Om het vertrouwen van de burger De ambities van de gemeenten 2002-2006 2 Inhoud: Woord vooraf: verantwoording I. De staat van Nederland en zijn gemeenten 1 Een voorbeeldige samenleving? 2 Democratie: diffuse verantwoordelijkheden 3. Veiligheid: sociaal en fysiek 4. Een land van veel drukte, in tijd en ruimte 5. Sociale samenhang komt niet vanzelf 6. De gemeente: een woonplaats 7 7 8 9 10 11 12 II. Een gemeentebestuur dat presteert 1. Bestuur in partnerschap 2. Centrale beginselen van een bestuur in uitvoering – samenwerken – handhaven – verantwoorden 13 13 14 14 15 16 III. Urgente gemeentelijke vraagstukken 1. Samenhang in jeugd- en onderwijsbeleid 2. Zorg en welzijn: voorkomen en genezen 3. Gebruik en ontwikkeling van schaarse ruimte 4. Waarborg van sociale en fysieke veiligheid 18 18 22 24 26 IV. Noodzakelijke middelen 1. Democratie, recht en communicatie 2. Gekwalificeerd bestuur 3. Voldoende (eigen) geldmiddelen 29 29 31 32 3 4 Woord vooraf: verantwoording In Om het vertrouwen van de burger, de ambities van de gemeenten 2002-2006 hebben de VNG en haar leden hun prioriteiten voor de komende vier jaren neergelegd. Zij hebben zich daarbij afgevraagd welke voorwaarden overheden moeten vervullen om het vertrouwen te verdienen van de burger, die kritischer dan ooit is jegens de overheid. Op 15 februari 2001 gaf het Algemeen Bestuur van de VNG zijn goedkeuring aan het project Voorbereiding gemeenteraadsperiode 2002-2006/kabinetsformatie 2002. Nu, precies een jaar later, vormt dit document de afsluiting van het eerste en belangrijkste deel van het project. In nauwe samenspraak met de leden heeft de VNG geïnventariseerd voor welke opgaven de gemeenten zich in de komende jaren gesteld zien en hoe zij die willen gaan aanpakken. Zeer velen in gemeentelijk Nederland hebben deelgenomen aan intensieve discussie, meningsvorming en oriëntatie op ontwikkelingen in eigen kring en daarbuiten: provinciale afdelingen, vaste VNG-commissies, colleges van B&W en individuele bestuurders. Kritische buitenstaanders hebben de gemeenten een spiegel voorgehouden en met vertegenwoordigers van andere overheden zijn gesprekken gevoerd. Dit alles heeft de basis gelegd voor een inhoudsvolle agenda voor de toekomst. Om het vertrouwen van de burger laat zien dat gemeenten zelfbewust en met de nodige ambitie de komende raadsperiode ingaan. Veel van de voorwaarden voor een succesvol beleid willen en kunnen de gemeenten zelf vervullen. Maar daarmee is het verhaal niet af. Het jaar 2002 markeert ook het begin van een nieuwe kabinetsperiode. Om de urgente vraagstukken waarvoor gemeenten staan te kunnen oplossen is, samenwerking met het Rijk van vitaal belang. In mei 2002 zal de VNG in de Brief aan de kabinetsformateur aangeven wat gemeenten daarover in het regeerakkoord terug willen zien, welke afspraken zij met het nieuwe kabinet willen maken over prioriteiten, geld, beleid en wetgeving. Een goede uitkomst van het overleg daarover is de toetssteen voor het tweede deel van het project. De wijze waarop overheden momenteel met elkaar overleggen, vastgelegd in het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS), toont aan dat alle betrokkenen hun verantwoordelijkheid willen nemen en ook in komende kabinetsperiode de voorwaarden willen scheppen voor beleid dat het vertrouwen van de burger verdient. Vereniging van Nederlandse Gemeenten prof. dr. J.Th.J. van den Berg, voorzitter directieraad 5 6 I. De staat van Nederland en zijn gemeenten 1. Een voorbeeldige samenleving? Nog maar een paar jaar geleden werd Nederland aan zo ongeveer de hele wereld ten voorbeeld gesteld. Nu eens niet door onszelf – wij zagen onszelf niet meer als een ‘gidsland’ – maar, bij voorbeeld, door de Amerikaanse president en de Duitse bondskanselier. Hadden wij niet effectief de problemen aangepakt van een te dure overheid, te hoge werkloosheid en te traag groeiende bedrijvigheid en welvaart? Na aanvankelijke verbazing begonnen wij het zelf te geloven. Want, weinig landen hadden hun publieke financiën zo netjes op orde, zonder begrotingstekort en met snel dalende schulden. Ook verbaasden de buren zich over onze snel groeiende werkgelegenheid en arbeidsparticipatie, vooral van vrouwen. Onze ‘anderhalvebaangezinnen’ maakten naam, maar ook de scherp dalende werkloosheid onder allochtonen mocht gezien worden. De welvaart steeg sterk, ondanks een relatief gematigde loonontwikkeling en ondanks relatief veel vrije tijd en dubbele vakanties. En, hadden wij niet een hoog kwalitatief niveau van gezondheidszorg (in de breedste zin van het woord) en van onderwijs en onderzoek? Waren wij, althans in Europa, niet voorlopers als het ging om de aanwending van de informatie- en communicatietechnologie? Werd onze nauwkeurige ordening van stedelijk en landelijk gebied, in zo’n beperkte ruimte, niet bewonderd door planologen en stedenbouwkundigen? Dat alles in een politiek en maatschappelijke bestel, dat een lange traditie had van overleg en consensusvorming en voor buitenstaanders van opmerkelijk sterke sociale samenhang; met een open houding tegenover nieuwe verschijnselen en uitdagingen. Nederland werden de trekken toegedicht van een ‘modelboerderij’, een voor zo’n uitgesproken stedelijk land overigens eigenaardige beeldspraak. In een paar jaren tijd is dat optimistische en rooskleurige beeld, op zijn minst in onze eigen ogen, verdwenen, slaat hier en daar zelfs het pessimisme toe. Want zijn wij niet ook een tamelijk opgefokt volkje, met te veel en te gemakkelijke agressie? Conducteurs, stadswachten en politieambtenaren weten erover mee te praten. De criminaliteit – roof, geweld en doodslag – nemen toe. De groei en ontwikkeling van publieke voorzieningen stagneert: wachtlijsten in de zorg, onvoldoende onderwijzers op school, te weinig middelen en mensen voor wetenschappelijk onderzoek en nog steeds een veel te hoog en groeiend aantal mensen dat in de WAO terechtkomt. Wij zijn een knooppunt voor import en export van drugs. Wij weten niet goed raad met immigranten en asiel, al delen wij dat vraagstuk met de hele westerse wereld. Ons gevoel van veiligheid heeft een paar zeer ernstige klappen gehad, met een vuurwerkexplosie in Enschede en een rampzalige cafébrand in Volendam kort na elkaar. Dat rampen niet volledig te vermijden zijn, is al slecht te accepteren; dat die redelijkerwijs hadden kunnen worden voorkomen, vinden wij volstrekt onaanvaardbaar. Daar zijn de terreuraanslagen in New York en Washington bovenop gekomen: die toonden aan hoe kwetsbaar een open en democratische samenleving is voor georganiseerd terrorisme, niet alleen de Amerikaanse. Groeiende welvaart en zelfs luxe, hoe prettig ook, brengen op termijn nieuwe milieurisico’s met zich mee. Zij gaan bovendien voorbij aan hen die werkzaam zijn in het agrarische bedrijf, dat juist met achteruitgang heeft te maken nadat het zo ernstig is getroffen door massale ziekten als BSE, varkenspest en MKZ. 7 Nederland is waarschijnlijk geen ‘gidsland’, maar het staat evenmin aan de rand van de afgrond. Het is een modern en rijk land en daarom kwetsbaar en tegelijk aantrekkelijk voor wie ons uit de verte aanschouwt. Het is ook een land dat worstelt met de problemen van een geavanceerde maatschappij die de gevolgen ondervindt van vele jaren van welvaartsgroei en de daarmee gepaard gaande te grote zuinigheid op publieke diensten. Privé zijn wij rijk – althans de meesten van ons – maar collectief zijn er verschijnselen van toenemende armoede te zien. Wij hebben jaren lang goed voor onszelf gezorgd; wij zijn nu toe aan meer zorg voor elkaar. Daarbij dient gerichte aandacht te worden gegeven aan individuen en groepen die zelfs nu nog hebben te lijden onder sociale uitsluiting. In ons land gaat het daarbij in het bijzonder om een aantal groepen migranten met te weinig opleiding, een relatief zwakke gezondheid, magere huisvesting en met religieus en cultureel onbegrip. Nederland heeft te maken met een aantal belangrijke vraagstukken, die onze inventiviteit en aandacht opeisen: niet alleen die van de overheid (de staat, de provincie of de gemeente), maar ook van ondernemingen en maatschappelijke organisaties en instellingen. Wij richten ons hier op vraagstukken die in het bijzonder aandacht en actie vragen van politiek verantwoordelijke organen en die alleen met succes zijn aan te pakken als het gemeentebestuur het initiatief neemt en maatschappelijke actoren bijeenbrengt. 2. Democratie: diffuse verantwoordelijkheden Internationaal vergeleken heeft Nederland een oude en stabiele democratie, die ook niet als zodanig onder druk staat. Toch worstelen wij met een aantal democratische vraagstukken. In de eerste plaats hebben wij, als het erop aankomt, moeite met de ervaring van een Europese overheid die steeds dieper ingrijpt in ons doen en laten. Europese richtlijnen beperken de nationale en ook lokale bewegingsvrijheid aanzienlijk. Dat is zichtbaar geworden bij verschillende kwesties als de MKZ-crisis in 2001, maar ook in de plicht tot Europese aanbesteding en het gebruik van ESF-gelden. Europees bestuur is binnenlands bestuur geworden. Dit kent ook voordelen: wij betalen in 12 landen met eenzelfde euro. Omgekeerd is de mogelijkheid tot democratische invloed op de Europese besluitvorming in feite al te beperkt. Regering en parlement hebben moeite met dit verlies aan eigen bewegingsruimte en men kan zich niet onttrekken aan de indruk dat zij dat verlies proberen te compenseren door intensieve politieke bemoeienis met wat in wezen lokale en regionale vraagstukken zijn. Veel decentralisatie van de laatste twintig jaar kan daarom maar beperkt die titel dragen: het betekent immers geen einde van nationale bemoeienis. Daarnaast wordt het optreden van de zwakste gemeenten als maatstaf gebruikt voor de kwaliteit van het gemeentebestuur in Nederland als zodanig. Wat ontbreekt, is een stelselmatig streven naar heldere taakverdeling tussen overheden en bijbehorend samenwerken. Europese, nationale en regionale/lokale bemoeienis met dezelfde vragen leidt tot een enorme vloed aan regels en bestuursdichtheid, met nogal diffuse verantwoordelijkheden. Uit het oogpunt van democratische controle en overzichtelijkheid is dat schadelijk. Daarbij ontbreekt het meer en meer aan ordenende kracht, attractieve concepties en vermogen tot mobilisatie vanuit traditionele politieke partijen. De relevantie van nationale politieke formaties voor de lokale democratie neemt bovendien af. Daartegenover neemt de kracht en de spreiding van lokale partijen toe. Het vertrouwen in de overheid heeft in de laatste anderhalf jaar een knauw opgelopen, misschien vooral omdat de mate van vertrouwen in ons land zo groot was. Meer in het algemeen is dat 8 vertrouwen nog steeds groot, evenals de tevredenheid over de publieke dienstverlening. Het vertrouwen in de politiek is daarentegen gering. Veel burgers zien blijkbaar geen verband tussen de kwaliteit van de publieke dienstverlening en de politieke oorsprong daarvan. Uit het oogpunt van democratie is dat bezwaarlijk: het draagt bij aan desinteresse die weer leidt tot een dalende opkomst bij verkiezingen en een nogal beperkte deelname aan de totstandkoming van politieke beslissingen. De publieke zaak is niet erg populair: niet als loopbaan, niet als studieonderwerp in school en universiteit en niet als thema van media-aandacht. Maar er zijn ook positieve signalen: de Europese Unie breidt zich intussen uit en kandidaat-leden krijgen steun bij het opbouwen van hun democratie en bestuurskracht vanuit de ‘oude lidstaten’, waarbij de Nederlandse gemeenten hun collega’s in Midden- en Oost-Europa bijstaan. In het algemeen is onder gemeentebesturen het besef gegroeid dat hun verantwoordelijkheid niet stopt bij eigen grenzen, maar een uitgesproken internationale dimensie kent. Gemeentebesturen trachten – met vallen en opstaan - geïnteresseerde burgers en hun sociale verbanden meer rechtstreeks te betrekken bij de politieke plannen op allerlei terreinen van het gemeentebestuur. Daarnaast onderwerpen steeds meer gemeenten zich aan onderzoek en visitatie om hun bestuurskwaliteit te laten meten en verbeteren. Ten slotte zullen gemeentebesturen vanaf dit voorjaar hun wijze van politiek opereren grondig overhoop halen dankzij een belangrijke vernieuwing van de Gemeentewet (wij komen daar in hoofdstuk IV op terug). Niet alle gemeentebesturen zitten op deze wetswijziging te wachten, om begrijpelijke redenen. Nu zij eenmaal een feit is, zoeken gemeentebesturen echter vooral naar de kansen die deze wetswijziging onmiskenbaar biedt: een grotere ordenende en wetgevende rol voor de gemeenteraad en een meer effectieve organisatie van verantwoording en controle. 3. Veiligheid: sociaal en fysiek ‘Veiligheid’ is een sleutelwoord geworden in onze maatschappij, waaraan veel - misschien te veel? wordt opgehangen en waarbij een centrale rol wordt toegekend aan ‘de overheid’. Tot op zekere hoogte is dat terecht: waarborg van veiligheid en sociale vrede is van oudsher de eerste en belangrijkste opdracht aan de overheid. Maar zonder de medewerking van burgers en hun organisaties, zonder alertheid van burgers zelf, is er voor de overheid geen beginnen aan. ‘Veiligheid’ is ook een veelkoppig begrip. Van oudsher spreken wij over ‘externe’ en ‘interne’ veiligheid. Externe veiligheid, gewaarborgd door een voldoende toegeruste krijgsmacht, leek sinds 1990 aan belang te hebben ingeboet. De bedreiging door vreemde mogendheden – nog zo prominent tijdens de Koude Oorlog – leek sterk te zijn afgenomen. Intussen weten wij beter. Zeker, bedreiging door andere staten is er veel minder dan weleer. Dat heeft zelfs ruimte geschapen voor militair optreden tot waarborging of totstandbrenging van vrede in internationaal verband, elders in Europa of verder weg. Maar ‘statelijke bedreiging’ is vervangen door de dreiging van internationaal georganiseerde terreur. Die kan ons, zoals in New York en Washington is gebleken, in het hart treffen, omdat niet-betrokken burgers er massaal het slachtoffer van kunnen zijn. Die terreur komt ten dele van buitenaf, maar de acteurs bevinden zich meestal ongezien en onopgemerkt onder ons. Daar is de traditionele krijgsmacht niet op gebouwd, maar ook politie en rampenorganisaties zijn er niet op ingesteld. Onze stedelijke en open maatschappij is niet meer ingericht op sociale controle en publiek toezicht. ‘Externe veiligheid’ is in veel opzichten ‘interne veiligheid’ geworden, met alle consequenties voor de organisatie ervan. Het voegt een nieuwe dimensie toe aan de ‘sociale veiligheid’, die overigens problemen te zien geeft. Geweld op straat, in 9 tram en trein, maar ook in uitgaansgebieden en bij voetbalstadions maken het samenleven er niet aangenamer op. Geweldscriminaliteit, ook al gaat het om afrekeningen in het criminele circuit, schrikken ons op, naast berovingen op straat of in winkels. Sociale veiligheid is ook de veiligheid in het verkeer. Daar is, zeker in de laatste 10 jaar, veel aan gedaan en veel mee bereikt. Het aantal doden en gewonden in het verkeer is sterk gedaald, zeker in vergelijking met de landen om ons heen. Die vergrote veiligheid heeft overigens soms haar nadelen: in woongebieden doen brandweer en ambulance er nu vaak heel wat langer over om op de plaats van bestemming te arriveren. Enschede en Volendam zijn namen voor het plotselinge besef dat er ook fysieke bedreigingen bestaan voor onze veiligheid. Deze tragische voorvallen maken duidelijk dat wij kwetsbaar zijn tegenover alle mogelijke risico’s, van chloortreinen tot chemische plants en LPG-stations. Deze risico’s zijn overigens in hoge mate bijproduct van onze gekoesterde welvaart. Dat is geen reden om die risico’s niet naar de mate van het mogelijke te verkleinen, maar het elimineren ervan is onmogelijk. Zorg voor fysieke veiligheid is en blijft trouwens mensenwerk: van ondernemers en hun medewerkers, van controleurs en inspecteurs, en van de lokale en nationale overheid. Meer en nieuwe regels zijn verleidelijk, maar zij zijn van veel mindere betekenis dan het goed handhaven van al bestaande regels. Tegelijkertijd moeten wij beseffen dat wanneer wij alle bestaande regels even consequent en nauwkeurig zouden handhaven, het maatschappelijk raderwerk tot stilstand zou komen. Dat neemt echter niet weg dat het vertrouwen van de burger door de recente gebeurtenissen behoorlijk is aangetast, zodat er voor de nationale overheid en zeker voor het gemeentebestuur een belangrijke opdracht ligt tot presteren. Het herstel van het vertrouwen staat op het spel. Daar moet de overheid niet terugtreden, maar optreden. 4. Een land van veel drukte, in tijd en ruimte Vooral in het westen van het land is het erg druk geworden. Files in het verkeer, maar ook de gebreken van het treinvervoer maken het woord ‘mobiliteit’ vele uren van de dag tot een aanfluiting, rond de steden maar vaak ook daarbinnen. Wij schijnen er maar niet in te kunnen slagen het verkeer, of het nu privé is of openbaar, weer goed in beweging te krijgen. Wij raken daar lichtelijk opgefokt van, steeds vaker zelfs agressief. De winkeltijden zijn verruimd, maar de arbeidstijden niet, zodat iedereen tegelijkertijd naar school en naar het werk moet en ’s avonds weer naar huis. Wij hebben er een ruime hoeveelheid vrije tijd bij gekregen, maar ook deze is weinig efficiënt gespreid. Veel voorzieningen, zoals recreatie- en sportaccommodaties worden dus maar een beperkt deel van de dag of van de week benut. Deze inefficiënte organisatie van vrije tijd en publieke voorzieningen heeft nadelige gevolgen voor ons ruimtegebruik. In een klein verstedelijkt land als het onze is een uiterst zuinig en doordacht gebruik van de ruimte echter een cruciale opdracht. Daarbij moet worden gedacht aan infrastructuur en blijvende bereikbaarheid van steden en dorpen, maar natuurlijk ook aan evenwicht tussen bebouwing en open ruimte. Nederland staat voor de opdracht om honderdduizenden woningen te bouwen en tegelijkertijd ruimte te creëren voor bedrijvigheid en groen, zowel binnen als buiten de stad. Bouwen kan overigens niet alleen in de stad en in stedelijk gebied: tien miljoen burgers leven in het stedelijke gebied, zes miljoen burgers wonen en werken in het landelijk gebied. Ook dat laatste bevolkingssegment breidt zich uit en het is dus illusoir te denken dat bouwen voortaan alleen in stedelijke gebieden zou kunnen. Ons landelijk gebied lijdt nu al onder economische malaise ten 10 gevolge van de teruggang van zijn belangrijkste economische drager: de landbouw, die nu nog goed is voor 70% van het totale grondgebruik. Bij een zuinig en doordacht ruimtegebruik gaat het tenslotte niet alleen om grond. Het gaat ook om ‘milieuruimte’: nauwkeurig oog hebben voor de kwaliteit van bodem, water en lucht. Sinds de jaren negentig zijn wij trouwens weer van het besef doordrongen dat het water ons ernstig kan bedreigen, tenzij wij het letterlijk meer ruimte geven. 5. Sociale samenhang komt niet vanzelf In vergelijking met vroeger leven mensen in onze maatschappij weinig meer in vaste, levenslange verbanden. De bindingen aan kerk of levensbeschouwelijke kring, aan vakvereniging of politieke partij en zelfs familie zijn geringer en vrijblijvender geworden. In het openbare domein komen wij veel mensen tegen, maar weinig bekenden; daarvoor zijn wij te beweeglijk geworden. Wonen, werken en ontspannen kan op veel verschillende plekken gebeuren en hoeft zich ook niet tot Nederland te beperken, laat staan dat wij ons hele leven leiden binnen de grenzen van één gemeente. Sociale controle vindt niet meer vanzelf plaats, maar is in onze maatschappij een professie geworden. Het aantal mensen dat van buiten ons land hierheen is gekomen door gastarbeid, gezinshereniging of asiel loopt intussen in de miljoenen. Dat maakt de integratie in onze maatschappij niet gemakkelijker, temeer omdat het voor buitenstaanders – zoals zij zelf zeggen – niet eenvoudig is vast te stellen wat wij onder welke omstandigheden wel en niet aanvaardbaar vinden. Migranten hebben daardoor onevenredig vaak te maken met sociale uitsluiting en daardoor riskeren zij eerder in de criminaliteit terecht te komen. Aan vrije, sociale ontplooiing komen zij in elk geval onvoldoende toe. De normen en tradities van het land van herkomst worden dan met meer hartstocht aangehangen dan in het herkomstland zelf, met sociaal isolement als uitkomst. Nu veelal mannen én vrouwen buitenshuis werken en carrière maken, is de opvoeding niet langer alleen maar een zaak van de ouders en de school. Kinderen moeten worden opgevangen en ontwikkeld met behulp van kinderopvang voor, na en tussen schooltijd. Vaak moet ook worden gegarandeerd dat zij zich na school een aantal uren kunnen ontspannen met sport of in de muziekschool. Daar is onze maatschappij, in tegenstelling tot andere landen, nog steeds slecht op ingericht. Al deze verschijnselen en behoeften wijzen erop dat sociale binding en samenhang niet vanzelf ontstaan, maar doelbewust moeten worden georganiseerd; deels door vrijwilligers en deels door professionele voorzieningen. Wij hebben het dan nog niet gehad over de opvang van geestelijk gestoorden, junks en zwervers, of over een normale deelname aan het maatschappelijk leven van gehandicapten en hoogbejaarden. Participatie aan het sociale leven en zich daarin thuis voelen, vereisen ordening en organisatie. De overheid heeft op dat terrein meer dan ooit een essentiële rol te vervullen, maar niet als enige en al helemaal niet ‘op bevel’. Zij heeft de medewerking en het initiatief nodig van individuen, verenigingen en instellingen die bereid zijn samen te werken. De rol van de overheid is primair die van het samenbrengen van mensen en instellingen en het stimuleren en onderhouden van samenwerking. Een bijzondere rol is daarbij weggelegd voor het gemeentebestuur, dat meer dan elke andere overheid de mensen en de instellingen van nabij kent en hen kan samenbrengen. Probleem daarbij is nogal eens dat de betrokken maatschappelijke instellingen op een hoger schaalniveau werkzaam zijn dan het gemeentebestuur en onvoldoende bereid zijn tot samenwerking, laat staan verantwoording. Het blijkt 11 soms geen eenvoudig karwei onderwijsinstellingen, ziekenhuizen of woningcorporaties duidelijk te maken dat op gemeenten de taak rust sociale samenhang te waarborgen; dat die instellingen en hun voorzieningen daarbij nodig zijn en dat zij bij geordende samenwerking juist baat hebben. 6. De gemeente: een woonplaats Wat uit deze verkenning van een aantal belangrijke maatschappelijke verschijnselen en problemen duidelijk wordt, is dat de overheid niet kan volstaan met ‘terugtreden’ zoals dat in de laatste twee decennia is gebeurd. De overheid kan heel wat aan anderen overlaten; of het nu gaat om ondernemingen of om het maatschappelijk initiatief. Maar alle initiatief - van ondernemers, van sociale instellingen en van vrijwilligers - heeft een overheid nodig die waarborgen biedt, die voorwaarden schept, voorwaarden stelt en die samenbrengt. Kortom: een overheid die optreedt als regisseur. Dat impliceert een overheid die niet steeds zelf het spel wil spelen, maar die anderen in staat stelt het beste uit zichzelf te halen en gezamenlijk het spel op te voeren. Het is de kunst van het openbaar bestuur om met een combinatie van stimuleren, faciliteren en zo nodig dwang ‘het goede spel op de wagen te brengen’. Daarvoor moet het dan wel beschikken over de adequate middelen: een combinatie van ‘de knoet, de portemonnee en de preek’. Bovenstaande rol past bij uitstek het gemeentebestuur. Tezamen met anderen biedt het de burger een woonplaats: een plaats om rust te vinden en veiligheid; een plaats om zich te bewegen en te ontspannen; een plaats om kinderen groot te brengen; een plaats om eerste levensbehoeften te verwerven; een plaats waar steun is te vinden zodra dat nodig is. De nabijheid van het gemeentebestuur is nodig, wil de verblijfplaats voor de burger echt een woonplaats kunnen zijn. In de kern is dat de opdracht aan elk gemeentebestuur, groot of klein en in alle diversiteit. Dit alles maakt duidelijk dat een goed werkend gemeentebestuur in ruime zelfstandigheid moet kunnen werken wil het in staat zijn tot presteren en doelgerichte initiatieven, met eigen democratische organen, eigen rechts- en financiële middelen en eigen ambtelijke ondersteuning. Juist de gemeente kan die regierol op zich nemen: leiding tonen en richting geven, maar anderen het spel laten spelen. In die zin is het gemeentebestuur een ‘goede buur’ waaraan je meer hebt dan aan een ‘verre vriend’. Is het verwonderlijk dat wij, als gemeenten in Nederland, bij alles wat wij voor de komende jaren ambiëren, als centrale begrippen benoemen samenwerken, handhaven en verantwoorden? Dat zijn immers de activiteiten die nodig zijn om als openbaar bestuur te presteren en om het vertrouwen van de burgers te behouden en te versterken. 12 II. Een gemeentebestuur dat presteert 1. Bestuur in partnerschap De tijd dat enkelvoudige commando’s van de overheid genoeg waren om burgers in beweging te krijgen, is voorbij. Burgers en organisaties zijn kritisch en niet bij voorbaat coöperatief. Goed besturen is op zichzelf al een ingewikkeld karwei geworden, waarbij veel technische en sociale kennis nodig is. Dat vergt een andere bestuursstijl dan die van het bevel. Paul Schnabel, directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau, heeft die nieuwe stijl ondergebracht in vier principes: richting, ruimte, resultaat en rekenschap. Hoewel deze ijkpunten primair voor de rijksoverheid zijn beschreven, kunnen zij ook behulpzaam zijn bij het analyseren van een goede stijl van gemeentelijk besturen. Als ‘agent’ van het algemeen belang moet de rijksoverheid richting geven aan maatschappelijke ontwikkelingen en activiteiten. Zij moet die echter niet tot in detail willen voorschrijven, maar wel aan anderen - burgers, sociale organisaties en decentrale overheid – ruimte bieden om binnen de richtinggevende kaders naar eigen inzicht te handelen. Om richting geven en ruimte bieden zinvol te laten zijn, is het zaak om doelen te formuleren die moeten worden behaald en om vervolgens rekenschap te vragen en te geven over het bereiken van die resultaten. Deze principes kunnen op twee manieren relevant zijn voor het gemeentelijk bestuur. Handelend in medebewind met de centrale overheid is het voor de gemeente noodzakelijk de richting te kennen die het Rijk uit wil gaan, maar ook om de ruimte te krijgen die richting naar eigen inzicht in te vullen, rekening houdend met de lokale omstandigheden. Die bewegingsruimte is nodig, maar heeft ook een prijs: gemeenten moeten bereid zijn rekenschap te geven over het gebruik van de verkregen ruimte. Dat vooronderstelt dat centrale en lokale overheden het met elkaar eens zijn en wederzijds goed zijn geïnformeerd over de verlangde resultaten. Kritische analyse leert overigens, dat het aan heldere formulering van beoogde resultaten dikwijls mankeert en dat de ruimte van handelen naar gezond eigen inzicht vaak veel te beperkt is. Rekenschap afleggen wordt dan onevenredig lastig. Het gemeentebestuur kan zelf ook in zijn autonome taakuitoefening plezier hebben van een werkstijl die opereert vanuit deze vier principes. Autonome beleidsruimte voor het lokale bestuur blijft overigens hard nodig om het initiatief en de creativiteit in het openbaar bestuur te houden. De preventieve gezondheidszorg, planmatige ordening van de ruimte, armenzorg en sociale zekerheid zijn van oorsprong immers lokale initiatieven. Hetzelfde geldt voor sociale vernieuwing en voor de brede school. Zonder een autonome lokale overheid zouden deze initiatieven niet of veel trager van de grond zijn gekomen. Ook het gemeentebestuur kan met bevelen niet vooruit. Het zal in eigen rechtskring zowel richting als ruimte aan zijn inwoners moeten geven en daarvoor mag het dan ook resultaten terugzien en rekenschap vragen. Het zal omgekeerd ook rekenschap moeten leveren aan zijn kritische burgers, voor de keuzes die het zelf heeft gemaakt. Tussen centrale en lokale overheid zal langs de aldus aangegeven route partnerschap moeten groeien. Bij veel van wat de staat wil bereiken heeft hij gemeenten en provincies nodig, maar het omgekeerde geldt evenzeer. Dat kan alleen als de rijksoverheid een nauwkeurig oog ontwikkelt voor de uitvoerbaarheid van zijn interventies en zich iets gelegen laat liggen aan de opvattingen die decentrale overheden daarover in ervaring hebben ontwikkeld. In het grotestedenbeleid (GSB) met zijn fysieke, economische en sociale pijlers, wordt ervaring opgedaan met het formuleren van resultaten en het 13 afleggen van rekenschap. Bovendien krijgen de betrokken steden de ruimte voor handelen naar eigen inzicht en worden de taken verdeeld. Dat leidt tegelijk tot ontschotting van geldstromen en van sectoraal bedachte regels. Het gaat allemaal nog met veel moeite, maar er komt tussen Rijk en steden echt iets van partnerschap van de grond en provincies nemen er, als goede ‘oliemannetjes’, meer en meer constructief aan deel. Bij de revitalisering van een aantal plattelandsgebieden begint nu een vergelijkbaar proces van de grond te komen, dat tot behoud en versterking van het landelijk gebied kan leiden. Meer dan bij de steden is daarvoor nauwe samenwerking van buurgemeenten noodzakelijk. Naar verhouding is daarbij de rol van de provincie een grotere dan bij het GSB. Ook hier gaat het om partnerschap, taakverdeling en ontschotting van regels en geldmiddelen. Uiteindelijk belooft dat meer en betere resultaten. Uit dit alles blijkt dat gemeenten - in weerwil van hun onderlinge verschillen - gezamenlijke opdrachten kennen ten behoeve van hun inwoners. Daarnaast dient hun diversiteit recht te worden gedaan en in taken en aanpak te worden gekoesterd. Daar zijn de burgers immers mee gediend. 2. Centrale beginselen van een bestuur in uitvoering Vanuit die gedachtegang presenteren wij onze eigen principes van het lokale openbare bestuur: samenwerking, handhaving en verantwoording, waaraan de komende jaren bij uitstek behoefte bestaat. Principes die behulpzaam kunnen zijn bij een gemeentebestuur dat kan en wil presteren en dat op die prestaties wil worden beoordeeld. Prestaties die gemeenten bereid zijn tot object van ‘vergelijkend warenonderzoek’ te maken. Daardoor kunnen sterke prestaties ten voorbeeld worden gesteld en kan van zwakke prestaties worden geleerd. De prijs in geld is niet de enige en vaak niet de belangrijkste maatstaf van vergelijking; het gaat vooral om de kwaliteit van het werk. Samenwerken Besturen in de gemeente is bijna per definitie een kwestie van samenwerken. Dat geldt ook voor taken waarbij de gemeentebestuurder (de burgemeester in het bijzonder) de openbare orde handhaaft, of wordt gedwongen deze te herstellen. Juist dan is coördinatie en samenspel broodnodig: tussen politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening. Maar het samenwerkingsdevies geldt op vrijwel alle terreinen waar het gemeentebestuur actief is, of het nu gaat om de brede school of de zorg voor ouderen, de ontwikkeling van de schaarse ruimte of de waarborg van veiligheid. Wil die samenwerking van de grond komen, dan moeten gemeentebestuurders ook hun ambities duidelijk maken: door inzicht te tonen in knelpunten en oplossingsrichtingen en door blijk te geven van hun bereidheid overtuigd te worden. Samenwerken is immers ook ruimte maken. Bestuurders moeten daarom primair bereid zijn samen te werken met hun eigen ambtenaren, zowel hun beleidsadviseurs als hun uitvoerders. Zij zullen goed en ruimhartig luisteren, duidelijk zijn over hun bedoelingen en ruimte verschaffen aan het initiatief en het eigen inzicht van ambtenaren. Die hebben immers ook talenten en overtuigingen. Samenwerken, liefst vanaf het eerste ogenblik, is nodig en zinvol met zowel individuele als georganiseerde burgers. Dat betekent onder andere ruimte laten voor eigen maatschappelijk initiatief: het bestuur hoeft lang niet alles zelf uit te vinden. Het betekent verder dat niet elk idee of voorstel wordt vermalen tot sectoraal opgedeelde fragmenten en oplossingen. Dat vergt overigens nogal wat flexibiliteit van bestuur en ambtelijke ondersteuning. Veel gemeenten doen goede ervaringen op met 14 coproductie van beleid en leren daar voortdurend van. Voor het bewaren van sociale samenhang en het bieden van een woonplaats aan de burgers is dat allemaal even noodzakelijk als vruchtbaar. In toenemende mate zoeken gemeentebesturen de samenwerking met buurgemeenten op, in plaats van de onvruchtbare concurrentie. Ook steden zoeken samenwerking met elkaar en steeds vaker ook met landelijke gemeenten rondom. De tijd dat dit als teken van zwakte werd gezien, is voorbij. De burgers vragen erom en zij hebben gelijk. Veel belangrijke vraagstukken overstijgen de grenzen van de eigen gemeente en gemeentelijke herindeling biedt hier niet altijd de oplossing. Samenwerking door het gemeentebestuur met zijn veelsoortige partners kent wel belemmerende factoren. Lang niet elke maatschappelijke partner is bereid tot samenwerking, ook al zou hij er baat bij hebben. In onze sectoraal georganiseerde samenleving met eigen geldmiddelen, beroepseer en prestige, is het voor een gemeentebestuur vaak lastig om die samenwerking goed van de grond te krijgen. Individuele burgers kijken nogal eens naar de juridische beroepsmogelijkheden die zij hebben indien zij niet samenwerken. Zulk juridisch beroep is een recht dat tegen onbehoorlijk bestuur beschermt, maar het werkt vaak als een barrière voor samenwerking. Ook goedwillende gemeentebesturen lijden daar nogal eens onder. Een tweede belangrijke barrière voor goede lokale samenwerking vormen de vaak te gedetailleerde en sectorale interventies vanuit de Europese Unie, het Rijk en de provinciale besturen. Er is soms erg veel inventiviteit en energie voor nodig om die op lokaal niveau weer aan elkaar te knopen tot een enigszins overzichtelijk geheel. Eerlijk is eerlijk: zulke sectorale interventies worden nogal eens volautomatisch doorvertaald in de eigen gemeentelijke organisatie en portefeuilleverdeling tussen wethouders. Politiek ‘scoren’ blijkt sectoraal immers wel eens makkelijker te zijn dan het geduldig aan elkaar knopen van diverse maatregelen en geldstromen. Duidelijk is dat écht scoren en écht presteren op de gemeentelijke werkvloer alleen kan slagen wanneer sectorale ‘koninkrijkjes’ – politieke én ambtelijke – worden doorbroken. Dat vereist inventiviteit en ook geduld. Andere partijen, de rijksoverheid voorop, zouden de gemeenten daarvoor tijd moeten geven. Handhaven Een overheid die regels stelt, doet dat niet voor niets. Wanneer de conclusie is getrokken dat regels het juiste middel zijn om een bepaald doel te bereiken, dan kunnen en moeten zij worden vastgesteld. Zijn ze eenmaal vastgesteld, dan ontstaat daardoor een tweezijdige plicht: enerzijds de plicht voor de burger om de gestelde normen na te leven, anderzijds de plicht voor de overheid om die normen te handhaven. Handhaving wordt hier omschreven als het reageren op iets dat verkeerd gaat of het voorkomen dat iets verkeerd gaat. Tegenover handhaven staat gedogen. In zijn meest extreme vorm houdt dit in dat het niet naleven van regels bewust door de vingers wordt gezien: de overheid leunt achterover. Aan de andere kant kan gedogen ook een stap zijn in het handhavingsproces. Daarvan is sprake als na zorgvuldige afweging van alle betrokken belangen het bevoegd gezag tot een bewust besluit komt dat nauwkeurig aangeeft onder welke voorwaarden en voor welke duur een overtreding wordt toegestaan. In de afgelopen periode is een handhavingstekort ontstaan. Rapporten, zoals die van de CommissiesOosting en -Alders getuigen daarvan. Binnen het openbaar bestuur – nationaal en lokaal – is het 15 feitelijk afzien van handhaving wijd verspreid geraakt. Daardoor is het vertrouwen van de burger in de overheid geschaad. Inmiddels is een proces op gang gebracht om het vertrouwen van de burger terug te winnen. Er moet echter beseft worden dat de overheid zich bevindt in een niet eenvoudig te beheersen spanningsveld. Van de overheid wordt enerzijds verwacht dat zij terugtreedt, anderzijds wordt zij verantwoordelijk gehouden voor de (onvoorziene) risico’s die burgers en bedrijven lopen. De overheid moet zo veel mogelijk bedrijfsmatig werken, maar mag toch geen fouten maken. Zij moet garant staan voor kwaliteit, rechtsgelijkheid en toegankelijkheid, en moet controleerbaar zijn. Burgers en ondernemingen stellen intussen echter tegenstrijdige eisen. Hoewel 100% strikte handhaving van alle geldende regels ondenkbaar en onmogelijk is, moeten wij ons de vraag stellen hoe het niveau van handhaving op een hoger plan kan worden gebracht. Uiteraard is daarbij de kwaliteit van de regelgeving van groot belang. Onduidelijke, tegenstrijdige of voor de uitvoerders te complexe regelgeving moet worden tegengegaan. Daarnaast is de kwaliteit van het bestuurlijk handelen zelf van groot belang. Handhaving moet een regulier onderdeel van het beleid zijn. De integriteit van het bestuur mag op geen enkele wijze ter discussie staan. Er moeten heldere en duidelijke keuzes worden gemaakt van een kwalitatief hoog niveau. Het vertrouwen van de burger is slechts gediend bij een daadkrachtig gemeentebestuur dat ook ten aanzien van handhaving zijn prioriteiten weet te stellen en aan zijn burgers weet duidelijk te maken. Dat vereist bestuurlijke inzet, maar ook de bereidheid rekenschap af te leggen over de keuzes die worden gemaakt. Het zou daarbij nuttig zijn – zeker onder nieuwe gedualiseerde verhoudingen – als de gemeenteraad een handhavingsprogramma zou formuleren, dat aan het college de mogelijkheid biedt naar prioriteit en urgentie te handelen. De raad zou vervolgens regelmatig het college ter verantwoording moeten roepen en voortgangscontrole moeten uitoefenen. Verantwoorden Over alles wat de overheid doet, zal uiteindelijk verantwoording moeten worden afgelegd. Een overheid die geld en inzet van rechtsmiddelen van zijn burgers vraagt, heeft de plicht te vertellen wat er met deze middelen is gebeurd. De burger is niet alleen geïnteresseerd in wat de gemeente van plan is te doen, maar met name in wat de gemeente gedaan heeft. Daarbij wil hij niet alleen dat de overheid zorgvuldig met gemeenschapsgelden omgaat, maar wil hij ook weten tot welke resultaten het beleid heeft geleid. In de samenleving is een duidelijke verschuiving opgetreden van aandacht voor een rechtmatige en doelmatige besteding van overheidsgelden naar aandacht voor de resultaten van het overheidshandelen. Verantwoorden vormt het sluitstuk van het politieke proces. Tegelijkertijd markeert het afleggen van rekenschap ook weer het begin van het proces, omdat het informatie bevat over de gekozen doelen en de uitvoering. Een goede kwaliteit van de uitvoering is van wezenlijk belang. De afgelopen jaren zijn er bij de gemeentebesturen vele aanzetten hiertoe gedaan die de komende periode tot een verbetering kunnen leiden. Veel gemeenten hebben het initiatief genomen tot langjarige toekomstvisies, andere gemeenten hebben deelgenomen aan een bestuurskrachtmonitor of visitatie. Ook is er een bestuurlijke planning- en controlvisie ontwikkeld waaraan veel gemeenten zich hebben onderworpen. 16 Voor de gemeentelijke begrotings- en rekeningscyclus zijn stappen gezet om tot een betere verantwoordingsprocedure te komen. Er wordt expliciet gevraagd naar programma’s met beleidsdoelstellingen en producten waarmee het bereiken van deze programma’s kunnen worden gemeten. Ook de expliciete aandacht voor de bedrijfsvoering en de opname van een rekenkamerfunctie in de gemeente zijn instrumenten die moeten leiden tot verbeteringen in de kwaliteit van de uitvoering. Voordat verantwoording kan worden afgelegd, dienen de doelen helder te zijn. Zonder expliciete doelstelling hangt de verantwoording in de lucht. Nu wordt het expliciet formuleren van beleidsdoelen nog te veel ervaren als een bedreiging, omdat het expliciteren van doelen kwetsbaar maakt. Verantwoording en rekenschap worden ten onrechte nogal eens gelijkgesteld aan afrekenen. Het kwetsbaar opstellen is geen teken van zwakte maar juist van kracht; het gaat immers om een doelgerichte overheid. Verantwoording, rekenschap, transparantie: het zijn principes die er mede toe moeten leiden dat het vertrouwen van de burger wordt versterkt. Daarbij dienen de gemeenten wel een aantal aspecten in het oog te blijven houden: De doelstellingen moeten realiseerbaar zijn. Onmogelijk te realiseren doelstellingen leiden er uiteindelijk toe dat de burger zich van de gemeente afkeert. Dit geldt zowel voor de eigen doelstellingen van de gemeenteraad als voor de doelstellingen die van hogerhand worden verbonden aan rijksmiddelen die de gemeente in medebewind besteedt. Doelstellingen dienen niet alleen realiseerbaar te zijn, maar ook het tijdpad waarin deze doelstellingen moeten worden bereikt moet realistisch zijn. Het verleden heeft al te vaak geleerd dat gemeenten geen tijd wordt gegund, of zichzelf geen tijd gunnen, om het beleid vorm te geven. Al te snel wordt geëvalueerd en geconstateerd dat het beleid niet het gewenste effect heeft gehad en prompt worden alweer de nieuwste wijzigingen doorgevoerd. Verantwoording gaat over resultaat en over rekenschap. Naar onze stellige overtuiging hoort daar realisme bij: realisme in de mogelijkheden van de overheid, realisme in het formuleren van de te behalen resultaten, maar bovenal realisme in het tijdsbestek waarin deze resultaten kunnen worden behaald. De politiek is veelal ongeduldig. Met name als er moet worden samengewerkt met andere partijen vraagt dit overleg en tijd. De dualisering van het gemeentebestuur, die op hoofdlijnen dit voorjaar haar intrede doet, biedt naast de rekenkamerfunctie nog andere mogelijkheden om de organisatie van verantwoording en rekenschap te versterken. Dit, op voorwaarde dat de doelstellingen en handelingsmaatstaven goed zijn geformuleerd. Zowel deze formulering van doeleinden en resultaten, als de stelselmatige controle daarop, liggen als opdracht bij de raad. Daaraan kan hij zijn sterkte ontlenen en zijn gezag bij de bevolking vergroten. 17 III. Urgente gemeentelijke vraagstukken Introductie Wil de gemeente voor haar inwoners in de ware zin een ‘woonplaats’ zijn, zoals in het eerste hoofdstuk is beschreven, dan brengt dat als vanzelf de aanpak van een aantal bijzonder urgente vraagstukken met zich mee. Het creëren van sociale samenhang is daar één van; een overkoepelende activiteit die, zoals betoogd, niet langer vanzelf ontstaat. In de gemeentelijke context vergt dat inspanningen op het terrein van opvoeding; in en buiten schoolverband. Immers, binnen de gemeentegrenzen worden kinderen en opgroeiende jongeren gesocialiseerd. Verder vraagt het bijzondere aandacht voor het welzijn en de zorg. Juist in de gemeente betekent voorkomen genezen en kunnen mensen met een handicap steun vinden voor een, naar vermogen, normaal en sociaal geïntegreerd bestaan. Daarvoor moeten niet alleen sociale activiteiten worden ondernomen: ook de ruimte in en rond de bebouwde omgeving moet op een waardig maatschappelijk bestaan worden ingericht. Tenslotte is de ware woonplaats een veilige woonplaats, een thuis waarvoor niet hoeft te worden gevreesd. Het verbaast dus niet dat gemeentebestuurders, op de vraag van de VNG naar hun prioriteiten voor de komende bestuursperiode, hebben gewezen op deze vier vraagstukken. Dat wil niet zeggen dat andere kwesties, zoals economische ontwikkeling of culturele politiek, niet van belang zijn. Ook die zijn nodig om de gemeentelijke democratie tot een volledige te maken. Er is een tweede reden om voor deze prioriteiten te kiezen. Prestaties op deze terreinen achten bestuurders beslissend voor de opbouw van vertrouwen tussen burgers en hun lokale bestuur. Bovendien worden de prestaties hier sterk beïnvloed door het vermogen tot samenwerking en, zo nodig, handhaving van het gemeentebestuur. Daarop willen bestuurders dan ook bij uitstek worden beoordeeld. Het gaat dus telkens om vraagstukken waar zich de noodzaak voordoet van een adequate organisatie van complementair bestuur: een effectieve taakverdeling tussen lands-, provinciaal en gemeentelijk bestuur. Daar blijken, zoals hierna zal worden betoogd, soms de zwaarste belemmeringen te worden aangetroffen voor doelgerichte gemeentelijke interventie en regie. Waar die belemmeringen hebben plaatsgemaakt voor ruimte en facilitering blijkt het gemeentebestuur op zijn best. Aldus representeren de hierna volgende prioriteiten van gemeentelijk bestuur niet alleen vragen van zelfstandig belang, maar vormen zij ook een illustratie van de centrale opdracht van het Nederlandse gemeentebestuur: burgers een woonplaats bieden, waarbij het zijn kracht zoekt in samenwerking, handhaving en verantwoording. 1. Samenhang in jeugd- en onderwijsbeleid De jeugd heeft volgens het bekende gezegde de toekomst. Niet alleen hun eigen toekomst maar in deze vergrijzende samenleving ook in toenemende mate onze toekomst. Om in onze samenleving voldoende leefkwaliteit te kunnen blijven bieden, dienen de mogelijkheden van jonge mensen, zowel in economisch als in maatschappelijke opzicht, optimaal te worden ontwikkeld en benut. Het opvoeden van de jeugd is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de ouders. Ouders willen hun kinderen laten opgroeien onder optimale omstandigheden: omstandigheden waar zij zelf de meeste invloed op hebben en waar zij keuzes in kunnen maken, maar ook omstandigheden buiten de eigen directe leefgemeenschap, zoals de woonomgeving en de school. Ouders moeten kunnen rekenen op een partner die met hen meedenkt: een overheid, die zich verantwoordelijk weet voor dat deel van de vorming en opvoeding van de jeugd, dat de ouderlijke 18 verantwoordelijkheid te buiten gaat. In de jeugdperiode leggen ouders, familie, vrienden, maar ook de school, wijk, stad of dorp de kiem om kinderen op te laten groeien tot volwaardige burgers in onze samenleving. Het Afrikaanse spreekwoord dat Hillary Clinton in Amerika als motto gebruikte, zegt immers: It takes a whole village to raise a child. De opvoeding vindt thuis plaats, op school, maar ook op straat. Het gaat daarbij niet alleen om individuele ontwikkeling, zoals kennis, vaardigheden en zelfbewustzijn, maar ook om maatschappelijk bewustzijn: over normen en waarden. De sportvereniging speelt daarbij een rol, maar bijvoorbeeld ook de fanfare. Mede daarom worden deze door gemeenten ondersteund. De verantwoordelijkheid van de overheid krijgt steeds meer gestalte in de vorm van een integraal jeugdbeleid. Zowel Rijk, provincies als gemeenten vervullen hierin een rol. Om elkaar te versterken is ook tussen die partners meer samenwerking noodzakelijk. De gemeenten zien met name als het gaat om onderwijs in de rijksoverheid een vanzelfsprekende partner. Bij het jeugdbeleid is dat ook de provincie, die een verantwoordelijkheid kent op het terrein van de jeugdzorg. Wat de gemeenten betreft, moet het huidige beleid de komende bestuursperiode worden gecontinueerd en geïntensiveerd. Om verdere samenhang te bereiken moet er ook met andere partijen worden samengewerkt. Vanuit de gemeenten wordt steeds meer het initiatief genomen om bijvoorbeeld met de schoolbesturen, zowel op landelijk als lokaal niveau, goede afspraken te maken. Binnen de gemeente wordt steeds meer intersectoraal gewerkt, omdat men zich realiseert dat samenhang ook daar gestalte moet krijgen. Veel gemeenten integreren organisatorisch en inhoudelijk hun afdelingen welzijn, onderwijs, cultuur en sport. Lokaal onderwijsbeleid maakt daarmee deel uit van lokaal jeugdbeleid. De participatie van jongeren neemt op buurt- en stedelijk niveau toe. Niet iedere jongere wil meedenken over grote thema’s of problemen, maar wel meepraten over zaken die dichtbij huis zijn, zoals voorzieningen, of over zaken die hen direct raken. In het land zijn daar goede voorbeelden van te geven. Het gemeentebestuur is de overheid waar ouder en kind in het dagelijks leven het meest mee te maken hebben en die het meest direct aanspreekbaar is op het moment dat er dingen mislopen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het lokaal jeugdbeleid, dat erop is gericht om voor alle jeugdigen optimale ontwikkelingskansen te bieden. De gemeente voert hierin de regie. Dit betekent dat het gemeentebestuur – in overleg met medeoverheden – een visie en duidelijke doelen formuleert en daarmee de kaders voor het jeugdbeleid stelt. Vervolgens faciliteert en stimuleert het zijn partners, vaak uitvoerende instellingen, om vanuit hun eigen inhoudelijke expertise aan de slag te gaan. Zo worden in de gemeenten de meeste voorzieningen getroffen die rechtstreeks met de jeugd te maken hebben: de kinderopvang en peuterspeelzalen, de school, de speel- en welzijnsvoorzieningen in de wijk, de bibliotheek, de kroeg, culturele evenementen, poppodia etc. Inzet van de gemeente is om, met de ouders, kinderen het nodige te bieden om zo de eerste – en voor de latere ontwikkeling zo belangrijke – jaren zo goed mogelijk te laten verlopen. In die zin wordt er gesproken van een ‘sluitende aanpak 0-6-jarigen’, maar ook van goed onderwijs en fysieke ruimte om te spelen en te experimenteren. De gemeente speelt op verschillende terreinen een rol: Het consultatiebureau biedt ouders ondersteuning en houdt de ontwikkeling van het kind in de gaten (vroegsignalering). Als het kind vier jaar wordt, neemt de schoolarts die taak over. Voor ouders die hun kind naar een kinderdagverblijf of een peuterspeelzaal willen sturen, probeert de gemeente voldoende mogelijkheden te bieden. De directe woonomgeving dient kinderen en jongeren ruimte te bieden om te spelen, te ontdekken of gewoonweg rond te hangen. 19 Op het moment dat het kind leerplichtig wordt, ziet de gemeente erop toe dat het kind ook daadwerkelijk naar school gaat. De afdeling leerplicht volgt kinderen tot het moment waarop een startkwalificatie wordt behaald, zonodig tot het 23ste jaar. Er is een aantal jongeren dat door omstandigheden moeite heeft om aan te haken of zelfs volledig uitvalt. Voor deze groep dient er een goed vangnet te zijn. De gemeente speelt hier een rol door de leerplichthandhaving en de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten (RMC). De gemeente is samen met de schoolbesturen verantwoordelijk voor een evenwichtig aanbod van onderwijsvormen binnen de gemeentegrenzen. De gemeente heeft daarbij een bijzondere verantwoordelijkheid voor de staat waarin de schoolgebouwen verkeren en heeft samen met de schoolbesturen de zorg voor leerlingen, die vanuit de thuissituatie minder bagage meekrijgen om hun schoolloopbaan succesvol af te sluiten (onderwijsachterstandenbestrijding). Onder regie van de gemeente ontstaan er steeds meer netwerken rondom de school, waarbinnen activiteiten worden georganiseerd die niet binnen de school horen, maar wel erg belangrijk zijn voor het goed functioneren van een kind. Het kan hierbij gaan om buitenschoolse opvang, oudercursussen, voorschoolse educatie of recreatieve activiteiten. Buiten schooltijd biedt de gemeente de jeugd mogelijkheden om te sporten, te ontspannen en elkaar te ontmoeten. Het concept Brede School is in de gemeenten ontwikkeld en wordt in gemeenten uitgevoerd. Gemeentebesturen hebben de afgelopen jaren de jeugd hoog op de agenda gezet en hebben voor de komende jaren nog veel ambities. Ze willen zich laten aanspreken op de verantwoordelijkheid die ze dragen voor hun jongste burgers. Buiten spelen is van enorm belang voor de motorische, cognitieve en sociale ontwikkeling van kinderen. ‘Van spelen naar leren’ ging vroeger vanzelf. Gegeven het feit dat er steeds minder ruimte te verdelen is, moeten gemeenten bewust ruimte voor de jeugd creëren. Bij ruimtelijke ordening, stadsvernieuwing en stadsbeheer zijn de eerste stappen gezet om de jeugd daar een behoorlijke plek in te geven. De noodzakelijke kwaliteitsverbetering van de voorzieningen voor jongeren (welzijn, onderwijsgebouwen en Brede School) vraagt om flinke investeringen. Onderwijskansen zijn nog niet voor alle jongeren gelijk. Het besef begint door te dringen dat dit onderdeel van jeugdbeleid niet alleen een zaak van lange adem is, maar dat het tevens noodzakelijk is dat gemeenten, scholen en Rijk eendrachtig aan deze taak blijven werken. Er is een start gemaakt met het in beeld brengen van beleidsresultaten. Met het ontwikkelen van de GOA-monitor (gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid) en de RMC-monitor zijn de instrumenten ontwikkeld om op basis van kerngegevens effecten van beleid te beoordelen. Het is nu van belang dat de methodiek zo snel mogelijk door gemeenten gebruikt gaat worden. Daar waar extra ondersteuning nodig is bij de opvoedingstaak, sluiten vraag en aanbod niet altijd goed bij elkaar aan. Het gehele proces van voor- en vroegschoolse educatie vraagt om een forse financiële en organisatorische impuls. Professionele kinderopvang en peuterwerk dienen als basisvoorziening in alle wijken van de gemeente in voldoende mate aanwezig te zijn. Samen opgroeien in een multiculturele samenleving gaat niet vanzelf. Een toename van segregatie langs etnische lijnen moet worden bestreden. De gemeente kan zich hier niet afzijdig houden. Zij heeft een belangrijke taak in het bewaken en stimuleren van de sociale samenhang in wijken. Samen met schoolbesturen wordt onderzocht in hoeverre de samenstelling van de schoolbevolking positief kan bijdragen aan het functioneren in de multiculturele samenleving. Een belangrijk element hierbij is, dat er in de gemeente en het onderwijs voldoende kennis en inlevingsvermogen aanwezig zijn om een adequaat beleid ten aanzien van etnische minderheden te voeren. 20 Er is een begin gemaakt met de afstemming tussen jeugdzorg en preventief lokaal jeugdbeleid. Dit proces is nog niet voltooid en het is van belang dat iedereen daar met kracht aan verder werkt. Onderwijs en jeugdbeleid zijn voor de gemeente onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het gemeentebestuur heeft niet alleen een algemene regierol, maar heeft ook op diverse beleidsterreinen een wettelijke competentie om zaken te regelen. Voor bepaalde onderdelen geldt dat pas sinds enige jaren, zoals huisvesting en GOA. De gemeentebesturen zijn hard bezig om die verantwoordelijkheden adequaat op te pakken. Dat gaat met vallen en opstaan, maar de basis is inmiddels gelegd. Zo zijn er interessante resultaten geboekt met het ontwikkelen van een lokaal preventief jeugdbeleid. Vanuit zijn verantwoordelijkheid zoekt het gemeentebestuur diegenen op die voor de jeugd iets kunnen betekenen en spreekt hen op een positieve manier aan om er voor te zorgen dat de jeugd een goed toekomstperspectief wordt geboden. De grootste taak voor gemeenten op het gebied van sport behelsde tot voor kort het onderhoud en de exploitatie van accommodaties. Een sportbeleid om mensen aan het sporten te krijgen en te houden, of een visie op sport als middel om maatschappelijke problemen aan te pakken, ontbraken veelal. Met de breedtesportimpuls heeft het Rijk met succes geprobeerd om hierin verandering te brengen. Structurele inbedding van het breedtesportbeleid betekent dat er naast accommodatiebeheer blijvende aandacht moet zijn voor het accommodatiebeleid, de vitaliteit van sportverenigingen binnen de gemeentegrenzen en de synergie tussen school en sport. Daarnaast ontstaat er steeds meer aandacht voor het feit dat sport en cultuur een rol kunnen spelen in het behouden en versterken van sociale samenhang, als middel bij gezondheidsproblematiek en bij het voorkomen van sociaal isolement van met name gehandicapten, ouderen en (andere) achterstandsgroepen. Een samenhangend gemeentelijk jeugdbeleid ondervindt helaas ook belangrijke belemmeringen. Functionele en territoriale decentralisatie willen hier nog wel eens botsen: in het onderwijs staan vrije scholen soms wel erg op hun grondwettelijke onafhankelijkheid en gemeentebesturen zijn in hun enthousiasme wel eens te dirigistisch. Van meer gewicht zijn de nationale ingrepen die een samenhangend beleid bemoeilijken. De schoolbegeleiding, van grote betekenis voor de relatie tussen onderwijs- en jeugdbeleid, is recent weer uit de handen van het gemeentebestuur gehaald, in weerwil van haar belangrijke, ook financiële bijdrage. In politieke programma’s worden pleidooien gevoerd voor overheveling van de schoolhuisvesting naar de scholen zelf. Dat zou desastreus zijn voor een doelgericht gemeentelijk beleid om accommodaties geschikt te maken voor meer dan alleen het onderwijs. De Wet basisvoorziening kinderopvang (WBK) biedt gemeenten onvoldoende mogelijkheden om de kwaliteit en toegankelijkheid te waarborgen voor ouders en kinderen die er het meest op zijn aangewezen. Dat zijn niet de gezinnen met anderhalf of twee inkomens: die zijn ongetwijfeld in staat hun vraag afdoende te formuleren. Hier gaat het om eenoudergezinnen met geen of gering eigen inkomen of om kinderen uit migrantengezinnen die hun behoeften nu eenmaal minder gemakkelijk kunnen verwoorden. Nu de invoering van de WBK is uitgesteld zou naar die aspecten nog eens goed moeten worden gekeken. Dat doet niet te kort aan de noodzakelijke zeggenschap van ouders over de kwaliteit van de kinderopvang en aan hun keuzevrijheid. Wil het ten slotte tot adequate ‘dagarrangementen’ komen waarbij ouders zijn verzekerd van goede opvang, goed onderwijs en verantwoorde ontspanning na school, dan kan dat alleen met een gemeentebestuur dat niet alleen bereid maar ook in staat is tot regie, ook als de een of andere acteur in het spel onwillig is. Daar zijn geldmiddelen voor nodig, maar ook adequate bevoegdheden. 21 2. Zorg en welzijn: voorkomen en genezen Voor kwetsbare burgers in onze samenleving zijn er ernstige knelpunten op het gebied van zorg en welzijn. De vraag naar zorg is groter dan het aanbod en door de verschuiving van intramurale naar extramurale zorg neemt de druk op gemeentelijke voorzieningen toe. De systemen van zorg en welzijn sluiten nog onvoldoende op elkaar aan en daardoor vallen er mensen tussen wal en schip. Ouderen, gehandicapten en mensen met psychische of verslavingsproblematiek willen een zo gewoon mogelijk leven leiden, ondanks hun problemen. Maar thuis wonen is voor ouderen en gehandicapten niet goed mogelijk als de woning niet geschikt is, het vervoer niet goed is geregeld en de eenzaamheid toeslaat. Ondanks de investeringen van Rijk en gemeenten blijft de capaciteit in de maatschappelijke opvang achter bij de behoefte, de doorstroom stagneert en de zwaarte van de zorg neemt toe. Er is een toename van het aantal matig tot zwaar psychisch gestoorden, die geen contact meer hebben met de hulpverlening en daardoor de veiligheid van henzelf en hun omgeving in gevaar brengen. Patiënten worden weer burgers: intramurale instellingen worden omgebouwd tot zelfstandige wooncomplexen met zorg. Hierdoor wordt deze zorg voor een grotere groep mensen mede afhankelijk van mantelzorg, vrijwilligerswerk en gemeentelijke voorzieningen, die daarvoor echter ontoereikend zijn. Deze ‘rafelranden’ van de zorg zijn niet goed georganiseerd en gefinancierd. Steeds meer ouderen, met name hoogbejaarden, verkeren in een isolement en kampen met eenzaamheidsproblemen. Mensen met een lage sociaal-economische status, vaak woonachtig in probleemgebieden, hebben een slechtere gezondheid. In het grotestedenbeleid wordt duidelijk dat in de sociale pijler extra inspanningen nodig zijn, omdat juist in achterstandsgebieden sprake is van cumulatie van problemen. In landelijke gebieden dreigt een verschraling van het zorgaanbod vanwege schaalvergroting en fusies. De sluiting van de kleinere ziekenhuizen en het verdwijnen van de apotheekhoudende huisarts hebben grote gevolgen voor de bereikbaarheid van de zorg voor plattelandsbewoners. Ook op de Europese schaal blijkt dat de gezondheidstoestand in Nederland achteruitgaat: de kindersterfte onder pasgeborenen neemt toe; hart- en vaatziekten zijn nog steeds de grootste doodsoorzaak en door de vergrijzing neemt het aantal ongezonde jaren toe. De meeste gezondheidswinst valt te realiseren op het niveau van gemeenten, omdat de maatschappelijke participatie lokaal gestalte krijgt. De gezondheidsbepalende factoren hebben een directe relatie met gemeentelijke beleidsterreinen, zoals veiligheid, woonomgeving, inkomen en onderwijs. Daar valt dus belangrijke winst te behalen met het effectief voorkomen van problemen. Burgers kloppen als eerste bij de gemeente aan wanneer zij voorzieningen nodig hebben op het terrein van zorg en welzijn of als daarbij dingen mislopen. Kwetsbare burgers moeten kunnen rekenen op steun bij hun wens om zelfstandig te wonen en op hulp bij het realiseren van hun behoeften. Daar ligt een verantwoordelijkheid voor zowel de overheid, de verzekeraar als de zorgaanbieders. Het gaat daarbij om het realiseren van een samenhangende aanpak van zorg, welzijn en dienstverlening en het ontwikkelen van sluitende zorgketens. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het lokaal gezondheidsbeleid en zijn al volop bezig om met elkaar, met hun GGD en natuurlijk met instellingen beleid te ontwikkelen. Vaak gebeurt dit echter op incidentele basis, door gebruik te maken van de mazen in het net van de huidige regelgeving. 22 Gemeentebesturen moeten en willen echter meer doen om hun regie gestalte te geven. Zij hebben de wettelijke taak en bevoegdheid om het beleid expliciet te maken in een Nota lokaal gezondheidsbeleid. Hierbij zal de nadruk meer komen te liggen op: Preventie, waar kan worden aangesloten bij de belangrijkste problemen die in de gemeente spelen. Bijvoorbeeld de kindersterfte onder allochtonen, de eenzaamheidsproblemen bij hoogbejaarden of het rook- en drinkgedrag van de jeugd in achterstandsgebieden. De Wet Collectieve Preventie, de gezondheidsmonitor en de kennis over de sociaal-economische gezondheidsverschillen zijn daarbij belangrijke instrumenten. Sluitende zorgsystemen, omdat de toenemende extramuralisering sluitende afspraken met zorgkantoor en zorgaanbieders vereist over voldoende, goed gespreide zorgvoorzieningen en goed functionerende zorgketens. Dat vergt van gemeentebesturen bemoeienis met het voortbestaan van kleine ziekenhuizen, huisartsenzorg en de ontwikkeling van woon-zorgcomplexen. Toegang tot zorg, omdat gemeentebesturen verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de indicatiestelling en daarbij de toegankelijkheid van de zorg moeten bewaken voor bijzondere groepen en kwetsbare burgers, zoals vereenzaamde ouderen, dak- en thuislozen, verslaafden en gehandicapten. De vermaatschappelijking van de zorg vereist een samenhangende aanpak van gemeentebesturen op het gebied van zorg, welzijn, wonen, mobiliteit en werk. Om samenhang te krijgen in de uitvoering van dit beleid is samenwerking met andere partijen noodzakelijk. Juist binnen gemeenten moet zulke samenwerking gestalte krijgen, omdat de terreinen wonen, zorg en welzijn vanuit een integrale benadering moeten worden behartigd. Intergemeentelijke samenwerking ligt voor de hand in regio’s waar de optimale organisatie en spreiding van voorzieningen dat vereist. Vanuit gemeenten wordt steeds meer het initiatief genomen om met zorgkantoren en instellingen doelgerichte afspraken te maken en de regie te voeren in het samenbrengen van beleid met betrekking tot wonen, zorg en welzijn, alsmede over de afstemming van diverse financieringsstromen van rijksen gemeentemiddelen bij het organiseren van zorg- en welzijnsarrangementen. Naarmate er meer ervaring wordt opgedaan met deze integrale benadering, worden de zwakke plekken in de bevoegdheden en (mede)verantwoordelijkheden van gemeenten zichtbaarder. In de huidige situatie is het succes van de regierol afhankelijk van de vraag in hoeverre die rol door de andere partijen wordt geaccepteerd. Helaas moet worden geconstateerd dat die regie niet overal wordt geaccepteerd of alleen als andere partijen er voordeel bij kunnen hebben zonder zelf iets te hoeven inleveren. De ernst van de situatie en de noodzaak van ‘doorpakken’ op het brede terrein van zorg en welzijn maakt het noodzakelijk dat de gemeentelijke regie veel minder vrijblijvend wordt en ook de acceptatieplicht daarvan door de andere partijen wordt verankerd. Er zijn derhalve nieuwe instrumenten nodig om gezamenlijk gedragen zorg- en welzijnsarrangementen tot stand te brengen: – medezeggenschap van gemeenten over de inzet van regionale AWBZ-budgetten; – democratische legitimering van de zorgkantoren en publieke verantwoording van beleid en zorgbudget; – bevoegdheden om de regie ook uit te oefenen in situaties waarin andere partijen deze rol niet accepteren. De ambitie van gemeentebesturen op het terrein van zorg en welzijn is hoog. Zij zijn ten volle bereid om de condities te scheppen voor volwaardige participatie van kwetsbare groepen in de samenleving. Dat kan echter niet zonder steun van maatschappelijke partijen en van de rijksoverheid. In de 23 verhouding tussen Rijk en gemeenten moeten daarom aanvullende afspraken worden gemaakt over gemeentelijke beleidsruimte, bevoegdheden en beschikbare budgetten. Het gaat daarbij ook om goed op elkaar aansluitende verantwoordelijkheden tussen gemeenten enerzijds en zorgkantoren, verzekeraars, zorgvragers en -aanbieders anderzijds. Het moet alle betrokkenen veel waard zijn dat, ook voor wie steun nodig heeft, tijdelijk of duurzaam, de gemeente een woonplaats biedt die een waardig bestaan mogelijk maakt. 3. Gebruik en ontwikkeling van schaarse ruimte Hoewel wij daar zelf wel eens anders over denken, verbazen buitenlanders zich steeds weer over de buitengewoon ordelijke wijze waarop wij onze beperkte ruimte gebruiken en inrichten. In dit kleine, maar dichtbevolkte land kan dat ook niet anders: wij kunnen ons geen gemors met ruimte veroorloven. Tegelijkertijd maken wij ons zorgen over de ontwikkeling van het ruimtegebruik in Nederland. Het beroep op de schaarse ruimte is hoe dan ook heel wat groter dan er beschikbaar is. De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening toont daarvan het bewustzijn. De kwantitatieve opgave in een welvarend land is enorm, zowel in termen van woningen voor een nog steeds groeiende bevolking als in termen van bedrijfsruimte en grondgebonden landbouw. Het agrarische bedrijf is nog steeds een van onze belangrijkste economische pijlers. Daarnaast eist de verlangde mobiliteit van onze bevolking een adequate en eveneens groeiende fysieke infrastructuur. Daartegenover staat de noodzaak van open ruimte, ten behoeve van natuurlijke variëteit (de ecologische hoofdstructuur) en van ruime natuurgebieden die voor de inwoners – ook de minder draagkrachtige – beschikbaar moeten blijven. De vermindering van dier- en plantensoorten is al ernstig genoeg en als wij die zelf zouden verwaarlozen, dan zijn er Europese richtlijnen die ons op koers houden. Het proces van verstedelijking (verstening) gaat nog steeds voort, maar wij kunnen dit proces wel beheersen en waar nodig beperken. Stedelijke formaties kunnen worden gebundeld, zodat zo veel mogelijk groen gevrijwaard blijft van onnodige bebouwing. Daarvoor bestaat nog een andere belangrijke reden. Klimaatwijziging leidt tot geleidelijke, maar ook riskante verhoging van het waterpeil in ons land, zoals wij nu bijna jaarlijks ondervinden. Onvermijdelijk zullen wij meer ruimte moeten geven aan het water van onze rivieren en beken en zullen wij ons met nieuwe wapenen moeten verweren tegen de zee om ons heen, om te voorkomen dat het leven in de Delta letterlijk levensgevaarlijk wordt. Er kan geen twijfel over bestaan dat de centrale overheid de eerstgeroepene is om hier ordenend en ontwikkelend op te treden. Zij zal op de ene plek ruimte moeten bieden voor verdere verstedelijking, maar op de andere plek zal zij radicale beperkingen moeten aanbrengen. Wat verbaast en teleurstelt, is dat regering en parlement – in tegenstelling tot het recente verleden – de gemeentebesturen niet of veel te weinig als bondgenoten wensen te zien en hen beschouwen als een soort kwade genius die slechts uit zou zijn op verstening. Alsof niet verreweg de meeste gemeenten – stedelijke en landelijke – dagelijks het gevecht leveren om het groen in de bebouwde omgeving meer ruimte te geven en om het groene buitengebied groen en gevarieerd te houden. De rijksoverheid heeft de gemeentebesturen als bondgenoten nodig om haar ruimtelijke ontwikkelingspolitiek te doen slagen: niet in een bevelsverhouding maar in een alliantie. Daarvoor zullen overigens ook gemeentebesturen nog vaker de handen ineen moeten slaan. Ze zullen vormen zoeken voor vrijwillige, maar niet vrijblijvende samenwerking, waarbij gebiedsgericht taken en functies kunnen worden verdeeld en recht kan worden gedaan aan de eigen karakteristiek en de 24 schoonheid van het landschap. De besturen zullen waar mogelijk onjuiste besluiten uit het verleden geleidelijk herstellen, wat overigens niet op een koopje kan. Daarbij hebben zij de helpende hand en het partnerschap met het provinciale bestuur nodig, dus niet zijn bevelende stem. Die kan slechts gebruikt worden als gemeenten falen om effectief en in het vereiste tempo gezamenlijk handelend op te treden. Gemeentebesturen zouden ten slotte geholpen zijn als de ruimtelijke politiek van het Rijk wordt gebaseerd op realistische veronderstellingen en doeleinden. De gedachte dat vijftig procent van de nog te ondernemen bebouwing moet worden geleverd in bestaand gebouwd gebied is irreëel. Dit is namelijk te duur, onuitvoerbaar en schadelijk voor de leefbaarheid in het bebouwde gebied. De te leveren prestaties op regionaal, gemeentelijk en wijkniveau vergen belangenafweging en stelselmatige samenwerking tussen betrokken partijen en belanghebbenden. In de komende periode worden in dit verband door gemeenten de volgende acties ondernomen: het van onderop vullen van de verkeerregio’s, de vormgeving van milieusamenwerking op intergemeentelijk niveau (met name waar het gaat om de handhaving), de uitwerking van de ruimtelijke visies als uitvloeisel van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en de fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De digitalisering van bestemmingsplannen is een goed voorbeeld van een instrument dat bijdraagt aan het betrekken van zo veel mogelijk partijen bij de beleidsontwikkeling. Daarnaast zullen gemeenten hun regierol op het gebied van stedelijke vernieuwing in de komende jaren sterker vormgeven. Het is van groot belang te beseffen dat alleen het gemeentebestuur in staat is om de ruimtelijke verlangens van Rijk en provincie met de eigen lokale verlangens en behoeften tot één geheel te integreren. In de ruimtelijke ontwikkelingspolitiek is er ook steeds meer aandacht voor het afleggen van verantwoording door gemeentebesturen. Niet alleen aan medeoverheden, maar ook aan burgers en andere maatschappelijke actoren. Dit komt duidelijk tot uiting in de gemaakte afspraken op het gebied van wonen, met in het bijzonder de afspraken in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV). Met belangrijke bijdragen van de centrale overheid wordt integraal beleid gevoerd, waarbij de verantwoording over de bestedingen een expliciet onderdeel is van het beleid. In het vervolg van het ISV-/GSB-programma zal dat wat gemeenten betreft een belangrijk instrument blijven om hun transparantie aan te tonen. Ook bij het verkeersbeleid wordt ingezet op een goed monitoringsysteem, bedoeld om weer te geven in welke mate de verkeersdoelstellingen van regering en parlement worden gehaald. Bij milieubeleid en milieuhandhaving is het uiteindelijke doel kwaliteitsverbetering. Het instrument certificering zal daarbij, evenals bij de bouwregelgeving, expliciet aan de orde komen. Gemeenten zullen uitvoering geven aan de acties die voortvloeien uit de rapporten naar aanleiding van de rampen in Volendam en Enschede, de kabinetsreacties daarop en de parlementaire behandeling ervan. De komende jaren zal verbetering van de handhaving van de bouwregelgeving hoog op de agenda staan bij gemeenten. Een eerste stap is hier al gezet door de uitvoering van het Actieprogramma verbetering handhaving bouwregelgeving. De aandacht voor de handhaving van bestemmingsplannen krijgt een nieuwe impuls zodra de herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening een feit is. Inmiddels is er al een separaat begeleidingstraject opgestart om gemeenten hierbij te ondersteunen. De handhaving in de ruimtelijke ordening behoeft onmiskenbaar versterking en vraagt om voortdurende aandacht. De handhavingprestaties van gemeenten op het milieuterrein zijn al langer onderwerp van discussie. Er zijn grote vorderingen geboekt door toegesneden subsidieregelingen, maar ook hier is voortdurende 25 aandacht nodig. Bij het verkeers- en vervoersbeleid dient de inbreng vanuit het lokale bestuur versterkt te worden, willen de doelstellingen van regering en parlement gehaald worden. 4. Waarborg van sociale en fysieke veiligheid In het eerste hoofdstuk hebben wij al stil gestaan bij de recentelijk toegenomen aandacht voor onze fysieke en sociale veiligheid. Wij riskeren zelfs met zijn allen het belang daarvan te overschatten, alsof elk ander maatschappelijk probleem erbij verbleekt en alsof een geavanceerde maatschappij niet naar zijn aard riskant is. Alsof wij zijn vergeten dat elk leven en samenleven altijd riskant is geweest. Dat neemt niet weg dat wij de kwetsbaarheid van de open samenleving onder ogen moeten zien en alle noodzakelijke inspanningen moeten verrichten om risico’s te elimineren of zo klein mogelijk te maken. Zoals gezegd gaat het hier om de oudste en meest elementaire overheidstaak. De zwaarste verantwoordelijkheid berust bij de staatsorganen: ze zijn er ooit voor opgericht. Maar in een complementair bestuur rusten ook belangrijke taken bij het bestuur van provincies en gemeenten. Het is nu de kunst om te voorkomen dat overheden elkaar overbelasten en in de weg gaan lopen. Bovendien zal de versterking van deze veiligheidsinspanningen tijd kosten. Burgers kijken vaak als eerste naar de lokale overheid om voor een aanvaardbaar niveau van veiligheid te zorgen. Meer dan bij andere taken is hierbij haar legitimiteit in het geding. Slagen voor veiligheid is dan ook een opgave voor de gemeenten. Zeker in een periode waarin de rijksoverheid veel op gemeenten laat afkomen, is het van belang dat gemeenten slagkracht ontwikkelen en tot effectief veiligheidsbeleid komen. Veiligheidsbeleid is meer dan een aantal lokale projecten: het vraagt lokaal en landelijk om een programmatische en integrale aanpak. De waarborg van de veiligheid moet echter niet worden verward met de verantwoordelijkheid voor de veiligheid in algemene zin: de overheid kan veiligheid niet in absolute zin garanderen. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zijn primair zelf verantwoordelijk voor hun veiligheid. De overheid heeft hierin wel een bijzondere verantwoordelijkheid: zij bepaalt wanneer een onacceptabel niveau is bereikt en heeft als enige de middelen om in te grijpen, desnoods met geweld. Uiteraard moet de overheid het mogelijke doen om het niet zover te laten komen. Daarom is preventief optreden van groot belang. Alle gemeentelijke beleidssectoren kunnen bijdragen aan vergroting van de veiligheid. Zo zal het jeugdbeleid gericht zijn op het voorkomen van uitval van jongeren om te beletten dat deze het verkeerde pad op gaan. Het ruimtelijke ordeningsbeleid zal de risicobronnen zo veel mogelijk moeten beheersen. De maatschappelijke opvang vormt een vangnet om overlast te beperken en zorg voor psychische probleemgevallen te versterken. Het zijn slechts voorbeelden. Bovenal moeten gemeentebesturen hun gezicht laten zien en actief met anderen maatregelen nemen die de veiligheid voor de burgers versterken. Ook als het gaat om fysieke en sociale veiligheid is het gemeentebestuur niet meer maar ook niet minder dan de regisseur. Het geeft richting en leiding, maar het spel moet in hoofdzaak door anderen worden gespeeld. Het gemeentebestuur moet door zijn alertheid deze regie bij de veiligheidspartners afdwingen. De lokale overheid gaat actief op zoek naar veiligheidsproblemen en de oorzaken daarvan. Zij mobiliseert daarbij partners, die bij kunnen dragen aan de veiligheid, zoals politie, Openbaar Ministerie, woningbouwcorporaties, hulpverleningsinstellingen, burgers en bedrijven. Zij kunnen en 26 moeten in een maatschappelijke alliantie voor veiligheid actief bijdragen. Dit vraagt tevens van de gemeente om investeringen in relaties en activiteit. Belangrijk is dat de gemeenteraad heldere keuzes maakt in het veiligheidsbeleid en anderen hierin betrekt. Een periodiek gemeentelijk veiligheidsplan, door de gemeenteraad vastgesteld, is daarvoor een belangrijk instrument. Gemeenten geven hierin aan wat de ernst en omvang van de lokale veiligheidsproblemen zijn en welke inspanningen het bestuur verricht om deze aan te pakken. Tevens geven zij aan welke bijdragen zij van andere organisaties en van burgers verwachten. Vervolgens geeft de gemeenteraad in het veiligheidsplan het kader aan, op basis waarvan het college en de burgemeester verantwoording afleggen over het gevoerde beleid. Zoals aangegeven heeft veiligheid betrekking op veel risico’s, die in het eerste hoofdstuk voor het gemak zijn verdeeld in fysieke en sociale risico’s. In het verdere betoog zal dit onderscheid niet strikt worden gehanteerd. Afhankelijk van de lokale omstandigheden bepaalt de gemeente welke zaken met voorrang moeten worden aangepakt en welke maatregelen nodig en mogelijk zijn. Uiteraard gebeurt dit binnen de grenzen van landelijk gestelde kaders. In algemene zin vraagt het lokale veiligheidsbeleid om actie op de volgende terreinen: Geweld Geweld is voor de lokale samenleving niet te accepteren. Gemeentebesturen moeten dit met kracht bestrijden. Met burgers en maatschappelijke organisaties maken zij duidelijk dat er geen plaats is voor geweld, of dat nu op straat, in uitgaansgebieden, bij sportwedstrijden, op scholen of binnen relaties in de huiselijke omgeving plaatsvindt. Gemeenten maken daarbij gebruik van de instrumenten die onder andere door het Landelijk platform tegen geweld op straat en vanuit het project huiselijk geweld zijn ontwikkeld. Dat betekent dat gemeenten ook anderen activeren om maatregelen te nemen die geweld kunnen beteugelen, bijvoorbeeld met antigeweldscodes. Wanneer geweld zich voordoet, zal het gemeentebestuur soms zelf handelend moeten optreden en zal het met politie en Openbaar Ministerie tolerantiegrenzen en handhavingsarrangementen moeten bepalen. Jeugd en veiligheid Een belangrijk punt van aandacht in het gemeentelijke veiligheidsbeleid vormt het tegengaan van de jeugdcriminaliteit. Primair ligt hier een opgave voor het lokale jeugdbeleid, dat erop is gericht te voorkomen dat jongeren buiten de boot vallen en het verkeerde pad opgaan. Daarnaast is, bijvoorbeeld met een Halt-straf of een Stop-reactie snel en effectief optreden nodig wanneer jongeren voor het eerst delicten plegen. Intensieve en niet-vrijblijvende aandacht vragen de zogenaamde veelplegers, die stelselmatig misdaden begaan. Helaas vragen ook groepen kinderen, jonger dan twaalf jaar, in toenemende mate om aandacht. Veilig wonen Burgers moeten zich in hun woningen en in hun directe woonomgeving veilig kunnen voelen. Gemeenten kunnen hier belangrijke bijdragen aan leveren. Dit geldt in de steden voor buurten en wijken en op het platteland voor de dorpskernen. Zo ligt er een opgave voor gemeenten in het veilig ontwerpen en beheren van de woonomgeving. Dit geldt voor de fysieke woonomgeving, bijvoorbeeld via toepassing van het Politiekeurmerk Veilig Wonen en de sociale omgeving. Immers, verloedering van buurten en gebrekkige sociale contacten en controle zijn belangrijke achtergronden van onveiligheid. Het gemeentebestuur moet dergelijke tendensen krachtig zien te doorbreken. 27 Brandveiligheid De vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam hebben aangetoond hoe gebrekkig de fysieke veiligheid in gemeenten kan zijn. Gemeenten kunnen en moeten hier verbetering in aanbrengen. Dat kan onder andere door ruimtelijke ordening, verkeers- en vervoersbeleid, en een kritische en consequente opstelling bij vergunningverlening en handhaving. De brandweer moet hierbij in het kader van de preventie, pro-actie en preparatie worden betrokken. Burgers moeten weten dat waar regels gelden, deze ook dienen te worden nageleefd. Stringent gemeentelijk beleid versterkt dit. De gemeentelijke brandweerorganisatie zal toegerust moeten zijn om adequaat op te kunnen treden bij zowel eenvoudige lokale branden en hulpverlening, als in het kader van ernstige en grootschalige rampenbestrijding. Daartoe is tevens intensivering en harmonisering van de regionale samenwerking in beleidsmatige en uitvoerende zin noodzakelijk. Sociale infrastructuur Veiligheid heeft alles te maken met de sociale verbanden in de samenleving. Deze zorgen ervoor dat sociale controle plaatsvindt en normen en waarden van mens tot mens gaan. De gemeentebesturen hebben een stimulerende rol bij initiatieven vanuit de lokale samenleving, die erop gericht zijn om de cohesie tussen (groepen) mensen te ondersteunen. Sociale integratie tussen jong en oud, autochtoon en allochtoon is hierbij een aandachtspunt. Verantwoordelijke en alerte burgers kunnen het gemeentebestuur zeer tot steun zijn. De terreuraanslagen in de Verenigde Staten hebben onder meer de vraag opgeworpen wat gemeenten en hun inwoners kunnen doen om zulke desastreuze gebeurtenissen te voorkomen. Op zichzelf genomen is dat maar zeer weinig: gemeenten kunnen geen eigen inlichtingendiensten opzetten of burgerwachten inrichten zonder van de woonplaats een tamelijk paranoïde omgeving te maken. Veel zinvoller en belangrijker is het om werk te maken van de integratie van etnische en religieuze minderheden, maar ook van ‘diversiteitsbeleid’, zodat zij geen verblijf willen bieden aan georganiseerd fanatisme. Sociaal isolement en uitsluiting vormen daarvoor immers een voedingsbodem. Gemeentebesturen, ondersteund door deskundige ambtenaren en maatschappelijke organisaties (primair van migranten zelf) kunnen veel doen, zodat wij elkaar en elkaars overtuigingen écht leren kennen. Waar opvattingen en acties worden gevoed die te kort doen aan beginselen van de democratische rechtsstaat, zullen deze openlijk en terstond moeten worden bestreden en aangepakt. Dat is misschien wel het meest in het belang van die grote meerderheid migranten die een aanvaarde en volwaardige plek nastreven in onze maatschappij. Veiligheid hier, kan niet meer los worden gezien van veiligheid en welvaart elders in de wereld. Ook dat is een les van ‘11 september’. Gemeentebesturen, en met hun samenwerkende maatschappelijke organisaties, kunnen een bijdrage leveren door het aangaan van banden met gemeenten elders in de wereld en door het bieden van steun bij de bevordering van welvaart en de opbouw van effectief lokaal bestuur. 28 IV. De noodzakelijke middelen 1. Democratie, recht en communicatie Het gemeentebestuur moet zijn kracht zoeken in samenwerking, handhaving en voortdurende verantwoording. De lokale democratie leidt niettemin aan een zekere politieke bloedarmoede. Die hoeft niet te worden gedramatiseerd om bij bestuurders en volksvertegenwoordigers toch gevoelens van zorg en teleurstelling op te roepen. Dit, omdat burgers geen verband leggen tussen de kwaliteit van de dienstverlening en de politieke besluiten die daarvan achtergrond en oorzaak vormen. Of het louter aan de organisatie van de politieke besluitvorming ligt, is vatbaar voor discussie. Waarschijnlijk is het gebrek aan politiek profiel van bestuur en volksvertegenwoordiging en het gebrek aan authentieke politieke belangstelling onder burgers (‘ze geloven het wel’) een belangrijker factor. Toch heeft de wetgever het zinvol geacht de organisatie van het gemeentebestuur op te schudden, in de hoop daarmee ook de lokale politieke cultuur meer tot leven te wekken. In amper twee jaar heeft een rapport van de Staatscommissie dualisering lokaal bestuur geleid tot een nogal radicale wijziging van de Gemeentewet. Daarin zijn raad en college als het ware uit elkaar getrokken (gedualiseerd) en zijn de taken tussen bestuur en volksvertegenwoordiging opnieuw verdeeld. De gemeenteraad is daardoor de exclusieve wetgever geworden en het college de bestuurder. Daarnaast wordt de raad geacht zichzelf tot de eigenlijke volksvertegenwoordiging te maken en het bestuur stelselmatig onder controle te houden. Of zo’n reorganisatie uitkomst zal bieden, is nu niet te zeggen, maar zij kan wel bijdragen aan een gemeentebestuur dat transparanter te werk gaat en dat zich sterker bewust is rekenschap te geven van alles wat het doet. Omgekeerd biedt het de volksvertegenwoordiging de mogelijkheid ook rekenschap te vragen aan inwoners en hun organisaties over hun deelname aan en democratische verantwoordelijkheid voor een naar behoren functionerend openbaar bestuur. Mondige burgers behoren medeverantwoordelijkheid te nemen en kunnen niet volstaan met kritisch consumentengedrag. Het gaat hier in de democratie immers om hun eigen bestuur. Het gemeentebestuur heeft, om voldoende krachtig te zijn en serieus te worden genomen door andere overheden en (grote) maatschappelijke instellingen, het engagement van zijn burgers nodig. Wie een veilige en gezonde woonplaats wil, zal daar zelf iets aan moeten bijdragen. Constructieve lokale partijen zijn daarvoor een zinvolle intermediair; hun bestaansrecht in de gemeente naast de afdelingen van nationale partijen staat buiten kijf. Een goed functionerende lokale democratie is nodig om het intussen opgebouwde niveau aan publieke voorzieningen in stand te houden; om nieuwe inwoners, waar zij ook vandaan komen, gelijkwaardige voorzieningen aan te kunnen bieden en om het gemeentelijk beleid te kunnen intensiveren. Als het gemeentebestuur meer dan voorheen aandacht geeft aan zijn opdracht tot toezicht en handhaving – burgers willen dat –, dan betekent dat een kostbare uitbreiding van zijn taken en de daartoe aan te wenden middelen. Voorop staan de middelen van het publieke recht. Al dan niet in medebewind met het Rijk zal het gemeentebestuur, de raad in het bijzonder, meer aandacht moeten geven aan zijn wetgevende opdracht. Dat is geen louter technisch karwei dat wel aan de VNG kan worden overgelaten. Aan die techniek, waaraan de VNG zal blijven bijdragen, gaat politieke gedachtevorming vooraf. Dan is het echter van belang wát gemeenten willen handhaven (zo nodig met de ‘sterke arm’), hóe zij dat doen en in welke volgorde. 29 Aan de ‘sterke arm’ gaat een doelgerichte communicatie vooraf, waarbij het gemeentebestuur niet slechts zender is, maar ook ontvanger. Temidden van mondige en kritische burgers eerst beleid en beslissingen formuleren en die vervolgens pas naar burgers communiceren, kan echt niet meer. Dan is het geen wonder, als burgers achterover leunen en opmerken: ‘u weet het toch allemaal al?’ Op veel plaatsen leert het gemeentebestuur vanaf de vroegste ontwerpfase burgers bij hun voornemens te betrekken, zodat deze ze daadwerkelijk kunnen beïnvloeden en zodat ook hun eigen inzicht en initiatief ruimte krijgt. Zo’n van meet af aan doelgerichte en open communicatie is niet goedkoop. Het gebruik van moderne media is kostbaar, maar voor een legitiem en doelgericht bestuur is het ook de moeite waard. Het zou trouwens goed zijn als gemeentebesturen niet telkens geïsoleerd het wiel uit hoeven te vinden, maar kunnen profiteren van elkaars successen en missers. Dat betekent dat regelgeving, geldmiddelen en kennis tezamen met communicatie worden ingezet. Informatie van en aan burgers maakt deel uit van het totale en vaste repertoire van middelen. Dat geldt voor de ontwikkeling van regels en plannen en evenzeer voor de handhavingactiviteiten. Tenslotte is het de vorm waarin het gemeentebestuur zich verantwoordt. De eigen organisatie van besluitvorming en uitvoering van beslissingen en de communicatie daarover met de inwoners zal worden gestimuleerd en vergemakkelijkt door een goed, zij het kostbaar, gebruik van de informatie- en communicatietechnologie (ICT). De vaak complexe regelgeving kan alleen effectief worden gehandhaafd met behulp van adequate informatievoorziening. Het gaat bij handhaving dus regelmatig om informatievoorziening van en aan verschillende overheden. Verantwoorden is bij uitstek het verschaffen van tijdige, accurate en relevante informatie aan burger en gemeentebestuur. Het gaat hier voor een deel om informatie over de bedrijfsprocessen en verder om beleidsinformatie gebaseerd op de gegevensbestanden die de overheid onderhoudt. Zowel handhaven als verantwoorden vergen dus het combineren van informatie uit verschillende bronnen binnen en buiten de gemeente. Ook voor samenwerking is een goede informatie-uitwisseling een noodzakelijke voorwaarde. Dat betekent dat de samenwerkingspartners enerzijds over de juiste informatie beschikken en anderzijds over de mogelijkheden om deze informatie adequaat uit te wisselen. Op het terrein van informatievoorziening en ICT zijn de laatste jaren turbulente ontwikkelingen gaande. De toepassing van informatietechnologie in de maatschappij is inmiddels zo wijdverbreid dat burgers in toenemende mate verwachten met de gemeente ‘zaken te kunnen doen’ via elektronische media. De nadruk heeft de afgelopen jaren vooral gelegen op de verbetering en modernisering van de dienstverlening. Al deze ontwikkelingen vergen een informatiebeleid van de gemeenten met de daarbij passende technologische toepassingen, die zijn afgestemd op de noodzaak om met de omgeving (burgers, bedrijven en andere overheden) informatie uit te wisselen. Tot nu toe bestaat de gemeentelijke automatisering van bedrijfsprocessen echter voornamelijk uit afzonderlijke systemen die slechts mondjesmaat aan elkaar gekoppeld zijn. Veel gemeentebesturen beseffen dat deze situatie niet langer houdbaar is: gemeenten beginnen dan ook bruggen te slaan tussen de vele informatiesystemen waarover zij beschikken om deze systemen toegankelijk te maken voor verkeer met de buitenwereld. Gemeenten zullen een ICT-beleid moeten voeren dat past bij de vele eisen die gesteld worden aan de gemeentelijke informatievoorziening. Dat vraagt om een duidelijke visie op informatievoorziening en ICT voor de toekomst. Deze visie zal vertaald moeten worden in informatiearchitectuur, die het kader 30 vormt voor vormgeving van de informatievoorziening in de gemeente en de noodzakelijke investeringen die dat vergt. Door de ontwikkeling van de informatietechnologie verandert de verhouding tussen burger en bestuur, maar ook die tussen overheidslagen. Voor burgers blijft de gemeente de meest nabije overheid. De gemeente kan de betekenis van deze relatie verrijken door sneller en directer verbinding te houden met de burgers. Dit heeft invloed op de organisatie van de dienstverlening, maar ook op de organisatie en de kwaliteit van de beleidsontwikkeling. Het betekent tevens dat gemeenten hun burgers meer als kennisbron kunnen benutten. De snelheid van de technologische ontwikkelingen en de ontwikkelingen op de gemeentelijke softwaremarkt maken het voeren van een op de toekomst gericht informatiebeleid er niet eenvoudiger op. Gemeentebesturen hebben een groeiende behoefte aan expertise op dit terrein. Zij hebben daarom de komende jaren ondersteuning nodig bij het vormgeven van informatiebeleid en het implementeren van de noodzakelijke infrastructuur. De producten (technologie) en diensten die nodig zijn om dit tot stand te brengen zijn doorgaans op de markt beschikbaar. Uit onderzoek dat eind 2001 is uitgevoerd, blijkt dat het er vooral om gaat dat gemeenten - zowel individueel als collectief - het opdrachtgeverschap om de gewenste technologie te verwerven, weten te versterken. Werken als verschillende overheden binnen dezelfde overheidskolom brengt verplichtingen met zich mee. In het eerste hoofdstuk is al gewezen op de diffuse verantwoordelijkheden binnen het optreden van de overheid, wat schadelijk is voor het functioneren van zowel de nationale als lokale democratische verantwoording. Ten aanzien van de inzet van rechts- en geldmiddelen dient afstemming plaats te vinden, maar dit geldt evenzeer ten aanzien van de verantwoording. Duidelijk moet zijn aan wie en waarover rekenschap wordt afgelegd. Verantwoording afleggen binnen de overheidskolom geldt al vele jaren als een van de meest ingewikkelde vraagstukken. Dat komt met name doordat het grootste gedeelte van de gemeentelijke gelden via de rijksbegroting naar de gemeenten gaat. Daardoor is vaak niet alleen de gemeenteraad, maar ook het kabinet en de Tweede Kamer in dezelfde programma’s geïnteresseerd. Uitgangspunt moet zijn dat het afleggen van rekenschap eenduidig is. De rijksoverheid moet geen andere dingen willen weten dan de burgers van de gemeenten willen weten. Daarnaast moet er onderscheid worden gemaakt met programma’s waarvoor de rijksoverheid de kaders stelt en via doeluitkeringen de middelen verstrekt. Daarbij is het volstrekt normaal dat hierover wordt gerapporteerd aan de rijksoverheid. Van tevoren moet echter duidelijk zijn hoe deze rapportages eruit moeten zien. De gemeentelijke administratie dient immers hierop ingericht te zijn. Ook dient de informatie zo veel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande verantwoordingsverplichtingen. 2. Gekwalificeerd bestuur De gemeenten zijn op zoek naar stimulansen voor kwaliteit. Hierbij is de kwaliteit van de dienstverlening aan de orde, met de burger als voornaamste belanghebbende, alsmede de kwaliteit van de overheid als werkgever. De kwaliteit van de dienstverlening vraagt om investeringen. De budgetten die daarmee zijn gemoeid zijn vaak collectieve lasten, die niet direct in een product voor individuele burgers kunnen worden vertaald. Ondanks dat natuurlijke spanningsveld tussen overheid en burgers is er de noodzaak om de kwaliteit van het werkgeverschap te versterken. Kwaliteit kost geld, ook als het om de kwaliteit van de publieke zaak gaat. 31 Gemeentelijke bestuurders en raadsleden richten hun prioriteiten, aandacht en werk doorgaans op de zaken die zij in de gemeente willen verbeteren. Beleid dat aanspreekt, liefst ook herkenbaar voor en gewaardeerd door de burgers. Maar gemeentelijk beleid is niet realiseerbaar zonder gekwalificeerde mensen. Het werkkapitaal van gemeenten bestaat uit de medewerkers die het beleid voorbereiden, ondersteunen, uitvoeren en er op toezien. Gemeentebesturen kunnen het zich niet permitteren om slechte werkgevers te zijn. Door de ontgroening en vergrijzing wordt de spoeling op de arbeidsmarkt steeds dunner en kunnen gemeenten, als zij niet hun best doen om medewerkers voor het werk enthousiast te maken en te houden, eenvoudigweg hun beleid niet maken en uitvoeren. Voor een goed werkende gemeente die kwaliteit levert aan de burgers, is een goede gemeentelijke dienst van ambtenaren nodig. Die bestaat uit goed gemotiveerde en bekwame medewerkers. Dat realiseren, is voor veel gemeenten nog niet eenvoudig: de afgelopen decennia hebben lang in het teken gestaan van bezuinigingen en reorganisaties. Er kwam nauwelijks personeel bij en als het er bij kwam, was de cultuur er in veel gevallen niet op gericht om het personeel zo lang en zo goed mogelijk voor de gemeente te behouden. Er is, vooral onder jongeren, een fors verloop. Op sommige plekken is er een te hoog ziekteverzuim. Er zijn in toenemende mate moeilijk vervulbare vacatures. Dit beeld is herkenbaar voor de hele overheid. Voor de gemeente betekent dit dat de politieke aandacht in de komende periode meer dan in het verleden uit zal gaan naar personeel en organisatie. De onderwerpen die daarbij horen - bestrijding van ziekteverzuim, binnenhalen en houden van nieuwe medewerkers, motiveren van medewerkers, opleidings-, loopbaan- en beloningsbeleid - moeten hoog op de politieke agenda staan. Het mogen niet langer uitvoeringsvraagstukken zijn, waarvan slechts af en toe terloops in de politieke arena melding wordt gemaakt. Het zijn vraagstukken die centraal staan in het totaal van het gemeentelijk beleid. Als deze vragen niet de juiste politieke aandacht krijgen, zal het voor het gemeentebestuur moeilijk blijven om een goed personeelsbeleid te voeren. 3. Voldoende (eigen) geldmiddelen Geld is niet het enige dat telt voor het gemeentebestuur, maar zonder financiële middelen gaat het evenmin. Internationaal vergeleken is de financiële positie van Nederlandse gemeenten zeker niet slecht, ook al is het aandeel van ‘eigen inkomsten’ in andere staten doorgaans groter. Vaak is dat overigens gezichtsbedrog: als de staat geringe middelen ter beschikking stelt, is elk eigen aandeel al gauw hoog. De kern van de financiering van het gemeentebestuur vormt het gemeentefonds, dat volgens een wettelijk vastgesteld en ingewikkeld, maar wel rechtvaardig stelsel van verdeling aan gemeenten wordt toegekend. De besteding ervan is in beginsel vrij. Het gemeentebestuur heeft echter zo veel verplichtingen, voortkomend uit andere wetgeving, dat die vrijheid in feite nogal meevalt. Dat neemt niet weg dat gemeentebesturen er redelijk mee kunnen manoeuvreren als het fonds grosso modo maar ruim genoeg is. Jarenlang is dat niet het geval geweest: de jaren tachtig en negentig waren jaren van achteruitgang en stagnatie. De meeste gemeenten hoor je daar nu niet meer over, want de laatste vier jaren vormden een periode van voortdurende stijging. Ten dele is dat toe te schrijven aan de in 1995 met de VNG afgesproken sleutel voor jaarlijkse verhoging of verlaging van de rijksbijdrage aan het gemeentefonds: de normering. De sleutel houdt in dat de uitgaven aan het fonds jaarlijks meegroeien (of -dalen) met de netto-rijksuitgaven. De sterke stijging van die laatste, met name sinds 1998, heeft 32 ook de gemeentefinanciën sterk positief beïnvloed. ‘Samen de trap op en samen de trap af’ wordt het wel genoemd. Overigens is in de komende jaren een structurele jaarlijkse groei met reëel 1% noodzakelijk, willen gemeenten de eigen bevolkingsgroei kunnen opvangen. Voor de komende periode gaan de gemeentebesturen er dan ook vanuit dat het systeem van normering, dat nu zeven jaren goed en rechtvaardig heeft gewerkt, zal worden gehandhaafd. Naast het gemeentefonds ontvangt de gemeente een groot aantal doeluitkeringen. Dit beslaat bijna de helft van het gemeentelijk inkomen. Aan de besteding daarvan stelt het Rijk vaak gedetailleerde voorwaarden en het draagt daarvoor ook (terecht) de verantwoording. Het grootste deel hiervan bestaat overigens uit middelen voor de uitvoering van de Algemene Bijstandswet. Het aandeel van de eigen belastingen – in hoofdzaak de onroerendzaakbelasting (OZB), die zo’n acht procent van de gemeentelijke inkomsten omvat – is daarmee vergeleken klein, maar het is in de praktijk voldoende om het gemeentebestuur de noodzakelijke autonome handelingsvrijheid te geven. Een vrije lokale democratie komt het recht toe zelf voor geldmiddelen te zorgen. Het gaat hier dan ook om een vrijheid van belastingheffing die door de Europese conventie voor lokale autonomie wordt gevorderd. Naar Europese maatstaven heeft de Nederlandse gemeente de beschikking over ruime middelen, maar is zij wel sterk afhankelijk van de centrale overheid. Met die afhankelijkheid valt in de komende jaren goed te leven, mits de groei van het gemeentefonds verloopt langs de weg die nu sinds zeven jaar gebruikelijk is en mits doeluitkeringen zo weinig mogelijk gesegmenteerd worden toegekend. Ontschotting daarvan vergroot de bestuursvrijheid van gemeentebesturen, zodat zij met hetzelfde geld meer kunnen presteren omdat zij de aanwending ervan nauwkeuriger kunnen toespitsen op lokale omstandigheden. In ons betoog is duidelijk geworden dat er nieuwe en soms kostbare taken op gemeenten afkomen, die zij niet altijd kunnen verhalen op de rijksoverheid. Als die taken de moeite waard zijn, zullen gemeentebesturen de moed tonen hun burgers hogere lasten op te leggen. Goede communicatie en gekwalificeerde ambtenaren kosten geld, evenals consequente handhaving van wettelijke voorschriften, om slechts een paar voorbeelden te noemen. Politieke ambtsdragers in de gemeente zijn het tegendeel van zakkenvullers: ook na de recente verhoging van wethouderssalarissen en raadsledenvergoedingen moet de liefde voor het ambt het winnen van het verlangen naar rijkdom. Zo hoort het overigens ook. Niet alleen omdat het Rijk de lokale lastenontwikkeling zorgvuldig in het oog houdt (of de Consumentenbond, of de Vereniging Eigen Huis), maar ook omdat een verantwoordelijke overheid een zuinige overheid is, zullen taakuitbreidingen niet per definitie leiden tot lastenverzwaringen. Vrijwel alle gemeentebesturen gaan periodiek zorgvuldig na of elke uitgave dient te worden voortgezet en of elke voorziening moet worden gecontinueerd. ‘Oud voor nieuw’ is een motto waarmee het gemeentebestuur al decennia heeft leren werken. Dat zal ook in de komende tijd gebeuren, al is het maar om ruimte te maken voor noodzakelijke nieuwe activiteiten. Daarom is het ook goed om systematisch rekenschap te geven aan de raad en de burgers van kosten en kwaliteit van gemeentelijke voorzieningen. Dit, om systematisch, bijvoorbeeld door onderlinge vergelijking, te kijken naar zuiniger en beter beheer van middelen en vooral om na te gaan of goede bedoelingen ook tot het beoogde resultaat hebben geleid. Dat kan soms pijnlijk uitvallen voor zowel de gemeente of de begunstigde. Rekenschap afleggen is echter in het algemeen belang en versterkt het vertrouwen van de burger in zijn gemeentebestuur. Het gaat tenslotte om dat vertrouwen van de burger. 33