Om her vertrouwen van de burger

Om het vertrouwen van de burger
De ambities van de gemeenten 2002-2006
2
Inhoud:
Woord vooraf: verantwoording
I.
De staat van Nederland en zijn gemeenten
1 Een voorbeeldige samenleving?
2 Democratie: diffuse verantwoordelijkheden
3. Veiligheid: sociaal en fysiek
4. Een land van veel drukte, in tijd en ruimte
5. Sociale samenhang komt niet vanzelf
6. De gemeente: een woonplaats
7
7
8
9
10
11
12
II.
Een gemeentebestuur dat presteert
1. Bestuur in partnerschap
2. Centrale beginselen van een bestuur in uitvoering
– samenwerken
– handhaven
– verantwoorden
13
13
14
14
15
16
III.
Urgente gemeentelijke vraagstukken
1. Samenhang in jeugd- en onderwijsbeleid
2. Zorg en welzijn: voorkomen en genezen
3. Gebruik en ontwikkeling van schaarse ruimte
4. Waarborg van sociale en fysieke veiligheid
18
18
22
24
26
IV.
Noodzakelijke middelen
1. Democratie, recht en communicatie
2. Gekwalificeerd bestuur
3. Voldoende (eigen) geldmiddelen
29
29
31
32
3
4
Woord vooraf: verantwoording
In Om het vertrouwen van de burger, de ambities van de gemeenten 2002-2006 hebben de VNG en
haar leden hun prioriteiten voor de komende vier jaren neergelegd. Zij hebben zich daarbij afgevraagd
welke voorwaarden overheden moeten vervullen om het vertrouwen te verdienen van de burger, die
kritischer dan ooit is jegens de overheid.
Op 15 februari 2001 gaf het Algemeen Bestuur van de VNG zijn goedkeuring aan het project
Voorbereiding gemeenteraadsperiode 2002-2006/kabinetsformatie 2002. Nu, precies een jaar later,
vormt dit document de afsluiting van het eerste en belangrijkste deel van het project. In nauwe
samenspraak met de leden heeft de VNG geïnventariseerd voor welke opgaven de gemeenten zich in
de komende jaren gesteld zien en hoe zij die willen gaan aanpakken. Zeer velen in gemeentelijk
Nederland hebben deelgenomen aan intensieve discussie, meningsvorming en oriëntatie op
ontwikkelingen in eigen kring en daarbuiten: provinciale afdelingen, vaste VNG-commissies, colleges
van B&W en individuele bestuurders. Kritische buitenstaanders hebben de gemeenten een spiegel
voorgehouden en met vertegenwoordigers van andere overheden zijn gesprekken gevoerd.
Dit alles heeft de basis gelegd voor een inhoudsvolle agenda voor de toekomst.
Om het vertrouwen van de burger laat zien dat gemeenten zelfbewust en met de nodige ambitie de
komende raadsperiode ingaan. Veel van de voorwaarden voor een succesvol beleid willen en kunnen
de gemeenten zelf vervullen. Maar daarmee is het verhaal niet af. Het jaar 2002 markeert ook het
begin van een nieuwe kabinetsperiode. Om de urgente vraagstukken waarvoor gemeenten staan te
kunnen oplossen is, samenwerking met het Rijk van vitaal belang. In mei 2002 zal de VNG in de Brief
aan de kabinetsformateur aangeven wat gemeenten daarover in het regeerakkoord terug willen zien,
welke afspraken zij met het nieuwe kabinet willen maken over prioriteiten, geld, beleid en wetgeving.
Een goede uitkomst van het overleg daarover is de toetssteen voor het tweede deel van het project.
De wijze waarop overheden momenteel met elkaar overleggen, vastgelegd in het Bestuursakkoord
Nieuwe Stijl (BANS), toont aan dat alle betrokkenen hun verantwoordelijkheid willen nemen en ook
in komende kabinetsperiode de voorwaarden willen scheppen voor beleid dat het vertrouwen van de
burger verdient.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
prof. dr. J.Th.J. van den Berg,
voorzitter directieraad
5
6
I.
De staat van Nederland en zijn gemeenten
1. Een voorbeeldige samenleving?
Nog maar een paar jaar geleden werd Nederland aan zo ongeveer de hele wereld ten voorbeeld
gesteld. Nu eens niet door onszelf – wij zagen onszelf niet meer als een ‘gidsland’ – maar, bij
voorbeeld, door de Amerikaanse president en de Duitse bondskanselier. Hadden wij niet effectief de
problemen aangepakt van een te dure overheid, te hoge werkloosheid en te traag groeiende
bedrijvigheid en welvaart?
Na aanvankelijke verbazing begonnen wij het zelf te geloven. Want, weinig landen hadden hun
publieke financiën zo netjes op orde, zonder begrotingstekort en met snel dalende schulden. Ook
verbaasden de buren zich over onze snel groeiende werkgelegenheid en arbeidsparticipatie, vooral van
vrouwen. Onze ‘anderhalvebaangezinnen’ maakten naam, maar ook de scherp dalende werkloosheid
onder allochtonen mocht gezien worden. De welvaart steeg sterk, ondanks een relatief gematigde
loonontwikkeling en ondanks relatief veel vrije tijd en dubbele vakanties. En, hadden wij niet een
hoog kwalitatief niveau van gezondheidszorg (in de breedste zin van het woord) en van onderwijs en
onderzoek?
Waren wij, althans in Europa, niet voorlopers als het ging om de aanwending van de informatie- en
communicatietechnologie? Werd onze nauwkeurige ordening van stedelijk en landelijk gebied, in zo’n
beperkte ruimte, niet bewonderd door planologen en stedenbouwkundigen?
Dat alles in een politiek en maatschappelijke bestel, dat een lange traditie had van overleg en
consensusvorming en voor buitenstaanders van opmerkelijk sterke sociale samenhang; met een open
houding tegenover nieuwe verschijnselen en uitdagingen. Nederland werden de trekken toegedicht van
een ‘modelboerderij’, een voor zo’n uitgesproken stedelijk land overigens eigenaardige beeldspraak.
In een paar jaren tijd is dat optimistische en rooskleurige beeld, op zijn minst in onze eigen ogen,
verdwenen, slaat hier en daar zelfs het pessimisme toe. Want zijn wij niet ook een tamelijk opgefokt
volkje, met te veel en te gemakkelijke agressie? Conducteurs, stadswachten en politieambtenaren
weten erover mee te praten. De criminaliteit – roof, geweld en doodslag – nemen toe. De groei en
ontwikkeling van publieke voorzieningen stagneert: wachtlijsten in de zorg, onvoldoende onderwijzers
op school, te weinig middelen en mensen voor wetenschappelijk onderzoek en nog steeds een veel te
hoog en groeiend aantal mensen dat in de WAO terechtkomt. Wij zijn een knooppunt voor import en
export van drugs. Wij weten niet goed raad met immigranten en asiel, al delen wij dat vraagstuk met
de hele westerse wereld.
Ons gevoel van veiligheid heeft een paar zeer ernstige klappen gehad, met een vuurwerkexplosie in
Enschede en een rampzalige cafébrand in Volendam kort na elkaar. Dat rampen niet volledig te
vermijden zijn, is al slecht te accepteren; dat die redelijkerwijs hadden kunnen worden voorkomen,
vinden wij volstrekt onaanvaardbaar. Daar zijn de terreuraanslagen in New York en Washington
bovenop gekomen: die toonden aan hoe kwetsbaar een open en democratische samenleving is voor
georganiseerd terrorisme, niet alleen de Amerikaanse.
Groeiende welvaart en zelfs luxe, hoe prettig ook, brengen op termijn nieuwe milieurisico’s met zich
mee. Zij gaan bovendien voorbij aan hen die werkzaam zijn in het agrarische bedrijf, dat juist met
achteruitgang heeft te maken nadat het zo ernstig is getroffen door massale ziekten als BSE,
varkenspest en MKZ.
7
Nederland is waarschijnlijk geen ‘gidsland’, maar het staat evenmin aan de rand van de afgrond.
Het is een modern en rijk land en daarom kwetsbaar en tegelijk aantrekkelijk voor wie ons uit de verte
aanschouwt. Het is ook een land dat worstelt met de problemen van een geavanceerde maatschappij
die de gevolgen ondervindt van vele jaren van welvaartsgroei en de daarmee gepaard gaande te grote
zuinigheid op publieke diensten.
Privé zijn wij rijk – althans de meesten van ons – maar collectief zijn er verschijnselen van
toenemende armoede te zien. Wij hebben jaren lang goed voor onszelf gezorgd; wij zijn nu toe aan
meer zorg voor elkaar. Daarbij dient gerichte aandacht te worden gegeven aan individuen en groepen
die zelfs nu nog hebben te lijden onder sociale uitsluiting. In ons land gaat het daarbij in het bijzonder
om een aantal groepen migranten met te weinig opleiding, een relatief zwakke gezondheid, magere
huisvesting en met religieus en cultureel onbegrip.
Nederland heeft te maken met een aantal belangrijke vraagstukken, die onze inventiviteit en aandacht
opeisen: niet alleen die van de overheid (de staat, de provincie of de gemeente), maar ook van
ondernemingen en maatschappelijke organisaties en instellingen. Wij richten ons hier op vraagstukken
die in het bijzonder aandacht en actie vragen van politiek verantwoordelijke organen en die alleen met
succes zijn aan te pakken als het gemeentebestuur het initiatief neemt en maatschappelijke actoren
bijeenbrengt.
2. Democratie: diffuse verantwoordelijkheden
Internationaal vergeleken heeft Nederland een oude en stabiele democratie, die ook niet als zodanig
onder druk staat. Toch worstelen wij met een aantal democratische vraagstukken.
In de eerste plaats hebben wij, als het erop aankomt, moeite met de ervaring van een Europese
overheid die steeds dieper ingrijpt in ons doen en laten. Europese richtlijnen beperken de nationale en
ook lokale bewegingsvrijheid aanzienlijk. Dat is zichtbaar geworden bij verschillende kwesties als de
MKZ-crisis in 2001, maar ook in de plicht tot Europese aanbesteding en het gebruik van ESF-gelden.
Europees bestuur is binnenlands bestuur geworden. Dit kent ook voordelen: wij betalen in 12 landen
met eenzelfde euro. Omgekeerd is de mogelijkheid tot democratische invloed op de Europese
besluitvorming in feite al te beperkt.
Regering en parlement hebben moeite met dit verlies aan eigen bewegingsruimte en men kan zich niet
onttrekken aan de indruk dat zij dat verlies proberen te compenseren door intensieve politieke
bemoeienis met wat in wezen lokale en regionale vraagstukken zijn. Veel decentralisatie van de laatste
twintig jaar kan daarom maar beperkt die titel dragen: het betekent immers geen einde van nationale
bemoeienis. Daarnaast wordt het optreden van de zwakste gemeenten als maatstaf gebruikt voor de
kwaliteit van het gemeentebestuur in Nederland als zodanig. Wat ontbreekt, is een stelselmatig streven
naar heldere taakverdeling tussen overheden en bijbehorend samenwerken. Europese, nationale en
regionale/lokale bemoeienis met dezelfde vragen leidt tot een enorme vloed aan regels en
bestuursdichtheid, met nogal diffuse verantwoordelijkheden. Uit het oogpunt van democratische
controle en overzichtelijkheid is dat schadelijk.
Daarbij ontbreekt het meer en meer aan ordenende kracht, attractieve concepties en vermogen tot
mobilisatie vanuit traditionele politieke partijen. De relevantie van nationale politieke formaties voor
de lokale democratie neemt bovendien af. Daartegenover neemt de kracht en de spreiding van lokale
partijen toe.
Het vertrouwen in de overheid heeft in de laatste anderhalf jaar een knauw opgelopen, misschien
vooral omdat de mate van vertrouwen in ons land zo groot was. Meer in het algemeen is dat
8
vertrouwen nog steeds groot, evenals de tevredenheid over de publieke dienstverlening. Het
vertrouwen in de politiek is daarentegen gering. Veel burgers zien blijkbaar geen verband tussen de
kwaliteit van de publieke dienstverlening en de politieke oorsprong daarvan. Uit het oogpunt van
democratie is dat bezwaarlijk: het draagt bij aan desinteresse die weer leidt tot een dalende opkomst
bij verkiezingen en een nogal beperkte deelname aan de totstandkoming van politieke beslissingen. De
publieke zaak is niet erg populair: niet als loopbaan, niet als studieonderwerp in school en universiteit
en niet als thema van media-aandacht.
Maar er zijn ook positieve signalen: de Europese Unie breidt zich intussen uit en kandidaat-leden
krijgen steun bij het opbouwen van hun democratie en bestuurskracht vanuit de ‘oude lidstaten’,
waarbij de Nederlandse gemeenten hun collega’s in Midden- en Oost-Europa bijstaan. In het algemeen
is onder gemeentebesturen het besef gegroeid dat hun verantwoordelijkheid niet stopt bij eigen
grenzen, maar een uitgesproken internationale dimensie kent.
Gemeentebesturen trachten – met vallen en opstaan - geïnteresseerde burgers en hun sociale
verbanden meer rechtstreeks te betrekken bij de politieke plannen op allerlei terreinen van het
gemeentebestuur. Daarnaast onderwerpen steeds meer gemeenten zich aan onderzoek en visitatie om
hun bestuurskwaliteit te laten meten en verbeteren.
Ten slotte zullen gemeentebesturen vanaf dit voorjaar hun wijze van politiek opereren grondig
overhoop halen dankzij een belangrijke vernieuwing van de Gemeentewet (wij komen daar in
hoofdstuk IV op terug). Niet alle gemeentebesturen zitten op deze wetswijziging te wachten, om
begrijpelijke redenen. Nu zij eenmaal een feit is, zoeken gemeentebesturen echter vooral naar de
kansen die deze wetswijziging onmiskenbaar biedt: een grotere ordenende en wetgevende rol voor de
gemeenteraad en een meer effectieve organisatie van verantwoording en controle.
3. Veiligheid: sociaal en fysiek
‘Veiligheid’ is een sleutelwoord geworden in onze maatschappij, waaraan veel - misschien te veel? wordt opgehangen en waarbij een centrale rol wordt toegekend aan ‘de overheid’. Tot op zekere
hoogte is dat terecht: waarborg van veiligheid en sociale vrede is van oudsher de eerste en
belangrijkste opdracht aan de overheid. Maar zonder de medewerking van burgers en hun organisaties,
zonder alertheid van burgers zelf, is er voor de overheid geen beginnen aan.
‘Veiligheid’ is ook een veelkoppig begrip. Van oudsher spreken wij over ‘externe’ en ‘interne’
veiligheid. Externe veiligheid, gewaarborgd door een voldoende toegeruste krijgsmacht, leek sinds
1990 aan belang te hebben ingeboet. De bedreiging door vreemde mogendheden – nog zo prominent
tijdens de Koude Oorlog – leek sterk te zijn afgenomen. Intussen weten wij beter.
Zeker, bedreiging door andere staten is er veel minder dan weleer. Dat heeft zelfs ruimte geschapen
voor militair optreden tot waarborging of totstandbrenging van vrede in internationaal verband, elders
in Europa of verder weg. Maar ‘statelijke bedreiging’ is vervangen door de dreiging van internationaal
georganiseerde terreur. Die kan ons, zoals in New York en Washington is gebleken, in het hart treffen,
omdat niet-betrokken burgers er massaal het slachtoffer van kunnen zijn.
Die terreur komt ten dele van buitenaf, maar de acteurs bevinden zich meestal ongezien en
onopgemerkt onder ons. Daar is de traditionele krijgsmacht niet op gebouwd, maar ook politie en
rampenorganisaties zijn er niet op ingesteld. Onze stedelijke en open maatschappij is niet meer
ingericht op sociale controle en publiek toezicht. ‘Externe veiligheid’ is in veel opzichten ‘interne
veiligheid’ geworden, met alle consequenties voor de organisatie ervan. Het voegt een nieuwe
dimensie toe aan de ‘sociale veiligheid’, die overigens problemen te zien geeft. Geweld op straat, in
9
tram en trein, maar ook in uitgaansgebieden en bij voetbalstadions maken het samenleven er niet
aangenamer op. Geweldscriminaliteit, ook al gaat het om afrekeningen in het criminele circuit,
schrikken ons op, naast berovingen op straat of in winkels.
Sociale veiligheid is ook de veiligheid in het verkeer. Daar is, zeker in de laatste 10 jaar, veel aan
gedaan en veel mee bereikt. Het aantal doden en gewonden in het verkeer is sterk gedaald, zeker in
vergelijking met de landen om ons heen. Die vergrote veiligheid heeft overigens soms haar nadelen: in
woongebieden doen brandweer en ambulance er nu vaak heel wat langer over om op de plaats van
bestemming te arriveren.
Enschede en Volendam zijn namen voor het plotselinge besef dat er ook fysieke bedreigingen bestaan
voor onze veiligheid. Deze tragische voorvallen maken duidelijk dat wij kwetsbaar zijn tegenover alle
mogelijke risico’s, van chloortreinen tot chemische plants en LPG-stations.
Deze risico’s zijn overigens in hoge mate bijproduct van onze gekoesterde welvaart. Dat is geen reden
om die risico’s niet naar de mate van het mogelijke te verkleinen, maar het elimineren ervan is
onmogelijk. Zorg voor fysieke veiligheid is en blijft trouwens mensenwerk: van ondernemers en hun
medewerkers, van controleurs en inspecteurs, en van de lokale en nationale overheid. Meer en nieuwe
regels zijn verleidelijk, maar zij zijn van veel mindere betekenis dan het goed handhaven van al
bestaande regels. Tegelijkertijd moeten wij beseffen dat wanneer wij alle bestaande regels even
consequent en nauwkeurig zouden handhaven, het maatschappelijk raderwerk tot stilstand zou komen.
Dat neemt echter niet weg dat het vertrouwen van de burger door de recente gebeurtenissen behoorlijk
is aangetast, zodat er voor de nationale overheid en zeker voor het gemeentebestuur een belangrijke
opdracht ligt tot presteren. Het herstel van het vertrouwen staat op het spel. Daar moet de overheid niet
terugtreden, maar optreden.
4. Een land van veel drukte, in tijd en ruimte
Vooral in het westen van het land is het erg druk geworden. Files in het verkeer, maar ook de gebreken
van het treinvervoer maken het woord ‘mobiliteit’ vele uren van de dag tot een aanfluiting, rond de
steden maar vaak ook daarbinnen. Wij schijnen er maar niet in te kunnen slagen het verkeer, of het nu
privé is of openbaar, weer goed in beweging te krijgen. Wij raken daar lichtelijk opgefokt van, steeds
vaker zelfs agressief.
De winkeltijden zijn verruimd, maar de arbeidstijden niet, zodat iedereen tegelijkertijd naar school en
naar het werk moet en ’s avonds weer naar huis. Wij hebben er een ruime hoeveelheid vrije tijd bij
gekregen, maar ook deze is weinig efficiënt gespreid. Veel voorzieningen, zoals recreatie- en
sportaccommodaties worden dus maar een beperkt deel van de dag of van de week benut. Deze
inefficiënte organisatie van vrije tijd en publieke voorzieningen heeft nadelige gevolgen voor ons
ruimtegebruik.
In een klein verstedelijkt land als het onze is een uiterst zuinig en doordacht gebruik van de ruimte
echter een cruciale opdracht. Daarbij moet worden gedacht aan infrastructuur en blijvende
bereikbaarheid van steden en dorpen, maar natuurlijk ook aan evenwicht tussen bebouwing en open
ruimte. Nederland staat voor de opdracht om honderdduizenden woningen te bouwen en tegelijkertijd
ruimte te creëren voor bedrijvigheid en groen, zowel binnen als buiten de stad.
Bouwen kan overigens niet alleen in de stad en in stedelijk gebied: tien miljoen burgers leven in het
stedelijke gebied, zes miljoen burgers wonen en werken in het landelijk gebied. Ook dat laatste
bevolkingssegment breidt zich uit en het is dus illusoir te denken dat bouwen voortaan alleen in
stedelijke gebieden zou kunnen. Ons landelijk gebied lijdt nu al onder economische malaise ten
10
gevolge van de teruggang van zijn belangrijkste economische drager: de landbouw, die nu nog goed is
voor 70% van het totale grondgebruik.
Bij een zuinig en doordacht ruimtegebruik gaat het tenslotte niet alleen om grond. Het gaat ook om
‘milieuruimte’: nauwkeurig oog hebben voor de kwaliteit van bodem, water en lucht. Sinds de jaren
negentig zijn wij trouwens weer van het besef doordrongen dat het water ons ernstig kan bedreigen,
tenzij wij het letterlijk meer ruimte geven.
5. Sociale samenhang komt niet vanzelf
In vergelijking met vroeger leven mensen in onze maatschappij weinig meer in vaste, levenslange
verbanden. De bindingen aan kerk of levensbeschouwelijke kring, aan vakvereniging of politieke
partij en zelfs familie zijn geringer en vrijblijvender geworden. In het openbare domein komen wij
veel mensen tegen, maar weinig bekenden; daarvoor zijn wij te beweeglijk geworden. Wonen, werken
en ontspannen kan op veel verschillende plekken gebeuren en hoeft zich ook niet tot Nederland te
beperken, laat staan dat wij ons hele leven leiden binnen de grenzen van één gemeente. Sociale
controle vindt niet meer vanzelf plaats, maar is in onze maatschappij een professie geworden.
Het aantal mensen dat van buiten ons land hierheen is gekomen door gastarbeid, gezinshereniging of
asiel loopt intussen in de miljoenen. Dat maakt de integratie in onze maatschappij niet gemakkelijker,
temeer omdat het voor buitenstaanders – zoals zij zelf zeggen – niet eenvoudig is vast te stellen wat
wij onder welke omstandigheden wel en niet aanvaardbaar vinden. Migranten hebben daardoor
onevenredig vaak te maken met sociale uitsluiting en daardoor riskeren zij eerder in de criminaliteit
terecht te komen. Aan vrije, sociale ontplooiing komen zij in elk geval onvoldoende toe. De normen
en tradities van het land van herkomst worden dan met meer hartstocht aangehangen dan in het
herkomstland zelf, met sociaal isolement als uitkomst.
Nu veelal mannen én vrouwen buitenshuis werken en carrière maken, is de opvoeding niet langer
alleen maar een zaak van de ouders en de school. Kinderen moeten worden opgevangen en ontwikkeld
met behulp van kinderopvang voor, na en tussen schooltijd. Vaak moet ook worden gegarandeerd dat
zij zich na school een aantal uren kunnen ontspannen met sport of in de muziekschool. Daar is onze
maatschappij, in tegenstelling tot andere landen, nog steeds slecht op ingericht.
Al deze verschijnselen en behoeften wijzen erop dat sociale binding en samenhang niet vanzelf
ontstaan, maar doelbewust moeten worden georganiseerd; deels door vrijwilligers en deels door
professionele voorzieningen. Wij hebben het dan nog niet gehad over de opvang van geestelijk
gestoorden, junks en zwervers, of over een normale deelname aan het maatschappelijk leven van
gehandicapten en hoogbejaarden.
Participatie aan het sociale leven en zich daarin thuis voelen, vereisen ordening en organisatie. De
overheid heeft op dat terrein meer dan ooit een essentiële rol te vervullen, maar niet als enige en al
helemaal niet ‘op bevel’. Zij heeft de medewerking en het initiatief nodig van individuen,
verenigingen en instellingen die bereid zijn samen te werken. De rol van de overheid is primair die van
het samenbrengen van mensen en instellingen en het stimuleren en onderhouden van samenwerking.
Een bijzondere rol is daarbij weggelegd voor het gemeentebestuur, dat meer dan elke andere overheid
de mensen en de instellingen van nabij kent en hen kan samenbrengen. Probleem daarbij is nogal eens
dat de betrokken maatschappelijke instellingen op een hoger schaalniveau werkzaam zijn dan het
gemeentebestuur en onvoldoende bereid zijn tot samenwerking, laat staan verantwoording. Het blijkt
11
soms geen eenvoudig karwei onderwijsinstellingen, ziekenhuizen of woningcorporaties duidelijk te
maken dat op gemeenten de taak rust sociale samenhang te waarborgen; dat die instellingen en hun
voorzieningen daarbij nodig zijn en dat zij bij geordende samenwerking juist baat hebben.
6. De gemeente: een woonplaats
Wat uit deze verkenning van een aantal belangrijke maatschappelijke verschijnselen en problemen
duidelijk wordt, is dat de overheid niet kan volstaan met ‘terugtreden’ zoals dat in de laatste twee
decennia is gebeurd. De overheid kan heel wat aan anderen overlaten; of het nu gaat om
ondernemingen of om het maatschappelijk initiatief. Maar alle initiatief - van ondernemers, van
sociale instellingen en van vrijwilligers - heeft een overheid nodig die waarborgen biedt, die
voorwaarden schept, voorwaarden stelt en die samenbrengt. Kortom: een overheid die optreedt als
regisseur. Dat impliceert een overheid die niet steeds zelf het spel wil spelen, maar die anderen in staat
stelt het beste uit zichzelf te halen en gezamenlijk het spel op te voeren. Het is de kunst van het
openbaar bestuur om met een combinatie van stimuleren, faciliteren en zo nodig dwang ‘het goede
spel op de wagen te brengen’. Daarvoor moet het dan wel beschikken over de adequate middelen: een
combinatie van ‘de knoet, de portemonnee en de preek’.
Bovenstaande rol past bij uitstek het gemeentebestuur. Tezamen met anderen biedt het de burger een
woonplaats: een plaats om rust te vinden en veiligheid; een plaats om zich te bewegen en te
ontspannen; een plaats om kinderen groot te brengen; een plaats om eerste levensbehoeften te
verwerven; een plaats waar steun is te vinden zodra dat nodig is. De nabijheid van het
gemeentebestuur is nodig, wil de verblijfplaats voor de burger echt een woonplaats kunnen zijn. In de
kern is dat de opdracht aan elk gemeentebestuur, groot of klein en in alle diversiteit.
Dit alles maakt duidelijk dat een goed werkend gemeentebestuur in ruime zelfstandigheid moet
kunnen werken wil het in staat zijn tot presteren en doelgerichte initiatieven, met eigen democratische
organen, eigen rechts- en financiële middelen en eigen ambtelijke ondersteuning. Juist de gemeente
kan die regierol op zich nemen: leiding tonen en richting geven, maar anderen het spel laten spelen. In
die zin is het gemeentebestuur een ‘goede buur’ waaraan je meer hebt dan aan een ‘verre vriend’.
Is het verwonderlijk dat wij, als gemeenten in Nederland, bij alles wat wij voor de komende jaren
ambiëren, als centrale begrippen benoemen samenwerken, handhaven en verantwoorden? Dat zijn
immers de activiteiten die nodig zijn om als openbaar bestuur te presteren en om het vertrouwen van
de burgers te behouden en te versterken.
12
II. Een gemeentebestuur dat presteert
1. Bestuur in partnerschap
De tijd dat enkelvoudige commando’s van de overheid genoeg waren om burgers in beweging te
krijgen, is voorbij. Burgers en organisaties zijn kritisch en niet bij voorbaat coöperatief. Goed besturen
is op zichzelf al een ingewikkeld karwei geworden, waarbij veel technische en sociale kennis nodig is.
Dat vergt een andere bestuursstijl dan die van het bevel.
Paul Schnabel, directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau, heeft die nieuwe stijl ondergebracht
in vier principes: richting, ruimte, resultaat en rekenschap. Hoewel deze ijkpunten primair voor de
rijksoverheid zijn beschreven, kunnen zij ook behulpzaam zijn bij het analyseren van een goede stijl
van gemeentelijk besturen. Als ‘agent’ van het algemeen belang moet de rijksoverheid richting geven
aan maatschappelijke ontwikkelingen en activiteiten. Zij moet die echter niet tot in detail willen
voorschrijven, maar wel aan anderen - burgers, sociale organisaties en decentrale overheid – ruimte
bieden om binnen de richtinggevende kaders naar eigen inzicht te handelen. Om richting geven en
ruimte bieden zinvol te laten zijn, is het zaak om doelen te formuleren die moeten worden behaald en
om vervolgens rekenschap te vragen en te geven over het bereiken van die resultaten.
Deze principes kunnen op twee manieren relevant zijn voor het gemeentelijk bestuur. Handelend in
medebewind met de centrale overheid is het voor de gemeente noodzakelijk de richting te kennen die
het Rijk uit wil gaan, maar ook om de ruimte te krijgen die richting naar eigen inzicht in te vullen,
rekening houdend met de lokale omstandigheden. Die bewegingsruimte is nodig, maar heeft ook een
prijs: gemeenten moeten bereid zijn rekenschap te geven over het gebruik van de verkregen ruimte.
Dat vooronderstelt dat centrale en lokale overheden het met elkaar eens zijn en wederzijds goed zijn
geïnformeerd over de verlangde resultaten. Kritische analyse leert overigens, dat het aan heldere
formulering van beoogde resultaten dikwijls mankeert en dat de ruimte van handelen naar gezond
eigen inzicht vaak veel te beperkt is. Rekenschap afleggen wordt dan onevenredig lastig.
Het gemeentebestuur kan zelf ook in zijn autonome taakuitoefening plezier hebben van een werkstijl
die opereert vanuit deze vier principes. Autonome beleidsruimte voor het lokale bestuur blijft
overigens hard nodig om het initiatief en de creativiteit in het openbaar bestuur te houden. De
preventieve gezondheidszorg, planmatige ordening van de ruimte, armenzorg en sociale zekerheid zijn
van oorsprong immers lokale initiatieven. Hetzelfde geldt voor sociale vernieuwing en voor de brede
school. Zonder een autonome lokale overheid zouden deze initiatieven niet of veel trager van de grond
zijn gekomen.
Ook het gemeentebestuur kan met bevelen niet vooruit. Het zal in eigen rechtskring zowel richting als
ruimte aan zijn inwoners moeten geven en daarvoor mag het dan ook resultaten terugzien en
rekenschap vragen. Het zal omgekeerd ook rekenschap moeten leveren aan zijn kritische burgers, voor
de keuzes die het zelf heeft gemaakt.
Tussen centrale en lokale overheid zal langs de aldus aangegeven route partnerschap moeten groeien.
Bij veel van wat de staat wil bereiken heeft hij gemeenten en provincies nodig, maar het omgekeerde
geldt evenzeer. Dat kan alleen als de rijksoverheid een nauwkeurig oog ontwikkelt voor de
uitvoerbaarheid van zijn interventies en zich iets gelegen laat liggen aan de opvattingen die decentrale
overheden daarover in ervaring hebben ontwikkeld. In het grotestedenbeleid (GSB) met zijn fysieke,
economische en sociale pijlers, wordt ervaring opgedaan met het formuleren van resultaten en het
13
afleggen van rekenschap. Bovendien krijgen de betrokken steden de ruimte voor handelen naar eigen
inzicht en worden de taken verdeeld. Dat leidt tegelijk tot ontschotting van geldstromen en van
sectoraal bedachte regels. Het gaat allemaal nog met veel moeite, maar er komt tussen Rijk en steden
echt iets van partnerschap van de grond en provincies nemen er, als goede ‘oliemannetjes’, meer en
meer constructief aan deel.
Bij de revitalisering van een aantal plattelandsgebieden begint nu een vergelijkbaar proces van de
grond te komen, dat tot behoud en versterking van het landelijk gebied kan leiden. Meer dan bij de
steden is daarvoor nauwe samenwerking van buurgemeenten noodzakelijk. Naar verhouding is daarbij
de rol van de provincie een grotere dan bij het GSB. Ook hier gaat het om partnerschap, taakverdeling
en ontschotting van regels en geldmiddelen. Uiteindelijk belooft dat meer en betere resultaten.
Uit dit alles blijkt dat gemeenten - in weerwil van hun onderlinge verschillen - gezamenlijke
opdrachten kennen ten behoeve van hun inwoners. Daarnaast dient hun diversiteit recht te worden
gedaan en in taken en aanpak te worden gekoesterd. Daar zijn de burgers immers mee gediend.
2. Centrale beginselen van een bestuur in uitvoering
Vanuit die gedachtegang presenteren wij onze eigen principes van het lokale openbare bestuur:
samenwerking, handhaving en verantwoording, waaraan de komende jaren bij uitstek behoefte bestaat.
Principes die behulpzaam kunnen zijn bij een gemeentebestuur dat kan en wil presteren en dat op die
prestaties wil worden beoordeeld. Prestaties die gemeenten bereid zijn tot object van ‘vergelijkend
warenonderzoek’ te maken. Daardoor kunnen sterke prestaties ten voorbeeld worden gesteld en kan
van zwakke prestaties worden geleerd. De prijs in geld is niet de enige en vaak niet de belangrijkste
maatstaf van vergelijking; het gaat vooral om de kwaliteit van het werk.
Samenwerken
Besturen in de gemeente is bijna per definitie een kwestie van samenwerken. Dat geldt ook voor taken
waarbij de gemeentebestuurder (de burgemeester in het bijzonder) de openbare orde handhaaft, of
wordt gedwongen deze te herstellen. Juist dan is coördinatie en samenspel broodnodig: tussen politie,
brandweer en geneeskundige hulpverlening. Maar het samenwerkingsdevies geldt op vrijwel alle
terreinen waar het gemeentebestuur actief is, of het nu gaat om de brede school of de zorg voor
ouderen, de ontwikkeling van de schaarse ruimte of de waarborg van veiligheid.
Wil die samenwerking van de grond komen, dan moeten gemeentebestuurders ook hun ambities
duidelijk maken: door inzicht te tonen in knelpunten en oplossingsrichtingen en door blijk te geven
van hun bereidheid overtuigd te worden. Samenwerken is immers ook ruimte maken.
Bestuurders moeten daarom primair bereid zijn samen te werken met hun eigen ambtenaren, zowel
hun beleidsadviseurs als hun uitvoerders. Zij zullen goed en ruimhartig luisteren, duidelijk zijn over
hun bedoelingen en ruimte verschaffen aan het initiatief en het eigen inzicht van ambtenaren. Die
hebben immers ook talenten en overtuigingen.
Samenwerken, liefst vanaf het eerste ogenblik, is nodig en zinvol met zowel individuele als
georganiseerde burgers. Dat betekent onder andere ruimte laten voor eigen maatschappelijk initiatief:
het bestuur hoeft lang niet alles zelf uit te vinden. Het betekent verder dat niet elk idee of voorstel
wordt vermalen tot sectoraal opgedeelde fragmenten en oplossingen. Dat vergt overigens nogal wat
flexibiliteit van bestuur en ambtelijke ondersteuning. Veel gemeenten doen goede ervaringen op met
14
coproductie van beleid en leren daar voortdurend van. Voor het bewaren van sociale samenhang en het
bieden van een woonplaats aan de burgers is dat allemaal even noodzakelijk als vruchtbaar.
In toenemende mate zoeken gemeentebesturen de samenwerking met buurgemeenten op, in plaats van
de onvruchtbare concurrentie. Ook steden zoeken samenwerking met elkaar en steeds vaker ook met
landelijke gemeenten rondom. De tijd dat dit als teken van zwakte werd gezien, is voorbij. De burgers
vragen erom en zij hebben gelijk. Veel belangrijke vraagstukken overstijgen de grenzen van de eigen
gemeente en gemeentelijke herindeling biedt hier niet altijd de oplossing.
Samenwerking door het gemeentebestuur met zijn veelsoortige partners kent wel belemmerende
factoren. Lang niet elke maatschappelijke partner is bereid tot samenwerking, ook al zou hij er baat bij
hebben. In onze sectoraal georganiseerde samenleving met eigen geldmiddelen, beroepseer en
prestige, is het voor een gemeentebestuur vaak lastig om die samenwerking goed van de grond te
krijgen. Individuele burgers kijken nogal eens naar de juridische beroepsmogelijkheden die zij hebben
indien zij niet samenwerken. Zulk juridisch beroep is een recht dat tegen onbehoorlijk bestuur
beschermt, maar het werkt vaak als een barrière voor samenwerking. Ook goedwillende
gemeentebesturen lijden daar nogal eens onder.
Een tweede belangrijke barrière voor goede lokale samenwerking vormen de vaak te gedetailleerde en
sectorale interventies vanuit de Europese Unie, het Rijk en de provinciale besturen. Er is soms erg veel
inventiviteit en energie voor nodig om die op lokaal niveau weer aan elkaar te knopen tot een
enigszins overzichtelijk geheel. Eerlijk is eerlijk: zulke sectorale interventies worden nogal eens
volautomatisch doorvertaald in de eigen gemeentelijke organisatie en portefeuilleverdeling tussen
wethouders. Politiek ‘scoren’ blijkt sectoraal immers wel eens makkelijker te zijn dan het geduldig aan
elkaar knopen van diverse maatregelen en geldstromen.
Duidelijk is dat écht scoren en écht presteren op de gemeentelijke werkvloer alleen kan slagen
wanneer sectorale ‘koninkrijkjes’ – politieke én ambtelijke – worden doorbroken. Dat vereist
inventiviteit en ook geduld. Andere partijen, de rijksoverheid voorop, zouden de gemeenten daarvoor
tijd moeten geven.
Handhaven
Een overheid die regels stelt, doet dat niet voor niets. Wanneer de conclusie is getrokken dat regels het
juiste middel zijn om een bepaald doel te bereiken, dan kunnen en moeten zij worden vastgesteld. Zijn
ze eenmaal vastgesteld, dan ontstaat daardoor een tweezijdige plicht: enerzijds de plicht voor de
burger om de gestelde normen na te leven, anderzijds de plicht voor de overheid om die normen te
handhaven. Handhaving wordt hier omschreven als het reageren op iets dat verkeerd gaat of het
voorkomen dat iets verkeerd gaat.
Tegenover handhaven staat gedogen. In zijn meest extreme vorm houdt dit in dat het niet naleven van
regels bewust door de vingers wordt gezien: de overheid leunt achterover. Aan de andere kant kan
gedogen ook een stap zijn in het handhavingsproces. Daarvan is sprake als na zorgvuldige afweging
van alle betrokken belangen het bevoegd gezag tot een bewust besluit komt dat nauwkeurig aangeeft
onder welke voorwaarden en voor welke duur een overtreding wordt toegestaan.
In de afgelopen periode is een handhavingstekort ontstaan. Rapporten, zoals die van de CommissiesOosting en -Alders getuigen daarvan. Binnen het openbaar bestuur – nationaal en lokaal – is het
15
feitelijk afzien van handhaving wijd verspreid geraakt. Daardoor is het vertrouwen van de burger in de
overheid geschaad.
Inmiddels is een proces op gang gebracht om het vertrouwen van de burger terug te winnen. Er moet
echter beseft worden dat de overheid zich bevindt in een niet eenvoudig te beheersen spanningsveld.
Van de overheid wordt enerzijds verwacht dat zij terugtreedt, anderzijds wordt zij verantwoordelijk
gehouden voor de (onvoorziene) risico’s die burgers en bedrijven lopen. De overheid moet zo veel
mogelijk bedrijfsmatig werken, maar mag toch geen fouten maken. Zij moet garant staan voor
kwaliteit, rechtsgelijkheid en toegankelijkheid, en moet controleerbaar zijn. Burgers en
ondernemingen stellen intussen echter tegenstrijdige eisen.
Hoewel 100% strikte handhaving van alle geldende regels ondenkbaar en onmogelijk is, moeten wij
ons de vraag stellen hoe het niveau van handhaving op een hoger plan kan worden gebracht. Uiteraard
is daarbij de kwaliteit van de regelgeving van groot belang. Onduidelijke, tegenstrijdige of voor de
uitvoerders te complexe regelgeving moet worden tegengegaan. Daarnaast is de kwaliteit van het
bestuurlijk handelen zelf van groot belang. Handhaving moet een regulier onderdeel van het beleid
zijn. De integriteit van het bestuur mag op geen enkele wijze ter discussie staan. Er moeten heldere en
duidelijke keuzes worden gemaakt van een kwalitatief hoog niveau.
Het vertrouwen van de burger is slechts gediend bij een daadkrachtig gemeentebestuur dat ook ten
aanzien van handhaving zijn prioriteiten weet te stellen en aan zijn burgers weet duidelijk te maken.
Dat vereist bestuurlijke inzet, maar ook de bereidheid rekenschap af te leggen over de keuzes die
worden gemaakt.
Het zou daarbij nuttig zijn – zeker onder nieuwe gedualiseerde verhoudingen – als de gemeenteraad
een handhavingsprogramma zou formuleren, dat aan het college de mogelijkheid biedt naar prioriteit
en urgentie te handelen. De raad zou vervolgens regelmatig het college ter verantwoording moeten
roepen en voortgangscontrole moeten uitoefenen.
Verantwoorden
Over alles wat de overheid doet, zal uiteindelijk verantwoording moeten worden afgelegd. Een
overheid die geld en inzet van rechtsmiddelen van zijn burgers vraagt, heeft de plicht te vertellen wat
er met deze middelen is gebeurd. De burger is niet alleen geïnteresseerd in wat de gemeente van plan
is te doen, maar met name in wat de gemeente gedaan heeft. Daarbij wil hij niet alleen dat de overheid
zorgvuldig met gemeenschapsgelden omgaat, maar wil hij ook weten tot welke resultaten het beleid
heeft geleid. In de samenleving is een duidelijke verschuiving opgetreden van aandacht voor een
rechtmatige en doelmatige besteding van overheidsgelden naar aandacht voor de resultaten van het
overheidshandelen.
Verantwoorden vormt het sluitstuk van het politieke proces. Tegelijkertijd markeert het afleggen van
rekenschap ook weer het begin van het proces, omdat het informatie bevat over de gekozen doelen en
de uitvoering. Een goede kwaliteit van de uitvoering is van wezenlijk belang. De afgelopen jaren zijn
er bij de gemeentebesturen vele aanzetten hiertoe gedaan die de komende periode tot een verbetering
kunnen leiden. Veel gemeenten hebben het initiatief genomen tot langjarige toekomstvisies, andere
gemeenten hebben deelgenomen aan een bestuurskrachtmonitor of visitatie. Ook is er een bestuurlijke
planning- en controlvisie ontwikkeld waaraan veel gemeenten zich hebben onderworpen.
16
Voor de gemeentelijke begrotings- en rekeningscyclus zijn stappen gezet om tot een betere
verantwoordingsprocedure te komen. Er wordt expliciet gevraagd naar programma’s met
beleidsdoelstellingen en producten waarmee het bereiken van deze programma’s kunnen worden
gemeten. Ook de expliciete aandacht voor de bedrijfsvoering en de opname van een
rekenkamerfunctie in de gemeente zijn instrumenten die moeten leiden tot verbeteringen in de
kwaliteit van de uitvoering.
Voordat verantwoording kan worden afgelegd, dienen de doelen helder te zijn. Zonder expliciete
doelstelling hangt de verantwoording in de lucht. Nu wordt het expliciet formuleren van beleidsdoelen
nog te veel ervaren als een bedreiging, omdat het expliciteren van doelen kwetsbaar maakt.
Verantwoording en rekenschap worden ten onrechte nogal eens gelijkgesteld aan afrekenen. Het
kwetsbaar opstellen is geen teken van zwakte maar juist van kracht; het gaat immers om een
doelgerichte overheid.
Verantwoording, rekenschap, transparantie: het zijn principes die er mede toe moeten leiden dat het
vertrouwen van de burger wordt versterkt. Daarbij dienen de gemeenten wel een aantal aspecten in het
oog te blijven houden:
De doelstellingen moeten realiseerbaar zijn. Onmogelijk te realiseren doelstellingen leiden er
uiteindelijk toe dat de burger zich van de gemeente afkeert. Dit geldt zowel voor de eigen
doelstellingen van de gemeenteraad als voor de doelstellingen die van hogerhand worden verbonden
aan rijksmiddelen die de gemeente in medebewind besteedt.
Doelstellingen dienen niet alleen realiseerbaar te zijn, maar ook het tijdpad waarin deze doelstellingen
moeten worden bereikt moet realistisch zijn. Het verleden heeft al te vaak geleerd dat gemeenten geen
tijd wordt gegund, of zichzelf geen tijd gunnen, om het beleid vorm te geven. Al te snel wordt
geëvalueerd en geconstateerd dat het beleid niet het gewenste effect heeft gehad en prompt worden
alweer de nieuwste wijzigingen doorgevoerd.
Verantwoording gaat over resultaat en over rekenschap. Naar onze stellige overtuiging hoort daar
realisme bij: realisme in de mogelijkheden van de overheid, realisme in het formuleren van de te
behalen resultaten, maar bovenal realisme in het tijdsbestek waarin deze resultaten kunnen worden
behaald. De politiek is veelal ongeduldig. Met name als er moet worden samengewerkt met andere
partijen vraagt dit overleg en tijd.
De dualisering van het gemeentebestuur, die op hoofdlijnen dit voorjaar haar intrede doet, biedt naast
de rekenkamerfunctie nog andere mogelijkheden om de organisatie van verantwoording en rekenschap
te versterken. Dit, op voorwaarde dat de doelstellingen en handelingsmaatstaven goed zijn
geformuleerd. Zowel deze formulering van doeleinden en resultaten, als de stelselmatige controle
daarop, liggen als opdracht bij de raad. Daaraan kan hij zijn sterkte ontlenen en zijn gezag bij de
bevolking vergroten.
17
III. Urgente gemeentelijke vraagstukken
Introductie
Wil de gemeente voor haar inwoners in de ware zin een ‘woonplaats’ zijn, zoals in het eerste
hoofdstuk is beschreven, dan brengt dat als vanzelf de aanpak van een aantal bijzonder urgente
vraagstukken met zich mee. Het creëren van sociale samenhang is daar één van; een overkoepelende
activiteit die, zoals betoogd, niet langer vanzelf ontstaat.
In de gemeentelijke context vergt dat inspanningen op het terrein van opvoeding; in en buiten
schoolverband. Immers, binnen de gemeentegrenzen worden kinderen en opgroeiende jongeren
gesocialiseerd. Verder vraagt het bijzondere aandacht voor het welzijn en de zorg. Juist in de
gemeente betekent voorkomen genezen en kunnen mensen met een handicap steun vinden voor een,
naar vermogen, normaal en sociaal geïntegreerd bestaan. Daarvoor moeten niet alleen sociale
activiteiten worden ondernomen: ook de ruimte in en rond de bebouwde omgeving moet op een
waardig maatschappelijk bestaan worden ingericht. Tenslotte is de ware woonplaats een veilige
woonplaats, een thuis waarvoor niet hoeft te worden gevreesd.
Het verbaast dus niet dat gemeentebestuurders, op de vraag van de VNG naar hun prioriteiten voor de
komende bestuursperiode, hebben gewezen op deze vier vraagstukken. Dat wil niet zeggen dat andere
kwesties, zoals economische ontwikkeling of culturele politiek, niet van belang zijn. Ook die zijn
nodig om de gemeentelijke democratie tot een volledige te maken.
Er is een tweede reden om voor deze prioriteiten te kiezen. Prestaties op deze terreinen achten
bestuurders beslissend voor de opbouw van vertrouwen tussen burgers en hun lokale bestuur.
Bovendien worden de prestaties hier sterk beïnvloed door het vermogen tot samenwerking en, zo
nodig, handhaving van het gemeentebestuur. Daarop willen bestuurders dan ook bij uitstek worden
beoordeeld.
Het gaat dus telkens om vraagstukken waar zich de noodzaak voordoet van een adequate organisatie
van complementair bestuur: een effectieve taakverdeling tussen lands-, provinciaal en gemeentelijk
bestuur. Daar blijken, zoals hierna zal worden betoogd, soms de zwaarste belemmeringen te worden
aangetroffen voor doelgerichte gemeentelijke interventie en regie. Waar die belemmeringen hebben
plaatsgemaakt voor ruimte en facilitering blijkt het gemeentebestuur op zijn best.
Aldus representeren de hierna volgende prioriteiten van gemeentelijk bestuur niet alleen vragen van
zelfstandig belang, maar vormen zij ook een illustratie van de centrale opdracht van het Nederlandse
gemeentebestuur: burgers een woonplaats bieden, waarbij het zijn kracht zoekt in samenwerking,
handhaving en verantwoording.
1. Samenhang in jeugd- en onderwijsbeleid
De jeugd heeft volgens het bekende gezegde de toekomst. Niet alleen hun eigen toekomst maar in
deze vergrijzende samenleving ook in toenemende mate onze toekomst. Om in onze samenleving
voldoende leefkwaliteit te kunnen blijven bieden, dienen de mogelijkheden van jonge mensen, zowel
in economisch als in maatschappelijke opzicht, optimaal te worden ontwikkeld en benut. Het
opvoeden van de jeugd is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de ouders. Ouders willen
hun kinderen laten opgroeien onder optimale omstandigheden: omstandigheden waar zij zelf de
meeste invloed op hebben en waar zij keuzes in kunnen maken, maar ook omstandigheden buiten de
eigen directe leefgemeenschap, zoals de woonomgeving en de school.
Ouders moeten kunnen rekenen op een partner die met hen meedenkt: een overheid, die zich
verantwoordelijk weet voor dat deel van de vorming en opvoeding van de jeugd, dat de ouderlijke
18
verantwoordelijkheid te buiten gaat. In de jeugdperiode leggen ouders, familie, vrienden, maar ook de
school, wijk, stad of dorp de kiem om kinderen op te laten groeien tot volwaardige burgers in onze
samenleving. Het Afrikaanse spreekwoord dat Hillary Clinton in Amerika als motto gebruikte, zegt
immers: It takes a whole village to raise a child. De opvoeding vindt thuis plaats, op school, maar ook
op straat. Het gaat daarbij niet alleen om individuele ontwikkeling, zoals kennis, vaardigheden en
zelfbewustzijn, maar ook om maatschappelijk bewustzijn: over normen en waarden. De
sportvereniging speelt daarbij een rol, maar bijvoorbeeld ook de fanfare. Mede daarom worden deze
door gemeenten ondersteund.
De verantwoordelijkheid van de overheid krijgt steeds meer gestalte in de vorm van een integraal
jeugdbeleid. Zowel Rijk, provincies als gemeenten vervullen hierin een rol. Om elkaar te versterken is
ook tussen die partners meer samenwerking noodzakelijk. De gemeenten zien met name als het gaat
om onderwijs in de rijksoverheid een vanzelfsprekende partner. Bij het jeugdbeleid is dat ook de
provincie, die een verantwoordelijkheid kent op het terrein van de jeugdzorg. Wat de gemeenten
betreft, moet het huidige beleid de komende bestuursperiode worden gecontinueerd en geïntensiveerd.
Om verdere samenhang te bereiken moet er ook met andere partijen worden samengewerkt. Vanuit de
gemeenten wordt steeds meer het initiatief genomen om bijvoorbeeld met de schoolbesturen, zowel op
landelijk als lokaal niveau, goede afspraken te maken. Binnen de gemeente wordt steeds meer
intersectoraal gewerkt, omdat men zich realiseert dat samenhang ook daar gestalte moet krijgen. Veel
gemeenten integreren organisatorisch en inhoudelijk hun afdelingen welzijn, onderwijs, cultuur en
sport. Lokaal onderwijsbeleid maakt daarmee deel uit van lokaal jeugdbeleid.
De participatie van jongeren neemt op buurt- en stedelijk niveau toe. Niet iedere jongere wil
meedenken over grote thema’s of problemen, maar wel meepraten over zaken die dichtbij huis zijn,
zoals voorzieningen, of over zaken die hen direct raken. In het land zijn daar goede voorbeelden van te
geven.
Het gemeentebestuur is de overheid waar ouder en kind in het dagelijks leven het meest mee te maken
hebben en die het meest direct aanspreekbaar is op het moment dat er dingen mislopen. Gemeenten
zijn verantwoordelijk voor het lokaal jeugdbeleid, dat erop is gericht om voor alle jeugdigen optimale
ontwikkelingskansen te bieden. De gemeente voert hierin de regie. Dit betekent dat het
gemeentebestuur – in overleg met medeoverheden – een visie en duidelijke doelen formuleert en
daarmee de kaders voor het jeugdbeleid stelt. Vervolgens faciliteert en stimuleert het zijn partners,
vaak uitvoerende instellingen, om vanuit hun eigen inhoudelijke expertise aan de slag te gaan. Zo
worden in de gemeenten de meeste voorzieningen getroffen die rechtstreeks met de jeugd te maken
hebben: de kinderopvang en peuterspeelzalen, de school, de speel- en welzijnsvoorzieningen in de
wijk, de bibliotheek, de kroeg, culturele evenementen, poppodia etc.
Inzet van de gemeente is om, met de ouders, kinderen het nodige te bieden om zo de eerste – en voor
de latere ontwikkeling zo belangrijke – jaren zo goed mogelijk te laten verlopen. In die zin wordt er
gesproken van een ‘sluitende aanpak 0-6-jarigen’, maar ook van goed onderwijs en fysieke ruimte om
te spelen en te experimenteren. De gemeente speelt op verschillende terreinen een rol:
Het consultatiebureau biedt ouders ondersteuning en houdt de ontwikkeling van het kind in de gaten
(vroegsignalering). Als het kind vier jaar wordt, neemt de schoolarts die taak over. Voor ouders die
hun kind naar een kinderdagverblijf of een peuterspeelzaal willen sturen, probeert de gemeente
voldoende mogelijkheden te bieden. De directe woonomgeving dient kinderen en jongeren ruimte te
bieden om te spelen, te ontdekken of gewoonweg rond te hangen.
19
Op het moment dat het kind leerplichtig wordt, ziet de gemeente erop toe dat het kind ook
daadwerkelijk naar school gaat. De afdeling leerplicht volgt kinderen tot het moment waarop een
startkwalificatie wordt behaald, zonodig tot het 23ste jaar. Er is een aantal jongeren dat door
omstandigheden moeite heeft om aan te haken of zelfs volledig uitvalt. Voor deze groep dient er een
goed vangnet te zijn. De gemeente speelt hier een rol door de leerplichthandhaving en de Regionale
Meld- en Coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten (RMC).
De gemeente is samen met de schoolbesturen verantwoordelijk voor een evenwichtig aanbod van
onderwijsvormen binnen de gemeentegrenzen. De gemeente heeft daarbij een bijzondere
verantwoordelijkheid voor de staat waarin de schoolgebouwen verkeren en heeft samen met de
schoolbesturen de zorg voor leerlingen, die vanuit de thuissituatie minder bagage meekrijgen om hun
schoolloopbaan succesvol af te sluiten (onderwijsachterstandenbestrijding).
Onder regie van de gemeente ontstaan er steeds meer netwerken rondom de school, waarbinnen
activiteiten worden georganiseerd die niet binnen de school horen, maar wel erg belangrijk zijn voor
het goed functioneren van een kind. Het kan hierbij gaan om buitenschoolse opvang, oudercursussen,
voorschoolse educatie of recreatieve activiteiten. Buiten schooltijd biedt de gemeente de jeugd
mogelijkheden om te sporten, te ontspannen en elkaar te ontmoeten. Het concept Brede School is in de
gemeenten ontwikkeld en wordt in gemeenten uitgevoerd.
Gemeentebesturen hebben de afgelopen jaren de jeugd hoog op de agenda gezet en hebben voor de
komende jaren nog veel ambities. Ze willen zich laten aanspreken op de verantwoordelijkheid die ze
dragen voor hun jongste burgers.
Buiten spelen is van enorm belang voor de motorische, cognitieve en sociale ontwikkeling van
kinderen. ‘Van spelen naar leren’ ging vroeger vanzelf. Gegeven het feit dat er steeds minder ruimte te
verdelen is, moeten gemeenten bewust ruimte voor de jeugd creëren. Bij ruimtelijke ordening,
stadsvernieuwing en stadsbeheer zijn de eerste stappen gezet om de jeugd daar een behoorlijke plek in
te geven.
De noodzakelijke kwaliteitsverbetering van de voorzieningen voor jongeren (welzijn,
onderwijsgebouwen en Brede School) vraagt om flinke investeringen.
Onderwijskansen zijn nog niet voor alle jongeren gelijk. Het besef begint door te dringen dat dit
onderdeel van jeugdbeleid niet alleen een zaak van lange adem is, maar dat het tevens noodzakelijk is
dat gemeenten, scholen en Rijk eendrachtig aan deze taak blijven werken.
Er is een start gemaakt met het in beeld brengen van beleidsresultaten. Met het ontwikkelen van de
GOA-monitor (gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid) en de RMC-monitor zijn de instrumenten
ontwikkeld om op basis van kerngegevens effecten van beleid te beoordelen. Het is nu van belang dat
de methodiek zo snel mogelijk door gemeenten gebruikt gaat worden.
Daar waar extra ondersteuning nodig is bij de opvoedingstaak, sluiten vraag en aanbod niet altijd goed
bij elkaar aan. Het gehele proces van voor- en vroegschoolse educatie vraagt om een forse financiële
en organisatorische impuls. Professionele kinderopvang en peuterwerk dienen als basisvoorziening in
alle wijken van de gemeente in voldoende mate aanwezig te zijn.
Samen opgroeien in een multiculturele samenleving gaat niet vanzelf. Een toename van segregatie
langs etnische lijnen moet worden bestreden. De gemeente kan zich hier niet afzijdig houden. Zij heeft
een belangrijke taak in het bewaken en stimuleren van de sociale samenhang in wijken. Samen met
schoolbesturen wordt onderzocht in hoeverre de samenstelling van de schoolbevolking positief kan
bijdragen aan het functioneren in de multiculturele samenleving. Een belangrijk element hierbij is, dat
er in de gemeente en het onderwijs voldoende kennis en inlevingsvermogen aanwezig zijn om een
adequaat beleid ten aanzien van etnische minderheden te voeren.
20
Er is een begin gemaakt met de afstemming tussen jeugdzorg en preventief lokaal jeugdbeleid. Dit
proces is nog niet voltooid en het is van belang dat iedereen daar met kracht aan verder werkt.
Onderwijs en jeugdbeleid zijn voor de gemeente onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het
gemeentebestuur heeft niet alleen een algemene regierol, maar heeft ook op diverse beleidsterreinen
een wettelijke competentie om zaken te regelen. Voor bepaalde onderdelen geldt dat pas sinds enige
jaren, zoals huisvesting en GOA. De gemeentebesturen zijn hard bezig om die verantwoordelijkheden
adequaat op te pakken. Dat gaat met vallen en opstaan, maar de basis is inmiddels gelegd. Zo zijn er
interessante resultaten geboekt met het ontwikkelen van een lokaal preventief jeugdbeleid. Vanuit zijn
verantwoordelijkheid zoekt het gemeentebestuur diegenen op die voor de jeugd iets kunnen betekenen
en spreekt hen op een positieve manier aan om er voor te zorgen dat de jeugd een goed
toekomstperspectief wordt geboden.
De grootste taak voor gemeenten op het gebied van sport behelsde tot voor kort het onderhoud en de
exploitatie van accommodaties. Een sportbeleid om mensen aan het sporten te krijgen en te houden, of
een visie op sport als middel om maatschappelijke problemen aan te pakken, ontbraken veelal. Met de
breedtesportimpuls heeft het Rijk met succes geprobeerd om hierin verandering te brengen. Structurele
inbedding van het breedtesportbeleid betekent dat er naast accommodatiebeheer blijvende aandacht
moet zijn voor het accommodatiebeleid, de vitaliteit van sportverenigingen binnen de
gemeentegrenzen en de synergie tussen school en sport.
Daarnaast ontstaat er steeds meer aandacht voor het feit dat sport en cultuur een rol kunnen spelen in
het behouden en versterken van sociale samenhang, als middel bij gezondheidsproblematiek en bij het
voorkomen van sociaal isolement van met name gehandicapten, ouderen en (andere)
achterstandsgroepen.
Een samenhangend gemeentelijk jeugdbeleid ondervindt helaas ook belangrijke belemmeringen.
Functionele en territoriale decentralisatie willen hier nog wel eens botsen: in het onderwijs staan vrije
scholen soms wel erg op hun grondwettelijke onafhankelijkheid en gemeentebesturen zijn in hun
enthousiasme wel eens te dirigistisch.
Van meer gewicht zijn de nationale ingrepen die een samenhangend beleid bemoeilijken. De
schoolbegeleiding, van grote betekenis voor de relatie tussen onderwijs- en jeugdbeleid, is recent weer
uit de handen van het gemeentebestuur gehaald, in weerwil van haar belangrijke, ook financiële
bijdrage. In politieke programma’s worden pleidooien gevoerd voor overheveling van de
schoolhuisvesting naar de scholen zelf. Dat zou desastreus zijn voor een doelgericht gemeentelijk
beleid om accommodaties geschikt te maken voor meer dan alleen het onderwijs. De Wet
basisvoorziening kinderopvang (WBK) biedt gemeenten onvoldoende mogelijkheden om de kwaliteit
en toegankelijkheid te waarborgen voor ouders en kinderen die er het meest op zijn aangewezen. Dat
zijn niet de gezinnen met anderhalf of twee inkomens: die zijn ongetwijfeld in staat hun vraag
afdoende te formuleren. Hier gaat het om eenoudergezinnen met geen of gering eigen inkomen of om
kinderen uit migrantengezinnen die hun behoeften nu eenmaal minder gemakkelijk kunnen
verwoorden. Nu de invoering van de WBK is uitgesteld zou naar die aspecten nog eens goed moeten
worden gekeken. Dat doet niet te kort aan de noodzakelijke zeggenschap van ouders over de kwaliteit
van de kinderopvang en aan hun keuzevrijheid.
Wil het ten slotte tot adequate ‘dagarrangementen’ komen waarbij ouders zijn verzekerd van goede
opvang, goed onderwijs en verantwoorde ontspanning na school, dan kan dat alleen met een
gemeentebestuur dat niet alleen bereid maar ook in staat is tot regie, ook als de een of andere acteur in
het spel onwillig is. Daar zijn geldmiddelen voor nodig, maar ook adequate bevoegdheden.
21
2. Zorg en welzijn: voorkomen en genezen
Voor kwetsbare burgers in onze samenleving zijn er ernstige knelpunten op het gebied van zorg en
welzijn. De vraag naar zorg is groter dan het aanbod en door de verschuiving van intramurale naar
extramurale zorg neemt de druk op gemeentelijke voorzieningen toe. De systemen van zorg en welzijn
sluiten nog onvoldoende op elkaar aan en daardoor vallen er mensen tussen wal en schip. Ouderen,
gehandicapten en mensen met psychische of verslavingsproblematiek willen een zo gewoon mogelijk
leven leiden, ondanks hun problemen. Maar thuis wonen is voor ouderen en gehandicapten niet goed
mogelijk als de woning niet geschikt is, het vervoer niet goed is geregeld en de eenzaamheid toeslaat.
Ondanks de investeringen van Rijk en gemeenten blijft de capaciteit in de maatschappelijke opvang
achter bij de behoefte, de doorstroom stagneert en de zwaarte van de zorg neemt toe.
Er is een toename van het aantal matig tot zwaar psychisch gestoorden, die geen contact meer hebben
met de hulpverlening en daardoor de veiligheid van henzelf en hun omgeving in gevaar brengen.
Patiënten worden weer burgers: intramurale instellingen worden omgebouwd tot zelfstandige
wooncomplexen met zorg. Hierdoor wordt deze zorg voor een grotere groep mensen mede afhankelijk
van mantelzorg, vrijwilligerswerk en gemeentelijke voorzieningen, die daarvoor echter ontoereikend
zijn. Deze ‘rafelranden’ van de zorg zijn niet goed georganiseerd en gefinancierd. Steeds meer
ouderen, met name hoogbejaarden, verkeren in een isolement en kampen met
eenzaamheidsproblemen.
Mensen met een lage sociaal-economische status, vaak woonachtig in probleemgebieden, hebben een
slechtere gezondheid. In het grotestedenbeleid wordt duidelijk dat in de sociale pijler extra
inspanningen nodig zijn, omdat juist in achterstandsgebieden sprake is van cumulatie van problemen.
In landelijke gebieden dreigt een verschraling van het zorgaanbod vanwege schaalvergroting en fusies.
De sluiting van de kleinere ziekenhuizen en het verdwijnen van de apotheekhoudende huisarts hebben
grote gevolgen voor de bereikbaarheid van de zorg voor plattelandsbewoners. Ook op de Europese
schaal blijkt dat de gezondheidstoestand in Nederland achteruitgaat: de kindersterfte onder
pasgeborenen neemt toe; hart- en vaatziekten zijn nog steeds de grootste doodsoorzaak en door de
vergrijzing neemt het aantal ongezonde jaren toe.
De meeste gezondheidswinst valt te realiseren op het niveau van gemeenten, omdat de
maatschappelijke participatie lokaal gestalte krijgt. De gezondheidsbepalende factoren hebben een
directe relatie met gemeentelijke beleidsterreinen, zoals veiligheid, woonomgeving, inkomen en
onderwijs. Daar valt dus belangrijke winst te behalen met het effectief voorkomen van problemen.
Burgers kloppen als eerste bij de gemeente aan wanneer zij voorzieningen nodig hebben op het terrein
van zorg en welzijn of als daarbij dingen mislopen. Kwetsbare burgers moeten kunnen rekenen op
steun bij hun wens om zelfstandig te wonen en op hulp bij het realiseren van hun behoeften. Daar ligt
een verantwoordelijkheid voor zowel de overheid, de verzekeraar als de zorgaanbieders. Het gaat
daarbij om het realiseren van een samenhangende aanpak van zorg, welzijn en dienstverlening en het
ontwikkelen van sluitende zorgketens.
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het lokaal gezondheidsbeleid en zijn al volop bezig om met
elkaar, met hun GGD en natuurlijk met instellingen beleid te ontwikkelen. Vaak gebeurt dit echter op
incidentele basis, door gebruik te maken van de mazen in het net van de huidige regelgeving.
22
Gemeentebesturen moeten en willen echter meer doen om hun regie gestalte te geven. Zij hebben de
wettelijke taak en bevoegdheid om het beleid expliciet te maken in een Nota lokaal gezondheidsbeleid.
Hierbij zal de nadruk meer komen te liggen op:
Preventie, waar kan worden aangesloten bij de belangrijkste problemen die in de gemeente spelen.
Bijvoorbeeld de kindersterfte onder allochtonen, de eenzaamheidsproblemen bij hoogbejaarden of het
rook- en drinkgedrag van de jeugd in achterstandsgebieden. De Wet Collectieve Preventie, de
gezondheidsmonitor en de kennis over de sociaal-economische gezondheidsverschillen zijn daarbij
belangrijke instrumenten.
Sluitende zorgsystemen, omdat de toenemende extramuralisering sluitende afspraken met zorgkantoor
en zorgaanbieders vereist over voldoende, goed gespreide zorgvoorzieningen en goed functionerende
zorgketens. Dat vergt van gemeentebesturen bemoeienis met het voortbestaan van kleine
ziekenhuizen, huisartsenzorg en de ontwikkeling van woon-zorgcomplexen.
Toegang tot zorg, omdat gemeentebesturen verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de
indicatiestelling en daarbij de toegankelijkheid van de zorg moeten bewaken voor bijzondere groepen
en kwetsbare burgers, zoals vereenzaamde ouderen, dak- en thuislozen, verslaafden en gehandicapten.
De vermaatschappelijking van de zorg vereist een samenhangende aanpak van gemeentebesturen op
het gebied van zorg, welzijn, wonen, mobiliteit en werk. Om samenhang te krijgen in de uitvoering
van dit beleid is samenwerking met andere partijen noodzakelijk. Juist binnen gemeenten moet zulke
samenwerking gestalte krijgen, omdat de terreinen wonen, zorg en welzijn vanuit een integrale
benadering moeten worden behartigd. Intergemeentelijke samenwerking ligt voor de hand in regio’s
waar de optimale organisatie en spreiding van voorzieningen dat vereist.
Vanuit gemeenten wordt steeds meer het initiatief genomen om met zorgkantoren en instellingen
doelgerichte afspraken te maken en de regie te voeren in het samenbrengen van beleid met betrekking
tot wonen, zorg en welzijn, alsmede over de afstemming van diverse financieringsstromen van rijksen gemeentemiddelen bij het organiseren van zorg- en welzijnsarrangementen.
Naarmate er meer ervaring wordt opgedaan met deze integrale benadering, worden de zwakke plekken
in de bevoegdheden en (mede)verantwoordelijkheden van gemeenten zichtbaarder. In de huidige
situatie is het succes van de regierol afhankelijk van de vraag in hoeverre die rol door de andere
partijen wordt geaccepteerd. Helaas moet worden geconstateerd dat die regie niet overal wordt
geaccepteerd of alleen als andere partijen er voordeel bij kunnen hebben zonder zelf iets te hoeven
inleveren. De ernst van de situatie en de noodzaak van ‘doorpakken’ op het brede terrein van zorg en
welzijn maakt het noodzakelijk dat de gemeentelijke regie veel minder vrijblijvend wordt en ook de
acceptatieplicht daarvan door de andere partijen wordt verankerd.
Er zijn derhalve nieuwe instrumenten nodig om gezamenlijk gedragen zorg- en welzijnsarrangementen
tot stand te brengen:
– medezeggenschap van gemeenten over de inzet van regionale AWBZ-budgetten;
– democratische legitimering van de zorgkantoren en publieke verantwoording van beleid en
zorgbudget;
– bevoegdheden om de regie ook uit te oefenen in situaties waarin andere partijen deze rol niet
accepteren.
De ambitie van gemeentebesturen op het terrein van zorg en welzijn is hoog. Zij zijn ten volle bereid
om de condities te scheppen voor volwaardige participatie van kwetsbare groepen in de samenleving.
Dat kan echter niet zonder steun van maatschappelijke partijen en van de rijksoverheid. In de
23
verhouding tussen Rijk en gemeenten moeten daarom aanvullende afspraken worden gemaakt over
gemeentelijke beleidsruimte, bevoegdheden en beschikbare budgetten. Het gaat daarbij ook om goed
op elkaar aansluitende verantwoordelijkheden tussen gemeenten enerzijds en zorgkantoren,
verzekeraars, zorgvragers en -aanbieders anderzijds. Het moet alle betrokkenen veel waard zijn dat,
ook voor wie steun nodig heeft, tijdelijk of duurzaam, de gemeente een woonplaats biedt die een
waardig bestaan mogelijk maakt.
3. Gebruik en ontwikkeling van schaarse ruimte
Hoewel wij daar zelf wel eens anders over denken, verbazen buitenlanders zich steeds weer over de
buitengewoon ordelijke wijze waarop wij onze beperkte ruimte gebruiken en inrichten. In dit kleine,
maar dichtbevolkte land kan dat ook niet anders: wij kunnen ons geen gemors met ruimte veroorloven.
Tegelijkertijd maken wij ons zorgen over de ontwikkeling van het ruimtegebruik in Nederland. Het
beroep op de schaarse ruimte is hoe dan ook heel wat groter dan er beschikbaar is. De Vijfde Nota
Ruimtelijke Ordening toont daarvan het bewustzijn. De kwantitatieve opgave in een welvarend land is
enorm, zowel in termen van woningen voor een nog steeds groeiende bevolking als in termen van
bedrijfsruimte en grondgebonden landbouw. Het agrarische bedrijf is nog steeds een van onze
belangrijkste economische pijlers. Daarnaast eist de verlangde mobiliteit van onze bevolking een
adequate en eveneens groeiende fysieke infrastructuur.
Daartegenover staat de noodzaak van open ruimte, ten behoeve van natuurlijke variëteit (de
ecologische hoofdstructuur) en van ruime natuurgebieden die voor de inwoners – ook de minder
draagkrachtige – beschikbaar moeten blijven. De vermindering van dier- en plantensoorten is al
ernstig genoeg en als wij die zelf zouden verwaarlozen, dan zijn er Europese richtlijnen die ons op
koers houden.
Het proces van verstedelijking (verstening) gaat nog steeds voort, maar wij kunnen dit proces wel
beheersen en waar nodig beperken. Stedelijke formaties kunnen worden gebundeld, zodat zo veel
mogelijk groen gevrijwaard blijft van onnodige bebouwing. Daarvoor bestaat nog een andere
belangrijke reden. Klimaatwijziging leidt tot geleidelijke, maar ook riskante verhoging van het
waterpeil in ons land, zoals wij nu bijna jaarlijks ondervinden. Onvermijdelijk zullen wij meer ruimte
moeten geven aan het water van onze rivieren en beken en zullen wij ons met nieuwe wapenen moeten
verweren tegen de zee om ons heen, om te voorkomen dat het leven in de Delta letterlijk
levensgevaarlijk wordt.
Er kan geen twijfel over bestaan dat de centrale overheid de eerstgeroepene is om hier ordenend en
ontwikkelend op te treden. Zij zal op de ene plek ruimte moeten bieden voor verdere verstedelijking,
maar op de andere plek zal zij radicale beperkingen moeten aanbrengen.
Wat verbaast en teleurstelt, is dat regering en parlement – in tegenstelling tot het recente verleden – de
gemeentebesturen niet of veel te weinig als bondgenoten wensen te zien en hen beschouwen als een
soort kwade genius die slechts uit zou zijn op verstening. Alsof niet verreweg de meeste gemeenten –
stedelijke en landelijke – dagelijks het gevecht leveren om het groen in de bebouwde omgeving meer
ruimte te geven en om het groene buitengebied groen en gevarieerd te houden. De rijksoverheid heeft
de gemeentebesturen als bondgenoten nodig om haar ruimtelijke ontwikkelingspolitiek te doen slagen:
niet in een bevelsverhouding maar in een alliantie.
Daarvoor zullen overigens ook gemeentebesturen nog vaker de handen ineen moeten slaan. Ze zullen
vormen zoeken voor vrijwillige, maar niet vrijblijvende samenwerking, waarbij gebiedsgericht taken
en functies kunnen worden verdeeld en recht kan worden gedaan aan de eigen karakteristiek en de
24
schoonheid van het landschap. De besturen zullen waar mogelijk onjuiste besluiten uit het verleden
geleidelijk herstellen, wat overigens niet op een koopje kan. Daarbij hebben zij de helpende hand en
het partnerschap met het provinciale bestuur nodig, dus niet zijn bevelende stem. Die kan slechts
gebruikt worden als gemeenten falen om effectief en in het vereiste tempo gezamenlijk handelend op
te treden.
Gemeentebesturen zouden ten slotte geholpen zijn als de ruimtelijke politiek van het Rijk wordt
gebaseerd op realistische veronderstellingen en doeleinden. De gedachte dat vijftig procent van de nog
te ondernemen bebouwing moet worden geleverd in bestaand gebouwd gebied is irreëel. Dit is
namelijk te duur, onuitvoerbaar en schadelijk voor de leefbaarheid in het bebouwde gebied.
De te leveren prestaties op regionaal, gemeentelijk en wijkniveau vergen belangenafweging en
stelselmatige samenwerking tussen betrokken partijen en belanghebbenden. In de komende periode
worden in dit verband door gemeenten de volgende acties ondernomen: het van onderop vullen van de
verkeerregio’s, de vormgeving van milieusamenwerking op intergemeentelijk niveau (met name waar
het gaat om de handhaving), de uitwerking van de ruimtelijke visies als uitvloeisel van de Vijfde Nota
Ruimtelijke Ordening en de fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De
digitalisering van bestemmingsplannen is een goed voorbeeld van een instrument dat bijdraagt aan het
betrekken van zo veel mogelijk partijen bij de beleidsontwikkeling. Daarnaast zullen gemeenten hun
regierol op het gebied van stedelijke vernieuwing in de komende jaren sterker vormgeven. Het is van
groot belang te beseffen dat alleen het gemeentebestuur in staat is om de ruimtelijke verlangens van
Rijk en provincie met de eigen lokale verlangens en behoeften tot één geheel te integreren.
In de ruimtelijke ontwikkelingspolitiek is er ook steeds meer aandacht voor het afleggen van
verantwoording door gemeentebesturen. Niet alleen aan medeoverheden, maar ook aan burgers en
andere maatschappelijke actoren. Dit komt duidelijk tot uiting in de gemaakte afspraken op het gebied
van wonen, met in het bijzonder de afspraken in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke
Vernieuwing (ISV). Met belangrijke bijdragen van de centrale overheid wordt integraal beleid
gevoerd, waarbij de verantwoording over de bestedingen een expliciet onderdeel is van het beleid. In
het vervolg van het ISV-/GSB-programma zal dat wat gemeenten betreft een belangrijk instrument
blijven om hun transparantie aan te tonen. Ook bij het verkeersbeleid wordt ingezet op een goed
monitoringsysteem, bedoeld om weer te geven in welke mate de verkeersdoelstellingen van regering
en parlement worden gehaald. Bij milieubeleid en milieuhandhaving is het uiteindelijke doel
kwaliteitsverbetering. Het instrument certificering zal daarbij, evenals bij de bouwregelgeving,
expliciet aan de orde komen.
Gemeenten zullen uitvoering geven aan de acties die voortvloeien uit de rapporten naar aanleiding van
de rampen in Volendam en Enschede, de kabinetsreacties daarop en de parlementaire behandeling
ervan. De komende jaren zal verbetering van de handhaving van de bouwregelgeving hoog op de
agenda staan bij gemeenten. Een eerste stap is hier al gezet door de uitvoering van het
Actieprogramma verbetering handhaving bouwregelgeving. De aandacht voor de handhaving van
bestemmingsplannen krijgt een nieuwe impuls zodra de herziening van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening een feit is. Inmiddels is er al een separaat begeleidingstraject opgestart om gemeenten hierbij
te ondersteunen. De handhaving in de ruimtelijke ordening behoeft onmiskenbaar versterking en
vraagt om voortdurende aandacht.
De handhavingprestaties van gemeenten op het milieuterrein zijn al langer onderwerp van discussie.
Er zijn grote vorderingen geboekt door toegesneden subsidieregelingen, maar ook hier is voortdurende
25
aandacht nodig. Bij het verkeers- en vervoersbeleid dient de inbreng vanuit het lokale bestuur versterkt
te worden, willen de doelstellingen van regering en parlement gehaald worden.
4. Waarborg van sociale en fysieke veiligheid
In het eerste hoofdstuk hebben wij al stil gestaan bij de recentelijk toegenomen aandacht voor onze
fysieke en sociale veiligheid. Wij riskeren zelfs met zijn allen het belang daarvan te overschatten, alsof
elk ander maatschappelijk probleem erbij verbleekt en alsof een geavanceerde maatschappij niet naar
zijn aard riskant is. Alsof wij zijn vergeten dat elk leven en samenleven altijd riskant is geweest. Dat
neemt niet weg dat wij de kwetsbaarheid van de open samenleving onder ogen moeten zien en alle
noodzakelijke inspanningen moeten verrichten om risico’s te elimineren of zo klein mogelijk te
maken.
Zoals gezegd gaat het hier om de oudste en meest elementaire overheidstaak. De zwaarste
verantwoordelijkheid berust bij de staatsorganen: ze zijn er ooit voor opgericht. Maar in een
complementair bestuur rusten ook belangrijke taken bij het bestuur van provincies en gemeenten. Het
is nu de kunst om te voorkomen dat overheden elkaar overbelasten en in de weg gaan lopen.
Bovendien zal de versterking van deze veiligheidsinspanningen tijd kosten.
Burgers kijken vaak als eerste naar de lokale overheid om voor een aanvaardbaar niveau van
veiligheid te zorgen. Meer dan bij andere taken is hierbij haar legitimiteit in het geding. Slagen voor
veiligheid is dan ook een opgave voor de gemeenten. Zeker in een periode waarin de rijksoverheid
veel op gemeenten laat afkomen, is het van belang dat gemeenten slagkracht ontwikkelen en tot
effectief veiligheidsbeleid komen. Veiligheidsbeleid is meer dan een aantal lokale projecten: het
vraagt lokaal en landelijk om een programmatische en integrale aanpak.
De waarborg van de veiligheid moet echter niet worden verward met de verantwoordelijkheid voor de
veiligheid in algemene zin: de overheid kan veiligheid niet in absolute zin garanderen. Burgers,
bedrijven en maatschappelijke organisaties zijn primair zelf verantwoordelijk voor hun veiligheid. De
overheid heeft hierin wel een bijzondere verantwoordelijkheid: zij bepaalt wanneer een onacceptabel
niveau is bereikt en heeft als enige de middelen om in te grijpen, desnoods met geweld.
Uiteraard moet de overheid het mogelijke doen om het niet zover te laten komen. Daarom is preventief
optreden van groot belang. Alle gemeentelijke beleidssectoren kunnen bijdragen aan vergroting van de
veiligheid. Zo zal het jeugdbeleid gericht zijn op het voorkomen van uitval van jongeren om te
beletten dat deze het verkeerde pad op gaan. Het ruimtelijke ordeningsbeleid zal de risicobronnen zo
veel mogelijk moeten beheersen. De maatschappelijke opvang vormt een vangnet om overlast te
beperken en zorg voor psychische probleemgevallen te versterken. Het zijn slechts voorbeelden.
Bovenal moeten gemeentebesturen hun gezicht laten zien en actief met anderen maatregelen nemen
die de veiligheid voor de burgers versterken.
Ook als het gaat om fysieke en sociale veiligheid is het gemeentebestuur niet meer maar ook niet
minder dan de regisseur. Het geeft richting en leiding, maar het spel moet in hoofdzaak door anderen
worden gespeeld. Het gemeentebestuur moet door zijn alertheid deze regie bij de veiligheidspartners
afdwingen. De lokale overheid gaat actief op zoek naar veiligheidsproblemen en de oorzaken daarvan.
Zij mobiliseert daarbij partners, die bij kunnen dragen aan de veiligheid, zoals politie, Openbaar
Ministerie, woningbouwcorporaties, hulpverleningsinstellingen, burgers en bedrijven. Zij kunnen en
26
moeten in een maatschappelijke alliantie voor veiligheid actief bijdragen. Dit vraagt tevens van de
gemeente om investeringen in relaties en activiteit.
Belangrijk is dat de gemeenteraad heldere keuzes maakt in het veiligheidsbeleid en anderen hierin
betrekt. Een periodiek gemeentelijk veiligheidsplan, door de gemeenteraad vastgesteld, is daarvoor
een belangrijk instrument. Gemeenten geven hierin aan wat de ernst en omvang van de lokale
veiligheidsproblemen zijn en welke inspanningen het bestuur verricht om deze aan te pakken. Tevens
geven zij aan welke bijdragen zij van andere organisaties en van burgers verwachten. Vervolgens geeft
de gemeenteraad in het veiligheidsplan het kader aan, op basis waarvan het college en de burgemeester
verantwoording afleggen over het gevoerde beleid.
Zoals aangegeven heeft veiligheid betrekking op veel risico’s, die in het eerste hoofdstuk voor het
gemak zijn verdeeld in fysieke en sociale risico’s. In het verdere betoog zal dit onderscheid niet strikt
worden gehanteerd. Afhankelijk van de lokale omstandigheden bepaalt de gemeente welke zaken met
voorrang moeten worden aangepakt en welke maatregelen nodig en mogelijk zijn. Uiteraard gebeurt
dit binnen de grenzen van landelijk gestelde kaders. In algemene zin vraagt het lokale
veiligheidsbeleid om actie op de volgende terreinen:
Geweld
Geweld is voor de lokale samenleving niet te accepteren. Gemeentebesturen moeten dit met kracht
bestrijden. Met burgers en maatschappelijke organisaties maken zij duidelijk dat er geen plaats is voor
geweld, of dat nu op straat, in uitgaansgebieden, bij sportwedstrijden, op scholen of binnen relaties in
de huiselijke omgeving plaatsvindt. Gemeenten maken daarbij gebruik van de instrumenten die onder
andere door het Landelijk platform tegen geweld op straat en vanuit het project huiselijk geweld zijn
ontwikkeld. Dat betekent dat gemeenten ook anderen activeren om maatregelen te nemen die geweld
kunnen beteugelen, bijvoorbeeld met antigeweldscodes. Wanneer geweld zich voordoet, zal het
gemeentebestuur soms zelf handelend moeten optreden en zal het met politie en Openbaar Ministerie
tolerantiegrenzen en handhavingsarrangementen moeten bepalen.
Jeugd en veiligheid
Een belangrijk punt van aandacht in het gemeentelijke veiligheidsbeleid vormt het tegengaan van de
jeugdcriminaliteit. Primair ligt hier een opgave voor het lokale jeugdbeleid, dat erop is gericht te
voorkomen dat jongeren buiten de boot vallen en het verkeerde pad opgaan. Daarnaast is, bijvoorbeeld
met een Halt-straf of een Stop-reactie snel en effectief optreden nodig wanneer jongeren voor het eerst
delicten plegen. Intensieve en niet-vrijblijvende aandacht vragen de zogenaamde veelplegers, die
stelselmatig misdaden begaan. Helaas vragen ook groepen kinderen, jonger dan twaalf jaar, in
toenemende mate om aandacht.
Veilig wonen
Burgers moeten zich in hun woningen en in hun directe woonomgeving veilig kunnen voelen.
Gemeenten kunnen hier belangrijke bijdragen aan leveren. Dit geldt in de steden voor buurten en
wijken en op het platteland voor de dorpskernen. Zo ligt er een opgave voor gemeenten in het veilig
ontwerpen en beheren van de woonomgeving. Dit geldt voor de fysieke woonomgeving, bijvoorbeeld
via toepassing van het Politiekeurmerk Veilig Wonen en de sociale omgeving. Immers, verloedering
van buurten en gebrekkige sociale contacten en controle zijn belangrijke achtergronden van
onveiligheid. Het gemeentebestuur moet dergelijke tendensen krachtig zien te doorbreken.
27
Brandveiligheid
De vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam hebben aangetoond hoe gebrekkig de
fysieke veiligheid in gemeenten kan zijn. Gemeenten kunnen en moeten hier verbetering in
aanbrengen. Dat kan onder andere door ruimtelijke ordening, verkeers- en vervoersbeleid, en een
kritische en consequente opstelling bij vergunningverlening en handhaving. De brandweer moet
hierbij in het kader van de preventie, pro-actie en preparatie worden betrokken. Burgers moeten weten
dat waar regels gelden, deze ook dienen te worden nageleefd. Stringent gemeentelijk beleid versterkt
dit. De gemeentelijke brandweerorganisatie zal toegerust moeten zijn om adequaat op te kunnen treden
bij zowel eenvoudige lokale branden en hulpverlening, als in het kader van ernstige en grootschalige
rampenbestrijding. Daartoe is tevens intensivering en harmonisering van de regionale samenwerking
in beleidsmatige en uitvoerende zin noodzakelijk.
Sociale infrastructuur
Veiligheid heeft alles te maken met de sociale verbanden in de samenleving. Deze zorgen ervoor dat
sociale controle plaatsvindt en normen en waarden van mens tot mens gaan. De gemeentebesturen
hebben een stimulerende rol bij initiatieven vanuit de lokale samenleving, die erop gericht zijn om de
cohesie tussen (groepen) mensen te ondersteunen. Sociale integratie tussen jong en oud, autochtoon en
allochtoon is hierbij een aandachtspunt. Verantwoordelijke en alerte burgers kunnen het
gemeentebestuur zeer tot steun zijn.
De terreuraanslagen in de Verenigde Staten hebben onder meer de vraag opgeworpen wat gemeenten
en hun inwoners kunnen doen om zulke desastreuze gebeurtenissen te voorkomen. Op zichzelf
genomen is dat maar zeer weinig: gemeenten kunnen geen eigen inlichtingendiensten opzetten of
burgerwachten inrichten zonder van de woonplaats een tamelijk paranoïde omgeving te maken. Veel
zinvoller en belangrijker is het om werk te maken van de integratie van etnische en religieuze
minderheden, maar ook van ‘diversiteitsbeleid’, zodat zij geen verblijf willen bieden aan
georganiseerd fanatisme. Sociaal isolement en uitsluiting vormen daarvoor immers een
voedingsbodem.
Gemeentebesturen, ondersteund door deskundige ambtenaren en maatschappelijke organisaties
(primair van migranten zelf) kunnen veel doen, zodat wij elkaar en elkaars overtuigingen écht leren
kennen. Waar opvattingen en acties worden gevoed die te kort doen aan beginselen van de
democratische rechtsstaat, zullen deze openlijk en terstond moeten worden bestreden en aangepakt.
Dat is misschien wel het meest in het belang van die grote meerderheid migranten die een aanvaarde
en volwaardige plek nastreven in onze maatschappij.
Veiligheid hier, kan niet meer los worden gezien van veiligheid en welvaart elders in de wereld. Ook
dat is een les van ‘11 september’. Gemeentebesturen, en met hun samenwerkende maatschappelijke
organisaties, kunnen een bijdrage leveren door het aangaan van banden met gemeenten elders in de
wereld en door het bieden van steun bij de bevordering van welvaart en de opbouw van effectief
lokaal bestuur.
28
IV. De noodzakelijke middelen
1. Democratie, recht en communicatie
Het gemeentebestuur moet zijn kracht zoeken in samenwerking, handhaving en voortdurende
verantwoording. De lokale democratie leidt niettemin aan een zekere politieke bloedarmoede. Die
hoeft niet te worden gedramatiseerd om bij bestuurders en volksvertegenwoordigers toch gevoelens
van zorg en teleurstelling op te roepen. Dit, omdat burgers geen verband leggen tussen de kwaliteit
van de dienstverlening en de politieke besluiten die daarvan achtergrond en oorzaak vormen.
Of het louter aan de organisatie van de politieke besluitvorming ligt, is vatbaar voor discussie.
Waarschijnlijk is het gebrek aan politiek profiel van bestuur en volksvertegenwoordiging en het
gebrek aan authentieke politieke belangstelling onder burgers (‘ze geloven het wel’) een belangrijker
factor. Toch heeft de wetgever het zinvol geacht de organisatie van het gemeentebestuur op te
schudden, in de hoop daarmee ook de lokale politieke cultuur meer tot leven te wekken. In amper twee
jaar heeft een rapport van de Staatscommissie dualisering lokaal bestuur geleid tot een nogal radicale
wijziging van de Gemeentewet. Daarin zijn raad en college als het ware uit elkaar getrokken
(gedualiseerd) en zijn de taken tussen bestuur en volksvertegenwoordiging opnieuw verdeeld. De
gemeenteraad is daardoor de exclusieve wetgever geworden en het college de bestuurder. Daarnaast
wordt de raad geacht zichzelf tot de eigenlijke volksvertegenwoordiging te maken en het bestuur
stelselmatig onder controle te houden.
Of zo’n reorganisatie uitkomst zal bieden, is nu niet te zeggen, maar zij kan wel bijdragen aan een
gemeentebestuur dat transparanter te werk gaat en dat zich sterker bewust is rekenschap te geven van
alles wat het doet. Omgekeerd biedt het de volksvertegenwoordiging de mogelijkheid ook rekenschap
te vragen aan inwoners en hun organisaties over hun deelname aan en democratische
verantwoordelijkheid voor een naar behoren functionerend openbaar bestuur. Mondige burgers
behoren medeverantwoordelijkheid te nemen en kunnen niet volstaan met kritisch
consumentengedrag. Het gaat hier in de democratie immers om hun eigen bestuur.
Het gemeentebestuur heeft, om voldoende krachtig te zijn en serieus te worden genomen door andere
overheden en (grote) maatschappelijke instellingen, het engagement van zijn burgers nodig. Wie een
veilige en gezonde woonplaats wil, zal daar zelf iets aan moeten bijdragen. Constructieve lokale
partijen zijn daarvoor een zinvolle intermediair; hun bestaansrecht in de gemeente naast de afdelingen
van nationale partijen staat buiten kijf.
Een goed functionerende lokale democratie is nodig om het intussen opgebouwde niveau aan publieke
voorzieningen in stand te houden; om nieuwe inwoners, waar zij ook vandaan komen, gelijkwaardige
voorzieningen aan te kunnen bieden en om het gemeentelijk beleid te kunnen intensiveren.
Als het gemeentebestuur meer dan voorheen aandacht geeft aan zijn opdracht tot toezicht en
handhaving – burgers willen dat –, dan betekent dat een kostbare uitbreiding van zijn taken en de
daartoe aan te wenden middelen.
Voorop staan de middelen van het publieke recht. Al dan niet in medebewind met het Rijk zal het
gemeentebestuur, de raad in het bijzonder, meer aandacht moeten geven aan zijn wetgevende
opdracht. Dat is geen louter technisch karwei dat wel aan de VNG kan worden overgelaten. Aan die
techniek, waaraan de VNG zal blijven bijdragen, gaat politieke gedachtevorming vooraf. Dan is het
echter van belang wát gemeenten willen handhaven (zo nodig met de ‘sterke arm’), hóe zij dat doen en
in welke volgorde.
29
Aan de ‘sterke arm’ gaat een doelgerichte communicatie vooraf, waarbij het gemeentebestuur niet
slechts zender is, maar ook ontvanger. Temidden van mondige en kritische burgers eerst beleid en
beslissingen formuleren en die vervolgens pas naar burgers communiceren, kan echt niet meer. Dan is
het geen wonder, als burgers achterover leunen en opmerken: ‘u weet het toch allemaal al?’ Op veel
plaatsen leert het gemeentebestuur vanaf de vroegste ontwerpfase burgers bij hun voornemens te
betrekken, zodat deze ze daadwerkelijk kunnen beïnvloeden en zodat ook hun eigen inzicht en
initiatief ruimte krijgt. Zo’n van meet af aan doelgerichte en open communicatie is niet goedkoop. Het
gebruik van moderne media is kostbaar, maar voor een legitiem en doelgericht bestuur is het ook de
moeite waard. Het zou trouwens goed zijn als gemeentebesturen niet telkens geïsoleerd het wiel uit
hoeven te vinden, maar kunnen profiteren van elkaars successen en missers.
Dat betekent dat regelgeving, geldmiddelen en kennis tezamen met communicatie worden ingezet.
Informatie van en aan burgers maakt deel uit van het totale en vaste repertoire van middelen. Dat geldt
voor de ontwikkeling van regels en plannen en evenzeer voor de handhavingactiviteiten. Tenslotte is
het de vorm waarin het gemeentebestuur zich verantwoordt.
De eigen organisatie van besluitvorming en uitvoering van beslissingen en de communicatie daarover
met de inwoners zal worden gestimuleerd en vergemakkelijkt door een goed, zij het kostbaar, gebruik
van de informatie- en communicatietechnologie (ICT).
De vaak complexe regelgeving kan alleen effectief worden gehandhaafd met behulp van adequate
informatievoorziening. Het gaat bij handhaving dus regelmatig om informatievoorziening van en aan
verschillende overheden.
Verantwoorden is bij uitstek het verschaffen van tijdige, accurate en relevante informatie aan burger
en gemeentebestuur. Het gaat hier voor een deel om informatie over de bedrijfsprocessen en verder om
beleidsinformatie gebaseerd op de gegevensbestanden die de overheid onderhoudt. Zowel handhaven
als verantwoorden vergen dus het combineren van informatie uit verschillende bronnen binnen en
buiten de gemeente.
Ook voor samenwerking is een goede informatie-uitwisseling een noodzakelijke voorwaarde. Dat
betekent dat de samenwerkingspartners enerzijds over de juiste informatie beschikken en anderzijds
over de mogelijkheden om deze informatie adequaat uit te wisselen.
Op het terrein van informatievoorziening en ICT zijn de laatste jaren turbulente ontwikkelingen
gaande. De toepassing van informatietechnologie in de maatschappij is inmiddels zo wijdverbreid dat
burgers in toenemende mate verwachten met de gemeente ‘zaken te kunnen doen’ via elektronische
media. De nadruk heeft de afgelopen jaren vooral gelegen op de verbetering en modernisering van de
dienstverlening. Al deze ontwikkelingen vergen een informatiebeleid van de gemeenten met de daarbij
passende technologische toepassingen, die zijn afgestemd op de noodzaak om met de omgeving
(burgers, bedrijven en andere overheden) informatie uit te wisselen.
Tot nu toe bestaat de gemeentelijke automatisering van bedrijfsprocessen echter voornamelijk uit
afzonderlijke systemen die slechts mondjesmaat aan elkaar gekoppeld zijn. Veel gemeentebesturen
beseffen dat deze situatie niet langer houdbaar is: gemeenten beginnen dan ook bruggen te slaan
tussen de vele informatiesystemen waarover zij beschikken om deze systemen toegankelijk te maken
voor verkeer met de buitenwereld.
Gemeenten zullen een ICT-beleid moeten voeren dat past bij de vele eisen die gesteld worden aan de
gemeentelijke informatievoorziening. Dat vraagt om een duidelijke visie op informatievoorziening en
ICT voor de toekomst. Deze visie zal vertaald moeten worden in informatiearchitectuur, die het kader
30
vormt voor vormgeving van de informatievoorziening in de gemeente en de noodzakelijke
investeringen die dat vergt.
Door de ontwikkeling van de informatietechnologie verandert de verhouding tussen burger en bestuur,
maar ook die tussen overheidslagen. Voor burgers blijft de gemeente de meest nabije overheid. De
gemeente kan de betekenis van deze relatie verrijken door sneller en directer verbinding te houden met
de burgers. Dit heeft invloed op de organisatie van de dienstverlening, maar ook op de organisatie en
de kwaliteit van de beleidsontwikkeling. Het betekent tevens dat gemeenten hun burgers meer als
kennisbron kunnen benutten.
De snelheid van de technologische ontwikkelingen en de ontwikkelingen op de gemeentelijke
softwaremarkt maken het voeren van een op de toekomst gericht informatiebeleid er niet eenvoudiger
op. Gemeentebesturen hebben een groeiende behoefte aan expertise op dit terrein. Zij hebben daarom
de komende jaren ondersteuning nodig bij het vormgeven van informatiebeleid en het implementeren
van de noodzakelijke infrastructuur. De producten (technologie) en diensten die nodig zijn om dit tot
stand te brengen zijn doorgaans op de markt beschikbaar. Uit onderzoek dat eind 2001 is uitgevoerd,
blijkt dat het er vooral om gaat dat gemeenten - zowel individueel als collectief - het
opdrachtgeverschap om de gewenste technologie te verwerven, weten te versterken.
Werken als verschillende overheden binnen dezelfde overheidskolom brengt verplichtingen met zich
mee. In het eerste hoofdstuk is al gewezen op de diffuse verantwoordelijkheden binnen het optreden
van de overheid, wat schadelijk is voor het functioneren van zowel de nationale als lokale
democratische verantwoording. Ten aanzien van de inzet van rechts- en geldmiddelen dient
afstemming plaats te vinden, maar dit geldt evenzeer ten aanzien van de verantwoording. Duidelijk
moet zijn aan wie en waarover rekenschap wordt afgelegd. Verantwoording afleggen binnen de
overheidskolom geldt al vele jaren als een van de meest ingewikkelde vraagstukken. Dat komt met
name doordat het grootste gedeelte van de gemeentelijke gelden via de rijksbegroting naar de
gemeenten gaat. Daardoor is vaak niet alleen de gemeenteraad, maar ook het kabinet en de Tweede
Kamer in dezelfde programma’s geïnteresseerd. Uitgangspunt moet zijn dat het afleggen van
rekenschap eenduidig is. De rijksoverheid moet geen andere dingen willen weten dan de burgers van
de gemeenten willen weten.
Daarnaast moet er onderscheid worden gemaakt met programma’s waarvoor de rijksoverheid de
kaders stelt en via doeluitkeringen de middelen verstrekt. Daarbij is het volstrekt normaal dat hierover
wordt gerapporteerd aan de rijksoverheid. Van tevoren moet echter duidelijk zijn hoe deze rapportages
eruit moeten zien. De gemeentelijke administratie dient immers hierop ingericht te zijn. Ook dient de
informatie zo veel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande verantwoordingsverplichtingen.
2. Gekwalificeerd bestuur
De gemeenten zijn op zoek naar stimulansen voor kwaliteit. Hierbij is de kwaliteit van de
dienstverlening aan de orde, met de burger als voornaamste belanghebbende, alsmede de kwaliteit van
de overheid als werkgever. De kwaliteit van de dienstverlening vraagt om investeringen. De budgetten
die daarmee zijn gemoeid zijn vaak collectieve lasten, die niet direct in een product voor individuele
burgers kunnen worden vertaald. Ondanks dat natuurlijke spanningsveld tussen overheid en burgers is
er de noodzaak om de kwaliteit van het werkgeverschap te versterken. Kwaliteit kost geld, ook als het
om de kwaliteit van de publieke zaak gaat.
31
Gemeentelijke bestuurders en raadsleden richten hun prioriteiten, aandacht en werk doorgaans op de
zaken die zij in de gemeente willen verbeteren. Beleid dat aanspreekt, liefst ook herkenbaar voor en
gewaardeerd door de burgers. Maar gemeentelijk beleid is niet realiseerbaar zonder gekwalificeerde
mensen. Het werkkapitaal van gemeenten bestaat uit de medewerkers die het beleid voorbereiden,
ondersteunen, uitvoeren en er op toezien.
Gemeentebesturen kunnen het zich niet permitteren om slechte werkgevers te zijn. Door de
ontgroening en vergrijzing wordt de spoeling op de arbeidsmarkt steeds dunner en kunnen gemeenten,
als zij niet hun best doen om medewerkers voor het werk enthousiast te maken en te houden,
eenvoudigweg hun beleid niet maken en uitvoeren.
Voor een goed werkende gemeente die kwaliteit levert aan de burgers, is een goede gemeentelijke
dienst van ambtenaren nodig. Die bestaat uit goed gemotiveerde en bekwame medewerkers.
Dat realiseren, is voor veel gemeenten nog niet eenvoudig: de afgelopen decennia hebben lang in het
teken gestaan van bezuinigingen en reorganisaties. Er kwam nauwelijks personeel bij en als het er bij
kwam, was de cultuur er in veel gevallen niet op gericht om het personeel zo lang en zo goed mogelijk
voor de gemeente te behouden.
Er is, vooral onder jongeren, een fors verloop. Op sommige plekken is er een te hoog ziekteverzuim.
Er zijn in toenemende mate moeilijk vervulbare vacatures. Dit beeld is herkenbaar voor de hele
overheid. Voor de gemeente betekent dit dat de politieke aandacht in de komende periode meer dan in
het verleden uit zal gaan naar personeel en organisatie. De onderwerpen die daarbij horen - bestrijding
van ziekteverzuim, binnenhalen en houden van nieuwe medewerkers, motiveren van medewerkers,
opleidings-, loopbaan- en beloningsbeleid - moeten hoog op de politieke agenda staan. Het mogen
niet langer uitvoeringsvraagstukken zijn, waarvan slechts af en toe terloops in de politieke arena
melding wordt gemaakt. Het zijn vraagstukken die centraal staan in het totaal van het gemeentelijk
beleid. Als deze vragen niet de juiste politieke aandacht krijgen, zal het voor het gemeentebestuur
moeilijk blijven om een goed personeelsbeleid te voeren.
3. Voldoende (eigen) geldmiddelen
Geld is niet het enige dat telt voor het gemeentebestuur, maar zonder financiële middelen gaat het
evenmin. Internationaal vergeleken is de financiële positie van Nederlandse gemeenten zeker niet
slecht, ook al is het aandeel van ‘eigen inkomsten’ in andere staten doorgaans groter. Vaak is dat
overigens gezichtsbedrog: als de staat geringe middelen ter beschikking stelt, is elk eigen aandeel al
gauw hoog.
De kern van de financiering van het gemeentebestuur vormt het gemeentefonds, dat volgens een
wettelijk vastgesteld en ingewikkeld, maar wel rechtvaardig stelsel van verdeling aan gemeenten
wordt toegekend. De besteding ervan is in beginsel vrij. Het gemeentebestuur heeft echter zo veel
verplichtingen, voortkomend uit andere wetgeving, dat die vrijheid in feite nogal meevalt. Dat neemt
niet weg dat gemeentebesturen er redelijk mee kunnen manoeuvreren als het fonds grosso modo maar
ruim genoeg is. Jarenlang is dat niet het geval geweest: de jaren tachtig en negentig waren jaren van
achteruitgang en stagnatie. De meeste gemeenten hoor je daar nu niet meer over, want de laatste vier
jaren vormden een periode van voortdurende stijging. Ten dele is dat toe te schrijven aan de in 1995
met de VNG afgesproken sleutel voor jaarlijkse verhoging of verlaging van de rijksbijdrage aan het
gemeentefonds: de normering. De sleutel houdt in dat de uitgaven aan het fonds jaarlijks meegroeien
(of -dalen) met de netto-rijksuitgaven. De sterke stijging van die laatste, met name sinds 1998, heeft
32
ook de gemeentefinanciën sterk positief beïnvloed. ‘Samen de trap op en samen de trap af’ wordt het
wel genoemd.
Overigens is in de komende jaren een structurele jaarlijkse groei met reëel 1% noodzakelijk, willen
gemeenten de eigen bevolkingsgroei kunnen opvangen. Voor de komende periode gaan de
gemeentebesturen er dan ook vanuit dat het systeem van normering, dat nu zeven jaren goed en
rechtvaardig heeft gewerkt, zal worden gehandhaafd.
Naast het gemeentefonds ontvangt de gemeente een groot aantal doeluitkeringen. Dit beslaat bijna de
helft van het gemeentelijk inkomen. Aan de besteding daarvan stelt het Rijk vaak gedetailleerde
voorwaarden en het draagt daarvoor ook (terecht) de verantwoording. Het grootste deel hiervan bestaat
overigens uit middelen voor de uitvoering van de Algemene Bijstandswet.
Het aandeel van de eigen belastingen – in hoofdzaak de onroerendzaakbelasting (OZB), die zo’n acht
procent van de gemeentelijke inkomsten omvat – is daarmee vergeleken klein, maar het is in de
praktijk voldoende om het gemeentebestuur de noodzakelijke autonome handelingsvrijheid te geven.
Een vrije lokale democratie komt het recht toe zelf voor geldmiddelen te zorgen. Het gaat hier dan ook
om een vrijheid van belastingheffing die door de Europese conventie voor lokale autonomie wordt
gevorderd. Naar Europese maatstaven heeft de Nederlandse gemeente de beschikking over ruime
middelen, maar is zij wel sterk afhankelijk van de centrale overheid.
Met die afhankelijkheid valt in de komende jaren goed te leven, mits de groei van het gemeentefonds
verloopt langs de weg die nu sinds zeven jaar gebruikelijk is en mits doeluitkeringen zo weinig
mogelijk gesegmenteerd worden toegekend. Ontschotting daarvan vergroot de bestuursvrijheid van
gemeentebesturen, zodat zij met hetzelfde geld meer kunnen presteren omdat zij de aanwending ervan
nauwkeuriger kunnen toespitsen op lokale omstandigheden.
In ons betoog is duidelijk geworden dat er nieuwe en soms kostbare taken op gemeenten afkomen, die
zij niet altijd kunnen verhalen op de rijksoverheid. Als die taken de moeite waard zijn, zullen
gemeentebesturen de moed tonen hun burgers hogere lasten op te leggen. Goede communicatie en
gekwalificeerde ambtenaren kosten geld, evenals consequente handhaving van wettelijke
voorschriften, om slechts een paar voorbeelden te noemen. Politieke ambtsdragers in de gemeente zijn
het tegendeel van zakkenvullers: ook na de recente verhoging van wethouderssalarissen en
raadsledenvergoedingen moet de liefde voor het ambt het winnen van het verlangen naar rijkdom. Zo
hoort het overigens ook.
Niet alleen omdat het Rijk de lokale lastenontwikkeling zorgvuldig in het oog houdt (of de
Consumentenbond, of de Vereniging Eigen Huis), maar ook omdat een verantwoordelijke overheid
een zuinige overheid is, zullen taakuitbreidingen niet per definitie leiden tot lastenverzwaringen.
Vrijwel alle gemeentebesturen gaan periodiek zorgvuldig na of elke uitgave dient te worden
voortgezet en of elke voorziening moet worden gecontinueerd. ‘Oud voor nieuw’ is een motto
waarmee het gemeentebestuur al decennia heeft leren werken. Dat zal ook in de komende tijd
gebeuren, al is het maar om ruimte te maken voor noodzakelijke nieuwe activiteiten. Daarom is het
ook goed om systematisch rekenschap te geven aan de raad en de burgers van kosten en kwaliteit van
gemeentelijke voorzieningen. Dit, om systematisch, bijvoorbeeld door onderlinge vergelijking, te
kijken naar zuiniger en beter beheer van middelen en vooral om na te gaan of goede bedoelingen ook
tot het beoogde resultaat hebben geleid. Dat kan soms pijnlijk uitvallen voor zowel de gemeente of de
begunstigde. Rekenschap afleggen is echter in het algemeen belang en versterkt het vertrouwen van de
burger in zijn gemeentebestuur. Het gaat tenslotte om dat vertrouwen van de burger.
33