds. Twee instellingen bieden
beide vormen van opvang.
Onder noodopvang worden dag- of nachtopvang voorzieningen verstaan.
Indien er langdurige, structurele opvang geboden wordt, gaat het om het
bieden van een uitgebreide vorm van hulp die diverse facetten van de
dienstverlening in zich verenigt, zoals bijvoorbeeld het wonen in een
vrouwenopvanghuis.
Evenals bij de huisvesting geldt dat er vanuit instellingen die langdurige,
structurele opvang bieden, een onderscheid wordt gemaakt tussen illegale
vreemdelingen enerzijds en uitgeprocedeerde asielzoekers die in de ogen van
betrokkenen nog perspectief hebben op een verblijfsstatus anderzijds. Deze
organisaties zijn namelijk gebonden aan de zogenaamde ‘productfinanciering’
oftewel zij krijgen vanuit de gemeente betaald voor het aantal bedden dat ze
aanbieden. Voor een illegale vreemdeling is geen bed gereserveerd en zijn er
ook geen middelen. De structurele, langdurige opvang die geboden wordt, is
dan ook, op één instelling na, uitsluitend bestemd voor uitgeprocedeerde
asielzoekers met in de ogen van de betrokkenen nog enig perspectief op een
verblijfsvergunning. Hoewel voor deze groep de financiering veelal eveneens
ontbreekt, kunnen voor hen wel fondsen worden aangeschreven:
“Het fondsenboek kun je gewoon inkijken. Voor dat Chinese meisje
hebben we op een gegeven moment, bij [naam fonds] geld voor
kleding gevraagd. Dan krijg je achthonderd gulden voor kleding
voor haar en haar zoontje.” R05D
Het opnemen van een uitgeprocedeerde asielzoeker betekent een (financiële)
druk op de organisatie. Hierdoor is het aantal bedden dat beschikbaar wordt
gesteld voor uitgeprocedeerde asielzoekers, op één instelling na, beperkt tot
slechts enkele:
“Maar we hebben wel een beleid gehad waarbij we zeggen ‘we
moeten er niet echt heel veel van hebben [uitgeprocedeerde
asielzoekers], maar we vangen ze wel op, tot een maximum van
twee of drie.” R02LD
28
De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
Binnen de dag- en nachtopvang wordt bij de geïnterviewde instellingen
echter niet gecontroleerd op verblijfsstatus. Zo vertelt een medewerker van
een maatschappelijke instelling in Leiden:
“En bij [de dagopvang] en de [nachtopvang] wordt niet gevraagd
naar identificatie, in eerste instantie, eigenlijk sowieso niet zo gauw,
dus daar komt wel eens een illegaal.” R04 LD
De controle op een verblijfsstatus zou de hulpbehoevenden te veel
afschrikken en wordt dan ook bewust niet gedaan (zie paragraaf 2.4).
De structurele en langdurige opvang vanuit daklozeninstellingen en
vrouwenopvanghuizen lijkt op basis van de afgenomen interviews voor
illegale vreemdelingen, op een enkele uitzondering na, uitgesloten. Zij
kunnen wel terecht bij de dag- of nachtopvang waar niet altijd op
verblijfsstatus wordt gecontroleerd. Uitgeprocedeerde asielzoekers die in de
ogen van betrokken nog enig perspectief op een verblijfsstatus hebben, zijn
niet per definitie uitgesloten van langdurige opvang, maar het aantal
uitgeprocedeerde asielzoekers dat deze instellingen kunnen opvangen, is
beperkt.
Praktische ondersteuning
Wanneer gekeken wordt naar het schema, blijkt dat bijna alle instellingen, op
de gezondheidsinstellingen na, praktische vorm(en) van opvang bieden. Een
langdurige vorm van praktische opvang is bijvoorbeeld hulp bij de procedure
voor uitgeprocedeerde asielzoekers die deze willen heropenen:
“Ik vind het zelf belangrijk dat je mensen een goede kans geeft. Je
ziet soms dossiers, dat is vreselijk. Een pro forma bezwaar, een
beetje aangevuld met wat argumenten die op anderhalf A4tje
passen, dan heeft die advocaat gewoon zijn best niet gedaan. Dan
kunnen we in elk geval ervoor zorgen dat die persoon wel een keer
een echte kans krijgt om hun verblijf te legaliseren.” R01LD
Andere vormen van praktische ondersteuning die worden geboden aan
vreemdelingen zonder verblijfsstatus zijn onder andere het zorgen voor
materiële goederen, zoals kleding, en primaire behoeften, zoals eten en
drinken. Een aparte vorm van praktische ondersteuning is tot slot de
financiële ondersteuning. Deze vorm van ondersteuning kan zowel
incidenteel, tijdelijk (tot drie maanden) als langdurig zijn. Een voorbeeld van
een langdurige financiële ondersteuning is het onderstaande citaat:
“Maar er is bijvoorbeeld een mevrouw en die komt uit Georgië, haar
dochter studeerde hier aan het conservatorium. Ze hadden geen
29
Hoofdstuk 2
verblijfsvergunning, maar werden dan gedoogd. Goed, die moeder
was pianiste en gaf les en kon dus in haar eigen onderhoud
voorzien. Ze kreeg een ernstige hartafwijking, valt dus onmiddellijk
terug, want ze heeft geen inkomen meer, maar heeft ook nergens
recht op. Nu blijkt dat ze alleen in Nederland geholpen kan worden
en niet in Rusland, dus nu wordt op grond van medische redenen
gevraagd of zij toch een verblijfsvergunning krijgt, maar intussen
speelt dit al meer dan een jaar, dus intussen wordt zij dus door ons
geholpen, nou op dit moment zijn er tientallen van dit soort
situaties.” R13DH
Het onderstaande citaat illustreert een vorm van incidentele financiële
ondersteuning:
“I: En wordt er ook financiële ondersteuning geboden?
R: Dat wordt incidenteel geboden en gezocht.
I: En gaat het dan om kleine bedragen?
R: Ja. Het gebeurt ook dat ik geen geld heb en dan is er niets. En
dan kom ik hier iemand tegen, en die zit in de ellende en dan zoek
ik in mijn achterzak, nou wat heb ik nog, dan kan iemand daar weer
eens lekker van eten.” R19DH
Deze praktische vormen van ondersteuning worden door veel verschillende
organisaties geboden. Sommige instellingen bieden echter alleen financiële
ondersteuning en/of hulp bij de procedure, terwijl andere organisaties zich
met meerdere vormen van praktische hulp bezighouden (zie schema in
bijlage 1). Zoals uit het schema blijkt, is de praktische hulp veelal incidenteel
(structureel) van aard en in enkele gevallen langdurig (waarbij het veelal
gaat om hulp bij de procedure). Tevens blijkt dat de vorm van praktische hulp
die geboden wordt, afhankelijk is van het perspectief op de verblijfsstatus
van de hulpbehoevenden.
Doorverwijzen
Gedurende het veldwerk bleek dat één vorm van opvang door veel
instellingen genoemd wordt, namelijk het doorverwijzen van
hulpbehoevenden. Zo geven van de geïnterviewde organisaties er 27 te
kennen vreemdelingen zonder verblijfsstatus op één of meerdere terreinen
door te verwijzen. Veelal wordt doorverwezen naar organisaties die zich
bezighouden met de opvang op één van de bovenstaande terreinen. Dit
betekent dat er kan worden doorverwezen naar onderwijsinstellingen,
organisaties die zich bezighouden met huisvesting, gezondheidsinstellingen
30
De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
en/of arbeid (zie schema in bijlage 1). Voor de onderstaande respondent is
het doorverwijzen één van de voornaamste taken van de organisatie:
“We hebben dagelijks spreekuur, ‘s ochtends en daarnaast spreken
we ook vast met mensen af en dan kunnen we artsen regelen,
verloskundigen, tandartsen, het hele gezondheidsnetwerk wat er is,
daar kunnen we naar doorverwijzen. We kunnen onderdak regelen
als we zelf plaats hebben of we kunnen doorverwijzen naar andere
organisaties die plaats hebben, en ja verder, het zoeken van
advocaten.” R22DH
Het doorverwijzen is een incidentele vorm van ondersteuning, maar deze
vorm van opvang wordt door veel instanties structureel aangeboden,
bijvoorbeeld in de vorm van een spreekuur zoals bij bovenstaande instelling.
Vertegenwoordigers van de instellingen blijken zowel uitgeprocedeerde
asielzoekers als illegale vreemdelingen door te verwijzen, al zijn de
mogelijkheden van doorverwijzen voor illegalen beperkter dan voor
uitgeprocedeerde asielzoekers met nog enig perspectief op een
verblijfsstatus.
Voor een aantal instellingen komt het (kunnen) doorverwijzen voort uit een
(hecht) samenwerkingsverband. Zo is er, zoals eerder aangehaald, voor
zowel gezondheidsinstellingen in Den Haag als in Leiden een overkoepelend
netwerk. In Den Haag is dit het ‘Netwerk Illegalen Gezondheidszorg’. Het
betreft een regionaal samenwerkingsverband en omvat de regio Den Haag
‘Haaglanden met zestien gemeenten’.30 Dit netwerk richt zich op de
verschillende zorgvormen aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus,
waaronder huisartsenzorg, een medisch spreekuur voor daklozen, waaronder
illegale vreemdelingen, centraal georganiseerde medicijnverstrekking,
verloskundige hulp en kraamzorg en fysiotherapeutische zorg in
noodzakelijke gevallen. In Leiden is er het GIL, Gezondheidszorg Illegalen
Leiden. Dit samenwerkingsverband is vijf jaar geleden opgericht door twee
huisartsen, een internist en een apotheker. De opvang voor vreemdelingen
zonder verblijfsstatus wordt in Leiden op het gebied van de gezondheidszorg
(grotendeels) vanuit dit samenwerkingsverband verzorgd. Een derde en
laatste voorbeeld van een samenwerkingsverband is de stuurgroep die vanuit
verschillende (kerkelijke) instanties is opgericht om de opvang te regelen
voor vreemdelingen zonder een verblijfsstatus die dringend hulp of onderdak
nodig hebben. Van dit samenwerkingsverband maken onder andere R08DH,
R12DH, R13DH, en R17DH deel uit. Eén van de voordelen van dergelijke
samenwerkingsverbanden is dat krachten gebundeld worden en dat
problemen eerder gesignaleerd en besproken kunnen worden. Een
31
Hoofdstuk 2
respondent van een islamitische organisatie in Den Haag vertelt ons dat de
organisatie benaderd is om eveneens deel uit te maken van deze stuurgroep:
“Wat wij hebben gemerkt is dat de christelijke organisaties ook
willen samenwerken. Die zijn heel erg enthousiast. Twee keer waren
ze hier, en ze zijn ook bereid om samen te werken en de problemen
van illegalen samen op te lossen. Het [naam instelling] en andere
organisaties, ze willen met ons samenwerken. Zij begrijpen dat wij
ook veel voor hen kunnen doen.” R20DH
Voor een aantal instanties gaat het verwijzingsnetwerk over de
gemeentegrenzen heen. Zo vertelt een respondent ons het volgende als
antwoord op de vraag of er wel eens noodopvang wordt geregeld:
"Ja in Den Haag bellen we dan naar [naam instelling], maar goed de
praktijk wijst uit dat het eigenlijk overal altijd vol is. Ook als we
naar de Pauluskerk willen verwijzen dan roepen ze daar ‘doe maar
niet’. En dan hebben we nog een contact in Amsterdam en die wil
dan af en toe ook nog wel een beetje kunnen overbruggen met een
particulier adresje of zo." R01LD
Wanneer gesproken wordt over het 'nieuwe vangnet' voor vreemdelingen
zonder verblijfsstatus dan is het kunnen doorverwijzen naar andere
organisaties van wezenlijk belang. Hierdoor zijn veel instellingen in staat om
de vraag van illegale vreemdelingen (deels) te kunnen beantwoorden. Dit
betekent overigens geenszins dat instellingen die doorverwijzen per definitie
nauwe banden of contacten met elkaar onderhouden. In sommige gevallen
betekent het doorverwijzen naar een instantie niets meer dan dat ze van
elkaars bestaan en functioneren afweten.
2.4
Motieven voor het verlenen van hulp
In de voorgaande paragrafen zijn de vormen van hulp die verleend worden
aan vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus besproken. In deze
paragraaf zal beschreven worden wat de respondenten beweegt om deze
hulp te bieden. Aangezien de meeste instellingen niet verplicht zijn om de
hulp te bieden, zou er sprake moeten zijn van een (bewuste) keuze. De vraag
die dan ook centraal staat, is vanuit welke motivatie instellingen en
particulieren de keuze maken om hulp te verlenen aan vreemdelingen zonder
verblijfsstatus.
Op basis van de verschillende motieven die door de respondenten tijdens de
interviews zijn genoemd, is een analytisch onderscheid gemaakt tussen drie
32
De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
verschillende hoofdoverwegingen, te weten humanitaire, professionele en
instrumentele overwegingen. Dit onderscheid is overigens niet strikt; vaak
spelen meerdere motieven tegelijkertijd een rol.
Humanitaire overwegingen
De meeste bezochte instellingen bieden hulp vanuit humanitaire
overwegingen. De geboden hulp komt voort uit sociale normen van
mededogen, solidariteit en humaniteit. Gevoelens van medeleven of
betrokkenheid met de hulpbehoevenden spelen een rol. Zo legt een
respondent haar motivatie als volgt uit:
“De gemeente Leiden vindt het eigenlijk net als wij inhumaan dat je
mensen zo lang hier houdt en de rijksoverheid zegt 'ze hadden al
drie jaar geleden weg gemoeten, ze zijn niet gegaan dus wij zijn er
niet meer verantwoordelijk voor, want dat is hun eigen
verantwoordelijkheid dat ze zijn gebleven'. Dat is de discussie die
dan plaatsvindt. Wij zeggen als organisatie, hoe dan ook, het is
inhumaan om iemand hier tien jaar van zijn leven te houden, te
gedogen, te weten dat ‘ie er is.” R03LD
Ook bij de onderstaande respondent spelen humanitaire overwegingen een
rol in het bieden van de hulp aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus:
“We hebben het doel dat mensen niet doodgaan van de honger,
vooral als het enigszins kan dan denken we vooral aan gezinnen
met kinderen, aan zieken, dat we mensen niet laten verloederen en
het gaat om de humanitaire kant.” R13DH
Het medeleven, het gevoel van betrokkenheid komt in sommige gevallen
voort uit een religieuze overtuiging. Zo zegt een respondent:
“Het motto waar de [naam instelling] zich altijd in herkent, is
helpen waar geen helper is”. R11LD
Humanitaire overwegingen worden ook politiek ingegeven. Een voorbeeld
hiervan is R02LD die vindt dat niemand illegaal is, maar dat mensen illegaal
gemaakt worden door 'het systeem'. Dit standpunt leidt er toe dat sommige
instellingen geen onderscheid maken tussen vreemdelingen zonder
verblijfsstatus aan de ene kant en mensen met een geldige verblijfsstatus
aan de andere kant. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting bij organisaties die geen
aantallen konden noemen met betrekking tot de omvang van de opvang aan
vreemdelingen zonder verblijfsstatus, aangezien zij nooit kijken naar de
geldigheid van de verblijfsstatus:
“Daar kan ik dus ook geen antwoord op geven, of er vrouwen zijn
die illegaal zijn of niet. Ik weet het niet en wat daar het gevolg van
33
Hoofdstuk 2
is, is dat we wel moeten checken bij onze vrijwilligsters, want de
kans is er natuurlijk dat ze aan iemand les geven die illegaal is en
we vragen dan ook altijd of ze daar problemen mee hebben, want
wij weten het niet. Dat wordt dan wel afgecheckt, maar we hebben
er verder geen cijfers van en weten dat niet." R02DH
Enkele geïnterviewde instellingen bieden in principe geen hulp aan
vreemdelingen zonder verblijfsstatus, of hanteren bepaalde criteria als
selectie, zoals het hebben van enig perspectief op een verblijfsvergunning.
Deze respondenten geven echter aan in bepaalde gevallen toch van hun
regels, criteria of afspraken af te wijken. Het afwijken komt veelal voort uit
een bepaalde directe betrokkenheid; ze worden geraakt, ontroerd, bewogen
door een bepaalde persoon of situatie. Dit kan er toe leiden dat wordt
afgeweken van de gemaakte afspraken of regels uit gevoelens van compassie
(Komter 1997). Hieruit kan een groot deel van de ‘uitzonderingen’ in het
schema verklaard worden.
“Wij hebben nu gezegd, de uitgeprocedeerde asielzoekers daar
beginnen wij niet aan. De jongen die nu in huis is, al twee en half
jaar, als die straks illegaal wordt doordat hij weer afgewezen wordt,
dan mag hij hier blijven, dat is onderhand een broertje van je
geworden. Mijn kind dan en het broertje van mijn kinderen. Want
die jongen is 22 geloof ik of 23, dus dat is hartstikke jong. En dan
heb je al zo'n band er mee opgebouwd, dus daar zeg ik nu niet
meer tegen: je moet morgen op straat staan. Dat durf ik, dat kan ik
niet.” R21DH
Het citaat illustreert dat de bekendheid met de persoon de gemaakte
afspraak doorkruist. Ditzelfde geldt ook voor de onderstaande respondent die
met zijn collega heeft afgesproken om een bepaalde illegale vreemdeling van
Koerdische afkomst geen hulp meer te verstrekken. Hij maakt echter soms
toch een uitzondering:
“Eigenlijk helpen we hem niet, maar goed hij is een ouddrugsverslaafde, hij houdt zich nu heel redelijk aan het niet
gebruiken, wordt ook ondersteund door z’n psychiater. In principe
zeggen wij niet doen, maar goed hier heb je dan sociaalpsychische
redenen en dan praat je over vierhonderd gulden en daar moet hij
het mondjesmaat mee doen." R13DH
Professionele overwegingen
Een tweede overweging om hulp te bieden vloeit voort uit een specifieke
beroepsethiek (zie Engbersen en Van der Leun 1999). Hierbij wordt de
34
De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
centrale taak van een beroepsgroep of organisatie gesteld boven de
praktische omstandigheid van het illegaal en onverzekerd zijn van cliënten.
Dit speelt bijvoorbeeld een rol bij degenen die werkzaam zijn in de
gezondheidszorg. Hierbij zij aangetekend dat wettelijk is bepaald dat
vreemdelingen zonder verblijfsstatus niet uitgesloten mogen worden van
gezondheidszorg. Dit vergemakkelijkt vanzelfsprekend de keuze van
medische hulpverleners om illegale vreemdelingen medische zorg te
verlenen. De medische hulpverleners zouden met de komst van Stichting
Koppeling in principe niets hoeven in te leveren als zij besluiten hen te
helpen, aangezien de gemaakte medische kosten gedeclareerd kunnen
worden.
Uit de interviews blijkt echter dat veel van de respondenten hun diensten aan
vreemdelingen zonder verblijfsstatus aanboden, nog voordat Stichting
Koppeling was opgericht, of voordat hun gemaakte kosten gedeclareerd
konden worden. Zij boden en bieden medische zorg aan deze groep uit een
beroepsethiek. De onderstaande citaten benadrukken deze beroepsethiek:
“I: Waarom bent u illegalen gaan helpen?
R: Ja waarom? Mensen zijn mensen, dat maakt niet zoveel uit,
toch? Ik geloof niet dat de gezondheidszorg erop gericht is om te
kijken waar iemand precies vandaan komt.” R07DH
“Je wilt gewoon vanuit je beroepsethiek elke patiënt optimaal
begeleiden.” R24DH
De gestelde doelen van de organisatie kunnen er ook toe leiden dat
respondenten zich verantwoordelijk voelen voor de doelgroep. De volgende
medewerker die opvang biedt aan vrouwen in nood zegt hierover:
“Als je vindt dat je een maatschappelijke verantwoordelijkheid hebt,
zoals wij dat vinden, dan doe je niet anders dan weliswaar er een
maximum aantal aan verbinden, maar dan kijk je naar alles wat je
er aan kan doen om die mensen toch te helpen. Dus zo zijn wij hier
in Leiden bezig en ik ben blij dat ik directeur ben van deze
organisatie.” R02LD
Instrumentele overwegingen
Een derde motief is van meer instrumentele aard. Hierbij spelen
overwegingen van algemeen belang een rol. Handhaving van de openbare
orde of handhaving van de volksgezondheid zijn daarvan twee sprekende
voorbeelden (De Swaan 1989). Het onderstaande citaat dient ter illustratie:
35
Hoofdstuk 2
“Het enige belang dat je er bij hebt, is dat de ziekte zich niet zal
verspreiden, en dat de burgers in de omgeving er geen extra last
van zullen ondervinden.” R06DH
Bij de onderstaande respondent, die directeur is van een organisatie die
onder andere dag- en nachtopvang biedt, liggen tevens instrumentele
motieven ten grondslag aan het bieden van de opvang:
“Het is niet zo dat we alleen meneer huppeldepup een bed willen
geven dat hij lekker kan slapen en dromen, het is ook omdat we
willen voorkomen dat meneer huppeldepup ‘s nachts het park
onveilig maakt.” R04LD
Een medewerker van een organisatie die onder andere onderwijs aan
vreemdelingen zonder verblijfsstatus biedt, zegt hierover:
“I: U vindt dat zij net zo veel recht hebben op onderwijs?
R: Nou, ik denk dat het heel erg onverstandig is om mensen van
allerlei dingen uit te sluiten, want dan krijg je inderdaad de situatie
van een aantal zal het wel goed oppakken, die denken er is genoeg
werk in de horeca, maar een ander zal dat op een andere manier
oppakken, die komen toch in zo'n half crimineel sfeertje terecht.
Dus ik vind het heel onverstandig en heel dom om mensen uit te
sluiten.” R07LD
Zo biedt ook de volgende respondent ondersteuning met het oog op
handhaving van de openbare orde:
“De uitgeprocedeerde asielzoekers proberen ergens onder te duiken
waar ze illegaal toch iets voor elkaar zullen krijgen om hier te
blijven. Die mensen hebben kleding nodig, voedsel nodig en
zakgeld. Wat gebeurt er als je de mensen niet voorziet van dat
soort voorzieningen? Dan gaan ze criminele activiteiten uitvoeren.”
R12LD
In twee gevallen bieden hulpverleners opvang, omdat het belang van de
organisatie hiermee wordt gediend; zij krijgen er iets voor terug wat hen
voordeel oplevert. Zo stelt R08LD een huis voor de opvang van
uitgeprocedeerde asielzoekers met nog enig perspectief ter beschikking aan
R01LD dat waarschijnlijk moeilijker aan andere groepen verhuurd zou kunnen
worden. De andere respondent vertelt het volgende:
"R: De achterliggende drijfveer is in eerste instantie eigenbelang.
Studenten die goed presteren willen we houden.
I: En kunt u iets aangeven over wat daarbij uw motivering is?
R: Elke student is er eentje. Ja en als die persoon het redelijk of
goed doet, dan doen we daar moeite voor. En daarbij is het een
36
De opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
groep, die een waardevolle aanvulling kan zijn voor de [naam
instelling], die laten we ons niet ontschieten." R05LD
De ondersteuning die gemotiveerd is vanuit eigenbelang komt echter slechts
zelden voor, aangezien instellingen zich vaak juist in allerlei bochten wringen
om vreemdelingen zonder verblijfsstatus toch te helpen, bijvoorbeeld omdat
zij de opvang uit eigen middelen moeten bekostigen, omdat zij geen subsidie
ontvangen voor die doelgroep of omdat de doelgroep over het algemeen
beperkte inkomsten heeft.
Wanneer gekeken wordt naar de motieven van organisaties om hulp te
verlenen, spelen er drie hoofdmotieven een rol, namelijk humanitaireprofessionele en instrumentele overwegingen. Een kanttekening bij deze
classificatie van motieven is dat respondenten soms simpelweg gedwongen
worden om hulp te verstrekken aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus. De
hulp mag namelijk in sommige gevallen niet geweigerd worden, zoals in het
geval van een beroep op de gezondheidszorg of onderwijs tot achttienjarige
leeftijd. Daarnaast is het weigeren van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
soms door de aard van de werkwijze niet mogelijk. Zo vertelt één van de
vertegenwoordigers van de bezochte daklozeninstellingen dat controle op de
verblijfsvergunningen niet mogelijk is omdat dit de 'eigen' doelgroep te veel
zou afschrikken (R04LD). Een specifieke motivatie om hulp aan illegale
vreemdelingen te bieden, ontbreekt hier dan ook.
2.5
Conclusies
De eerste indruk ten aanzien van de opvang voor vreemdelingen zonder
verblijfsstatus in zowel Leiden als in Den Haag is dat een substantieel aantal
instellingen betrokken is bij enige vorm van opvang voor deze groepen.
Wanneer deze instellingen echter beter bestudeerd worden, dan blijkt dat de
opvang die geboden wordt, begrensd is. Zo maken veel instellingen een
onderscheid tussen de opvangvoorziening voor illegale vreemdelingen en
voor uitgeprocedeerde asielzoekers, die in de ogen van betrokken nog enig
perspectief hebben op een verblijfsstatus. Langdurige opvang aan illegale
vreemdelingen wordt door slechts acht van de veertig organisaties geboden.
Van deze acht organisaties, zijn er twee instellingen (één onderwijsinstelling
en één gezondheidsinstelling) die deze vorm van opvang formeel mogen en
moeten bieden. Vier van de resterende zes bieden langdurige opvang in de
vorm van een onderwijsvoorziening. Daarnaast zijn er 27 organisaties die
37
Hoofdstuk 2
vormen van incidentele (structurele) hulp aanbieden. Hierbij moet met name
gedacht worden aan praktische hulp, doorverwijzen, dag- of nachtopvang,
en/of hulp op het gebied van de gezondheidszorg. Eén organisatie biedt
tijdelijke opvang (tot drie maanden) in de vorm van financiële hulp. Op basis
van het verrichte veldwerk kan dan ook geconcludeerd worden dat de
opvang, die er vanuit instellingen in de gemeenten Den Haag en Leiden
bestaat voor illegale vreemdelingen, beperkt is.
Wanneer gekeken wordt naar de opvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers
met in de ogen van de betrokkenen nog enig perspectief op een
verblijfsstatus, dan wijkt dit beeld enigszins af. Afgezien van de zojuist
genoemde acht organisaties, zijn er nog elf instellingen die langdurige (meer
dan drie maanden durende) vormen van opvang bieden aan
uitgeprocedeerde asielzoekers. Hierbij kan het gaan om hulp bij de
procedure, huisvesting en/of een langdurige vorm van opvang in een
vrouwenopvanghuis. Bijna iedere geïnterviewde instelling biedt daarnaast
aan deze groep incidentele (structurele) hulp. Tijdelijke opvang wordt door
twee organisaties geboden. De opvangmogelijkheden zijn dan ook voor deze
groep aanzienlijk groter. Dit kan grotendeels verklaard worden doordat zowel
de gemeente Den Haag als Leiden financiële middelen beschikbaar hebben
gesteld voor de opvang van deze groep ex-asielzoekers.
Belangrijk in het bieden van hulp aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus is
voor veel organisaties de samenwerking met andere organisaties. Door van
elkaars bestaan op de hoogte te zijn en in sommige gevallen (hecht) samen
te werken, kunnen veel organisaties op verschillende terreinen doorverwijzen
naar andere organisaties en zo de hulpvraag beantwoorden en/of de druk op
de eigen organisatie beperken. Met name op het gebied van de
gezondheidszorg lijkt de samenwerking tussen verschillende hulpverleners
goed te zijn georganiseerd. In het volgende hoofdstuk zal geïllustreerd
worden dat dit niet altijd betekent dat de druk op bepaalde instellingen of
particuliere hulpverleners wordt weggenomen.
Tot slot van dit hoofdstuk is gekeken naar de motieven van organisaties om
hulp te bieden. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen humanitaire,
professionele en instrumentele motieven. Eveneens in het volgende
hoofdstuk, waarin onder andere de dilemma’s waarmee organisaties te
maken krijgen in het bieden van de opvang worden besproken, zal blijken dat
deze motieven nog al eens kunnen botsen met de alledaagse praktijk.
38
Intermezzo 1: De opvang van
daklozen
Inleiding
In deze studie ligt een sterk accent op de lokale opvang van mensen zonder
een geldige verblijfsstatus. Niettemin is in dit onderzoek ook aandacht
besteed aan andere kwetsbare groepen. De reden daarvoor was dat er op
lokaal niveau óók signalen worden afgegeven dat het sociale vangnet voor
bepaalde categorieën daklozen (die wel een geldige verblijfsstatus hebben)
gebreken vertoont. In het vervolg zullen we vooral spreken over daklozen. De
term dakloosheid verwijst daarbij uitsluitend naar het ontbreken van een
gegarandeerd onderkomen. De term thuisloosheid verwijst vooral naar het
onvermogen van daklozen om duurzame sociale relaties en bindingen aan te
gaan in combinatie met een onvermogen om zich een stabiel leefmilieu te
verschaffen. Daarbij gaat het vooral om daklozen met meervoudige
problemen. In navolging van Van Doorn hanteren we vooral het ‘technische’
begrip daklozen (vgl. Van Doorn 2002: 14-15).
Duidelijk is echter dat er een fundamenteel verschil bestaat tussen de groep
‘reguliere’ daklozen en de groep mensen met geen of een zeer zwakke
verblijfsstatus. De eerste groep kan een veel groter beroep doen op allerlei
zorgarrangementen dan mensen uit de tweede groep. Zo hebben reguliere
daklozen recht op een uitkering, kunnen ze worden geplaatst binnen
trajecten van maatschappelijke activering en is er de mogelijkheid tot
schuldsanering en 'begeleid wonen'. Omdat in dit onderzoek het accent ligt
op vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus zijn vooral organisaties
belicht die zich bezighouden met de opvang in de eerste lijn. Deze staan dan
ook centraal in dit intermezzo. Meer tweedelijnsachtige activiteiten voor
daklozen blijven daardoor deels buiten beschouwing. We presenteren in dit
intermezzo dus geen totaalbeeld van de hulpverlening aan daklozen. Twee
zaken zullen aan de orde komen. Ten eerste gaan we in op de kenmerken van
de cliënten en de manier waarop hulpverlenende instellingen opereren. Ten
tweede staan we stil bij mogelijke leemtes in de hulpverlening aan daklozen.
39
Intermezzo 1
Diverse groepen
Bij de onderzochte organisaties zijn we vooral drie typen cliënten tegen
gekomen: (1) daklozen met eenduidige of enkelvoudige problemen, (2)
daklozen met een meervoudige problematiek en (3) vrouwen binnen de
noodopvang. Binnen de eerste groep gaat het om daklozen die een acuut
probleem hebben waar veelal een materiële oplossing voor kan worden
gevonden. Vooral voor deze groep is het van belang om tijdig in te grijpen.
“Een dakloze is iemand die je moet motiveren om op een hele snelle
manier uit het circuit te komen. Als jij vanavond je huis in de fik
steekt of je valt van de trap af, dan ga je niet gelijk de volgende
dag met je plastic tasje wandelen. Bij sommige mensen kan het
best zijn dat ze nog willen slagen in de samenleving. Daklozen
hebben vaak een probleem van: m’n baas schopt me eruit en m’n
vrouw zet me ook nog uit huis. En je loopt naar de eerste de beste
kroeg en je laadt je helemaal vol en je loopt dan zwalkend buiten.
Dan heb ik zoiets van, pak op zo’n kerel. Schud hem eens stevig
door elkaar, zet hem zo snel mogelijk droog en help hem ook zo
snel mogelijk aan een kamer of een huis, of wat hij dan ook nodig
heeft. Zeg hem dat hij moet stoppen en dat het niet zo avontuurlijk
is buiten.” R04DH
De tweede groep betreft mensen met een meervoudige problematiek. Het
merendeel van de respondenten is van mening dat deze groep in omvang
toeneemt. In veel gevallen gaat het om cliënten met verslavingsproblemen
en/of psychiatrische stoornissen die ook met materiële, justitiële en
relationele problemen kampen. De toegenomen omvang van cliënten met
psychische problemen vloeit deels voort uit bezuinigingen en
beleidsveranderingen binnen de psychiatrische zorg. Daardoor komen deze
mensen eerder op straat te staan – of worden ze niet opgenomen - en raken
sommigen aangewezen op voorzieningen voor daklozen. Om deze
problematiek het hoofd te kunnen bieden zijn er verschillende organisaties
die zich binnen de hulpverlening alleen op deze groep richten. Sommigen
vragen zich echter af of het moderne aanbod aan zorg wel geschikt is voor
specifieke mensen die tot deze groep kunnen worden gerekend.
“De psychiatrische patiënten zijn veel prominenter geworden. Dertig
jaar geleden had je bijvoorbeeld nog de psychiatrische ziekenhuizen
in de bossen, waar mensen vaak hun hele leven opgesloten werden.
In de jaren tachtig is begonnen met de vermaatschappelijking van
de GGZ. Mensen moesten steeds meer de maatschappij in. En daar
40
De opvang van daklozen
zijn toen eigenlijk niet echt goede voorzieningen voor opgericht, en
daar zit je nu nog een beetje mee in je maag. Er zijn heel veel
mensen die psychiatrische behandeling nodig hebben. Als je kijkt
naar wat je af en toe op straat ziet aan mensen die volkomen van
de wereld zijn en alleen maar overlast en ellende bezorgen, dat is
niet goed voor de maatschappij maar ook niet goed voor de mensen
zelf. Voor sommige mensen zou het goed zijn als er nog bepaalde
opvang zou zijn.” R27DH
Een derde groep heeft betrekking op vrouwen. Hoewel dakloosheid lange tijd
vooral een probleem van mannen was, zien we een groei in het aantal
vrouwen. Enerzijds heeft deze toename te maken met de genoemde groei
van verslaafden en mensen met psychische stoornissen.
“Ik denk dat het aantal vrouwen in de dak- en thuislozenzorg hand
over hand toeneemt. Dat was vroeger te verwaarlozen. Maar dat
worden er steeds meer.” R26DH
Anderzijds is de toename een gevolg van problemen die te maken hebben
met internationale migratie en vrouwenhandel. De organisaties in ons
onderzoek die louter gericht zijn op het opvangen van vrouwen in nood
melden ons dat onder de vrouwen die bij hen komen zowel acute daklozen
als daklozen met een meervoudige problematiek zitten. Ook vanuit de
vrouwenhandel en de gedwongen prostitutie worden regelmatig vrouwen
opgevangen. In de meeste gevallen gaat het echter om vrouwen die op de
vlucht zijn voor hun partners.
“Hier komen toch een beetje de multi-problematische vrouwen. Het
kan niet op, ze hebben schulden, zijn jong en zwanger, zijn
mishandeld door hun partner en ze kunnen hun leven gewoon niet
zelfstandig op poten krijgen.” R05DH
Vormen van hulpverlening
Van de 34 onderzochte organisaties in Den Haag zijn er elf die zich
voornamelijk of uitsluitend bezighouden met hulp aan daklozen. In Leiden
zijn dit er vijf van de veertien organisaties. Ook wat deze organisaties betreft
kan een indeling worden gemaakt naar particuliere initiatieven, (semi-)
overheidsinstellingen en kerkelijke instellingen. In Den Haag en Leiden zijn er
in het onderzoek zeven in de sfeer van (semi-)overheid en acht met een
kerkelijke achtergrond. Doordat binnen het onderzoek voornamelijk is
gekeken naar daklozeninstellingen die zich mede richten op de opvang van
41
Intermezzo 1
vreemdelingen zonder verblijfsstatus (op twee na) kan slechts een globaal
beeld worden geschetst van de hulpverlening aan reguliere daklozen. De
maatschappelijke opvang van daklozen wordt hier om deze reden globaal in
de volgende vormen onderscheiden: (1) dagopvang, (2) nachtopvang, (3)
begeleid wonen en (4) sociale pensions. De vormen van hulp die tijdens het
onderzoek naar voren zijn gekomen zijn opgetekend in onderstaand schema.
Het betreft dus een globale schets van de vormen van hulp aan daklozen en
dient ook als zodanig te worden gelezen.
Overzicht 1:
Vormen van opvang van daklozen in Den Haag
Initiatief
Doelgroep(en)
Terreinen van hulp voor daklozen
(Semi-)Overheidsinstelling
R04DH
Thuislozen
R05DH
Vrouwen in nood
R26DH
Daklozen met psychiatrische
component
Thuislozen
Opvang: noodopvang
Opvang: structurele opvang
Overig: psychische hulp
Praktische hulp: zorgen voor primaire behoeften
Doorverwijzen
Opvang: dag- en nachtopvang/structurele opvang
Praktische hulp: hulp bij vinden werk
Doorverwijzen: gezondheidszorg, andere opvanghuizen
Opvang: sociaal pension/ dag- en nachtopvang
R27DH
Kerkelijke instelling
R12DH
Dak- en thuislozen
R13DH
Dak- en thuislozen
R15DH
R16DH
Dak- en thuislozen
Vrouwen in nood
R17DH
Dak- en thuislozen
R18DH
Mannen in nood
Particulier initiatief
R21DH
Zwakkeren in de samenleving
42
Opvang: structureel
Huisvesting
Praktische hulp: financieel
Doorverwijzen: arbeid, huisvesting, gezondheid
Praktische hulp: financieel
Arbeid
Doorverwijzen
Praktische hulp: hulp bij vinden huisvesting
Opvang: dag- en nachtopvang
Opvang: nachtopvang/ structurele opvang
Doorverwijzen: rechtshulp, (vrouwen)opvang
Huisvesting
Doorverwijzen
Praktische hulp: financieel
Doorverwijzen: gezondheid
Opvang: inwoning
Praktische hulp: zorgen voor materiële goederen
De opvang van daklozen
Overzicht 2:
Vormen van opvang van daklozen in Leiden
Initiatief
Doelgroep(en)
Terrein(en) van hulp voor daklozen
(Semi-)Overheidsinstelling
R02LD
Vrouwen in nood
R04.1LD
Dak- en thuislozen
R04.2LD
R04.3LD
R04.4LD
R09LD
DakDakDakDak-
Kerkelijke instelling
R11LD
Opvang: dag- en nachtopvang/structurele opvang
Opvang: noodopvang
Doorverwijzen
Opvang: dagopvang
Hulp gezondheidszorg
Opvang: nachtopvang
Opvang: begeleid wonen
Opvang: sociaal pension
Praktische hulp: zorgen voor primaire behoeften
Doorverwijzen
Praktische hulp: financieel
Dak- en thuislozen
R13LD
Dak- en thuislozen
en
en
en
en
thuislozen
thuislozen
thuislozen
thuislozen
Opvang: dag- en nachtopvang
Praktische ondersteuning: zorgen voor primaire behoeften
Opvang: dagopvang
Praktische hulp: zorgen voor materiële goederen
Doorverwijzen: opvang
Uit de overzichten blijkt dat negen organisaties in Den Haag en Leiden zich
bezighouden met de opvang aan de reguliere groep daklozen. Twee
organisaties richten zich uitsluitend op ‘thuislozen’ (daklozen met
meervoudige problemen). Drie organisaties bieden alleen hulp aan vrouwen
in nood en één organisatie helpt alleen mannen die zich op de rand van
dakloosheid bevinden. Ook is er één particulier initiatief. Dit betreft een
woongroep waar enkele daklozen eveneens terecht kunnen. Uit het schema
blijkt dat de onderzochte organisaties verschillende vormen van hulp bieden,
waaronder praktische vormen van hulp, doorverwijzen van de cliënten naar
andere hulpbiedende instellingen en huisvesting. Uit de gesprekken met de
respondenten blijkt echter dat de verschillende vormen van opvang (dag- en
nachtopvang, begeleid wonen - bij sommige organisaties structurele opvang
genoemd - en de sociale pensions), de belangrijkste vormen van hulp zijn.
Hieronder zal dan ook vooral worden ingegaan op deze vier voornaamste
vormen van hulp. De overzichten maken ook duidelijk dat zes van de
onderzochte organisaties zowel dag- als nachtopvang bieden. Eén organisatie
biedt alleen nachtopvang en één organisatie alleen dagopvang.
Vormen van opvang
Dagopvang geschiedt vaak in de zogenaamde dienstencentra. Het is een plek
waar mensen terecht kunnen voor een kop koffie, maar waar ook veel
instanties aanwezig zijn om zo hun cliënten te vinden. Deze instellingen gaan
soms op eigen initiatief op zoek naar cliënten die hulp nodig hebben, maar
die de neiging hebben om zich aan professionele hulp te onttrekken. Om deze
reden is in Leiden bijvoorbeeld de “Outreachzorg” ontstaan.
“Het is een soort dagopvang. Vanuit de instanties gezien, is het met
name een plek waar het hulpverlenerscircuit in contact kan komen
43
Intermezzo 1
met mensen die zelf niet de route naar hulpverleners kunnen
vinden. We doen daar ook outreachingzorg. Je bent bij wijze van
spreken al zeven keer binnen komen lopen en elke omstander heeft
in de gaten dat je eens naar de huisarts moet, maar je hebt het zelf
niet in de gaten en je bent niet echt van plan om er naar toe te
gaan. Wij hebben daar medewerkers rondlopen die dan zeggen
‘zullen we eens naar de huisarts gaan?’ Je kan wel zeggen ‘je moet
naar de huisarts of de GGD’, maar dat schiet natuurlijk niet op. Je
krijgt zeven keer ‘ja’ van iemand te horen, maar iemand doet dat
niet. Dus op een gegeven moment moet je iemand aan de arm
nemen en zeggen ‘zullen wij nou eens samen naar de sociale dienst
gaan?’.” R04LD
In de nachtopvang kunnen de cliënten een aantal dagen per maand
overnachten. In Leiden en Den Haag werkt dit min of meer op dezelfde
manier. Het grootste verschil is dat men in Leiden geen gratis maaltijd kan
krijgen omdat men ervan uitgaat dat iedereen een uitkering heeft en daar
zijn of haar maaltijd van kan betalen.
“Er is in Leiden dus geen gratis maaltijdvoorziening. De redenering
is hier altijd een beetje geweest ‘hoezo een gratis
maaltijdvoorziening, iedereen kan een uitkering krijgen’. Iedereen
kan een uitkering krijgen en als jij die gebruikt om dope te kopen,
dan moet je dat vooral doen, maar dan blijft er dus niets over om
eten van te kopen, maar ja dat moet je dan zelf weten. Als je wilt
eten moet je er maar voor zorgen dat niet alles aan die troep
opgaat, maar er voor zorgt dat je wat te eten koopt. Dus gratis
maaltijdvoorziening, daar doen we niet aan.” R4.2LD
Meestal is de nachtopvang voor een aantal dagen en nachten en soms wordt
van hieruit een plan uitgestippeld voor een cliënt. Hetzelfde geldt voor de
crisisopvang (die ook een meer duurzaam en structureel karakter kan
krijgen). Hier kan men tijdelijk blijven totdat men weet welke weg binnen de
hulpverlening zal worden gevolgd.
“Overal kan ineens een crisis ontstaan. Relatieproblemen, de huur is
al een tijd niet betaald en nu worden de mensen definitief op straat
gezet of mensen moeten hun huis uit, staan op straat. Dat kan gaan
over een alleenstaande, maar dat kan ook gaan over een gezin met
drie bloedjes van kinderen. Maar dat is hier niet anders dan in
andere plaatsen. Op dat adres daar zijn ongeveer twintig plekken.
Maar we hebben in samenwerking met de woningbouwvereniging
een aantal panden in de stad waar we mensen naar door kunnen
44
De opvang van daklozen
schuiven, want hier is toch de bedoeling dat mensen met zes weken
weer weg zijn. Het is eigenlijk alleen bedoeld als crisisopvang. Een
paar weken om te kijken wat een oplossingsroute is voor alle
problemen die er blijkbaar spelen. Dat is de crisisopvang.” R04LD
Zo komen de cliënten via de crisisopvang vaak terecht binnen andere meer
langdurige opvanginstellingen zoals het begeleid wonen. Vaak wordt men
eerst in een doorstroomhuis geplaatst omdat de langdurige
opvanginstellingen vol zitten.
“We hebben bij het noodcentrum negen maatschappelijk werkers.
We hebben 24 uur maatschappelijk werk in het noodcentrum,
aangevuld met enkele mbo-opgeleide groepsleiders. Daarin wordt
eigenlijk gekeken waar iemand met een hulpaanvraag het beste op
zijn plaats is. En als de vervolgvoorziening zegt: 'ja maar we zitten
vol', dan mag hij tijdelijk in het doorstroomhuis plaatsnemen. Dat
zit boven het noodcentrum. Dat heeft een capaciteit van 72
plaatsen. Daarin kunnen mensen dan blijven totdat er in een
vervolgvoorziening plaats is.
I: En zo’n vervolgvoorziening, kunt u daar een voorbeeld van
geven?
R: Thuislozenzorg, vrouwenopvang, verslavingszorg.” R04LD
Door respondenten wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen mensen die
kortdurend en mensen die langdurig zijn aangewezen op de opvang.
“Je kan mensen hebben die kortdurend via begeleid wonen terug
kunnen komen, maar ook mensen die hun hele leven op begeleid
wonen afgestemd zullen blijven. Maar ook mensen die via die
stappen weer in een eigen woning kunnen komen. Dat is binnen
Den Haag niet best geregeld. Daar kan nog wel wat aan verbeterd
worden.” R27DH
Vier organisaties binnen het onderzoek bieden hulp die gekenmerkt kan
worden als begeleid wonen (in het schema ook aangeduid als structurele
opvang bij de vrouwenopvang bijvoorbeeld). Het begeleid wonen kenmerkt
zich in Leiden door een preventieve zorgverlening aan potentiële thuislozen.
Zo wordt men via de woningbouwvereniging geattendeerd op personen die al
geruime tijd een huurachterstand hebben en uit huis dreigen te worden
gezet. Bij het merendeel van deze cliënten blijkt dan sprake te zijn van meer
problemen.
“Schuldhulpverlening speelt in dat plaatje een belangrijke rol. Er
zijn een heleboel mensen die niet zo goed in staat zijn om de
inkomsten en de uitgaven op elkaar af te stemmen, dat het gewoon
45
Intermezzo 1
een puinhoop wordt, in de zin van dreigende huisuitzetting, allemaal
dat soort zaken. Een woningbouwvereniging constateert op een
gegeven moment dat iemand zijn huur een maandje niet betaald
heeft, dan komt er zo’n briefje, als je het dan overmaakt, niets aan
de hand, maar als er een tweede achterstand ontstaat, dan is dat
voor de woningbouwvereniging een reden om met ons contact op te
nemen. We hebben het X-project [naam project]. Dat betekent dat
de woningbouwvereniging bij ons kan aanbellen en dat wij dan gaan
kijken wat er allemaal verder nog speelt, en wat we misschien nog
op de rails kunnen krijgen. Soms is dat een gedwongen situatie
hoor, dat een woningbouwvereniging zegt ‘beste huurders, we
zetten u op straat, tenzij u bereid bent om onder begeleiding van
die mensen te accepteren dat u’, enzovoorts. Dan kom je in een
soort gedwongen hulpverlening. Dan kunnen de mensen wel ‘nee’
zeggen, maar dan gaat de woningbouwvereniging door met
uitzetting.” R04LD
Indien er via een traject een mogelijkheid bestaat voor zelfstandig wonen van
de cliënt wordt er in overleg met verschillende woningbouworganisaties een
woning gezocht. Twee woningbouwverenigingen die in het onderzoek zijn
betrokken stellen woningen beschikbaar voor daklozen.
In de sociale pensions, ten slotte, verblijven cliënten die langdurig – soms
hun leven lang - afhankelijk zijn van deze vorm van hulpverlening.
“Het sociaal pension is bedoeld als plek waar permanente
begeleiding is, waar mensen tot hun dood kunnen wonen. Daar
wonen mensen waarvan je zegt, dit is het. Zelfstandiger dan dat,
zal nooit lukken. Dus een soort eindstation. Dat bedoel ik niet
vervelend, maar meer zelfstandigheid dan dat zullen ze niet
aankunnen.” R04LD
Problemen en dilemma’s in de hulpverlening
Het zou onjuist zijn om te concluderen dat met deze vier vormen van opvang
een dekkend en toereikend stelsel is ontwikkeld voor de verschillende
groepen daklozen. In de gesprekken met de respondenten zijn drie
belangrijke problemen ten aanzien van de hulp aan daklozen naar voren
gekomen.
46
De opvang van daklozen
Capaciteitsproblemen
Ten eerste wijzen instellingen op een groei van het aantal daklozen (apart
van de toename van het aanbod van vreemdelingen zonder verblijfsstatus).
Over de omvang van die toename bestaan echter geen betrouwbare cijfers
(vgl. ook Van Doorn 2002: 21, Deben en Greshof 1997). Die toename leidt er
toe dat er soms een tekort is aan opvangmogelijkheden. Een voorbeeld:
“De politie is naarstig op zoek naar plekken. Het gebeurt wel eens
dat er ’s avonds om elf uur of in het weekend iemand wordt
opgepakt en dat er eigenlijk geen sprake is van strafbare feiten. De
politie kan de betreffende persoon niet vasthouden, het is ook niet
iemand waar een verplichte, gedwongen opvang in een
psychiatrische inrichting aan de orde is, maar het is ook niet iemand
om zo weer op straat te zetten, want dat is ellende en overlast en
waar moet de politie nu met zo iemand naar toe? Toen zijn we bij
elkaar geweest en heeft men bedacht dat voor dat soort mensen
een plek moet zijn. Maar fysiek zijn die plekken er op het moment
niet. Dus dat is gewoon een probleem. De politie leurt met die
mensen en dat is doffe ellende.” R04LD
Met name het gebrek aan opvang voor mensen met een meervoudige
problematiek brengt eigen problemen met zich mee. Uit overzicht 1 (vormen
van hulp voor daklozen) blijkt bijvoorbeeld dat er maar twee organisaties zijn
die zich uitsluitend richten op de groep met een meervoudige problematiek,
veelal een psychiatrische achtergrond. Psychiatrische patiënten kunnen
nergens meer terecht en komen dan op straat te staan. Zo ontstaat een
nieuwe zeer marginale groep binnen de maatschappij.
“Je krijgt een groep die in de maatschappelijke opvang de
verkommerden en de verloederden genoemd wordt. De sociaal zeer
devianten en die groep kan ook nergens terecht want die zijn of te
agressief of te gedragsgestoord. Daar kun je niets mee. En de
psychiatrische ziekenhuizen hebben ook hun asielfunctie verloren.
Vroeger had je grote chronische paviljoens op psychiatrische
ziekenhuisterreinen waar chronici konden wonen, maar dat moest
allemaal weg. Dus de mensen die het meest zorg nodig hebben,
krijgen het minst. Daar komt het een beetje op neer. Dat is bij deze
mensen ook. Deze mensen hebben echt niets, dat is ook
aantoonbaar, maar ze worden toch op straat gezet.” R26DH
47
Intermezzo 1
Geringe doorstroming naar vormen van verdergaande opvang
Naast capaciteitsproblemen zien we, ten tweede, dat vaak te lang opvang
geboden wordt aan mensen die eigenlijk al langere tijd in aanmerking zouden
moeten komen voor verdergaande opvang. Maar de doorstroming naar
dergelijke projecten verloopt moeizaam. Dat is soms te wijten aan het beleid
van instellingen zelf en heeft ook te maken met de hoge eisen die binnen
dergelijke projecten aan mensen worden gesteld (zie selectie en
reïntegratie). Anderzijds is men afhankelijk van de medewerking van
cliënten. Veel instellingen worden geconfronteerd met cliënten die kiezen
voor zelfstandigheid, maar daar (nog) niet aan toe zijn.
“Soms zie je ook wel eens trieste gevallen. Als mensen bij ons
wonen, proberen we ze toch te begeleiden, en dan zie je dat
sommige mensen toch op een gegeven moment weer een eigen
woning aanvragen, terwijl ze bij wijze van spreken nog niet eens
hun eigen schoenveters vast kunnen maken. Dan maak je soms
hele trieste gevallen mee. Dat was laatst ook. Een vrouw, een
alcoholiste, die hier jarenlang prima heeft gewoond tot op een
gegeven moment ze een eigen woning is gaan zoeken. Drie
maanden later vonden ze haar dood in de woning. Dood gezopen.
Maar goed, mensen zijn vrij dus kunnen ze gaan en staan waar ze
willen. Dat vind ik toch wel eens jammer, ze denken dat het
allemaal wel weer gaat.” R27DH
Selectie en reïntegratie
Ten derde zijn er problemen die betrekking hebben op processen van selectie
en reïntegratie van daklozen. Het hoogste doel van diverse instellingen is
reïntegratie van daklozen. Men tracht door middel van ‘zorg op maat’ mensen
weer in de samenleving te laten functioneren. Zo zijn er binnen de
maatschappelijke opvang en binnen organisaties voor vrouwenhulp diverse
hulpprogramma’s en trajecten om die reïntegratie te bevorderen. Duidelijk is
echter dat daarbij specifieke eisen aan cliënten worden gesteld.
“Ze moeten mee willen werken aan de hulpverlening, zich houden
aan afspraken. Ik ben de trajectleider van de vrouwenopvang,
iedereen heeft een mentor. Je zet een paar weken een traject uit
van waar je aan wilt werken in de tijd dat je hier bent.
Schuldsanering moet opgelost zijn, want anders schiet het niet op
als je weer een nieuw huis hebt en er is niks aan gedaan. Dan vraag
ik ook geen voorrangsverklaring aan, dat zit er allemaal aan vast,
48
De opvang van daklozen
anders zie je ze na een jaar weer terugkomen en blijven ze in die
cirkel zitten.” R16DH
Men tracht de cliënten via specifieke programma's een doel in het leven te
geven of het leven zodanig te structureren dat bindingen met de samenleving
worden verstevigd. Veel van de cliënten vallen echter na een korte of langere
periode in de maatschappij weer terug op de hulpverlening. Van belang is
daarom dat cliënten langdurig worden ondersteund, ook in de periode dat ze
een instelling hebben verlaten. Vergelijk het volgende voorbeeld uit de
vrouwenopvang.
“Ze krijgen bemoeizorg en met een heleboel gaat het ook heel
goed. Er is bijvoorbeeld een vrouw die is hier tien jaar geleden
weggegaan en die werkt nu hier. Die doet de sociale activering en
die doet nu een HBO-opleiding en die zat hier met drie kinderen
toen. Dus je ziet ook de positieve dingen en een heleboel redden
het wel en een heleboel hebben nog een steuntje nodig en die
krijgen bemoeizorg van hieruit één keer in de week of eens in de
twee weken. Ze komen hier zelf naar toe. Ze worden nog
gebudgetteerd, komen hier hun geld halen, hun leefgeld en de rest
wordt allemaal voor ze betaald en zo redden ze het dan net.”
R16DH
Verschillende organisaties geven tevens aan dat het voor sommige cliënten
steeds moeilijker wordt om terug te keren in de maatschappij. De
maatschappij stelt steeds hogere eisen aan arbeidscapaciteiten en het juiste
woongedrag. Die hogere maatschappelijke eisen worden mede weerspiegeld
in de selectiecriteria die sommige instellingen zelf hanteren om groepen te
helpen. Instellingen die betrokken zijn bij huisvestingsprojecten gaan alleen
in zee met cliënten die een goede kans hebben om te kunnen ‘slagen’. De
‘reguliere’ daklozen en mensen met een meervoudige problematiek vallen
daardoor buiten de boot. Zo ontstaat het probleem dat de moeilijke en zware
gevallen - de mensen met een meervoudige problematiek - van instantie
naar instantie worden doorgestuurd, omdat zij niet ‘in de trajecten passen’ of
niet tot 'de doelgroep' van instellingen worden gerekend. Het gevolg is vaak
dat zij nergens terechtkunnen. Een volgend verhaal is daarvan een illustratie.
“Vroeger, toen wij net waren begonnen, kwamen mensen nog wel
eens van de straat. Dus zwervers die klopten aan en die mochten
ook altijd overal slapen in zo’n [instelling R21DH]. Nu we ook
kinderen hebben, is onze verantwoordelijkheid groter. Want de
problematiek van de straatmensen is zo zwaar en zo complex. Door
de dubbele verslavingen en de psychische nood zijn ze door ons niet
49
Intermezzo 1
meer te helpen. En het is zelfs zo dat we hier twee keer iemand in
huis hebben gehad. Die ik heel erg op het pad heb gezet van het
[instelling R15DH], of [instelling R04DH], of het RIAGG. En dat die
allemaal zeiden, ja maar die is te zwaar voor ons. En dan denk ik
die is te zwaar voor jullie! Die zot zit wel bij ons in huis hoor, dat
kan toch niet! En dat is onverklaarbaar idioot. Om dat voor onszelf
een beetje behapbaar te houden, heb ik liever dat ze via een
instantie binnen komen bij ons. Want dan kan ik zeggen als het niet
lukt: 'het gaat niet, hier is die meneer weer'. Dan heb ik een soort
achterklep. Ik ben hier niet voor opgeleid. Ik doe dit ook maar
omdat ik dacht dat het goed was. Want ze zijn heel zwaar die
jongens van de straat. Dat kunnen wij gewoon niet aan. Net als
alcoholisten en drugsverslaafden, ze jatten alles aan alle kanten
weg. En hier is altijd alles open, dat willen we ook zo houden, dat
die sfeer ook goed blijft. Kinderen moeten ook veilig zijn.“ R21DH
Als het gaat om de hulpverlening aan zware gevallen stuit men al snel op het
bekende dilemma van gedwongen zorg versus eigen verantwoordelijkheid
van mensen. Daarbij geven sommigen aan dat de politiek een zorgtaak heeft
en voor maatschappelijke orde moet zorgen, maar dat zij deze taak te
vrijblijvend tot uitvoering brengt:
“Als ik nou vanuit hier naar het stadhuis toe loop, dan heb je de
Hema daar heb je zo’n heel groot open stuk en als je daar op een
mooie zomerdag komt, dan zie je daar een stuk of twintig, dertig
van die gasten zitten, met een flesje bier en dan wordt er aan ons
gevraagd wat wij daaraan doen, maar zo werkt het niet. De
gemeente heeft daar een taak, die wet bestaat nog steeds. Je kan
ze oppakken als je dat zou willen, maar dan moet je er gedwongen
iets mee doen. Maar wat moet ik daar doen? Moet ik er naartoe
lopen en zeggen ‘jongens...’ Dan zeggen ze ‘ja maar ik ga bij jou
niet wonen, want dan moet ik mijn hele uitkering afstaan.’ Daar ligt
natuurlijk ook een spanning in, maar goed dat mag je niet altijd
hardop zeggen. Dat is lastig. R27DH
Conclusies
Onze analyse van de problematiek rondom ‘reguliere’ daklozen leidt tot de
volgende constateringen. Ten eerste zien we dat er, in tegenstelling tot de
opvang van vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus, sprake is van een
50
De opvang van daklozen
meer dichtgeknoopt vangnet van voorzieningen voor daklozen. Niettemin is
ook dit vangnet niet altijd toereikend. Het zou echter onjuist zijn om te
stellen dat er sprake is van een grote toename van reguliere daklozen binnen
Leiden en Den Haag. Ten tweede worden instellingen in toenemende mate
geconfronteerd met cliënten met een meervoudige problematiek waarop zij
vaak geen goed antwoord hebben. Ook worden ze geconfronteerd met sociale
problemen (vrouwenhandel, gedwongen prostitutie) die op lokaal niveau zeer
moeilijk zijn te bestrijden. Ten derde blijkt maar een deel van de daklozen te
worden geselecteerd voor bepaalde programma’s gericht op meer
fundamentele hulpverlening en reïntegratie. Ten vierde wijzen de resultaten
uit het Haagse en Leidse onderzoek op de noodzaak van preventie. Sommige
preventieprogramma’s blijken succesvol te zijn.
Voor de toekomst van de Haagse en Leidse daklozenzorg zouden wij daarom
willen aansluiten bij sommige van de aanbevelingen van Van Doorn (2002:
397-398) gebaseerd op langlopend onderzoek in de gemeente Utrecht. Haar
aanbevelingen ondersteunen onze bevindingen en bevestigen de relevantie
van Haagse en Leidse initiatieven die al in gang zijn gezet:
(1) Focussen op preventie en reïntegratie. Probeer dakloosheid te
voorkomen en probeer zo realistisch mogelijke reïntegratieprojecten te
ontwikkelen. Daartoe is langdurige begeleiding van groot belang;
(2) Breng meer variatie in woonstandaarden aan via het creëren van een
ruimer aanbod aan de onderkant van de woningmarkt;
(3) Creëer sociale steunsystemen rondom (ex-)daklozen. Die sociale steun
kan door professionals worden gegeven, maar ook door vrijwilligers. Het kan
variëren van maatjes- en dagbestedingprojecten tot sociale restaurants,
waardoor een alternatief gecreëerd wordt voor ‘de straatcultuur’.
Daarnaast zal een antwoord moeten komen op de problematiek van daklozen
met psychische stoornissen en verslavingsproblemen. Dwangmaatregelen
gericht op gedwongen zorg en hulpverlening zullen daar onderdeel van uit
dienen te maken.
51
Hoofdstuk 3
3.1
Problemen en dilemma’s in de
opvang van vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
Inleiding
In hoofdstuk 2 zijn de vormen van hulp en de motieven van waaruit de hulp
wordt geboden besproken. Hiermee blijft echter nog een belangrijk aspect
onderbelicht, namelijk de keerzijde van het bieden van hulp aan
vreemdelingen zonder verblijfsstatus voor instellingen en/of particuliere
hulpverleners. Zoals uit paragraaf 3.2 zal blijken, brengt de opvang namelijk
bepaalde problemen met zich mee. Deze problemen kunnen (deels) worden
opgelost middels het maken van bepaalde keuzes ten aanzien van de opvang,
maar hierdoor worden de vertegenwoordigers van de instellingen voor lastige
dilemma's gesteld (zie paragraaf 3.4).
3.2
Problemen bij het bieden van opvang en ondersteuning
Op basis van de afgenomen interviews zijn er vier soorten problemen te
onderscheiden. Deze problemen zullen afzonderlijk besproken worden,
waarmee overigens niet wordt gesuggereerd een volledig overzicht van alle
problemen die de opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus met zich
meebrengt, te geven. Het zijn echter de problemen die door verschillende
vertegenwoordigers van instellingen herhaaldelijk zijn genoemd.
Financiële problemen
Eén van de problemen, die door vrijwel iedere vertegenwoordiger van de
instelling is genoemd, zijn - in meerdere of in mindere mate- financiële
problemen. Deze problemen doen zich bijvoorbeeld voor bij instellingen die
(langdurige) hulp bieden aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus zonder dat
hier subsidie voor beschikbaar is:
53
Hoofdstuk 3
“Het is niet eens zo’n probleem, het [naam instelling] wil best één à
twee vrouwen illegaal opvangen, maar het volgende punt is, ze
moeten ook kleding hebben. Waar halen we dat geld vandaan? Dus
de verblijfskosten op zich voor één vrouw in de hele groep, dat kan
dan wel tijdelijk, hoewel we dan ook tegen dingen aan lopen zoals
geen sigaretten kunnen kopen, kleding, maar na een aantal weken
wordt het al een probleem en na een aantal maanden helemaal.”
R16DH
De onderstaande respondent wordt met hetzelfde probleem geconfronteerd:
“Als iemand moet bevallen dan krijgen ze wel medische zorg, maar
er zijn ook andere vormen van medische zorg die mensen moeten
hebben, die dan niet betaald worden. Ze hebben dan geen geld voor
verblijf hier, dus moeten wij dat uit eigen zak betalen als je het niet
krijgt van de gemeente.” R02LD
Veelal wordt vanuit deze instellingen gezocht naar manieren om de
ondersteuning alsnog te kunnen financieren. Dit kan bijvoorbeeld via eigen
middelen, het aanschrijven van fondsen, het houden van collectes en in een
heel enkel geval 'creatief boekhouden'. De onderstaande respondent schrijft
regelmatig fondsen aan om opvang te kunnen bieden aan illegale vrouwen
met enig perspectief op het verkrijgen van een verblijfsstatus:
“Die vrouwen komen niet in aanmerking voor een woning, ze
krijgen geen geld, dus dat drukt op je eigen budget. Wat ik doe, ik
schrijf wel eens fondsen aan, omdat we heel bewust omgaan met
mensen die we opvangen, en telkens weer naar mogelijkheden
kijken om toch die vrouwen te kunnen helpen, om extra geld te
krijgen voor de doelgroep. En daar creëren we hier en daar wat
potjes voor, zodat we die vrouwen toch op kunnen vangen.” R02LD
Wanneer echter de (financiële) middelen formeel wel beschikbaar zijn, zoals
in het geval van de gezondheidszorg, kunnen zich eveneens financiële
problemen voordoen. Zo laat de uitbetaling van de declaraties bij Stichting
Koppeling volgens sommige respondenten lange tijd op zich wachten:
“Ik ga wel over de rekeningen, ik maak ook een aparte rekening
aan vervolgens stuur ik deze naar de GGD. Alleen de betaling ligt
heel slecht. Het duurt eeuwen voordat je je geld uitbetaald krijgt.”
R07DH
Ook bij de onderstaande respondent, een tandarts in Den Haag, verloopt het
declareren van de gemaakte kosten moeizaam:
“Als ze [vreemdelingen zonder verblijfsstatus] wel kunnen betalen,
dan betalen ze gewoon het volle tarief. Voor trekken of zoiets. Zo
54
Problemen en dilemma’s in de opvang van vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
niet, dan betalen ze een tientje en dan proberen we de rest bij de
GGD te krijgen, via dat fonds. Maar de betaling is wel moeizaam. Ze
beloven dat ze ons betalen, maar tot nu toe gaat het innen wel
moeilijk.” R09DH
Bovendien kunnen bepaalde gezondheidsinstellingen, zoals tandartsen of
fysiotherapeuten, niet alles vergoed krijgen. Zij kunnen slechts tot een
bepaald vastgesteld bedrag hun kosten declareren. Wanneer dit bedrag
overschreden wordt, zijn de kosten voor de hulpverlener.
Instellingen die financiële middelen van de gemeente ontvangen voor de
(nood)opvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers kunnen eveneens met
financiële problemen te maken krijgen. Deze ontstaan bijvoorbeeld doordat
hulpbehoevenden langer van de voorziening gebruik maken dan in eerste
instantie was voorzien:
“De laatste tijd, of het laatste halfjaar ongeveer hebben we gezien
hoe onze uitgaven heel erg gingen stijgen en dat was wel te
verwachten omdat er steeds meer mensen op straat staan en een
beroep op ons doen, maar ook omdat de procedures zo lang duren
dat we mensen echt geruime tijd moeten ondersteunen, het komt
echt wel voor dat we mensen twee à drie jaar onderhouden daar
moeten we dan echt wel intensief met de gemeente over
overleggen dat dat zo is.” R01LD
Duur van beroep op voorziening
Het vorige citaat is niet alleen een illustratie van de financiële problemen
waarmee instellingen te maken kunnen krijgen, maar geeft eveneens het
tweede probleem aan dat door verschillende instellingen wordt genoemd. Dit
is het probleem dat hulpbehoevenden langer een beroep doen op een
bepaalde voorziening dan eigenlijk bedoeld. Dit kan verschillende redenen
hebben, maar meestal is voor uitgeprocedeerde asielzoekers het wachten op
een (herziene) uitspraak betreffende de verblijfsstatus de oorzaak. Zo vertelt
een respondent ons:
“Mensen met een status, die hebben een gemiddelde verblijfsduur
van zes maanden, met uitschieters naar beneden en boven. Mensen
die geen status hebben die zitten heel lang. Ik heb er nu eentje
zitten en die zit er nu al drie jaar. We zijn nog steeds aan het
procederen.” R02LD
Indien hulpbehoevenden langer aanspraak maken op een voorziening dan
was voorzien, kan dit buiten de financiële problemen, ook tot bepaalde
55
Hoofdstuk 3
onbedoelde gevolgen leiden. Zo maakt het onderstaande citaat duidelijk dat
de hulp aan andere doelgroepen hierdoor in de verdrukking kan komen:
“I: En de huisvesting, wat is de gemiddelde duur dat mensen daar
zitten?
R: Wat wij willen is zes maanden, maar wat gebeurt is veel langer. Een
jaar, soms nog langer en dat is ook een probleem. We hebben niet zo’n
behoefte om mensen er uit te zetten, maar het is wel iets waar we het nu
steeds meer met de mensen over gaan hebben van ‘we zijn een
organisatie en we willen ook weer andere daklozen helpen.” R22DH
Een ander gevolg van een langer beroep op de voorziening is dat de
doorstroom in de opvang kan stagneren:
“Wat we wel hebben is een beleid waarbij we zeggen ‘we moeten er
niet echt heel veel van hebben [uitgeprocedeerde asielzoekers], dat
kan ook niet, maar we vangen ze wel op, tot een maximum van
twee of drie personen. En vervolgens is dan het probleem dat we ze
er bijna niet meer uit krijgen. Of heel lang bij ons zitten zodat de
doorstroom verstopt raakt.” R02LD
Een oplossing is (op korte termijn) vaak niet voorhanden, omdat het voor
veel instellingen moeilijk is om de hulp(voorziening) te beëindigen. Zo zegt
een respondent tijdens het interview: ‘Je zit aan die mensen vast. Je kunt ze
er ook niet gaan uitkieperen omdat de situatie niet veranderd is.' R01LD
Toegang tot voorziening
Een derde probleem dat vooral door gezondheidsinstellingen wordt genoemd,
betreft de toegang tot de geboden voorziening. Formeel hebben
vreemdelingen zonder verblijfsstatus recht op gezondheidszorg. Verschillende
medische hulpverleners geven echter aan dat de drempel om een beroep te
doen op de gezondheidszorg voor sommigen te hoog is, waardoor pas te laat
de hulp van bijvoorbeeld een huisarts of fysiotherapeut wordt ingeroepen,
hetgeen schadelijke gevolgen voor de geboden opvangvoorziening kan
hebben:
“R: Maar het probleem is dat je heel graag kwaliteit wilt leveren en
goed onderzoek wilt doen, en dat dat bij illegale mensen veel
moeilijker wordt.
I: Vind je dat de kwaliteit van de hulp die geboden wordt, minder
is?
R: Ik denk van wel. Ook omdat mensen later komen, of minder het
gevoel hebben dat ze gewoon binnen kunnen stappen.” R10DH
56
Problemen en dilemma’s in de opvang van vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
Daarnaast worden vreemdelingen zonder verblijfsstatus van bepaalde vormen
van medische hulp uitgesloten. Zo geeft de stichting voor psychische zorg in
Den Haag in het overleg 'Netwerk Illegalen Gezondheidszorg' aan dat zij
chronisch zieke, illegale patiënten moet afwijzen omdat een deel van de hulp
die zij biedt niet wordt vergoed, waardoor illegale vreemdelingen verstoken
blijven van de psychische zorg:
“Ze komen überhaupt niet in aanmerking voor indicatie. Ze zijn niet
verzekerd en de zorgverzekeraar die kent ze dan niet. Ik ken
situaties in Den Haag waar iemand langer dan een half jaar heeft
gelegen op een afdeling in het ziekenhuis voordat hij werd
opgenomen in het verzorgingscircuit. Dan zeg ik spijtig, zo was één
cliënt in de procedure gezet om op humanitaire grond een
verblijfstitel te verkrijgen omdat hij hier familieleden had die hier
wel legaal waren. Dat vind ik schrijnend want de zorg die in een
ziekenhuis geboden wordt, is gelijk veel duurder, maar tegelijkertijd
van mindere kwaliteit. Je gaat iemand die uitbehandeld is niet nog
een keer de behandelingen geven die eigenlijk niet noodzakelijk
zijn. Dus het is alleen maar eten en een schoon bed en dat kost je
behoorlijk wat geld. En aan de andere kant heb je wel instellingen
die dat wel makkelijk kunnen doen, die ook kwalitatief betere zorg
kunnen bieden, maar die zeggen ‘sorry, ik wil ze wel, maar ik mag
ze niet opnemen’.” R06DH
Maar ook wanneer illegale vreemdelingen wel een beroep op de voorziening
mogen en durven doen, betekent dit niet altijd dat de hulp daadwerkelijk
verleend wordt. Zo vertellen verschillende respondenten dat vreemdelingen
zonder verblijfsstatus al bij het ‘eerste loket’ geweigerd kunnen worden:
“Maar wat je nu als knelpunt ziet, is het eerste loket van mensen
die zich aanmelden, dat daar al ‘nee’ wordt verkocht. En dan zeg ik
‘nou ja, waar ligt dan de bevoegdheid van het eerste loket om de
verwijzing van de eerste lijn, van de huisarts, te negeren?” R06DH
“Er gaan nog wel eens wat dingen mis, dat mensen voor
bloedonderzoek worden doorgestuurd en dan bij de balie te horen
krijgen dat ze eerst moeten betalen en dan heeft de directie gezegd
‘dat is niet zo’ en uiteindelijk worden ze toch weggestuurd.” R10DH
Overbelasting instellingen en/of particuliere hulpverleners
Een vierde en laatste probleem dat door verschillende hulpverleners is
genoemd, is een (te) grote druk op bepaalde instellingen en/of particuliere
57
Hoofdstuk 3
hulpverleners. Zo heeft de onderstaande respondent een tandartsenpraktijk
met ruim vijfduizend patiënten en daarnaast helpt hij dagelijks een aantal
illegale vreemdelingen:
“Een jongen met weinig geldmiddelen, die heeft kiespijn, maar die
wil per se gevuld worden. Je kan wel proberen een
zenuwbehandeling uit te voeren, maar je hebt daar geen tijd voor
en ze hebben geen geldmiddelen.” R09DH
In Leiden zijn er twee huisartsen die, onder andere vanwege hun bekendheid
in de stad, overvraagd lijken te worden. Een respondent vertelt hierover:
“Ze kunnen het gewoon niet aan met z’n tweeën. De één heeft een
knallende praktijk en hij wil wel eens tussen twee boterhammen
door iemand zien, maar hij kan het echt niet aan. En de ander is erg
ziek geweest en die is aan het afbouwen, het groeit haar boven het
hoofd. Het is niet de bedoeling dat alle huisartsen meedoen, maar
wel dat het GIL wordt opgerekt.” R01LD
Het bovenstaande citaat maakt duidelijk dat de druk veroorzaakt kan worden
door een te beperkt netwerk van hulpverlenende instanties. Uitbreiding van
een netwerk is dan ook noodzakelijk om de druk op bepaalde instellingen of
particuliere hulpverleners weg te nemen. Maar, ook in het geval van een
uitgebreider netwerk, zijn er altijd bepaalde zorgverleners op wie vaker en
gemakkelijker een beroep wordt gedaan:
“Er wordt een lijst opgesteld van de zorgverleners die in het
netwerk zitten. Die lijst wordt regelmatig uitgebreid, regelmatig
geactualiseerd. Elke sociale kaart heeft een tijdelijke werking. En op
een gegeven moment ben je gewend om Pietje Puk steeds te
benaderen met probleempje X. En dat blijf je doen. Je pakt die
sociale kaart niet om te kijken of er iemand anders is bij gekomen
en als je het doet, doe je het één keer en vervolgens is het 'o ja
Pietje Puk doet het altijd'.
I: Totdat Pietje Puk zegt ‘nu is het echt te veel’.
R: Ja, maar Pietje Puk zegt dat nooit, want die is loyaal en solidair
met je activiteit en die accepteert het en gaat gewoon door. Zo
werkt dat ‘ons kent ons’. Het is een wereld die elkaar goed kent,
want Pietje Puk weet ook dat je hem niet alleen illegalen verwijst,
maar je verwijst hem ook particulier verzekerden en
ziekenfondspatiënten.” R06DH
Het bovenstaande citaat illustreert overigens eveneens dat humanitaire en
instrumentele motieven tegelijkertijd een rol kunnen spelen in het bieden van
opvang aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus (zie hoofdstuk 2).
58
Problemen en dilemma’s in de opvang van vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
Om de in deze paragraaf beschreven problemen tegen te gaan, moeten er
door de vertegenwoordigers van instellingen (lastige) keuzes gemaakt
worden in het bieden van opvang aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus
die, zoals uit de volgende paragrafen zal blijken, bepaalde dilemma’s met zich
meebrengen.
3.3
Wat is een dilemma?
In een studie van Aarts, De Jong, Van der Veen en Wagenaar (1995: 262)
worden verschillende dilemma’s van sociaal beleid behandeld. Een dilemma is
volgens hen:
“Onder een dilemma verstaan we een situatie waarin gekozen moet
worden uit twee alternatieven die beide ongewenste neveneffecten
hebben. Dilemma's bieden geen ontsnappingsmogelijkheid. Men zit
letterlijk vast in de tang van de twee ongewenste oplossingen.”
Een grotendeels vergelijkbare typering van het begrip dilemma wordt door
Teulings, Van der Veen en Trommel (1997:17) gegeven in hun studie over
veranderingen in de sociale zekerheid:
“Een dilemma is per definitie onoplosbaar. Door het stelsel meer te
richten op de minimalisering van het ene probleem komt
onontkoombaar het andere probleem pregnanter naar voren.”
Vervolgens is het de vraag hoe besluitnemers of uitvoerders omgaan met
dilemma's. Volgens Aarts et al. (1995) zijn er drie reacties op een dilemma
mogelijk. Allereerst ontkenning. Hierbij wordt één van de ongewenste
neveneffecten genegeerd. In dit geval ontkent de beslisser het bestaan van
een dilemma. Daarnaast kan een dilemma leiden tot een pijnlijke keuze.
'Hierbij is de beslisser zich bewust van het dilemma, maar wordt gedwongen
een keuze te maken voor één van beide handelingsalternatieven' (p. 263).
Als derde reactie wordt het compromis onderscheiden. Hierbij wordt het
dilemma erkend, maar hoeft de besluitvormer niet één van beide
alternatieven te kiezen. In de nu volgende paragraaf wordt uiteengezet welke
dilemma's zich voordoen binnen de lokale opvang voor vreemdelingen zonder
verblijfsstatus en op welke wijze(n) hierop wordt gereageerd.
59
Hoofdstuk 3
3.4
Dilemma's en reacties op dilemma’s in de opvang
Tijdens de gesprekken met vertegenwoordigers van verschillende instanties is
gevraagd naar de dilemma’s waarmee zij te maken krijgen in het bieden van
opvang voor vreemdelingen zonder verblijfsstatus. Op basis van deze
antwoorden zijn drie soorten dilemma's te onderscheiden.
Selectiviteit versus responsiviteit
Ten eerste is er de (noodzakelijke) keuze voor veel instellingen aan wie wel
en aan wie geen hulp wordt geboden. Dit dilemma doet zich op verschillende
manieren voor. Allereerst ‘aan de poort’. Wie wordt, bijvoorbeeld vanwege het
ontbreken van een geldige verblijfsstatus, direct weggestuurd, en wie komt
wel in aanmerking voor de opvang of ondersteuning. Dit dilemma zou
aangeduid kunnen worden als het dilemma van 'selectiviteit (uitsluiting)
versus responsiviteit (insluiting)'. Het onderstaande fragment is afkomstig uit
een interview dat is afgenomen met de (plaatsvervangend) directeur van een
koepelorganisatie die een groot deel van de maatschappelijke opvang in
Nederland vertegenwoordigt:
“Het belangrijkste dilemma voor onze instellingen is wel of niet
opvangen. Als je niet opvangt, dan houd je een stukje dakloosheid
in stand, want dan stuur je mensen de straat op. Als je wel
opvangt, wie vang je dan wel op en wie niet? Hoe weet je of iemand
nu wel of niet terecht een beroep doet op je opvang aan de deur.”
R01U
Zo is ook voor de onderstaande respondent selectie 'aan de poort'
noodzakelijk:
“Vanmiddag staat er een Algerijnse man, die man is puur illegaal
binnengekomen en dan denk ik, meld je maar bij een
asielzoekerscentrum. Ga de procedure maar aan, maar wij gaan er
niet aan beginnen, ook niet omdat je achter elkaar de mond-opmond reclame krijgt, dat gaat razendsnel.” R13DH
Soms is selectie nodig vanwege de beperkte opvangcapaciteit en/of om de
eigenlijke doelgroepen van de organisatie niet in de verdrukking te laten
komen. Zo vertelt respondent R09LD over een daklozen project dat
binnenkort van start gaat in Leiden:
“Daar zit je ook met de vraag, van laat je dan illegalen toe ja of
nee. Kijk wij rekenen op maximaal dertig mensen, nou die heb je zo
binnen. Die dertig mensen kunnen dan hun kleding wassen, want er
zijn wasmachines, er zijn douches, ze krijgen daar een warme
60
Problemen en dilemma’s in de opvang van vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
maaltijd. Maar de bedoeling van het programma is om die dak-en
thuislozen en de verslaafden echt een stapje hoger te krijgen, ze
structuur in hun leven te geven. Het mooiste zou zijn als ze op een
gegeven moment uitstromen naar gesubsidieerde arbeid of zo. Kijk
met die illegalen, kan dat niet. Dus dan moeten we op een gegeven
moment daar toch een besluit over nemen van laat je die mensen
wel of niet toe. Dat is natuurlijk heel triest. Maar als je ze toelaat, ja
dan kom je aan de gewone doelgroep niet meer toe. Dan zit je zo
vol.”
Wanneer organisaties besloten hebben om geen opvang of ondersteuning te
bieden aan illegale vreemdelingen moeten sommige organisaties dit
herhaaldelijk aan hulpbehoevenden duidelijk maken, hetgeen niet altijd even
gemakkelijk is:
“We zijn keihard, we zeggen gewoon 'ga die krant maar verkopen,
meer kunnen we niet doen'. En dat is vaak ook voor helpers een
dilemma van wanneer laat je je hart spreken en wanneer niet.”
R12DH
Maar niet alleen 'aan de poort' doet zich dit dilemma voor. Ook wanneer
duidelijk is aan wie de hulp geboden wordt, zijn de middelen veelal beperkt
en moet er ook bij de toewijzing van bepaalde hulp besloten worden aan wie
wel en aan wie geen ondersteuning kan worden geboden. Het onderstaande
citaat dient hiervoor als illustratie.
“R: Ja, wie geef je onderdak. Dat is een probleem.
I: En dan met name eerst vrouwen en kinderen?
R: Ja, maar er zit ook wel een aantal mannen. Een probleem is, als
er een kamer vrij is, is dat moeilijk, aan wie ga je die geven? Er zijn
altijd een hoop mensen die onderdak nodig hebben. Dat is lastig.”
R22DH
Voor de onderstaande respondent is de toewijzing van de middelen eveneens
een lastige keuze en hij heeft er dan ook zijn eigen oplossing voor bedacht:
“Het dilemma vind ik de keuze die je moet maken om soms wel of
niet toe te kennen. Dat is een hele moeilijke keuze. Ik heb gelukkig
ook nog een andere pot vanuit de kerk en een diaconale pot. Dan
zeg ik ‘hier heb je honderd gulden en kom maar niet meer terug’.
Zoals die Italiaan gisteren, die heb ik niet vanuit dit geld betaald,
die heb ik vanuit een diaconale kas geld gegeven, dus in die zin
moet je dat onderscheiden." R13DH
61
Hoofdstuk 3
Zoals het bovenstaande illustreert zijn vertegenwoordigers van instellingen
onder andere vanwege het beperkt aantal plaatsen binnen de
opvangvoorziening en het grotendeels ontbreken van financiële middelen om
illegale vreemdelingen zonder enig perspectief op te kunnen vangen (zie
paragraaf 3.2) genoodzaakt keuzes te maken aan wie wel en aan wie geen
hulp wordt geboden. Deze keuze kan echter zoals uit onderstaande blijkt, ook
uit andere afwegingen voortkomen.
Humaniteit versus realiteitszin
Een tweede dilemma voor instellingen die hulp en/of ondersteuning bieden
aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus is dat de hulp veelal geboden wordt
vanuit gevoelens van humaniteit en/of compassie met de hulpbehoevenden
(zie paragraaf 2.4 'motieven voor verlenen van hulp'). Maar tegelijkertijd
beseffen veel hulpverleners dat de hulp die zij bieden beperkt is en bij
sommigen onterechte hoop en verwachtingen kan wekken. Dit dilemma zou
het dilemma van 'humaniteit versus realiteitszin' genoemd kunnen worden.
Het onderstaande citaat is afkomstig uit een interview met een pater die zich
op verschillende manieren inzet voor de opvang en ondersteuning van
vreemdelingen zonder verblijfsstatus:
“Ik vraag dikwijls aan illegalen 'ben je al voorbereid om terug te
gaan naar je land?' Met die vraag moeten ze geconfronteerd
worden. We moeten ze niet aan het lijntje houden en geld geven, is
in feite aan het lijntje houden. Dus dat is dikwijls een zeer dubieus
middel. We zouden het zelfs heel slecht doen op het moment dat we
een charitatief imago krijgen die hen voor altijd en eeuwig in leven
houden terwijl er geen enkel perspectief is, dat mag je met die
mensen niet doen.” R19DH
Ook voor de onderstaande respondent is het bieden van hulp een afweging
tussen humaniteit en realiteit:
“Een ander dilemma is op het moment dat mensen al lang in
Nederland zijn, in ROA-huizen hebben gezeten of in aanmeldcentra
of opvangcentra, die hebben bijvoorbeeld al een paar maanden
geleden te horen gekregen dat ze op straat komen te staan en dan
komen ze bij ons, maar dan hebben ze gewoon sociaal wel opvang
nodig, maar wat dan? Een rotsituatie, maar stap je daar in als
tijdelijke noodopvang, dan kan je twee maanden iets doen, of drie
maanden, maar je helpt ze niet.” R12DH
Een directeur van een middelbare school in Den Haag wordt eveneens met dit
dilemma geconfronteerd:
62
Problemen en dilemma’s in de opvang van vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
“Een ander dilemma is ‘wat na ons?’ Je kan een kind formeel
opleiden tot een havo diploma, maar zijn verdere toekomst in
Nederland houdt op. Hij kan niet legaal werken of verder studeren
of wat dan ook dus dan houdt het op en dat is vaak een dilemma
wat ook toch wel intern wordt besproken, van bied je leerlingen niet
iets wat je niet kan waarmaken?” R03DH
Eigen verantwoordelijkheid versus beleidsverantwoordelijkheid
Een derde en laatste dilemma dat kan worden onderscheiden is dat
instellingen vaak, onder andere vanwege de financiering, (deels) gebonden
zijn aan het gemeentelijk of landelijk beleid ten aanzien van de opvang voor
illegale vreemdelingen. Vervolgens is het voor instellingen de vraag of ze dit
beleid volgen, of eigen verantwoordelijkheid nemen. Dit zou als het dilemma
van ‘eigen verantwoordelijkheid versus beleidsverantwoordelijkheid’
aangeduid kunnen worden:
“De gemeente of centrale overheid zet de mensen als ze
uitgeprocedeerd zijn op straat, in de hoop dat mensen weggaan,
maar die gaan niet weg. Dat zou jij ook niet doen. Maar
tegelijkertijd als je die mensen op zou vangen dan haal je dat beleid
direct onderuit, dus je kan eigenlijk geen kant op. Als je ze wel
opvangt doe je het fout en als je ze niet opvangt eigenlijk ook, want
je bent er toch voor om dak- en thuislozen op te nemen, maar de
centrale overheid geeft ons er geen geld voor.” R26DH
Een medewerker van een kerkelijke instantie in Den Haag verwoordt het
dilemma van de eigen verantwoordelijkheid als volgt:
“Het principiële dilemma heeft betrekking op het feit of de kerken
het verlengstuk mogen worden van de overheid? Of erger nog: mag
de kerk gebruikt worden door de overheid?” R14DH
Ook de onderstaande respondent wordt met dit dilemma geconfronteerd.
Vanuit haar instelling worden Nederlandse taallessen verzorgd voor
vreemdelingen zonder verblijfsstatus. Aan de ene kant wil zij graag middels
subsidie professionaliseren, maar beseft tegelijkertijd dat hiermee een groot
deel van de zelfstandigheid verloren gaat:
“Wij willen eigenlijk een subsidie aanvragen, maar dat betekent dat
er vragen gesteld worden over de Koppelingswet, of wij daar aan
voldoen. Dan denk ik van, dat wordt nog een discussie.
I: En zou die financiering dan bestemd zijn voor het materiaal?
R: Ja of om het ietsje te professionaliseren. Je wilt wel geld om
meer dingen te kunnen doen, want je hebt nu vrijwilligers die hier al
63
Hoofdstuk 3
meer dan tien jaar vrijwillig lesgeven, ik heb zelfs een vrijwilliger die
achttien jaar lesgeeft. Maar de prijs die voor het verkrijgen van
subsidie betaald moet worden [het mogelijk geen les meer kunnen
geven aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus], dat is weer de
keerzijde van de zaak.” R01DH
Wanneer tot slot van deze paragraaf wordt gekeken naar de reacties van
instellingen, aan de hand van de driedeling van Aarts et al. (1995), op de
dilemma’s waarmee zij te maken krijgen, dan is er bij instellingen zowel
sprake van ontkenning, pijnlijke keuze(s) als het compromis. Het compromis
zien we bijvoorbeeld terug bij de respondent R13DH die vanuit de ontvangen
gemeentelijke subsidie geen ondersteuning aan illegale vreemdelingen kan
en mag verlenen, maar hiervoor af en toe zijn eigen middelen gebruikt. De
ontkenning zien we zowel terug bij daklozeninstellingen die geen
ondersteuning aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus bieden als bij
instellingen die dit wel doen. In het eerste geval wordt het dilemma
genegeerd door simpelweg te stellen dat er geen hulp kan worden geboden,
omdat er geen middelen voor zijn. De verantwoordelijkheid voor de
consequentie(s) van dit standpunt wordt bij de centrale overheid gelegd,
zoals door de onderstaande respondenten. De één is directeur van een
sociaal pension in Den Haag, de ander van een dak-en thuislozeninstelling:
“Het houdt vaak op. We hebben van de week nog iemand hier
gehad, die was uitgeprocedeerd, die kwam ook uit een
asielzoekerscentrum geloof ik. Maar ja, daar hebben we ook tegen
gezegd ‘we kunnen je niet opnemen, want er is ook geen financiële
bron voor.” R26DH31
“Heel simpel, we zijn een gesubsidieerde instelling. Dus ik heb heel
simpel tegen wethouder mevrouw Klijnsma gezegd dat zij het maar
moet zeggen. Als zij wil dat wij ze opnemen, dan moet ze ook
zorgen dat er geld voor komt. Den Haag zegt gewoon ‘je mag ze
niet opnemen. Ze zijn illegaal, ze horen hier niet thuis’. Daar ben ik
het ergens ook wel mee eens, maar goed we kunnen nog uren over
die hele wetgeving gaan praten, maar daar begin ik niet over, maar
voor ons is het gewoon helder.” R27DH
Anderzijds zijn er instellingen die de hulp wel bieden, en eventuele ontstane
tekorten of andersoortige praktische problemen negeren:
“Je hebt geheid de discussie van nemen illegalen terecht of
onterecht de plaats in van iemand die buiten loopt, dan denk ik van
64
Problemen en dilemma’s in de opvang van vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
'ja dag!' Wat zou de krant schrijven als hier voor de deur iemand
dood gaat, omdat het tien graden onder nul is? En wat zegt de
gemeente dan? Moet ik dan zeggen van 'beste Jetta Klijnsma, het
landelijk beleid is, niemand treedt binnen. Maar ja hij is toevallig bij
ons voor de deur dood gegaan.” R04DH
Tot slot hebben we gezien dat instellingen als reactie op bijvoorbeeld de
dilemma's van humaniteit versus realiteit en afwijzing versus realiteit, soms
pijnlijke keuzes in het bieden van opvang moeten maken. Zo zijn
verschillende instellingen vanwege de beperkte middelen genoodzaakt
bepaalde criteria te stellen voor wie wel en wie geen aanspraak kan maken
op de geboden opvang.
3.5
Conclusies
In dit hoofdstuk is onderzocht met welke problemen en dilemma’s
instellingen te maken krijgen in het bieden van opvang voor vreemdelingen
zonder verblijfsstatus. Er zijn in daarbij vier soorten problemen
onderscheiden. Allereerst het ontbreken van financiën om de hulp aan
vreemdelingen zonder verblijfsstatus te kunnen bieden. Een ander probleem
is dat in een aantal gevallen de hulpbehoevenden aanzienlijk langer gebruik
maken van de voorzieningen dan was voorzien. Dit kan niet alleen financiële
gevolgen hebben, maar hierdoor kan ook de hulp aan andere groepen in de
verdrukking komen. Een derde probleem dat met name door
gezondheidsinstellingen wordt genoemd, is de hoge drempel van
voorzieningen. Tot slot is door verschillende respondenten de druk op
bepaalde instellingen en/of hulpverleners als probleem naar voren gebracht.
Om deze problemen het hoofd te kunnen bieden, moeten vertegenwoordigers
van de instellingen lastige keuzes maken, bijvoorbeeld aan wie er wel en aan
wie er geen hulp wordt verleend. Deze keuzes stellen vertegenwoordigers
voor lastige dilemma’s. In het hoofdstuk zijn drie dilemma’s onderscheiden,
namelijk het dilemma van responsiviteit versus selectiviteit, humaniteit
versus realiteitszin en eigen verantwoordelijkheid versus
beleidsverantwoordelijkheid. Afhankelijk van de instelling en de betrokken
hulpverlener wordt er verschillend op de dilemma's gereageerd. Zo zijn er
vergelijkbare instellingen in Den Haag die onder (grotendeels) dezelfde
omstandigheden besluiten om geen hulp te bieden aan vreemdelingen zonder
verblijfsstatus, terwijl anderen besluiten dit wel te doen.
65
Hoofdstuk 3
Het is overigens van belang om hierbij op te merken dat niet alleen
instellingen te maken krijgen met de genoemde dilemma's en de vraag hoe
hierop gereageerd dient te worden, maar ook de lokale overheid. Zo is het
voor gemeenten de vraag of zij het rijksbeleid moeten volgen, met als
consequentie dat uitgeprocedeerde asielzoekers op straat komen te staan, of
dat zij een eigen verantwoordelijkheid nemen (oftewel het dilemma van eigen
verantwoordelijkheid versus beleidsverantwoordelijkheid). In het
slothoofdstuk gaan we hier nader op in.
66
Intermezzo 2: Het
cliëntenperspectief
Afgezien van de interviews met de vertegenwoordigers van instellingen die
zich bezighouden met de opvang voor vreemdelingen zonder verblijfsstatus,
is eveneens gesproken met verschillende cliënten die een beroep doen op de
instellingen. In totaal zijn er dertig gesprekken gevoerd met cliënten: 23 met
migranten zonder geldige verblijfsstatus, waarvan zeven er nog enig zicht
hebben op een verblijfsstatus, en zeven met daklozen met een geldige
verblijfsstatus. Tien interviews zijn in Leiden afgenomen.
Via verschillende respondenten en via de zogenaamde sneeuwbalmethode
zijn we met deze cliënten in contact gekomen. Het merendeel van de cliënten
was direct bereid om mee te werken aan het onderzoek. Soms was echter
bemiddeling van een contactpersoon noodzakelijk. Waar de ene cliënt totaal
geen moeite had om zijn of haar verhaal te vertellen was de ander wat
huiverig of zag de medewerking als mogelijkheid om aan de onderzoekers
een kleine vergoeding te vragen. In dit intermezzo zullen, overeenkomstig
het rapport, de vreemdelingen zonder verblijfsstatus en de daklozen (met
een geldige verblijfsstatus) apart worden besproken.
Vreemdelingen zonder verblijfsstatus
Er zijn voor vreemdelingen zonder verblijfsstatus grofweg drie manieren om
te kunnen overleven in Nederland. Allereerst blijkt uit eerder gevoerd
onderzoek naar illegale vreemdelingen in Rotterdam (Burgers en Engbersen
1999) dat een (grote) groep op verschillende terreinen ondersteuning
ontvangt van familieleden en/of vrienden. Hierbij moet met name gedacht
worden aan hulp bij de overkomst naar Nederland, (kostenloze) inwoning en
toegang tot de huisvestings-en arbeidsmarkt via de eigen gemeenschap. Dit
laatste geldt in het bijzonder voor Turkse illegalen.
Daarnaast is er een groep die deze ondersteuning (grotendeels) ontbeert.
Deze groep kan in twee subgroepen worden verdeeld (Engbersen 1999: 228).
De eerste subgroep is afhankelijk van formele en informele marktrelaties,
waarbij het bijvoorbeeld gaat om het regelen van de overkomst via
smokkelaars en het vinden van huisvesting via een pension of onderhuur. Zo
67
Intermezzo 2
blijkt uit het onlangs verschenen onderzoek van Kloosterboer et al. (2002)
naar illegale Bulgaren in de Schilderswijk dat deze groep vaak niet terug kan
vallen op ondersteuning van familie, kennissen of vanuit de eigen
gemeenschap. Deze Bulgaren moeten daarom veelal via particuliere
verhuurders aan huisvesting komen. Hierbij wordt niet zelden door de
verhuurders, middels hoge huren en slechte woonomstandigheden, misbruik
gemaakt van de positie van de illegale vreemdelingen. Bij de tweede
subgroep gaat het om een groep die zijn bestaan gefundeerd heeft op allerlei
(particuliere) hulpinstellingen (Engbersen 1999: 228).
In deze paragraaf zal gefocust worden op deze laatste groep en meer in het
bijzonder op de groep vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus die een
beroep doet op de daklozeninstellingen. De keuze om met name de aandacht
te vestigen op deze cliëntengroep komt voort uit het centrale thema van het
onderzoek, namelijk het ‘nieuwe’ vangnet.
Wanneer gesproken wordt over een vangnet, dan is de werking hiervan
vooral van belang voor degenen die een beroep doen op een
daklozeninstelling. Deze groep illegale vreemdelingen lijkt namelijk andere
vormen van opvang, zoals via familie of anderszins, te moeten missen.
Bovendien is over (het netwerk van) deze groep (dakloze) vreemdelingen
zonder verblijfsstatus nog relatief weinig bekend.
Om in contact te komen met vreemdelingen zonder verblijfsstatus die een
beroep doen op een daklozeninstelling, hebben de onderzoekers een
belangrijk deel van de interviews afgenomen binnen een laagdrempelige
dagopvangvoorziening in Leiden (R04.1LD). In deze paragraaf zullen de
uitkomsten van dit veldwerk aan de hand van verschillende cases beschreven
worden. Hierbij zal getracht worden de vraag te beantwoorden wie van de
dagvoorziening gebruik maakt en hoe de weg naar (verschillende)
instantie(s) wordt gevonden. De eerste case betreft een Marokkaanse man
die op het moment van het interview vier jaar (illegaal) in Nederland is.
68
Het cliëntenperspectief
Case 132
Yusef (38 jaar) is geboren in Tétouan, Marokko. Hij verlaat Marokko om in
Spanje te gaan werken. Na enige tijd in Spanje te hebben gewoond en twee
maanden bij familie in Frankrijk te hebben doorgebracht, komt Yusef in
Nederland terecht, waar hij vrienden heeft wonen in Leiden en een broer in
Breda. Inmiddels is hij vier jaar in Nederland. Yusef is niet getrouwd en heeft
ook geen kinderen. Zijn ouders wonen nog in Marokko. Zijn broer in Breda
ziet hij niet vaak, aangezien het treinkaartje te duur is. Van zijn broer
ontvangt Yusef alleen af en toe wat geld.
Een vaste verblijfsplaats heeft hij niet en hij heeft dan ook twee jaar buiten
moeten slapen. Op het moment van interview woont hij in bij een vriend.
Van zijn ouders krijgt hij maandelijks een bedrag van driehonderd gulden
toegestuurd, waarmee hij huur aan zijn vriend kan betalen.
Yusef heeft drie jaar geleden voor het laatst in een kaasfabriek in Nederland
gewerkt. Onderwijs heeft hij in Nederland nooit genoten. Het beetje
Nederlands dat hij spreekt, heeft hij 'op straat' geleerd.
In de dagopvangvoorziening waar Yusef dagelijks voor een gratis kopje koffie
komt, komen over het algemeen veel verslaafden. Hijzelf is naar eigen
zeggen niet verslaafd, maar kampt wel met andere gezondheidsproblemen.
Zo heeft hij, onder andere vanwege de spanningen, erge hoofdpijnen en
slaapproblemen.
De vriend waar hij bij inwoont, heeft hem doorverwezen naar instelling Z.
Hier hebben ze hem vervolgens doorverwezen naar een huisarts in Leiden.
Via deze huisarts is hij doorgestuurd naar een ziekenhuis in Oestgeest om
foto's te laten maken. Inmiddels ontvangt hij via instelling Z medicijnen
tegen de hoofdpijn en loopt hij bij het RIAGG. Daarnaast krijgt hij hulp van
een advocaat, met wie hij vermoedelijk eveneens via instelling Z in contact is
gekomen.
Zijn toekomstplannen zijn onduidelijk. Yusef wil weer een keer terug naar
Marokko om zijn ouders te zien, maar daarvoor moet hij eerst een paspoort
hebben.
De bovenstaande casebeschrijving maakt duidelijk dat ook wanneer er familie
in Nederland woont, dit niet automatisch betekent dat vreemdelingen zonder
verblijfsstatus worden opgevangen. Zo heeft Yusef twee jaar op straat
geleefd, ondanks het feit dat zijn broer in Breda woont, en moet hij nu
betalen voor de inwoning bij een vriend. Hetzelfde geldt voor Mimoen, een
Marokkaanse man, die al dertien jaar in Nederland is, maar ook ondanks het
feit dat hij familieleden in Nederland heeft, op straat leeft. Aangezien Mimoen
een zogenaamde witte illegaal is, en nog in de procedure zit voor het
verkrijgen van een verblijfsstatus, ontvangt hij van de gemeente Leiden, net
als andere daklozen, een uitkering. Hierdoor is zijn positie wat beter dan die
van Yusef en is hij bijvoorbeeld in staat geld naar zijn moeder in Marokko te
sturen:
69
Intermezzo 2
Case 2
Mimoen (34 jaar) is geboren in Marrakech, Marokko. Als hij negentien is
verlaat hij Marokko om in Europa geld te kunnen verdienen. Zijn eerste
stop is in Frankrijk. Hij woont hier van 1986-1988, maar vertrekt naar
Nederland omdat het in Frankrijk moeilijk is om aan werk te komen. Zijn
reis naar Nederland heeft hij deels per auto, deels lopend afgelegd. Bij
aankomst in Nederland, gaat hij direct naar Leiden, waar hij wat kennissen
heeft wonen. In eerste instantie krijgt hij wat ondersteuning van deze
kennissen.
Inmiddels woont Mimoen ruim 13 jaar in Nederland en is hij een 'witte
illegaal'. Hij is niet getrouwd en heeft ook geen kinderen. Zijn moeder heeft
hij al veertien jaar niet gezien. Wel heeft hij regelmatig contact met haar
via de telefoon en door middel van brieven. Hij stuurt haar ook geld omdat
ze, zoals hij zelf zegt, niets heeft.
In Nederland heeft Mimoen neven en nichten, maar hij wil daar niet over
praten, omdat hij daar, naar eigen zeggen, niets aan heeft.
Mimoen heeft geen vast woonadres. Instelling R04.1LD fungeert als
postadres. Over zijn leven op straat zegt hij dat het niet zo prettig is, maar
dat het niet anders kan 'gewoon, zo moet ik leven'. Soms slaapt hij op
straat, soms bij vrienden. In de nachtopvang wil de respondent niet slapen,
omdat daar veel verslaafden zijn 'dan slaap ik beter op straat'.
Sinds twee maanden ontvangt Mimoen een uitkering van 1460 gulden. In
maart 2000 heeft hij een verzoek om een uitkering ingediend, maar heeft
pas deze maand een uitkering ontvangen.
Mimoen werkt op het moment niet, maar heeft in het verleden wel gewerkt
in Nederland. Dankzij zijn sofinummer, dat hij destijds voor vijftig gulden in
Den Haag had gekocht, kon hij in kassen werken en voor verschillende
andere bedrijven. Om aan werk te komen, stapte hij zelf op bedrijven af.
Nederlandse taallessen heeft Mimoen nooit gevolgd, maar toch weet hij zich
goed verstaanbaar te maken. Naast de hulp van instelling Z en instelling
R04LD heeft Mimoen hulp ontvangen van instelling R09LD en instelling
R10LD.
Mimoen heeft geen duidelijke plannen voor de toekomst. Hij wil gewoon
leven. Zijn hoop is dat hij naar Marokko kan om zijn moeder weer te zien,
maar definitief terug wil hij niet, omdat hij naar Nederland is gekomen voor
een betere toekomst.
De uitslag van zijn verzoek om een verblijfsstatus hoort hij binnen de zes
en negen maanden. Hij verwacht dat de uitslag positief zal zijn, omdat hij
meent aan alle voorwaarden te voldoen.
Opvallend is Mimoens opmerking dat hij liever op straat slaapt dan in de
nachtopvang waar veel verslaafden komen. Dit komt overeen met de
opmerking van verschillende vertegenwoordigers van de instellingen dat de
groep vreemdelingen zonder verblijfsstatus veelal niet 'thuishoort' in
bijvoorbeeld de nachtopvang.
“Ik denk niet dat alcohol- en drugsverslaafden deze groepen
[vreemdelingen zonder verblijfsstatus] met open armen ontvangen
en andersom, maar goed ik heb ook maar een fragmentarisch
beeld, maar ik ken heel wat mensen die tot die groep illegalen
behoren, die iets meer doorgeleerd hebben dan de gemiddelde
bezoeker van de nachtopvang. Dus dat kan je die mensen ook niet
aandoen. Dat combineert niet.” R04LD
70
Het cliëntenperspectief
Zowel voor Mimoen als Yusef geldt dat, hoewel ze weinig ondersteuning lijken
te ontvangen van familie en/of vrienden, zij wel naar Leiden zijn gekomen
omdat ze hier kennissen hebben wonen. Dit geldt niet voor Ismaiel, een
Iraanse vluchteling die na acht jaar nog altijd in een asielzoekerscentrum zit
en op de definitieve beslissing omtrent zijn verblijfsstatus wacht.
Case 3
Ismaiel (34 jaar) is acht jaar geleden om politieke redenen weg gegaan uit Iran.
Ismaiel wilde naar Canada omdat hij had begrepen dat het daar gemakkelijk was
om aan werk te komen. Maar eenmaal aangekomen in Nederland is zijn reisgenoot
er vandoor gegaan. In Zwolle heeft hij uiteindelijk asiel gevraagd. Na een paar
dagen is hij naar een AZC (asielzoekercentrum) in Meppel vertrokken, waarna hij
naar een AZC in Burg Haamstede is gestuurd. Hier is hij begonnen met het
gebruiken van drugs. Drie jaar lang heeft hij drugs gebruikt. Inmiddels woont hij
twee jaar in het AZC in Leiderdorp en ontvangt hij sinds twee jaar, dankzij het
RIAGG, een dagelijkse hoeveelheid methadon. Zijn dagelijks leven bestaat uit
ontbijten, methadon gebruiken, naar instelling R04.1LD voor een bakje koffie en
weer naar zijn kamer om te wachten tot hij weer kan gaan slapen. Ismaiel is van
beroep schilder en soms krijgt hij werk als schilder via het AZC. Ook werkt hij af en
toe in tuinen. Maar het merendeel van de tijd heeft hij geen werk. In Nederland
heeft Ismaiel geen opleiding gevolgd. Hij wilde graag Nederlandse taallessen
volgen, maar hij kon alleen maar Engelse les krijgen, maar dat had hij al in Iran
geleerd.
Afgezien van de GGD ontvangt Ismaiel geen hulp van andere instanties. Hij is bij
instelling R04.1LD terecht gekomen doordat hij op een gegeven moment langs liep
en dezelfde mensen binnen zag zitten die ook de methadon kwamen halen. En
aangezien hij hier gratis koffie kan krijgen, komt hij hier sindsdien dagelijks.
Met zijn familie (moeder en broer) in Iran heeft hij al drie jaar geen contact meer
gehad. Ze zijn verhuisd en hij heeft geen telefoonnummer meer van ze. Ismaiel
ziet zijn toekomst somber in. Hij heeft geen relatie, geen woning en hij kan, onder
andere vanwege de methadon waardoor hij suf is, niet veel werken, hooguit twee
of drie uur per dag. Hij verwacht niet dat zijn verzoek om asiel positief uit zal
pakken omdat hij al een aantal keren een negatieve beslissing heeft gekregen. Hij
moet binnenkort voor de laatste beslissing bij de rechtbank verschijnen. Hij
vermoedt dat hij hierna illegaal zal zijn. Hij weet eigenlijk niet wat hij dan moet
doen, terug kan en wil hij niet, maar hij weet verder ook niet wat hij kan doen.
Opmerkelijk in het verhaal van Ismaiel is dat hij, ondanks zijn lange verblijf
in Nederland en zijn dagelijkse bezoek aan de dagopvang, nog geen idee
heeft waar hij naar toe zou kunnen als hij straks echt illegaal is.
De bovenstaande cases geven een beschrijving van cliënten die een beroep
doen op een daklozenvoorziening die beperkt is van aard. De cliënten kunnen
bij desbetreffende opvangvoorziening terecht voor een gratis kopje koffie.
Zoals ook in het tweede hoofdstuk is aangegeven, zijn er echter ook
vreemdelingen zonder verblijfsstatus die gebruik kunnen maken van een
langdurige vorm van opvang. Ter illustratie hiervan zal tot slot het verhaal
van Ivana worden beschreven:
71
Intermezzo 2
Case 433
Ivana is vanwege haar gewelddadige partner vanuit het voormalig Joegoslavië
samen met haar dochter naar Duitsland gevlucht. Haar partner komt haar
echter achterna in Duitsland, waarop Ivana naar Nederland vlucht. Hier komt ze
in een asielzoekerscentrum terecht waar ze zich met haar dochter van twaalf
erg onveilig voelt. Vanwege haar mishandelingsachtergrond komt ze met haar
dochter terecht in een vrouwenopvanghuis in Leiden. Vanuit dit opvangtehuis
wordt er alles aan gedaan om voor haar een verblijfsvergunning te krijgen. Maar
mede doordat zij zich niet direct in Duitsland heeft aangemeld en omdat het
gebied waar zij vandaan komt als veilig wordt gezien, moet ze na drie jaar in
het opvangtehuis te hebben doorgebracht, Nederland alsnog verlaten. Met de
Vreemdelingendienst wordt afgesproken dat Ivana en haar dochter nog drie
maanden langer in Nederland mogen blijven, zodat haar dochter de middelbare
school in Nederland af kan maken. Bij haar vertrek wordt er vanuit het
opvanghuis voor gezorgd dat Ivana wat geld mee krijgt zodat zij als ze weer
terug is in haar herkomstland niet volledig met lege handen staat.
Deze vorm van langdurige opvang zoals in bovenstaande case beschreven, is
echter slechts voor enkele vreemdelingen zonder verblijfsstatus beschikbaar
en dan vrijwel uitsluitend voor degenen met nog enig perspectief op een
verblijfsstatus. Zoals uit de casebeschrijving blijkt, houdt namelijk ook voor
Ivana de ondersteuning, na de definitieve beslissing omtrent haar
verblijfsstatus, na drie jaar op.
Conclusie
De casebeschrijvingen illustreren de diversiteit van problemen,
achtergronden en rechtsposities in Nederland van de cliënten zonder geldige
verblijfsstatus die terechtkomen bij een dak- en thuislozenvoorziening. Een
aantal cliënten beschikt over familieleden en/of kennissen in Nederland, maar
krijgt hiervan slechts in beperkte mate ondersteuning. Via de (in)formele
marktrelaties slaagt deze groep vreemdelingen zonder verblijfsstatus er
eveneens niet in een bestaan in Nederland op te bouwen. De verhalen van de
cliënten bevestigen het beeld van de opvang zoals beschreven in hoofdstuk 2.
De instellingen waar de cliënten een beroep op doen, zijn de
(dag/nacht)opvang, gezondheidszorg en in sommige gevallen rechtshulp.
Daarnaast betreft het veelal een opvangvoorziening die incidenteel
(structureel) of tijdelijk van aard is. Voor cliënten met, in de ogen van de
betrokkenen, nog enig perspectief op een verblijfsstatus, zijn meer
langdurige vormen van opvang beschikbaar. Tot slot bestaat, op basis van de
afgenomen interviews, de indruk dat de cliënten veelal min of meer toevallig,
via derden, of via vertegenwoordigers van (andere) instanties, bij de
verschillende instellingen terechtkomen.
72
Het cliëntenperspectief
Daklozen met een geldige verblijfsstatus
Zoals al uit het vorige intermezzo naar voren is gekomen, ontbreekt het veel
daklozen niet alleen aan een dak boven hun hoofd, maar hebben zij ook te
kampen met een verslavingsprobleem, psychische problemen en/of fysieke
aandoeningen (zie ook Deben en Greshof 1997 en Van Doorn 2002). Ook
tijdens de interviews hebben we gesproken met cliënten die kampen met
meerdere problemen, zoals (forse) huurachterstanden, een alcohol-, goken/of drugsverslaving.
Evenals in het voorgaande zullen ter verduidelijking cases beschreven worden
van geïnterviewde cliënten. De eerste case is Martin, een jongen die al zijn
hele leven in Leiden woont en inmiddels bijna zes jaar dakloos is. Tijdens de
eerste ontmoeting met Martin had hij een vriendin bij wie hij sinds kort
inwoonde, maar acht weken later, is de relatie uit en staat Martin weer op
straat.
Case 5
Martin (23 jaar) is vijf en een half jaar dakloos. Martin heeft altijd in Leiden
gewoond, behalve de drie jaar dat hij vastzat. Hij vertelt dat het al fout met
hem ging toen hij naar een ZMOK-school ging. Hij zat daar, zoals hij zelf zegt,
tussen allemaal probleemkinderen en kwam daar alleen maar meer te weten
over criminaliteit. Vanuit de ZMOK-school is hij naar verschillende internaten
gegaan. Ook is hij een tijdje onder behandeling geweest bij een TBS- kliniek.
Hij is naar eigen zeggen verslaafd geraakt toen hij ingeschreven werd bij
instelling R04.1LD zo’n zes jaar geleden. Over de dagopvangvoorziening is
Martin niet tevreden omdat hij hierdoor in een vicieuze cirkel blijft zitten. Zo
vertelt hij: “Als je steelt en je wordt gepakt zeggen ze [de andere
hulpbehoevenden] niet, stop er nou eens mee, maar ze zeggen: dat moet je
ook zo doen, dan word je niet gepakt”.
Martin slaapt bijna altijd buiten, aangezien de nachtopvang vaak vol zit. Hij
was de ochtend van het interview uit een studentenflat gezet door de politie.
Het sociaal pension is te duur voor hem, aangezien dat 25 gulden per nacht
kost. Op het moment ontvangt hij nog geen uitkering, omdat bij de sociale
dienst nog bepaalde informatie ontbreekt. Naar eigen zeggen steelt hij alles
wat los en vast zit. Martin heeft op dit moment geen werk. Hij houdt ervan om
te werken in de bouw, maar mag dat niet omdat hij een ongeluk met zijn
brommer heeft gehad. Hij heeft drie jaar zwart gewerkt in de sloop en als
stratenmaker. Via een medewerker van instelling R04LD is hij betrokken bij
een project om dak- en thuislozen aan het werk te helpen, maar dit is niet
gemakkelijk omdat hij geen diploma heeft. De reclassering op de Witte Singel
wil hem niet meer zien. Verder heeft hij bij verschillende psychiaters en
psychologen gelopen. Martin vindt dat hij eigenlijk niet in Leiden moet blijven
wonen, want dan blijft hij 'ze' [de vrienden die ook in de criminaliteit zitten]
zien.
Zoals onder andere uit het verhaal van Martin blijkt, is het vinden van een
slaapplaats vaak een probleem. De beperkte opvangcapaciteit wordt niet
73
Intermezzo 2
alleen door verschillende cliënten, maar ook door vertegenwoordigers van
een aantal daklozeninstellingen als probleem ervaren.
Een laatste case aan het slot van deze paragraaf, is de 37-jarige Denis uit
Kongo. Sinds 1997 verblijft hij legaal in Nederland, maar enige jaren geleden
is hij vanwege zijn drugsprobleem dakloos geworden.
Case 6
Denis (37 jaar) is een muzikant. Hij komt uit Kongo, waar hij problemen heeft
gekregen vanwege het schrijven van een democratisch protestlied. Hierdoor heeft
hij in 1992 drie maanden in de gevangenis gezeten. Nadat hij uit de gevangenis
kwam, is hij direct naar Nederland gegaan en heeft hier asiel aangevraagd. Dat was
in december '93. De vader van zijn vrouw had de reis geregeld.
Hij wist van tevoren eigenlijk niet waar hij naar toe ging. Hij arriveerde op Schiphol
en merkte toen dat hij in Nederland was. Hij had ooit op school wel iets over
Nederland geleerd.
Denis weet niet waar zijn vrouw en twee kinderen zijn. Terug naar Kongo kan en wil
hij niet, onder andere omdat zijn vader daar destijds is vermoord. Inmiddels is
Denis acht jaar in Nederland. Hij heeft eerst in een AZC in Noord-Drente gezeten,
daarna op de asielboot in Zwijndrecht. Vervolgens is hij naar Voorschoten gegaan
en in 1994 kwam hij in een ROA huis terecht. Hier vandaan is hij, na twee jaar, naar
Leiden gegaan, omdat hij een artiest is, zoals hij zelf zegt.
In 1997 heeft Denis een verblijfsstatus gekregen. Op het moment is Denis dakloos.
Als verklaring hiervoor geeft hij zijn drugsprobleem. In Kongo gebruikte een vriend
marihuana en is hij ook gaan gebruiken. In Nederland is Denis daarnaast ook
verslaafd geraakt aan cocaïne en heroïne. Het gevolg hiervan was dat hij alles deed
om aan geld te komen. Hij heeft in deze periode alles verkocht inclusief zijn
muziekinstrumenten en is hij ook zijn woning, vanwege huurschulden, kwijtgeraakt.
Inmiddels gebruikt hij geen drugs meer. Hij is ook niet aan de methadon, maar hij
heeft, zoals hij zelf zegt, gewoon op een dag besloten om er mee te stoppen. Soms
gaat Denis voor één of twee dagen naar Amsterdam en verblijft daar bij een vriend.
Denis heeft een uitkering aangevraagd bij de sociale dienst en via het Centrum
Werk en Inkomen probeert hij nu aan werk te komen. Hij heeft al wat werkervaring
in Nederland opgedaan. Zo heeft hij als schoonmaker, via een uitzendbureau, bij
Rijkswaterstaat, Heineken en Akzo Nobel gewerkt. Ook in Amsterdam heeft hij een
goede baan gehad, maar omdat hij na het werk de straat op ging was dit niet vol te
houden. Een slechte nachtrust betekent, zoals hij zelf zegt, niet goed kunnen
werken. Voordat hij een geldige verblijfsstatus had, heeft Denis niet gewerkt in
Nederland, omdat hij bang was te worden opgepakt.
Het liefst wil Denis geld verdienen door op straat te spelen. ‘Muziek is geld en geeft
je een goed gevoel’. Dit vertelt hij de mensen van instelling R04.1LD met wie hij
een band op wil richten. In Kongo is hij opgeleid tot huisschilder. Sinds een half jaar
volgt hij Nederlandse taalles en kan hij zich redelijk verstaanbaar maken in het
Nederlands. Via een medewerker van de afdeling Burger Zaken heeft hij het adres
gekregen van instelling R04LD. Hoewel Denis zegt dat het nu een moeilijke situatie
is, hoopt hij op een baan en een woning. Een groot probleem vindt Denis dat hij
alleen is. Hij wil graag naar zijn vrouw en kinderen, daar denkt hij iedere dag aan,
maar hij weet niet waar die zijn.
De bovenstaande twee cases verschillen op een aantal aspecten van de
voorgaande vier cases. Zo blijft voor degenen zonder verblijfsstatus de
opvangvoorziening beperkt en in zekere zin uitzichtloos. Terwijl voor degenen
die wel over een verblijfsstatus beschikken er meer mogelijkheden bestaan
om via de opvangvoorziening, bijvoorbeeld via een werkproject, een stapje
hogerop te kunnen komen. Daarnaast zijn de cliënten die wel over een
geldige verblijfsstatus beschikken veel meer genesteld in het Nederlandse
74
Het cliëntenperspectief
zorgsysteem, waardoor zij beter op de hoogte zijn en worden gesteld van de
bestaande opvangvoorzieningen.
Conclusie
In het eerste intermezzo is aandacht besteed aan het feit dat zelfs een
relatief dichtgeknoopt vangnet voor daklozen gaten kent. Dat komt ook naar
voren in de interviews met daklozen. Sommigen hebben moeite een
slaapplaats te bemachtigen. Tegelijkertijd is gedemonstreerd hoe complex de
problemen zijn bij bepaalde groepen. Velen kampen met een meervoudige
problematiek die diverse levensterreinen raakt, zoals verslaving,
psychiatrische stoornissen, schulden, problemen met politie en justitie en/of
relationele problemen. Daarin onderscheiden de daklozen met een geldige
status zich nadrukkelijk van de daklozen die geen geldige status hebben. Die
laatste groep ontbreekt het vooral aan een verblijfsvergunning. Zouden ze die
wel hebben dan kunnen ze, hoewel dat niet voor iedereen geldt, vrij
gemakkelijk op eigen benen staan.
75
Hoofdstuk 4
Samenvatting & beleidssuggesties
Den Haag versus Den Haag
Sinds het begin van de jaren negentig zijn vanuit het Haagse Binnenhof
diverse maatregelen genomen om het asielbeleid efficiënter te laten verlopen
en om de aanwezigheid van 'ongewenste' en illegale migranten op het
Nederlandse grondgebied te ontmoedigen. Belangrijke wetten waren in dit
verband de Vreemdelingenwet 2000 die twee jaar terug in werking is
getreden en de Koppelingswet die twee jaar daarvoor was ingevoerd. De
Koppelingswet kon worden beschouwd als het sluitstuk van een reeks van
maatregelen ter ontmoediging van het verblijf van illegale vreemdelingen in
Nederland. Daarnaast werd op allerlei manieren getracht het terugkeerbeleid
te intensiveren. Ondanks de veelheid aan Haagse regels en maatregelen
gericht op het ontmoedigen van illegaal verblijf en het effectief uitzetten van
illegale vreemdelingen is de praktijk van het vreemdelingenbeleid zeer
weerbarstig. Dit blijkt uit de aanwezigheid van vreemdelingen zonder geldige
verblijfsstatus binnen gemeenten als Den Haag en Leiden, en uit de
activiteiten van een reeks van instellingen die - om verschillende redenen en
vanuit verschillende motieven - hulp bieden aan deze groep. Zo levert een
stad als Den Haag een dubbel beeld op: enerzijds zetelt er het parlement van
waaruit een restrictief vreemdelingenbeleid wordt vorm gegeven, anderzijds
zijn binnen de gemeentegrenzen van Den Haag meer dan 25 instellingen en
particuliere initiatieven waarneembaar die een helpende hand reiken aan
illegale vreemdelingen en/ of uitgeprocedeerde asielzoekers. Deze alledaagse
Haagse realiteit lijkt in strijd met de wetgevingswerkelijkheid van het Haagse
Binnenhof.
Een losgeknoopt vangnet
De resultaten van het onderzoek 'Nieuwe vangnetten', dat is uitgevoerd in
Den Haag en Leiden, bevestigen en relativeren de kloof die bestaat tussen
wet en werkelijkheid. Een substantieel aantal organisaties is betrokken bij
enige vorm van opvang voor vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus. In
totaal is gesproken met ruim 40 vertegenwoordigers van (semi-)
overheidsinstellingen, kerkelijke instellingen en particuliere initiatieven, die
hulp bieden op de terreinen van onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting,
77
Hoofdstuk 4
praktische hulpverlening en andere zaken. De opvang die geboden wordt, is
echter vaak beperkt en het zou overdreven zijn om te spreken van een
alternatief “vangnet” dat onder de bijstandswet zou zijn gespannen. Veeleer
is sprake van een relatief losgeknoopt netwerk van voorzieningen dat het
mogelijk maakt om specifieke vreemdelingen op te vangen. Belangrijk voor
veel organisaties is daarbij de samenwerking met anderen. Door van elkaars
bestaan op de hoogte te zijn en in sommige gevallen (nauw) samen te
werken, kunnen veel organisaties op verschillende terreinen doorverwijzen
naar andere instellingen en initiatieven en zo een hulpvraag beantwoorden
en/of de druk op de eigen organisatie beperken. De betrokken instellingen
stellen echter veelal ook zelf grenzen aan de hulp die zij bieden.
Uitgeprocedeerde asielzoekers met perspectief versus illegale
vreemdelingen
Veel organisaties maken een onderscheid tussen enerzijds
opvangvoorzieningen voor illegale migranten en anderzijds die voor
uitgeprocedeerde asielzoekers die in hun ogen nog enig perspectief hebben
op een verblijfsstatus. Zo blijkt dat langdurige opvang aan illegale
vreemdelingen sec door slechts acht van de 40 organisaties geboden wordt.
Twee daarvan (één onderwijsinstelling en één gezondheidsinstelling) moeten
en mogen deze vorm van opvang ook formeel bieden. Vier van de resterende
zes bieden langdurige opvang in de vorm van een onderwijsvoorziening.
Daarnaast zijn er 27 organisaties die vormen van incidentele hulp aanbieden.
Het gaat daarbij vooral om praktische hulp, doorverwijzen, noodopvang,
financiële hulp en hulp op het gebied van de gezondheidszorg.
Wanneer gekeken wordt naar de opvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers
die in de ogen van de betrokkenen nog perspectief hebben op een
verblijfsstatus, dan wijkt dit beeld hier enigszins van af. Afgezien van de
zojuist genoemde acht organisaties, zijn er nog elf organisaties die
langdurige (meer dan drie maanden) vormen van opvang bieden aan deze
groep ex-asielzoekers. Hierbij kan het gaan om hulp bij de procedure,
huisvesting en/of een langdurige vorm van opvang in een
vrouwenopvanghuis. Bijna iedere geïnterviewde instelling biedt daarnaast
aan deze groep incidentele hulp. Tijdelijke opvang (tot drie maanden) wordt
door twee organisaties geboden. De opvangmogelijkheden zijn dan ook voor
deze groep aanzienlijk groter. Dit kan grotendeels verklaard worden doordat
zowel de gemeente Den Haag als Leiden financiële middelen beschikbaar
hebben gesteld voor de opvang van deze groep ex-asielzoekers.
78
Samenvatting & beleidssuggesties
Motieven
In het vangnettenonderzoek is ook gekeken naar de motieven van
organisaties om hulp te bieden. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen
humanitaire, professionele en instrumentele motieven. De meeste
geïnterviewde instellingen bieden hulp vanuit humanitaire overwegingen. De
geboden hulp komt voort uit sociale normen van mededogen, solidariteit en
humaniteit. Vaak spelen religieuze overtuigingen een rol, maar ook politieke
overtuigingen liggen aan de basis van bepaalde vormen van hulpverlening.
Sommige instellingen weigeren het juridische onderscheid tussen legaal en
illegaal te erkennen. Een tweede overweging om hulp te bieden vloeit voort
uit een specifieke beroepsethiek. Hierbij wordt de centrale taak van een
beroepsgroep of organisatie gesteld boven de praktische omstandigheid van
het illegaal en/of onverzekerd zijn van cliënten. Dit motief vinden we
nadrukkelijk terug in de gezondheidszorg. Uit de interviews blijkt dat veel van
de respondenten uit de sfeer van de gezondheidszorg diensten aan
vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus hebben aangeboden, nog
voordat de Stichting Koppeling was opgericht, of nog voordat hun gemaakte
kosten gedeclareerd konden worden. Zij boden en bieden medische zorg aan
deze groep vanuit hun beroepsethiek. Een derde motief is van meer
instrumentele aard. Hierbij spelen vooral overwegingen van algemeen belang
een rol. Handhaving van de openbare orde of handhaving van de
volksgezondheid zijn daarvan twee sprekende voorbeelden. Er wordt hulp
geboden vanwege de risico’s voor de lokale samenleving. Het is niet altijd
gemakkelijk om de drie motieven te onderscheiden, vaak spelen ze alle drie
tegelijkertijd een rol. Wel worden het professionele en het instrumentele
motief vooral naar voren gebracht door professionals en functionarissen van
semi-overheidsinstellingen.
Problemen en dilemma's
In de hulpverlening aan vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus worden
vier terugkerende problemen zichtbaar. Allereerst ontbreekt het vaak aan
voldoende financiën om de hulp te kunnen bieden. Een tweede probleem is
dat in een aantal gevallen de hulpbehoevenden aanzienlijk langer gebruik
maken van de voorzieningen dan was beoogd. Dit heeft niet alleen financiële
gevolgen, maar hierdoor kan ook de hulp aan andere groepen in de
verdrukking komen. Een derde probleem is de ontoegankelijkheid van
bepaalde voorzieningen. Dit wordt met name genoemd door
gezondheidsinstellingen, die er op wijzen dat illegale migranten vaak lang
wachten met het doen van een beroep op gezondheidsvoorzieningen of dat
79
Hoofdstuk 4
zij 'aan het loket' worden weggestuurd. Tot slot is er sprake van een druk op
bepaalde instellingen of particuliere hulpverleners. Dit kan ondermeer worden
veroorzaakt doordat in een bepaald netwerk veelal een beroep wordt gedaan
op dezelfde hulpverleners.
In de problemen waarmee de onderzochte instellingen kampen, worden
verschillende dilemma's zichtbaar. Het eerste dilemma is dat van
responsiviteit versus selectiviteit. Dit dilemma doet zich vooral ‘aan de poort’
voor. Wie wordt weggestuurd en wie komt in aanmerking voor opvang en
ondersteuning? Een tweede dilemma gaat een rol spelen indien
vreemdelingen eenmaal hulp ontvangen. Hoe ver moet en kan men daarin
gaan? Veel hulpverleners beseffen dat met het voorduren van hulp valse
verwachtingen kunnen worden gewekt en dat het daarom verstandiger is om
de hulp tijdig te staken. Dit dilemma van humaniteit versus realiteitszin keert
voortdurend terug. De meerderheid van de hulpontvangers heeft immers
weinig perspectief om uiteindelijk legaal in Nederland te verblijven. Een derde
dilemma heeft vooral betrekking op de vraag of instellingen zichzelf een
eigen verantwoordelijkheid toedichten om illegale vreemdelingen toch te
helpen of die verantwoordelijkheid doorschuiven naar een hoger
beleidsniveau (de gemeente, het rijk). Het onderzoek wijst uit dat er geen
simpele uitwegen uit de geschetste dilemma’s zijn. Er moeten pijnlijke keuzes
worden gemaakt en compromissen gesloten. Die pijnlijke keuzes betreffen
vooral het uitsluiten van vreemdelingen van hulp. De compromissen worden
zichtbaar in de (informele) oplossingen die bedacht worden door gemeenten
en instellingen om in specifieke omstandigheden toch opvang te bieden aan
vreemdelingen zonder verblijfsstatus.
Aanzuigende werking?
Het losgeknoopte netwerk van voorzieningen dat wij in Den Haag en Leiden
hebben aangetroffen maakt duidelijk dat zorgen over een aanzuigende
werking van dergelijke vangnetten gerelativeerd moeten worden. Het is geen
vangnet dat permanente opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus
mogelijk maakt. Het is een losgeknoopt netwerk dat in de meeste gevallen
een tijdelijke opvang biedt voor een beperkte en selecte groep
vreemdelingen.
De praktische wijsheid van lokale initiatieven
Gemeenten als Leiden en Den Haag laten zien dat op een deels
geïmproviseerde wijze lokale antwoorden worden gegeven voor reële
80
Samenvatting & beleidssuggesties
problemen. Die antwoorden zijn vooral bottom up voortgekomen uit de lokale
samenleving, anderzijds zijn zij op landelijk niveau geformuleerd (met name
ten aanzien van de gezondheidszorg aan illegale vreemdelingen). Duidelijk is
echter dat de Binnenhof-retoriek van ‘uitzetten en uitsluiten’ op gemeentelijk
niveau op humanitaire, professionele en praktische grenzen stuit. De
landelijke en de lokale politiek dienen daarvoor de ogen niet te sluiten. Elke
politicus dient immers niet alleen de wet te kennen, maar ook de uitvoering
daarvan. De landelijke en lokale politiek doen er verstandig aan zich te laten
inspireren door de praktische wijsheid van lokale instellingen en initiatieven
en op basis daarvan meer werk te gaan maken van een realistisch opvangen terugkeerbeleid. Deze praktische wijsheid is niet gebaseerd op universele
principes, maar is gebaseerd op beginselen die sterk contextafhankelijk zijn.
In sommige situaties en bij sommige problemen wordt hulp geboden omdat
niet-optreden tot inhumane of onrechtvaardige situaties zou kunnen leiden of
tot openbare orde- en gezondheidsproblemen.
Beleidssuggesties
De resultaten van het onderzoek over de opvang van vreemdelingen zonder
geldige verblijfsstatus geven aanleiding tot drie beleidsuggesties.
(1) Gemeenten moeten alert en flexibel kunnen inspelen op lokale noden.
Daartoe is het niet nodig dat nieuwe vormen van bijstand worden gecreëerd
onder verantwoordelijkheid van de gemeente. Wel dat gemeenten
mogelijkheden creëren om specifieke instellingen – ook ad hoc - financieel en
praktisch te ondersteunen. Den Haag en Leiden leveren daarvan al goede
voorbeelden. Die ondersteuning kan zowel betrekking hebben op particuliere
instellingen, maar ook op (semi-) publieke instellingen. Met andere woorden:
het losgeknoopte netwerk met zijn vrijwilligers en expertise dat nu bestaat,
dient zorgvuldig te worden onderhouden. Daardoor kan ook onnodige
institutionalisering en bureaucratisering worden voorkomen. Tegelijkertijd
voorkomt het begrensde karakter van de hulpverlening dat daarvan een
aanzuigende werking uitgaat.
(2) Er dient meer werk te worden gemaakt van terugkeerbeleid. Het zou de
moeite waard zijn projecten en initiatieven vanuit de nieuwe vangnetten te
ondersteunen die gericht zijn op terugkeer naar het land van herkomst.
Diverse instellingen pleiten daarvoor. Op dit moment worden door
verschillende organisaties concrete pogingen daartoe ondernomen. Men kan
daarbij ook denken aan projecten die nu binnen de afdeling terugkeer van de
81
Hoofdstuk 4
Willem II-gevangenis in Tilburg zijn opgezet voor illegale vreemdelingen die
civielrechtelijk vastzitten. Een voorbeeld daarvan zijn de cursussen die in
samenwerking met het Regionaal Opleidingen Centrum worden opgezet ter
versterking van de arbeidskansen van migranten in eigen land. Daarnaast
worden ook andere individuele methoden gebruikt om terugkeer mogelijk te
maken, bijvoorbeeld het bekostigen van zaken die relevant zijn voor een
succesvolle rentree op de arbeidsmarkt in het land van herkomst. De
bedragen die met dit soort projecten gemoeid zijn, zo blijkt uit ervaringen
binnen de Willem-II kazerne, zijn relatief beperkt. Het is van belang het
huidige netwerk van vrijwilligers en expertise, dat bestaat binnen de
onderzochte instellingen, te benutten voor terugkeerbeleid. Dit netwerk is
immers in staat gebleken een vertrouwensrelatie te kunnen opbouwen met
een vreemdeling die de optie van terugkeer makkelijker mogelijk kan maken.
Volledige medewerking van de vreemdeling in kwestie – vooral ten aanzien
van identiteitsbepaling – is daartoe een vereiste. Tenslotte kan ook worden
gedacht aan nauwere samenwerking tussen lokale asielzoekerscentra en de
nieuwe vangnetorganisaties op lokaal niveau.
(3) Een derde beleidssuggestie heeft betrekking op het vraagstuk van
regularisatie of het toekennen van een tijdelijke verblijfsstatus. In het
verleden hebben de burgemeesters van de vier grote steden een belangrijke
rol gespeeld in de problematiek rond witte illegalen. Hun optreden was een
fraai voorbeeld van wat wij de praktische wijsheid van het lokale hebben
genoemd. Op grond van gedetailleerde dossierkennis hebben zij voorstellen
gedaan voor selectieve legalisering van bepaalde groepen vreemdelingen.
Naar onze overtuiging dient aan burgemeesters de mogelijkheid
voorbehouden te blijven om voorstellen te doen tot selectieve legalisering
van stadsbewoners. Daarbij kan het gaan om illegale vreemdelingen die door
de duur van hun verblijf en hun arbeidsinzet tot reële stadsburgers kunnen
worden gerekend, maar ook om illegale vreemdelingen waarvan de identiteit
en nationaliteit bekend zijn, maar waarvan vast staat dat zij onuitzetbaar zijn
vanwege gebleken statenloosheid of vanwege de herhaalde weigering van het
land van herkomst om hen terug te nemen.
82
Bijlage 1: Schema De opvang van
vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
Opvang Den Haag34
Initiatief
(semi-)
overheidsinstelling
R01DH
R02DH
R03DH
R04DH
R05DH
R06DH
R07DH
Doelgroep
(en)
Rol
verblijfsstatus
voor verstrekken
van hulp35
Terreinen van hulp voor
vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
Gebruik voorziening36
Omvang37
Bewoners
buurt (2055 plus)
Geen betekenis
Onderwijs: Nederlandse taalles,
fietslessen, opvoedingsactiviteiten
Overig: Sociaal-culturele
activiteiten
Praktische hulp: financieel
Doorverwijzen: m.n. gezondheid,
onderwijs39
Onderwijs: taal- en sociale
vaardigheden
Doorverwijzen
Overig: Sociaal-culturele
activiteiten
Onderwijs in brede zin en
onderwijsvaardigheden gericht op
terugkeer
Praktische hulp: hulp bij procedure
Langdurig
Meerdere
Incidenteel/ structureel
-38
Incidenteel
Incidenteel/ structureel
Uitzondering
Meerdere
Langdurig
-
Incidenteel/structureel
Incidenteel/ structureel
-
Langdurig
Enkele
Incidenteel/ structureel
Idem40
Doorverwijzen: gezondheid,
rechtshulp, huisvesting
Opvang: noodopvang
Opvang: structurele opvang
Overig: psychische hulp
Praktische hulp: zorgen voor
primaire behoeften41
Hulp gezondheidszorg
Doorverwijzen: rechtshulp
Opvang: structurele opvang
Praktische hulp: hulp bij
procedure, hulp bij vinden werk
Doorverwijzen: gezondheidszorg,
andere opvanghuizen
Indirect: coördineren netwerk,
regelen uitbetaling,
informatieverschaffing voor
gezondheidsinstellingen42
Hulp gezondheidszorg
Incidenteel/ structureel
Idem
Incidenteel/ structureel
Langdurig
Incidenteel/ structureel
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Meerdere
Meerdere
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Incidenteel/ structureel
Langdurig
Langdurig
Meerdere
Meerdere
Uitzondering
Idem
Incidenteel/ structureel
Meerdere
-
-
Incidenteel/ structureel
Enkele/
Meerdere
Vrouwen die
niet naar
school
kunnen
Geen betekenis
Jongeren tot
18 jaar
Geen betekenis
Thuislozen
Vrouwen in
nood
Hulpverleners
gezondheids
netwerk
-
Geen betekenis
Perspectief op
verblijfsvergunning
Geen betekenis
Geen betekenis
83
Bijlage 1
Initiatief
Doelgroep
(en)
Rol
verblijfsstatus
voor verstrekken
van hulp
Terreinen van hulp voor
vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
Gebruik voorziening
Vluchtelingen
Perspectief op
verblijfsvergunning
Praktische hulp: hulp bij procedure
-
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Meerdere
R09DH
-
Geen betekenis
R10DH
-
Geen betekenis
Doorverwijzen: gezondheid,
huisvesting, opvang
Hulp gezondheidszorg
Doorverwijzen: gezondheid
Hulp gezondheidszorg
Doorverwijzen: gezondheid
Incidenteel /structureel
Incidenteel/ structureel
Incidenteel/ structureel
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Meerdere
Meerdere
Meerdere
Spaanstalige
migranten
Geen betekenis
Onderwijs: Nederlandse taalles,
Engelse les, naailes
Overig: psychische hulp
Praktische hulp: hulp bij vinden
werk
Praktische hulp: financieel
Doorverwijzen: gezondheid
Indirect: belangenbehartiging
Huisvesting
Langdurig
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Incidenteel/ structureel
N.v.t.
Tijdelijk
Langdurig
Tijdelijk
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Meerdere
N.v.t.
Meerdere
Uitzondering
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Incidenteel en langdurig
Meerdere
Meerdere
Arbeid
Langdurig
Meerdere
Doorverwijzen: gezondheid,
rechtshulp, arbeid
Praktische hulp: hulp bij vinden
huisvesting
Indirect: belangenbehartiging
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Langdurig
Meerdere
N.v.t
N.v.t.
Opvang: noodopvang
Incidenteel
Enkele
(semi-)
overheidsinstelling
R08DH
Kerkelijke
instelling
R11DH
R12DH
R13DH
Mensen in
nood
Zwakkeren
in
samenleving
Perspectief op
verblijfsvergunning
Geen betekenis
Geen betekenis
R14DH
-
Perspectief op
verblijfsvergunning
Geen betekenis
R15DH
Mensen in
nood
Uitzondering: geen
betekenis
84
Praktische hulp: financieel
Doorverwijzen: rechtshulp, arbeid,
huisvesting, gezondheid
Doorverwijzen: arbeid
Praktische hulp: financieel
Omvang
Bijlage 1
Initiatief
Kerkelijke
instelling
R16DH
R17DH
R18DH
Doelgroep
(en)
Rol
verblijfsstatus
voor verstrekken
van hulp
Terrein(en) van hulp voor
vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
Gebruik voorziening
Omvang
Vrouwen in
nood
Perspectief op
verblijfsvergunning
Langdurig
Incidenteel
Incidenteel/ structureel
Uitzondering
Idem
Meerdere
Sociaal
zwakkeren
Perspectief op
verblijfsvergunning
Geen betekenis
Opvang: structurele opvang
Praktische hulp: hulp bij procedure
Doorverwijzen: rechtshulp,
(vrouwen)opvang
Huisvesting
Langdurig
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Mannen in
nood
Perspectief op
verblijfsvergunning
R19DH
Zwakkeren
in de
samenleving
Geen betekenis
R20DH
Moslims
Geen betekenis
Zwakkeren
in de
samenleving
Perspectief op
verblijfsvergunning
Uitgeprocedeerde
asielzoekers
Perspectief op
verblijfsvergunning
Particulier
initiatief
R21DH
R22DH
R24DH
R25DH
Praktische hulp: hulp bij procedure
-
Enkele/
meerdere
Meerdere
Doorverwijzen: gezondheid,
rechtshulp
Indirect: zorgen voor financiën en
faciliterend voor organisaties die
zich inzetten voor de doelgroep,
belangenbehartiging
Praktische hulp: financieel
Indirect: belangenbehartiging
Doorverwijzen
Incidenteel/ structureel
Meerdere
N.v.t.
N.v.t.
Incidenteel
N.v.t
Incidenteel/ structureel
Meerdere
N.v.t.
Meerdere
Opvang: inwoning (huisvesting)
Langdurig
Enkele
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Langdurig
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Meerdere
Langdurig
N.v.t.
Incidenteel/ structureel
Meerdere
N.v.t.
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Langdurig
Meerdere
Zwangere
vrouwen
-
Geen betekenis
Praktische hulp: zorgen voor
materiële goederen
Huisvesting
Doorverwijzen: huisvesting,
gezondheid, onderwijs
Praktische hulp: hulp bij procedure
Indirect: belangenbehartiging
Praktische hulp: zorgen voor
primaire behoeften
Doorverwijzen: gezondheid,
onderwijs
Hulp gezondheidszorg
Geen betekenis
Hulp gezondheidszorg
Incidenteel/ structureel
Meerdere
(Witte)
illegalen
Geen betekenis
Indirect: belangenbehartiging
-
-
Doorverwijzen: gezondheid,
rechtshulp, maatschappelijk werk,
onderwijs
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Geen betekenis
R23DH
Praktische hulp: hulp bij vinden
huisvesting
Doorverwijzen: arbeid,
gezondheidszorg, rechtshulp
Praktische hulp: financieel
85
Bijlage 1
Opvang Leiden
Initiatief
(semi-)
overheidsinstelling
R01LD
Doelgroep
(en)
Rol
verblijfsstatus
voor verstrekken
van hulp
Terreinen van hulp voor
vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
Gebruik voorziening
Omvang
Uitgeprocedeerde
asielzoekers
Perspectief op
verblijfsvergunning
Praktische hulp: hulp bij procedure,
hulp bij vinden werk
Huisvesting
Doorverwijzen: gezondheid, arbeid
Praktische hulp: financieel
Praktische hulp: financieel
Langdurig
Meerdere
Tijdelijk en langdurig
Incidenteel/ structureel
Langdurig
Tijdelijk
Meerdere
Meerdere
Meerdere
Meerdere
Doorverwijzen: gezondheid, arbeid
Opvang: structurele opvang
Incidenteel/ structureel
Langdurig
Meerdere
Enkele
Opvang: noodopvang
-
-
Praktische hulp: hulp bij procedure
-
-
Doorverwijzen
-
-
Geen betekenis
R02LD
R03LD
Vrouwen in
nood
Vluchtelingen
Perspectief op
verblijfsvergunning
Indirect: belangenbehartiging
N.v.t.
N.v.t.
Perspectief op
verblijfsvergunning
Huisvesting
Langdurig
Meerdere
Praktische hulp: hulp bij procedure
Langdurig
Meerdere
Geen betekenis
Praktische hulp: financieel
Incidenteel
Uitzondering
Doorverwijzen
Incidenteel/ structureel
Meerdere
R04.1LD43
Dak- en/ of
thuislozen
Geen betekenis
Opvang: dagopvang
Hulp gezondheidszorg
Incidenteel/ structureel
Incidenteel
Meerdere
Meerdere
R04.2LD
Dak- en/ of
thuislozen
Geen betekenis
Opvang: nachtopvang
Incidenteel/ structureel
Meerdere
R05LD
Studenten
Perspectief op
verblijfsvergunning
Langdurig
Langdurig
Langdurig
Enkele
Idem
Idem
Geen betekenis
Onderwijs
Praktische hulp: financieel
Praktische hulp: aanschrijven
fondsen
Overig: psychische hulp
Onderwijs
Incidenteel/ structureel
Langdurig
Idem
Uitzondering
Doorverwijzen
Incidenteel
Idem
R06LD
-
Geen betekenis
Hulp gezondheidszorg
Incidenteel/ structureel
Meerdere
R07LD
Kinderen en
ouders die
geen dure
bijles
kunnen
betalen
Perspectief op
verblijfsvergunning
Doorverwijzen: rechtshulp,
maatschappelijk werk
Praktische hulp: hulp bij procedure,
sociale begeleiding
Incidenteel/ structureel
-
Incidenteel/ structureel
en langdurig
-
Geen betekenis
86
Doorverwijzen: rechtshulp
Incidenteel
Enkele
Onderwijs voor buitenlandse
vrouwen
-
-
Bijlage 1
Initiatief
(semi-)
overheidsinstelling
R08LD
R09LD
R10LD
Kerkelijke
instelling
R11LD
Doelgroep
(en)
Rol verblijfsstatus
voor verstrekken
van hulp
Terreinen van hulp voor
vreemdelingen zonder
verblijfsstatus
Gebruik voorziening
Omvang
Woningzoekende
jongeren
-
Indirect: faciliterend voor
organisaties die zich inzetten voor
uitgeprocedeerde asielzoekers
N.v.t.
N.v.t.
o.a. dak-en
thuislozen
Geen betekenis
Praktische hulp: zorgen voor
primaire behoeften
Doorverwijzen
Financiële ondersteuning
Praktische hulp: hulp bij procedure
Incidenteel
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Incidenteel/ structureel
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Meerdere
Meerdere
Praktische hulp: hulp bij procedure
-
Meerdere
Doorverwijzen: (vrouwen)opvang
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Indirect: initiatiefnemer,
faciliterend voor organisaties die
zich inzetten voor
uitgeprocedeerde asielzoekers
Praktische hulp: financieel
Huisvesting
Praktische ondersteuning: zorgen
voor primaire behoeften
Praktische ondersteuning: zorgen
voor primaire behoeften, hulp bij
procedure
Huisvesting
N.v.t.
N.v.t.
Langdurig
Tijdelijk
Incidenteel/ structureel
Uitzondering
Meerdere
-
-
Tijdelijk
Enkele/
meerdere
-
o.a. witte
illegalen
Sociaal
zwakkeren
Perspectief op
verblijfsvergunning
Perspectief op
verblijfsvergunning
-
Perspectief op
verblijfsvergunning
Geen betekenis
R12LD
R13LD
Particulier
initiatief
R14LD
Moslims
-
-
Perspectief op
verblijfsvergunning
Geen betekenis
Geen betekenis
87
Praktische hulp: financieel
-
Opvang: dagopvang
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Praktische hulp: zorgen voor
materiële goederen
Doorverwijzen: opvang
Incidenteel
Meerdere
Incidenteel/ structureel
Meerdere
Hulp gezondheidszorg
Doorverwijzen: gezondheid
Incidenteel/ structureel
Incidenteel
Meerdere
Enkele
Literatuur
Aalberts, M. en N. Dijkhoff (1993) ‘Illegalen in de criminaliteit, criminelen in
de illegaliteit’. In: Rechtshulp, 11, 24-28.
Aarts, L. P. De Jong, R. van der Veen en H. Wagenaar (1995) ‘Naar een
houdbare verzorgingsstaat: een beschouwing over de dilemma’s van sociaal
beleid’. In: Aarts et al. (red.) Het bedrijf van de verzorgingsstaat: naar
nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en burger. Amsterdam: Boom,
260-290.
Algemene Rekenkamer (1999) Aanpak van illegale arbeid. Den Haag: TK
1998-1999, 26617, 1-2.
B&A Groep (2001) Evaluatie van de Koppelingswet. Den Haag: B&A Groep.
Bakker, W. en F. van Waarden, red. (1999) Ruimte rond regels. Stijlen van
regulering en beleidsuitvoering vergeleken. Amsterdam: Boom.
Bosch, S. (1998) ‘Illegalen in Amsterdam: Hulpverlening onder druk’. In:
Zonder huis of haven. Themanummer Justitiële Verkenningen, 24 (1), 31-42.
Brochmann, G. (1998) ‘Controlling immigration in Europe. Nation-state
dilemmas in an international context’. In: J. van Amersfoort en J. Doomernik
(red.) International migration: processes and interventions. Amsterdam: Het
Spinhuis, 22-41.
Burgers, J. (1999) 'Illegale vreemdelingen en migratiebeleid'. In: J. Burgers
en G. Engbersen (red.) De Ongekende Stad 1. Illegale vreemdelingen in
Rotterdam. Amsterdam: Boom, 262-284.
Burgers, J. en G. Engbersen, red. (1999) De Ongekende Stad 1. Illegale
vreemdelingen in Rotterdam. Amsterdam: Boom.
Collinson, S. (1993) Europe and International Migration. London: Pinter
Publishers.
Cornelius, W. A., P.L. Martin en J. F. Hollifield, red. (1994) Controlling
Immigration: A Global Perspective. Stanford: Stanford University Press.
89
Literatuur
Deben.L. en D. Greshof (1997) ‘Zwerven zonder zorg: daklozen in Nederland’.
In: K. Schuyt (red.) Het sociaal tekort: veertien sociale problemen in
Nederland. Amsterdam: De Balie, 81-111.
Doorn, van, L. (2001) ‘Helpen zonder hulpvraag’. In: Tijdschrift voor de
sociale sector, (9), 34.
Doorn, van, L. (2002) Een tijd op straat. Een volgstudie naar (ex-) daklozen
in Utrecht (1993-2000). Utrecht: NIZW.
Doornbos, N. en K. Groenendijk (2001) ‘Uitkomsten van asielprocedures: een
cohortonderzoek’. In: Nederlands Juristen Blad, (6), 1-15.
Edelman, M. (1971) Politics as symbolic action. Chicago Illinois: Markham.
Engbersen, G. en R. Gabriëls (1995) Sferen van integratie: naar een
gedifferentieerd allochtonenbeleid in Nederland. Meppel: Boom.
Engbersen, J. van der Leun en P. Willems (1995) Over de verwevenheid van
illegaliteit en criminaliteit. Utrecht. Universiteit Utrecht: Onderzoeksschool
AWSB.
Engbersen. G. (1999) ‘Panopticum Europa: verblijfsstrategieën van illegale
migranten’. In: J.Burgers en G. Engbersen (red.) De Ongekende Stad 1.
Illegale vreemdelingen in Rotterdam. Amsterdam: Boom, 219- 242.
Engbersen, G. en J.P. van der Leun (1999) ‘Het Nederlandse illegalenbeleid:
gedogen tussen onvermogen en mededogen’. In: W. Bakker en F. van
Waarden, (red.) Ruimte rond regels. Stijlen van regulering en
beleidsuitvoering vergeleken. Amsterdam: Boom, 71-97.
Engbersen, G, J. van der Leun, R. Staring en J. Kehla (1999) De Ongekende
Stad 2. Inbedding en uitsluiting van illegale vreemdelingen. Amsterdam:
Boom.
Engbersen, G., R. Staring, J.P. van der Leun en J. de Boom (2002) Illegale
vreemdelingen in Nederland. Erasmus Universiteit: RISBO (voorlopige
gegevens, nog te verschijnen).
Federatie Opvang (2000) Opvang van illegale vreemdelingen. Utrecht:
Federatie Opvang.
90
Literatuur
Gemeente Leiden (2002) Statistisch Jaarboek 2001. Leiden: Gemeente
Leiden.
Grütters, C. (2000) ‘Nieuwe Vreemdelingenwet werkt compleet averechts’.
In: NRC Handelsblad 6 juni 2000.
Haagse Courant (1999) ‘VVD en CDA Hulp illegalen fors bestraffen’. Haagse
Courant 6 december 1999.
Heese, van, R. en C. van der Laan (2002) ‘Interview Kalsbeek / Er blijven
losse eindjes’. In: Trouw, 2 januari 2002.
Hill, M. (1997) The policy process in the modern state. (Third edition).
Harvester Wheatsheaf: Pretenice Hall.
Kloosterboer, D., A. Potmis, K. Wedad, M. Terlemis (2002) We willen gewoon
werken en belasting betalen. Een onderzoek onder Bulgaarse illegalen in Den
Haag. Den Haag; Vakbond van illegale arbeiders.
Komter, A. (1997) Het geschenk: over de verschillende betekenissen van
geven. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Lahav, G. (1998) 'Immigration and the state: the devolution and privatisation
of immigration control in the EU'. In: Journal of Ethnic and Migration Studies,
24 (4), 675-694.
Lane, J.E. (1993) The public sector: Concept, models and approaches.
London: Sage.
Leun, van der, J.P., G. Engbersen en P. van der Heijden (1998) Illegaliteit en
criminaliteit: schattingen, aanhoudingen en uitzettingen. Rotterdam: Erasmus
Universiteit, FSW.
Leun, van der, J. P. en R. Kloosterman (1999) ‘Loopbanen onder het legale
plafond: de arbeidsmarktpositie van illegalen in Rotterdam’. In: J.Burgers en
G. Engbersen (red.) De Ongekende Stad 1. Illegale vreemdelingen in
Rotterdam. Amsterdam: Boom, 118-160.
Leun, van der, J.P. (2001) Looking for Loopholes. Processes of incorporation
of illegal immigrants. Rotterdam: Erasmus Universiteit, FSW, dissertatie
(Handelseditie te verschijnen bij de Amsterdam University Press).
91
Literatuur
Leun, van der, J.P. (2002) ‘Dilemma’s binnen de poorten. De Koppelingswet
en uitsluiting van illegale migranten in de praktijk’. Te verschijnen in de
Sociologische Gids.
Lipsky, M. (1980) Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in
Public Services. New York: Russel Sage Foundation.
Lucassen, L. (2001) ‘Een spel met valse kaarten; migratiebeleid in historisch
perspectief’. In: Justitiële Verkenningen, 27 (5), 9-20.
Minderhoud, P.E. (2001) Vreemdelingen en voorzieningen. De uitwerking van
het koppelingsbeginsel in de Invoeringswet Vw 2000. Utrecht: Forum.
Ministerie van Justitie (1999) Notitie Terugkeerbeleid. Den Haag: Ministerie
van Justitie.
Ministerie van Justitie (2000) Factsheet Kernpunten Vreemdelingenwet 2000.
Den Haag: Ministerie van Justitie.
Noord-Hollands Signaal (1995) Over illegalen gesproken. Impressies uit de
hulpverlening aan illegale vreemdelingen. Haarlem: Noord Hollands
Participatie Instituut.
Pressman, J. L. en A. Wildavsky (1984) Implementation (Third expanded
Edition). Berkeley: Oakland University Press (orig. 1973).
Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, RMO (2001) Kwetsbaar in het
kwadraat. Krachtige steun aan kwetsbare mensen. Den Haag: Sdu Uitgevers,
Advies 16.
Renout , F. (2000) ‘Groot schaduwnetwerk illegalen’. In: Algemeen Dagblad
23 oktober 2001.
Rensen, P. (2001) ‘Waarom slapen daklozen buiten?’ Sociologische Gids, 48
(1), 31-49.
Sassen, S. (1999) Guests and Aliens. New York: The New Press.
Schnabel, P. (1995) De weerbarstige geestesziekte. Naar een nieuwe
sociologie van de geestelijke gezondheidszorg. Nijmegen: SUN.
Schuyt, C. en C. Voorham (2000) Sociale uitsluiting. Amsterdam: SWP.
92
Literatuur
Spijkerboer, Th. (2001) ‘Nieuwe Vreemdelingenwet gaat aan de realiteit
voorbij’. In: NRC Handelsblad, 30 maart 2001.
Staring, R. (2001) Reizen onder regie. Het migratieproces van illegale Turken
in Nederland. Amsterdam: Het Spinhuis.
Swaan, de, A. (1989) Zorg en de staat: welzijn, onderwijs en
gezondheidszorg in Europa en de Verenigde staten in de nieuwe tijd.
Amsterdam: Bakker.
Teulings. C. ,R. van der Veen, W. Trommel (1995) Dilemma’s van sociale
zekerheid: een analyse van 10 jaar herziening van het stelsel van sociale
zekerheid. Den Haag: Vuga.
Tonkens, E. en J.W. Duyvendak (2001) ‘Paternalisme tussen verguizing en
omarming; bemoeizorg en bemoeizucht van sociale professies na 1950’. In:
Justitiële Verkenningen, 27 (6), 8-18.
Veen, R.J. van der (1990) De sociale grenzen van beleid. Een onderzoek naar
de uitvoering en effecten van het stelsel van sociale zekerheid. Leiden:
Stenfert Kroese.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (1996) ‘Justitie, gemeenten en de
illegalen’. In: NG Magazine 1996, 50 (35), 12-14.
Vermeulen, B.P. (2000) ‘De procedures in de Vreemdelingenwet 2000’. In:
Ars Aequi, 49 (5), 74-81.
Visser, J. Ph, en R.G. van Zevenbergen (2001) Illegale tewerkstelling
verkend. Eindrapport. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid.
Vos, J., J. van den Heeten en S. Santokhi (1992) Eens komt de dag .... Een
onderzoek naar leven, wonen en werken van Haagse illegalen. Den Haag:
Gemeentelijke Sociale Dienst.
VRIS- Politie Rotterdam Rijnmond (1999) Vreemdelingen in de
strafrechtsketen. Rotterdam: Politie Rotterdam Rijnmond.
Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid, WRR (2001) Nederland als
immigratiesamenleving. Den Haag: Sdu Uitgevers.
93
Literatuur
Wijn-Maatman, T. (2001) ‘Falend terugkeerbeleid; de problematiek van
uitgeprocedeerde asielzoekers’. In: Justitiële Verkenningen, 27 (8), 70-79.
Wolf, J., E. Bransen en S. Nicholas (2001) ‘Mensen in de marge; kenmerken
van sociale kwetsbaarheid’. In: Justitiële Verkenningen, 27 (6), 19-38.
94
Eindnoten
1
Lucassen (2001: 18) voegt daar aan toe: “Een dergelijk principe lijkt mij in
ieder geval te verkiezen boven de huidige schrijnende situatie waarin
asielzoekers vaak jarenlang wegkwijnen in troosteloze opvangkampen zonder
met hun talenten te mogen woekeren, en illegalen zijn overgeleverd aan de
onzekere bescherming van hun netwerken en uitbuiting door koppelbazen en
werkgevers.”
2
De gemeente Den Haag stelt zich op het volgende standpunt: “Uitgangspunt is
dat het vreemdelingenbeleid (inclusief het terugkeerbeleid) tot de primaire
verantwoordelijkheid van het rijk behoort. Desondanks is het college van
mening dat de gemeente – gezien de ernst van de problematiek – in aanvulling
op het rijksbeleid ook een eigen verantwoordelijkheid heeft. Duidelijk moet zijn
dat de gemeente bij de invulling van deze verantwoordelijkheid afhankelijk is
van de medewerking van externe partners (politie, vreemdelingendienst, IND,
Belastingdienst, FIOD en OM)” (BSD/2002/284 van 5 februari 2002).
3
Er werd een enquête verstuurd aan 70 van de 100 aangesloten instellingen,
waarop 52 instellingen reageerden.
4
Het zijn vooral de kamerleden Kamp (VVD) en Wijn (CDA) die hiermee
regelmatig de pers halen. In 1999 bepleitten zij bijvoorbeeld dat hulp aan
illegale migranten ‘fors bestraft’ zou moeten worden (Haagse Courant, 6 dec.
1999).
5
In juni 2000 eiste mw. Kalsbeek dat gemeenten zouden stoppen met
noodopvang van uitgeprocedeerden. Elders erkende zij overigens dat er altijd
wel ‘losse eindjes’ zullen blijven bestaan en sprak zij zich uit tegen een harde
aanpak van gemeenten die hun eigen koers varen (Van Heese en Van der Laan
2002).
6
Als we de het bedoelde evaluatierapport erop naslaan, is het volgende te lezen:
"In de praktijk wordt op lokaal niveau – zowel door gemeenten als door
maatschappelijke organisaties – ondersteuning geboden aan vreemdelingen in
humanitair schrijnende situaties. Harde gegevens over aantallen ontbreken. De
indruk bestaat dat het probleem zich concentreert in de grote steden, waar het
om aanzienlijke aantallen gaat. De humanitaire nood die kan volgen uit de
combinatie van Koppelingswet en een falend terugkeerbeleid, leidt tot een
behoefte aan instrumenten om verzachtende maatregelen te treffen." (B&A
Groep 2001, 11, cursivering toegevoegd).
7
De deregulering in de uitzendbranche heeft hier overigens mede toe
bijgedragen.
8
Mondelinge mededelingen van sleutelfiguren, zie ook Kloosterboer et al. (2002).
9
In hoeverre dit ook de uitkomst zal zijn valt nog te bezien. Zie bijvoorbeeld
Grütters (2000) of Spijkerboer (2001) in NRC Handelsblad.
10
Met reguliere zaken wordt gedoeld op aanvragen in het kader van bijvoorbeeld
gezinshereniging, arbeid of studie.
11
Zie ook bijvoorbeeld Vermeulen (2000).
12
Dezelfde auteurs merken op dat personen vaak worden uitgesloten van opvang
omdat ze aan bepaalde eisen niet voldoen, maar onduidelijk is in hoeverre
verblijfsstatus meespeelt daarbij. Het aantal personen zonder vaste woon- of
verblijfplaats wordt momenteel geraamd op 25.000-30.000 (Wolf et al. 2001).
13
Burgers en Engbersen (1999), Engbersen et al. (1999), Van der Leun (2001).
14
De rechter toetst de vreemdelingenbewaring binnen tien dagen. Eerder was dit
binnen 28 dagen.
15
Voor een overzicht van cijfers voor de jaren 1990-1998, zie Algemene
Rekenkamer (1999: 13).
95
Eindnoten
16
Zie verder Ministerie van Justitie (1999).
17
Ook het officiële beleid is echter ambivalent. De vreemdelingenwetgeving stelt
immers de nodige beperkingen aan staandehouding en uitzetting van illegale
migranten.
18
Sinds februari 2002 demissionair.
19
Zie beantwoording schriftelijke vragen inzake uitgeprocedeerde asielzoekers:
<http://www.leiden.nl/gemeente>.
20
Deze cijfers zijn op verzoek geleverd door de IND.
21
Het voert te ver om hier gedetailleerd in te gaan op de haken en ogen die aan
het gebruik van deze data gebonden zijn. Het gaat hier om het geven van een
ruwe indicatie van de twee regio’s in vergelijking met het overige deel van
Nederland. Voor definities, details en verantwoording verwijzen we naar Van der
Leun et al. (1998) en naar het nog te verschijnen rapport: Engbersen et al.
(2002).
22
Totaal Nederland bij benadering: gegevens van één politieregio van de 25
ontbreken nog.
23
In de gemeenteraad zijn VVD (8 zetels) en PvdA (7 zetels) de twee grootste
partijen, gevolg door het CDA en Groen Links.
24
Uitgaande van het geboorteland van een persoon en diens ouders.
25
Zo blijkt uit recente aanhoudingsdata dat in de politieregio Hollands Midden,
waarbinnen Leiden valt, op jaarbasis ruwweg 300 tot 400 illegale migranten
worden aangetroffen. In de regio Haaglanden, waartoe Den Haag behoort, ligt
dit aantal op ongeveer 1000 (Engbersen et al. 2002).
26
Twee terreinen van hulp worden in dit hoofdstuk verder niet behandeld. Dit zijn
de categorieën 'overig' en 'indirecte' vorm van hulpverlening. De opvang die
onder 'overig' wordt gerekend, is een vorm van opvang die slechts door enkele
instellingen geboden wordt en is dan ook te beperkt om te bespreken. De
indirecte vorm van opvang betreft een vorm van hulp die veelal faciliterend
(voor organisaties) van aard is, of het zijn instellingen die op komen voor de
belangen van de doelgroepen. Dit is echter geen directe vorm van opvang voor
vreemdelingen zonder verblijfsstatus en wordt daarom eveneens in dit
hoofdstuk niet verder besproken.
27
In het schema zijn slechts zes instellingen opgenomen. R19DH is hierbij niet
opgenomen in het schema, maar is wel meegeteld, omdat met de respondent is
gesproken over het onderwijs dat aan illegale vreemdelingen vanuit één van de
zelforganisaties waaraan de respondent ruimte beschikbaar stelt geboden
wordt. Met deze zelforganisatie is geen interview afgenomen, maar vanwege de
verkregen informatie en de betrokkenheid van de respondent bij deze
organisatie wel meegeteld.
28
Verder hebben we gesproken met twee dak-en thuislozen instellingen die
eveneens vanuit de instelling hulp bieden op het gebied van de
gezondheidszorg.
29
Dit betekent dat tegen de uitspraak in bezwaar kan worden gegaan. Onderzoek
van Doornbos en Groenendijk (2001) wijst echter uit dat het succespercentage
van in eerste instantie afgewezen asielzoekers laag is. Slechts zestien procent
krijgt alsnog een status.
30
Van dit netwerk is door de onderzoekers tevens een vergadering bijgewoond.
31
26DH en R27DH zijn niet in het schema De opvang van vreemdelingen zonder
verblijfsstatus opgenomen aangezien dit instellingen zijn die uitsluitend hulp
bieden aan dak-en thuislozen die over een geldige verblijfsstatus beschikken.
Deze instellingen zijn wel opgenomen in overzicht 1 (zie intermezzo 1).
32
Instelling ‘Z’ is een instelling in Leiden die zich actief bezig houdt met de opvang
voor mensen zonder verblijfsstatus. Deze instelling wilde echter, ter
bescherming van de doelgroep, niet mee werken aan het onderzoek.
33
Met ‘Ivana’ is geen interview afgenomen. Haar verhaal werd door respondent
R02LD verteld.
96
Eindnoten
34
Het schema is bedoeld als praktische ondersteuning bij het lezen van het
rapport. Hiermee wordt niet gesuggereerd een compleet beeld te verschaffen.
De instellingen zijn door de onderzoekers gecategoriseerd op basis van de
informatie die uit de interviews is verkregen.
35
Met rol verblijfsstatus voor verstrekken van hulp wordt aangegeven in hoeverre
het hebben van (een perspectief op) een verblijfsstatus van belang is voor de
geboden hulp.
36
Met betrekking tot gebruik voorziening wordt er een onderscheid gemaakt
tussen: incidenteel beroep (eenmalig), tijdelijk beroep (tot drie maanden) en
een langdurig beroep (langer dan drie maanden). Het is mogelijk dat er
incidenteel een beroep wordt gedaan op een voorziening, maar dat de
voorziening altijd tot de beschikking staat voor de cliënt. Dit wordt aangegeven
met: incidenteel/structureel beroep
37
De omvang van de cliëntengroep wordt weergegeven door het onderscheid:
uitzondering (sporadisch), enkele (één à twee cliënten) meerdere (drie of meer
cliënten), enkele/meerdere (onduidelijk is of het er enkele of meerdere zijn).
38
Indien er geen gegevens beschikbaar zijn over de doelgroep, de duur, of de
omvang van het gebruik van de voorziening is de betreffende cel in het schema
niet ingevuld.
39
Indien respondenten bepaalde terreinen waarop wordt doorverwezen expliciet
hebben genoemd, worden deze vermeld.
40
Indien er in het schema idem staat, houdt dit in dat het steeds dezelfde cliënten
betreft.
41
Bij primaire behoeften gaat het om het bieden van eten en drinken.
42
Indirecte hulp duidt op die vormen van hulp waarmee de cliënt niet direct is
geholpen, zoals het behartigen van belangen, maar wel van belang kunnen zijn
voor de (positie van de) cliënt.
43
Bij instelling R04LD zijn twee interviews afgenomen.
97