pdf-versie van het boek - De slag om het publiek vertrouwen

De moeizame slag om
het publiek vertrouwen
Beschrijving en analyse van de communicatie
van het Rijk tussen 1995 en 2010
Jeroen Sprenger
Colofon
‘De moeizame slag om het publiek vertrouwen.
Beschrijving en analyse van de communicatie van
het Rijk tussen 1995 en 2010’, is een studie van
Jeroen Sprenger, vervaardigd in opdracht van het
ministerie van Financiën en de Voorlichtingsraad
Auteur: Jeroen Sprenger
Eindredactie: Jan Bos
Vormgeving en druk: Xerox OBT, Den Haag
Foto omslag: Pepijn Lutgerink
Den Haag / Amsterdam, maart 2016
Copyright: Jeroen Sprenger
ISBN 9789090296128
De moeizame slag om
het publiek vertrouwen
Beschrijving en analyse van de communicatie
van het Rijk tussen 1995 en 2010
Jeroen Sprenger
Voor Tanja, Marjolein & Joris, Lydia, Oscar en Alice,
mijn eigen mini-samenleving
“Communicatie is cruciaal bij het verwerven van draagvlak voor overheidshandelen.
De media zijn het platform geworden voor ‘de slag om het publieke vertrouwen’.
Bewindslieden en volksvertegenwoordigers winnen of verliezen daar het krediet voor hun
beleid. Om het vertrouwen van burgers te winnen en te behouden is vandaag de dag meer
nodig dan eens in de vier jaar een verkiezingscampagne. Besturen en regeren krijgen
trekken van permanent campagne voeren. Voorlichting en communicatie zijn hierdoor
verschoven van een belangrijk verschijnsel in de marge naar het hart van het proces van
beleidsontwikkeling en beleidsverantwoording. Communicatie in het hart van het
beleidsproces staat zeker zo zeer in dienst van de burger en niet alleen van het bestuur. Dat
vraagt om nieuwe spelregels voor de overheidscommunicatie die de rol van de volksvertegenwoordigers in de parlementaire democratie versterken. Want de regering moet zich
uiteindelijk aan hen verantwoorden”. ‘In dienst van de democratie’, het Rapport van de
Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 2001, pagina 55
Inhoudsopgave
Inleiding 8
De benoeming bij Financiën 9
De kennismaking 10
Historische context 11
Karakter van deze studie 12
De rode draad 12
Veranderend krachtenveld 13
Twee werkterreinen 13
Voor wie bedoeld? 14
1
Op het breukvlak van twee millennia 16
De omgeving en plaatsbepaling van de overheidscommunicatie
tussen 1995 en 2010
Over dit hoofdstuk 17
Inleiding 19
Fin de siècle 20
Optimisme 21
11 september 2001 26
De VoRa blikt terug op de verkiezingen 29
Natrillende politieke verhoudingen 30
Aanhoudende veranderingen in de overheidsorganisatie 32
Interne krachten en verhoudingen – Culturele verschillen 34
Cultuurverschillen binnen
het ministerie van Financiën 35
Interdepartementale samenwerking 37
Nabeschouwing 41
2
Het Rijk krijgt een nieuw gezicht 46
Naar een kabinetsbrede beleidspresentatie en een rijksbrede huisstijl
Over dit hoofdstuk 47
Inleiding 49
Een lange aanloop 49
Het actieplan-Wallage 52
Werkgroep Strategie 53
Kabinetsformatie 2003 54
Een ‘preconstituerend’ beraad 56
Alliantie tussen VoRa en het Secretarissen-Generaal Overleg 57
De vorming van de CoördinatieGroep 59
Naar een gemeenschappelijke huisstijl 61
Naar kabinetsbrede communicatieactiviteiten 65
Het waarmaken van de verwachtingen 67
Geen nieuwe town hall meeting 68
Handreikingen voor een betere beleidspresentatie 70
Kabinetsbreed communicatiebeleid 72
Nabeschouwing 73
De schijf van vijf 77
3
Van Principia naar uitgangspunten 80
Het normenkader van de overheidsvoorlichter
Over dit hoofdstuk 81
Inleiding 83
‘His Masters Voice’? 83
De ontwikkeling van Principia 85
Overheidscommunicatie en/of politieke communicatie? 87
Handboek voor aantredende bewindspersonen 89
De verleidelijkheid van het Britse voorbeeld 90
Een nieuw bezoek aan Londen 91
Naar een permanente campagne 93
‘Haagse fluisteraars’ helpen Balkenende IV om zeep 96
‘Dirty war’ 97
Spindoctoring 99
Een permanente campagne voor de coalitie 102
Ten dienste van een politieke partij 103
Zalm werpt zich op als VVD-aanvoerder 106
De combinatie van minister, vicepremier en partijleider 109
De directeur Communicatie als politiek adviseur 110
Principia worden ‘Uitgangspunten’ 110
Nabeschouwing 112
4
Openheid en openbaarheid, sleutels tot publiek vertrouwen 120
Over dit hoofdstuk 121
Inleiding 123
De WOB en de schakelfunctie van voorlichting 123
Ontwikkeling van de WOB 124
Verwachtingen en angstdromen 126
Naar een minder defensieve toepassing 128
Naar een nieuwe praktijk 129
‘Juridische jungle’ 131
Nieuwe wetgeving of nieuwe cultuur 134
Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB) 136
Nationale Ombudsman 137
Leefregels voor overheid en journalistiek 137
Openbaarheid agenda ministerraad 139
Nabeschouwing 142
5
De burger op het netvlies van de overheid 146
De ontwikkeling van de Factor C
Over dit hoofdstuk 147
Inleiding 149
De Factor C 149
Doorwerking van de Factor C in de praktijk 152
Communicatie maakt beleid, soms 153
Van postbus naar digitale infolijn 154
Verdere centralisatie publieksvoorlichting 156
Naar helder taalgebruik 158
De Belastingdienst maakt het niet leuker, maar wel makkelijker 159
Communicatie op het taalniveau van de doorsnee burger 161
De brievenbus van mevrouw De Vries 163
Nabeschouwing 165
6
Postbus 51-spots 168
Monumenten van overheidscommunicatie
Over dit hoofdstuk 169
Inleiding 171
Een bevoorrechte adverteerder 172
Naar een betere verantwoording 173
Een betrouwbare afzender 176
Jaarlijks ritueel 178
Politieke aandacht 179
Naar een thematische aanpak 181
Thematische publiekscommunicatie 182
Coproducties 185
Aanwijzingen voor coproducties 187
Aanpak publiekscampagnes ter discussie 189
Angst oproepende teksten op pakjes sigaretten 192
Nabeschouwing 193
7
Van getrapte naar rechtstreekse overheids­communicatie 196
Veranderingen in de relatie met de media
Over dit hoofdstuk 197
Inleiding 199
Even terug in de tijd 199
Op de drempel van een nieuw millennium 200
Beleidspresentatie op websites 201
Het kleine koffertje 203
Primeurjacht en embargoafspraken 204
Naar nieuwe embargoafspraken 206
Prinsjesdag-embargo 207
De persconferentie van de minister-president 214
Het politieke interview 215
Praatprogramma’s 218
Het wekelijks gesprek met de minister van Financiën 221
Naar eigen media 221
Bloggende en twitterende politici 224
Miscommunicatie 225
Zappende en surfende burgers 226
Medialogica en mediacratie 227
Professionalisering van de dienstverlening 228
Een goed gesprek 229
Nabeschouwing 231
8
Overheids­communicatie en ICT 234
In de rol van regisseur en samenwerkingspartner
Over dit hoofdstuk 235
Inleiding 237
De eerste avances 237
Overheid begint met een achterstand 238
Commissie-Wallage 239
Bezuinigen met behulp van ICT 239
Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS) 242
Rijksportaal en digitale nieuwsvoorziening 248
Communicatie als ‘samenwerkingspartner’ van de e-Overheid 250
Nabeschouwing 259
Aanbevelingen
Commissie-Docters van Leeuwen 264
9
Voorlichting over Europa in een veranderend
klimaat, maar een zachte landing voor de euro 266
I
II
Over dit hoofdstuk 267
Inleiding 269
De klimaatverandering in Europa 270
Het Verdrag van Maastricht 270
Het verlies van de consensus over Europa 272
De Conventie over de toekomst van Europa 273
Europa. Best Belangrijk 275
Het EU-referendum 276
Na het referendum 287
De komst van de euro 289
Inleiding 289
Het Voorlichtersforum 290
Selectie van externe communicatiepartners 291
Het begin van de campagne 292
De strategie gericht op burgers 293
De strategie gericht op het bedrijfsleven 294
Bijzondere doelgroepen 295
Onderwijs 296
Onderzoek 297
Dienstverlening aan de pers 297
Het bevorderen van het publiek vertrouwen 297
Nabeschouwing euro-invoering 299
Nabeschouwing 307
10
Onderweg naar de ideale directie Communicatie 308
Over dit hoofdstuk 309
Inleiding 311
Het begint met een perschef 312
De Regeeringspersdienst 313
Naar dertien verschillende directies Voorlichting 314
Mogelijke besparingen op communicatie 316
Een nieuwe bestandsopname in 1995 317
Nieuwe bezuinigingsrondes 319
Departementale divergentie 321
Van perschef tot communicatiemanager 323
Ontwikkeling van de communicatiefunctie bij het ministerie van Financiën 323
Vernieuwing Rijksdienst 327
De ‘ideale’ directie Communicatie 327
Naar een integrale communicatieaanpak 329
Nabeschouwing 333
Nawoord 336
Het opmaken van de balans
Inleiding 337
Verlies- en winstrekening 338
De moeizame slag om het publiek vertrouwen:
aandacht voor vooruitgang en tegenspel 339
De relatie overheid en burger 340
De relatie politiek en burger 340
Perspectief 340
Dankwoord 342
Geraadpleegde literatuur 345
Eindnoten 354
Inleiding
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 9
De benoeming bij Financiën
In januari 1999 gaat de telefoon. Ronald Florisson, directeur Communicatie bij het
ministerie van Financiën, aan de lijn. Ik ken hem sinds januari 1992, toen FNV Bouw zijn
75-jarig bestaan vierde. De bond had Wim Kok, toen minister van Financiën, daarvoor
uitgenodigd. Dat is enerzijds niet zo vreemd, want Kok is zijn loopbaan als medewerker van
de Algemene Nederlandse Bouwbedrijfsbond (ANB) begonnen, een voorloper van FNV
Bouw. Anderzijds ligt het in die tijd minder voor de hand. Minder dan een half jaar eerder is
hij medeverantwoordelijk voor de ingrijpende bezuinigingen op de WAO, waarmee hij in
conflict komt met de vakbeweging waaruit hij is voortgekomen. Gezien de spanningen die
op de jubileumbijeenkomst mogen worden verwacht, is vooroverleg tussen voorlichters
van het ministerie en van FNV Bouw zinvol.
Enkele jaren later wordt de kennismaking vernieuwd. Ik ben inmiddels Eerste voorlichter bij
de vakcentrale FNV. Florisson is dan bezig met het formeren van een Voorlichtingsforum
voor de introductie van de euro. De FNV is een van de deelnemers in het Nationaal Forum
ter introductie van de euro. Alle voorlichters van die organisaties worden voor dat
Voorlichtingsforum uitgenodigd. Binnen het samenwerkingsverband draai ik mee met de
voorbereidende werkzaamheden: met de selectie van een huisstijl ontwerp voor de
campagne-activiteiten en met de selectie van een campagnebureau.
Het telefoontje gaat echter over iets anders. Hij kondigt zijn vertrek bij Financiën aan. Na de
beantwoording van mijn belangstellende vragen over zijn nieuwe baan, vraagt hij mij: “wil
je mijn opvolger worden?” Als een goed vakbondsman toon ik me niet direct al te enthousiast. Ik zeg dat ik daarover weleens wil nadenken. “Daar krijg je dan weinig tijd voor”, is zijn
reactie. “Je wordt morgen bij de SG en de pSG verwacht.” Ik aanvaard de uitnodiging.
Met Jan Postma, de secretaris-generaal, en Anton Dijkhuizen, de plaatsvervangend
secretaris-generaal, heb ik de volgende dag een gesprek. Voor de zekerheid heb ik mijn
curriculum vitae meegenomen. Ze hebben er geen aandacht voor. Ook niet als ik ze attendeer
op het gegeven dat ik de academische studie niet met het doctoraalexamen heb afgerond. Ik
was me er namelijk van bewust dat een van de mensen die op de nominatie heeft gestaan
directeur Voorlichting bij Financiën te worden, ten onrechte een wetenschappelijke titel
had vermeld. Het geanimeerde gesprek gaat over voorlichting, over mijn ervaringen en
opvattingen. Het lijkt kat-in-het-bakkie.
Wat later word ik uitgenodigd voor een gesprek met minister Gerrit Zalm. Het is vrijdagmiddag en de ‘ministerstaf’ is net afgerond. Als hij mij ziet, herkent hij mij. We hebben elkaar
voor het eerst ontmoet bij een ander evenement in het kader van het 75-jarig bestaan van
FNV Bouw, de presentatie van een studie naar het algemeen verbindend verklaren van cao’s.
Als toenmalig CPB-directeur en kroonlid van de SER heeft hij zich opgeworpen als tegenstander daarvan. De studie geeft aan dat afschaffing van het algemeen verbindend verklaren
niet zo’n goed idee is. Op het CPB-kantoor hebben we een voorgesprek over zijn bijdrage.
Enkele jaren later ontmoet ik hem weer. Hij is dan minister van Financiën. De voorlichters
van de SER en van de werkgevers- en werknemersorganisaties hebben hem uitgenodigd
voor de zogenaamde ‘Sinterklaasbijeenkomst’. Aan hem is gevraagd daar een inleiding te
verzorgen.
10 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Bij de hernieuwde kennismaking op het departement nemen we allebei een borrel. Waarna
hij zijn eerste vraag stelt: “Waarom zou je in godsnaam op zo’n rechts departement als
Financiën willen werken?” Ik leg hem uit dat ik Financiën niet rechts vind. En vervolgens
laat ik weten het een uitdaging te vinden aan burgers goed uit te leggen waarom ze
belasting betalen. Daar hebben ze immers recht op.
Er gaan enkele weken voorbij. Florisson laat dan weten dat de benoeming als ‘dood voor de
kast’ heeft gelegen, maar dat die er nu toch echt door is. Op een zaterdagmorgen word ik
thuis door Zalm gebeld. “Welkom in de club”, is zijn boodschap. “Wanneer kan je beginnen?” Op 1 mei, is het antwoord.
Binnen de FNV had ik reeds een zeer klein aantal collega’s in vertrouwen genomen. Buiten
de FNV was mijn benoeming een grote verrassing. De sociaaleconomische journalisten
gingen ervan uit dat ik zo met de vakbeweging was vergroeid, dat ik daar mijn pensioen wel
zou halen. Voor de meeste parlementaire journalisten was de verrassing nog groter.
Sommige had ik weleens eerder ontmoet, maar als kandidaat-opvolger van Ronald
Florisson was ik bij geen van hen in beeld. Net zomin als bij mijn toekomstige collega’s in
de Voorlichtingsraad (VoRa).
De kennismaking
Als ik in mei 1999 begin, wordt me in elk kennismakingsgesprek gevraagd of de overstap
vanuit de vakbeweging niet een grote stap is. Ik begin met te zeggen dat het wel meevalt om
daarna een paar in mijn ogen opmerkelijke verschillen te benoemen. Binnen de FNV
werken voorlichters en communicatiemedewerkers altijd in een kleine ploeg. Met elkaar
doen ze alle voorkomende werkzaamheden: persvoorlichting, communicatieadvies,
schrijven van toespraken, persberichten en brochures, meewerken aan acties en congressen. Bij Financiën is er voor elke communicatiediscipline op zijn minst één specialist.
Daarnaast is binnen de vakbeweging iedereen gelijk, mag iedereen over alles meepraten en
wordt de onderhandelingshouding voor gesprekken met de buitenwacht niet zelden ook
intern aangenomen. Wat overigens ook wel vermoeiend kan zijn. Binnen Financiën zijn de
verhoudingen hiërarchischer en dat is voor een directeur wel zo prettig. De collega’s komen
naar hem toe en doen vaak, zonder tegenspraak, wat ze wordt gevraagd. Een enkele keer
oppert een collega in de begindagen: maar je voorganger wilde het anders. Maar als ik dan
antwoord, dat ik nu directeur ben, is het gesprek beëindigd.
De eerste maanden bij de Centrale Directie Voorlichting (CDV) staan in het teken van het
introduceren en het geïntroduceerd worden. Binnen de FNV was ik gewend me zelf aan te
dienen bij de collega’s binnen en buiten de vakcentrale en het sociaaleconomisch circuit.
En ook om zelf kennis te maken met de journalisten die op sociaaleconomisch terrein actief
zijn. Dat gaat bij Financiën een stuk eenvoudiger. Het secretariaat heeft al op mijn eerste
werkdag een heel programma klaarliggen om kennis te maken met de hele ambtelijke top
binnen het departement. Zelf voeg ik aan dat lijstje enkele sleutelfiguren binnen de
Voorlichtingsraad toe. Opvallend is dat veel parlementaire journalisten zelf een kennisma-
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 11
kingsgesprek aanvragen. Dat is anders dan in de vakbewegingstijd. Ze willen proeven wat
voor vlees ze met mij in de kuip hebben. Ook in Nieuwspoort word ik actief aangesproken en
min of meer uitgeprobeerd. Financiën is voor hen een belangrijke nieuwsbron die duidelijk te
vriend moet worden gehouden, dus wel een wandelingetje naar het Korte Voorhout waard.
Historische context
Bij Financiën kom je terecht in een lange traditie van overheidsvoorlichting. De eerste
activiteiten hebben betrekking op het uitgeven van geld. De middeleeuwse vorsten voeren
oorlog, willen dijken, kanalen en wegen aanleggen. En als zij daarvoor niet voldoende geld
weten vrij te maken, dan gaan zij – niet altijd even zachtzinnig – met de pet rond onder hun
onderdanen.0.1 Vanuit die ontwikkeling ontstaan democratische rechten, omdat burgers
niet zonder meer genegen zijn hun vorst ter wille te zijn. In een van de eerste oneliners
brengen de Amerikaanse onafhankelijkheidsstrijders dit kort en krachtig tot uitdrukking:
“No taxation without representation”. In de ontwikkeling van de Nederlandse parlementaire
democratie zijn het budgetrecht en het recht op informatie vanaf het begin aanwezig.
Voorlichters bij Financiën hebben in beginsel de taak aan deze rechten invulling te geven.
Burgers en het parlement dat ze hebben gekozen, hebben het recht te weten waarvoor ze
belasting betalen. En om dat direct te vernemen van de regering.
Dichter bij huis en in de tijd is de geschiedschrijving van de overheidsvoorlichting door
Marja Wagenaar. Zij is in 1997 gepromoveerd op het proefschrift ‘Rijksvoorlichtingsdienst,
geheimhouden, toedekken en openbaren’. Daarin beschrijft zij de ontwikkeling van de
(rijks)overheidsvoorlichting sinds de Tweede Wereldoorlog tot 1995. Haar vraagstelling is:
hoe heeft de rol van de RVD zich ontwikkeld tegen de achtergrond van geheimhouding en
openbaarheid als politieke spelregels? In die vraagstelling richt zij zich op de politieke en
culturele omstandigheden die een rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van het
beleid van de RVD en op de actoren die het beleid van de RVD bepaalden. Zij komt bij de
beantwoording van haar vragen tot een indeling naar kabinetsperiodes, die door haar als
volgt zijn gekarakteriseerd:
• 1945-1948: moet er eigenlijk wel overheidsvoorlichting zijn?
• 1948-1970: passieve overheidsvoorlichting.
• 1970-1995: actieve overheidsvoorlichting, tussen onder- en bovengrenzen.
Met de kennis en ervaring van de communicatie binnen de vakbeweging, vervuld van de
betekenis van communicatie binnen de democratie en ingelezen in de naoorlogse
ontwikkeling van de overheidscommunicatie begin ik op 1 mei 1999 aan mijn werk binnen
de overheidsvoorlichting. Bijna tien jaar als directeur Voorlichting bij Financiën, aansluitend twee jaar als programmadirecteur Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS). Bij
elkaar ben ik zo’n twaalf jaar in de gelegenheid het reilen en zeilen binnen de overheid van
binnenuit te volgen en daaraan hier en daar een bescheiden bijdrage te leveren. Op 1 januari
2011 ga ik elders binnen de Rijksdienst verder. Om vanaf 1 juli 2013 in de gelegenheid te
worden gesteld terug te blikken op mijn actieve periode in de overheidscommunicatie.
12 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Karakter van deze studie
Marja Wagenaar biedt in haar proefschrift een chronologisch verhaal. Ze analyseert per
kabinetsperiode de belangrijkste ontwikkelingen. Ze concentreert zich daarbij in het
bijzonder op de Rijksvoorlichtingsdienst. Ze bekijkt de overheidsvoorlichting met name
vanuit de invalshoek van de journalistiek.
Deze studie pakt de draad op waar Wagenaar eindigt. De ontwikkelingen tijdens de
kabinetten-Lubbers (1982-1994) sluiten Wagenaars proefschrift af. In deze studie wordt
ingezoomd op de volgende kabinetten: de Paarse coalities (1994-2002) en de kabinettenBalkenende (2002-2010). Anders dan Wagenaar kijk ik meer naar het samenwerkingsverband van de directeuren Voorlichting, de VoRa, af en toe spits ik mijn verhaal toe op de
Centrale Directie Voorlichting (CDV) van het ministerie van Financiën. Ook heeft de
benadering geen chronologisch maar een thematisch karakter. Op enkele onderwerpen
worden de ontwikkelingen per hoofdstuk over de volledige periode van 1995 tot en met
2010 beschreven. De invalshoek is steeds die van de overheidsvoorlichters.
Overheidscommunicatie is een veelomvattend fenomeen. Deze studie concentreert zich op
de Rijksoverheid. En gaat niet over de communicatie van medeoverheden of van tal van
afzonderlijke overheidsinstellingen. Vaak lopen opvattingen over overheidscommunicatie,
waarmee politieke bestuurders de burgers willen informeren over hun beleid, en verkiezingscampagnes, waarin politici zich inspannen om een zo groot mogelijk deel van het
electoraat aan te spreken, door elkaar heen. In deze studie zal echter geen aandacht worden
besteed aan verkiezingscampagnes. In veel van de overheidscommunicatie zijn de media
een intermediair tussen overheid en burgers. De onderlinge relatie tussen media, politici en
de professionals van de overheidscommunicatie is daardoor van groot belang. Dat leidt er
vaak toe dat vanuit de overheid en de politiek kritisch naar de rol van de media wordt
gekeken. De relatie met de media komt daarom wel aan de orde, maar de rol van de media
in de samenleving is echter geen onderwerp van deze studie. En tot slot: opvattingen over
overheidsvoorlichting en voorlichting over en van het Koninklijk Huis lopen soms door
elkaar heen. Maar ook het Koninklijk Huis komt in deze studie niet aan de orde.
Hoe absoluut de begrenzingen hier ook zijn beschreven, op plaatsen waar het verduidelijkend kan zijn, wordt er op bescheiden wijze overheen gegaan.
De rode draad
De commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie-Wallage), die in 2000 door het
kabinet-Kok II is ingesteld, geeft haar eindrapport de pretentieuze titel ’In dienst van de
democratie’ mee. Daarmee wil zij het belang van de overheidscommunicatie benadrukken.
In haar bevindingen gaat de commissie nog een stapje verder en spreekt daar van ”de slag
om het publiek vertrouwen”. Overheidscommunicatie is dus niet alleen instrumenteel voor
de democratie binnen een staat, het is evenzeer dienend aan het vertrouwen van burgers in
hun overheid. Een bevredigende communicatie draagt dus bij, in deze gedachtegang, aan
het vertrouwen van burgers, van het publiek, in de overheid.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 13
De aanbevelingen van de commissie-Wallage worden door de VoRa verwerkt in het
actieplan-Wallage; een plan dat bijna tien jaar lang centraal staat in de gezamenlijke
activiteiten van de VoRa. Aanbevelingen van de commissie-Wolffensperger (2005) en het
Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de effectiviteit van overheidscampagnes (2007)
moedigen de overheidsvoorlichters aan de ingeslagen weg verder op te gaan. Ondanks de
spanning die gelijktijdig ingezette bezuinigingsoperaties daarop uitoefenen, houden de
overheidsvoorlichters hun ambities overeind. De kwaliteit van hun diensten aan politiek en
overheid willen ze ten behoeve van een optimale kabinetsbrede beleidspresentatie
verbeteren. Bovendien willen ze de dienstverlening aan burgers met betrekking tot de
toegankelijkheid en bereikbaarheid van overheidsinformatie vergroten.
Het actieplan-Wallage vormt de rode draad in de ontwikkeling van de overheidscommunicatie sinds 2001. Het actieplan vindt zijn inspiratie in het rapport-Wallage, maar verschillende onderdelen waren bij het verschijnen ervan al in ontwikkeling. Daarop wordt
voortgebouwd. In zekere zin heeft het actieplan zo zijn schaduw vooruitgeworpen.
Veranderend krachtenveld
De overheidscommunicatie vindt plaats in een voortdurend veranderend krachtenveld. De
spelers zijn beweeglijke politici, die een kabinet en daarmee de overheid in steeds wisselende richtingen willen sturen, wispelturige burgers, die zich permanent langs andere
wegen willen (laten) informeren en dynamische media, die op zoek zijn naar hun rol,
daarbij sterk beïnvloed door tal van technologische ontwikkelingen die ertoe hebben geleid
dat zij in een toenemende concurrentie met elkaar zijn verwikkeld. Binnen dat krachtenveld
trachten de communicatieprofessionals zo stabiel en betrouwbaar mogelijk de communicatie van de overheid te verzorgen. Zodanig dat die bijdraagt aan het publiek vertrouwen.
De communicatieprofessionals weten dat binnen dat krachtenveld burgers als hun ‘klanten’
centraal dienen te staan. Tegelijkertijd beseffen ze dat ze rekening moeten houden met de
belangen en inzichten van hun ‘opdrachtgevers’ – het kabinet en de bewindslieden – en van
tal van ‘samenwerkingspartners’, zoals hun collega’s van de beleidsafdelingen en van de
uitvoering. Vanuit het ‘opdrachtgeverschap’ worden belangen en ambities neergelegd met
betrekking tot beeldvorming, beïnvloeding en informatieverstrekking. Niet zelden bestaan
bij die ‘opdrachtgevers’ andere beelden over doelstellingen en effecten van de communicatie dan bij de ‘opdrachtnemers’. Dat betekent dat de communicatieprofessionals soms
anders moeten handelen dan ze zelf wenselijk vinden.
Twee werkterreinen
Het werk van de overheidsvoorlichters beweegt zich soms op het rustige terrein van informatie over al lang bestaand beleid. Op andere momenten staan zij tussen twee vuren. Aan de ene
kant die van verhitte verwachtingen vanuit Kamer en regering en aan de andere kant de
wensen van pers en burgers. Beide terreinen zijn even belangrijk voor het publiek vertrouwen.
Al loopt de communicatie verbonden met het politieke spel meer in het (media)oog.
14 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Dit boek behandelt beide gebieden. Daarbij wordt niet uitgegaan van theorie of van
belangrijke op historische incidenten geconstrueerde keuzes. Er wordt zo goed mogelijk
beschreven wat er feitelijk tussen 1995 en 2010 is gebeurd.
Voor wie bedoeld?
Er wordt veel over overheidscommunicatie geschreven. Maar zelden van binnenuit. In de
beschrijving van tal van ontwikkelingen tussen 1995 en 2010 zullen de collega’s die daarbij
betrokken zijn geweest, veel herkenbaars tegenkomen. De ambitie van dit boek reikt iets
verder dan het oproepen van nostalgische gevoelens. Zonder al te nadrukkelijk lessen te
willen trekken, wordt wel beoogd vanuit het verleden enig houvast te bieden voor de
uitdagingen waar de huidige en komende generaties van professionele overheidsvoorlichters voor staan. Houvast, om een stabiele en betrouwbare steunpilaar te kunnen zijn voor
hun ‘opdrachtgevers’ en hun ‘klanten’. Een stabiele en betrouwbare steun in de slag om het
publiek vertrouwen.
Amsterdam, juli 2015
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 15
1
Op het breukvlak
van twee millennia
De omgeving en plaatsbepaling van de
overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 17
Over dit hoofdstuk
Dit hoofdstuk geeft een plaats- en positiebepaling van de overheidscommunicatie.
Uitgangspunt daarbij is niet de theorie, maar een deductie uit de praktijk. De overheidscommunicatie is niet ontworpen, maar gegroeid. Dat geldt zowel voor de ‘rustige
onderdelen’, zoals de publieksvoorlichting over bestaand beleid, als voor het heftiger
domein van woordvoering en persvoorlichting ter ondersteuning van actuele politieke
ambities te midden van maatschappelijke veranderingen. De plaatsbepaling vindt plaats
aan de hand van twee onderwerpen:
•De beschrijving van relevante maatschappelijke en politieke ontwikkelingen in de
afgelopen twee decennia en de reactie van communicatieprofessionals
•De beschrijving van de politieke ambities in diezelfde periode en de rol die overheidscommunicatie daarbij kreeg toebedeeld dan wel probeerde te vervullen.
Het resultaat wordt gebruikt om aan het eind van dit hoofdstuk een algemene positiebepaling te geven. Die wordt vervolgens in de daaropvolgende hoofdstukken als basismodel
gebruikt.
De periode 1995-2010
De periode van 1995 tot 2010 sluit aan op de periode van overheidsvoorlichting, die
onderwerp is van het proefschrift van Marja Wagenaar over de Rijksvoorlichtingsdienst.
Zij beschrijft de naoorlogse ontwikkelingen tot en met het laatste kabinet-Lubbers
(1989-1994). Deze studie overspant de Paarse kabinetten en de vier kabinetten-Balkenende. In politiek en maatschappelijk opzicht is het een boeiende periode. Met tal van kansen
en uitdagingen voor politici en overheid. En voor – in hun schaduw – de overheidsvoorlichters. Deze studie zoomt in het bijzonder in op de wijze waarop overheidsvoorlichters
hun rollen en functies hebben ingevuld.
18 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 19
Inleiding
Overheidscommunicatie is een veelomvattend fenomeen.1 De communicatie tussen
overheid en burger gaat immers over de communicatie tussen de overheid in al haar
verschijningsvormen en burgers in al hun hoedanigheden. Niemand bagatelliseert het
belang ervan, laat staan dat iemand het belang ontkent. Maar door die uiteenlopende
relaties tussen overheid en burgers en de wisselende ervaringen die daarbij wederzijds
worden opgedaan, is overheidscommunicatie ook een veelbesproken fenomeen geworden.
Beter gezegd: een veel bekritiseerd fenomeen, want van geslaagde contacten hoor je weinig
en van niet geslaagde des te meer.
De overheidscommunicatie is niet alleen veelomvattend, zij vindt ook nog eens plaats in
een voortdurend veranderend krachtenveld waaraan door verschillende partijen wordt
bijgedragen. Allereerst zijn er de beweeglijke politici die de overheid in steeds wisselende
richtingen willen sturen. Er zijn wispelturige burgers die zich permanent langs andere
wegen willen (laten) informeren. Verder zijn er dynamische media die tussen de beweeglijke politici en de wispelturige burgers – en ook nog eens in concurrentie met elkaar – op
zoek zijn naar hun rol. Daarbij worden ze sterk beïnvloed door aanhoudende technologische ontwikkelingen. Alle ontwikkelingen bij elkaar hebben de media zelfs in een niet
aflatende strijd om lijfsbehoud gebracht.
Binnen dat krachtenveld van politici, burgers en media hebben communicatieprofessionals
de opdracht zo stabiel en betrouwbaar mogelijk de communicatie van de overheid te
verzorgen, zodanig dat die bijdraagt aan het vertrouwen bij het brede publiek. Uiteraard
zitten die professionals ook niet stil, want voortdurend zijn ze op zoek naar de beste wijze
om informatie van burgers binnen al die veranderende omstandigheden bij de overheid te
brengen en andersom. Maar daar blijven hun uitdagingen niet bij. Ze hebben ook nog eens
te maken met de ambtelijke en departementale organisatie waar ze deel van uit maken en
met de daar heersende culturen.
Communicatie is in beginsel niet zo ingewikkeld. Mensen hebben wat aan anderen te vertellen
en proberen dat zo helder mogelijk te doen. Zij hebben na verloop van tijd de ervaring opgedaan
dat het verhaal beter overkomt als zij zich weten te verplaatsen in de ander. En wellicht ook nog
rekening houden met de omstandigheden waaronder het verhaal wordt ontvangen. Maar zo
overzichtelijk is het voor de communicatieprofessionals van de overheid dus niet. Er beweegt
enorm veel in hun omgeving, ze moeten voortdurend op hun qui vive zijn. Zeker als zij zich niet al
te gemakkelijk van hun professionele opdracht willen afmaken, meer willen zijn dan de
megafoon voor de mond van de politieke opdrachtgevers. Hen juist met raad en daad terzijde
willen staan in hun relatie met burgers. In hun slag om het publiek vertrouwen.
1
De termen ‘communicatie’ en ‘voorlichting’ worden door elkaar heen gebruikt. In het algemeen wordt
‘voorlichting’ als eenzijdig beschouwd en geplaatst tegenover de meer ‘interactieve’ betekenis die aan
‘communicatie’ wordt toegekend.
20 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Politici hebben het moeilijker dan Formule 1-coureurs. Voor hen geen vast circuit met
weliswaar tal van bochten en chicanes, maar die toch iedere ronde op dezelfde plek liggen.
Geen tegenstanders die allemaal op hetzelfde circuit in dezelfde richting rijden. Geen media
en toeschouwers die op veilige afstand toekijken. Alles en iedereen krioelt in de omgeving
van politici door elkaar heen. Maar in één opzicht verschillen zij niet van Formule 1-coureurs. Zij moeten blindelings kunnen vertrouwen op hun team. De optredens moeten goed
zijn geprepareerd, het onderhoud, het bijvullen van brandstof en het wisselen van banden
moeten tijdens pitstops in een hoog tempo worden uitgevoerd.
Als leden van het team mogen communicatieprofessionals zich niet gek laten maken door
alles wat er om hen heen gebeurt, net zomin als door de kakofonie aan geluiden waarmee
dat gepaard gaat. Zij brengen hun professionele inbreng in de voorbereiding naar voren.
Daarbij houden ze rekening met alles wat kan worden verwacht, met de specifieke kwaliteiten van ‘hun’ bewindslieden en ze staan tijdens de ‘voorstelling’ op de plek waar ze worden
verwacht. En tussen de bedrijven door houden ze hun eigen gereedschapskist op orde.
Daarin weten ze blindelings hun weg te vinden. Het is een onderdeel van hun professionaliteit dat in belangrijke mate buiten het gezichtsveld van hun opdrachtgevers plaatsheeft en
waarmee ze hen niet al te zeer lastig willen vallen.
Fin de siècle
De bekende historicus Jan Romein heeft de ontwikkelingen van de negentiende naar de
twintigste eeuw op tal van terreinen onderzocht. In ‘Op het breukvlak van twee eeuwen’
heeft hij verslag gedaan van zijn zoektocht.1.1 Bij de afronding ervan in de jaren zeventig van
de vorige eeuw heeft hij het voordeel van het kunnen terugkijken. De nieuwe eeuw zit er al
voor driekwart op. Sommige voorziene ontwikkelingen hebben zich voorgedaan. Andere
voorspellingen zijn pijnlijk gelogenstraft.
De ster van Europa staat aan het eind van de negentiende eeuw ‘in het zenit’. En binnen
Europa is Groot- Brittannië de machtigste natie. Romein laat langs verschillende wegen zien
dat de wereld anno 1900 vanuit Londen wordt bestuurd.1.2 In tal van opzichten heeft de
negentiende eeuw enorme ontwikkelingen laten zien. De technologische en economische
ontwikkelingen zijn daarvan niet de minst invloedrijke. Menigeen is de overtuiging
toegedaan dat de verworvenheden blijvend zijn. Binnen het politieke domein zijn drie
woorden aan die verworvenheden verbonden: nationalisme, liberalisme en parlementarisme. Binnen de economie is er maar één overheersende term: kapitalisme.1.3 Tijdgenoten
getuigen van de schoonheid van een nieuw fenomeen, de snelheid. “De recordjacht begint
de Westerse mens steeds meer te bekoren.” En van optimisme. Want Europa lijkt zijn
periode van oorlogen te boven. De Frans-Duitse oorlog van 1870-’71 lijkt de laatste. Hij heeft
immers maar kort geduurd en is ‘betrekkelijk onbloedig geweest.’ Romein: “Met vrede en
orde leek ook de vooruitgang verzekerd.”1.4 Voor zover er pessimisme heerst, is dat een vorm
van omgekeerd optimisme: het kan nog zoveel beter.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 21
Een enkeling ziet aan de vooravond van de eeuwwisseling een donkere wolk. Romein haalt
daarvoor onder andere de Britse politiek essayist Wilfrid Scawen Blunt aan: “Ik zeg de oude
eeuw vaarwel. Moge zij in vrede rusten, zoals zij geleefd heeft in oorlog. Van de nieuwe
eeuw voorspel ik niets, behalve dat zij de ondergang van het Britse rijk zal zien.”1.5 De
waarde van deze voorspelling is Romein op het moment van zijn zoektocht bekend. Londen
mag dan in de jaren zeventig weliswaar nog steeds een swinging city zijn, zij is niet langer de
plaats van waaruit de wereld wordt bestuurd. Bij de wisseling van het millennium is er
sprake van een ‘Pax Americana’, die na de Tweede Wereldoorlog aan betekenis heeft gewonnen voor dat deel van de wereld waar Nederland zich toerekent. Hoe betekenisvol ook,
niemand zal er eeuwigheidswaarde aan toekennen.
Romein spreekt van een fin de siècle, het einde van een tijdperk. Dat kan twee betekenissen
hebben. Er is een mooie tijd heen gegaan, er ligt een nog meer belovende tijd in het verschiet.
Maar het heeft ook de betekenis van Indian summer, een mooie nazomer, een kortstondige
opleving van de natuur, maar iedereen weet dat daarna toch onherroepelijk de herfst en de
winter zullen volgen. Omdat Romein het vervolg kent, schetst hij de situatie met de woorden:
“De boom groeide en bloeide nog steeds, maar ergens waren zijn wortels toch al aangetast en
begon het loof te verwelken.”1.6 En daarvan geeft hij vervolgens enkele voorbeelden.
Hij signaleert dat rond de eeuwwisseling Frankrijk ten tijde van de Derde Republiek, die na
1871 is gesticht, door politieke onrust “in schier voortdurende beving” wordt gehouden.
“Politici zijn van revanchegedachten vervuld. Na de zelfmoord van de invloedrijke politicus
Georges Boulanger in 1891 zijn die in acute vorm begraven, maar leidende politici als
Poincaré, Clemenceau, Foch leefden slechts voor en wachtten slechts op de gelegenheid
haar weer op te delven, maar zo lang moet de nederlaag van ’71 ongewroken blijven’”.1.7 Die
gelegenheid zien zij in 1914. Of nog preciezer in 1918 bij de Vrede van Versailles.
Andere signalen ziet Romein in de opkomende arbeidersklasse, die vanaf 1900 de zekerheid
en de heerschappij van de bourgeoisie ondermijnt.1.8 De wereldverhoudingen krijgen in
1905 een klap met de smadelijke nederlaag van tsaristisch Rusland in de oorlog tegen Japan.
Die betekent in de visie van Romein “een schok voor het Europese zelfbewustzijn”.1.9
Geleidelijk aan verdwijnt het optimisme van rond de eeuwwisseling. “Fin de siècle is in
decennia van gevoel tot feit en daarmee van het eind ener eeuw tot het einde van de wereld
geworden.”1.10 De wereld beschouwd, althans vanuit een Eurocentrisch wereldbeeld.
Anderen, Oswald Spengler voorop, spreken van Der Untergang des Abendlandes.1.11 Waarmee het
optimisme zelfs omslaat in pessimisme over de toekomst van Europa.
Optimisme
Er kan anno 2015 nog niet even goed worden teruggekeken op de eeuwwisseling, op de
millenniumwisseling zelfs, als in de jaren zeventig door Jan Romein op de vorige. Er zijn
nog te weinig jaren verstreken om de continuïteit van de verschillende ontwikkelingen vast
te stellen. En al helemaal kan er nog geen overtuigend overzicht van overeenkomsten en
verschillen tussen de beide wenden worden gemaakt. Wel biedt een blik op beide periodes
22 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
een kans enkele snelle omwentelingen in de publieke opinie te schetsen. Dan blijkt dat het
om zeer uiteenlopende ontwikkelingen gaat die zich moeilijk in een eenduidig kader laten
vatten. Dat maakt de doorwerking ervan in een helder en overtuigend beleid van overheidscommunicatie niet eenvoudig.
Aan het begin van de periode waarvan hier de ontwikkelingen in de overheidscommunicatie
worden beschreven, dreunt de Val van de Muur en het verdwijnen van het IJzeren Gordijn in
de internationale verhoudingen nog na. De terugtrekking van de invloed van Moskou tot
binnen de grenzen van de Russische Federatie biedt perspectief voor de democratische en
economische ontwikkeling van voormalige Warschau-pact-landen. Een decennialange doem
over Europa, over de wereldverhoudingen, is opgetrokken. De vanuit de ‘vrije wereld’ aan
Oost-Europa in het vooruitzicht gestelde belofte van een democratische en economische
ontwikkeling kan eindelijk worden waargemaakt. De mooie woorden kunnen in concrete
daden worden omgezet. Het is een vooruitzicht dat optimistische gevoelens kan voeden.
Positief is ook de economische ontwikkeling die begin jaren negentig inzet. De jaren van
bezuiniging die de eerste kabinetten-Lubbers kenmerken, lijken voorbij. De WAOmaatregelen die in 1991 worden voorgesteld zijn daarvan een venijnig slotakkoord. Maar
kort erna weten de sociale partners binnen de SER overeenstemming te bereiken over het
advies Convergentie en Overlegeconomie, dat sindsdien wel de ‘moeder aller adviezen’ wordt
genoemd. Het plaatst het Nederlandse sociaaleconomisch beleid in relatie tot het nieuwe
Europa en stippelt daarbij de toekomst van de overlegeconomie uit. Er wordt daarin meer
dan voorheen oog getoond voor duurzaamheid, grotere arbeidsparticipatie en een redelijke
inkomensverdeling. Het is de basis voor de faam die het poldermodel onder de Paarse
coalitie internationaal zal verwerven.1.12 Even lijkt de traditionele antagonistische opstelling
van de sociale partners begraven. Of, zoals de latere FNV-voorzitter Lodewijk de Waal politici
in die tijd voorhoudt: “wij concentreren ons eerst op de 80 procent van de vraagstukken
waarover we het eens zijn, als overeenstemming over de aanpak daarvan vastligt, maken we
ons druk over de laatste 20 procent”. En zo weet hij aan de eigen keukentafel in 1996 met
werkgeversvertegenwoordigers onder meer de basis te leggen voor een Flex-akkoord.
Daarin wordt een vraagstuk geregeld over de rechtspositie van tijdelijke werkkrachten waar
het Paarse kabinet zelf niet uit heeft kunnen komen.1.13
De sociaaleconomische convergentie naar de werkelijkheid van het nieuwe Europa komt
ook tot uitdrukking in het begrotingsbeleid vanaf 1994. Met de ‘Zalm-norm’ als leidraad
dalen het financieringstekort en de staatsschuld. Uitgangspunt daarbij is het trendmatig
begrotingsbeleid, waarin een reëel uitgavenkader wordt gehanteerd. Dat betekent dat aan
het begin van een kabinetsperiode, tijdens de onderhandelingen over het regeerakkoord,
onder bepaalde veronderstellingen over de ontwikkeling van de economie afspraken
worden gemaakt over de uitgaven en de inkomsten in de daaropvolgende vier jaar. Per jaar
worden die aannames omgezet naar een plafond in de overheidsuitgaven. Waarbij tevens is
afgesproken dat eventuele inkomstenmeevallers van de Rijksoverheid niet worden gebruikt
voor extra uitgaven, maar aangewend worden voor het aflossen van de staatsschuld.
Tegelijkertijd worden inkomstentegenvallers niet opgevangen door bezuinigingen.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 23
De Zalm-norm zorgt voor rust op het begrotingsfront. Waar in de twintig jaar daarvoor de
tegenvallers de meevallers overheersen en elk kwartaal voor politieke en maatschappelijke
onrust zorgen, omdat steeds weer nieuwe bezuinigingsmaatregelen moeten worden
getroffen. Mede geholpen door de economische rugwind slaat het financieringstekort in
1999 zelfs om naar een overschot.1.14 Ook de staatsschuld daalt van circa 70 procent, afgemeten aan het BBP, tot minder dan 60 procent rond de millenniumwisseling. En daarmee is
Nederland dubbel en dwars gekwalificeerd voor de Economisch Monetaire Unie (EMU).
De begroting voor het eerste jaar van het nieuwe millennium wordt opgesteld in een
optimistische sfeer. De economie groeit en bloeit, de overheidsfinanciën zijn op orde. Ook
minister-president Wim Kok is in die periode optimistisch. “Werkelijk waar, een gevoel van
nieuwe energie maakt zich van je meester. Het jaar 2000 geeft een kick, nodigt uit tot een
frisse start. Het is een moment waarop we tegen elkaar kunnen zeggen: we gaan een
versnelling aanbrengen in het werk dat ons te doen staat.”1.15
Kok is niet de enige die optimistisch is. Menigeen spreekt van een nieuwe economie, ook in
de politiek. Thom de Graaf, de fractieleider van regeringspartij D66, grijpt halverwege 1999
die gunstige omstandigheden aan voor een voorstel om in het economisch beleid het roer
flink om te gooien. “De economie beleeft opmerkelijke tijden. In de Verenigde Staten is er
al een decennium sprake van uitzonderlijke hoogconjunctuur. Ook in Nederland draait de
economie al weer een fiks aantal jaren als een lier. Het CPB moet zich ondertussen geen
raad meer weten: liefst drie keer dit jaar moesten de verwachtingen naar boven worden
bijgesteld. De voorspellingen zijn conjunctuurgevoeliger gebleken dan de economie zelf.”
De Graaf vindt het tijd voor een fundamentele discussie over de Nieuwe Economie. “Dat zou niet
alleen voor economen moeten gelden, maar ook voor politici. Een goed begrip van de fundamentele wijzigingen in het economisch bestel leidt immers ook tot fundamentele politieke
keuzen op terreinen als onderwijs, technologiebeleid, werkgelegenheid en de verhouding
tussen economie en ecologie. Paars II zal die keuze moeten maken en ook daarvoor is volgend
jaar een tussentijdse bezinning op het regeerakkoord een goed instrument.”1.16
Buiten de politiek slaat het optimisme over de Nieuwe Economie nog steviger aan.
Menigeen is enthousiast over de steeds sneller gaande ontwikkeling van de digitalisering,
verbindt daar prachtige vooruitzichten aan en probeert daar in de privésfeer al profijt van te
trekken. Bedrijven in de ICT-sector die naar de beurs gaan kunnen zich in een grote
belangstelling verheugen. Niet zelden nemen mensen hypotheken op hun huizen om
aandelen te verwerven en daarmee te kunnen delen in de verwachte winstgevendheid van
de Nieuwe Economie. Waarschuwingen van de gevestigde orde van de oude economie, De
Nederlandsche Bank (DNB), het Centraal Plan Bureau (CPB), die in de ogen van De Graaf
‘behoedzamer dan behoedzaam zijn’, slaan niet echt aan. Halverwege 2000 knapt de
zeepbel, waarna in vele huishoudens een moeizame terugbetaling begint van het geleende
geld, dat niet de verwachte opbrengst heeft gegenereerd. Over de Nieuwe Economie wordt
sindsdien in het politieke en maatschappelijke debat weinig meer vernomen.
24 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Hoe terughoudend politieke en economische gezagsdragers – op D66 na dan – zich ook
opstellen tegenover de Nieuwe Economie, zij zien wel degelijk de impact van de digitalisering, die voor de opwinding mede aanleiding heeft gegeven. En willen daaraan binnen de
beperkte mogelijkheden veel ruimte bieden. Nederland moet, aldus het regeerakkoord van
Paars II, in een vroeg stadium aansluiting vinden op ‘electronic commerce’. “Maatschappelijke
discussie en politieke besluitvorming zijn nodig over toepassingen van internet, over de
toegankelijkheid voor alle burgers van de elektronische snelweg (zowel thuis als in
openbare ruimtes), over daarmee samenhangende grondrechten (meningsuiting, privacy,
communicatiegeheim), en over de invloed van de digitale revolutie op de samenleving van
mensen (‘electronic civic society’) in het algemeen.”1.17 Om zich over deze vraagstukken te laten
adviseren worden er twee commissies ingesteld: de commissie ICT en overheid (commissieDocters van Leeuwen) en de commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie-Wallage).
Beide commissies presenteren in de loop van 2001 hun bevindingen. De internet-zeepbel
mag op dat moment dan al zijn geklapt, optimisme over de toekomst is nog steeds
aanwezig. Beide rapporten schetsen geen problemen, geen zwarte toekomst; zij presenteren uitdagingen en bij de juiste aanpak ervan een mooie toekomst.
Aan de optimistische sfeer wordt ook bijgedragen door de voorbereidingen voor de Europese
gemeenschappelijke munt. Het Europese integratieproces kent in de decennia sinds de Tweede
Wereldoorlog een afwisseling van ‘ups-and-downs’. Een federalisering wordt weliswaar in 1991
geblokkeerd, maar de komst van de euro brengt het elan toch weer een beetje terug. Over de
wenselijkheid van een politieke unie, over een ontwikkeling naar de ‘Verenigde Staten van
Europa’ beginnen in Nederland sinds 1991 de opvattingen in de politiek uiteen te lopen. Zo ook
binnen de andere lidstaten. Maar voor zover het om verdergaande economische samenwerking
gaat is de verscheidenheid in opvattingen rond de millenniumwisseling beduidend minder.
Grafiek 1 Tweede Kamerverkiezingen 1994-2010
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
1998
2002
j/C
rti
m
pa
ru
nt
AO
V
Ce
1994
2003
2006
2010
D
s
lu
0P
/5
Pv
dD
P
SG
rN
LP ed
F/ ./
PV
Gr
oe V
nL
in
ks
Ch
ris
te
nU
ni
e
Le
efb
aa
SP
6
D6
VV
D
Pv
dA
CD
A
0
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 25
Aan de vooravond van de eeuwwende hebben zich enorme politieke verschuivingen
voorgedaan. In 1991 zorgen de bezuinigingen op de WAO voor grote spanningen in de
achterban van de regeringspartijen, in het bijzonder van de PvdA. In de aanloop naar de
Tweede Kamerverkiezingen van 1994 wordt door het CDA voorgesteld de AOW te bevriezen.
Beide regeringspartijen krijgen vervolgens bij die verkiezingen een forse rekening te
betalen. De PvdA verliest 12 zetels, het CDA levert 20 zetels in (zie grafiek 1).
Het gevolg van deze verkiezingsuitslag is dat het CDA na meer dan 70 jaar regeringsverantwoordelijkheid uit het centrum van de macht verdwijnt. Op initiatief van D66 vormen PvdA,
VVD en D66 een ‘paarse’ coalitie. De partijen hebben met 92 zetels een ruime meerderheid
in de Tweede Kamer. Maar wel een meerderheid die 11 zetels kleiner is dan die van het
kabinet-Lubbers, dat zij in 1994 aflossen.
De Paarse coalitie brengt nieuw elan in de politiek, daarbij gesteund door een relatief
gunstige economische ontwikkeling. Die draagt op zijn beurt bij aan de gezondmaking van
de overheidsfinanciën, zodanig dat er goed voorgesorteerd kan worden op de eisen voor
toetreding tot de EMU. Een hoofdlijn uit de naoorlogse politiek, het beschermen van de
zwakste partij – in het huurrecht, in het arbeidsrecht – schuift naar de achtergrond. Het
‘Rijnlandse model’ waarbij het maatschappelijk middenveld ‘medebewind’ of ‘medebestuur’ wordt gegund, dat jarenlang als alternatief heeft gegolden voor het Angelsaksische en
het Sovjetmodel verliest zijn aantrekkingskracht nu het ophalen van het IJzeren Gordijn
begint door te werken in het maatschappelijk bewustzijn. Paars tracht op de nieuwe
omstandigheden in te spelen met de zogenaamde ‘MDW-operatie2’. Die heeft ten doel het
moderniseren van wet- en regelgeving zodanig dat marktwerking meer kansen krijgt, dat
administratieve lasten voor burgers en bedrijven worden verminderd en dat de kwaliteit van
wetten wordt verbeterd.
De benadering van Paars wordt in zekere zin als verfrissend ervaren. Daarbij geholpen door
het feit dat het CDA, dat decennialang de politieke verhoudingen heeft gedomineerd, nog
even niet in staat blijkt de klap van 1994 te boven te komen. Van een overtuigende uitdager
is geen sprake. Bij de verkiezingen van 1998 winnen PvdA en VVD meer dan nodig is om het
verlies van D66 te compenseren.
Tabel 1 Regeringscoalities 1989-2010
2
Periode
Minister-president
Coalitie
Aantal Kamerzetels
1989-1993
Ruud Lubbers (CDA)
CDA-PvdA
103
1994-1998
Wim Kok (PvdA) – I (Paars I)
PvdA-VVD-D66
92
1998-2002
Wim Kok (PvdA) – II (Paars II)
PvdA-VVD-D66
97
2002-2003
Jan-Peter Balkenende (CDA) – I
CDA-VVD-LPF
93
2003-2007
2006-2007
Jan-Peter Balkenende (CDA) – II
Jan-Peter Balkenende (CDA) – III
CDA-VVD-D66
CDA-VVD
78
72
2007-2010
Jan-Peter Balkenende (CDA) – IV
CDA-PvdA-CU
80
MDW staat voor Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit.
26 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De tweede Paarse coalitie rust op 5 zetels meer dan de eerste. Het CDA raakt nog eens 5
zetels kwijt en zakt onder de 30 zetels. Wie daarna de opiniepeilingen volgt, ziet nauwelijks
enige beweging. De grafieken lijken de hersenactiviteit van een comateuze patiënt weer te
geven, schertsen politieke waarnemers onder elkaar.
Het elan is echter snel op. Paars II is nauwelijks een jaar aan de slag of het valt in de Eerste
Kamer tijdens de ‘Nacht van Wiegel’, de nacht van 18 op 19 mei 1999. Door de tegenstem van
Hans Wiegel, senator voor regeringspartij VVD, haalt het voorstel voor het correctief
referendum niet de eindstreep, waarop D66 besluit voor enige tijd zijn steun aan het
kabinet te onthouden. De schade wordt snel gerepareerd, het kabinet kan verder, maar
ervaart al spoedig een gebrek aan programma. Buiten de belastingherziening en de
introductie van de euro, die nog volop in voorbereiding zijn, lijken er zich geen aansprekende onderwerpen voor nieuw kabinetsbeleid aan te dienen. Van de sessie van het
voltallige kabinet om zich over het programma voor de tweede fase van deze kabinetsperiode te beraden, is de handstand van minister Roger van Boxtel in de tuin van het Catshuis
het meest memorabele moment. De fut lijkt eruit, maar in de samenleving veroorzaakt het
geen enkele rimpeling.
Vanuit communicatief oogpunt heeft het tweede Paarse kabinet drie grote uitdagingen: de
millenniumproblematiek, het Europees Kampioenschap voetbal (EK2000), samen met
België, en de introductie van de euro. Het zijn uitdagingen die vooruitdenken noodzakelijk
maken. Vanuit verschillende hoeken wordt chaos voorspeld. De ICT zou weleens groot­
schalig kunnen uitvallen als op 1 januari 2000 op computersystemen de klok van 23u59’59
op 31-12-99 doortikt naar 0u00. Met betrekking tot het EK2000 worden enorme rellen
gevreesd met hooligans die de verschillende deelnemers, de Britten in het bijzonder, mee
zullen nemen. En er worden lange rijen bij de kassa’s voorzien wanneer de euro in het
betalingsverkeer wordt gebracht. Alle angstige verwachtingen komen niet uit, de voorspelde chaos blijft achterwege.
Hebben de voorlichtingscampagnes aan het voorkomen van de chaos bijgedragen? Hebben
zij daardoor wellicht ook bijgedragen aan het optimisme rondom de millenniumwisseling?
Of, in ieder geval dat niet in de weg gestaan? Het bewijs laat zich daarvoor niet leveren. Hoe
dan ook kan worden vastgesteld dat het welslagen van de operaties – de voorbereidingen in
samenhang met intensieve voorlichtingscampagnes – geen afbreuk hebben gedaan aan het
publiek vertrouwen in de politiek, in de regering, in de overheid. Zij hebben laten zien dat
zij grote klussen aan kunnen.
11 september 2001
Halverwege 2001, de eeuw en het millennium zijn nog nauwelijks op gang, gaat veel zijn
gewone gangetje. Bij de totstandkoming van het rapport ‘In dienst van de democratie’, het
eindverslag van de commissie-Wallage, in augustus en het rapport ‘Burger en overheid in de
informatiesamenleving’, het eindrapport van de commissie-Docters van Leeuwen, begin
september, overheersen de aanmoedigingen, de kansen en de uitdagingen op het terrein
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 27
van de overheidscommunicatie en de betekenis van ‘ICT voor de interbestuurlijke betrekkingen tussen overheidsorganisaties’. Wallage: “De informatiemaatschappij biedt voldoende kansen om op een manier, die de democratie versterkt, inzicht te bieden in de informatie
waarover de overheid beschikt, in de samenhang in het regeringsbeleid en in de wijze
waarop beleid wordt ontwikkeld. De commissie heeft, in het voetspoor van de commissieBiesheuvel (1968, spr), de actieve openbaarheid een belangrijke plaats in haar advies
gegeven. Internet biedt gouden kansen voor een meer transparante overheid, voor een
meer interactieve manier van beleidsontwikkeling.”1.18 Docters van Leeuwen: “Het advies
van de commissie is erop gericht de Nederlandse overheidsorganisatie in staat te stellen de
internationale bestuursconcurrentie aan te gaan en tegelijkertijd haar legitimiteit en het
vertrouwen van de samenleving te behouden.” Maar kennelijk realistisch geworden door
zijn langdurige ervaring binnen de overheid voegt Docters van Leeuwen er wel een
waarschuwing aan toe: “Het verleden leert dat veranderingen in de overheidsorganisatie
niet gemakkelijk worden gerealiseerd. De commissie ICT en Overheid vindt het buitengewoon belangrijk om in een snel veranderende omgeving het adaptief vermogen van de
overheid te vergroten.”1.19
In het politieke domein wordt na de zomervakantie van 2001 zoals gebruikelijk de laatste
hand gelegd aan de Rijksbegroting. De voorbereiding van de euro gaat op 3 september een
nieuwe fase in met de presentatie van de bankbiljetten. In de introductiecampagne wordt
een omslag gemaakt van vergroting van de bekendheid naar hoe te handelen als de euro
echt daar is; van vergroting van kennis naar beïnvloeding van het gewenste gedrag. Een
zekere opwinding over het nieuwe geld komt op gang. Gelijktijdig wordt er al vooruitgeblikt
naar de verkiezingen die in mei 2002 zullen worden gehouden. De polls laten nog steeds
weinig beweging zien, alhoewel de VVD naar de PvdA lijkt toe te groeien. Speculaties
komen daardoor op gang of de VVD zo groot zal worden dat ze de minister-president mag
leveren. Die speculaties nemen toe, omdat ook de berichten over het naderend afscheid van
minister-president Wim Kok uit de politiek steeds sterker worden. Wie gaat hem als
partijleider/lijsttrekker opvolgen? Op 30 augustus maakt hij zelf aan alle onzekerheid een
einde door Ad Melkert aan te wijzen. De verkiezingsstrijd belooft dus te gaan tussen Hans
Dijkstal en Ad Melkert, beide op dat moment ook voorzitter van de Tweede Kamerfracties
van hun partij. Aan bewegingen elders in het politieke spectrum, zoals de landelijke
krachtenbundeling van lokale Leefbaar-partijen wordt nog niet echt aandacht besteed. De
Indian Summer, de mooie nazomer van het vorige millennium is nog niet ten einde. Voor
voorbereidingen op een komende herfst of winter lijkt geen aanleiding.
De sfeer verandert als op 11 september 2001 twee Boeings zich in de torens van het World
Trade Center in New York boren. De wereld is in rep en roer. Het voelt als de aanval van
Japan op de Amerikaanse vloot in Pearl Harbour 60 jaar eerder, op 7 december 1941. De
gevolgen doen zich ook voelen in het politieke bedrijf in Nederland. Prinsjesdag wordt
ingetogener gevierd dan voorgaande jaren, de Koninklijke rijtoer volgt een iets andere route
en stopt even ter hoogte van de Amerikaanse ambassade op de hoek van het Lange en het
Korte Voorhout. Binnen Financiën wordt stevig gediscussieerd of het eurofeest tijdens de
jaarwisseling in Maastricht nog wel moet doorgaan.
28 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De sfeer in de politiek slaat om als de partij Leefbaar Nederland Pim Fortuyn als lijsttrekker
aanwijst. Fortuyn is weliswaar een gekend criticaster van het regeringsbeleid door de jaren
heen, is een geliefd spreker bij tal van gelegenheden, maar veel kansen kent men Leefbaar
Nederland niet toe. Want ‘waar Fortuyn verschijnt, ontstaat ruzie’ heet het in tal van
publicaties. Het lijkt erop dat de trilling die nine-eleven internationaal heeft veroorzaakt ook
zijn weg vindt in de politieke verhoudingen. Als voorheen schuwt Fortuyn scherpe
opmerkingen niet, maar ze krijgen na zijn aanwijzing tot lijsttrekker meer aandacht. Ook in
de polls begint wat te bewegen. De grafische lijnen die lange tijd weinig beweging hebben
laten zien, zijn ook in trilling geraakt.
Alle politieke partijen raken in verwarring, de regeringspartijen in het bijzonder. Na zich
jaren geconcentreerd te hebben op elkaar en op de oppositie, worden ze vanuit een totaal
andere hoek verrast. Antwoorden hebben ze er niet op. Fortuyn blijft in de polls scoren. Zelfs
als Fortuyn het binnen zijn eigen partij te bont maakt – in februari 2002 stelt hij artikel 1 van
de Grondwet waarin de gelijkheid van alle burgers is vastgelegd, ter discussie – gaat hij op
eigen kracht verder. Waar politieke waarnemers hierin een bevestiging zien van ‘Fortuyn-de
ruziezoeker’, ervaren veel burgers een politicus die eindelijk uitdrukking geeft aan hun
gevoelens. Bij de Gemeenteraadsverkiezingen van 6 maart 2002 wint hij in Rotterdam met
grote overmacht. De PvdA die daar jarenlang heer en meester is geweest, krijgt een enorme
dreun. Daarna zet hij zijn campagne voort om premier van Nederland te worden. At your
service laat hij weten, “ik word de nieuwe minister-president”. Op 13 maart 2002 presenteert
hij zijn ‘verkiezingsprogramma’, het boek ‘De puinhopen van acht jaar Paars’. Daarin hekelt
hij de wijze van politiek bedrijven van de Paarse coalitie. Zijn opvattingen appelleren aan de
gevoelens van veel burgers, die eerder niet echt in het politieke debat een vertolker hebben
gekregen.
Alle politieke partijen keren zich tegen hem en zijn Lijst Pim Fortuyn (LPF). Waar Hans
Janmaat van de Centrumdemocraten eerder in de jaren tachtig van alle kanten zwaar is
bekritiseerd en gediskwalificeerd werd voor zijn naar fascisme of nog erger neigende
opvattingen, weet Fortuyn zich met de introductie van de term ‘demonisering’ voor
dergelijke kritiek immuun te maken. Hij introduceert daarmee succesvol een nieuwe
politieke correctheid, die vele politieke tegenstanders niet alleen ontwapent, maar hen
zelfs in het defensief drukt. Zij worden gedwongen zich nadrukkelijker op de kern van zijn
kritiek te richten en dat gaat ze niet goed af. Op het CDA na, dat na interne conflicten onder
de leiding van Jan-Peter Balkenende is gekomen. Tot dusver voor het grote publiek een
volstrekt onbekende. Balkenende verklaart al spoedig dat hij samenwerking van het CDA
met Fortuyn / Leefbaar Rotterdam / Lijst Pim Fortuyn niet uitsluit. Het lukt het CDA zo mee
te liften in de opmars van de LPF in de peilingen.
Op 6 mei 2002, bij Financiën wordt even stil gestaan bij de vijftigste verjaardag van Gerrit
Zalm, wordt Pim Fortuyn in het Mediacentrum in Hilversum vermoord. Acht maanden na
nine-eleven. De trilling die vanuit New York ook de Nederlandse politiek heeft bereikt, krijgt
een nieuwe impuls. Negen dagen later wordt dat zichtbaar in de uitslag van de Tweede
Kamerverkiezingen. De LPF komt met 28 vertegenwoordigers in de Kamer. Nooit eerder
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 29
heeft een partij zo’n entree gemaakt. Het CDA lift aardig mee. Het groeit met 14 zetels en
wordt met 43 zetels de grootste partij. De partijen van de Paarse coalitie leveren gezamenlijk
43 zetels in.
De VoRa blikt terug op de verkiezingen
Een week na de verkiezingen, op 22 mei, komt de VoRa in een informele ‘Benen-Op-Tafelsessie’ bijeen. Met elkaar wordt gepraat over de verkiezingsuitslag, over de enorme
nederlaag die de Paarse partijen met elkaar hebben geleden. Ondanks de loyale ondersteuning van de coalitie door de voorlichters van de Rijksoverheid. Eén van de vragen die aan de
orde komt is: welke les valt hier voor de overheidscommunicatie uit te trekken? Frits
Spangenberg en Martijn Lampert van bureau Motivaction helpen bij de beantwoording. Zij
leggen uit dat het kabinet en de regeringspartijen in het bijzonder met zichzelf hebben
gecommuniceerd. In het bijzonder zijn door overheidsvoorlichters media als de Volkskrant,
NRC-Handelsblad en Buitenhof bediend, de media van ‘kosmopolieten’, ‘opwaarts
mobielen’ en ‘post-materialisten’, van dat deel van het electoraat waarmee de Paarse
coalitie zichzelf het meest heeft geïdentificeerd. De LPF en het CDA hebben De Telegraaf, de
regionale kranten en tv-programma’s als Hart van Nederland het volle pond gegeven. Dat
zijn de media die zich richten op de ‘moderne’ en ‘traditionele burgerij’, toevallig samen de
meerderheid in de samenleving vormend. En zo hebben zij hun verkiezingsoverwinning
bewerkstelligd.
De indruk die na de ‘Benen-Op-Tafel-sessie’ achterblijft, is dat de Paarse coalitie te lang op
steeds dunner wordend ijs heeft geschaatst.1.20 Het vertrouwen in het tweede Paarse kabinet
is nooit hoger geweest dan 40 procent. Waar bijvoorbeeld in de Verenigde Staten alle
alarmbellen af gaan als het vertrouwen in de president onder de 50 procent zakt, heeft dit in
Den Haag geen merkbare gevolgen. Mochten er al scheuren in het ijs zijn, dan zijn ze niet
zichtbaar. In ieder geval worden ze genegeerd. Ook de verkiezingspolls geven niet aan dat
het ijs geleidelijk aan smelt. De ijsvloer breekt pas als na nine-eleven door Pim Fortuyn op de
scheuren wordt gewezen. Voor zover zijn waarschuwende opmerkingen eerder werden
genegeerd, na de gemeenteraadsverkiezingen van 6 maart 2002, is dat niet meer mogelijk.
Maar dan is het te laat om het electoraat nog op andere gedachten te brengen. De moord op
Fortuyn geeft voor velen de definitieve doorslag een nieuwe regeringscoalitie een kans te
geven.
Politici gaan over hun eigen verhaal. Maar hun voorlichters horen bekend te zijn met het
fenomeen framen, ze moeten het medialandschap kunnen overzien en ze moeten weten
waar welk deel van het electoraat kan worden bereikt. Hebben zij hun kennis en kunde wel
nadrukkelijk en overtuigend genoeg ingezet? Die vraag blijft na de sessie nog sterker
knagen.
30 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Natrillende politieke verhoudingen
Wim Kok, op de drempel van het nieuwe millennium nog optimistisch, merkt in 2005 op ”dat
door de aanslag op het New Yorkse World Trade Center de deksel van de put is geslagen”. “De
deur is opengegaan naar een nieuwe episode in onze geschiedenis, gekenmerkt door de
problemen van terrorismedreiging en de opkomst van radicale groeperingen. Er ontstond een
snelle wisseling in het klimaat, waarin alles gezegd moest worden wat tevoren zogenaamd
niet gezegd had mogen worden.”1.21 De politicoloog Jos de Beus beschrijft in dezelfde tijd
Nederland als ”een geblokkeerde samenleving”. In zijn visie is de economie in 2001 tot
stilstand gekomen, zijn de spanningen tussen autochtonen en allochtonen sindsdien
toegenomen, groeien de frustraties over de dienstverlening in de publieke sector en heeft de
consensus over Europa plaatsgemaakt voor felle strijd tussen voor- en tegenstanders.1.22
Uiteenlopende ontwikkelingen als de War on Terror, die de Verenigde Staten na nine-eleven heeft
ingezet en de moord op Theo van Gogh door een radicale moslim-jongere, op 2 november
2004, houden de trillingen in de Nederlandse politieke verhoudingen gaande. De ‘geblokkeerde samenleving’, die De Beus heeft gesignaleerd, wordt erdoor versterkt.
De verkiezingen van 2002 plaatsen het CDA van Jan-Peter Balkenende in het centrum van de
Nederlandse politiek. Acht jaar lang zal Balkenende leidinggeven aan een kabinet. De
politieke trillingen in de geblokkeerde samenleving komen tot uitdrukking in het aantal van
drie verkiezingen en vier kabinetten van wisselende samenstellingen en wisselende
meerderheden in de Tweede Kamer. Maar ook in het politieke en maatschappelijke debat
over de verdere uitwerking van de MDW-operatie die onder Paars is ingezet. Na de verzelfstandiging van tal van overheidsbedrijven gaat het nu om invulling van de marktwerking. Het
kansen bieden aan nieuwkomers, het bewerkstelligen van ‘level playing fields’ zijn enkele van
de doelen die daarbij worden nagestreefd. Het beschermen van de zwakkere partij raakt als
leidende gedachte op de achtergrond, voor zover die zwakkere partij niet een nieuwkomer
op de markt is. Het rendementsdenken doet op grote schaal zijn intrede in tal van sectoren
waarin eerder de overheid heeft gedomineerd. Of het nu het onderwijs is, de zorg, de
volkshuisvesting, het openbaar vervoer of de voormalige nutsbedrijven, raden van bestuur
nemen het heft in handen en proberen binnen de bevoegdheden die hen zijn gegund
winstgevende ‘bedrijven’ te ontwikkelen. Tegenover de ouderwetse, slome, statische, weinig
efficiënte en bureaucratische geachte instellingen van weleer, wordt de dynamiek geplaatst
van de ‘ondernemende’ bedrijven. Het medebewind en het medebestuur van het maatschappelijk middenveld, met daarbij grote aandacht voor haar achterban, maakt geruisloos plaats
voor begrippen als ‘aandeelhouderswaarde’, zoals die in het bedrijfsleven in de jaren
negentig een steeds sterker accent heeft gekregen. Dat gaat gepaard met de roep om
beloningen van topbestuurders gelijk te trekken met die in het bedrijfsleven.
Niet iedereen is even gelukkig met deze ontwikkeling. De topinkomens ontmoeten kritiek.
Wim Kok spreekt als minister-president van “exhibitionistische zelfverrijking”, FNVvoorzitter Lodewijk de Waal vraagt een ‘kleptocratentax’ en onder de kabinetten-Balkenende wordt gewerkt aan regelgeving die de topinkomens aan een norm moeten
binden. Een norm die afgeleid is van het salaris van de minister-president. Maar die
inspanningen beteugelen de onvrede over de hoge salarissen niet. Als een veenbrand laait
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 31
de woede daarover op zodra er weer schandalen bekend raken over het al te ‘ondernemend’
optreden van bestuurders. Het kan als een uitweg worden beschouwd voor gevoelens van
onvrede over de verminderde aandacht voor de ‘klant’ bij de nieuwe dynamische bedrijven,
voor gevoelens van ‘vervreemding’, waar eerder Pim Fortuyn de vertolker van is geweest.
Nadat al eerder de vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld uit alle
uitvoeringsorganen van sociale instellingen zijn verwijderd.
De trilling die in 2001 internationaal op gang is gekomen en die in Nederland door de
moord op Fortuyn is versterkt, wint aan kracht door de verslechterende economie met een
hoge inflatie als voelbaar onderdeel ervan. De uitslag van het referendum over het Europees
Grondwettelijk Verdrag in 2005 draagt er eveneens aan bij. De SP en de PVV werpen zich nu
op als vertolker van de maatschappelijke onvrede. Hun aanhang wordt groter na de
internationale bankencrisis die zich in 2007 aandient. In eerste aanleg ondervindt de
aanpak daarvan door het kabinet-Balkenende-Bos in brede kring waardering. Dat geldt in
het bijzonder voor de maatregelen die het kabinet neemt met betrekking tot banken als de
ABN/Amro, ING, Fortis en SNS, die in zwaar weer zijn gekomen. Maar dat wordt minder als
de gevolgen ervan voor de schatkist opgevangen moeten worden met tal van bezuinigingsmaatregelen. Zoals de verhoging van de AOW-leeftijd. Bij de formatie in begin 2007 is nog
aangegeven dat een verhoging wellicht na 2011 aan de orde kan zijn, omdat vanaf dat jaar de
babyboomers geleidelijk aan de arbeidsmarkt gaan verlaten. Noodsituaties kunnen noodmaatregelen noodzakelijk maken, maar oorzaak – de bankencrisis – en gevolg – verhoging
AOW-leeftijd – liggen hier niet voor iedereen duidelijk zichtbaar in elkaars verlengde.
Bovendien wordt hier achteloos getornd aan een boodschap die meer dan zestig jaar via de
politiek en tal van andere vormen van communicatie in de belevingswereld van mensen is
doorgedrongen. Als de kracht van de boodschap in de herhaling zit, dan is dit er een
duidelijk voorbeeld van. Het bereiken van de 65-jarige leeftijd is synoniem geworden met
‘van Drees trekken’, AOW krijgen, met pensioen gaan. Het spraakgebruik is ervan vergeven.
Tal van regelingen zijn ermee verbonden. Iedereen kijkt er gewild of ongewild naar uit.
Nood mag wetten breken, maar een goede uitleg hoort er onder alle omstandigheden bij.
De vraag mag gesteld worden of ogenschijnlijke ‘voldongen feiten’ – de bankencrisis – en
gelegenheidsargumenten – ‘we worden allemaal gemiddeld genomen 20 jaar ouder’ – bij
elkaar de kracht hebben om de samenleving te overtuigen en te verzoenen met de situatie.
Of worden de gevoelens van onvrede en vervreemding hierdoor eerder aangewakkerd?
Voor de introductie van de euro werd een ‘zachte landing noodzakelijk geacht, voor de
verhoging van de AOW-leeftijd lijkt een ‘cold turkey’ benadering gevolgd. Ook bij latere
ingrijpende politieke beslissingen, zoals bij het voldoen aan de Europese begrotingsregels,
geeft in het politieke debat een beroep op voldongen feiten de doorslag. Maar in hoeverre is
dat ook overtuigend voor de samenleving? En in hoeverre is dat positief voor het publiek
vertrouwen in de politiek? Dat zijn vragen die boven de markt blijven hangen. Een stevig
debat tussen en met de communicatieprofessionals van de overheid hierover is op zijn
plaats. Als zij menen in de toekomst nog een toegevoegde waarde te hebben voor de relatie
tussen politiek en overheid enerzijds en burgers anderzijds, dan lijkt een verklaring voor
hun afwezigheid in de discussie over het verhogen van de AOW-leeftijd meer dan gewenst.
32 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De aanpak van de bankencrisis en de doorwerking van de gevolgen ervan zijn onderdelen
van de achtbaan waarin de Nederlandse politiek zich na 2001 bevindt. Wisselende coalities,
veranderende omstandigheden, ingrijpende ‘stelselwijzigingen’, de voorlichters van de
Rijksoverheid worden voor steeds weer nieuwe uitdagingen geplaatst. Als steun en
toeverlaat van hun politieke opdrachtgevers zitten ze kort achter elkaar in hetzelfde
wagentje. Tegelijkertijd hebben ze hun aandacht nodig voor het veranderende medialandschap en voor het grijpen van de kansen die de digitalisering van hun instrumentarium
biedt. Deze uitdagingen zijn ze zo goed en zo kwaad als dat gaat te lijf gegaan door
uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de commissie-Wallage. Daarbij krijgen zij te
maken met de omstandigheid dat de werkorganisaties van het Rijk en van hun departementen evenzeer op drift zijn geraakt. De aanleiding mag voor iedereen gelijk zijn, het kompas
is overal anders geijkt.
Aanhoudende veranderingen in de overheidsorganisatie
Hebben ingrijpende gebeurtenissen als nine-eleven en de moorden op Fortuyn en Van Gogh
invloed op de economische ontwikkelingen? En daarmee op de overheidsfinanciën? Ze
doen zich in ieder geval gelijktijdig voor. Een constante in de overheidsfinanciën is sinds
2002, ondanks de wisselende coalities, de wens het overheidsapparaat kleiner en goedkoper
te maken. Onder de eerste kabinetten-Balkenende (2002-2006) gaat dat onder het motto
‘Andere overheid’. Het laatste kabinet-Balkenende (2007-2010) ontwikkelt daarvoor het
programma Vernieuwing Rijksdienst. Voor de ontwikkeling van de externe presentatie van het
regeringsbeleid moet men zich niet alleen bewust zijn van de impact van de grote gebeurtenissen. Evenzeer van belang is de doorwerking van het streven naar een compactere
overheid. Die heeft consequenties voor zowel de omvang en de inrichting als de plaats van
communicatie binnen de overheidsorganisatie. Maar – onder meer – ook voor de groei­
kansen voor de ICT van het Rijk, die voor de ondersteuning en het instrumentarium van de
overheidsvoorlichting steeds relevanter is geworden.
“Het kabinet zal de bestuurlijke vernieuwing en vergroting van de kwaliteit van het
openbaar bestuur met kracht ter hand nemen”, zo verwoordt het regeerakkoord van 2003 de
ambities van de CDA-VVD-D66-coalitie. “Effectiviteit, slagkracht en ‘luisterend vermogen’
van de overheid moeten worden vergroot. Een takenoperatie, waarin regelgeving, staand
beleid en organisatie van de rijksdienst ter hand worden genomen, is nodig. Bij de
uitvoering van de rijkstaken zal meer en beter gebruik worden gemaakt van ICT. In het kader
van het terugdringen van de bureaucratie zal het kabinet terughoudend zijn met het
uitbrengen van nieuwe beleidsnota’s en studies.1.23”
Het kabinet-Balkenende IV formuleert het in 2007 weliswaar anders, maar niet minder
ambitieus. “Een waardevolle democratie, een verbindend bestuur en een dienende overheid
zijn voorwaarden voor een duurzame ontwikkeling van onze samenleving. Een verbindend
bestuur werkt in dialoog met burgers en organisaties en met de verschillende overheden,
ook binnen het verband van het Koninkrijk. Een dienende overheid is een overheid die
burgers centraal stelt. De overheid laat burgers ruimte om initiatief te nemen en rust hen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 33
toe om voluit mee te doen. Vertrouwen ligt aan de basis van een goed functionerende
overheid. De overheid schenkt vertrouwen aan burgers en aan professionals en uitvoerders in
de publieke sector, wier vakkennis van cruciaal belang is. De overheid verdient vertrouwen
door een goede dienstverlening, dialoog met de burgers en een goed evenwicht tussen
zorgvuldigheid en slagvaardigheid.1.24”
Tegenover deze ambities staat de nuchtere structurele vermindering van de uitgaven – ‘de
ombuigingen’ – die op de Rijksoverheid wordt nagestreefd. In 2003 gaat het om een bedrag
van in totaal 440 miljoen euro, te bereiken in 2007. De volgende coalitie, CDA-PvdA-CU,
beoogt daar 750 miljoen euro aan toe te voegen, op basis van voorstellen die door de
secretarissen-generaal zijn gedaan. Deze bezuinigingen raken de volledige Rijksoverheid, zij
het dat met betrekking tot de ICT de leidraad wordt: niet bezuinigen òp ICT, maar dòòr ICT.
Voor communicatie geldt een dergelijke uitzondering niet. Integendeel, eerder wordt zij
meer dan evenredig aangeslagen om de budgetten voor de beleidsorganisatie enigszins te
ontzien. Deze situatie dwingt de directies Communicatie tot een spagaat, waarbij de
linker- en de rechtertenen nog verder van elkaar moeten worden uitgestrekt. De ambities
van de coalities op het terrein van vernieuwing van de overheid moeten worden vervuld met
een steeds kleiner wordende groep overheidsvoorlichters, terwijl de ondersteuning van de
onverminderd ambitieuze bewindslieden overeind moet blijven.
Het kabinetsbeleid leidt tot discussies binnen de departementen. Over de toedeling van de
bezuinigingen, over maatregelen ter vergroting van de doelmatigheid en over mogelijke
organisatorische maatregelen om de interne synergie te bevorderen. Vergelijkbare
discussies vinden plaats tussen de departementen. De achterliggende gedachte daarbij is
tweeërlei. Het is zinvol te leren van de wijze waarop departementen dezelfde vraagstukken
aanpakken. ‘Beter goed gejat, dan zelf bedacht’, is daarbij het motto. Ook wordt getracht
samenwerking over de grenzen van de departementen heen te bevorderen. Bijvoorbeeld
door de vorming van interdepartementale gemeenschappelijke dienstencentra waar een
departement een deel van zijn dienstverlening aan kan toevertrouwen.
Bij bijna elk departement worden in die tijd de organisatorische maatregelen van bovenaf
opgelegd. Waarbij er weinig rekening wordt gehouden met cultuurverschillen tussen
organisatorische onderdelen die worden samengevoegd en cultuurovereenkomsten van
onderdelen die worden gesplitst. Het belangrijkste is echter dat er geen rekening wordt
gehouden met de veranderingen die bij andere departementen plaatsvinden. Dat bemoeilijkt de interdepartementale samenwerking. Hoezeer daar ook lippendienst aan wordt
bewezen. Zo vertegenwoordigen de directeuren Communicatie binnen de VoRa niet
allemaal dezelfde verantwoordelijkheden binnen het domein van de communicatie. En
kunnen zij dus ook niet met elkaar over hetzelfde terrein van gedachten wisselen. De
beoogde samenwerking wordt door dergelijke organisatorische aanpassingen in ieder geval
van zijn snelheid ontdaan.
Ondanks de handicaps wordt binnen de communicatiediscipline de interdepartementale
samenwerking versterkt. Onder de eerste kabinetten-Balkenende gaat het om de start van
34 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
www.regering.nl, de centralisatie van beantwoording van burgervragen bij Postbus 51 en
een versteviging van de financiële basis van Postbus 51. In het laatste kabinet-Balkenende
komen het rijkslogo en de rijksbrede huisstijl tot stand, net als de gemeenschappelijke
corporate website www.rijksoverheid.nl.1.25 Richtsnoer voor deze ontwikkelingen is het
actieplan-Wallage dat de VoRa nog in 2001 heeft opgesteld op basis van het standpunt van
het kabinet over de aanbevelingen van de commissie-Wallage.
De VoRa heeft twee voordelen ten opzichte van andere overheidsdisciplines. Allereerst kent
de voorlichting binnen de Rijksoverheid het voordeel van de samenwerking tussen de
directies Voorlichting die al teruggaat tot 1947. Op andere terreinen kent de samenwerking
tussen de departementen een veel kortere traditie. Het tweede voordeel is dat voorlichters
de professionele houding hebben van buiten naar binnen te kijken, van zich verplaatsen in
de gedachtegang van burgers, de ontvangers van overheidsinformatie. Menig collega-ambtenaar laat zich allereerst leiden door bewindslieden en ambtelijke top.
Interne krachten en verhoudingen – Culturele verschillen
‘Den Haag’ heet in bestuurskundige kring al lange tijd ‘de Republiek van de 13 onverenigbare departementen’. Inmiddels is het aantal teruggebracht tot 11, maar dat doet niet aan
het beeld af. Het kabinet behoort weliswaar met één mond te spreken, dat laat onverlet dat
bewindslieden autonoom zijn en in het verlengde daarvan ook hun departementen. De
‘ministeriële verantwoordelijkheid’ reikt grondwettelijk al ver, in de geest van individuele
ambtenaren gaat dat niet zelden nog een graadje verder. Gerrit Zalm heeft weleens binnen
Financiën de anekdote verteld over een gesprek dat hij heeft opgevangen tussen twee van
zijn eigen ambtenaren. De een zegt: ‘mijn minister vindt dit’. Waarop de ander reageert met
de opmerking: ‘maar mijn minister wil het zo.’ Waarmee tegelijkertijd aangegeven is dat er
ook binnen een departement cultuurverschillen zijn.
Tussen de Haagse departementen heeft Financiën een solide plaats, die duidelijk past bij de
taken en rollen die het heeft te vervullen. Een kernelement in de cultuur van Financiën is
het besef dat de Rijksbegroting op een vaste tijd aan de Tweede Kamer, op de Derde Dinsdag
van september, moet worden aangeboden. Bijna iedere medewerker is er binnen zijn eigen
werkzaamheden van doordrongen dat die streefdatum moet worden gehaald. Zo heeft ieder
departement zijn eigen reputatie, zowel binnen de kring van departementen als daarbuiten,
naar die delen van de samenleving waarmee bij de beleidsontwikkelingen contact wordt
onderhouden. Die reputatie hangt nauw samen met de hoofdproducten die het departement aanbiedt.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 35
Cultuurverschillen binnen
het ministerie van Financiën
Voor menigeen in de buitenwacht mag ‘Den Haag’ dan één pot nat zijn, maar wie in de
gelegenheid is wat preciezer te kijken, ziet de verschillen. Moeilijker waarneembaar zijn
interne cultuurverschillen, die vaak voortvloeien uit de werkzaamheden die worden
verricht. Financiën kent vier directoraten-generaal – Generale Thesaurie, Rijksbegroting,
Fiscale Zaken en Belastingdienst – waarvan de eerste twee het werkterrein van de
minister bedienen en de andere twee die van de staatssecretaris. Anders dan bij andere
departementen is deze taakverdeling tussen minister en staatssecretaris een vast
gegeven. De directoraten-generaal bij Financiën hebben ieder hun eigen etage in het
pand aan het Korte Voorhout, met als gevolg dat ze in het spraakgebruik vaak met de
betreffende etage worden aangeduid. Op de derde zit de Generale Thesaurie (GT), de
eenheid die nauwe contacten onderhoudt met de financiële wereld in binnen- en
buitenland. Boven hen ‘op de vierde’ zit Rijksbegroting, de mensen die de schatkist
bewaken; de penvoerders van de Rijksbegroting, de bewakers van de uitgaven op de
departementen, de rekenmeesters van de minister. “Het is goed dat wij boven de GT
zitten”, zeggen de begrotingscollega’s, “anders komen ze zo dicht bij God dat ze nog meer
naast hun schoenen gaan lopen.” Zo kennen ook de collega’s van de fiscale wetgeving
hun onderscheid ten opzichte van de uitvoerders en toezichthouders van de
Belastingdienst, met hun eigen opsporingsdienst die nauwe contacten met politie en
justitie heeft. Ieder neemt in zijn werkhouding iets mee van de aard van het werk dat
binnen zijn eenheid wordt gedaan.
Voor de buitenwacht is het allemaal Financiën, maar binnen de organisaties zijn de
verschillen wel helder. En die zijn lange tijd ook heel sterk beleefd. Rond de eeuwwisseling
hebben de directoraten-generaal ieder hun eigen interpretatie van het departementale
beeldmerk, voeren de huisstijl naar eigen inzicht uit en werven op eigen kracht nieuwe
medewerkers. Pas in de loop van 2000, 2001 komt er op deze gebieden een gemeenschappelijke benadering. Het is een uitvloeisel van onder Paars II op gang gebrachte bezuinigingen. De introductie van de nieuwe huisstijl gaat redelijk vlot, maar het bewerkstelligen van
de naleving ervan in alle haarvaten van het departement duurt wat langer. Maar uiteindelijk
voelt iedereen aan dat Financiën naar buiten toch één gezicht moet tonen.
De bezuinigingen in het kader van ‘Andere overheid’ kent twee bewegingen.
Departementen nemen allereerst de interne organisatie ter hand. Daarnaast wordt
gezocht naar nieuwe interdepartementale samenwerkingsverbanden. Omdat de plannen
allereerst op eigen departementale merites worden ontwikkeld, hebben zij onder meer
voor de departementale directies Communicatie overal andere gevolgen. Bij het ene
departement wordt zij samengevoegd met andere afdelingen, bij een ander wordt zij juist
uit elkaar getrokken. Bij Financiën gebeurt beide. De Centrale Directie Voorlichting (CDV)
verliest de afdeling Bibliotheek en Documentatie (Bidoc). Maar wordt samengevoegd met
andere PIOFACH-directies (Personeelszaken, Informatiseringsbeleid, Organisatie-
36 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
aangelegenheden, Financiën en boekhouding, Algemene bedrijfsvoeringsaangelegenheden, Communicatie en Huisvesting) in de directie Bedrijfsvoering en Communicatie (B&C).
De achterliggende gedachte is het ondersteunen van afzonderlijke (beleids)directeuren in
hun rol van integraal manager. Door de oorspronkelijk afzonderlijke directies te laten
fuseren, wordt gedacht de diensten in een betere coördinatie aan de rest van de organisatie te kunnen aanbieden. Dat moet de klacht over het langs elkaar heen werken doen
verstommen.
Cultuurverschillen tussen de departementale afdelingen laten zich echter moeilijk
overbruggen. Dat wordt heel zichtbaar bij de vorming van de directie Bedrijfsvoering en
Communicatie (B&C) binnen Financiën. De medewerkers hebben elkaar niet als directe
collega’s binnen de nieuwe directie uitgezocht, maar ze doen hun best er wat van te
maken. Binnen een proces dat de inspirerende naam Spirit mee krijgt, zoeken ze elkaar op,
wisselen denkbeelden uit, werken aan gemeenschappelijke en geïntegreerde jaarplannen.
En onderwerpen ze zich aan programma’s om elkaar beter te leren kennen. Iedereen
begrijpt dat aan het overbruggen van de cultuurverschillen moet worden gewerkt. En
ondergaat daarom met wisselend enthousiasme de informele sessies, met veel geplak
van post-its, zang en dans. Je wilt immers geen spelbreker zijn.
Binnen dat geheel van activiteiten wordt er ook een onderzoek gedaan naar de management drives van de acht managementteams, met in totaal 24 leden – die de directie telt. De
uitkomst van de test is dat ieders drijfveren in kleuren worden uitgedrukt. Zoals mag
worden verwacht lopen de drijfveren binnen deze groep van ‘managers’ uiteen. Maar
opvallend is dat de MT-leden van de voormalige directies in doorsnee voorkeuren hebben
die duiden op bestuurder (blauw), autoriteit (rood) en ondernemer (oranje). Een overwegende afkeer kennen ze voor visionairen (geel) en voor people-managers (groen). De
voorkeur en de afkeer passen goed bij het werk in de bedrijfsvoering. Dat geldt evenzeer
voor de medewerkers in de communicatie. Niet tot in het oneindige overleggen, niet tot
in het oneindige grootse vergezichten voorschotelen, maar daadkracht tonen, aanpakken,
handen uit de mouwen, presteren binnen heldere verhoudingen. Nog opvallender is dat
het overkoepelend managementteam van B&C precies tegenovergestelde voorkeuren en
afkeren heeft. Het blijft bij de vaststelling van de verschillen. Een programma om de
consequenties hiervan hanteerbaar te maken of om de verschillen te overbruggen, blijft
achterwege.
Vier jaar lang, van 2004 tot 2008, blijft de directie B&C bestaan. Men slaagt er echter niet
in de synergie tussen de verschillende geledingen te vergroten. Jaar na jaar worden
dezelfde jaarplannen opgesteld, worden dezelfde speerpunten aangewezen. Het schip
drijft maar komt niet vooruit. Het blijft op dezelfde plek dobberen.
Het experiment heeft niet dat gebracht wat is nagestreefd. Is het niet hard genoeg
geprobeerd? Zijn de cultuurverschillen onoverbrugbaar geweest? Is er sprake geweest van
tegenwerking? Don’t cry over spilt milk, zeggen de Britten. Menigeen is in ieder geval een
illusie armer, maar een ervaring rijker.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 37
Interdepartementale samenwerking
Binnen de Rijksoverheid wordt op tal van plaatsen samenwerking gezocht met collega’s van
andere departementen. Niet zelden speelt op de achtergrond de vraag hoe ambtenaren van
elkaar kunnen leren. Zijn er wellicht mogelijkheden om over de grenzen van de departementen heen samen te werken? Binnen de eigen domeinen kunnen zo waardevolle
samenwerkingsverbanden tot stand komen. Een van de aardigste samenwerkingsverbanden
is de Interdepartementale Post- en Koeriers Dienst (IPKD) die sinds 1997 de post van en
tussen de departementen verzorgt. Onopvallend doet zij haar werk, grote gebaren zijn haar
vreemd. Van cultuurverschillen blijkt niets. Pas als enkele Kamerleden vijftien jaar later
ontdekken dat zij bestaat, roept zij vragen op over ‘oneigenlijk inbesteden’ van diensten.
Tabel 2 Kabinetsprogramma’s 1994-2010
Kabinet
Interdepartementaal
Programma
Communicatie
Paars I (1994-1998)
Werk, werk en nog eens werk
Dertien maal Voorlichting
(1995)
Paars II (1998-2002)
In dienst van de democratie
(Eindrapport CommissieWallage, 2001)
Balkenende I (2002-2003)
Balkenende II (2003-2006)
Een andere overheid
·Actieplan-Wallage
(VoRa, 2002-2007)
·Project Samenwerkende
Uitvoering Rijksbrede
Communicatie (SURC)
(VoRa, 2005-2005)
·Vijftig aanbevelingen voor
communicatie (Rapport
Cie-Wolffensperger, 2005)
·Over communicatie
gesproken (IBO, CommissieSpaan, 2006)
Balkenende IV (2007-2010)
Vernieuwing Rijksdienst
· Werkgroep Kuijken (2007)
·Project Overheidscommunicatie
Nieuwe Stijl (VoRa, 20072010)
Communicatie binnen de rijksdienst is tussen 1995 en 2010 constant in beweging. De inspanningen, de
inrichting en de taakverdeling centraal-decentraal zijn permanent onderhevig aan verandering, vaak als
uitvloeisel van een regerings(bezuinigings)programma. In de verschillende hoofdstukken wordt de
uitwerking ervan nader toegelicht.
38 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Begin februari 2014 moet minister Blok een wantrouwende Kamer nog uitleggen dat “op het
terrein van post- en koeriersdiensten IPKD al jaren hoogwaardige dienstverlening verzorgt.
Deze specialistische en hoogwaardige kennis zal ik de komende jaren uiteraard borgen.”1.27
In de jaren vanaf de millenniumwisseling zijn er veel verkenningen gaande, maar niet
allemaal zijn ze zo succesvol als bij de collega’s van de post- en koeriersdiensten. De druk
wordt onder de eerste kabinetten-Balkenende opgevoerd. De bezuinigingen op de
bedrijfsvoering zijn daarbij leidend. Ook van hogerhand worden dergelijke verkenningen
aangemoedigd. De secretarissen-generaal laten de achtereenvolgende ministers van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) weten hun uiterste best te zullen doen een
‘Andere overheid’ tot stand te brengen. Binnen hun eigen departementen ontwikkelen ze
zelfs enig enthousiasme bij hun medewerkers om daaraan medewerking te verlenen. Velen
zien zich daardoor aangemoedigd los te komen van de traditionele departementale
inzichten. Binnen departementale en interdepartementale werkgroepen worden op tal van
terreinen alternatieven ontwikkeld. Zo worden binnen het domein van de ICT meer dan
dertig verschillende projecten en projectjes geïdentificeerd, waarin specialisten van alle
departementen samenwerken, ieder onder leiding van een projectcoördinator, die weer
wordt aangestuurd door een ‘project-eigenaar’. En die kent op zijn beurt weer een klankbordgroep, een raad van advies en/of een klantenraad. De ambities rijzen hoog. Maar op
enig moment is de vaart eruit. Een verklaring daarvoor is er niet. Van het commitment dat
secretarissen-generaal in eerste aanleg aan de dag hebben gelegd wordt niets meer
vernomen. Net zomin als van de belofte dat het deze keer echt anders zou gaan dan bij
eerdere groots aangekondigde veranderingen binnen de Rijksdienst.
In de aanloop naar de verkiezingen van 2006 pakken de secretarissen-generaal de draad
weer op. Aanleiding is de kritiek op het overheidsapparaat dat in bijna ieder verkiezingsprogramma is opgenomen. De partijen proberen elkaar te overtreffen in de bezuinigingen die
daar moeten worden behaald. Onder leiding van de secretaris-generaal van AZ, tevens
voorzitter van het overleg van secretarissen-generaal (SGO), Wim Kuijken, wordt in reactie
daarop de nota ‘De verkokering voorbij’ opgesteld. Het nieuwe kabinet-Balkenende grijpt
het voorstel met beide handen aan. Het zal de basis worden voor het programma Vernieuwing
Rijksdienst (VRD). De financiële doelstelling ervan is binnen de komende kabinetsperiode
structureel 750 miljoen euro te bezuinigen op de kosten van de bedrijfsvoering van het Rijk.
Om dat mogelijk te maken wordt eenmalig 500 miljoen euro ter beschikking gesteld. In
personeel opzicht gaat het daarnaast om een vermindering met twintig duizend arbeidsplaatsen, circa een vijfde van de totale formatie van het Rijk.
Voor het nieuwe kabinet zijn de bezuinigingsdoelstellingen waarschijnlijk de belangrijkste
elementen van de voorstellen. Voor de medewerkers op de departementen is echter de
notie van ‘het Rijk als één concern’, die daarin wordt gevolgd, interessanter. Deze gedachte
moet de doorbraak mogelijk maken van de statische ‘Republiek van 13 onverenigbare
departementen’ naar een dynamische werkorganisatie die kan wedijveren met die van het
bedrijfsleven. Ook moet het de sleutel zijn om een herhaling van het vastlopen van het
programma in het moeras van de verkokering – zoals bij ‘Andere Overheid’ – te voorkomen.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 39
Roel Bekker, eerder secretaris-generaal van VWS en oud-SGO-voorzitter, gaat als ‘SG VRD’
aan de operatie leidinggeven. De doelstellingen zijn helder, de financiële kaders evenzeer,
het kompas is opnieuw geijkt en de leiding is in handen gegeven van een zwaargewicht. In
de berichtgeving heet Bekker ‘de slager van Den Haag’, hetgeen evenzeer een duiding van de
verwachtingen is, waarmee het programma Vernieuwing Rijksdienst wordt ingezet. Nu moet
het toch mogelijk zijn de kar van de vernieuwing van het overheidsapparaat eindelijk door
het moeras te trekken. Opnieuw ontwikkelt zich enig optimisme op de werkvloer.
Echter, de man die erin is geslaagd de neuzen van zijn collega’s in het SGO dezelfde kant op
te krijgen, Wim Kuijken, wordt door het kabinet op een andere bok geplaatst. Eerst die van
SG van Verkeer en Waterstaat en vanaf 2010 die van Deltacommissaris. De nieuwe SG van AZ,
Richard van Zwol, volgt hem op als voorzitter van het SGO. In zo’n majeure reorganisatie,
waarvan iedereen het belang onderkent, mag een personele wisseling geen consequenties
hebben. Immers, alle SG’s hebben zich aan ‘De verkokering voorbij’ gecommitteerd. Maar
wie de VRD-kwartaalberichten van Roel Bekker volgt, merkt dat het elan snel wegebt.
Streefdata worden op vele fronten niet gehaald. De verkeerslichten bij de onderscheiden
projecten laten meer rood en oranje dan groen zien. Dat geldt in het bijzonder voor de
interdepartementale projecten in de sfeer van de bedrijfsvoering, waarvan de regie bij BZK
ligt. Bij vele ervan lukt het niet op het juiste moment de knopen door te hakken.
Met name bij de bedrijfsvoeringsprojecten worden slogans gehuldigd als ‘organisch groeien’,
‘zwaan kleef aan’, ‘olievlekwerking’, ‘best practices’, ‘to comply or explain’, ‘niet verplichten maar
verleiden’. Deze maken allemaal duidelijk dat de interdepartementale samenwerking toch vooral
vrijwillig moet worden aangegaan. Hoe majeur de VRD-operatie ook is, een eventueel succes
mag dan van iedereen zijn, mislukkingen kennen geen eigenaar. De slechte kwartaalrapportages
leiden niet tot intensiveringen van de aanpak. Voor zover er knelpunten zijn worden ze
benoemd, maar niet aangepakt. Het non-interventiebeginsel, zo kenmerkend voor de
‘Verenigde Republiek van 13 Onverenigbare Departementen’, krijgt keer op de keer de kans zijn
kop weer op te steken. Het beginsel leeft nog zo sterk, dat de geest van deze majeure reorganisatie, het streven naar een ontkokerde Rijksoverheid, steeds verder naar de achtergrond wordt
gedrukt. De dreiging van het opnieuw in een moeras vastlopen wordt onvoldoende afgewend.
De communicatieprofessionals hebben op verschillende manieren met deze malaise te
maken. Binnen hun eigen domein kunnen zij zich daaraan weliswaar deels onttrekken. Drie
van de vijf projecten in het programma Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl – de website, de
communicatiepool en de themabenadering bij de publiekscampagnes – staan volledig los
van andere VRD-projecten. Maar de overige twee – het rijksbrede intranet en de digitale
nieuwsvoorziening – behoeven onder andere de medewerking van de ICT-collega’s, die
vanuit BZK worden aangestuurd. De digitale nieuwsvoorziening komt weliswaar nog vóór
2011 tot stand, maar heeft niet de kwaliteit die vooraf werd beoogd. De verwezenlijking van
het Rijksportaal, het rijksbrede intranet, lukt niet binnen de gestelde termijn. En is zelfs
anno 2015 nog niet naar de oorspronkelijke eisen opgeleverd.3
3
In hoofdstuk 8 wordt nader ingegaan op de relatie tussen communicatie en ICT
40 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Op twee andere manieren heeft de voorlichtingsdiscipline last van de geringe voortgang in
de nagestreefde samenwerking. Veel van de steeds geringer wordende capaciteit gaat
verloren aan talloze overleggen, in de woorden van Gerrit Zalm, “op niets af”. De betrokkenheid wordt op prijs gesteld, maar daar blijft het bij. Daarnaast wordt van communicatie
verwacht dat ze de voorlichting over de verschillende projecten ter hand neemt. Maar dat is
geen prettige situatie, omdat de projectleiding wel goed nieuws wil brengen, maar geen
uitsluitsel durft te geven over de opleverdata. Het gevolg is dat na een mogelijk succesvolle
kick-off een oorverdovende stilte rondom het project invalt. Of dat met het schaamrood op
de kaken moet worden toegegeven dat het project in de oorspronkelijke opzet is mislukt. In
de ICT-hoek heeft men op enig moment het dashboard geïntroduceerd. Daarin zijn alle grote
ICT-projecten opgenomen. Met behulp van de verkeerslichtensystematiek wordt de
voortgang aangegeven. Alles blijft echter altijd op ‘groen’ staan. De achterliggende
streefdata blijken steeds aangepast te worden. De onvolkomenheden ontgaan de commissie-Elias, die in 2014 parlementair onderzoek doet naar ICT-projecten bij de overheid, niet.
“Bij een programma van de Sociale Verzekerings Bank (SVB) werd pas op het laatste moment
duidelijk dat een groot onderdeel binnen dat programma zou mislukken. Symptomatisch
voor het gebrek aan gevoel voor urgentie is het Rijks ICT-dashboard. Daar stonden, ook
toen officieel het betreffende project werd stopgezet, alle lichten nog steeds op groen:
status normaal.” De commissie verbindt daar de volgende aanbeveling aan: “De kwaliteit
van informatie over grote en risicovolle ICT-projecten wordt verbeterd in de jaarrapportages; het Rijks ICT-dashboard gaat zo spoedig mogelijk zinnige informatie bevatten.”1.28
In de VRD-rapportages overheerst het rood en oranje, op het ICT-dashboard overheerst het
groen. De uitkomst blijft in alle gevallen hetzelfde. Vrij naar Herman Finkers kan worden
gezegd: het stoplicht springt op rood, het stoplicht springt op groen, er blijft van alles nog
te doen.
De animo van de voorlichters om mee te werken aan ambitieuze interdepartementale
projecten vermindert daardoor snel en slaat om in cynisme. Zij krijgen de boodschap
onvoldoende over het voetlicht, dat voorlichting in beginsel een impliciet contract
inhoudt, waar je je aan hebt te houden. De projectleiding, met op de achtergrond de
project-eigenaar, schept verwachtingen, doet beloften die ze niet hoeft te doen. Weinigen
zullen er kritiek op uitoefenen, want de beloften hebben het karakter van een cadeautje.
Een gegeven paard kijk je immers niet in de bek. Maar als je dan toch iets in het vooruitzicht
meent te moeten stellen, heb je wel je uiterste best te doen dat ook waar te maken.
‘Prinsjesdag kun je niet uitstellen’ is een gegeven waarvan de genen van de
Financiënmedewerkers zijn doortrokken. Een opstelling die goed aansluit bij de grondhouding van voorlichters om hoe dan ook deadlines te halen. Binnen het Rijk wordt te vaak
aanvaard dat het afronden van bepaalde fases wel even kan worden uitgesteld.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 41
Dat dit schadelijk is voor het vertrouwen van de betrokken medewerkers in de projectleiding wordt onvoldoende onderkend, om van het vertrouwen van de stakeholders in betere
dienstverlening op afzienbare termijn nog maar te zwijgen. De opvattingen van het bredere
publiek, dat wel de rekening van het uitstel of het afstel mag betalen, doen er ogenschijnlijk
al helemaal niet toe.
Communicatie is bij uitstek een bezigheid die niet in een vacuüm gebeurt, omdat het op
zijn minst tussen twee personen plaatsvindt. Beiden leven voor een deel in hun eigen
omgeving, bezien die vanuit een eigen invalshoek en kiezen hun woorden vanuit hun eigen
belevingswereld. Voor de communicatie van en met de overheid geldt dit alles in versterkte
mate. Om iets aan elkaar duidelijk te maken kan enig benul van elkaars belevingswereld van
pas komen.
De samenleving heeft in de jaren rondom de millenniumwisseling turbulente ontwikkelingen doorgemaakt. Tal van vaste waarden zijn in die turbulentie op losse schroeven komen
te staan. De zekerheid van de dienstverlening door overheids- en nutsbedrijven maakt
plaats voor de dynamiek van nieuwe marktpartijen. In het arbeidsbestel verliest het
Rijnlandse model, het poldermodel, aan betekenis. Het duurt even voordat iedereen zich
van de impact volledig bewust is. Nog langer duurt het voordat dit besef van de nieuwe
situatie zijn doorwerking krijgt in ieders houding. Voordat ieder zich rekenschap heeft
gegeven van de uitdagingen die voor hen persoonlijk en voor hun werkorganisatie in het
verschiet liggen. En dat die uitdagingen anders uitpakken in de optimistische sfeer van vóór
de millenniumwisseling, dan in de gure economische wind die daarna opsteekt.
Nabeschouwing
Wie na tien jaar een blik werpt op het breukvlak van twee millennia – weliswaar veel
globaler dan Jan Romein eerder naar de wisseling van de negentiende naar de twintigste
eeuw heeft gekeken – neemt een aanvankelijk optimistische sfeer waar. De Koude Oorlog
die decennialang de nationale en internationale verhoudingen heeft bepaald, lijkt definitief
ten einde. De Oost-Europese landen die zich ontworsteld hebben aan de Sovjet-invloed
heten ‘nieuwe democratieën’ en bereiden zich voor op toetreding tot de Europese Unie. De
invoering van de euro belooft een nieuwe impuls te geven aan de Europese ontwikkeling, in
ieder geval aan verdergaande economische integratie. De ICT-ontwikkelingen voegen daar
hun eigen dynamiek aan toe. De gelijktijdige relatieve welvaartsgroei draagt eveneens bij
aan het optimisme.
Na de millenniumwisseling keert het tij echter al snel. Na 9 september 2001 is het met het
optimisme over de volle breedte van de samenleving gedaan. Internationaal verkillen de
verhoudingen. De ‘Pax Americana’ reikt minder ver. Er ontstaan nieuwe, nauwelijks
bedwingbare, brandhaarden. En er vormen zich nieuwe internationale coalities die
tegenover elkaar komen te staan. Versterkt door de moorden op Fortuyn en Van Gogh gaan
ze ook de Nederlandse samenleving beïnvloeden. De na de jaren tachtig enigszins sluimerende problematiek van integratie van nieuwe groepen Nederlanders wordt weer manifest.
42 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Deze ontwikkelingen botsen op de eerder in een optimistische sfeer op gang getrokken
veranderingen – de Europese integratie, de groei van een multiculturele samenleving, de
verbreding van de digitale snelwegen – die daarmee ook in een ander daglicht komen te
staan. De economische crisis die zijn oorzaak vindt in de bankensector, verhevigt de
botsing. Een crisis die veel langer duurt dan de crises die zich op gezette tijden hebben
voorgedaan; langer dan menigeen zich kan heugen. Binnen tien jaar is het optimisme over
het nieuwe millennium weggeëbd. Bij velen heeft het plaatsgemaakt voor op zijn minst
onzekerheid over de eigen toekomst. Temeer daar vaste gegevenheden ter discussie komen
te staan, die lange tijd door velen als onwankelbaar werden beschouwd. Sterker nog:
waarvan menig politicus heeft gezegd voor het voortbestaan borg te zullen staan.
Het is voor velen een verwarrende tijd. Misschien beseft niet iedereen de volle omvang van
de turbulentie waarin de samenleving verkeert. De heftigheid die ervan wordt ervaren is
afhankelijk van de positie en de situatie waarin men verkeert. Iedereen probeert hoe dan
ook voor zichzelf het beste ervan te maken.
De turbulentie is voor politiek en overheid niet minder groot dan voor de doorsnee burger.
Het grote verschil zit hierin dat van politiek en overheid wordt verwacht aan de samenleving
een weg uit de turbulentie te kunnen bieden. Waarvoor ze een zo groot mogelijk draagvlak
horen te verwerven. De communicatiediscipline kan daarbij behulpzaam zijn.
De professionele overheidsvoorlichters staan in deze studie centraal. Analytisch staan zij als
‘projectleiders’ tussen kabinet en bewindslieden, hun ‘opdrachtgevers’ enerzijds, en de
samenleving, de ‘klanten’ anderzijds (zie schema 1). De taak van de communicatieprofessionals is aan de klanten duidelijk te maken wat de opdrachtgevers voor hen doen en voor hen
(kunnen) betekenen. De klanten zijn de koning, die moeten worden bediend. De opdrachtgevers willen bij die klanten een zo groot mogelijk draagvlak verwerven voor hun inspanningen en een zo groot mogelijke afzet creëren voor de resultaten ervan.
Schema 1
Opdrachtgever
Kabinet / Minister / Overheid
Samenwerkings­
partners
Projectleider
Overheidsvoorlichter
Klanten
Publiek / Pers / Professionals
Samenwerkings­
partners
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 43
De overheidsvoorlichters brengen bij de uitoefening van hun taak hun volledige expertise
in. Dat kan zowel het verpakken van de beleidsplannen van hun opdrachtgevers betreffen,
als het adviseren om beleidsplannen kwalitatief aan te passen of misschien zelfs wel
helemaal achterwege te laten. Zij worden bij hun werk als projectleider omringd door
‘samenwerkingspartners’. Dat kunnen de directe collega’s zijn binnen de eigen directie
Communicatie, maar ook de collega’s op de beleidsdirecties van het departement. Ook de
collega’s van de uiteenlopende afdelingen binnen de bedrijfsvoeringskolom, de afdeling
ICT, de postkamer, de huisdrukkerij. Kortom, iedereen die bijdraagt aan de kwaliteit van de
communicatieproducten en de distributie ervan. De ‘samenwerkingspartners’ kunnen ook
buiten het departement worden gevonden. De media, de toeleveranciers, dragen evenzeer
bij aan het succes van het ‘project’.
In deze studie wordt in het bijzonder naar de rijksbrede overheidscommunicatie gekeken.
Het model wordt dan ook toegepast op de VoorlichtingsRaad (VoRa), waarin de departementale directeuren Communicatie samenwerken, als ‘projectleider’. De ‘opdrachtgevers’
zijn het kabinet en de Rijksoverheid. De ‘samenwerkingspartners’ moeten dan ook in die
bredere dimensies worden gezien. De ‘klanten’ zijn in beginsel dezelfde: het brede publiek,
de pers en de ‘professionals’, de groep van mensen die binnen de uitoefening van hun
beroep veel gebruik maken van overheidsinformatie en er soms zelfs afhankelijk van zijn.
De positie van de overheidsvoorlichters laat zich betrekkelijk eenvoudig in een plat schema
vatten. De werkelijkheid is echter meerdimensionaal. Alle genoemde actoren hebben zo
hun eigen individuele doelstellingen, ambities en vakmanschap. De individuele overheidsvoorlichters niet in het minst. De commissie-Wallage heeft de overheidscommunicatie een
doel meegegeven: het leveren van een bijdrage in de slag om het publiek vertrouwen, die
politiek, regering, overheid hebben te leveren met de samenleving als geheel. In dit boek
wordt nagegaan in hoeverre de gezamenlijke overheidsvoorlichters erin zijn geslaagd het
vertrouwen bij de burgers in hun eigen overheid te versterken.
In de volgende hoofdstukken wordt ingezoomd op de verschillende aspecten van de
overheidsvoorlichting tussen 1995 en 2010, op haar functioneren als ‘projectleider’ tussen
‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’ te midden van de ‘samenwerkingspartners’, die ieder in
hetzelfde tijdsbestek enorme ontwikkelingen hebben doorgemaakt. Allen binnen de
turbulentie die zich nationaal en internationaal in politiek en samenleving heeft
voorgedaan.
In hoofdstuk 2 worden de inspanningen belicht en gewaardeerd om de ‘opdrachtgevers’ –
tegen de bestaande verkokering in – van een meer eenduidig uiterlijk en beleidspresentatie
te voorzien. De ontwikkeling van rijksbreed geldende uitgangspunten voor overheidscommunicatie, het normenkader van de ‘projectleider’, komt in hoofdstuk 3 aan de orde. Het
zijn die ‘vaste waarden’ die het vertrouwen in de communicatie van politiek en
Rijksoverheid moeten borgen. Daarop aansluitend wordt in hoofdstuk 4 de directe relatie
tussen de ‘opdrachtgevers’ en de ‘klanten’ beschreven, de praktijk van openheid en
openbaarheid die de overheid in beginsel tegenover haar burgers nastreeft.
44 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Overheidscommunicatie gaat over de uitwisseling van opvattingen en inzichten tussen
politiek en samenleving. Om die goed op de juiste plek te laten landen is een goed inzicht
in de diversiteit van de ‘klanten’ bij de opdrachtgever noodzakelijk. Kennis van die
diversiteit en het bijhouden ervan, horen tot het takenpakket van overheidsvoorlichters. De
benutting van die kennis komt op tweeërlei wijze tot uitdrukking. Allereerst in de formulering van de boodschappen. Welke burgers heeft de Rijksoverheid daarbij op het netvlies
staan? In hoofdstuk 5 wordt op deze vraag ingegaan. Ook wordt belicht hoe daarbij in
samenspraak met ‘samenwerkingspartners’, zoals beleidsambtenaren binnen departementen, invulling is gegeven aan het centrale thema van de commissie-Wallage: ‘communicatie
in het hart van het beleidsproces’.
De tweede wijze van toepassing van de kennis van de diversiteit in de samenleving betreft de
publiekscampagnes, waarmee de overheid burgers van relevant geachte informatie wil
voorzien. De ontwikkelingen daarin en de resultaten ervan komen aan de orde in hoofdstuk 6.
Als er een groep van ‘samenwerkingspartners’ is, waarvoor geldt dat zij eigen doelen,
ambities en vakmanschap kent, dan zijn het wel de media. De vrije pers is niet opgericht om
de boodschappen van de overheid door te geven. Eerder kent zij zich de rol toe van
‘controleur’ van de overheid. Hoe onafhankelijk ook, de media spelen een belangrijke rol in
de communicatie tussen overheid en samenleving. In hoofdstuk 7 wordt op die rol
ingezoomd. Daarin hebben zich tussen 1995 en 2010 grote veranderingen voorgedaan.
Veranderingen in het medialandschap, die in belangrijke mate weer het gevolg zijn van
ICT-ontwikkelingen, liggen daaraan ten grondslag. Burgers vinden steeds vaker buiten de
traditionele media om relevantie informatie. De overheidscommunicatie is hen daarin
tegemoetgekomen. De betekenis van media als ‘samenwerkingspartner’ heeft daardoor een
andere inhoud gekregen.
In de periode 1995-2010 heeft ‘de ICT’ zich tot een belangrijke ‘samenwerkingspartner’
ontwikkeld van de overheidsvoorlichters. De alleenheerschappij van printmedia rondom de
millenniumwisseling is verdwenen. Allerlei digitale toepassingen hebben een prominente
plaats gekregen in de relatie tussen overheid en burgers. Met de commissie-Doctors van
Leeuwen heeft de regering zich in 2001 gebogen over de kansen en de uitdagingen van de
digitalisering. Zo’n tien jaar later wordt er gesproken van ‘het moeizame huwelijk’ tussen
overheid en ICT. In hoofdstuk 8 wordt ingegaan op de samenwerking van ICT en overheidscommunicatie binnen dit moeizame huwelijk.
Hoofdstuk 9 kent twee delen. In het ene deel komt de introductie van de euro aan de orde.
De voorlichtingscampagne is de grootste overheidscampagne ooit. De overheidsvoorlichters kunnen als ‘projectleiders’ hun professionaliteit in de breedste zin van het woord kwijt.
Hun volledige instrumentarium wordt ingezet. Hun opdrachtgevers zijn allen over een
lange periode, die in 1991 begint, van het doel overtuigd gebleven. De samenwerkingspartners leveren bijna zonder gesputter hun aandeel. De beperkte kritische geluiden worden
ontkracht, opgeworpen zorgen worden weggenomen. De euro krijgt de beoogde zachte
landing.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 45
De euro wordt verwelkomd, maar wordt korte tijd na de invoering een centraal element in
de groeiende euroscepsis. De ‘klanten’, de burgers, komen kritischer te staan tegenover de
Europese ontwikkeling. De stilzwijgende consensus erodeert en dat werkt door in de
inzichten van de ‘opdrachtgevers’. Ook onder hen maakt de consensus plaatst voor
euroscepsis. Soms omfloerst, soms heel expliciet, geuit. De ‘projectleiders’ en de ‘samenwerkingspartners’ ontberen bij het Europees voorzitterschap in 2004 en bij het referendum
in 2005 over het nieuwe Europese grondwettelijk verdrag, het heldere kompas dat er bij de
invoering van de euro nog is. Die ontwikkeling en de invloed daarvan op de overheidsvoorlichting komt aan de orde in het tweede deel van hoofdstuk 9.
De overheidsvoorlichting is qua organisatie geen black box. De ‘projectleider’, die een
centrale rol vervult in de relatie tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’ is ook aan wijzigingen
onderhevig. Hoofdstuk 10 gaat over de veranderingen in formatie en organisatie van de
departementale directies Communicatie naar aanleiding van de aanhoudende reorganisatie
van de Rijksoverheid. En over de veranderde taakverdeling tussen departementale directies
Communicatie en het groeiende gemeenschappelijk dienstencentrum, de Dienst Publiek en
Communicatie (DPC). Binnen die ontwikkelingen gaat het om het behoud van ‘de ideale
directie Communicatie’ binnen de departementen.
De voorlichters van de Rijksoverheid hebben zich de aanbevelingen van de commissieWallage zeer aangetrokken. Vanaf 2001 heeft dat rapport centraal gestaan in hun werk en in
hun samenwerking. En hebben zij geprobeerd invulling te geven aan ‘communicatie in het
hart van het beleidsproces’. In het slothoofdstuk wordt bekeken in hoeverre hun inspanningen op de onderscheiden aspecten hebben bijgedragen aan verbetering van de vertrouwensrelatie tussen overheid en samenleving.
2
Het Rijk krijgt
een nieuw gezicht
Naar een kabinetsbrede beleidspresentatie
en een rijksbrede huisstijl
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 47
Over dit hoofdstuk
Overheidscommunicatie heeft een buitenkant en een binnenkant. Een voorbeeld van de
buitenkant is de groei van een eenduidige en professionele huisstijl.
Voorbeelden van de binnenkant zijn diverser. Uiteraard is er constant behoefte aan
verbetering van de presentatie van het beleid. Dat is het politieke deel. Aan de andere
binnenkant zijn er de departementen die zo hun eigen ideeën hebben over zichzelf, hun
eigen rol vanuit de departementen en in het politieke spel. En over hun visie op communicatie intern en naar de burger.
De centrale vragen in dit hoofdstuk zijn:
•Hoe en op basis van welke ontwikkeling heeft de overheid zich voorzien van een nieuw
gezicht aan de buitenkant?
•Hoe hebben krachten en gedachten een rol gespeeld in de ontwikkeling van de
beleidspresentatie?
•Welke interne krachten vanuit de politiek en vanuit de organisatie hebben het proces
beïnvloed?
•Wat is het effect ervan op het publiek vertrouwen?
48 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 49
Inleiding
Wanneer het kabinet-Rutte I op 14 oktober 2010 aantreedt, kan het zich presenteren in een
voor het Rijk nieuw jasje. De rijksbrede huisstijl en de rijksbrede website www.rijksoverheid.nl
zijn net geïmplementeerd. De Rijksoverheid gaat met de komst van het kabinet flink op de
schop. Departementen worden samengevoegd, krijgen andere namen en krijgen een
nieuwe indeling van directoraten-generaal. Hoewel ingrijpender dan eerdere structuurveranderingen hoeven deze keer niet tal van bureaus aan het werk gezet te worden om met een
nieuwe huisstijl of een nieuwe website uitdrukking te geven aan deze veranderingen. De
aanpassingen binnen de rijksbrede huisstijl en de corporate website kunnen tot de naamgeving beperkt blijven. Eigenlijk worden de bij de aankondiging van de huisstijl- en websiteprojecten in het vooruitzicht gestelde inverdieneffecten direct geïncasseerd. Het is een
cadeautje van de kabinetten-Balkenende aan de nieuwe coalitie.
Met de komst van Rutte I wordt een periode afgerond van een ontwikkeling naar een steeds
grotere eenheid in het uiterlijk van de overheid. Deze is in de zomer van 2001 in gang gezet
met het verschijnen van het rapport ‘In dienst van de democratie’ van de commissie-Wallage (verder rapport-Wallage). Die ontwikkeling beperkt zich niet alleen tot de verpakking.
Ook de presentatie van de beleidsinhoud behoeft enige stroomlijning. In weerwil van de
niet aflatende profileringsdrang van politieke partijen en individuele politici binnen en
buiten de regeringscoalities van minister-president Balkenende, hebben zij als ‘opdrachtgevers’ een ontwikkeling ingezet naar een meer uniforme beleidspresentatie en een herkenbaarder huisstijl. De ‘projectleiders’ in de overheidscommunicatie, de RVD en de VoRa,
staan hen hierbij terzijde. Zij hebben daarbij hun terughoudendheid, hun angst zelfs,
afgelegd om “ten principale de discussie over ‘corporate communicatie’2.1 te vermijden”.
Het kabinet wil met de opdracht aan de voorlichters voor een herkenbaarder gezicht
stoppen “met het in de markt zetten van de afzonderlijke organisatieonderdelen, met de
weinig zinvolle profilering van afzonderlijke ministeries richting burgers”.2.2 Het Rijk wil zo
af zien te komen van de onder bestuurskundigen populaire karikatuur van ‘de Republiek
van de 13 onverenigbare departementen’.2.3 Het wil een nieuw gezicht.
Een lange aanloop
Binnen de VoRa is – hoe voorzichtig het ook wordt benaderd – versterking van de coördinatie van de presentatie van het regeringsbeleid een permanent onderwerp van gesprek en
discussie. Al voor ‘Wallage’ worden daartoe pogingen ondernomen. In eerste aanleg blijven
die beperkt tot het naast elkaar leggen van de positie, taken en rollen van communicatie bij
de verschillende departementen. Zo verschijnt in 1994 het rapport ‘De positionering van
communicatie in beleid’.2.4 Daarin wordt een schets gegeven van de positionering van
communicatie bij de beleidsvoorbereiding. “De waarde van communicatie als beleidsinstrument is algemeen geaccepteerd”, wordt in de studie geconcludeerd. “Het betreft echter
vooral de uitvoering van beleid. De betrokkenheid van communicatiedeskundigen bij
cruciale aspecten van de beleidsvoorbereiding is niet vanzelfsprekend. Cruciale aspecten
50 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
zijn vooral de probleemanalyse en de instrumentkeuze.” Deze nuchtere conclusie wordt
positief afgesloten met: “overigens is op dit punt een ontwikkeling te bespeuren, die gevoed
wordt door discussies over de inbreng van communicatie”.2.5
De gesignaleerde ontwikkeling betreft het initiatief van beleidsambtenaren binnen enkele
departementen om communicatiedeskundigen als adviseur bij de beleidsvoorbereiding te
betrekken. De communicatiedeskundigen menen zelf in die tijd dat de meerwaarde van
communicatie wel wat groter kan zijn. Vroege betrokkenheid kan bijvoorbeeld bijdragen
tot een meer verantwoorde keuze van beleidsopties, omdat de communicatieve consequenties daarbij worden betrokken. Zo kan communicatie haar terrein bijvoorbeeld uitbreiden
tot een beleidsinstrument als wetgeving.
In de kring van communicatiedeskundigen leeft halverwege de jaren negentig ook de
opvatting dat communicatie een ‘managementinstrument’ kan zijn. “Gedacht wordt dan
aan de radarfunctie, het vergroten van de communiceerbaarheid van beleid, communicatie
met relevante actoren in de beleidsnetwerken en interne afstemming gericht op het naar
buiten brengen van een eenduidige en communiceerbare boodschap.”2.6 Maar anno 1994
moet worden vastgesteld dat deze functie van communicatie nog lang niet algemeen is
erkend en binnen de werkpraktijk nog weinig aandacht krijgt. Het wordt als een gemis
ervaren dat er geen wetenschappelijk onderzoek beschikbaar is, dat de claim van voorlichting als managementinstrument onderbouwt.
Vanwege dat gemis beveelt de studie aan in eigen kring de inhoudelijke kennis over
communicatie als beleids- en managementinstrument te vergroten. “Wetenschappelijke
theorievorming behoeft uitbouw. Daarnaast lijkt bijscholing ook van belang.” Tevens wordt
aanbevolen de plaats van communicatie binnen de departementen zodanig te veranderen
dat ze dichter bij het beleid komt. “Communicatie-consultants dienen meer bij de beleidsvoorbereiding te worden ondergebracht en communicatie-uitvoerders dienen meer bij de
uitvoering betrokken te worden.”2.7 Het is een bescheiden begin van een ontwikkeling naar
‘communicatie in het hart van het beleidsproces’.
De aanbevelingen vloeien voort uit de interdepartementale vergelijking en richten zich op
de individuele directies Voorlichting. Er wordt geen gemeenschappelijke strategie aan
verbonden die binnen alle departementen tegelijk een ontwikkeling in gang moet zetten
naar een versterking van communicatie als beleids- en managementinstrument. Ook
ontbreken er voornemens om gemeenschappelijk de theorievorming en bijscholing aan te
pakken.
Een jaar later krijgt het rapport een vervolg in het onderzoek ‘Dertien maal voorlichting’.
Het doel ervan is drieledig. Allereerst gaat het in 1995 om inzicht in de organisatorische
positie van de directies Voorlichting binnen de departementen. Daarnaast wil men de
samenwerkingsrelatie aangeven tussen de directies Voorlichting en de beleidsdirecties. Tot
slot wil men meer inzicht krijgen in de inzet van communicatie als beleidsinstrument.2.8
Het beeld dat oprijst uit de vergelijking is uiterst gevarieerd. Door het verhullend taalge-
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 51
bruik wordt het positief ingekleurd. In algemene zin heet het dat “de woordvoering door de
waan van de dag wordt gedicteerd en zich daarom niet plannen laat”. De overige communicatiedisciplines zijn “in ontwikkeling”, waarbij “er vooruitgang wordt geboekt”’. Verder
wordt er opgemerkt dat iedere directie “een eigen kleur” heeft, dat “geformaliseerde
papieren constructies lang niet alles zeggen”, “zelfgenoegzaamheid in verband met bereikte
evenwichten op termijn contraproductief is”, en “het beeld van communicatie/voorlichtingsactiviteiten over aanvaard beleid uiteenlopend is”.2.9 De samenstellers van het rapport
voorzien dat de variatie gezien de organisatorische ontwikkelingen binnen de departementen, eerder groter dan kleiner zal worden.2.10
De onderzoekers stellen vast dat er binnen de directies Voorlichting inzichten leven dat er
een einde komt aan de maakbaarheid van beleid, dat het klassieke beleidsinstrumentarium
aan inflatie ten prooi is gevallen. Bepaalde instrumenten zijn vanwege het bezuinigingsbeleid zelfs helemaal weggevallen. “Overal valt te beluisteren dat het groeiend besef over de
noodzaak van commitment van, en het creëren van draagvlak bij relevante doelgroepen
kwaliteitsimpulsen van voorlichting vergen. Dit geldt met name voor de inzet van communicatie ter ondersteuning van het beleidsproces en voor het relatiebeheer. Het in verband
met de effectuering van beleid traditioneel/klassiek soort gesprekspartners (‘maatschappelijk middenveld’) bestaat niet langer”, zo wordt anno 1995 vastgesteld, “of heeft significant
aan invloed ingeboet”. De voorlichtingsdiscipline kan voorzien in de lacunes die dreigen te
ontstaan door het wegvallen van de communicatie met de achterban van het maatschappelijk middenveld via de bladen van de verschillende organisaties. De bijdrage zou kunnen
bestaan uit het aangeven van nieuwe of alternatieve kanalen waarlangs de steeds wisselende
groepen kunnen worden benaderd, die voor beeldvorming en effectiviteit van het kabinetsbeleid van belang zijn.2.11
Het rapport schetst ook een aantal ontwikkelingen binnen de departementen die net onder
Paars I in gang zijn gezet als gevolg van de bezuinigingen op de Rijksoverheid. De wijze
waarop deze uitdaging binnen de departementen wordt opgepakt is wisselend en zo ook de
inschatting van de kansen die daaruit voor de directie Voorlichting voortvloeien.
Aanbevelingen om daarin sturend op te treden ontbreken. Wel adviseert het rapport over de
interne organisatie van de directie Voorlichting. Er wordt gepleit voor een optimale
benutting van de verschillende disciplines, visies en werkwijzen die binnen de directie
aanwezig zijn, zoals persvoorlichting, communicatie-advies, publieksvoorlichting en
interne voorlichting. Als belangrijke, maar ook kenmerkende, randvoorwaarden worden
daarbij genoemd: een open cultuur, geen pikorde – “lees: doorbreking primaat persvoorlichting” –, organiseren dat persvoorlichters werkelijk benut kunnen worden als informatiebron voor publieksvoorlichting en regelmatig overleg. Alles bij elkaar zullen er andere
eisen aan de voorlichters worden gesteld. “In toenemende mate wordt voorlichting
genoopt een meer ‘managende’ rol in het totale communicatieproces te vervullen.
Vaardigheden in de sfeer van het onderhandelend vermogen, conflicthantering, adviesvaardigheden, procesbegeleiding worden steeds belangrijker. Daarbij mag de ‘non-bureaucratische status aparte’ binnen de totale departementale organisatie niet verloren gaan.”2.12
Oftewel: de directeuren Voorlichting blijven hechten aan de vrijgevochten positie die zij en
52 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
met name de woordvoerders binnen het departementale apparaat hebben verworven. Die
mag in het licht van de nadrukkelijker rol voor communicatie, die zij in de beleidsvorming
nastreven, niet sneuvelen.
Het actieplan-Wallage
Het tweede Paarse kabinet stelt in april 2000 de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie in.
De burgemeester van Groningen, Jacques Wallage, die als staatssecretaris en fractievoorzitter van de PvdA ‘Den Haag’ goed heeft leren kennen, wordt er de voorzitter van. De
commissie krijgt tot taak de regering met het oog op de huidige en toekomstige ontwikkelingen op het terrein van de beleidsontwikkeling, de informatie- en communicatietechnologie, het medialandschap en de journalistiek te adviseren over de toekomstige doelen,
functies, coördinatie en organisatie van de overheidscommunicatie, over de inzet van
nieuwe middelen en instrumenten op het gebied van de media en informatie en – tot slot
– over de consequenties van het advies voor de overheidscommunicatie en de werkwijze van
de ministeries.2.13
Het rapport ‘In dienst van de democratie’ dat in augustus 2001 wordt gepresenteerd, brengt
tal van inzichten die onder overheidsvoorlichters leven bij elkaar. Het geeft steun aan de
inzichten die in de rapporten ‘De positionering van communicatie in beleid’ (1994) en
‘Dertien maal Voorlichting’ (1995) zijn geformuleerd. En heft deels ook het destijds
geconstateerde gebrek op aan wetenschappelijke onderbouwing van die inzichten. De
presentatie van het rapport betekent een geweldige push voor de inzichten over de rol en
positie van de directie Voorlichting binnen het Rijk en de afzonderlijke departementen. De
oneliner ‘Communicatie in het hart van het beleidsproces’ wordt hartelijk omarmd. In het
actieplan dat de VoRa op basis van de aanbevelingen met enig enthousiasme opstelt, wordt
daar een gemeenschappelijke strategie aan toegevoegd.
Politiek gezien zijn er bij de presentatie van het rapport-Wallage weinig wolken aan de
lucht. De belastingherziening 2001 is net in gang gezet, de hele samenleving bereidt zich
voor op de invoering van de Europese eenheidsmunt, de euro. Bij de voorbereiding van de
Rijksbegroting voor 2002 doen zich weliswaar tal van spanningen voor, maar niet vanwege
nieuwe bezuinigingen. Het is de laatste begroting van Paars II, naar de beleving van menig
politicus ‘klotst het geld tegen de plinten’ en de coalitiepartijen proberen via de begrotingsbesprekingen een belangrijk deel naar zich toe te trekken om zo een goede uitgangspositie
te verwerven voor de verkiezingen die in mei 2002 zullen plaatsvinden. Alles past in de sfeer
van optimisme aan het eind van de 20ste eeuw. Vanaf 11 september 2001 kantelt het beeld. De
Nederlandse politiek komt vanaf dat moment in een achtbaan terecht die het landschap
met de verkiezingen van 15 mei 2002 ingrijpend doet veranderen. Op de uitwerking van de
aanbevelingen van het rapport-Wallage heeft dit geen invloed.
Paars II zet zich in zijn nadagen aan de opstelling van een kabinetsreactie op het rapport.
Zoals gebruikelijk bij dergelijke rapporten stelt een brede ministeriële commissie, aangevuld met enkele ambtenaren, onder wie vertegenwoordigers van de VoRa, voortvarend een
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 53
reactie op. In november 2001 wordt die via de gangbare procedure naar de Tweede Kamer
gestuurd.2.14 Het duurt even voordat de Tweede Kamer aan de behandeling ervan toekomt.
Pas op 12 november 2002 wordt er in een Algemeen Overleg aandacht aan besteed.2.15 Dan is
het eerste kabinet-Balkenende, een coalitie van CDA, VVD en LPF, net gevallen. Alle
politieke verwikkelingen van het daaraan voorafgaande jaar ten spijt verandert er niets aan
de welwillendheid waarmee zowel het rapport-Wallage als de kabinetsreactie eerder door de
verschillende politieke partijen is begroet.
Gelijktijdig met de opstelling van het kabinetsstandpunt buigt de VoRa zich over de
opstelling van een ‘Actieplan-Wallage’. De basis daarvan is gelegd in het advies dat de raad
aan het kabinet heeft gegeven.2.16 “De aanbevelingen van de Commissie-Wallage”, schrijft
de VoRa in dat advies, “voor strategische communicatie rond regeringsprogramma en
missie van het (nieuwe) kabinet, het benoemen van thema’s voor interactieve beleidsvorming, de voorgestelde pilots op het terrein van de actieve openbaarheid, het openen van
een regeringswebsite en de concentratie van de publieksvoorlichting bij Postbus 51
vertonen een duidelijke samenhang. Wanneer de regering de aanbevelingen van de
Commissie-Wallage overneemt, zal dat een extra impuls betekenen voor de systematische
en permanente vernieuwing van het communicatiebeleid van de Rijksoverheid. De
aanbevelingen vragen een projectmatige aanpak met een fasering op de korte en middellange termijn, zowel voor de individuele ministeries als voor de verdere ontwikkeling van
de gemeenschappelijke infrastructuur voor de communicatie van de Rijksoverheid.
Daarvoor zal een strategische communicatie over beleid en beleidsvoornemens, mede op
basis van heldere communicatieparagrafen – als onderdeel van deze voornemens – onderwerp van gesprek in de ministerraad moeten zijn.”2.17
In dezelfde geest wordt ook voortvarend gewerkt aan de uitwerking van enkele onderdelen
van het actieplan, alle verwikkelingen in de binnenlandse en buitenlandse politiek ten spijt.
Als de Tweede Kamer in november 2002 eindelijk de kabinetsreactie bespreekt, klinken er
complimenten voor de website www.regering.nl die twee maanden eerder is gelanceerd.
Werkgroep Strategie
Ook op andere terreinen pakt de VoRa de uitwerking voortvarend op. Er is een aantal
werkgroepen ingesteld, waaraan steeds door twee VoRa-leden leiding wordt gegeven, met
als oogmerk zowel draagvlak bij als commitment van de individuele directeuren Voorlichting
te bevorderen. De actuele politieke verwikkelingen zijn daarbij eerder een uitdaging dan
een hinderpaal. Het kabinet-Balkenende I valt al binnen een half jaar, waardoor er in
januari 2003 verkiezingen noodzakelijk zijn. De VoRa krijgt hierdoor snel de kans het
gedachtegoed over hoe een kabinet zich vanaf de aanvang moet presenteren concreet te
maken.
In de werkgroep Strategie worden tijdens een brainstorm vergelijkingen gemaakt met het
bedrijfsleven. Daar komt het voor dat de hele Raad van Bestuur weleens een weekend de hei
op gaat, zeker als er een nieuw Chief Executive Officer (CEO) is aangetreden, om zich te beraden
54 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
op de strategie voor de (middel)lange termijn, de marktverhoudingen en tal van andere
voor het concern belangrijke vraagstukken. De CEO krijgt daarmee de kans zijn persoonlijke
ambities met het bedrijf tegenover zijn collega’s te ontvouwen. Het hele programma, met
inbegrip van de ontspanningsmomenten, is verder gericht op teambuilding. Iets dergelijks
lijkt de werkgroep ook voor een nieuw kabinet zinvol. Maar hoe kan je zo’n idee op de juiste
plek insteken?
Kabinetsformaties zijn min of meer processen die zich niet laten plannen. Na de verkiezingen wordt een informateur aangewezen die een verkenningstocht begint langs de verschillende politieke partijen, zoekend naar een coalitie die op een meerderheid in de Tweede
Kamer kan rekenen. De partijen die met elkaar de meest kansrijke coalitie kunnen vormen,
leggen hun wensen en voorwaarden tegen elkaar en onder leiding van een informateur
wordt dan een tekst opgesteld waarin de belangrijkste doelstellingen zijn verwerkt. Deze
zijn veelal aangereikt door groepjes materiedeskundige Kamerleden van de potentiële
regeringsfracties. Die tekst is in de meeste gevallen een compromis tussen de onderhandelende partijen, geschreven om bij de directe achterban in de Kamer steun te verwerven. Pas
als die tekst, vaak ambtelijk en juridisch getoonzet, af is wordt er nagedacht over hoe het
verhaal aan de samenleving moet worden gepresenteerd. Wat wordt de titel van het
Regeerakkoord, wat is de missie van het nieuwe kabinet, wat is boodschap aan de samenleving, wat zijn de kernpunten? Uit de lappendeken van compromissen die het
Regeerakkoord meestal is, valt dat niet altijd een-twee-drie af te leiden.
In de ogen van de werkgroep Strategie moet het proces worden omgekeerd. Dus eerst
vaststellen wat de verschillende partijen met de nieuwe coalitie voor ogen staat, wat ze
binnen vier jaar willen bereiken en wat – daaraan ontleend – de speerpunten op de
verschillende onderdelen van het beleid zullen zijn. In zekere zin is de werkgroep gecharmeerd van het bestuursakkoord dat in Rotterdam na de gemeenteraadsverkiezingen van
6 maart 2002 is opgesteld. Op initiatief van Leefbaar Rotterdam en diens fractievoorzitter
Pim Fortuyn worden de belangrijkste speerpunten kort en krachtig op één A4-tje
geschreven.
Kabinetsformatie 2003
De formatie die na de verkiezingen van 22 januari 2003 van start gaat, biedt de VoRa een
uitgelezen kans de inzichten van de werkgroep Strategie te concretiseren. Aanvankelijk ziet
het ernaar uit dat er een coalitie komt van CDA en PvdA. Enkele RVD-medewerkers voeren in
opdracht van de VoRa een exercitie uit om tot een missie voor het verwachte kabinet te
komen. Doel daarvan is te bekijken of er iets bruikbaars valt te destilleren uit de verkiezingsprogramma’s van CDA en PvdA, aangevuld met uitspraken van de lijsttrekkers van deze
partijen tijdens de verkiezingscampagne, en de onderhandelingspunten die de informateur
heeft geformuleerd.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 55
Uit de informatie die zo is vergaard wordt op basis van de kerndoelen en de kernwaarden
volgens onderstaand model een ‘mission statement’ geformuleerd.
Schema 2 Procesontwikkeling mission statement
Kerndoel(en)
Kernwaarden
Communicatieve
vertaling
concretisering
Concrete doel(en)
kabinetsperiode
legitimatie /
toetsing
Mission
Statement
(+motto)
en copy platform
Op 6 februari 2003, de formatie is nog maar net begonnen, leggen ze het resultaat van deze
exercitie voor aan de leiding van de RVD en de werkgroep Strategie.
In de exercitie worden de ambities van het beoogde nieuwe kabinet als volgt geschetst. De
nieuwe CDA/PvdA-coalitie gaat hard aan de slag om de economische tegenwind op te
vangen en van Nederland weer een sterk land te maken. Met een krachtige economie,
gezonde overheidsfinanciën, een sterke sociale cohesie en met een zelfbewuste rol in een
sterk Europa. Nederland kan alleen sterker worden als het ook veilig is. In absolute zin door
terugdringing van criminaliteit en gevoelsmatig doordat mensen zich op straat veiliger
voelen. Nederland moet juist daarom ook sociaal sterk zijn. Voldoende werkgelegenheid is
essentieel voor de opbouw van ons land, economisch én maatschappelijk. Een langjarig
sociaal akkoord is daarvoor noodzakelijk. Om dit alles te bereiken is slagvaardigheid
gewenst in alle geledingen van de samenleving. Ook in Den Haag. En dat betekent minder
regelzucht en keihard werken aan een echt dienstbare overheid. Het kabinet heeft de
ambitie om hieraan, na een periode van maatschappelijk debat en een economisch omslag,
keihard te gaan werken.
De uitdagingen waar we in Nederland voor staan zijn complex en vragen om betrokkenheid
en verantwoordelijkheidsbesef. Niet alleen van de overheid maar van alle geledingen in de
maatschappij. Het kabinet is bereid hierin het voortouw n te nemen en wil op zijn handelen
worden aangesproken. Maar het kabinet zal ook anderen op hun verantwoordelijkheid
wijzen. Want een land om trots op te zijn, is geen vrijblijvende zaak.2.18
Uit de vingeroefeningen komen de volgende mogelijke motto’s voor het nieuwe
Regeerakkoord naar voren:
• De durf om te kiezen. De kracht om te delen.
• Durven kiezen en willen delen
• Kiezen en delen
• Sociaal en solide
• Bestendig vernieuwen
56 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Een ‘preconstituerend’ beraad
De formatie van het CDA-PvdA-kabinet strandt echter in april 2003. Ruim een maand later
treedt het tweede kabinet-Balkenende aan, bestaande uit CDA, VVD en D66. De VoRa, noch
de RVD, heeft in de tussentijd een uitnodiging gekregen mee te denken over de ontwikkeling van een motto en een missie. Het resultaat van de vingeroefeningen, gericht op een
coalitie van CDA en PvdA,blijft liggen. Maar dat laat het enthousiasme onverlet om iets te
kunnen betekenen voor het nieuwe kabinet. Voorzichtig is de beoogd formateur benaderd
met het idee voorafgaand aan de beëdiging van het nieuwe kabinet een ‘pre-constituerend
beraad’ te organiseren. Het is weliswaar geen heel weekend op de hei, zoals veel concerns
doen bij het aantreden van een nieuwe CEO, maar het betekent wel een breuk met het
verleden. Tot dan is het gebruik dat de beoogde bewindslieden kort voor de beëdiging door
het staatshoofd samenkomen, waarbij het geen uitzondering is dat ze elkaar voor het eerst
ontmoeten. Na een kort voorstelrondje en een toelichting van de minister-president op het
coalitieakkoord en wat nadere toelichtingen op de portefeuilleverdeling, moet men op een
holletje naar Huis ten Bosch voor de beëdigingsprocedure. In de eerste dagen daarna
vergaderen de bewindslieden in de ochtenduren in de Trêveszaal over de regeringsverklaring, terwijl ze zich ’s middags onderwerpen aan een intensief kennismakingsprogramma
binnen het eigen departement. Het advies van de VoRa is om dit patroon te doorbreken
door de beoogde bewindslieden de dag voor de beëdiging op het Catshuis bij elkaar te
halen en wat meer tijd te nemen voor de onderlinge kennismaking. De SG van AZ1 en de DG
RVD verzorgen daarbij korte inleidingen over ‘eenheid van beleid en het staatsrecht’ en
‘eenheid van beleid en beeldvorming’.
Formateur en beoogd premier Balkenende voelt hier wel voor. De beoogde bewindslieden
van zijn tweede kabinet krijgen op 26 mei 2003 de primeur. DG RVD Eef Brouwers, die zijn
presentatie vergezeld laat gaan van een video waarin oud-bewindslieden hun opvolgers van
waardevolle communicatie-adviezen voorzien, geeft daarbij aan op wat voor assistentie het
kabinet voor de beleidspresentatie kan rekenen van de RVD en de eigen directies Communi­
catie. In de ministerstaf bij Financiën laat minister Zalm doorschemeren deze vernieuwing
te waarderen. Zelfs hij, die er al twee ambtsperiodes op heeft zitten, heeft er wat van
opgestoken. De VoRa viert het pre-constituerend beraad als een succes. Ook de latere
kabinetten kennen een dergelijke start. Het blijkt een blijvertje. Al kunnen cynici terecht
opmerken dat het effect daarvan op het met één mond praten door het kabinet niet altijd
even duidelijk merkbaar is.
Balkenende II is ambitieus. De VoRa wordt gevraagd bij te dragen aan de uitvoering van het
Hoofdlijnenakkoord, dat het motto ‘Meedoen, meer werk, minder regels’ heeft meegekregen. In het Hoofdlijnenakkoord zijn vier hoofdthema’s benoemd: een sterke economie, een
slagvaardige overheid, een betere democratie en een veiliger samenleving. Binnen deze
thema’s wil het kabinet concrete onderwerpen benoemen, waarover het gericht wil
communiceren. Als zodanig worden benoemd: waarden en normen, het Europees
voorzitterschap van 2004, vermindering van de administratieve lastendruk en modernise1
SG = Secretaris-generaal DG RVD = Directeur-generaal van de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD)
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 57
ring van de overheid. Kenmerk van al deze thema’s is dat alle departementen erbij zijn
betrokken. Er is er altijd wel één in de lead, maar om tot overtuigende resultaten te kunnen
komen, moeten alle departementen een bijdrage leveren. Het ligt daarom in de rede dat
binnen de VoRa afspraken worden gemaakt over de regie op de communicatie.2.19
Bij de portefeuilleverdeling tijdens de kabinetsformatie heeft Gerrit Zalm het dossier
Administratieve lastenreductie voor het bedrijfsleven naar zich toegetrokken, dat van
oorsprong bij Economische Zaken (EZ) zit. Al in 1981 heeft hij daarover een beschouwing
geschreven.2 De voortgang is sindsdien niet echt indrukwekkend. Hij wil nu zijn inzichten
van destijds in praktijk brengen. In zijn gedachtegang kan je met een intensieve aanpak van
de regelgeving die het bedrijfsleven in tal van opzichten hindert en soms ook nog tegenstrijdig is, ondernemingen goed tegemoet komen. In financieel opzicht heeft het kabinet
weinig te bieden, de portemonnee is immers leeg. Door het wegnemen van hinderlijke en
tegenstrijdige regelgeving kan het kabinet toch veel voor het bedrijfsleven betekenen. EZ
laat zich echter niet zo makkelijk een beleidsonderwerp ontnemen. Enkele dagen na de
portefeuilleverdeling weet EZ Zalm te bewegen de leiding van het project te delen met de
staatssecretaris van EZ. De beoogde directie die bij Financiën zou worden ingericht, wordt
over twee departementen verdeeld. En ook de leiding over de communicatie daarover moet
met de collega’s van EZ worden gedeeld. De ‘slagvaardige overheid’ die Balkenende II wil
zijn, wordt zo al snel van zijn slagvaardigheid ten aanzien van vermindering van de
administratieve lastendruk ontdaan. Later blijkt het ook in de samenwerking tussen
Financiën en EZ niet eenvoudig een vuist te maken tegen de andere departementen om ze te
bewegen in hun eigen regelwoud te wieden. Toch kan er snel dor hout worden gekapt,
staatssecretaris Joop Wijn van Financiën maakt zo goede sier met ‘de paarse krokodil’3.
Honderden regels op het terrein van de belastingwetgeving gaan in de versnipperaar. Maar
de betekenis daarvan voor de individuele bedrijven is beperkt. De meeste hebben al geen
betekenis meer in de praktijk, het gaat immers om dor hout. En Financiën gaat het er nu
juist om die regels af te schaffen die voor bedrijven grote financiële effecten hebben.
Alliantie tussen VoRa en het Secretarissen-Generaal Overleg4
De grote resultaten op het terrein van vermindering van de administratieve lasten blijven
uit. Op de achtergrond, buiten het zicht van samenleving en bedrijfsleven, doen zich heel
voorzichtig ontwikkelingen voor die op termijn wel zichtbaar zullen zijn. Er ontstaat
geleidelijk aan onder Balkenende II een alliantie tussen de VoRa en het overleg van
Secretarissen-Generaal (SGO).
2
Gerrit Zalm is dan plaatsvervangend directeur begrotingszaken op het ministerie van Financiën
3
De naam Paarse krokodil is ontleend aan een reclamespotje van de Ohra, waarin de bureaucratische
benadering van concurrerende verzekeringsmaatschappijen wordt gehekeld.
4
Het overleg van de gezamenlijke secretarissen-generaal heette aanvankelijk SG-beraad. Later heeft het
de naam SGO, Secretarissen-Generaal Overleg, gekregen. Hier wordt steeds SGO gebruikt.
58 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Onafhankelijk van de VoRa hebben de SG’s al voor de millenniumwisseling het initiatief
genomen tot de wervingscampagne ‘Werken bij het Rijk, als je verder denkt’. Daarin worden
mensen uitgedaagd mee te werken aan de aanpak van de dilemma’s waar de Rijksoverheid
voor staat. Aanleiding voor die campagne is de groeiende concurrentie die de overheid van
het bedrijfsleven op de arbeidsmarkt ondervindt. Het bedrijfsleven zuigt talentvolle
medewerkers weg. Nieuwe toetreders op de arbeidsmarkt negeren de overheid. Op de
arbeidsmarkt staat de overheid op een achterstand.
De directeur-generaal Management en Personeelsbeleid Martin van Rijn5 heeft kort na zijn
aantreden bij BZK in 2000 de achterstand op de verschillende onderdelen in kaart gebracht.
De wervingscampagne is daarop een van de antwoorden. Merkwaardigerwijs is de VoRa
daarbij vrijwillig langs de lijn gaan staan. De potentie ervan voor het corporate aanzien van de
overheid wordt nog niet gezien. De opvattingen van de collega’s van Defensie, waar ze al
vele jaren grootscheepse wervingscampagnes van het kaliber ‘Zorg dat je erbij komt!’ kennen,
wegen daarin zwaar door. Voorlichting, werving, propaganda, het karakter van de campagnes
beweegt zich hier ergens tussendoor. Maar met ‘Wallage’ in de rug, met de aansporing tot een
eenduidige communicatie vanuit het Rijk, kantelen de opvattingen. De VoRa stelt zijn
expertise binnen de nieuwe arbeidsmarktcampagne ter beschikking. En geleidelijk aan
worden de contacten tussen SG’s en directeuren Voorlichting wat intensiever.
Eind maart 2003, de kabinetsformatie is nog steeds niet afgerond, vindt er overleg plaats
tussen de VoRa en het SGO. In een voorbereidende notitie wordt bij de SG’s aandacht
gevraagd voor de positie van de directie Voorlichting. De bevindingen die eerder in het
VoRa-rapport ‘Dertien maal voorlichting’ zijn opgenomen klinken hierin door. “Heeft de
directie wel of niet de positie verworven niet alleen over beleid, maar ook tijdens en
voorafgaand aan beleidsvorming publieke belevingen, verwachtingen en vertrouwen te
monitoren, vroegtijdig in beleidsprocessen te adviseren over kennismanagement, media te
informeren, achtergrondbriefings te geven, bestuurders en ambtenaren te ondersteunen bij
publieksgerichte handelen?” Na deze vragen volgt in deze notitie de opmerking dat “de
gedachte aan een doorvertaling van de campagne ‘Werken bij het Rijk’ naar een brede
presentatie van het Rijk meer dan prikkelend is. Uit evaluaties blijkt dat de campagne met
succes het eigene van de Rijksoverheid als ’s lands afweger van complexe problemen op
menig netvlies weet te brengen.” 2.20
De aanvankelijke distantie bij de directies Voorlichting neemt sindsdien af. Zowel binnen de
departementen als gemeenschappelijk wordt er meegewerkt aan de uitvoering van de
wervingscampagne. Een vervelende bijkomstigheid is echter dat de voorbereidingen van de
campagne zo lang hebben geduurd dat bezuinigingen op de personeelsformatie de
aanvankelijke noodzaak hebben ingehaald om goede mensen voor een baan bij het Rijk te
interesseren.
5
Martin van Rijn is van 2000 tot 2003 directeur-generaal Management en Personeelsbeleid, ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en zwaait in die hoedanigheid de scepter over het
rijksbrede personeelsbeleid
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 59
De vorming van de CoördinatieGroep
De ontwikkeling naar corporate communicatie lijkt een processie van Echternach.
Voorwaartse bewegingen, waarover binnen de VoRa of onderliggende commissies afspraken worden gemaakt, worden niet zelden gevolgd door een pas op de plaats. Of zelfs een
stap terug als het op toepassing aan komt. In een notitie van de RVD-afdeling
Communicatie­beleid wordt in september 2003 vastgesteld dat de huidige aanpak van
‘corporate communication’ te vrijblijvend is en nauwelijks het niveau kennisbevordering
ontstijgt. “Doorpakken is nodig om de beoogde visieontwikkeling te bereiken. De toenemende belangstelling voor agendering van ‘corporate’ thema’s bij zowel kabinet, SGO als
binnen de VoRa vragen om regie op een adequaat hoog niveau. Drie vragen” – zo vervolgt
de notitie – “roepen bij voorrang om een koersbepaling. Hoe om te gaan met departementale profileringen ten opzichte van de gemeenschappelijke missie van het kabinet (‘public
branding’), hoe de thematische communicatieprogramma’s rond de kernthema’s van het
kabinet aan te pakken, en welke strategie kiest de VoRa ten aanzien van het SG-beraad en
kabinet bij de ontwikkeling van een samenhangend communicatiebeleid?”2.21
Twee maanden later wordt de centrale uitdaging voor de VoRa met betrekking tot corporate
communicatie weer wat explicieter geformuleerd. Het gaat er daarbij om het spanningsveld
te overbruggen tussen de autonomie van departementen, van bewindslieden en SG’s en de
in de VoRa gedeelde noodzaak voor een gezamenlijk communicatiebeleid rond de kernthema’s van het kabinet, zoals de vermindering van de administratieve lastendruk. “Uit de
theorie blijkt dat ‘corporate’ communicatiebeleid bindende afspraken vergt ten aanzien van
inhoud en structuur. Denk aan kernboodschappen, tone-of-voice, beschikbaarheid en
mandaat van medewerkers en afstemming met beleidsafdelingen.”2.22
De VoRa verschaft zich voor zijn gemeenschappelijke inspanningen ter uitvoering van de
aanbevelingen van ‘Wallage’ een eigen budget van 3 miljoen euro. De voeding daarvan
komt vooral uit meevallers bij de media-inkoop voor advertenties en Postbus 51-zendtijd.
Dat voorkomt dat er voor de gemeenschappelijke inspanningen steeds weer bij de directies
Voorlichting moet worden gecollecteerd. Het eigen – centrale – budget maakt een intensivering van de gemeenschappelijke inspanningen mogelijk. In het verlengde daarvan
ontwikkelt de VoRa de gedachte van een CoördinatieGroep (CG). Deze wordt vanuit de VoRa
aangestuurd door Cor Groeneweg, directeur Voorlichting van VWS, die daarvoor jarenlang
voor de Volkskrant en NOS-radio werkzaam is geweest in Brussel en Den Haag. In de
naamgeving zit nog steeds de behoedzaamheid besloten, die de RVD en de VoRa aan de dag
leggen als het om samenwerking gaat. Cor Groeneweg: “De naam ‘CoördinatieGroep’ is
destijds zorgvuldig gekozen. Het mocht vooral geen Stuurgroep of Regiegroep zijn. Dat zou
een discussie over de ministeriële onafhankelijkheid kunnen losmaken. Het moest gaan om
‘coördineren’, op elkaar afstemmen van departementale communicatie-inspanningen”.
60 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Werken aan de corporate communicatie van het Rijk is een van drie hoofdactiviteiten van de
CG. Daarbij gaat het om een rijksbrede huisstijl en een rijksbrede grondtoon. De CG moet
hier de voortgaande beweging in de ‘processie van Echternach’ versterken. De tweede
hoofdgroep van werkzaamheden betreft de kabinetsbrede communicatie, zoals de
voorbereiding van informele Catshuisberaden6, begeleiden van formaties en bevorderen
van de samenwerking rondom Prinsjesdag en Verantwoordingsdag. Ook de opstelling van
de communicatiekalender, waarop alle publieke optredens van bewindslieden zijn vermeld,
hoort bij deze hoofdgroep. De laatste hoofdgroep van activiteiten van de CG is het monitoren en waarderen van ontwikkelingen in de samenleving. Aanvankelijk spitsen die zich toe
op het begeleiden van de Belevingsmonitor, vanaf 2008 van het Continu Onderzoek
Burgerperspectieven (COB)7, waarvan de feitelijke uitvoering aan het Sociaal-Cultureel Plan
Bureau (SCP) is toevertrouwd.
In november 2004 krijgt de CG de zegen van het kabinet. Dan is net de grootste vakbondsdemonstratie ooit, ‘Nederland verdient beter’, tegen het kabinetsbeleid met betrekking tot de
sociale zekerheid achter de rug, en is Theo van Gogh vermoord. Beide gebeurtenissen – hoe
verschillend van aard ook – versterken de binnen het kabinet gevoelde noodzaak de
algemene beeldvorming te verbeteren. Het ontwikkelen van permanente communicatieprogramma’s over de legitimiteit, over de werkzaamheden en werkwijze van het Rijk
worden ten behoeve daarvan zinvol geacht.2.23
De CG kent zich binnen de hoofdactiviteiten vier rollen toe, die kenmerkend voor de
communicatiestijl die wordt nagestreefd, allitererend worden benoemd:
• Radar: ook wel monitorfunctie genoemd. Op grond van externe bronnen en eigen
publieksonderzoek monitoren hoe de beeldvorming over het kabinet zich ontwikkelt.
• Richting, ook wel de strategische functie genoemd. Adviseren over de strategische
communicatieplannen van het kabinet ten behoeve van kabinet en VoRa.
• Regelen, ook wel de coördinerende functie genoemd. Sturing geven aan uitvoering van
kabinetsbrede communicatieprogramma’s of –activiteiten.
• Relatie, ook wel de contactfunctie genoemd. Het betekenisvol onderhouden van een
relevant netwerk ten behoeve van de overige rollen.2.24
De diensten die door de CG worden ontwikkeld zijn drieërlei. De CG ondersteunt het
kabinet bij algemene beleidsvorming, bij communicatie over kabinetsbrede thema’s en bij
het ontwikkelen van een zogenaamde ‘grondtoon’. Onder het abstracte begrip ‘grondtoon’
komen de inspanningen samen voor de wervingscampagne ‘Werken bij het Rijk’, voor het
ontwikkelen van een contactcentrum, het formuleren van een realistische identiteit voor de
Rijksoverheid en voor de ontwikkeling van één logo voor de Rijksoverheid.2.25 Cor
6
Het Catshuisberaad is een informeel samenzijn van het kabinet, dat meestal op ad hoc basis wordt
georganiseerd. De voortgang van de hoofdpunten van het kabinetsbeleid is vaak het onderwerp van
gesprek. Ook de beeldvorming komt daarin geregeld aan de orde.
7
Het COB is een uit het gemeenschappelijk VoRa-budget bekostigd kwartaalonderzoek onder
Nederlandse burgers. Het beoogt het kabinet met enige regelmaat te confronteren met de waardering
voor het lopende beleid.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 61
Groeneweg: “Bij de resultaten die de CG heeft bereikt staat 1Logo, de rijksbrede huisstijl,
met stip op één. Tijdens de VoRa-studiereis naar Amerika en Canada in 2005 was ik erg
enthousiast geworden over het 1logo-project van de Canadese regering. Met behulp van een
‘wall of shame’, een plaat waarop alle voorkomende logo’s bij elkaar waren gebracht, werden
alle partijen overtuigd. Ik herinner me met genoegen onze eigen ‘wall of shame’, waarmee
we de SG’s en het kabinet over de streep trokken.”2.26
Naar een gemeenschappelijke huisstijl
De gedachte aan een gemeenschappelijke huisstijl is voor veel leden van de VoRa niet
nieuw. Maarten van Rooij, plaatsvervangend directeur Communicatie bij Justitie en lid van
de werkgroep Corporate communicatie, die in het kader van de uitwerking van het actieplanWallage is ingesteld, is een van hen. In februari 2003 brengt hij zijn opvatting zo onder
woorden. “Gelet op de discussie over corporate communicatie, merk-bouw en dergelijke,
vind ik dat we eigenlijk een gemeenschappelijk beleid/gedragslijn zouden moeten hebben.
We gaan tenslotte voor een belangrijk deel (als adviseurs) over hoe de overheid zich
presenteert. En dan zie ik dat we wel voor het eigen departement een huisstijl hebben
geregeld maar dat die minder en minder van toepassing lijkt te zijn. Hoe vaak doet een
minister nog iets op eigen houtje? Voor het terrein van gezamenlijk optrekken in beleid en
voorlichting hebben we niets bedacht of geregeld.”2.27 De ervaringen met de communicatie
over de speerpunten van het kabinet-Balkenende II bevestigen later zijn gelijk. Er is
weliswaar voor ieder van de verschillende projecten één minister ‘in the lead’, maar daarmee
wil niet gezegd zijn dat dan ook de huisstijl van zijn of haar departement in de communicatie de overhand heeft. Iedere keer is het voor projectmedewerkers op eieren lopen om tot
een gemeenschappelijke huisstijl te komen, die voor alle betrokken ministeries aanvaardbaar is.
Veel van de bevindingen van het VoRa-werkbezoek aan Canada in het voorjaar van 2005
krijgen een plaats in het rapport van de Commissie-Wolffensperger8. Deze commissie komt
met een daadkrachtig vervolg op het rapport-Wallage. Voor alle informatie die betrekking
heeft op vaststaand beleid en geldende regelgeving willen burgers, zo stelt de commissie, de
overheid als één enkele afzender tegenover zich zien. Zij verlangen met alle vragen bij één
loket terecht te kunnen. “Een overheid die in de beleving van de burger bestaat uit ‘langs
elkaar heen werkende’ ministeries en andere overheidsinstanties kan bij voorbaat op
weinig draagvlak en op veel frustratie rekenen.” En dan volgt de verwijzing naar Canada.
“Op dit punt is veel te leren van een land als Canada, waar de laatste jaren fors is geïnvesteerd in ‘communicating as one government’.” Vervolgens stelt ‘Wolffensperger’ naar Canadees
model voor:
• De samenhang binnen de Rijksoverheid beter zichtbaar te maken door het hanteren van
één beeldmerk voor alle uitingen.
8
De Commissie-Wolffensperger, voluit de Gemengde Commissie Communicatie, is ingesteld in het
kader van het kabinetsbrede bezuinigingsprogramma Andere overheid. Oud-Kamerlid voor D66 en
oud-voorzitter van de NOS Gerrit-Jan Wolffensperger is de voorzitter ervan.
62 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
• Een grondtoon te ontwikkelen, een realistisch geformuleerde identiteit van de
Rijksoverheid, waarin vorm en inhoud van de communicatie onlosmakelijk met elkaar
verbonden zijn.
• Burgers voor concrete informatie zoveel mogelijk te bedienen vanuit één loket, vergelijkbaar met de ‘Canada Enquiry Centre’ (‘proudly serving Canadians’), via een landelijk duidelijk
herkenbaar telefoonnummer en via een centrale website.
• De ‘infowijzer van de overheid’ voor iedereen begrijpelijk en zo breed mogelijk bekend te
maken.2.28
De aanbevelingen van ‘Wolffensperger’ zijn een aanmoediging voor de CG. Met enige
regelmaat rapporteert de CG vanaf zijn ontstaan aan de VoRa over de voortgang van de
verschillende projecten die ze onderhanden heeft. Het ene project loopt moeizamer dan het
andere. In de weloverwogen benadering die de CG voorstaat, is aanvankelijk de leidende
gedachte dat de ontwikkeling van een grondtoon eerst moet zijn afgerond voordat je aan
een nieuw logo kan beginnen. In dat logo moet idealiter iets terug te vinden zijn van waar
de Rijksoverheid voor staat. Bij een van die rapportages na de presentatie van de bevindingen van de Commissie-Wolffensperger gooit de CG echter het roer radicaal om. De VoRa is
verrast. Hoewel inmiddels overtuigd voorstander van een rijksbrede huisstijl voelt de raad
zich overvallen. Ervaringen met huisstijloperaties leren dat je daarmee veel weerstanden
kunt oproepen. Terwijl bij de doorvoering ervan binnen de werkorganisatie een stevig
draagvlak nodig is. De invoering van een nieuwe huisstijl is namelijk meer dan een
communicatieproject een bedrijfsvoeringsproject. En daar gaan de pSG’s9 over. Het
voorlichtingsdrukwerk is maar een bescheiden onderdeel van alle huisstijldragers.
Briefpapier, naamplaten, vlaggen, bewegwijzeringen en ICT-toepassingen vormen een
beduidend omvangrijker geheel, waarmee binnen departementen tal van geledingen zich
mogen bemoeien. Een gunstige bijkomstigheid is dat de pSG’s net iets eerder dan de VoRa
een studiereis naar Canada hebben gemaakt en daar evenzeer enthousiast zijn geworden
van de eenvormige presentatie van de Canadese overheid. Maar ook voor de pSG’s zal het
een hele klus zijn de hele werkorganisatie tot medewerking te bewegen. Een klus die zij
zonder de steun van de SG’s niet zullen kunnen klaren.
De VoRa belegt daarom in het najaar van 2005 een gezamenlijke bijeenkomst met de SG’s in
het Spaanse Hof in Den Haag. Onderdeel ervan is de presentatie van het voorstel voor een
huisstijloperatie. Bij de aanvang wordt een Nederlandse versie van de ‘wall of shame’
getoond. Allen begrijpen daarna dat dit niet langer zo door kan gaan. Als het niet om het
gezicht van de overheid naar buiten zou gaan, dan zijn het wel de hoge kosten die gemoeid
zijn met de ontwikkeling en het onderhoud van de departementale huisstijlen en die van
allerlei andere onderdelen van het Rijk. Daarop zijn aanzienlijke bezuinigingsvoordelen te
behalen. Iedereen voelt dat een huisstijloperatie een gezamenlijk inspanning vergt, van
9
pSG = plaatsvervangend secretaris-generaal. In de taakverdeling met de SG hebben zij de verantwoordelijkheid over de bedrijfsvoering; ieder afzonderlijk binnen het eigen departement, gezamenlijk in het
pSG-beraad voor de bedrijfsvoering van het Rijk. Het pSG-beraad houdt met de komst van het
kabinet-Balkenende IV op te bestaan. De functies worden overgenomen door de Interdepartementale
Commissie Bedrijfsvoering Rijk (ICBR)
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 63
SG’s, pSG’s en VoRa. De SG’s van AZ, Buitenlandse Zaken en Justitie bieden aan de kar samen
met de VoRa te trekken. De beleidsmatige uitwerking wordt toevertrouwd aan de CG.
Een huisstijloperatie kent verschillende aspecten. Uiteraard moet er een overtuigend
ontwerp komen. Vervolgens moet er een inventarisatie gemaakt worden van alle ‘huisstijldragers’, de voorwerpen waarop het nieuwe logo wordt afgedrukt. Op basis daarvan moet er
een budget worden vastgesteld, waarbinnen de nieuwe huisstijl moet worden geïmplementeerd. Hoe breder en veelzijdiger de organisatie, des te omvangrijker de problematiek die
zich op deze aspecten voordoet.
Vijf bureaus worden in het voorjaar van 2006 uitgenodigd conform de regels van de
Europese aanbesteding twee ontwerpen in te dienen. Een ‘vrij’ ontwerp en één gebaseerd
op het bestaande Rijkswapen. De val van het kabinet op 29 juni 2006 vertraagt de beoordeling en de gunning van de opdracht. De vertraging is zo groot dat het nieuwe kabinet-Balkenende-Bos in het voorjaar van 2007 de aanbesteding opnieuw uitzet. Na de gunning volgt
snel het besluit dat alle organisaties die rechtstreeks onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen, binnen drie jaar het rijkslogo en de bijbehorende huisstijl moeten gaan
voeren. Eind 2010 moeten 150 rijksoverheidsorganisaties de huisstijl hebben ingevoerd.2.29
Binnen de VoRa mogen veel mensen meedenken over de ontwerpen. Sommige burgers
krijgen in een panelonderzoek een kans ernaar te kijken. Opvallend is dat burgers, anders
dan de communicatieadviseurs, de voorkeur geven aan een ontwerp waarin het Rijkswapen
is verwerkt. “De uitkomsten van zo’n onderzoek moet je niet letterlijk volgen”, meent Tom
Dorresteijn van het winnende bureau Studio Dumbar. “Mensen houden namelijk niet van
verandering. Maar in dit geval kon de duidelijke voorkeur voor het Rijkswapen niet worden
genegeerd.”2.30
Na de keuze voor het ontwerp wordt er door de VoRa een projectteam gevormd, dat onder
leiding komt te staan van Fiona Atighi. Een stuurgroep waarin enkele directeuren
Communicatie zitten én de drie SG’s die zich eerder als beschermheer hebben opgeworpen,
begeleiden het projectteam. Enkele malen moet de stuurgroep zelf aan de bak, om binnen
departementen en min of meer zelfstandige onderdelen van de overheid duidelijk te maken
dat ook daar de rijksbrede huisstijl dient te worden ingevoerd.
De eerste werkzaamheden van het projectteam betreffen enkele aanpassingen van het
ontwerp. Allereerst worden enkele kritische kanttekeningen van de Hoge Raad van de Adel,
die de overheidsheraldiek bewaakt, verwerkt. Daarna volgt de kleurkeuze, het lettertype en
de plaats van het logo in de lay-out van het drukwerk en de communicatie-uitingen.
“Uiteindelijk is daar een huisstijl uitgerold die eenheid uitstraalt, maar ook ruimte biedt
aan de verscheidenheid. De eenheid ontstaat voor een groot deel door het beeldmerk. Dit
blauwe lint, met een gestileerde vorm van het Rijkswapen erin, staat bovenaan in het
midden op alle communicatie-uitingen. Deze bijzondere plek is gekozen om de positie van
de Rijksoverheid te symboliseren: midden in de maatschappij, maar neutraal boven alle
partijen.”2.31
64 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Studio Dumbar stelt ook zestien kleuren voor, waaruit geput kan worden. Kleuren die zijn
geïnspireerd op het kleurrijke Nederlandse landschap en de Nederlandse schilderkunst.
Letterontwerper Peter Verheul ontwerpt een eigen letter voor de huisstijl. “Naast herkenbaarheid speelt hierbij ook een kostenbesparing mee. Als zoveel organisaties overgaan naar
eenzelfde huisstijl, is een eigen letter al snel voordeliger.”2.32
Nadat het nieuwe rijkslogo is gepresenteerd, komt zoals verwacht het publieke debat op
gang. Binnen de Tweede Kamer zijn het de SP-ers Krista van Velzen en Ronald van Raak die
zich vertolker maken van de kritiek. Voor het nieuwe logo is gebruik gemaakt van het oude
rijkswapen. Zij vinden 60.000 euro enorm veel geld voor een bestaand logo. De ministerpresident pareert hun kritiek: “Het gekozen logo is een stilering van het Rijkswapen. De
veronderstelling dat het hier een reeds bestaand logo betreft, is derhalve incorrect. Om deze
reden is het onjuist te stellen dat de Staat twee maal voor hetzelfde logo zou betalen.
Volledigheidshalve merk ik op dat 60.000 euro, een zeer billijke, markttechnisch zelfs
gunstige, prijs is voor een nieuw logo voor de Rijksoverheid. Dit bedrag is inclusief volledige
afkoop van gebruiksrechten, onbeperkt in duur en uitingen.”2.33
De eerste slag is afgehouden, maar ervaring met invoering van een nieuwe huisstijl leert dat
de totale kosten vragen kunnen blijven oproepen. Het probleem alleen is: hoe meet je die
kosten? Door de CG is in de eerste beleidsnotitie ook een begroting voor de totale implementatie opgenomen. Die begroting beloopt een bedrag van 18 miljoen euro. Daarin wordt
uitgegaan van een invoering van de nieuwe huisstijl ‘op basis van vervanging’. De kosten van
oude huisstijldragers, die vervangen moeten worden als de voorraad op is, of waarvan de
afschrijvingstermijn is afgelopen, zijn voor rekening van de normale bedrijfsvoeringsbudgetten van de departementen. Het centrale budget wordt besteed aan de uitwerking van de
huisstijl naar tal van toepassingen en aan tal van zaken die beter centraal kunnen worden
geregeld. Daarnaast worden er teams geformeerd, ‘flying doctors’, die departementen helpen bij
de invoering. Ook hier zijn kosten aan verbonden. Het budget is langs deze redenering goed te
beargumenteren. Maar dat neemt niet weg dat het in veler ogen toch heel veel geld is.
Gelukkig komt voor de rijkshuisstijl de aandacht voor de kosten pas op als de invoering al
achter de rug is. De gratis krant De Pers kaart als eerste de discussie aan. Het blad heeft er
lucht van gekregen dat de gehele operatie 15 miljoen euro heeft gekost. Met een beroep op
de WOB vraagt het in het voorjaar van 2011 inzage in de kosten. De redactie krijgt bijna op
artikelniveau een uitdraai van de boekhouding. Tegelijkertijd wijst AZ erop dat de kosten
ruim binnen het eerder vastgestelde budget van 18 miljoen euro zijn gebleven en dat de
besparingen met de invoering van de rijksbrede huisstijl op zullen lopen tot ongeveer
5 miljoen euro per jaar. Vanaf 2008 is dit bedrag al structureel in mindering gebracht op de
begrotingen van alle departementen. “Daarmee zijn de eenmalige investeringskosten al
ruimschoots terugverdiend. De besparing is structureel en wordt komende jaren blijvend
ingeboekt.”2.34
SP-kamerlid Van Raak probeert het na zijn Kamervragen in 2008 nog eens. Nu naar
aanleiding van de berichtgeving in De Pers. In zijn vraagstelling veronderstelt hij dat ook de
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 65
budgetbewaking bij dit overheidsproject gebrekkig is geweest. “Klopt het”, vraagt hij, “dat
de invoering van het nieuwe rijkslogo en de nieuwe rijkshuisstijl bijna 15 miljoen euro heeft
gekost? Was dit bedrag vooraf geraamd? Zo nee, hoeveel overschrijding heeft plaatsgevonden en waarom?” Hij krijgt antwoorden van gelijke strekking als De Pers. In juli 2007 heeft
de Ministerraad het plan van aanpak voor het ontwerp en invoering van 1Logo goedgekeurd.
In het plan van aanpak was een kostenraming opgenomen van 18.525.000 euro. Het project
is derhalve ruim binnen het budget gerealiseerd. Dankzij de goede voorbereiding, de
strakke projectleiding en de gedegen boekhouding zijn er geen losse eindjes ontstaan die
aanleiding kunnen geven voor een vervelende beeldvorming.
Naar kabinetsbrede communicatieactiviteiten
De huisstijlontwikkeling en -implementatie vindt plaats onder het kabinet-Balkenende IV,
tussen 2007 en 2011. Tijdens de formatie van dit kabinet trappelt de CG al van ongeduld om
haar diensten verder te mogen aanbieden. Als informateur Herman Wijffels, oud-SER-voorzitter, aanstuurt op een kabinet van CDA, PvdA en ChristenUnie (CU), begint de CG aan
enkele vingeroefeningen voor de uitwerking van het beleidsthema duurzaamheid. De
informateur wordt geadviseerd het regeerakkoord een titel mee te geven als ‘Dit kabinet
werkt aan de duurzame samenleving’. Kennelijk wordt er tussen de onderhandelaars
gesproken van een titel als ‘Samen werken aan de toekomst’. Deze optie wordt door de CG
analytisch gefileerd. “Legt nadruk op het proces en probeert bestuursstijl en inhoud te
koppelen. Niet sterk en een oubollige woordgrap. Niet houdbaar gedurende de gehele
regeerperiode. En wordt in tekst verder niet uitgewerkt / geladen. En dat maakt het
zwak.”2.35 Enkele dagen later biedt de CG de informateur ook nog een suggestie aan voor een
boodschap aan de samenleving. “Duurzaamheid is het sleutelwoord. Om in de 21ste eeuw
onze samenleving te versterken. Niet alleen in termen van klimaat en ecologie, maar ook in
termen van een menswaardig bestaan, die veilig, welvarend, saamhorig en sociaal is.”2.36
De invloed van de CG is dan echter nog niet zo groot. Het kabinet kiest als motto van het
coalitieakkoord ‘Samen werken, samen leven’, daarmee aangevend dat ‘Nederland
teamwerk’ is. De nieuwe coalitie werkt dit motto uit in zes pijlers:
• Een constructieve speler zijn in Europa en de wereld
• Met een winnende en vernieuwende economie
• Die steeds schoner en zuiniger wordt
• Een land waarin iedereen telt en meedoet
• Waarin je veilig kunt leven en werken
• En een overheid die helpt en niet hindert
Nieuw is dat vanuit de communicatiediscipline een kabinet dat nog in de steigers staat
adviezen krijgt voor ‘kabinetsbrede communicatieactiviteiten’. Daarin zijn drie hoofdonderdelen te onderscheiden. Om te beginnen een startberaad, een kennismakingsbijeenkomst
van de nieuwe bewindslieden, zoals dat ook voorafgaande aan het vorige kabinet-Balkenende is georganiseerd. Voorgesteld wordt om na de eerste drie maanden een ‘100-dagenberaad’ te houden, waarin de bewindslieden met elkaar kunnen terugkijken op hun eerste
66 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
ervaringen. Ten behoeve daarvan biedt de CG aan de beeldvorming van het kabinet bij het
publiek te monitoren. Als derde activiteit stelt de CG voor om met de departementale
directies Communicatie vóór het zomerreces een kabinetsbreed werkbezoek te organiseren
met als doel de inzet van het kabinet over het voetlicht te brengen. Voorafgaand aan dit
werkbezoek zouden rond de zes pijlers van het kabinetsbeleid deelbezoeken georganiseerd
moeten worden, die centraal worden afgesloten met een town hall meeting.2.37
De hoofdlijnen van het voorstel worden door de formateur overgenomen. Er komt een
startberaad op 21 februari 2007 met eenzelfde opzet als in 2003. Er komen werkbezoeken
van alle bewindslieden en er wordt een town hall meeting voorbereid die kort voor het
zomerreces moet plaatsvinden. Het idee van een ‘100-dagen-beraad’ biedt aanleiding voor
een brainstorm die resulteert in een ‘100-dagen-toer’ van alle bewindslieden door het land
om de dialoog met de samenleving aan te gaan.
Dat schept verwachtingen, waarschuwt de CG. “De verwachtingen lopen sterk uiteen en zijn
overwegend hooggespannen. In algemene zin dient het kabinet de overwegingen over de
op ‘dialoog’ gerichte houding realistisch te houden. Dat geldt ook ten aanzien van de
totstandkoming van het beleidsprogramma. In de media en bij het publiek is het beeld
ontstaan dat het kabinet een 100-dagen-dialoog voert om vervolgens op grond daarvan een
beleidsprogramma te presenteren. De kernboodschap is dat het kabinet gedurende haar
regeerperiode actief kennis en ervaring uit de samenleving wil benutten.”2.38
Oud-projectdirecteur van de CG, Cor Groeneweg: “Met het aantreden van het kabinetBalkenende-Bos leek de invloed van de CG nog verder te groeien. Voor de presentatie van
het coalitieakkoord werd goed gebruik gemaakt van binnen de CG ontwikkelde adviezen.
Ook de town hallmeetings zaten in de adviezen verwerkt. Maar bij de uitwerking ervan liepen
we aan tegen de invloed van de politiek assistent van de minister-president, Jack de Vries.
Hij probeerde de boel over te nemen en de rol van Balkenende daarbij uit te vergroten.
Zoals het uiteindelijk is uitgepakt hebben we het niet gewild.”
Op eerdere momenten zijn er binnen de VoRa wel gedachten geopperd als het doen van een
100-dagen-toer. Maar als het kabinet-Balkenende-Bos er in de eerste dagen van zijn bestaan
toe besluit wordt de VoRa erdoor verrast. Er ligt geen plan, met als gevolg dat bewindslieden
ieder voor zich binnen het departement besluiten waar ze werkbezoeken willen doen en
met wat voor groepen in de samenleving ze in contact willen komen. Dat leidt ertoe dat
sommige plaatsen zich kort na elkaar mogen verheugen in de komst van verschillende
bewindslieden en andere worden overgeslagen. De media en de Tweede Kamer zijn zeer
kritisch over de toer, maar op de verkeerde gronden. Zij zijn niet de eerst aangewezenen om
er bezwaar tegen te maken dat de regering zijn oren te luisteren legt in de samenleving,
temeer daar zij met enige regelmaat bewindslieden verwijten dat ze niet weten wat er leeft
in het land. De gebrekkige regie op de toer biedt veel meer aanleiding voor kritiek. Dat geldt
ook voor de uiteindelijke doorwerking van de opgedane ervaringen in het beleidsprogramma, dat na de 100-dagen toer wordt opgesteld.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 67
De 100-daagse dialoog wordt op 21 mei 2007 afgesloten met een town hallmeeting in de
Utrechtse Jaarbeurs. Mensen die in de dagen ervoor al contact hebben gehad met een
bewindspersoon hebben een uitnodiging gekregen daar aan grote tafels met de bewinds­
lieden van gedachten te wisselen over de ervaringen die tijdens de 100-dagen-toer zijn
opgedaan en de doorwerking ervan in het kabinetsbeleid. Knevel & Van den Brink doen ervan
verslag en sluiten de bijeenkomst af met een gesprek met minister-president Balkenende en
vicepremiers Bos en Rouvoet. De mensen zijn zonder uitzondering enthousiast. In
verschillende bewoordingen laten ze weten dat ze de benadering van het kabinet waarderen, dat ze er veel vertrouwen in hebben dat het kabinet hun opvattingen ter harte zal
nemen. Maar, zeggen ze bijna allemaal uitzondering met een dreigende ondertoon, over
een jaar willen we weten wat de vorderingen zijn en welke mogelijke weerstanden en
problemen zich daarbij voordoen. Dat wordt door het kabinet toegezegd.
Het waarmaken van de verwachtingen
Tijdens de ‘dialoog’ wordt er binnen de departementen hard gewerkt aan de uitwerking van
het coalitieakkoord in een ‘beleidsprogramma’. Dat proces verloopt niet erg soepel. De
betrokken ambtenaren kunnen zich niet goed verplaatsen in de gedachtegang van het
kabinet. En Jack de Vries, die de centrale regie is toevertrouwd, krijgt er onvoldoende greep
op. Het beleidsprogramma dat op 14 juni wordt gepresenteerd, waaiert daardoor uit van zes
pijlers, naar tien projecten en ruim zeventig doelen, “waar het kabinet zich de komende vier
jaar voor wil inzetten en waar ze ook aanspreekbaar op is.”2.39 Iedere heilige heeft toch weer
zijn eigen kaarsje gekregen.
Het kabinet slaagt er ondertussen niet goed in naar de verwachtingen te leven die ze bij
gewone burgers heeft gewekt. Misschien stoort de buitenwereld zich niet zo aan het
uitwaaierende beleidsprogramma, maar media en parlementaire oppositie laten niet na de
100-dagen toer als propaganda met een luchtje te veroordelen. Kritische vragen worden
opgeworpen over de kosten van de toer. Maar ook over de manifestaties die kort erna
worden gehouden – zoals ‘Het akkoord van Schokland’ en ‘de Kindertop’ – waarbij de
Europese aanbestedingsregels zouden zijn genegeerd. ‘Schokland’ komt uit de koker van
het aan de PvdA-verwante communicatiebureau Booij, Klusman en Van Bruggen (BKB), mag
door hen ook worden uitgevoerd en komt daardoor extra in het vizier van critici. Het past
volgens minister Koenders echter in het project Millennium Doelstellingen Dichterbij, waar tot
dan toe maar weinig mensen van hebben gehoord.
De directeur-generaal (DG) van de RVD, Gerard van der Wulp, gaat in zijn inleiding tijdens
het Catshuisberaad op 27 augustus 2007, waar het kabinet zich opmaakt voor zijn eerste
Prinsjesdag, op deze geluiden in. “Na de 100 dagen-toer volgden de zomermaanden en de
hype over de aanbestedingen brak uit. Dit versterkte het beeld van: ‘dit kabinet doet niks,
het geeft alleen geld uit aan eigen propaganda. En daarbij lappen ze ook nog eens alle regels
aan hun laars’. En daar pakten de media dus ook groot mee uit. En ten slotte de afgelopen
dagen. Die maken het er ook niet beter op. Het lekproces lijkt toch weer op gang te zijn
gekomen, en de media brengen vooral geïsoleerde elementen uit de plannen die schadelijk
68 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
zijn voor het beeld van het kabinet: ingrijpen in de AWBZ, verhoging alcohol- en tabak-­
accijns en verondersteld korten op wetenschappelijk onderzoek. En de slepende discussie
over de koopkracht helpt ook niet echt.”2.40 De Telegraaf gaat in die tijd op de haar bekende
wijze met de gelekte berichten om. Alle mogelijke overheidsplannen die burgers geld
kunnen gaan kosten, worden onder de noemer ‘Bos-belasting’ gehekeld.
Veel effect hebben de waarschuwingen van de DG RVD niet. In ‘Haagse fluisteraars’
beschrijft Max van Weezel de ‘dirty war’ tijdens het kabinet-Balkenende-Bos, waarin
spindoctors van CDA en PvdA elkaar proberen te overtreffen in het zwartmaken van de
boegbeelden van de andere partij. Desondanks blijven de RVD en de VoRa werken aan een
kabinetsbrede beleidspresentatie. De CG introduceert daarbij binnen de overheidsvoorlich­
ting het begrip ‘framing’. “Frames zijn oneliners die de inzet en mentaliteit van het kabinet
aansprekend verwoorden en die bruikbaar zijn als kapstok in woordvoering en speeches.”2.41
Als voorbeelden worden aangereikt:
• ‘Geen talent onbenut laten’, als het gaat om onderwijs-, participatie- of
integratievraagstukken
• ‘Wie meedoet telt’, bij vergelijkbare vraagstukken
• ‘Zorg voor morgen’, bij maatregelen die de duurzaamheid bevorderen
• ‘Het beste uit Nederland halen’, bij de bevordering van economie en werkgelegenheid
• ‘Minder rompslomp, betere dienstverlening’, om het streven naar verminderen van de administratieve lastendruk tot uitdrukking te brengen.
Als alle bewindslieden met enige regelmaat deze ‘frames’ gebruiken, zo is de gedachte, wordt
de vastbeslotenheid van het kabinet tot uitdrukking gebracht om van het beleid over de
volle breedte een succes te maken.
Geen nieuwe town hall meeting
Als het kabinet een vol jaar bestaat blikt de minister-president in het Catshuisberaad van 25
februari 2008 terug op de ervaringen. Naast tal van positieve punten, merkt hij op “dat we
tegelijk aanleiding hebben gegeven voor speculaties over de vorm. En dus stonden er deze
week koppen in de krant als “De glans is eraf” en “Coalitie strijdt tegen het etiket vechtkabinet”. En deze beelden worden met graagte versterkt door de oppositie.”2.42
De CG trekt hieruit de conclusie dat het kabinet voor de communicatieve opgave staat de
negatieve spiraal in de beeldvorming om te buigen. Dat vergt in haar ogen een aanpak
waarbij het in belangrijke mate de regie gaat voeren over de beleidspresentatie en daar in
nauwe onderlinge samenwerking uitvoering aan geeft. Geheel in de stijl van ‘framing’ wordt
er een driesporenbeleid voorgesteld. Het eerste spoor is ‘Perspectief tonen’, waarbij alle
bewindslieden consequent bij het presenteren van beleidsplannen en maatregelen
stelselmatig eenzelfde vergezicht schetsen. ‘Regie voeren’, luidt het tweede spoor, waarbij
op twee of drie politieke sleutelthema’s een krachtig kabinetsbreed beleid wordt neergezet,
proactief en agenderend wordt geopereerd met zeer korte besluitvormingslijnen.
‘Samenhang bewaken’, waarbij met name op Prinsjesdag en Verantwoordingsdag goed
afgestemde kabinetsbrede boodschappen worden gecommuniceerd, is het derde spoor.2.43
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 69
Alle inspanningen ten spijt om de beeldvorming van het kabinet krachtig neer te zetten,
wordt de kans voor open doel niet benut. De min of meer beloofde herhaling van de town
hall meeting een jaar na de 100-dagen-toer komt er niet. Een argumentatie daarvoor blijft uit.
Aan een Motivaction-onderzoek kan men juist een aansporing ontlenen. De kennis en de
beleving van het kabinetsbeleid is niet negatief, zegt Motivaction, maar er zijn punten
waarop enige verbetering gewenst is. Het onderzoeksbureau signaleert dat de steun voor de
koers van het kabinet stabiel is, maar dat het geloof in voortgang en daadkracht laag is.
Weliswaar lijkt de kennis over waar het kabinet aan werkt groeiende, maar de pijlers van het
kabinetsbeleid zijn onbekend. En een deel van de burgers ervaart een betuttelende
benadering door het kabinet. Bij elkaar goede aanknopingspunten voor een town hall
meeting. Het is echter niet uitgesloten dat het geheel aan resultaten of te mager of te
controversieel wordt geacht, waardoor er van de gewenste daadkrachtige uitstraling geen
sprake zal zijn.
De worsteling springt onder meer naar voren in notities die de CG aanreikt ten behoeve van
Verantwoordingsdag 2008. “De 74 beleidsdoelen zijn en blijven leidend. Na Prinsjesdag
2007 is de uitvoering ervan in de steigers gezet. Daarbij is het kabinet het debat niet uit de
weg gegaan, zoals met het ontslagrecht. Ook zijn enkele pittige besluiten genomen zoals de
verlenging van de missie in Uruzgan en de begrenzing van de kosten voor kinderopvang.
Over de hele linie zijn plannen uitgewerkt en worden deze de komende periode vastgesteld
in wet- en regelgeving.”2.44 Het ontslagrecht ligt moeilijk bij de sociale partners, de
verlenging van de missie in Uruzgan is moeizaam tot stand gekomen en zal in 2010 tot de
val van het kabinet leiden en de begrenzing van de kosten voor de kinderopvang heeft tot
een binnenbrand bij de PvdA geleid. Het is voorstelbaar dat binnen het kabinet de gedachte
leeft dat dit geen lekker lijstje is om mee naar burgers te gaan. De confrontatie met hen is
niet zelden zwaarder dan met de Tweede Kamer, waar het kabinet een meerderheid heeft,
waarop in noodsituaties kan worden teruggevallen.
Het niet waarmaken van beloften door politici schaadt het vertrouwen. De precieze impact
laat zich moeilijk inschatten. Burgers kunnen een olifantengeheugen hebben. Soms wordt
dat kenbaar. Het ‘kwartje van Kok’ dat zou worden teruggegeven, kan jaren na dato nog als
voorbeeld van een gebroken belofte emoties oproepen. De meeste beloftes zijn na verloop
van tijd ondergedompeld in een algemeen gevoelen van wantrouwen en cynisme. Juist een
rechtstreekse communicatie van burgers met hun politici kan daarin verandering brengen.
Niet meteen, want vertrouwen komt te voet en gaat te paard.
In diezelfde periode dat het kabinet afziet van een nieuwe town hall meeting verschijnen er
twee onderzoeken, die in de dialoog met burgers behulpzaam kunnen zijn. Motivaction laat
zien dat de middenklasse, de hardwerkende Nederlanders, zich kwetsbaar voelt. Zowel in
sociaaleconomisch als sociaal-cultureel opzicht. In hun beleving wordt alles duurder, ‘maar
mijn inkomen blijft gelijk’. Ze ervaren de maatschappelijke ontwikkelingen als ‘amerikanisering’, waarbij hun arbeidsmarktsituatie onzekerder wordt, hun arbeidstevredenheid te
wensen over laat en hard werken niet meer lijkt te worden beloond.2.45
70 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Niet veel later komen de resultaten van het eerste Continu Onderzoek Burgerperspectieven
(COB) naar buiten. Het COB is een instrument van de VoRa dat is ontwikkeld op basis van
het actieplan-Wallage. De eerste versies die in 2003 onder de naam ‘Belevingsmonitor’ het
licht hebben gezien, voldoen niet aan de verwachtingen. Niet bij de VoRa, die de uitvoering
ervan een te langdurig proces vindt en de uitkomsten als niet voldoende duidelijk ervaart.
Het kabinet-Balkenende I biedt ook weinig steun door te spreken van een vorm van
‘zelfkastijding’. Waarom zou het hieraan geld besteden? Op aanbeveling van de commissie-Wolffensperger wordt er in 2006 een nieuwe poging gewaagd. Hiervoor wordt een
beroep gedaan op het Sociaal-Cultureel Planbureau (SCP). Vier maal per jaar wordt er sinds
2008 gepeild hoe Nederlanders hun situatie waarderen. Een belangrijke conclusie in het
eerste onderzoek is dat Nederlanders vrij massaal tevreden zijn over hun gezondheid, de
buurt, hun financiële situatie, werk, opleiding en dagelijkse activiteiten. Daartegenover
staan een grote ontevredenheid en pessimisme over de Nederlandse samenleving. ”In dit
opzicht lijkt het erop dat Nederland zich ontwikkelt van een ‘high trust society’ naar een ‘low
trust society’”.2.46 De uitkomsten van het COB tonen nadien eenzelfde beeld: stevige kritiek op
en een grote onvrede met de algemene situatie in de samenleving tegenover een grote
tevredenheid over de situatie binnen de eigen gezichtskring.
Handreikingen voor een betere beleidspresentatie
De CG is actief en productief. In de loop van 2008 zijn de voorbereidingen voor de gemeenschappelijke huisstijl in volle gang. Zij organiseert een blik naar buiten, signaleert en recenseert
rapporten als dat van Motivaction. Ook levert de CG input voor het kwartaalonderzoek en
begeleidt de onderzoekers van het SCP. Anders dan zijn voorganger ‘de Belevingsmonitor’ leidt
deze wel tot bruikbare inzichten en aanbevelingen. Door de CG worden wekelijks kalenders
opgesteld van spreekbeurten en optredens van bewindslieden in het land. De opstelling ervan
komt aarzelend op gang, aanvankelijk is er de gebruikelijke argwaan tussen de departementale
voorlichters om informatie met elkaar te delen, maar de bewindslieden stellen deze dienstverlening erg op prijs. Zij doen er hun voordeel mee. Daarnaast doet de CG handreikingen voor
reacties van kabinetsleden op grote gebeurtenissen om – zoals de Canadese collega’s hebben
geleerd – ‘to sing from the same book’ en eenzelfde ‘tone of voice’ te bevorderen.
Een concrete handreiking die de CG de bewindslieden doet is de ‘Schijf van Vijf’. Een
kabinetsreactie moet volgens de Schijf aan vijf criteria voldoen: leiderschap tonen, eenheid
en betrokkenheid uitstralen, perspectief bieden en bovenal eerlijk zijn. Vervolgens worden
die criteria naar drie aspecten uitgewerkt: analyse, advies en actie.2.47 De bewindslieden
krijgen de ‘Schijf van Vijf’ op een handig kaartje dat in binnenzak of handtas past, aangeboden. Ook hier krijgt de CG waardering voor. Cor Groeneweg: “Tot de positieve resultaten,
naast de rijksbrede huisstijl behoren de weekkalenders van externe optredens van bewindslieden, zodat wij, maar ook zij wisten wie waar zou optreden en er niet door zouden
worden verrast. Daarnaast maakten we sheets met argumentatieblokken ten behoeve van
de samenwerking over de grote stelselwijzigingen van het kabinet-Balkenende-Zalm
(2004-2005). En de ‘Schijf van Vijf’ als hulpmiddel voor bewindslieden bij optredens en
gesprekken met publiek en media werd ook positief ontvangen.”2.48
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 71
De CG is ook heel nadrukkelijk betrokken bij de voorbereidingen voor Prinsjesdag. Cor
Groeneweg is met name hierin geïnteresseerd. Prinsjesdag, de presentatie van de
Rijksbegroting en de afzonderlijke hoofdstukken ervan, demonstreren voor hem de
noodzaak van coördinatie. “Laat ik dit illustreren met een voorbeeld uit mijn eigen praktijk.
Richting Prinsjesdag lekten er vaak berichten over het uitkleden van het basispakket en de
daaraan gekoppelde inkomenseffecten naar buiten. Bij VWS zeiden we dan: dat is het
probleem van SZW. En die kwamen dan met inkomensplaatjes en puntenwolken. Later bij
de nieuwe Zorgwet merkten we dat het verstandig was daarvoor ook draagvlak te ontwik­
kelen bij andere departementen. Ten behoeve daarvan heb ik onder meer een toer gemaakt
langs de verschillende directies Communicaties. En zo hebben we mede bevorderd dat het
kabinet met één stem zou spreken.”2.49
Kort voor Prinsjesdag 2008 geeft de CG in een informele ‘Benen-op-tafel-sessie’ (BOT), die
de VoRa sinds mei 2002 met enige regelmaat heeft, enkele handvatten voor die coördinatie.
Op de agenda staan de bespreking van de ‘kernboodschap’ van het kabinet, de balans van de
‘publicitaire uitgangspositie’ en het zo mogelijk bepalen van ‘een gedeelde publicitaire
marsroute’.2.50
Bij de presentaties rondom Prinsjesdag heeft Financiën als vanouds een stevige vinger in de
pap. Al sinds jaar en dag reikt Financiën op vrijdag voor Prinsjesdag vanuit het eigen
departement de begrotingsstukken onder embargo uit. De RVD heeft daar altijd vreemd
tegenaan gekeken. Andere departementen geven hun begrotingsstukken via de RVD af. De
toelichtingen op de departementale begrotingen worden door hun bewindslieden in
Nieuwspoort gegeven. Financiën wijkt ook hierin af. Als laatste ontvangt de minister van
Financiën de vertegenwoordigers van de media op het eigen departement.
Als de digitalisering stevig is voortgeschreden biedt Financiën aan de coördinatie te
verzorgen van de presentatie van alle begrotingsstukken met bijbehorende perssamenvattingen op de Prinsjesdag-website. Daarbij krijgt zij de medewerking van de RVD-afdeling
Communicatiebeleid. Maar als de CG aantreedt voelt Financiën dat ze geleidelijk aan de
regie naar zich toetrekt. Niet iedereen bij Financiën is daar even blij mee. Het leidt in 2007
tot een komisch conflict. De CG heeft buiten Financiën om een decorwandje laten ontwerpen, waarvoor de minister van Financiën zijn toelichting voor de pers kan verzorgen. ‘Waar
bemoeit die RVD zich mee?’, is de eerste reactie. Maar omdat Financiën niet zelf iets heeft
laten ontwerpen, wordt het werk van de CG aangenomen. Het produceren van een
achterwandje is een detail, maar in het licht van de nagestreefde beeldregie niet onbelang­
rijk. Fotografen en cameralieden willen graag een beeld dat direct duidelijk maakt wat er
wordt getoond. Het voorval maakt overigens duidelijk dat voor de verbetering van de
kabinetsbrede beleidspresentaties een prijs moet worden betaald. Anderen bemoeien zich
met zaken die voorheen exclusief voorbehouden waren aan jezelf. Het zicht op de meerwaarde van de samenwerking is dan niet zelden even vertroebeld.
72 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Kabinetsbreed communicatiebeleid
Hoewel de waardering voor de CG in brede kring groot is, krijgt zij geen poot aan de trapper
bij het ontwikkelen van een algemeen kabinetsbreed communicatiebeleid. Steeds wordt er
een nieuw voorstel aangeboden, maar premier en vicepremiers geven geen heldere reacties.
De formulering van het communicatiebeleid stagneert en daarmee ook de uitvoering ervan.
De CG wordt na verloop van tijd gevraagd de inzichten eerst maar eens los te laten op een
Kabinetsbrede Aanpak Duurzame Ontwikkeling. Daar zijn zes departementen bij betrokken.
Het lukt echter niet tot een advies te komen dat het kabinet weet te overtuigen. Cor
Groeneweg: “Binnen de CG is geschaafd aan een presentatie van de voortgang van het
kabinetsbeleid in het eerste jaar. Verschillende concepten zijn in het overleg van ministerpresident met de vicepremiers aan de orde gekomen. Een heldere reactie kwam er niet.
Uiteindelijk is er nooit een vervolg op de 100-dagen-toer gekomen. Het kwam erop neer dat
de vicepremiers niet wilden meewerken aan een PR-show van de minister-president.”
Binnen VWS zijn onder Balkenende IV alle drie coalitiepartijen vertegenwoordigd: een
minister van het CDA en een van de ChristenUnie – tevens een van de vicepremiers – en een
staatssecretaris van de PvdA. Groeneweg: “Ze ontliepen elkaar geregeld, zoals op het terrein
van de medische ethiek. De staatssecretaris ging erover, maar de CU-minister had er ook
duidelijke opvattingen over. Tegen elkaar hebben we binnen de voorlichtingsdirectie
gezegd: de bewindslieden mogen er dan niet of nauwelijks met elkaar over praten, wij doen
dat wel. We houden elkaar op de hoogte, om daarmee een brug te helpen slaan en ellende
te voorkomen.”2.51
Binnen een directie Communicatie kunnen de spanningen tussen bewindslieden nog
worden geaccommodeerd. Maar de patstelling tussen de premier en de vicepremiers werkt
verlammend op de werkzaamheden van de CG. Groeneweg: “Door het ontbreken van een
politieke aansturing van de coördinatie van de overheidscommunicatie kreeg de CG steeds
minder te doen. Tegenwerking uit de hoek van de politiek assistenten versterkte dat. In hun
kring werd gesproken over het een kopje kleiner maken van RVD en VoRa. Zij hebben daarin
hun zin gekregen. De CG hield in de loop van 2009 op te bestaan, de DG RVD vertrok.
Anderhalf jaar later was het hele kabinet ten onder gegaan aan de inspanningen van de
politiek assistenten. En moest de minister-president eerloos het politieke toneel
ruimen.”2.52
In april 2009 vindt er een Catshuisberaad plaats waar wordt gesproken over de beeldvor­
ming van het kabinetsbeleid. En hoe er gegeven de beperkte ruimte in de begroting – de
bankencrisis is net in volle hevigheid losgebarsten – antwoord kan worden geboden aan de
ontwikkelingen in de publieke opinie en de onderstromen die in de samenleving zichtbaar
zijn geworden.2.53 De CG heeft er geen betrokkenheid meer bij. Hij houdt eind 2009 op te
bestaan. De functies worden ondergebracht bij de afdeling Communicatiebeleid (CB) van de
Rijksvoorlichtingsdienst, die op haar beurt in 2010 opgaat in de afdeling Communicatie
Algemeen Regeringsbeleid. Veel medewerkers gaan elders aan de slag. De greep van de VoRa
op de coördinatie van de communicatie van het kabinet wordt daardoor minder. Die van de
politiek assistenten van bewindslieden neemt toe. Hun ‘dirty war’ ontwikkelt zich naar een
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 73
hoogtepunt. Niet met de aanhoudende crisis als thema, maar de voortzetting van de
militaire missie in de Afghaanse provincie Uruzgan. Met de val van het kabinet in het
voorjaar van 2010 als gevolg. Kort ervoor heeft het kabinet nog een ‘missie’ voor de
Rijksoverheid geformuleerd. “De Rijksoverheid werkt aan een rechtvaardige, ondernemende en duurzame samenleving. In onze democratische rechtsstaat is het belangrijk dat
mensen en maatschappelijke organisaties zich in vrijheid en veiligheid kunnen ontplooien.
Daarvoor zijn keuzes nodig, in Nederland, in Europa, in de wereld. De Rijksoverheid weegt
belangen tegen elkaar af, investeert in de toekomst en treedt op als dat nodig is. Dat doet zij
met hart voor de publieke zaak, integer en met kennis van zaken”. Postuum hebben de
inspanningen van de CG en de RVD-afdeling Communicatiebeleid nog vrucht gedragen. Het
heeft de val van het kabinet niet kunnen voorkomen.
Nabeschouwing
In dit hoofdstuk is in het bijzonder ingezoomd op rol en functie van de communicatie­
professionals van het Rijk bij de ondersteuning van hun ‘opdrachtgevers’ in hun relatie met
de samenleving. In die ondersteuning zijn twee lijnen te onderkennen die tot verschillende
uitkomsten hebben geleid. Het succes van de lijn van communicatie over ‘aanvaard beleid’
is duidelijk zichtbaar. De professionaliteit van de overheidsvoorlichters heeft hier van hun
opdrachtgevers het volle pond gekregen. De geboden ruimte en kansen hebben zij ook
benut. Opdrachtgevers gaan echter over hun eigen beeldvorming, de tweede lijn waarlangs
ondersteuning werd geboden. De communicatieprofessionals hebben hen daarbij volop
van advies gediend. Veel van de adviezen zijn niet goed opgepakt. De in de communicatieadviezen expliciet beoogde eenduidige beleidspresentatie van het kabinet gaan teloor in
niet uitgesproken opvattingen van afzonderlijke coalitiepartijen en individuele bewindslieden. En in het gestook van politiek assistenten in de krochten van het Binnenhof.
Gras groeit wel degelijk als je er constant naar kijkt. Al helpt het wel als je af en toe op een
foto van enige tijd eerder kijkt. Dan wordt de progressie beter duidelijk. In de periode van
1995 tot 2010 tijd is er een enorme ontwikkeling gemaakt in de coördinatie, uniformering
en standaardisatie van de communicatie van de Rijksoverheid. ‘Heeft u vragen over de
Rijksoverheid, ga naar www.rijksoverheid.nl’. Anno 2015 is een radiospotje van deze
strekking met enige regelmaat te horen. Post van de Rijksoverheid heeft inmiddels het
bekende uiterlijk van de rijksbrede huisstijl. ‘Werken voor Nederland’ is een bekende
afsluiter geworden van wervingsadvertenties, voor zover ze er nog zijn.
De fragmentatie op dit front tot het einde van de vorige eeuw heeft – dankzij de impulsen
van het rapport-Wallage, ondanks de nog lang bestaande aarzeling om over ‘corporate
communicatie van de Rijksoverheid’ te praten – plaatsgemaakt voor één gezicht. De
communicatieprofessionals hebben ‘Wallage’ begrepen, hebben de tijd verstaan en
gezamenlijk aan een nieuw beeld van de Rijksoverheid bijgedragen. Hun doelstellingen zijn
sindsdien meer gemeenschappelijk beleefd en zijn naar elkaar toegegroeid. In hun
professionele houding om met de ogen van buiten naar binnen te kijken, hebben ze het
inzicht verwerkt dat burgers minder naar individuele bewindslieden kijken dan naar een
kabinetsploeg als geheel. Hun doelstellingen beperken zich sinds ‘Wallage’ niet meer
74 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
vanzelfsprekend tot de ‘eigen minister’. Dat geldt ook voor hun ambities. Die reiken verder
dan de eigen minister of het eigen departement. De beeldvorming van bewindslieden of
departementen moet minder als op zichzelf staand worden beschouwd, maar meer als
bijdrage aan de beeldvorming van het kabinet en de Rijksoverheid als geheel. Daarnaast
hebben ze hun eigen vakmanschap in verschillende richtingen ontwikkeld, zodat de
communicatie van hun opdrachtgevers met hun klanten naar de eisen van de tijd kan
plaatsvinden. Daarin zijn ze geslaagd. De veranderingen die zich in techniek en in medialandschap hebben voorgedaan, zijn zodanig in hun benadering verwerkt, dat er geen
geluiden worden gehoord dat de Rijksoverheid in dit opzicht achterloopt. Dat mag als ‘een
bewijs uit het ongerijmde’ worden beschouwd.
In deze zin hebben de voorlichters van de Rijksoverheid het vertrouwen in de regering zeker
niet tegengewerkt.
Vertrouwen wordt echter door meer bepaald dan een duidelijke, herkenbare stijl in de
informatievoorziening. Het gaat ook om inhoud, om een duidelijke inhoudelijk goed
gecoördineerde beleidspresentatie en -afstemming. Niet alleen van aanvaard beleid, maar
ook van het beleid in ontwikkeling. Ook daarop hadden de aanbevelingen van ‘Wallage’
betrekking. En vele inspanningen van de voorlichtingsprofessionals van de Rijksoverheid
zijn daar sindsdien ook op gericht. Die inspanningen zijn het meest intensief in de tijd dat
de CG bestaat. Hier botsen de doelstellingen, ambities en vakmanschap van communicatieprofessionals op die van hun ‘opdrachtgevers’.
‘De Kus’ van Jeroen Henneman
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 75
Het vertrouwen in de regering is in Nederland structureel niet hoog. Sinds 1999 is het
percentage burgers met ‘veel’ en ‘heel veel vertrouwen’ nooit boven de 40 procent
uitgekomen.2.54 De som van ‘weinig’ en ‘heel weinig vertrouwen’ beweegt zich in diezelfde
periode tussen de 60 en 80 procent. Alleen kort na het aantreden van Balkenende IV laat
zich in de grafiek een opmerkelijke ontwikkeling zien. De lijnen van ‘veel’ en van ‘weinig
vertrouwen’ bewegen naar elkaar toe als in de sculptuur ‘De Kus’ van Jeroen Henneman.2.55
Ondanks de inspanningen van de overheidsvoorlichters is deze veelbelovende uitgangspositie onvoldoende benut om een blijvende omslag in de ontwikkeling van het vertrouwen te
bewerkstelligen.
De expliciete doelstellingen en ambities van een coalitie zijn neergelegd in een regeerakkoord. Die zijn het vertrekpunt geweest voor de VoRa en de CG om een scala van activiteiten
te ontwikkelen ter ondersteuning daarvan. Die worden sinds 2003 bijvoorbeeld zichtbaar in
het preconstituerend beraad en de onregelmatige Catshuisberaden. Het kabinetsbrede
optreden van Balkenende IV in de zogenaamde 100-dagen toer is een ander voorbeeld.
Grafiek 2 Vertrouwen in de regering (1999-2010)
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
feb.-99
feb.-00
mrt.-01
jan.-02
aug.-02
jan.-03
sep.-03
mrt.-04
apr.-04
sep.-04
mrt.-05
mei-06
jul.-05
okt.-05
dec.-05
feb.-06
apr.-06
mei-06
jun.-06
jul.-06
aug.-06
sep.-06
okt.-06
feb.-07
apr.-07
mei-07
jun.-07
sep.-07
okt.-07
nov.-07
jan.-08
mrt.-08
apr.-08
mei-08
jul.-08
sep.-08
okt.-08
jan.-09
feb.-09
apr.-09
jun.-09
sep.-09
okt.-09
okt.-10
0%
(Heel) veel vertrouwen
(Heel) weinig vertrouwen
76 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De CG en de VoRa blijven na de 100-dagen-toer schaven aan de presentatie van het kabinet,
maar het kabinet neemt de handreikingen die worden gedaan, niet aan. Ondanks de
beloften die het tijdens de toer en de town hall meeting heeft gedaan. De doelstellingen en
ambities van het kabinet blijven gelijk, maar de animo om die ook gezamenlijk uit te
dragen verdwijnt. De ondersteuning beperkt zich tot het vervaardigen van handreikingen
die de individuele bewindslieden ondersteunen bij de professionele uitoefening van hun
ambt. De weekkalender van publieke optredens, de woordvoeringslijnen over hoofdpunten
van het actuele kabinetsbeleid en de ‘Schijf van Vijf’ worden dankbaar aanvaard. Ieder doet
er individueel zijn voordeel mee.
De beschikbare gegevens over vertrouwen in de regering laten geen duidelijke conclusies
toe over de opbrengst van de inspanningen om de coördinatie en presentatie van het
kabinetsbeleid te versterken. Wel kan worden vastgesteld dat het wantrouwen in de regering
structureel hoger is dan het vertrouwen. Hier ligt een duidelijke uitdaging. Een regering
heeft, gezien alle opdrachten waar ze voor staat en de verrassingen die zich daarbij
voordoen, al voldoende tegenwind te trotseren. Een stevig draagvlak in de samenleving kan
daarbij een steun zijn.
Het uiterlijk van de Rijksoverheid is de afgelopen jaren vernieuwd. Doelstellingen en
ambities van voorlichters en bewindslieden zijn hierin gelijk op gegaan. Dat was niet het
geval wat betreft de totale uitstraling van het kabinet. De resultaten van de inspanningen op
dit vlak zijn niet in een merkbare en structurele verbetering van het vertrouwen in de
regering tot uitdrukking gekomen.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 77
De schijf van vijf
Analyse
Advies
Actie
Leiderschap
De bevolking heeft nog
steeds weinig vertrouwen in
de toekomst. In een tijd van
(onder andere) vergrijzing,
internationalisering en
individualisering bestaat er
een sterke behoefte aan
politiek leiderschap.
Blijf staan voor de
hervormingsagenda van het
kabinet; en schets het
daarbij behorende
perspectief. Het besef dat
het kabinet een duidelijk
doel voor ogen heeft, dat
ook uitdraagt en dus
leiderschap toont, vergroot
het vertrouwen van de
bevolking in het kabinet.
Durf de grote
lijnen uit te zetten
Eenheid
Bewindslieden die elkaar
tegenspreken, zenden per
definitie verschillende
boodschappen uit. Hierdoor
straalt het kabinet
verdeeldheid uit; en wekt
het achterdocht ten aanzien
van zijn werkelijke intenties.
Voer discussies in de
Trêveszaal; niet in de pers.
Draag eenduidig de
doelstellingen van het
kabinetsbeleid uit. Spreek
na afloop van de besluitvorming in de Trêveszaal één
woordvoeringslijn af; en
hanteer die kabinetsbreed.
Praat met elkaar,
niet over elkaar
Betrokkenheid
Burgers verwijten het
kabinet een gebrek aan
betrokkenheid. Uit
focusgroepen blijkt dat
burgers behoefte hebben
aan erkenning van hun
problemen; en aan een
kabinet dat ‘naast hen
staat’.
Laat zien dat alle leden van
het kabinet begrijpen welke
(vaak ingrijpende) gevolgen
de verschillende kabinetsmaatregelen hebben voor
individuele burgers. Anders
gezegd: toon in woord en
daad empathie en erken de
problemen van mensen.
Ga niet tegenover,
maar naast de
bevolking staan
Perspectief
De bevolking heeft het
toekomstperspectief van het
kabinet onvoldoende
duidelijk op het netvlies.
Mensen ervaren wel de
negatieve gevolgen van
kabinetsmaatregelen op
korte termijn, maar zien
onvoldoende welke doelen
het kabinet op lange termijn
beoogt te realiseren.
Neem de leiding in het
schetsen van een wenkend
perspectief voor Nederland
(een ‘verhaal’), waarin
kansen meer nadruk krijgen
dan bedreigingen. Daarmee
wordt de ratio achter
individuele maatregelen
duidelijker en wordt de
samenhang tussen de
verschillende maatregelen
zichtbaar.
Vertel ‘het
verhaal’ van het
kabinet
78 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Eerlijkheid
Analyse
Advies
Actie
Het is een Haagse reflex om
een genomen besluit zo
positief mogelijk te
presenteren. Dit draagt
echter sterk bij aan een
argwanende en cynische
houding van de bevolking
ten opzichte van de politiek.
Schets de dilemma’s waar
het kabinet voor staat. Erken
consequent dat genomen
besluiten ook negatieve
gevolgen hebben. Vertel het
volledige verhaal, waarin
zowel de voor- als de
nadelen van genomen
besluiten aan bod komen.
Leg vervolgens uit waarom
het kabinet een bepaalde
keuze maakt.
Benoem de
dilemma’s en
motiveer
besluiten
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 79
3
Van Principia naar
uitgangspunten
Het normenkader van de overheidsvoorlichter
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 81
Over dit hoofdstuk
In dit hoofdstuk wordt ingezoomd op het normenkader dat professionele overheidsvoorlichters bij de uitoefening van hun werk hanteren. Of horen te hanteren. In 1984 zijn die
voor het eerst vastgelegd in de ‘Principia van de overheidscommunicatie’. Twintig jaar
later, in 2004, zijn die vervangen door de ‘Uitgangspunten voor overheidscommunicatie’.
Voor de overheidsvoorlichters is het normenkader van belang in hun samenwerking met
de andere actoren. Het laat hen zien wat er van hen mag worden verwacht. Het biedt
bescherming tegen het opdragen van taken die buiten het bestek vallen. Voor de ‘klanten’
biedt een juiste toepassing van het normenkader een garantie voor de kwaliteit, voor
de betrouwbaarheid van de overheidsinformatie. En dat is niet onbelangrijk in de
permanente slag om het publiek vertrouwen van hun ‘opdrachtgevers’.
Ook rond het normenkader van de overheidsvoorlichting zelf is een moeizame strijd
gestreden. Dit hoofdstuk is gewijd aan het ontstaan en de toepassing van Principia en
Uitgangspunten, de aanleiding voor de veranderingen erin. Ook de botsingen met de
‘normenkaders’ die andere actoren hanteren, komen aan de orde.
Alleen al de naamsverandering van Principia naar Uitgangspunten duidt op de
wisselwerking tussen noodzaak, werking en tegenwerking. Vragen die daarbij aan
de orde komen zijn:
•Wie zijn de spelers?
•Wat zijn de leerpunten in de geschiedenis geweest die hebben geleid tot normen?
•En welke actoren en welke ambities hebben gezorgd voor erosie of tegenwerking?
•Wat zijn de risico’s en de leerpunten uit de tegenwoordige ‘permanente campagne’?
82 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 83
Inleiding
‘Politiek’ is niet hetzelfde als ‘overheid’. ‘Politieke communicatie’ is niet hetzelfde als
‘overheidscommunicatie’. Het lijkt vanzelfsprekend, maar het onderscheid laat zich niet
eenvoudig aangeven. De verwarring zit bij vele burgers, die ‘politiek’, ‘overheid’, regering,
Tweede Kamer, de verschillende organen van de staat, ‘Den Haag’ niet zelden door elkaar
heen gebruiken. Maar die verwarring zit evenzeer bij al degenen die in de politiek of bij de
overheid werkzaam zijn. Of, wat preciezer gezegd, ze werken de beeldvorming bij burgers
niet altijd tegen.
Als overheidscommunicatie mede ten doel heeft het publiek vertrouwen in regering en
overheid te bevorderen, dan moet het publiek wel kunnen weten waar ze aan toe is.
Professionaliteit en integriteit van zowel politici als communicatieprofessionals kunnen
bijdragen aan vermindering van de verwarring. In de opwinding van alle dag, tussen de
dynamiek van het medialandschap en het zappen en surfen van burgers, kunnen politici
houvast vinden in het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’. De communicatieprofessionals binnen de overheid hebben iets vergelijkbaars in de ‘Uitgangspunten voor
overheidscommunicatie’.
In het eerder beschreven model van overheidscommunicatie hebben de overheidsvoorlichters de rol en de positie van ‘projectleider’, van liaison tussen enerzijds hun ‘opdrachtgevers’
– bewindslieden en overheid – en anderzijds hun ‘klanten’ – publiek, professionals en
‘pers’ – te midden van verschillende groepen ‘samenwerkingspartners’. Het model is zelf al
een uitdrukking van de verhoudingen tussen de verschillende actoren. De ‘opdrachtgevers’
zijn geen ‘klanten’ als in de uitdrukking ‘de klant is koning’. De dienstbaarheid van de
professionele overheidsvoorlichters wil niet zeggen dat zij naar de luimen van de vorst
handelen. Door zich te verplaatsen in de ‘klanten’ van de opdrachtgevers ondersteunen
voorlichters de bewindslieden in het overbrengen van hun verhaal naar de burgers.
‘His Masters Voice’?
In bijna alle organisaties wordt het belang van communicatie erkend. Maar de rol van de
professionele voorlichters of communicatieadviseurs wordt zelden op de juiste waarde
geschat. In veel gevallen zijn voorlichters de medewerkers die een persbericht maken als er
iets te melden valt. Of, ook een wijd verbreid gebruik, de punten op de i mogen zetten in
een conceptpersbericht. Daarna mogen ze de media te woord staan als die een nadere
toelichting willen. In veel gevallen voeren voorlichters daarnaast de redactie van een blad of
een bulletin. ‘His masters voice’, zo wordt een voorlichter zowel intern als extern beschouwd.
Het duurt even voordat de voorlichter als professional wordt beschouwd, als iemand die iets
kan toevoegen aan beleid en/of strategie van de organisatie. Ervaring leert dat er maar
weinig cumulatie van inzichten is. Bij iedere nieuwe lichting bestuurders moet niet zelden
weer van de grond af aan worden uitgelegd welke rol een professionele voorlichter vervult.
84 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Binnen een departement zijn het de bewindslieden die de meeste affiniteit hebben met de
communicatiemedewerkers, de ambtelijke leiding houdt ze het liefst op afstand. Om niet
met de bewindslieden in conflict te komen, geeft ze alle medewerking als het gaat om hun
publieke optredens. Maar als het om hun eigen werkzaamheden gaat, dan is de ambtelijke
leiding vaak heel terughoudend. Burgers worden zo redelijk bediend met informatie over de
politiek, maar blijven verstoken van informatie over het functioneren van het departement.
De ‘corporate communicatie’ van de overheid als geheel, maar ook van de afzonderlijke
departementen, staat rond de millenniumwisseling nog in de kinderschoenen. De
overheidsvoorlichting is nog steeds getekend door de naoorlogse ontwikkeling.
In de halve eeuw na de bevrijding heeft de voorlichtingsfunctie zich bij de afzonderlijke
departementen ontwikkeld in diverse richtingen en in een eigen tempo. Al snel zijn onder
het kabinet-Beel (3 juli 1946 tot 7 augustus 1948), dat na de eerste naoorlogse Tweede
Kamerverkiezingen tot stand is gekomen, de aanzetten tot een gecentraliseerde overheidsvoorlichting teruggedraaid.3.1 Departementen nemen eigen perschefs aan, plaatsen die naar
eigen inzichten binnen het ambtelijk apparaat en kennen de perschefs op eigen merites
functies en bevoegdheden toe, naast het verzorgen van de informatievoorziening aan de
pers. Dit alles tegen de achtergrond van de ‘ministeriële verantwoordelijkheid’, die verder
gaat dan de ontwikkeling van het beleid. Ook de uitvoering ervan en de ontwikkeling van
het daarbij noodzakelijke instrumentarium maken deel uit van die verantwoordelijkheid.
Binnen de Voorlichtingsraad (VoRa) die op 17 oktober 1947 wordt geïnstalleerd komen de
departementale perschefs regelmatig bij elkaar. Minister-president Beel verzekert hen bij de
installatie van de VoRa dat ze allereerst onder de verantwoordelijkheid van hun eigen
minister vallen. “Het zal echter de taak van deze raad zijn haar werkzaamheden, waar zulks
nodig is, te coördineren opdat zowel uit een oogpunt van eenheid in het naar buiten treden
van de overheid als uit het belangrijke oogpunt van zuinigheid in de besteding van ’s lands
middelen, de best mogelijke resultaten worden bereikt.”3.2
Lange tijd beperkt het werk van de perschefs zich tot het schrijven van de officiële persberichten van het ministerie, het verspreiden ervan onder de media en het beantwoorden
van de vragen die naar aanleiding daarvan binnenkomen. In de jaren zestig maakt deze
‘passiviteit’ geleidelijk aan plaats voor een wat meer proactieve houding. Aangemoedigd
door ‘mannetjesmaker’ Ben Korsten1, die informeel KVP-ministers adviseert over hun
publieke optredens, worden op enkele departementen de afdelingen Perszaken
omgevormd tot voorlichtingsdiensten, die actief het contact met de op hun terrein
ingevoerde journalisten zoeken. Actieve beeldvorming van bewindslieden, het mannetjes
maken, begint zijn intrede te doen. Ervaren journalisten worden door departementen
1
Ben Korsten (1916-1969) is een journalist, die als de eerste ‘spindoctor’ wordt beschouwd. Hij staat
vanaf 1959 in het bijzonder ministers van de Katholieke Volks Partij (KVP) terzijde. Zijn adviezen gaan
verder dan voorlichting en public relations. Hij geeft ook beleidsadviezen. Als hij daar zelf naar buiten
toe over praat, wordt hij ontslagen. In 1983 wordt er over hem een film uitgebracht: ‘De
Mannetjesmaker’.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 85
benaderd om die omvorming te bewerkstelligen. Zo wordt parlementair journalist van het
katholieke dagblad De Tijd, Fred Lörtzer, in 1968 door Financiën aangesteld. De afdeling
Perszaken gaat dan Voorlichting heten. Zijn bevoegdheden op het terrein van externe
woordvoering zijn ruimer dan die van zijn voorgangers. Hij krijgt rechtstreeks toegang tot
de minister en wordt tussen de secretaris-generaal en de directeuren-generaal lid van de
ministerstaf, waar wekelijks de uitkomsten van de ministerraad worden besproken. De
informatiepositie van het hoofd Voorlichting wordt zo enorm versterkt.
In 1983 blijkt hoe de ontwikkelingen tot een zeer gevarieerd communicatielandschap
hebben geleid binnen de Rijksoverheid. Dat inzicht ontstaat naar aanleiding van de
Heroverwegingsoperatie die onder het eerste kabinet-Lubbers op gang komt.
Communicatie blijft daarbij niet buiten schot en moet net als andere sectoren zichzelf in
kaart brengen en mogelijke bezuinigingsvoorstellen aandragen. Onder leiding van
RVD-hoofddirecteur Hans van der Voet2 gaat de VoRa aan de slag.3.3
In het rapport dat wordt opgesteld, worden allereerst de verschillende functies van externe
voorlichting geschetst. Onderscheiden worden openbaarmaking, voorlichting als instrument ter effectuering en promotie van aanvaard beleid en ter bevordering van deelname
aan het ontwikkelen van beleid. Daarnaast worden dienstverlening en public relations als
functies van voorlichting opgegeven. In wezen gaat het om een verbijzondering van de rol
van de perschefs als ‘His Masters Voice’.
De ontwikkeling van Principia
Het Heroverwegingsrapport is voor de opstellers belangrijker dan voor de opdrachtgever.
Die besteedt er weinig aandacht aan, ondanks de circa 100 miljoen gulden (€ 45 mln) die
aan bezuinigingsmogelijkheden in beeld zijn gebracht. “We hebben voor de prullenbak
gewerkt”, zegt Hans van der Voet daar later van. Voor de VoRa is het in zekere zin de eerste
keer dat de eigen inzichten over de functie van voorlichting gezamenlijk tot uitdrukking
worden gebracht. Daarnaast geeft de raad ook iets bloot van haar ambities: voorlichting als
beleidsinstrument naast wetgeving en subsidietoekenning.3
In de loop van 1984 ontstaat er een openbare discussie over de wijze waarop de rol van His
Masters Voice wordt ingevuld. Het brengt de VoRa opnieuw tot een gezamenlijke bezinning.
De aanleiding daarvoor zijn twee publicaties van het ministerie van Financiën. Rondom
Prinsjesdag 1984 worden twee publicaties uitgebracht onder de titels ‘Per saldo’ en ‘Finesse’.
Ze worden gratis in een oplage van 350.000 exemplaren aan het basis- en voortgezet
2
Hans van der Voet is van 1983 tot 1995 Hoofddirecteur van de RVD. In die functie is hij Gijs van der Wiel
opgevolgd.
3
In hoofdstuk 10 wordt nader ingegaan op bezuinigingen die de directeuren Communicatie door een
intensievere samenwerking weten te bewerkstelligen. In Hoofdstuk 2 is de ontwikkeling naar een
grotere rol in het beleidsproces aan de orde.
86 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
onderwijs ter beschikking gesteld. Kamervoorzitter Dick Dolman4, eerder financieel
woordvoerder van de PvdA, ergert zich aan de toonzetting, die hij te zeer als propaganda
voor het bezuinigingsbeleid ervaart.3.4 RVD-hoofddirecteur Hans van der Voet roept zijn
collega’s kort voor Kerstmis, op 20 december, bij elkaar om zich te bezinnen op de grenzen
van de overheidsvoorlichting. Ze spreken aan de hand van een notitie over ‘beïnvloedende’
en ‘beleidsondersteunende’ voorlichting. In die notitie heeft Van der Voet de verschillende
op dat moment spelende discussies bijeengebracht en in enkele vuistregels – ‘Principia’
– beslecht. Ze gaan zowel over de pers- als over de publieksvoorlichting. Van persvoorlichting is sprake in de fasen ‘beleidsvoorbereiding’ en ‘beleidsvaststelling’.
Publieksvoorlichting vindt daarna plaats, in de fase ‘beleidsuitvoering’. De Principia komen
erop neer dat beleid in ontwikkeling wordt gecommuniceerd via de media, zoals dat al sinds
de Tweede Wereldoorlog gebruikelijk is en dat bij ‘aanvaard beleid’ de samenleving
rechtstreeks wordt benaderd. Met het begrip ‘beleid op brochure-niveau’ wordt tot
uitdrukking gebracht waaraan daarbij moet worden gedacht: informatie via folders en
brochures, die onder meer in Postbus 51-spots worden aangekondigd.
De VoRa aanvaardt de Principia unaniem als uitgangspunten voor het bepalen van het
(departementale) voorlichtingsbeleid.5 Het normenkader voor de professionele overheidsvoorlichters staat. Van der Voet stuurt de uitkomsten van de bezinningsdag naar de
minister-president met het verzoek ze vertrouwelijk onder de aandacht van de ministerraad
te brengen. Men kan zich afvragen of uitgangspunten voor overheidsvoorlichting überhaupt wel vertrouwelijk moeten worden gehouden, in ieder geval zijn er mensen in de
kleine kring die er van op de hoogte is, die daar anders over denken. Snel worden ze gelekt
en ziet Van der Voet zich gedwongen – niet voor de eerste keer – zijn collega’s erop te wijzen
dat de beraadslagingen in de VoRa een vertrouwelijk karakter hebben.3.5
De Principia doen twintig jaar dienst. Dat betekent niet dat er al die tijd op dit front niets
gebeurt. In 1989 stelt de SG van Algemene Zaken, Rein-Jan Hoekstra6, de betrokkenheid bij
partijpolitieke activiteiten aan de orde. Daarbij constateert hij dat er bij bewindslieden een
verschuiving heeft plaatsgevonden van ‘dienaar van de Kroon’ naar ‘dienaar van een
politieke partij’. Vier jaar later bindt hij opnieuw de kat de bel aan. Een voorlichtingsambtenaar mag in zijn ogen een minister slechts technische assistentie verlenen ter voorbereiding
van een partijpolitieke activiteit. “Het gaat echter te ver, als de ambtenaar bijvoorbeeld
wordt gevraagd een partijpolitieke speech te schrijven. Op dat moment is er geen primaire
taak voor de ambtenaar, ook niet voor de voorlichtingsambtenaar. Het gaat dan om de
verantwoordelijkheid van het partij- of het fractiebureau.” De VoRa besluit de inzichten van
Hoekstra naast zich neer te leggen. Individuele directeuren Voorlichting handelen in
voorkomende gevallen naar bevind van zaken.3.6
4
Dick Dolman (PvdA) is van 1979 tot 1989 voorzitter van de Tweede Kamer
5
De Principia van 1984 en de Uitgangspunten voor overheidscommunicatie zijn in een bijlage bij dit
hoofdstuk in een tabel opgenomen,
6
Rein Jan Hoekstra is van 1 juli 1986 tot 1 juli 1994 secretaris-generaal bij het ministerie van Algemene
Zaken.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 87
Komen de opvattingen van Hoekstra van buiten de VoRa, intern wordt in 1994 door Jaap van
der Ploeg 7, dan directeur Voorlichting bij Defensie, een discussie aangezwengeld over het
hanteren van een harde lijn tegenover de pers. De oud-journalist van het NOS-Journaal Van
der Ploeg ergert zich eraan dat bewindslieden in toenemende mate met draaiende camera’s
worden opgewacht. Ook neemt hij waar dat met name landelijke dagbladen steeds meer
vanuit een negatieve houding over de samenleving en de politiek schrijven. Hij pleit voor
een harde lijn. Er zou vaker ‘nee’ moeten worden gezegd op verzoeken om interviews en het
opwachten na afloop van een ministerraadvergadering moet worden tegengegaan. Binnen
de VoRa staat hij hierin alleen.3.7
Een ander principieel discussiepunt is de mogelijke aanstelling van politieke woordvoer­
ders. De vrees daarvoor bestaat bij het aantreden van het laatste kabinet-Lubbers in 1994.
Menigeen binnen de VoRa vindt echter dat daar vooralsnog niet van uit moet worden
gegaan en dat er dus op voorhand ook niets over moet worden geregeld. Ook al acht men de
kans op de komst van politieke woordvoerders bij een coalitie met de PvdA wel groot.3.8
Overheidscommunicatie en/of politieke communicatie?
Tegen het eind van het millennium zijn de Principia nog volledig van toepassing. Van een
debat tussen de ‘rekkelijken’, die meer in de geest van de uitgangspunten willen handelen,
en de ‘preciezen’, die ze naar de letter willen uitvoeren, wordt weinig meer vernomen. Maar
dat betekent niet dat het normenkader overal op eenzelfde wijze wordt toegepast. Het
verschil zit met name in de ondersteuning van bewindspersonen. Bij het ene departement
blijven de hand- en spandiensten die aan bewindslieden worden verleend, beperkt tot hun
functie van ‘dienaren van de Kroon’. Bij andere worden zij – tegen de opvatting van Rein Jan
Hoekstra in – ondersteund in al hun hoedanigheden, ook bij optredens op partijbijeenkomsten en in verkiezingscampagnes.
De Principia kunnen gelezen worden als een overwinning van de ‘preciezen’ binnen de
VoRa. Vastgelegd is immers dat de informatie van de overheid geen propagandistische
lading mag hebben (principium E) en dat politieke ondersteuning van bewindspersonen
moet worden opgedragen aan functionarissen, die rechtstreeks onder de SG vallen en geen
voorlichtingsverantwoordelijkheden hebben (principium G).
7
Jaap van der Ploeg, oud-redacteur van het NOS Journaal, is van 1985 tot 1991 directeur Voorlichting bij
Defensie. Van 1991 tot 1999 is hij plaatsvervangend hoofddirecteur van de RVD. Na een uitstapje naar
Philips keert hij in 2000 terug naar de overheidsvoorlichting. Tot 2009 is hij directeur Communicatie bij
BZK.
88 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Wie ook tot de ‘preciezen’ mogen worden gerekend, Hans Hillen8, de voorlichtinsdirecteur
van Financiën in de jaren tachtig, hoort daar in ieder geval niet bij. “Hij acht zich”, schrijft
Marja Wagenaar, “als voorlichter verantwoordelijk voor de presentatie van het beleid en de
uitvoering van de presentatie. De stem van de ministers moet volgens hem in de publieke
opinie goed kunnen doorklinken, zeker nu de tijd voorbij is dat het gezag van de overheid
als vanzelfsprekend overheerst”.3.9
In 1986 voedt Hillen opnieuw het debat over partijpolitieke ondersteuning van bewindslieden door ambtelijke voorlichters. In een introductiecursus voor pas aangestelde persvoorlichters zegt hij dat hij ook speeches schrijft voor zijn minister als die in partijpolitiek
verband moet optreden. Wagenaar: “Hillen schetst een ruime mate van betrokkenheid van
de directie Voorlichting. Zo is zij behulpzaam bij het opstellen van persberichten als de
bewindsman op partijbijeenkomsten spreekt. Het partijbureau brengt vervolgens deze
persberichten uit. Ook wordt de minister door een voorlichter van het ministerie begeleid
bij dit soort bijeenkomsten. Verder schetst Hillen het beeld van een nauwe samenwerking
tussen de directie voorlichting en de minister, die bij zijn aantreden nog geheel onbekend
was met de politieke en publicitaire wereld.”
Hillen, die altijd een verklaard tegenstander is gebleven van politiek assistenten, vervult zijn
functie zodanig dat een politiek assistent overbodig is. Later doet hij daar een boekje over
open. “Ik pestte de RVD ook wel. De RVD liet halfjaarlijks Bureau Interview onderzoeken in
welke politicus de mensen het meest vertrouwen hadden. Wij hadden de indruk dat de RVD
de uitslag liet lekken als die gunstig was voor premier Lubbers. Ik heb het NIPO precies
hetzelfde onderzoek laten doen. Alleen kwam ik een week eerder met de resultaten. En
alleen als Ruding9 het beter deed dan Lubbers. Was dat niet zo, dan lieten we de score
liggen. Dat waren leuke strategische plaagstootjes.”3.10
Hillen gaat zover in zijn loyaliteit aan zijn bewindsman, dat hij in oktober 1986 in Trouw laat
optekenen, dat hij als directeur Voorlichting zal opstappen als de politieke leiding van het
departement verandert.3.11 Dat gebeurt ook in 1989. Hillen: “Een professional krijgt pas een
probleem als het beleid 180 graden draait. Dat gebeurt haast nooit in Nederland. Ik had
onder de PvdA’er Kok kunnen blijven. Zoveel verschilde Koks beleid nu ook weer niet met
dat van Ruding”.3.12 Hillen heeft het moment overigens niet afgewacht. Hij staat bij de
Tweede Kamerverkiezingen van 1989 op een verkiesbare plaats voor het CDA.3.13 Ronald
Florisson10, eerder fractievoorlichter bij de PvdA, volgt hem op.
8
Hans Hillen is van 1983 tot 1989 directeur Voorlichting bij het ministerie van Financiën. Daarvoor is hij
redacteur bij het NOS Journaal. Bij de verkiezingen van 1989 komt hij voor het CDA in de Tweede Kamer.
9
Onno Ruding (CDA) is van 1982 tot 1989 minister van Financiën
10
Ronald Florisson is van 1990 tot 1999 directeur Voorlichting op het ministerie van Financiën.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 89
Handboek voor aantredende bewindspersonen
De Principia van 1984 vinden als normenkader in zekere zin hun tegenhanger in ‘De
ministerraad, Handboek voor aantredende bewindspersonen’ dat bewindslieden krijgen bij
hun aantreden. In de versie van 2002 wordt over de rol van rijksambtenaren met betrekking
tot partijpolitiek optreden van bewindspersonen opgemerkt: “Vuistregel is dat ministers
ambtenaren niet inschakelen voor partijpolitiek werk. Wel mag ‘technische assistentie’
worden verleend, zoals het geven van achtergrondinformatie t.b.v. partijpolitieke activiteiten. Zo zal een voorlichtingsambtenaar ook passief voorlichting kunnen geven over de
beleidsmatige aspecten verbonden aan het optreden van een bewindspersoon in partijpolitiek verband. Het schrijven van een partijpolitieke speech kan echter niet aan de ambtenaar
worden gevraagd. Dat is de verantwoordelijkheid van het partij- of fractiebureau. Met name
bij de start van verkiezingscampagnes dienen tussen de ministeries en de betrokken
politieke partijen en Tweede Kamerfracties duidelijke afspraken te worden gemaakt, in het
bijzonder over de rol van voorlichters van de politieke partij of fractie en de voorlichtingstaak van het ministerie”.3.14 Ze komen overeen met de opvattingen die Hoekstra in 1989
naar voren heeft gebracht. Ook sluiten ze aan bij de Principia. De praktijk, zeker die van
Hans Hillen, laat een ruimere uitleg zien dan het Handboek anno 2002 toelaat. Sommige
bewindspersonen krijgen meer ondersteuning dan is toegestaan, sommige overheidsvoorlichters bieden meer dan het normenkader toelaat.
Rondom de millenniumwisseling is de praktijk bij Financiën nog steeds zoals Hillen die
heeft geïntroduceerd. Een van de woordvoerders gaat bijvoorbeeld op de zaterdag na
Prinsjesdag met minister Zalm mee naar een VVD-partijbijeenkomst, waar hij uitleg geeft
over de nieuwe Miljoenennota. Dezelfde PowerPointpresentatie als die voor de persconferentie is gemaakt, wordt daarbij gebruikt. Zoals Zalm dat graag heeft. Hij vindt vertellen aan
de hand van een beperkt aantal sheets met wat bulletpoints en wat grafieken en tabellen
goed bij hem passen. “In mijn eerste acht jaar als minister van Financiën houd ik veel
spreekbeurten”, schrijft hij in ‘De romantische boekhouder’. “Waarin ik slaag is om met
humor, zelfspot en nuance het beleid in begrijpelijke taal uit te te leggen. Omdat ik graag
kort van stof ben, kan ik ook ten behoeve van zaal en pers een puntige uitdrukking of
oneliner bedenken. Voor kleine zalen is dat nog steeds een goed recept. Het schept een
informele sfeer en men wil zaken ook begrijpelijk uitgelegd krijgen, zonder gelijkhebberigheid. Bij een grote politieke bijeenkomst, zoals een algemene ledenvergadering van de VVD,
is dit in mijn rol van minister van Financiën ook een goed recept.”3.15
De begeleiding bij partijpolitieke bijeenkomsten vanuit de directie Voorlichting wordt op
prijs gesteld. Journalisten zijn kritischer en willen er nog wel eens een vraag tegenaan
gooien. “Begeleiden jullie de minister ook naar partijbijeenkomsten?” De Financiënvoorlichters zien er geen kwaad in en leggen uit dat dat ‘staand’ beleid is. ’De minister gaat
nooit onbegeleid op pad’, is het uitgangspunt. Maar de vraag maakt impliciet ook duidelijk
dat andere departementen een andere praktijk kennen, die meer in overeenstemming is
met de letterlijke tekst van het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’, de Principia
en de door Hoekstra nagestreefde handelwijze. De praktische benadering bij Financiën
toont zijn meerwaarde als er mensen op de minister afkomen die een nadere toelichting
90 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
willen op het actuele begrotingsbeleid. Of die een afspraak met hem willen maken. De
minister wijst dan naar de voorlichter van dienst. Visitekaartjes worden dan uitgewisseld
om later contact op te kunnen nemen. Veel terloops gedane toezeggingen zijn zo in de
agenda van de minister terecht gekomen, die anders in de drukte van het moment verloren
zouden zijn gegaan.
Binnen Financiën wordt de betrokkenheid van voorlichters vergeleken met de rolopvatting
van de secretaresses of de chauffeurs van de minister. De secretaresses schrijven ook
partijpolitieke afspraken in de agenda. Het leidt anders maar tot agendaconflicten als er
meer dan één agenda moet worden bijgehouden. En chauffeurs rijden de minister ook naar
partijbijeenkomsten. Daar is zelfs een bepaling over opgenomen in het Handboek.
“Bewindslieden dienen om redenen van bereikbaarheid en veiligheid zoveel mogelijk
gebruik te maken van de dienstauto, ook wanneer het gebruik voor privédoeleinden betreft.
Vakantiereizen naar het buitenland stroken hier niet mee.”3.16 Maar eerlijk gezegd heeft de
ondersteuning van voorlichters bij partijpolitieke aangelegenheden rondom de eeuwwisseling niet een even stevige basis als die van chauffeurs van de dienstauto. Of de ministers van
Financiën zich ervan bewust zijn, dat die formele basis ontbreekt is niet duidelijk. In het
introductiedossier dat bewindslieden bij hun aantreden van de directie Voorlichting
krijgen, het AB-CDV11, wordt hen die ondersteuning in ieder geval aangeboden.
“Bewindslieden worden bij activiteiten, evenementen, mediaoptredens, kortom bij alle
gebeurtenissen met enige mogelijke externe uitstraling begeleid door een woordvoerder of
een persvoorlichter. Meestal zal dat degene zijn die de perscontacten op het betreffende
terrein verzorg.”3.17
De verleidelijkheid van het Britse voorbeeld
Binnen de commissie-Wallage bestaat er anno 2001 grote belangstelling voor de wijze
waarop de regering-Blair met de Britse media omgaat. Mede door de communicatie-adviezen van mensen als Peter Mandelson en Alastair Campbell12 weet Tony Blair’s New Labour in
1997, na 18 jaar van Conservatieve kabinetten, een klinkende verkiezingsoverwinning te
boeken en dat succes in 2001 overtuigend te herhalen. Een werkbezoek van de commissieWallage aan Londen ligt derhalve voor de hand.
De centrale vraag die de commissie beantwoord wil zien is of het zinvol is een scheiding aan
te brengen tussen ‘politieke voorlichting’ en ‘ambtelijke voorlichting’. Waarbij ‘ambtelijke
voorlichting’ de informatievoorziening over aanvaard beleid betreft, en ‘politieke voorlichting’ over nog niet aanvaard beleid gaat. Voor het beleid dat door het parlement nog niet is
11
Het AB-CDV is het introductiedossier van de Centrale Directie Voorlichting (CDV) voor nieuwe
bewindslieden. In alfabetische volgorde worden de verschillende onderdelen van de dienstverlening
toegelicht. Bij iedere kabinetswisseling wordt het geactualiseerd.
12
Peter Mandelson geldt als een van de architecten van New Labour. Hij leidt de verkiezingscampagne in
1997 die tot de overwinning van Labour leidt. Alastair Campbell is de communicatiestrateeg van
minister-president Tony Blair.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 91
aanvaard moet nog draagvlak worden verworven, vaak tegen de inzichten van andere
politieke partijen en tegen gevestigde belangen in. Formeel kent Nederland geen ‘politieke
voorlichting’, inofficieel is de Nederlandse praktijk van voorlichters die hun bewindslieden
af en toe een (partij)politiek handje willen toesteken, een slap aftreksel van de Britse.
Voordat naar London wordt afgereisd legt de commissie-Wallage haar oor te luister bij ‘het
veld’, bij voorlichters die op rijks- en lokaal niveau actief zijn. Het enthousiasme voor een
‘Brits model’ is niet groot. Na afloop van de bijeenkomst concludeert de voorzitter: “in feite
gaat het hier dus niet alleen om de (on)wenselijkheid van een scheiding in functies, maar
tevens om de (on)mogelijkheid van een scheiding. Dit wordt: inderdaad, de functies zijn
eenvoudigweg niet te scheiden.”13
Ondervindt de commissie-Wallage bij de Nederlandse overheidsvoorlichters al weinig
animo voor ‘politieke communicatie’, het studiebezoek aan Londen ontneemt haar elke
trek. Sterker nog, de commissie onderkent grote risico’s. “Verscherpt is het risico dat de
overheid in een turbulente mediaomgeving gedrag gaat vertonen dat het vertrouwen in de
integriteit van overheidshandelen eerder aantast dan versterkt. Zo trof de Commissie in de
poging tot politieke regie van de berichtgeving over het kabinet–Blair in Londen een soort
‘à la guerre comme à la guerre’– mentaliteit aan, die zonder twijfel averechts werkt op het
vertrouwen van de burger. Hoe begrijpelijk deze reactie ook is op de wijze van ‘oorlogsvoering’ in de nieuwsvoorziening door de ‘tabloids’ in het Verenigd Koninkrijk, de Commissie
ziet grote risico’s in een dergelijke negatieve spiraal.” Ze sluit haar bevindingen af met
“Integriteit is een voorwaarde voor geloofwaardigheid.”3.18
Een nieuw bezoek aan Londen
Van 15 tot 18 maart 2006, vijf jaar na het bezoek van Wallage, gaat de VoRa-commissie
Publieks Communicatie en Informatie (PCI)14 op studiereis naar Londen. Vele overheidsgebouwen
gaan er voor de PCI open. Zelfs de deur van 10 Downingstreet gaat – tot jaloezie van
honderden toeristen – op 16 maart 2006 voor haar open.
Belangrijker zijn de openhartige gesprekken met de Britse collega’s. Ze gunnen de commissie een aardig kijkje in de keuken. De confrontatie met de ervaringen en inzichten van de
Britse collega’s doet de commissie beseffen dat de eigen praktijk nog niet zo beroerd is. De
spindoctoring van Alastair Campbell heeft hem zelf de das omgedaan. Door zijn aandeel in de
berichtgeving in de aanloop naar de oorlog in Irak zijn de relaties tussen de Britse media en
de politiek langdurig ernstig verstoord en zijn ook de verhoudingen tussen de voorlichters
van de minister-president en van de andere bewindslieden op scherp gezet. Na het
onderzoek van Bob Phillis naar de communicatie van de regering ten tijde van de Irak13
In een bijlage bij dit hoofdstuk zijn de verschillende opmerkingen genoteerd die bij deze raadpleging
naar voren zijn gebracht.
14
PCI = Commissie Publieks Communicatie en Informatie. Deze commissie is een ondercommissie van de
VoRa, waarin de directeuren Communicatie elkaar maandelijks treffen.
92 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
oorlog van 2002 en de nasleep ervan, dat tot het vertrek van Campbell heeft geleid, is de
invloed van de spindoctors formeel verminderd en die van de ambtelijke voorlichters
vergroot.3.19 De coördinatie is sindsdien een taak van de Secretary of Government
Communications, een ambtelijk functionaris die niet politiek gebonden is aan de ministerpresident. Deze functionaris is verantwoordelijk voor strategie, coördinatie en effectiviteit
van overheidscommunicatie. Hij is ook adviseur van de Directors Board Communication, die
vergelijkbaar is met de Nederlandse VoRa, maar waarvan de agenda vooral wordt beheerst
door de actualiteit. Het effect van de nieuwe maatregelen is in 2006 nog nauwelijks
merkbaar. De PCI stelt vast dat de relatie tussen media en overheid zeer gespannen is.
“Gepolariseerd zelfs. De media vinden dat de Engelse regering nog steeds veel aan spinning
van het nieuws doet en dat het kabinet-Blair de communicatie te veel stuurt. De sterke
scheiding tussen woordvoering / persvoorlichting en communicatiestrategie op de
ministeries lijkt daar niet in positieve zin aan bij te dragen. De waan van de dag regeert. En
omdat de overheid en (landelijke) media zo op elkaar zijn gefocust, wantrouwen burgers
beide partijen.”3.20
Wantrouwen is er niet alleen bij de burgers. Ook overheidsvoorlichters en communicatieadviseurs wantrouwen elkaar. De woordvoerders van de verschillende departementen komen
tweemaal per dag bijeen, waar we in Nederland slechts de donderdagse ‘broodjeslunch’15
kennen. In dat overleg is de communicatiekalender leidend en wordt zoveel mogelijk
gezamenlijk bepaald wat ‘het nieuws van de dag’ is. Maar, stelt de PCI vast, het onderlinge
vertrouwen in Londen is verre van optimaal. “De angst dat het press office van de ministerpresident op de loop gaat met de vruchten van het beleid elders is groot.” De aansluitende
persbriefings versterken op hun beurt het wantrouwen bij de media. Volgens de journalist
van de Independent, met wie de PCI spreekt, werken ze averechts. “Omdat er zo sterk op het
nieuws wordt gestuurd, worden media juist achterdochtig.”3.21
Het wantrouwen van de Britse media in de politiek is zodanig groot dat het ook de berichtgeving beïnvloedt over onderwerpen die geen onderdeel zijn van de waan van de dag. Het
onafhankelijke communicatieadvies- en onderzoeksbureau Demos, dat door de PCI wordt
bezocht, meent dat de overheid, de regering, meer zou moeten doen met de resultaten van
het beleid. Bijvoorbeeld door naar aanleiding van krantenberichten over verslonzing van
scholen aandacht te vragen voor het programma van nieuwbouw van scholen. Maar – wordt
eraan toegevoegd – de verhoudingen zijn zo verziekt dat zo’n benadering bij de media de
indruk van overheidspropaganda eerder versterkt.
De coördinatie van de communicatie over de politieke beleidsvorming is heel sterk, terwijl
voor de publiekscommunicatie iedere coördinatie ontbreekt. Interdepartementale
overlegorganen, zoals in Nederland de VoRa, PCI en CNM16 zijn onbekend. Er bestaat
15
Het woordvoerdersoverleg, in de wandeling ‘broodjeslunch’ geheten, bestaat sinds 1968. Zie voor het
ontstaan ervan hoofdstuk 7.
16
CNM = Commissie Nieuwe Media, net als PCI een ondercommissie van de Voorlichtingsraad.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 93
weliswaar een Central Office of Information (COI), te vergelijken met DPC17, maar die kent geen
interdepartementaal samengesteld klankbord of klantenraad. Het heeft slechts bilaterale
contacten met de departementen.3.22
In 2001 heeft Wallage moeten vaststellen dat het Britse voorbeeld veel minder aanlokkelijk
is dan het op het eerste gezicht leek. Het PCI-studiebezoek aan Londen maakt duidelijk dat
de Irak-oorlog en de rol die de politieke communicatie daarbij heeft gespeeld, daarin geen
verbetering hebben gebracht. Integendeel zelfs. Vaak bieden studiereizen en werkbezoeken
nieuwe inzichten die tot nieuwe impulsen kunnen leiden voor de eigen beroepspraktijk.
Dat is bijvoorbeeld het geval met het VoRa-werkbezoek aan Canada in 2005. Die heeft in het
bijzonder gestimuleerd tot het huisstijlproject. Soms leert een werkbezoek dat de eigen
aanpak nog niet zo verkeerd is. Dat is met de PCI-reis naar Londen het geval. Die geeft in
ieder geval geen aanleiding om het radicaal over een andere boeg te gooien.
Naar een permanente campagne
De commissie-Wallage stelt in 2001 dat vertrouwen winnen en behouden niet meer een
zaak is van verkiezingscampagnes alleen. “In feite hebben de meeste politieke partijen en
de coalities van de dag zich al ingesteld op een permanente campagne, zoals regeren ook
trekken lijkt te krijgen van permanent campagne voeren. Kenmerkt de verkiezingscampagne zich door een verhoogde hectiek, de omvang en intensiteit van het nieuwe medialandschap enerzijds en de ‘zappende staatsburger’ anderzijds maken die hectiek tot een
permanent verschijnsel. Voorlichting en communicatie verschuiven zo van een belangrijk
verschijnsel in de marge van het proces van beleidsontwikkeling en –verantwoording naar
het hart ervan.”3.23 Het is de enige keer dat de commissie-Wallage ‘coalitie’ noemt. Haar
pleidooi voor een ‘permanente campagne’ van de ‘coalitie van de dag’ is begrijpelijk in de
opgebouwde redenering. Maar en passant gunt de commissie politieke partijen, met
inbegrip van regeringspartijen, ook hun permante campagne. De commissie gaat er
kennelijk van uit dat de coalitie en de onderscheiden coalitiepartijen in hun permanente
campagnes dezelfde kant op werken. Mocht zij het destijds als een vanzelfsprekendheid
hebben aangenomen, de latere praktijk leert anders.
Na de presentatie van het rapport ‘In dienst van de democratie’ (2001) heeft de VoRa,
simultaan met de opstelling van het kabinetsstandpunt daarover in 2002, voortvarend een
plan van aanpak opgesteld, het actieplan-Wallage. In verschillende werkgroepen worden de
afzonderlijke aanbevelingen uitgewerkt. De aanbevelingen voor de permanente campagne
worden uitgewerkt in de werkgroep Strategie.
Sneller dan verwacht krijgt de VoRa de kans zijn denkbeelden op de goede plek naar voren
te brengen. Door de val van het kabinet-Balkenende I zijn er nieuwe verkiezingen noodzakelijk. Kort na de verkiezingen van 23 januari 2003 vraagt een delegatie van de VoRa belet bij
de demissionaire minister-president in de verwachting dat hij, op grond van de verkiezings17
DPC = Dienst Publiek en Communicatie.
94 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
uitslag, een belangrijke rol zal gaan spelen in de formatie. Ze heeft een presentatie bij zich,
waarin enkele krantenkoppen zijn opgenomen van artikelen, waarin de val van het kabinet
wordt geanalyseerd. De belangrijkste verwijten gaan in de richting van de LPF die zich –
zacht gezegd – een weinig stabiele coalitiepartner heeft getoond. Maar daarnaast zijn er
koppen die spreken van een gebrek aan regie bij de minister-president. En om dergelijke
krantenkoppen in het vervolg te voorkomen heeft de VoRa een voorstel. De strekking van
het voorstel is een permanente campagne te voeren, onder de regie van de minister-president. Een campagne waarvan de basis eigenlijk al in de kabinetsformatie moet worden
gelegd.
Heel veel illusies heeft de VoRa niet. Een kabinetsformatie is een lastige puzzel, waar
verschillende partijen hun stempel op willen drukken. Politiek-inhoudelijke vernieuwingen
kunnen dan volop aan de orde komen, maar om ook vernieuwing in het proces te brengen
die uitmondt in een aansprekend regeerakkoord dat als start van een blijvende communicatie met de samenleving kan dienen, vergt wat meer. Onder meer (in)formateurs die de moed
en de verbeeldingskracht hebben het nu eens op een andere manier te doen. De collegebesprekingen in Rotterdam in 2002 hebben weliswaar laten zien dat het kan, maar daarvoor is
wel een leidende partij nodig die daar duidelijke opvattingen over heeft. In Den Haag zijn
de verhoudingen wat weerbarstiger, wat minder kneedbaar. De VoRa is al blij als de RVD de
opdracht krijgt om een pre-constituerend beraad te organiseren. “Het constituerend beraad
is het sluitstuk van de kabinetsformatie, schrijft het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’ zakelijk. “Daarin worden afspraken gemaakt over portefeuilleverdeling etc., en
over de hoofdlijnen van de regeringsverklaring, die in de eerstvolgende echte ministerraad
(na de beëdiging) worden bevestigd.”3.24 De bijeenkomst die daaraan vooraf gaat moet geen
sluitstuk zijn, maar een start. Van een permanente campagne.
Aan de vooravond van de beëdiging van het kabinet Balkenende II gaat het dus anders. De
bewindspersonen in spe komen op 26 mei 2002 in het Catshuis bijeen, waar ze de kans
krijgen zich nader aan elkaar voor te stellen. Daarna gaan de SG van Algemene Zaken, Wim
Kuijken, en de DG RVD, dan Eef Brouwers, in op de verschillende aspecten van de eenheid
van kabinetsbeleid. De SG concentreert zich op de staatsrechtelijke kanten ervan, de DG
RVD spitst zijn verhaal toe op de beeldvorming. Een film waarin enkele oud-bewindslieden
behartigenswaardige adviezen geven, complementeert het programma. Ook de oudgedienden in het nieuwe kabinet waarderen deze aanpak zeer. Sindsdien is het een vast element
geworden van de start van een nieuw kabinet.
Het veelbelovende begin van het kabinet-Balkenende II krijgt geen overeenkomstig vervolg.
Bij herhaling spreken bewindslieden elkaar in het openbaar tegen. In menig weekend zegt
de ene minister op zaterdag het een en een collega op zondag iets anders. In de Trêveszaal
uit naar verluidt de minister-president bij herhaling zijn teleurstelling daarover en roept
zijn collega’s op toch vooral de eenheid van de regering te bewaren. Menig minister haalt
over die oproepen zijn schouders op en denkt aan ‘Jack-het-lek’, aan de inspanningen van
politiek assistent van de minister-president Jack de Vries, die erop zijn gericht hem en zijn
partij langs ondoorgrondelijke wegen bij de media in een zo gunstig mogelijk daglicht te
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 95
plaatsen. De Vries voert een permanente campagne. Hij interpreteert de aanbeveling van
‘Wallage’ echter niet in het belang van de coalitie, maar in het belang van de politieke partij
van zijn ‘opdrachtgever’. De politiek assistenten van andere CDA-bewindslieden worden
aangemoedigd hem daarin te volgen. Op twee momenten ervaren Financiën-voorlichters
wat dat betekent. Aan de vooravond van een overleg tussen de minister-president en de
minister van Financiën over de nieuwe begroting belt een ANP-journalist met de vraag of in
dat overleg ook aanpassing van de belastingschijven aan de orde is. De vraag wekt verbazing. De agenda van dergelijk overleg wordt gewoonlijk bepaald door Financiën. En
daarnaast is een VVD-minister bepaalt niet happig op belastingverhoging. Op de vraag waar
die wijsheid vandaan komt, wordt geantwoord: van AZ. Navraag bij de RVD levert ook daar
slechts verbazing op. Of eigenlijk een bevestiging van wat al lang wordt vermoed.
Iets vergelijkbaars doet zich voor in de aanloop naar het referendum in 2005 over het
‘Europees Verdrag tot Vaststelling van een Grondwet voor Europa’. De directeuren
Communicatie en de politiek assistenten van de minister-president en de twee vicepremiers
overleggen met campagneleider Jan Goeijenbier. Ze praten over de verschillende activiteiten
en de inzet van bewindslieden daarbij. Met elkaar vinden ze het een goede gedachte als de
bewindslieden gezamenlijk op een vrijdag na de ministerraad flyers gaan uitdelen op de
terrassen van het Plein. Ze zullen het allemaal bij de eigen bewindslieden bepleiten. Zalm
heeft er geen trek in. Hem is ter ore gekomen dat in de media het gerucht gaat dat CDAministers zich inspannen om in de nieuwe begroting de koopkracht van ouderen overeind
te houden. En dat terwijl Financiën op zijn aanwijzing druk aan het cijferen is hoe dat het
beste zou kunnen. De minister is op zijn zachtst gezegd not amused en zeer beslist in zijn
besluit. Hij flyert niet mee. Het NOS Journaal maakt de betreffende vrijdag een item van het
flyeren. Die bevat een shot van Zalm op de stoep van Binnenhof 19. Hij krijgt de vraag
voorgelegd of hij niet mee moet doen. Zijn antwoord komt erop neer dat staatssecretaris
Atzo Nicolaï (VVD), die als bewindspersoon verantwoordelijk is voor het referendum, ook
namens hem de folders uitdeelt.
Het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’ is heel duidelijk over de eenheid van
kabinetsbeleid. “Om de eenheid van het regeringsbeleid te kunnen garanderen werd
besloten om de ministerraad aan te wijzen als het orgaan dat de eenheid van het beleid
moest verzekeren”.3.25 Er kan uit worden afgeleid dat bewindspersonen daarin hun rol
moeten vervullen. De drang zichzelf te profileren kruipt echter waar het niet gaan kan. Vaak
ingefluisterd en aangemoedigd door politiek assistenten, soms ook heel expliciet toegegeven door bewindspersonen zelf. Dan attenderen ze op de verschillende petten die ze
hebben. Bijvoorbeeld die van kandidaat op de lijst van hun partij. Zo verschijnt op een
zaterdagmiddag Wouter Bos18, dan staatssecretaris van Financiën, in het VARA-programma
Spijkers met koppen. Hij laat weten dat de hypotheekrenteaftrek moet worden aangepakt. Hij
ziet daarin geen kwaad, want hij spreekt als kandidaat voor de dan nog op te stellen
PvdA-kieslijst. De voorlichters denken daar het hunne van. Besloten wordt Bos dringend te
18
Wouter Bos is van 2000 tot 2002 staatssecretaris van Financiën. Hij is Willem Vermeend in die functie
opgevolgd. Van 2007 tot 2010 is hij minister van Financiën.
96 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
adviseren snel de minister te bellen, voordat de media hem daarover informeren en hem
naar zijn mening vragen. In de tussentijd wordt Zalm door een van zijn voorlichters gebeld.
Als Bos later Zalm aan de lijn krijgt, wordt hij ontvangen met de woorden: “zo, je komt je
ontslag aanbieden?” Vervolgens spreken ze een gedragslijn af voor het geval er een
uitnodiging komt voor het dinsdagse Vragenuurtje in de Tweede Kamer. Daar hoeft niet
lang op te worden gewacht.
In het tweede kabinet-Balkenende weet D66-minister Alexander Pechtold enkele malen kort
na elkaar opzien te baren. Eerst verwijt hij in het blad van de SGP-jongeren premier
Balkenende dat hij bijdraagt aan de ongerustheid over het terrorisme door overmatig te
waarschuwen voor mogelijke aanslagen. Later noemt hij de Haagse politiek in maandblad
Opzij “veel vuiler en vunziger dan mensen denken”. In de ministerraad krijgt hij van Gerrit
Zalm, die dan de premier vervangt, een emmer met sop en een luiwagen met dweil
aangereikt. Hij mag beginnen met het uitmesten van de Augiasstal die hij in Den Haag heeft
aangetroffen.
Pechtold meent aanvankelijk dat ook ministers aan het maatschappelijk debat mee moeten
kunnen doen. Maar of bewindslieden nu afwijken van de eenheid van regeringsbeleid
omdat ze verkiesbaar zijn voor het parlement of omdat ze het maatschappelijk debat willen
voeden, zelfs als de directe collega’s een oogje dichtknijpen is er altijd nog de Tweede
Kamer die ze ter verantwoording roept. De communicatieprofessionals in hun omgeving
horen hen daarvoor op voorhand te behoeden. Zij mogen ondersteuning bieden bij
partijpolitieke optredens, maar moeten tegelijkertijd voorkomen dat die de eenheid van het
zittende kabinet doorkruisen.
‘Haagse fluisteraars’ helpen Balkenende IV om zeep
De botsing van de ‘permanente campagne’ van het kabinet Balkenende IV, waarvoor de
VoRa zich sterk heeft gemaakt, met de permanente campagnes van de afzonderlijke
coalitiepartijen leidt uiteindelijk tot de ondergang van het kabinet. Ook van dit kabinet is
het begin veelbelovend. De presentatie is al weer een stap verder op de weg die de VoRa als
ideaal ziet. Er is een korte en krachtige titel, ‘Samen werken, samen leven’ en de boodschap
is helder: werken aan “groei, duurzaamheid, respect en solidariteit”. Tevens toert het
kabinet honderd dagen door het land om de oren te luisteren te leggen in de samenleving.
Talloze werkbezoeken worden afgelegd, er wordt goed naar de zorgen geluisterd van de
mensen in het land en af en toe worden er namens het kabinet wat gedachten voorgelegd.3.26 Het enthousiasme dat wordt ondervonden is groot, maar niet geheel zonder
argwaan. Het kabinet krijgt de waarschuwing dat het hier niet bij mag blijven, dat het over
een jaar moet laten weten hoe de vlag erbij hangt.
Maar na dit enthousiasmerende begin is de vaart er snel uit. Het kost allereerst veel moeite
het regeerakkoord en de opgedane indrukken in een aansprekend beleidsprogramma
samen te brengen. Onder de eindredactie van Jack de Vries dijt het qua omvang bescheiden
coalitieakkoord uit tot een document met maar liefst 74 speerpunten. Belangrijker is de
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 97
ontwikkeling van een kabinetsbreed communicatieplan. Verschillende versies worden door
de CoördinatieGroep namens de VoRa opgesteld en bijgesteld. Ze worden voorgelegd aan
het overleg van minister-president en vicepremiers. Ook wordt er gewerkt aan de voorbereiding van activiteiten die moeten plaatsvinden wanneer het kabinet een jaar aan het bewind
is. Om de belofte waar te maken, die bij de start van het kabinet is gedaan. Uit het Torentje
komt echter geen helder signaal. De CG kan niet verder. Het communicatieplan komt er
niet. De beloofde ‘terugkombijeenkomst’ gaat niet door. Het eerder zorgvuldig opgebouwde vertrouwen krijgt geen versterking.
‘Dirty war’
Eind 2011 constateert Den Haag-veteraan Max van Weezel dat de ‘permanente campagnes’
van de coalitiepartijen in de nadagen van het kabinet-Balkenende-Bos zijn uitgemond in
een ‘dirty war’. De spindoctors van CDA en PvdA proberen elkaar te overtreffen in het zwartmaken van de boegbeelden van de andere partij.3.27 Van Weezel beschrijft in het op 9 oktober
2011 gepresenteerde boek ‘Haagse fluisteraars’ de val van het kabinet en toont en passant de
ondraaglijke lichtheid aan van het bestaan van politiek assistenten die zich op het pad van
voorlichting en spindoctoring begeven.
Sommige politici, en in hun entourage menig medewerker, lijken de politiek als een
jongensboek te beleven, waarin de ene jeugdbende de andere bestrijdt. Alles lijkt geoorloofd in de strijd om de dominantie in de beeldvorming. Soms is het vermakelijk. Van
Weezel beschrijft een interview met Wim Kok, toen minister van Financiën, over de
toekomst van de sociaaldemocratie aan de vooravond van de verkiezingen van 1994. De
toenmalige partijvoorzitter Felix Rottenberg heeft het allemaal gearrangeerd. Plaats van het
vraaggesprek is het Vakbondsmuseum. De vragen worden Van Weezel en zijn collega
Leonard Ornstein in de mond gelegd en Rottenberg en Dig Istha, dan campagneleider van
de PvdA, zullen er wel voor zorgen dat Kok de gewenste antwoorden geeft over de samenwerking met het CDA in het laatste kabinet-Lubbers. Van Weezel: “Het echte gesprek in het
Vakbondsmuseum liep anders. “Ik weet dat ik word omringd door adviseurs die vinden dat
ik afstand moet nemen van alles waarvoor ik de afgelopen vier jaar heb gestaan”, zei Kok
zonder blikken of blozen. “Ikzelf denk dat je de verkiezingen alleen kunt winnen als je jezelf
niet verloochent.” “Kok is er premier mee geworden”, voegt Van Weezel er droogjes aan toe.
Maar zo loopt het niet altijd af. Want Rottenberg heeft wel degelijk school gemaakt. Er zijn
(PvdA-)politici die vatbaar zijn voor zijn benadering en er zijn tal van leerlingen uit zijn Niet
Nix-school die zijn lessen in praktijk willen brengen. Maar wat de makke is van het
algemeen vormend onderwijs, daarin schiet ook zijn scholing tekort. Hij brengt ze bij hoe
ze in alle moderne talen ‘timmeren’ moeten schrijven, maar vergeet ze te scholen in de
ambachtelijkheid van het timmeren zelf. Dat komt aan het licht als zijn leerlingen alle
ruimte krijgen in het laatste kabinet-Balkenende. Aan alle PvdA-bewindslieden zijn
persoonlijke assistenten, politiek adviseurs of hoe ze ook mogen noemen, toegevoegd, van
wie menigeen uit ‘Felix’ Academie’ komt.
98 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Ze stuiten echter op een ingewerkte ploeg aan de kant van het CDA, waar bekwaam de
‘underdog’ wordt gespeeld. Van Weezel voert Jeroen de Graaf ten tonele, de opvolger van Jack
de Vries als Balkenende’s politiek adviseur. “Bos had zich omringd met adviseurs die een
groot deel van hun tijd staken in het debunken van Balkenende. Er was van het begin af aan
sprake van bad vibes, en als politiek assistent word je dan in zo’n proces meegezogen”. De
Graaf gaat gemakshalve voorbij aan een ontwikkeling binnen het CDA die begin jaren
negentig een aanvang neemt met Frits Wester als woordvoerder van Elco Brinkman en door
Jack de Vries met groot elan is voortgezet. Wat aan PvdA-zijde de ‘school van Felix’ is, is bij
het CDA de ‘school van Jack’. Onder de eerste drie kabinetten-Balkenende is die laatste
behulpzaam bij het electoraal een kopje kleiner maken van LPF, D66 en VVD bij de
eerstvolgende verkiezingen. De PvdA onder Bos neemt zich daarom in 2007 voor om het
allemaal anders te gaan doen. En met hem de verse politiek assistenten. Ze lijken in Alastair
Campbell hun held te zien, hoewel die in Groot-Brittannië al in 2003 het veld heeft moeten
ruimen.
Tussen de in hun uiterste loyaliteit niets ontziende politiek medewerkers, de franc-tireurs in
de politieke communicatie, staan de voorlichters van het departement. Zij voelen zich
gebonden aan hun eigen normenkader. Iedereen – ook degenen die hun bewindslieden in
partijpolitieke aangelegenheden terzijde staan – heeft zo zijn gedachten over de activiteiten
van de politiek assistenten. Maar het meest opvallend is wel het gebrek aan inlevingsvermogen dat ze aan de dag leggen. Die blijkt onder andere uit het voorbijgaan aan het meest voor
de hand liggende. Nederland kent bijvoorbeeld geen één-partij-regeringen, maar coalitieregeringen. De daarin deelnemende partijen zullen daarin moeten investeren. Een partij die
dat niet wil, moet er niet aan beginnen. Tegen elkaar in spinnen in een coalitie levert
uitsluitend verliezers op.
Een tweede voorbeeld betreft het onderscheid tussen ‘kijkcijfers’ en ‘bereikcijfers’. Direct na
de moord op Fortuyn en de verkiezingen van 2002 heeft de VoRa een al eerder gememoreerde ‘Benen-op-tafel-sessie’ belegd. Besproken wordt de vraag: valt er te leren van de
nederlaag die aan de paarse partijen is toegebracht? Motivaction geeft het antwoord: jullie
preken te veel voor eigen parochie. Daardoor kan het gebeuren dat de late night show Pauw &
Witteman uitgroeit tot het belangrijkste politieke tv-programma, afgaande op de aanwezigheid van politici. De kijkcijfers spreken het ook niet tegen. Maar wie verder kijkt, wie een
analyse maakt van de kijkers naar Pauw & Witteman ziet dat het geen dwarsdoorsnee is van
het electoraat. Het is een doorsnee van de groep waartoe politici en hun politiek assistenten
zelf graag willen behoren.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 99
Jan Schinkelshoek19, die vanuit verschillende invalshoeken ervaring heeft met de overheidscommunicatie, ziet de benadering van Frits Wester en Jack de Vries met lede ogen aan.
‘Veramerikanisering’ noemt hij het in het boek van Van Weezel. Hij vergist zich, want achter
de oppervlakkigheid die Schinkelshoek met deze typering wil suggereren, gaat in de
Verenigde Staten wel degelijk een zekere ambachtelijkheid schuil. Die ontbreekt echter in
het Haagse. Hier heeft men slechts kennis genomen, zo lijkt het, van het aspect ‘zenden’ in
de communicatie. Maar communicatie is allereerst luisteren, dan je verplaatsen in je
publiek – door met hun ogen naar jezelf te kijken – en dan pas goed doordacht en goed
voorbereid je boodschap formuleren. Onder de politiek assistenten en hun opdrachtgevers
ontkent niemand het belang van communicatie, de meesten beseffen zelfs dat het hun
belangrijkste instrument is in het dagelijkse politieke debat, maar er ook echt de tijd voor
nemen is er nauwelijks bij. Het gaat er bijna altijd even tussendoor. Dat is in Amerika wel
anders.
Van Weezel neemt waar, beschrijft in ‘Haagse fluisteraars’ wat hij ziet en laat de conclusies
aan de lezer over. Zijn beschrijvingen bieden tal van scoringskansen voor open doel. De
belangrijkste is dat niemand wijzer is geworden van al het door Van Weezel beschreven
gespin. De betrokken politici niet, want Balkenende en Bos ruimen in 2010 roemloos het
veld van de Haagse politiek. Ook de overheidsvoorlichting is er niet beter op komen te
staan, want in de ogen van de journalistiek is ze verdacht geworden. Maar het belangrijkste
is dat de Nederlandse burgers er niet beter van zijn geworden. Hun vertrouwen in de
politiek in het algemeen is gedaald.
Spindoctoring
Het verschijnsel spindoctoring legt een schaduw over de overheidscommunicatie. Er zit een
negatieve ondertoon in, die ver af staat van professionele overheidscommunicatie. Er zit
een geurtje aan van verdraaien van feiten, van eenzijdig benadrukken van de eigen rol
tegenover die van andere partijen. Van het overdrijven van bepaalde voordelen, van het
bagatelliseren van mogelijke nadelen. Bij verschillende waarnemers bestaat het beeld dat
alle overheidsvoorlichting ‘spindoctoring’ is. Dat de overheid dus eigenlijk constant ‘propaganda’ bedrijft. En dat niet alleen politiek assistenten zich hieraan schuldig maken.
Voorlichters werken voor opdrachtgevers, die zij zo professioneel mogelijk willen bedienen.
Zij proberen die opdrachtgevers behulpzaam te zijn bij het vertellen van hun boodschap aan
dat deel van het publiek waarvoor die in het bijzonder is bedoeld. Net als lobbyisten laten
de communicatieprofessionals de opdrachtgevers, als het erop aan komt, het verhaal zelf
vertellen. Zij wijzen hem de weg, reiken de argumenten in de goede samenhang aan,
voorzien de mogelijke tegenargumenten van een reactie, oefenen zo nodig met de
19
Jan Schinkelshoek kent de Haagse politiek vanuit verschillende invalshoeken. Begonnen als parlementair redacteur wordt hij eerst voorlichter van de CDA-fractie (1983-1990) en daarna directeur
Voorlichting bij het ministerie van Justitie (1990-1994). Daarna is hij achtereenvolgens hoofdredacteur
van de Haagsche Courant (1994-2001), directeur Communicatie bij de Rabobank (2001-2006) en lid van
de Tweede Kamer (2006-2010).
100 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
opdrachtgevers, maar uiteindelijk moeten die zelf aan de slag. Als dat is gebeurd zijn de
voorlichters net als de lobbyisten beschikbaar voor de nazorg. In de praktijk komt het erop
neer dat de naar voren gebrachte argumenten in andere bewoordingen nog eens worden
herhaald en dat de tegenargumenten nader worden geïllustreerd. Is dat spindoctoring of
propaganda? Het verhaal van de opdrachtgevers wordt ondersteund en dat is altijd
eenzijdig, hoezeer de verschillende kanten ook worden belicht. Degenen die zich daarin
niet kunnen vinden, hebben alle ruimte hun eigen verhaal te vertellen, kunnen waar het
zinvol wordt geacht aangeven waarin het tekortschiet. De professionele overheidsvoorlichters die daarna weer om een reactie worden gevraagd, zullen hun best doen het eigen
verhaal zo overtuigend mogelijk overeind te houden. Expliciet en impliciet dragen zij zo bij
aan de beeldvorming – in eerste aanleg bij de media en vervolgens ook bij burgers – van de
kwaliteit van het voorgestane beleid en van de personen die daar de vertolkers van zijn.
Naarmate de voorlichters hun werk beter doen in de advisering van hun opdrachtgevers en
in de nazorg richting media en publiek, kan het beeld gunstiger uitpakken. Het zij zo. Het
zijn de ‘klanten’ die uiteindelijk alle informatie van de overheid, van de regering, plaatsen
tegenover de informatie die ze van anderen krijgen, die haar vergelijken met de eigen
waarnemingen en vervolgens hun oordeel vormen. Overheidscommunicatie vindt dus
plaats in relatie met mondige burgers, die niet alles voor zoete koek slikken. En wordt
daarnaast constant begeleid door onafhankelijke media, die alle claims van overheid en
politiek kritisch van alle kanten beschouwen. Over ‘spindoctoring’ in de zin van ‘overheidspropaganda’ kan dus eigenlijk niet worden geklaagd. Burgers en media zijn er immers zelf
bij.
Echte professionele voorlichters doen niet zelf aan spindoctoring. Zoals zij het publieke
optreden aan hun opdrachtgevers overlaten, zo geven zij ook geen draai aan een politieke
boodschap. Zij lichten toe. Vroege voorbeelden van ‘spindoctoring’ hebben zich voorgedaan
in het kader van Amerikaanse presidentsverkiezingen. Aan de vooravond van televisiedebatten tussen de kandidaten worden senatoren en leden van het Huis van Afgevaardigden van
de eigen partij door partijstrategen aangemoedigd na afloop snel aan de media, vooral in de
eigen regio, te laten weten wat ze ervan vinden. En zo mogelijk onderwerpen te noemen die
voor hun kiesdistrict van groot belang zijn. Voor menig kijker naar de debatten blijkt deze
duiding bepalend voor de mening die ze nog aan het vormen zijn. En op die manier
beïnvloedt het spinnen zo waarschijnlijk ook het stemgedrag.
Binnen de Nederlandse context dient zich begin 2003 een goed voorbeeld aan van hoe dat
kan uitpakken. In de aanloop naar de verkiezingen, die op 22 januari worden gehouden,
vinden er zoals gebruikelijk verkiezingsdebatten tussen lijsttrekkers plaats. Na het eerste
– door RTL georganiseerde – debat wordt er aansluitend aan enkele waarnemers, onder wie
oud-LPF-minister Herman Heinsbroek en Volkskrant-journalist Jan Tromp, gevraagd wat ze
ervan hebben gevonden. Hun onomwonden conclusie is dat PvdA-lijsttrekker Wouter Bos
de winnaar is. Een opiniepeiling die iets later wordt gehouden vertoont hetzelfde beeld.
Politiek journalist Michiel Zonneveld schrijft daar later over: “Journalist Jan Tromp
bombardeerde de PvdA-leider in de studio tot ‘de ontdekking van de avond’. Oud-LPFminister Herman Heinsbroek vond ook dat Bos beter overkwam dan de andere lijsttrekkers
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 101
en was vervolgens buitengewoon kritisch over VVD-voorman Gerrit Zalm. De commentaren
van Heinsbroek en Tromp zetten de toon voor de rest van de verkiezingscampagne nog niet
volledig. Het RTL-journaal van een dag later gaf de doorslag. Dat opende met het nieuws dat
Wouter Bos volgens de kiezers de grote winnaar en Zalm de grote verliezer was.”3.28
Deze ‘spindoctoring’ pakt voor Bos succesvol uit. Alhoewel niet helder is in hoeverre PvdAstrategen hierin zelf de hand hebben gehad. En of Heinsbroek wellicht nog even zijn gram
wilde halen over Zalm, die volgens de LPF de stekker uit het eerste kabinet-Balkenende zou
hebben getrokken. Waar het om gaat is, dat een kabinet mensen met enig gezag weet te
motiveren de positieve kanten van het kabinetsbeleid voor het publiek te belichten. Maar in
de discussies over ‘spindoctoring’ wordt aan deze vorm niet of nauwelijks aandacht besteed.
Daarin wordt meestal bedoeld dat de voorlichters, de politiek assistenten zelf een draai aan
de informatie geven.
In haar studie over spindoctoring beschrijft communicatiewetenschapper Eliane Schoonman
vier verschillende scholen. De natuurlijke school vindt, in haar opvatting, dat de praktijk van
spindoctoring strikt verboden zou moeten worden. De leden van deze school geloven in de
waarheid, feiten en eerlijkheid en wijzen het toekennen van een subjectieve betekenis af.
Direct aanpalend aan de natuurlijke school bevindt zich, in haar ogen, de ethische school.
Deze verschillen essentieel van elkaar als het gaat om het toekennen van betekenis. De
volgers van de ethische school geloven niet dat het toekennen van betekenis aan beleid
onder alle omstandigheden vermeden moet worden. Een (grote) groep professionals die
gelooft dat communicatie en public relations deel uitmaken van de ‘good news business’,
wellicht als tegengesteld aan journalistiek dat deel uitmaakt van de ‘bad news business’, vormt
in de zienswijze van Schoonman de pragmatische school. Als laatste voert zij de spinschool op. In
deze groep wordt altijd geloofwaardigheid, en vooral ‘effect’ voorop gesteld. Waarbij ‘effect’
hier in haar ogen het best gedefinieerd kan worden als het ‘maximale effect voor de
geloofwaardigheid van de organisatie of bestuurders’.3.29
Is het zinvol een analytisch onderscheid te maken waar de praktijk zich zonder theoretische
onderbouwing ontwikkelt? De etiketten worden te pas en te onpas geplakt door zowel de
beoefenaren ervan als de mensen die ernaar kijken. Ook Schoonman is niet helemaal
tevreden met haar eigen analyse. “De vraag resteert of het nou ‘mag’ of niet, spindoctoring.
De vier scholen zijn tot nu toe met zoveel mogelijk respect beschreven. Wat voor de één
goed is, is dat voor de ander immers nog niet. Toch denk ik dat er een sterke indicatie is,
spindoctoring af te wijzen. Een spindoctor kan alleen functioneren in een wereld waar
liegen en bedriegen niet de norm is, zo goed als dieven een omgeving zonder steelgedrag
nodig hebben. Als stelen en liegen de norm zijn, breekt de anarchie los.” Waarna ze haar
redenering hard doortrekt. “Als we met z’n allen tolereren dat er belangrijke feiten
verdoezeld, verdraaid en verzonnen worden, dan tolereren we ook de eerstvolgende
militaire aanval.”3.30
Wie scherp kijkt naar de schermutselingen in de VS en in het Verenigd Koninkrijk over de
communicatie met betrekking tot de Tweede Golfoorlog, zal een eind in Schoonmans
102 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
redenering mee kunnen gaan. De Nederlandse praktijk van overheidscommunicatie kent geen
voorbeelden van het opmaken van vals ‘bewijsmateriaal’ ter ondersteuning van een bepaalde
beleidslijn. Wel zijn er voorbeelden van onvoldoende open communiceren waardoor burgers
niet in staat worden gesteld zelf hun opvatting te ontwikkelen.3.31 En van het afdwingen van
informatie door media en Kamer. Ook hier kan de Tweede Golfoorlog als voorbeeld dienen.
Ondanks lang verzet wordt het kabinet-Balkenende IV gedwongen de commissie-Davids in te
stellen, die de Nederlandse betrokkenheid daarbij gaat onderzoeken.3.32
‘Spindoctoring’ roept verkeerde associaties op. Het is dus beter iedere schijn te vermijden.
Eliaan Schoonman komt zelfs tot de conclusie dat in betrouwbare overheidsvoorlichting
geen plaats is voor spindoctoring. Maar als het gaat om de vorm, waarbij onafhankelijke
deskundigen worden gestimuleerd met enig gezag het belang van bepaalde beleidsonderdelen te benadrukken, is er niet zoveel mis mee. Ook voor hen geldt dat mondige burgers hun
opvattingen zullen toetsen aan de eigen praktijk en dat media kritisch naar de onderbouwing van hun opvattingen zullen kijken. Voor kabinet en overheid is het belangrijkste dat
het beleid via hen in bredere kring ondersteuning verwerft. En dat zo de indruk dat het
kabinet voor eigen parochie preekt, wordt verminderd.
Een permanente campagne voor de coalitie
Zoals er met een bepaalde vorm van ‘spindoctoring’ valt te leven, zo geldt dat ook voor een de
door ‘Wallage’ bepleite ‘permanente campagne’ van een regeringscoalitie. Het is allereerst
goed voor het kabinet zelf in zijn permanente slag om het publiek vertrouwen. Een positieve
indruk van het kabinet in het algemeen, van het beleid en van de daadkracht ervan, kan het
kabinet in moeilijke situaties net over de brug helpen. Binnen zo’n permanente campagne
kunnen individuele bewindslieden ieder hun eigen plaats verwerven. Allen hebben binnen
het eigen werkterrein wel onderdelen om op uit te blinken. En die ruimte moet ze ook worden
gegund. Dat betekent wel dat alle bewindspersonen moeten kunnen aanvaarden dat er
momenten zijn dat anderen met de eer van hun werk gaan strijken. Dat is vaak een uitvloeisel
van een door media en publiek ervaren hiërarchie, een aspect van medialogica.
Kort voor Prinsjesdag 2001 doet zich een voorbeeld hiervan voor. Er is een conflict met de
transportsector over de hoge benzineprijzen. De minister van Verkeer & Waterstaat (V&W)
en de minister en de staatssecretaris van Financiën buigen zich erover. Zij overleggen in het
grootst mogelijke geheim met vertegenwoordigers van de transportsector en weten op een
zaterdagmorgen een akkoord te bereiken, waarvoor de staatssecretaris het eigenlijke werk
heeft gedaan. Bij de afsluitende persconferentie krijgen de ministers alle aandacht van de
media en staat de staatssecretaris er een beetje verloren bij. Mocht hij wat nadrukkelijk naar
voren zijn geschoven, dan zou dat een potsierlijke indruk hebben gemaakt en de weerslag
ervan in de media hoe dan ook praktisch nihil zijn geweest. Hij kan als laatste in de rij
weinig toevoegen aan de verhalen van de ministers. Het leven van een politicus en
bewindspersoon is dan hard, in het licht van de media.
In het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’ valt te lezen dat “met het oog op de
eenheid van regeringsbeleid bewindspersonen bij hun optreden in het parlement of
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 103
daarbuiten de handhaving van de homogeniteit van het kabinet niet in gevaar dienen te
brengen.”3.33 Dat is bij het conflict over de benzineprijs ook niet gebeurd. Binnen het
parlement gebeurt dat ook zelden. Maar de keren dat daar moet worden uitgelegd dat de
uitspraken die verschillende bewindslieden buiten het parlement hebben gedaan, geen
afbreuk aan die homogeniteit doen, zijn onder de kabinetten-Balkenende legio. Het klagen
daarover blijft binnenskamers, iedereen beseft dat wie met één vinger naar een ander wijst
met drie vingers naar zichzelf wijst.
Ook over de activiteiten van politiek assistenten is het Handboek ondubbelzinnig helder.
Sinds 1989 is daarin te lezen dat de politiek adviseur moet worden opgenomen in de ambtelijke organisatie, bij voorkeur bij het bureau van de SG20. “Een politiek adviseur zal echter
nimmer bij een voorlichtingsafdeling worden geplaatst. Ook mag hem geen voorlichtingstaak
worden gegeven.”3.34 De Principia van de overheidsvoorlichting zijn al sinds 1984 nog veel
ondubbelzinniger. Daarin wordt een politieke woordvoerder niet alleen als een bedreiging
voor de homogeniteit van het departement beschouwd, maar ook voor de consistentie van de
beleidspresentatie van de regering. “Voor politieke beleidsondersteuning via voorlichtingsadviezen aan de bewindspersonen is de chef van de departementale voorlichtingsdienst de eerst
aangewezene”. Indien een bewindspersoon hieraan niet voldoende heeft, zo valt in de
Principia te lezen, dan mag de politiek assistent wel opgenomen worden ‘in een kleine groep
van ambtelijke beleidsmedewerkers, ressorterend onder de SG’ en moeten diens taken en
bevoegdheden bij de aanstelling openbaar worden gemaakt.
Het opvallende is dat waar de meeste overheidsvoorlichters – zoals het hoort – onbekend en
niet of nauwelijks zichtbaar zijn, enkele politiek assistenten in de eerste tien jaar van de 21ste
eeuw tot prominente mediapersoonlijkheden zijn uitgegroeid. Dat zegt niet alleen iets zegt
over hun rolvervulling, maar ook over de media die van hun – niet zelden eenzijdige en
gekleurde – informatie gebruik maken. Om maar te zwijgen van de schade die ze berokkenen aan de homogeniteit van het departement en de consistentie van het regeringsbeleid.
Ten dienste van een politieke partij
Financiën kent lange tijd geen politiek assistent voor bewindslieden. In de lijn die door Hans
Hillen is geïntroduceerd worden bewindslieden ook bij hun publieke partijpolitieke optredens begeleid. Minister Gerrit Zalm heeft lange tijd niets op met collega-bewindslieden die
een politiek assistent aantrekken. Hij, de VVD-minister, koketteert met twee woordvoerders
van wie er één bij de FNV vandaan komt en lid is van de PvdA, en de ander voorlichter is
geweest bij de Bisschoppenconferentie en lid is van het CDA. De contacten met partij en
fractie moet je zelf onderhouden, is zijn opvatting. Pas als hij in 2003 ‘aanvoerder’ wordt van
het VVD-smaldeel in het kabinet, veroorlooft hij zich een politiek assistent. Nu is de samenstelling van de directie Communicatie bij Financiën niet geheel ‘politiek neutraal’. Bij
20
Bureau SG is een groep van medewerkers, die onder de rechtstreekse leiding staat van de secretarisgeneraal. Het takenpakket verschilt van departement tot departement. Het bureau ondersteunt de SG
in diens coördinerende rol binnen het departement en in diens interdepartementale, het ministerie
vertegenwoordigende, werkzaamheden.
104 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
vacatures wordt onder meer geworven onder voorlichters bij Tweede Kamerfracties. Hun
affiniteit met het politiek gebeuren is een belangrijk pluspunt bij de selectie. Zo kent de
directie qua samenstelling een staalkaart aan mensen die niet alleen goede overheidsvoorlichters zijn, maar daarnaast ook politiek geëngageerd. Het staat de onderlinge samenwerking zelden in de weg. En ook niet de ondersteuning van bewindslieden bij optredens in
hun politieke partij en in verkiezingscampagnes.
Bij de gemeenteraadsverkiezingen (2002) en later bij de Tweede Kamerverkiezingen (2002
en 2003) laten de bewindslieden zich binnen hun eigen partij niet onbetuigd. Ze worden
daarbij begeleid door medewerkers van de directie Communicatie. In het najaar van 2001
beslist Zalm dat hij beschikbaar wil zijn voor de VVD-kandidatenlijst bij de verkiezingen die
op 15 mei 2002 worden gehouden. De directie Communicatie nodigt de media uit om dat
uit zijn eigen mond te laten optekenen. Enkele journalisten informeren in de marge van de
bijeenkomst terloops of dit soort van ondersteuning is toegestaan. Sterker nog, is de
reactie, de directie Communicatie heeft Zalm in deze zin geadviseerd. Want als de partij naar
buiten brengt dat Zalm beschikbaar is, komt de opvang van de pers bij de voorlichters van
Financiën te liggen. Dan kan je er maar beter van meet af aan de hand in hebben.
Op het VVD-congres waar de kandidatenlijst in grote chaos wordt opgesteld, wordt zelfs
voorgesteld Zalm direct achter lijsttrekker Hans Dijkstal te zetten, op de plaats van
Annemarie Jorritsma. Ternauwernood weet de partijelite dit te voorkomen. Maar verder op
de lijst is het raak. Zittende Kamerleden ladderen geleidelijk aan naar onverkiesbare
regionen om plaats te maken voor laaggeplaatsten als Ton Hooijmaijers.3.35 Zalm komt
ongedeerd uit de strijd, zijn positie is eigenlijk onomstreden.
Na de gemeenteraadsverkiezingen is er bij de VVD van de rooskleurige verwachtingen op
een gunstige verkiezingsuitslag nog maar weinig over. Groei naar 50 zetels zit er niet in.
Integendeel. Er moet met verlies rekening worden gehouden. In het televisiedebat dat na de
verkiezingen wordt gehouden maken de lijsttrekkers van PvdA en VVD, Ad Melkert en Hans
Dijkstal een ontredderde indruk. Tegen het triomfalisme van de grote overwinnaar Pim
Fortuyn, lijsttrekker van Leefbaar Rotterdam en bij de Tweede Kamerverkiezingen als
lijsttrekker van de LPF21 hun grote uitdager, kunnen zij niet op.
Binnen de VVD leidt dit tot een deels in het openbaar gevoerde discussie over de stijl van
Dijkstal. In het niet zichtbare deel suggereren de VVD-kamercentralevoorzitters, die eerder
al zo hun stempel op de kandidatenlijst hebben gedrukt, van lijsttrekker te wisselen.
Dijkstal zou in hun ogen plaats moeten maken voor Zalm.3.36 De voor de buitenwacht
zichtbare uitkomst van de interne discussie is de oproep van partijvoorzitter Bas Eenhoorn
aan Dijkstal meer in Jip-en-Janneke-taal te praten en zijn campagneteam uit te breiden met
extra adviseurs als Theo Monkhorst en Frits Huffnagel22.
21
LPF = Lijst Pim Fortuyn, door Pim Fortuyn zelf opgericht na zijn gedwongen afscheid bij de partij
Leefbaar Nederland.
22
Theo Monkhorst en Frits Huffnagel zijn actieve VVD-leden die hun sporen hebben verdiend in de
communicatie en het lobbywerk. Monkhorst was onder meer VVD-gemeenteraadslid in Den Haag.
Huffnagel is in 2002 VVD-gemeenteraadslid in Amsterdam.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 105
Nog onbekend hiermee zoeken Financiën-voorlichters contact met de leiding van het
VVD-campagnebureau. Aanleiding daarvoor is de rol die men op het oog lijkt te hebben
voor Gerrit Zalm in de campagne. ‘Geheel vrijblijvend’, ‘meedenkend’ met de uitdagingen
waarmee het campagnebureau is geconfronteerd, adviseren zij Dijkstal tot half april rust te
gunnen en vooral geen extra adviseurs om hem heen te plaatsen. Hij heeft eerder behoefte
aan één, hooguit twee adviseurs dan aan een hele batterij, die met hun onderlinge
gekwetter en goedbedoelde meningen zijn zelfverzekerdheid eerder ondermijnen dan
ondersteunen. In VVD-kring denkt men daar anders over, zoals enige tijd later bekend
wordt. Relevanter voor de Financiën-voorlichters is echter dat er bij het campagnebureau
geen ideeën zijn over de inzet van Zalm, toch kandidaat nummer 3 op de lijst. Alle inzet
concentreert zich op de lijsttrekker. Verzoeken om optredens van Zalm zullen naar de
directie Communicatie worden doorgestuurd en verder is hij vrij om te doen wat hem
goeddunkt.
Binnen de directie Communicatie ontstaat de gedachte Zalm met Fortuyn in debat te laten
gaan. Hij is minder belast dan bijvoorbeeld Dijkstal. Zalm is niet geheel ongenegen, maar
wil eerst kennis nemen van het boek ‘De puinhopen van acht jaar Paars’ van Fortuyn . Op de
dag van de presentatie, 14 maart 2002, gaat het hoofd van de Financiën-bibliotheek naar het
Internationaal Perscentrum Nieuwspoort om als een van de eersten het boek te bemachtigen. Hij komt ontzet door het taart-incident23 terug. Maar het boek is binnen. In onderling
gesprek wordt nagedacht over een gepaste reactie. Een opiniestuk in een van de dagbladen?
Een uitdaging voor een openbaar debat? En zo ja, wat is dan het beste moment? Op
‘guidance’ van de VVD-campagneleiding hoeft niet te worden gerekend.
De communicatieadviseurs van Financiën wordt echter niet de armslag gegund die bij de
planning van de inzet van Zalm was toegezegd. Met Barend & Van Dorp zijn afspraken
gemaakt voor de uitzending op Koninginnedag, die in het Kurhaus wordt opgenomen. Een
thuiswedstrijd voor Zalm. Alles is in kannen en kruiken totdat ze onverwacht de mededeling
krijgen dat de VVD-campagneleiding afspraken heeft gemaakt met de NOS voor een
uitzending die in tijd overlapt. De VVD wil dat Zalm in Café Brasserie Dudok aan de Haagse
Hofweg in debat gaat met GroenLinks-lijsttrekker Paul Rosenmöller. Zalm moet derhalve bij
Barend & van Dorp worden afgemeld. De excuses gaan vergezeld van een slagroomtaart, die
in het programma in beeld wordt aangesneden. Het NOS-programma wordt een afschuwelijke grabbelton, waarin de twee politici in bijna een uur tijd slechts twee keer in de
gelegenheid worden gesteld een statement af te geven. Aan presentator Ferry Mingelen wordt
op omfloerste wijze de ergernis kenbaar gemaakt. Later, bij het gedevalueerde lijsttrekkersdebat, erkent hij dat de redactie in de evaluatie tot de opvatting is gekomen dat het
programma veel te vol is geweest.3.37 Al met al is een goede kans voor de VVD verloren
gegaan om een van zijn prominente Kamerkandidaten delen van het partijprogramma uit te
laten dragen.
23
Pim Fortuyn kreeg op 14 maart 2002 bij de presentatie van zijn boek annex verkiezingsprogramma ‘De
puinhopen van acht jaar Paars’ een taart in het gezicht gedrukt door een activiste van de Biologische
Bakkers Brigade die daarbij riep: “Op naar de NUL zetels!”.
106 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Van het VVD-campagnebureau is voor de uitzending niets anders vernomen dan een
bevestiging dat er een afspraak met de NOS is gemaakt. Nadien is het contact praktisch
nihil. Zalm doet de optredens die hem zijn gevraagd. Steeds reist er een Financiënvoorlichter met hem mee, die de PowerPointpresentaties verzorgt, die hij bij zijn presentaties gebruikt. Staatssecretaris Wouter Bos, nummer 8 op de PvdA-kandidatenlijst, wordt op
vergelijkbare wijze ondersteund. Er is wel wat gedoe of op de presentaties hun partijlogo’s
of die van Financiën moeten worden getoond, maar dat wordt ten gunste van Financiën
beslecht.
Tot 6 mei gaat alles zoals het gaat. De peilingen worden er weliswaar niet beter op, maar
voor de kandidaten nummer 3 en nummer 8 en voor de ondersteuning door de directie
Communicatie heeft dat geen zichtbare consequenties. Op 6 mei ’s ochtends wordt Zalm
gefeliciteerd met zijn vijftigste verjaardag. Daarna reist hij naar Brussel voor een bijeenkomst van de eurogroep en de Ecofin24. Hij komt daar nooit aan. Als hij halverwege is, wordt
bekend dat er op het Hilversumse Mediapark een aanslag is gepleegd op Pim Fortuyn.
Spoorslags keert hij terug voor het spoedberaad van de ministerraad. De verkiezingscampagne ligt daarna stil. Na de begrafenis van Fortuyn op 10 mei komen er voorzichtig weer
wat activiteiten op gang. De meeste lijsttrekkers blijven echter low profile.
Voor de organisatie van het traditionele debat van de lijsttrekkers aan de vooravond van de
verkiezingsdag is dat een nerveuze bedoening. De VVD- en de PvdA-lijsttrekker weigeren
hun medewerking. Naarstig wordt er gezocht naar vervangers. CDA-lijsttrekker, Jan Peter
Balkenende, en GroenLinks-lijsttrekker Paul Rosenmöller komen wel. Stoelen leeg laten
staan, terwijl de regeringspartijen al dramatisch laag staan in de peilingen, is geen
aantrekkelijke optie. Maar wie moet dan worden afgevaardigd? Bij de VVD komen ze bij
nummer 3 uit, binnen de PvdA vinden ze pas op plaats 8 iemand die het aandurft. Dat leidt
ertoe dat de twee bewindslieden van Financiën elkaar treffen in het gedevalueerde
verkiezingsdebat. In de begeleiding laten de campagnebureaus het opnieuw af weten, de
directie Communicatie vult de lacunes.
Zalm werpt zich op als VVD-aanvoerder
Nog voor de verkiezingen gaat Zalm bij zichzelf te rade. Welke rol wil hij spelen als de
verkiezingsuitslag een duidelijke nederlaag voor de VVD betekent? Hij maakt een korte
analyse van de politieke situatie en de positie van de VVD daarin. “Met lood in de schoenen”
gaat hij voor de verkiezingsdag naar VVD-lijsttrekker Dijkstal toe, “want ik heb een
vervelende boodschap voor deze sympathieke man. Zeg hem dat zijn positie mijns inziens
onhoudbaar is geworden en dat ik me na de verkiezingen kandidaat zal stellen voor het
fractievoorzitterschap. Hij is nog niet toe aan denken over aftreden en reageert overigens
verbazend rustig. Eerst de uitslag maar eens afwachten.”3.38
24
Ecofin is de Raad Economische en Financiële Zaken van de Europese Unie en is samengesteld uit de
ministers (of staatssecretarissen) van Financiën en Economische Zaken van de 28 lidstaten.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 107
Na de verkiezingen die dramatisch voor de Paarse partijen verlopen is het zaak de brief, die
anders waarschijnlijk snel via lekkage in de media zal belanden, op een ordentelijke wijze
ergens neer te leggen. Ophef zoals in 1990 bij de overname van het VVD-partijleiderschap
van Joris Voorhoeve door Frits Bolkestein moet als het enigszins kan worden voorkomen. In
overleg met Zalm wordt besloten hiervoor NOS-redacteur Wouke van Scherrenburg te
benaderen. Met haar wordt in Dudok afgesproken. Zij krijgt Zalms brief met een beknopte
toelichting overhandigd. Nog dezelfde dag draagt ze vervolgens zorg voor een nette landing
ervan.
Met instemming van de verkleinde fractie neemt Zalm de leiding over. Aanvankelijk heeft
hij weinig trek de VVD na het forse verlies een nieuwe regering in te loodsen. Hij buigt later
voor de forse druk omdat er anders geen stabiele regering – althans wat het aantal zetels in
de Tweede Kamer betreft – valt te vormen. Zelf neemt hij daarin geen zitting. Hij beschouwt
zich te zeer een gezichtsbepalende vertegenwoordiger van de Paarse kabinetten, waartegen
het electoraat zo duidelijk stelling heeft genomen. Als de formatie eindelijk is voltooid
neemt op het departement Hans Hoogervorst zijn plaats in. Steven van Eyck wordt op
voordracht van de LPF staatssecretaris van Financiën.
Sneller dan verwacht dienen zich al weer Tweede Kamerverkiezingen aan. De numerieke
stabiliteit van het kabinet blijkt geen garantie voor een intrinsieke stabiliteit. Het aanhoudende en soms – voor externe waarnemers – gênante onderlinge gekrakeel binnen de LPF
brengt de fractieleiders van CDA, Maxime Verhagen, en VVD, Gerrit Zalm, ertoe ministerpresident Jan Peter Balkenende voor te stellen ‘de stekker eruit te trekken’. Bijna iedereen is
deze mening al langer toegedaan, maar zelfs de uitwerking ervan is geheel in de stijl van dit
van meet af aan ongelukkige kabinet.3.39
In januari 2003 zijn er dus weer verkiezingen voor de Tweede Kamer. Opnieuw overleggen
de Financiën-voorlichters met het VVD-campagnebureau, ditmaal met de vraag naar de rol
die ze voor minister Hans Hoogervorst zien weggelegd. De reactie is ook nu teleurstellend.
In feite blijkt de campagneleiding slechts één persoon te kunnen ondersteunen, de
lijsttrekker. De andere kandidaten komen in het verhaal niet voor. Zij worden geacht hun
eigen campagne te voeren. Later komt er toch nog één uitnodiging via het campagnebureau. Of Hoogervorst naar Groningen kan om de VVD te vertegenwoordigen in een debat
over het Europees landbouwbeleid. De Financiën-voorlichters zijn verbaasd. Wat voor eer
valt er door de minister van Financiën voor de VVD te behalen in een debat over het
landbouwbeleid ten overstaan van een grote groep Groningse boeren? Hogere subsidies,
zoals zij willen, heeft hij niet te bieden. De loyale partijman Hoogervorst laat zich niet
ontmoedigen en gaat er desondanks heen, begeleid door een Financiën-voorlichter. Andere
departementen voeren ook nu weer een ander beleid met betrekking tot het begeleiden van
bewindslieden. De merkwaardige situatie doet zich enkele keren voor dat bewindspersonen
overdag bij het werkbezoek, dat vaak vooraf gaat aan een verkiezingsbijeenkomst, door
departementale voorlichters worden begeleid en later op de dag, bij de verkiezingsbijeenkomst, door hun politiek assistenten. Bij Financiën wordt dat maar potsierlijk gevonden.
108 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Binnen het jaar is Zalm weer terug op het departement. Maar nu niet uitsluitend als
vakminister van Financiën. Hij vervult drie functies in één: minister, vicepremier en ‘leider
van het VVD-smaldeel’ in het kabinet. Met name ter ondersteuning in die laatste functie
komt Kees Berghuis, dan VVD-fractievoorlichter, als politiek assistent naar het departement. Dat is wennen.
Voor velen is het weerzien met Zalm een verademing. Hij pakt de draad weer krachtig op,
zoals hij dat ook onder Paars heeft gedaan. Het lijkt alsof er niets is veranderd, maar dat is
schijn. Hij is veel bewuster geworden van zijn politieke rol. Dat blijkt uit verschillende
details. Na afloop van het halfjaarlijkse overleg met de Stichting van de Arbeid wandelt hij
meestal van het SER-gebouw aan de Bezuidenhoutseweg naar het departement aan het
Korte Voorhout, glimlachend naar de haag van journalisten. Er wordt slechts pas op de
plaats gemaakt als er vragen worden gesteld. Na het Najaarsoverleg in 2003 houdt hij de pas
in bij het naderen van de journalisten en tracht hij vragen uit te lokken. Kennelijk is er
behoefte aan een geluid vanuit het VVD-smaldeel in aanvulling op de verklaring die
CDA-minister Aart-Jan de Geus namens het kabinet in de persconferentie zal afleggen.
De samenwerking met politiek assistent Kees Berghuis gaat goed. Regelmatig praten hij en
de Financiën-voorlichters elkaar gezellig bij. Zo horen ze wat uit de krochten van de VVD.
Ook praten ze over de in de media breed uitgemeten ‘strijd’ tussen de fractieleider in de
Tweede Kamer en de ‘leider van het VVD-smaldeel’ in het kabinet. Beiden verklaren
publiekelijk bij herhaling dat er niets aan de hand is, maar overtuigen doen ze het journaille
niet echt. Ondanks de collegiale uitwisselingen legt Berghuis geheel buiten de Financiënvoorlichters om de basis voor een Buitenhof-uitzending op 19 februari 2006, aan de
vooravond van de gemeenteraadsverkiezingen. Zalm zal daarin zijn staf breken over
gemeenten die al te gemakkelijk de onroerende zaak belasting (OZB) verhogen. Zo wil hij
zijn bijdrage leveren aan de VVD-verkiezingscampagne.
De informatie die hij van Berghuis krijgt is verre van optimaal. Lang heeft Financiën alle
informatie over de OZB in eigen huis gehad, maar kort ervoor is de betreffende directie
Financiën Publieke Lichamen (Fipuli) om bezuinigingsredenen opgeheven en zijn de taken
deels overgedragen aan BZK. Met stijgende verbazing kijken de Financiën-voorlichters naar
de uitzending. Optredens van minister of staatssecretaris in de media zijn vooraf altijd
dagenlang onderwerp van gesprek in het werkoverleg. Niemand kan zich daar in dit geval
iets van herinneren. Helemaal verbaasd is iedereen over Zalms oproep een eventuele
OZB-aanslag te verscheuren. Een minister die oproept tot burgerlijke ongehoorzaamheid!
Dat is nieuw. Na afloop wordt er druk met elkaar gebeld.
De volgende ochtend zit de directie Communicatie in overleg bijeen. Hoe de ophef te
counteren? Een handicap is dat Zalm een kort bezoek brengt aan zijn Oostenrijkse collega.
Onderwijl komt Berghuis zich schuldbewust melden. Hoe moet de zaak worden opgelost?
Samen wordt besloten de minister bij thuiskomst te adviseren ten overstaan van de media
zijn fout te erkennen. Een spreekbeurt die hij ’s avonds bij de PvdA in Haarlem heeft, waar
ook journalisten naartoe kunnen worden gedirigeerd, biedt een goede gelegenheid nog wat
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 109
uitvoeriger op de zaak in te gaan. Aangekomen op het departement vraagt Zalm eerst
binnenskamers: “moet ik aftreden?” Waarna hij blijkt open te staan voor onze suggesties.
“Televisieploegen van de NOS en RTL komen naar Financiën”, schrijft hij later in ‘De
romantische boekhouder’. “Ik heb een blunder gemaakt, en bied gemeenten die ik ten
onrechte heb beschuldigd mijn verontschuldigingen aan. ’s Avonds, tijdens een spreekbeurt
in Haarlem ga ik nog een keer uitvoerig en diep door het stof. De uitwerking ervan is tot
mijn verbazing positief. Op mijn weblog en bij de VVD-fractie komen heel veel sympathieke
mailtjes binnen.”3.40
De schade voor Zalm is beperkt. Het enthousiasme voor de functie van politiek assistent, dat bij
de ambtenaren van Financiën toch al niet zo uitbundig is, wordt echter nog verder getemperd.
Ze kunnen schade aanrichten die uiteindelijk door de reguliere overheidsvoorlichters moet
worden gerepareerd. Maar hun toegevoegde waarde in het onderhouden van de relatie met de
partij van hun opdrachtgever in het parlement en in het land is groot. Dat is werk dat niet door
overheidsvoorlichters kan worden gedaan. Maar in hun relaties met de media, die ze formeel
niet mogen hebben, ondermijnen ze het gezag van de overheidsvoorlichters en veroorzaken ze
schade die het aanzien van hun opdrachtgevers aantast. Het zou verstandig zijn de bestaande
regels, die in zekere zin voor hen een normenkader vormen, beter te respecteren.
De combinatie van minister, vicepremier en partijleider
In het kabinet-Balkenende IV krijgt Wouter Bos de functie van minister van Financiën. Hij
lost Zalm af. Net als zijn voorganger combineert hij de functie van minister met die van
vicepremier en partijleider. Bij zijn aantreden zegt hij tegen zijn voorlichters dat hij het
anders wil doen dan Wim Kok en Gerrit Zalm. Het advies het ministerschap te laten
prevaleren wordt genegeerd. Ook na een door de directie Communicatie gearrangeerde
informele bijeenkomst, waar verstandige media-adviseurs als Bob de Ronde, Ton Planken
en Kees Boef, hem een vergelijkbaar advies geven. De redenering is dat een goede invulling
van het ministerschap, en in tweede instantie van de rol van vicepremier, bijdraagt aan het
aanzien als partijleider. Omgekeerd kan een benadrukking van het partijleiderschap een
goede uitoefening van het ministerschap in de weg staan. Collega-bewindslieden zullen
zich dan in de onderlinge contacten afvragen of ze te maken hebben met een geprononceerde partijpoliticus of met een collega die zo objectief mogelijk probeert te helpen bij de
oplossing van een budgettair probleem.
De ‘andere’ benadering komt onder meer tot uiting in het zich uitlaten over zaken die binnen
de partij spelen. Het opzoeken van een openbaar debat met D66-leider Pechtold in Pauw &
Witteman is daar ook een voorbeeld van. Terwijl het min of meer staand gebruik is dat
bewindslieden slechts in de Tweede Kamer met Kamerleden in discussie gaan. Het is slechts
munitie voor het aanhoudende gespin van politiek assistenten van CDA en PvdA. De juistheid
van de adviezen om de rol van minister te laten prevaleren blijkt tijdens de bankencrisis. Zijn
optreden als minister wordt positief onthaald, zowel in zijn partij als in de samenleving. En als
minister krijgt hij bij Pauw & Witteman ook de vloer helemaal voor zichzelf.
110 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De directeur Communicatie als politiek adviseur
De Principia staan toe dat directeuren Communicatie bewindspersonen politieke adviezen
geven. Nu is dat in zekere zin een vanzelfsprekendheid, want hun werk betreft het hun
opdrachtgever ter zijde te staan bij tal van publieke optredens. Steeds spelen daarbij vragen
als: hoe komt de boodschap het beste over, hoe wordt het gewenste doel bereikt en hoe de
beoogde doelgroepen? Dat kan natuurlijk niet los gezien worden van de politiek, zeker niet
als de opdrachtgever lid is van de regering. In veel gevallen speelt op de achtergrond ook
nog eens de vraag mee of de opdrachtgever zich indien nodig overtuigend kan verantwoorden voor zijn handelen in de Tweede Kamer. Kortom, het onderscheid tussen ‘politiek’ en
‘ambtelijk’ is niet erg zinvol. Bovendien worden veel zaken die op het eerste gezicht als
‘ambtelijk’ kunnen worden geduid – de bedrijfsvoering van de Belastingdienst, de invoering
van de OV-chipkaart door private transportondernemingen, het onderhoud van het
spoorwegnet – ‘politiek’ gemaakt. Er is altijd wel een aanleiding om een bewindspersoon
ter verantwoording te roepen.
Het rapport-Wallage geeft ook volop ruimte aan politieke woordvoering, maar dan vanuit
de optiek van het kabinet als geheel. In overeenstemming daarmee heeft de VoRa menigmaal het kabinet goed ondersteund bij zware kwesties, zoals de presentatie van het
Srebrenica-rapport (2002), de relatie met de moslimgemeenschap na de moorden op
Fortuyn (2002) en Van Gogh (2004), de berichtgeving rondom de Tweede Golfoorlog (2003),
de presentatie van de parlementaire enquête Inburgering (ook 2004). In deze gevallen is in
goed overleg binnen de VoRa een van de meest betrokken bewindslieden aangewezen om
als woordvoerder namens het kabinet op te treden. Dergelijke vormen van regie zijn uiterst
zinvol voor de beeldvorming van het kabinet.
Principia worden ‘Uitgangspunten’
Principes of uitgangspunten hebben de bedoeling voor langere tijd van betekenis te zijn. Ze
moeten houvast bieden voor de praktijk op de langere termijn. En ze moeten ook overeind
blijven als de turbulentie erg groot is. De essentie ervan is echter pas goed te begrijpen als ze
worden bekeken in de context van de totstandkoming. Zo zijn de Principia slechts te
begrijpen tegen de achtergrond van de discussie in en over overheidsvoorlichting in het
begin van de jaren tachtig. De ‘uitgangspunten voor overheidscommunicatie’ die de VoRa
twintig jaar later formuleert zijn het best te begrijpen in het licht van de discussie in het
begin van de 21ste eeuw. Het veranderend medialandschap en de groeiende impact van de
digitalisering zijn daarin belangrijke elementen. Voor een deel blijken de uitgangspunten
dan een codificatie te zijn van de bestaande praktijk. De invloed van ‘Wallage’ is daar
duidelijk in herkenbaar.
Door ‘Wallage’ wordt in feite gezegd dat er geen onderscheid gemaakt kan worden tussen
politieke en ambtelijke woordvoerders. Het werkbezoek aan Londen heeft het aanvankelijke enthousiasme ervoor gesmoord. Intussen doen zich nieuwe ontwikkelingen voor die
om aanpassing van de Principia vragen. Met de presentatie van de Belastingherziening 2001
in september 1999 heeft Financiën er twee te pakken. Voor het wetsvoorstel wordt een
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 111
aparte website opgezet, wat beschouwd kan worden als de inzet van de mogelijkheden van
nieuwe elektronische middelen (principium D). Maar dat gebeurt in het kader van voorlichting over nog niet aanvaard beleid (principium B). En dat is principieel niet toegestaan. Het
is voor Marja Wagenaar, dan PvdA-kamerlid aanleiding minister Rogier van Boxtel daarover
kritisch aan de tand te voelen.
Andere voorbeelden waarbij met de bestaande Principia wordt geworsteld zijn in die
periode de coproducties, waarbij een omroep in samenwerking met een departement een
televisie- of radioprogramma tot stand brengt, de inzet van bewindslieden in publiekscampagnes en het zich verweren tegen hetzes van media en belangengroepen. Al die thema’s
komen tezamen in een discussie over de Principia. Er wordt deze keer geen bezinningsdag
belegd. De VoRa laat de CG het voorbereidende werk doen. Haar werkstuk komt uiteindelijk
in de vorm van ‘Uitgangspunten voor overheidscommunicatie’ in de VoRa. Anders dan hun
voorganger, die aanvankelijk slechts voor intern gebruik waren bedoeld, staan deze
uitgangspunten vanaf de totstandkoming en aanvaarding door het kabinet, voor iedereen
toegankelijk op het internet.
De doelstelling van overheidscommunicatie staat kort en krachtig geformuleerd in
Uitgangspunt 1. Het gaat om invulling van het recht op informatie en ondersteuning van
het democratisch bestuur. Bewindslieden zijn terughoudend in deelname aan overheidscampagnes, maar uitgesloten is het niet meer, met uitzondering van optredens in Postbus
51-spots en in coproducties (Uitgangspunt 3). Zo is met terugwerkende kracht toestemming
verleend voor deelname van Gerrit Zalm aan een wervingscampagne voor docenten op
middelbare scholen (‘Wie leerde Gerrit Zalm rekenen?’) en mocht Wouter Bos aan een
brochure van de Belastingdienst over Belastingherziening 2001, die huis-aan-huis is
verspreid, meewerken. Eind 1999 mocht er nog geen foto van minister Van Boxtel, verantwoordelijk voor het ICT-beleid, worden gepubliceerd in een brochure waarin werd
gewaarschuwd voor de risico’s van de millenniumbug. Uitgangspunt 5 biedt ruimte voor
communicatie over nog niet aanvaard beleid. Door destijds op de website over
Belastingherziening aan te geven, dat de voorstellen ter goedkeuring voorgelegd zijn aan
het parlement, is een tik op de vingers door het parlement voorkomen. In Uitgangspunt 10
verschaft de overheid zichzelf een instrument om wat weerbaarder te zijn tegen hetzes.
Aanleiding daarvoor is de aanhoudende campagne van De Telegraaf en de ANWB tegen
voorstellen voor rekeningrijden van de Paarse coalitie. Op basis van de oude Principia kon
Paars niet met gelijke munt ‘terugslaan’. Dat is met de nieuwe Uitgangspunten wel
mogelijk, zolang het maar ‘proportioneel’ is. Het wapen is echter nog nooit ingezet.
Even heeft het kabinet overwogen in de aanloop van de grote vakbondsdemonstratie in
oktober 2004 een beroep te doen op Uitgangspunt 10. Enkele ministers zijn van mening dat de
vakbeweging het kabinetsbeleid niet begrijpt. De VoRa adviseert het kabinet om niet in het
geweer te komen. De kans dat het als olie op het vuur wordt beschouwd, lijkt de raad te groot.
Anders is het met Uitgangspunt 11 die gaat over de ondersteuning bij partijpolitieke aangelegenheden. Die ondersteuning wordt sindsdien ook buiten Financiën volop geboden.
112 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Al met al hebben de Principia in 2004 een aardige opknapbeurt gekregen. Sindsdien zijn ze
tot en met het aantreden van het kabinet-Rutte (2010) een bruikbaar instrument gebleken
voor de overheidscommunicatie. Buiten het amateuristische gedoe van politiek assistenten
die menen dat het normenkader niet op hun werk van toepassing is, heeft zich slechts één
overduidelijke schending voorgedaan. In 2010 komt het ministerie van LNV ter gelegenheid
van het 75-jarig bestaan van het ministerie met de publicatie van GERDA, een op de LINDA
gebaseerd glossy tijdschrift. Op bijna elke pagina staat een foto van LNV-minister Gerda
Verburg, hetgeen niet te rijmen valt met de terughoudendheid (zie Uitgangspunt 3) die
bewindslieden dienen te betrachten. Vooraf zijn RVD en VoRa niet verzocht om een
uitzondering te mogen maken. De minister moet in de Tweede Kamer diep door het stof.
Nabeschouwing
Binnen het model van overheidscommunicatie vervullen de overheidsvoorlichters de rol van
‘projectleider’. Zij staan in het model zelfs centraal, tussen hun ‘opdrachtgevers’, zowel de
bewindslieden afzonderlijk als het kabinet als geheel, aan de ene kant en de ‘klanten’ in
diverse hoedanigheden aan de andere kant. Voor beiden geldt dat ze zich volledig moeten
kunnen verlaten op de overheidsvoorlichters. Boodschappen tussen de twee actoren moeten
betrouwbaar worden overgebracht. Het normenkader dat de voorlichters daarbij hanteren,
aanvankelijk de Principia, later de Uitgangspunten, moet de betrouwbaarheid borgen.
Binnen de communicatie van het Rijk vervullen het kabinet en de individuele bewindslieden
de rol van ‘opdrachtgever’. Hun rol bestaat eruit burgers en bedrijven te informeren, opdat zij
hun eigen taak goed kunnen vervullen. Hoe ze dat doen gaat de overheid niet aan, dat maken
zij zelf wel uit. Wat ze ook doen, de informatie die men van de overheid nodig heeft, dient
betrouwbaar te zijn. Daar hebben de professionele overheidsvoorlichters hun aandeel in. Hoe
weerbarstig de vraagstukken, hoe volatiel de politieke verhoudingen bij tijd en wijle ook
kunnen zijn en hoe pijnlijk soms ook voor de beeldvorming van bewindslieden.
De kabinetsleden hebben het ‘Handboek voor aantredende bewindspersonen’ als normenkader. Overheidsvoorlichters vinden een vergelijkbaar houvast voor hun werk in de
‘Uitgangspunten voor overheidscommunicatie’. Naar de geest sluiten ze goed op elkaar aan.
In de juiste samenhang nageleefd garanderen de normenkaders dat burgers en bedrijven er
op aan kunnen dat de informatie die ze van de overheid ontvangen, betrouwbaar is. Voor
zover de informatie niet bijdraagt aan het vertrouwen in overheid en politieke bestuur, het
mag er zeker geen afbreuk aan doen.
Volgens de normenkaders hebben de overheidsvoorlichters het alleenrecht op de rol van
‘projectleider’. De vervulling van die rol staan ‘permanente campagnes’ toe; campagnes ter
ondersteuning van het kabinetsbeleid als geheel. Maar ook ter ondersteuning van het
beleid van individuele bewindslieden, zeker als die binnen het kader van het kabinetsbeleid
plaatsvinden. Een eerste poging daartoe, onder het kabinet-Balkende IV, is na een veelbelovend begin in de knop gebroken. Maar dat laat onverlet dat dergelijke permanente
campagnes niet in strijd zijn met de normenkaders.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 113
Het ‘alleenrecht’ van de overheidsvoorlichters op de rol van ‘projectleider’ wordt in de
praktijk door politiek assistenten uitgedaagd. Voor zover zij een normenkader kennen, dan
is het deels te vinden in het Handboek, deels in de Uitgangspunten. In beide documenten is
geen steun te vinden voor een rol van politiek assistenten bij de communicatie van
bewindslieden met de samenleving. Niet rechtstreeks, noch via ‘samenwerkingspartners’ in
de media. De gegroeide praktijk is anno 2010 anders. Politiek assistenten voeren permanente campagnes ten dienste van hun opdrachtgevers, niet zozeer in hun hoedanigheid van
‘dienaar van de Kroon’, maar meer in het belang van hun (partij)politieke profilering. Ten
behoeve daarvan onderhouden ze ook contacten met de media. Hun succes daarvan laat
zich moeilijk meten. Wel is duidelijk dat hun inspanningen de vertrouwensrelatie tussen
bewindslieden en burgers geen goed hebben gedaan.
114 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Principia 1984
Uitgangspunten 2004
A.De inhoud en omvang van de voorlichting
door de departementen is (uiteindelijk)
onderwerp van parlementaire controle.
Mede in dit verband zouden de verantwoordelijke bewindspersonen belangrijke
voorlichtingsactiviteiten dienen aan te
kondigen in de Memorie van Toelichting bij
de begroting – bij voorkeur in de vorm van
een voorlichtingsprogramma – of in een
voorlichtingsparagraaf in beleidsnota’s of in
de toelichting bij wetsvoorstellen. Bij de
beleidsnota’s en wetsvoorstellen dient bij
voorkeur te worden ingegaan op onderwerp
en doelgroepen en op de te kiezen
voorlichtingsinstrumenten en benodigde
financiële middelen.
1.Hoofddoel van de communicatie van de
Rijksoverheid is te voldoen aan het recht van
de burger op communicatie met en
informatie van de Rijksoverheid en het
ondersteunen van goed democratisch
bestuur.
B.Beïnvloedende publieksvoorlichting gericht
op houding en/of gedrag, of op mentaliteit is
acceptabel indien voldaan wordt aan de
volgende drie criteria:
- aanvaard beleid;
-een in de samenleving niet te controversieel
onderwerp;
-een voorlichtingsuiting die inhoudelijk
voldoende en juiste gegevens bevat om
belangstellendenen belanghebbenden in
staat te stellen zich er zelfstandig een oordeel
over te vormen.
2.De Rijksoverheid is altijd, ongeacht het
kanaal of medium, herkenbaar als deelnemer
aan de communicatie, respectievelijk als
(mede) afzender en/of anderszins als
belanghebbend of betrokken bij de
informatie. Bij coproducties geeft de
overheid altijd aan welk doel met deelname
gediend wordt.
C.Bij geïnstitutionaliseerde inspraakprocedures
over beleidsvoornemens mag de publieksvoorlichting beïnvloedend zijn, voor zover
dat gericht is op het bevorderen van de
participatie van de burger(s).
3.De communicatie van de Rijksoverheid is
altijd gericht op de inhoud van het beleid, en
in dat verband tevens op het functioneren
van de overheid als zodanig. Bewindspersonen zullen zelf terughoudendheid betrachten, wanneer sprake is van het gebruik van
eigen media en producties van derden
waaraan door de overheid wordt meebetaald. Zij treden nimmer op in coproducties
en Postbus 51 spots voor radio en televisie.
D.Bij publieksvoorlichting kunnen de nieuwe
mogelijkheden bij de elektronische media,
naast de bestaande (pers, radio en televisie)
een rol spelen; daarbij moeten de criteria,
geformuleerd onder B., in acht worden
genomen.
4.De regering brengt haar beleid, alsmede de
motieven en de overwegingen die daaraan
ten grondslag liggen, op actieve wijze onder
de aandacht van een zo breed mogelijk
publiek. Zij kan daarbij in beginsel van alle
beschikbare communicatiemiddelen gebruik
maken.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 115
Principia 1984
Uitgangspunten 2004
E.Bij het eigen mediagebruik van de overheidsvoorlichting – inclusief het uitgeven van
eigen periodieken – is het noodzakelijk dat
de gekozen vorm geen propagandistische
lading meegeeft aan de voorlichtingsboodschap.
5.De Rijksoverheid maakt in haar communicatie en voorlichting altijd melding van de
beleidsfase waarop de informatie betrekking
heeft. Die communicatie is daar qua aard,
inhoud, toonzetting en omvang mee in
overeenstemming. Zo nodig geeft de
Rijksoverheid hierbij aan in welke rol zij
optreedt en op welke rol zij de burger
aanspreekt. De communicatie in de fase van
door het parlement nog niet aanvaard beleid
is feitelijk van aard en zakelijk van toonzetting. Dit geldt voor zowel de concrete
maatregelen die worden voorgesteld, als
voor de achtergronden en motieven daarvan.
F.Voor politieke beleidsondersteuning via
voorlichtingsadviezen aan de bewindspersonen is de chef van de departementale
voorlichtingsdienst de eerst aangewezene.
Een politieke woordvoerder is niet alleen een
bedreiging voor de homogeniteit van het
departement, maar ook voor de consistente
beleidspresentatie van de regering.
6.De regering geeft in een vroegtijdig stadium
aan of, en zo ja in welke vorm, zij burgers bij
de voorbereiding van plannen of maatregelen wil betrekken. Ook wordt vooraf
duidelijkheid verschaft over de vraag wat er
met de uitkomsten van dergelijke interactieve beleidsvormingsprocessen zal
gebeuren.
G.Indien een minister desondanks behoefte
heeft aan politieke beleidsondersteuning, als
aanvulling op die van de bestaande kring van
ambtelijke adviseurs, zou het voor deze
functionarissen, gezien de samenhang met
het voorlichtingsaspect, het volgende kader
moeten worden geschapen:
-een zelfstandige positie die rechtstreeks
contact met de minister inhoudt;
-opname in een kleine groep van ambtelijke
beleidsmedewerkers, ressorterend onder de
S.G.;
-samenwerking met de relevante beleidsdirecties, met name de voorlichtingsdienst;
- geen voorlichtingsverantwoordelijkheid;
-openbaar maken van de taken en bevoegdheden bij de aanstelling (die op basis van een
in tijd gelimiteerd arbeidscontract zou
moeten geschieden).
7.De Rijksoverheid zorgt voor een goede
bereikbaarheid voor burgers die met haar in
contact willen komen. Op verzoeken om
informatie, klachten e.d. wordt snel en
adequaat gereageerd. Burgers kunnen zelf
een keuze maken via welk beschikbaar
kanaal zij met de overheid willen communiceren.
8.De communicatie van de Rijksoverheid is
waarheidsgetrouw en bevat voldoende en
juiste informatie om belangstellenden en
belanghebbenden tijdig in staat te stellen
zich zelfstandig een oordeel te vormen over
het gevoerde en het te voeren beleid.
116 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Principia 1984
Uitgangspunten 2004
9.Communicatie van de Rijksoverheid is
technisch en inhoudelijk voldoende
toegankelijk, begrijpelijk, tijdig en zo gericht
mogelijk. Doel en middelen zijn steeds met
elkaar in overeenstemming.
10.De Rijksoverheid voldoet in haar
communicatie aan het principe van
proportionaliteit in geval van onderwerpen die controversieel zijn en/of
onderhevig zijn aan maatschappelijke
discussie en in het geval van nog niet door
het parlement aanvaard beleid. De
communicatie staat in die gevallen in
redelijke verhouding tot de mogelijkheden
van andere spelers in het maatschappelijk
krachtenveld en mag niet de werking van
onafhankelijke media bemoeilijken.
11.De communicatie van de Rijksoverheid
wordt niet vervlochten met partijpolitieke
belangen. Ook de schijn van vermenging
wordt vermeden. Binnen dat uitgangspunt
zijn er situaties denkbaar waarbij
bewindslieden ook bij partijpolitieke
optredens door overheidsvoorlichting
worden begeleid.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 117
Door commissie-Wallage in 2001 genoteerde opvattingen over scheiding van ambtelijke en
politieke voorlichting
Voor
Tegen
•Nagaan welke rol de overheidscommunicatie
in kan nemen om de politieke discussie/
interactie met burgers te activeren i.p.v. zelf
in dat gat te springen (pg 6)
•Het vertrekpunt is onjuist. Begin bij het
bereiken van de doelstellingen van het
beleid.
•Oneens dat het een risico is. Er wordt ten
onrechte vanuit gegaan dat overheid
neutraal moet zijn.
•Overheid moet politieke keuzes durven
maken en verdedigen. Overheid mag dus
beleid verkopen.
•Wie is er bang voor de media? De overheid
moet de media bedienen met informatie,
signalen vanuit de samenleving (ook van
journalisten) serieus nemen, en daarop actief
inspelen. De oorlog breekt pas uit als de
overheid te krampachtig is, bijvoorbeeld als
de Rijksvoorlichtingsdienst de rijksverhullingsdienst wordt. (pg 8)
•Communicatie over nog niet aanvaard beleid
is noodzakelijk voor belanghebbenden om te
kunnen participeren.
•Normen ontwikkelen die enig houvast
bieden over wat wel en niet en daarover ook
in de politiek zelf discussiëren (Tjeenk Willink
raadde dat lang geleden al aan)
•Partijpolitiek is aan de betreffende politieke
partij; voorlichting mag wel iets parlementair
politieker worden
•Het kabinet dient te kiezen: woordvoering
namens de minister over alles of een aparte
voorlichting over partijpolitieke enz. zaken. Ik
pleit voor het eerste
•Overheidsloketten en interactief beleid
verder ontwikkelen als onderdelen van het
totale voorlichtings-/communicatieproduct.
Evalueren, ook met de media en wetenschappers. Kortom: een zichtbare beweging
blijven entameren.
•Overheidscommunicatie niet politiseren. Dus
geen politieke media-adviseurs bij ministers.
•Politisering van de overheidsvoorlichting
straft zich – in Nederland – vanzelf.
•Voorlichting is natuurlijk nimmer neutraal,
dus ook de overheidsvoorlichting niet. Maar
politisering van de voorlichting door de
overheid is mijns inziens uit den boze. Dat
mag aan de voorlichting van de maatschappelijke en politieke organisaties worden
overgelaten. Ik denk dat de overheid wel iets
mag doen inzake het signaleren van
maatschappelijke trends, van het benoemen
van issues voor mijn part, maar de overheid
moet vooral een serviceverlenende rol inzake
voorlichting kiezen.
•Departementale en partijpolitieke voorlichting/communicatie scheiden. Op alle
ministeries op dezelfde manier.
•Onderscheid maken tussen beleidstechnische
voorlichting en beleidspolitieke voorlichting.
•Aparte woordvoering over partijpolitieke
kwesties – dus een politiek woordvoerder
naast departementale woordvoering over
staand beleid, techniek etc.
•In de Nederlandse verhoudingen past geen
afzonderlijke “politieke” woordvoerder
118 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Door commissie-Wallage in 2001 genoteerde opvattingen over scheiding van ambtelijke en
politieke voorlichting
Voor
Tegen
•1: reorganisatie van de RVD, in de zin van
omvorming richting open, transparante
nieuwsbron aangaande het algemene beleid
van de regering.
•2: herinrichten van de directies voorlichting/
communicatie van de ministeries, waarbij
transparantie en proactief communicatiebeleid gestalte krijgt via moderne middelen als
interactieve websites, eigentijdse (korte)
postbus 51 spots, meer distributiepunten
met folders over concrete beleidsonderdelen
en vooral – trends/issues.
•3: een open, op uitwisseling gerichte attitude
jegens de media.
•4: meer participatie van bewindspersonen in
maatschappelijke debatten op momenten
dat de meningsvorming volop bezig is.
•5: communicatie niet als sluitpost, niet als
eenrichtingstoeter richting burger zien, maar
meer richten op tweerichtingsverkeer.
•Communicatie moet een steviger positie
krijgen in de beleidsvoorbereiding en
-uitvoering
•Stel partijpolitieke assistenten aan bij
bewindspersonen, waar partijpolitieke
belangenbehartiging thuis hoort. (pg 9)
De voorzitter concludeerde: in feite gaat het hier dus niet alleen om de (on)wenselijkheid van een scheiding in
functies, maar tevens om de (on)mogelijkheid van een scheiding. Dit wordt: inderdaad, de functies zijn eenvoudigweg niet te scheiden. (pg 9)
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 119
4
Openheid en
openbaarheid,
sleutels tot publiek
vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 121
Over dit hoofdstuk
Dit hoofdstuk gaat dieper in op openheid en openbaarheid als onderdeel van de overheidscommunicatie. Daarbij is als historische lijn in eerste instantie gekozen voor de
ontwikkelingen rond de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB), in tweede instantie voor
de veranderingen in de opzet van de Rijksbegroting en in derde instantie is de discussie
over openbaarmaking van de agenda van de ministerraad gevolgd.
Uit de beschrijving wordt een verschil duidelijk tussen intenties, beeldvorming en
beleving (bij Kamer, media en burgers) van de door de overheid betrachte openheid. De
WOB is in aanzet bedoeld voor een actieve invulling van openheid en openbaarheid
vanuit de overheid. Dat is in werkelijkheid voor een groot deel gelukt. Latere uitwerkingen
betreffen een grotere openheid over komend beleid (via de begrotingsplannen) en
mogelijk voorgenomen beleid (via de agenda van de ministerraad). Die werkelijkheid van
een open overheid wordt in de praktijk echter overheerst door het beeld van het
tegenovergestelde. Zoals zo vaak is er meer aandacht voor de uitzonderingen dan voor de
regel. Dat er soms een strijd moet worden gevoerd om informatie op tafel te krijgen,
vestigt het beeld van een ‘tegenstribbelende’ overheid. Soms wordt dat beeld nog gevoed
door uitspraken van politici die aangeven dat ze niet graag hun overwegingen en de
achterliggende strubbelingen van hun beleid prijs willen geven. In het kader van de soms
oplaaiende strijd komen gedachten op over aanscherping van wet- en regelgeving over
openheid. De geschiedenis die in dit hoofdstuk wordt weergegeven leidt echter tot het
idee dat wel degelijk een cultuurversterking tot stand is gebracht. Met de rijksoverheidsvoorlichters als bron.
122 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 123
Inleiding
Binnen iedere samenleving hoort een zekere vertrouwensband te bestaan, tussen mensen
onderling, maar in het bijzonder tussen degenen die zich opwerpen om een leidende rol te
vervullen en degenen die dat werk graag aan hen overlaten. Een open, argeloze houding
tegenover elkaar is daarvoor tot op zekere hoogte wenselijk. Openbaarheid van informatie
is vaak noodzakelijk om de gewenste openheid te illustreren en om geen voeding te geven
aan mogelijk wantrouwen. Het informatierecht is niet voor niets naast het budgetrecht het
oudste recht van de volksvertegenwoordiging. Haar rol als medewetgever kan anders niet
naar behoren worden vervuld.
De samenleving kijkt haar vertegenwoordigers op de vingers bij hun regelgevende inspanningen. Zij willen de ontwikkelingen die in hun belang op gang worden gebracht, nauwgezet op de voet kunnen volgen. Ten behoeve daarvan heeft het informatierecht van het
parlement zich in zekere zin ontwikkeld tot ook hùn informatierecht. Het mes snijdt daarbij
aan twee kanten. Bestuur en bestuurders laten zien niets te verbergen te hebben en bieden
zo de samenleving de mogelijkheid mee te denken, mee te sturen. Het gunstige effect ervan
kan zijn dat er een groot draagvlak is voor het uiteindelijke resultaat.
De WOB en de schakelfunctie van voorlichting
De Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) heeft sinds 1980 een grote invloed op de praktijk
van openheid en openbaarheid van het overheidsbestuur. Voor de overheidsvoorlichters is
de wet het leidend beginsel in het dagelijkse werk. Zij maken veel actuele of oude overheidsinformatie openbaar, vaak actief, soms passief op aanvraag. Tot 1995 wordt er nog
maar zelden een expliciet beroep op de wet gedaan. Bovendien wordt er maar sporadisch
actief in de volle breedte informatie verstrekt. Evenzeer komt het actief toegankelijk maken
van openbare beleidsinformatie nog maar weinig voor. Nieuwe inzichten in combinatie
met nieuwe – digitale – mogelijkheden leiden tot een omvangrijkere praktijk van openbaarmaking en van toegankelijk maken.
Anno 2010 ligt in de beeldvorming over de WOB de nadruk vaak op de uitzonderingen, op
informatie die niet of maar ten dele wordt verstrekt. De publicitaire uitvergroting daarvan
doet afbreuk aan het streven van de overheid het vertrouwen van het publiek op zijn minst
te behouden. Uitzonderingen, incidenten, krijgen daardoor een veel grotere impact. En dat
heeft zijn weerga ook op beleidsterreinen en personen die daar niets mee van doen hebben.
Binnen het model van overheidscommunicatie, waarin overheidsvoorlichters de rol van
‘projectleiders’ vervullen, schakelend tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’, trachten zij het
belang van wederzijds vertrouwen te dienen. De WOB biedt hen daarbij houvast. Deze wet
geeft hen een stevig kader voor een belangrijk onderdeel van hun werk, het openbaar
maken van informatie en het adviseren van hun opdrachtgevers daarover. Of zoals de
‘Uitgangspunten voor overheidscommunicatie’ aangeven: “De communicatie van de
124 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
rijksoverheid is waarheidsgetrouw en bevat voldoende en juiste informatie om belangstellenden en belanghebbenden tijdig in staat te stellen zich zelfstandig een oordeel te vormen
over het gevoerde en het te voeren beleid.”
Regelgeving kan op papier duidelijk zijn. Maar dat wil niet zeggen dat daarmee de discussie
ten einde is. Regels zijn vaak de uitkomst van een langdurig proces, dat met het bereiken
van een resultaat niet vanzelfsprekend is afgerond. De discussie gaat bij de naleving niet
zelden door. Bij de totstandkoming van de WOB hebben de overheidsvoorlichters maar een
bescheiden rol vervuld. Bij de toepassing van de WOB in de praktijk is hun aandeel
aanzienlijk groter. In dit hoofdstuk komt dat aan de orde. Er wordt ingezoomd op de
uitwerking van de aanbevelingen van de commissie-Wallage over de WOB en het toegankelijk maken van overheidsinformatie. Ook wordt ingegaan op de benutting van de nieuwe
digitale hulpmiddelen, die zich vanaf de millenniumwisseling aandienen.
Overheidsinformatie kent vele beheerders. Dat blijkt al in het wetgevingsproces. Maar ook
bij toepassing van de WOB. Overheidsvoorlichters kunnen niet zelfstandig beslissen over
het openbaar maken van informatie. Ook anderen kennen zich een rol toe in de vertrouwensrelatie tussen bewindslieden en burgers, hebben daarover eigen opvattingen en
inzichten. Een blik op hun aandeel kan dus in dit hoofdstuk niet ontbreken.
Ontwikkeling van de WOB
Hoe ingewikkeld kan communiceren zijn? Van jongs af wordt er gecommuniceerd,
aanvankelijk vooral non-verbaal, geleidelijk aan steeds meer verbaal. Iedereen leert zich
steeds beter uit te drukken, iedereen leert ook beter zijn omgeving te verstaan. Naarmate
men zich verder ontwikkelt herkent men de toonzettingen in de communicatie, en vormt
men zich daar een oordeel over. Omgekeerd leert iedereen dat de eigen woorden in
combinatie met de toonzettingen anderen niet altijd welgevallig zijn. Er gaat steeds meer
gelet worden op de communicatie van anderen, en in reactie daarop let men ook meer op
zijn eigen woorden. En zo is communicatie van een argeloze bezigheid een hele wetenschap
geworden. Met daarbij voor het verkeer tussen overheid en burgers, voortvloeiend uit de
WOB, een omvangrijke jurisprudentie. Waar vertrouwen de basis hoort te zijn, lijkt argwaan
en wantrouwen de praktijk geworden.
De ontwikkeling van de WOB markeert de omslag van de Nederlandse samenleving in de
jaren zestig van min of meer gezagsgetrouwe burgers en een enigszins paternalistisch en
regentesk ingesteld bestuur naar een samenleving van mondige burgers en een democratisch en transparant bestuur. In haar probleemstelling constateert de commissie-Biesheuvel1 een toegenomen macht van de overheid – tot uitdrukking komend in de beschikking
1
Barend Biesheuvel is de voorzitter van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting, die in 1968
door het kabinet-De Jong (1967-1971) wordt ingesteld. Biesheuvel is dan voorzitter van de Tweede
Kamerfractie van de Anti-Revolutionaire Partij (ARP). In 1971 volgt hij De Jong als minister-president
op.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 125
over grotere fondsen, ruimere informatie dan wie ook en een omvangrijk gespecialiseerd
ambtenarenapparaat – en een evenzeer gegroeide macht van burgers. “Zij beschikken veelal
over een inkomen en een sociale zekerheid die hen minder manipuleerbaar maken dan
toen zij nog vreesden voor gebrek. Hun opleidingsniveau stijgt. Voorts hebben zij vele
rechten waardoor zij hun invloed doen gelden. Zij bedienen zich van organisaties en
communicatiesystemen als machtsmiddelen. Tenslotte wordt hun macht versterkt door tal
van nieuwe denkbeelden, die de laatste jaren veld winnen en die erop zijn gericht hun
mondigheid te vergroten. Denkbeelden gericht tegen regentenmentaliteit en paternalisme
en gericht op inspraak en medezeggenschap. Kortom denkbeelden van voortgaande
democratisering.”4.1
In het rapport-Biesheuvel wordt aangegeven wat de betekenis van meer openheid en
openbaarheid is. Ten eerste passen een grotere openheid en openbaarheid meer bij de
tijdgeest, waarin de burgers niet alleen informatie krijgen verstrekt die voor hen direct van
belang is, zoals informatie over dienstplicht, kiesrecht, sociale zekerheid en dergelijke.
Maar ze krijgen ook meer uitgelegd over de achtergronden van bepaalde maatregelen en
wetsvoorstellen, met daarbij de mogelijkheid er iets aan te veranderen.
De werkelijkheid tot diep in de jaren zestig is dat slechts 10 procent van de overheidsdocumenten als ‘zeer geheim’, ‘geheim’, ‘vertrouwelijk of confidentieel’ of als ‘dienstgeheim’ is
gerubriceerd. Desondanks is die andere 90 procent niet voor iedereen toegankelijk. De
beperkte openbaarheid is ook af te leiden uit verschillende bepalingen waarin de openbaarmaking van documenten expliciet wordt voorgeschreven. “Wanneer de openbaarheid als
algemeen principe werd aanvaard”, zegt de commissie, “is het overbodig voor bepaalde
documenten openbaarheid voor te schrijven.”4.2
Het openbaarheidsbeginsel brengt volgens ‘Biesheuvel’ met zich mee dat het recht om
informatie te vragen onbeperkt is. “Het zou in strijd zijn met het beginsel, dat recht aan
beperkingen te binden in deze zin dat bij het doen van een verzoek zou moeten worden
aangegeven, dat men belang heeft bij het verkrijgen van de informatie en tot welk doel men
de verkregen gegevens wil gebruiken.”4.3
Het duurt tot 1980 voordat de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB), waarvoor de commissie-Biesheuvel de basis heeft gelegd, van kracht wordt. Het is Biesheuvel zelf die in 1971 als
minister-president het wetgevingsproces in gang zet. Binnen de politiek en de ambtenarij
zijn dan al grote weerstanden aan het licht gekomen tegen de wet in wording. In het
bijzonder wordt gevreesd dat ambtenaren zich niet meer vrij zullen voelen hun bewindslieden goed van advies te voorzien, wanneer hun advies later openbaar gemaakt kan worden.
Het brengt AZ-raadsadviseur over de WOB, Dick van Duyne2 ertoe Biesheuvel te adviseren
maar van wetgeving af te zien. Het is weliswaar nodig en wenselijk, laat hij hem weten, dat
2
Dick van Duyne is van 1971 tot 1978 plaatsvervangend secretaris-generaal (pSG) op het ministerie van
Algemene Zaken. Tevens is hij voorzitter van de VoRa. Ook na zijn pensionering blijft hij betrokken bij
het wetgevingsproces van de WOB.
126 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
ongemotiveerde geheimzinnigheid uit de overheid verdwijnt, maar dat kan evengoed
zonder wet. Dan kan men ook beter experimenteren, van ervaringen leren en de resultaten
ervan in interne instructies neerleggen. Van Duyne acht de VoRa het aangewezen instituut
waar de ervaringen bij elkaar moeten worden gebracht.4.4
Het kabinet-Biesheuvel struikelt al snel. Het WOB-wetgevingsproces komt daardoor stil te
liggen. Het volgende kabinet wil de draad toch weer oppakken, tegen het advies van Van
Duyne in. Minister-president Den Uyl vraagt en krijgt een nieuw wetsontwerp. Op 26
augustus 1974 wordt dat in de ministerraad behandeld. Bij de bespreking uiten de ministers
van Financiën (Duisenberg) en Justitie (Van Agt) – ingefluisterd door hun secretarissengeneraal – stevige kritiek. De kwaliteit van de ambtelijke advisering wordt aangetast, zo
vrezen zij, als ambtenaren hen niet meer onbevangen van advies durven te voorzien. ”Met
veel haarkloverijen”, in de woorden van Gijs van der Wiel3, past Van Duyne daarna het
wetsontwerp aan de kritiek aan. Het resultaat is een groot aantal uitzonderingsgronden. Op
28 mei 1975 kan Den Uyl het wetsvoorstel dan eindelijk in een persconferentie presenteren.
Het duurt tot het voorjaar van 1977, het kabinet-Den Uyl is al in zijn nadagen, voordat de wet
door de Tweede Kamer wordt behandeld. Kort erna gaat het wetsvoorstel naar de Eerste
Kamer. Ook daar zijn hobbels te nemen. De fractievoorzitters geven de behandeling geen
prioriteit. Volgens de PvdA-fractievoorzitter wordt de wet naar zijn mening al voor driekwart
toegepast. Uiteindelijk wordt de WOB in 1980 van kracht onder het kabinet-Van Agt, die zich
in eerdere kabinetten als minister van Justitie niet echt een voorstander van de WOB heeft
betoond.4.5
Verwachtingen en angstdromen
De WOB roept al in het wetgevingsproces tal van verwachtingen op, die niet zelden tot
angstdromen aanleiding geven. Topambtenaren zien grote risico’s in de toepassing van het
openbaarheidsbeginsel. In het bijzonder vrezen zij dat hun beleidsadviezen aan bewindslieden openbaar gemaakt kunnen worden. De departementale directeuren Voorlichting,
verenigd in de VoRa, verwachten een vergroting van de werkdruk. Marja Wagenaar citeert
RVD-hoofddirecteur Gijs van der Wiel, die meent dat de departementen spoken zien. “Je
kreeg nota’s en adviezen dat er op ieder departement wel 50 extra man personeel bij moest
komen. Op iedere afdeling moest wel iemand komen zitten die inlichtingen kon verschaffen. Het wetsontwerp lag ook moeilijk op de ministeries, omdat ze dachten dat de vertrouwelijkheid van ministers en ambtenaren werd opgeheven. Die ambtenaren zelf zullen het
wel geen weerstand noemen, maar zorgvuldigheid. Zelf zag ik er eerlijk gezegd weinig in,
het boeide me helemaal niet zo. Je moet vanuit jezelf al zo werken.”4.6
Het grootse gebaar van het omarmen van het beginsel van openbaarheid verschraalt zo in
het wetgevingsproces tot ‘haarkloverij’. Het is in zekere zin een voorbode van de latere
toepassing van de wet in de praktijk, waaraan tal van juristen een aardig betaalde bezigheid
3
Gijs van der Wiel is van 1968 tot 1983 Hoofddirecteur van de Rijks Voorlichtings Dienst (RVD)
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 127
krijgen. Gerard Wuisman4, opvolger van Dick van Duyne als WOB-ambtenaar bij AZ, begrijpt
dat het bijna niet anders kan. Eigenlijk is het naar zijn mening principieel en idealiter
onnodig een WOB te hebben. “Waarom zouden burgers iets vragen van de overheid wat al
van hen is? De regering is er immers voor de bevolking, de bevolking niet voor de regering.
Maar we leven in een gejuridiseerde wereld. Daarin is het beter afdwingbare rechten en
verplichtingen te hebben. Het morele recht wordt zo afdwingbaar.” Hij verklaart de
spanning rondom de invulling van de WOB uit de dubbele functie van de overheid.
Enerzijds is de overheid een democratisch instituut, anderzijds is zij een bestuursorgaan. In
de laatste functie vervult zij een rol tussen vele andere partijen. Die rol valt niet altijd samen
met die van democratisch instituut. Wuisman: “De WOB, met de B van ‘bestuur’, moet de
brug slaan tussen democratisch orgaan en bestuursorgaan.”
Tegen de geest van de wet in vraagt de overheid zich als bestuursorgaan niet zelden af ‘wat
voor belang zij heeft bij openbaarmaking’. Wuisman: “Dat zie ik als een mentale instelling
die leidt tot een verkeerde benadering van de WOB. De houding zou moeten zijn: ‘Waarom
zou ik de informatie niet geven?’ Burgers krijgen hierdoor de indruk dat ‘alles geheim is,
tenzij.’ Burgers gaan dan gebruik maken van hun recht en stappen bij weigering naar de
rechter.” Andere overheden vragen welk belang de burger heeft bij het opvragen van
informatie. Ook dat is in strijd met de geest van de wet, volgens Wuisman. Dat belang doet
er niet toe. Sommige gemeenten vroegen om een vergoeding voor het verstrekken van
informatie. Wuisman: “Hoewel dat formeel kon, vond ik het toch armoede. Het is een
bureaucratische drempel opwerpen tegen het aanvragen van openbare informatie. We
hebben toen een AMvB5 gemaakt om daaraan beperkingen te stellen.”
Volgens Wuisman zijn overheden vaak onnodig bang voor openbaarmaking. Hij herinnert
zich een WOB-verzoek op het terrein van het ministerie van SZW. De WOB-functionarissen
zien geen bezwaar tegen verstrekking van de gevraagde informatie. Maar minister Jan de
Koning (1982-1989) verzet zich. Het kabinet volgt hem. Echter, in de verwachting dat het
advies van de WOB-functionarissen zou worden gevolgd, is de informatie al onderweg naar
de aanvrager, voordat het besluit van het kabinet op het departement bekend is geworden.
De informatie roept uiteindelijk geen enkele van de gevreesde reacties op.
Tot de millenniumwisseling wordt er door de media maar in beperkte mate gebruik
gemaakt van de WOB. Kort na de inwerkingtreding doet NRC-journaliste José Toirkens er
een beroep op. Zij wil inzage in documenten die tijdens de kabinetsformatie van 1981 zijn
gewisseld. Als die haar worden geweigerd, wendt zij zich tot de Raad van State. Die wijst
haar verzoek af. Wat later doet zij opnieuw een verzoek, nu naar de ‘testamenten’, de
overdrachtsdocumenten van ministers van het oude kabinet aan het nieuwe. Nu krijgt zij de
stukken wel, na een uitspraak van de Raad van State.4.7 Het is niet uitgesloten dat het
4
Gerard Wuisman is ten tijde van de totstandkoming als ambtenaar van Staat bij de Afdeling wetgeving
van de Raad van State (1976-1982) bij de WOB betrokken. Later is hij als raadsadviseur bij Algemene
Zaken (1982-1995) en secretaris van de ministerraad (1995-2001) de WOB-ambtenaar van AZ.
5
AMvB = Algemene Maatregel van Bestuur, een nadere uitwerking van een wet.
128 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
juridische getouwtrek veel journalisten lang heeft weerhouden zo nodig informatie op te
vragen met een beroep op de WOB. De journalisten Pieter Klein (AD, RTL) en Joost Oranje
(NRC, Nieuwsuur), die in de eerste jaren van de 21ste eeuw veelvuldig een beroep doen op de
WOB, merken in hun omgeving niet veel animo voor de wet. Oranje: “Eind jaren negentig,
ik werkte toen bij Nova, merkte ik dat er zoiets als een WOB bestond. Die werd nogal
juridisch ingewikkeld geacht.”4.8
Naar een minder defensieve toepassing
Waarschijnlijk heeft de commissie-Wallage aan de WOB-praktijk een impuls gegeven. Medio
2001 brengt zij in herinnering dat de commissie-Biesheuvel actieve openbaarmaking van
documenten heeft bepleit. Heeft ‘Biesheuvel’ al in 1968 becijferd dat zo’n 90 procent van de
overheidsdocumenten meteen zonder problemen openbaar zou kunnen worden gemaakt,
omdat ze niet onder enigerlei classificatie vallen, rond de eeuwwisseling is er nog weinig
veranderd. Zelfs de digitale ontwikkeling die de actieve openbaarmaking vergemakkelijkt,
weet dat niet te doorbreken. Bij Financiën is weliswaar het gebruik gegroeid dat alle stukken
en bijlagen die aan de Tweede Kamer worden verzonden op internet toegankelijk worden
gemaakt, maar bij de totstandkoming van www.rijksoverheid.nl in 2010 blijkt dat nog niet
voor alle departementen te gelden. ‘Wallage’: “Terwijl de WOB vanuit de burger bezien een
grote stap voorwaarts was, is de omgang ermee binnen de overheid veelal defensief van
karakter gebleven. Veel van de bestuurlijke en ambtelijke energie is blijven steken in
debatten over de uitzonderingsgronden bij passieve openbaarheid.”4.9 Of – in de woorden
van de subcommissie die zich over de WOB heeft gebogen: “op het terrein van actieve
openbaarmaking valt nog een wereld te winnen, zonder te tornen aan de noodzakelijke
beleidsintimiteit, die nodig is om tot beleidsvorming te komen.”4.10
Volgens ‘Wallage’ bieden de bestaande uitzonderingsregels in de WOB voldoende waarborgen voor het handhaven van de noodzakelijk vertrouwelijke wisselwerking tussen bewindspersonen en hun medewerkers. De vrees van vele topambtenaren bij de ontwikkeling van
de wet is niet bewaarheid. ‘Wallage’ ziet met betrekking tot de actieve openbaarmaking wel
vooruitgang. “Sinds 1999 zijn alle Kamerstukken en alle regelgeving uit officiële publicaties
toegankelijk via de website overheid.nl6. Veel van deze documenten zijn ook via de departementale websites opvraagbaar. In 2002 wordt de thans in aanbouw zijnde wettenbank van
de overheid voor iedereen kosteloos via overheid.nl toegankelijk.”
De commissie juicht deze initiatieven toe, maar vindt dat er meer systematisch gewerkt
moet worden aan actieve openbaarheid van in principe alle overheidsinformatie. De actieve
openbaarmaking kan in de ogen van de commissie-Wallage nog flink worden uitgebreid tot
informatie uit de eerste fasen van de beleidscyclus. Voorgesteld wordt, net als in omringende landen, een voor iedereen raadpleegbaar register aan te leggen, waarin alle officiële
6
De website Overheid.nl biedt sinds 1999 de toegang tot alle informatie van de Nederlandse overheid
op internet. Daarbinnen is ook de wettenbank opgenomen. De website valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 129
documenten van de overheid en alle geregistreerde ingekomen stukken zijn opgenomen.
Daarnaast wil ‘Wallage’ in de wet een verplichting laten opnemen een aantal zaken, die
binnen de overheid spelen, actief bloot te leggen, bijvoorbeeld aan de hand van een
beleidsagenda of activiteitenindex. “Op deze beleidsagenda of activiteitenindex komen dan
alle beleidsonderwerpen en beleidsverantwoordingen voor, die een bestuursorgaan onder
handen heeft. Naast inzicht in de bij de overheid beschikbare informatie, biedt een
beleidsagenda of activiteitenindex de burger tevens kijk op de democratische procesgang.”4.11 Toegankelijkheid en samenhang van overheidsinformatie kunnen zo worden
verbeterd.
De commissie voorziet wel dat er enige gewenning bij overheid, volksvertegenwoordiging
en media bij de verruiming van de informatie moet ontstaan. Bewindslieden moeten zich
verantwoordelijk achten voor het beschikbaar stellen van alle informatie, maar hoeven zich
niet tegelijkertijd voor de inhoud ervan verantwoordelijk te voelen. “Wanneer voor deze
transparantie wordt gekozen is het wenselijk en noodzakelijk het actief openbaar maken
van informatie tot een kerntaak van de overheidscommunicatie te rekenen. En daaraan ook
in de werkwijze en organisatie van ministeries consequenties te verbinden.”4.12 In het licht
van de toen heersende praktijk is deze ‘waarschuwing’ niet zonder betekenis. Binnen veel
departementen heerst de opvatting dat extern onderzoek, dat in opdracht van het departement of het kabinet is gedaan, pas kan worden gepubliceerd als er een kabinetsstandpunt
over is geformuleerd. Expliciet geldt dit voor Interdepartementale Beleids Onderzoeken
(IBO).4.13 Dat kan ertoe leiden dat rapporten lang in lades blijven liggen, tot ergernis van de
onderzoekers.4.14
Naast deze meer principiële aanbevelingen doet ‘Wallage’ ook de concrete aanbeveling –
analoog aan de praktijk in de VS – om informatie, “die reeds vijf maal via een WOB-verzoek
is verstrekt, onmiddellijk geanonimiseerd via internet openbaar te maken.”
Naar een nieuwe praktijk
Departementen verwerken veel van de aanbevelingen van ‘Wallage’ in hun communicatiebeleid. Grotere beleidsprojecten worden voorzien van beleidskalenders die op internet zijn
te raadplegen. Daarnaast worden gehonoreerde WOB-verzoeken op internet geplaatst. Niet
pas nadat er vijfmaal om is gevraagd, maar na een korte wachtperiode, zodat de aanvrager
een voorsprong heeft bij het publiceren ervan. Openbaar voor één is immers openbaar voor
iedereen. Op www.rijksoverheid.nl laten alle departementen daarover het volgende weten:
“Informatie die met een WOB-besluit openbaar wordt gemaakt, wordt toegankelijk voor
iedereen. Daarnaast plaatst het ministerie de geanonimiseerde WOB-besluiten samen met
de openbaar gemaakte documenten bij ‘documenten en publicaties’.”4.15
De actieve openbaarmaking heeft in de loop der jaren een hoge vlucht genomen. De
websites van de overheid zijn daarbij een belangrijk hulpmiddel. De aard van de informatie
is divers. Het gaat om feitelijke informatie, zoals de onderwijsvakanties in verschillende
delen van het land, om de hoogte van uitkeringen, de voorwaarden voor vergunningen.
130 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Ook wordt in toenemende mate informatie actief aangeboden, die wenselijk zo niet
noodzakelijk is voor burgers om zich een goed oordeel te kunnen vormen over de richting
waarin het beleid zich ontwikkelt. Om dat desgewenst bij te kunnen sturen. Desondanks
komen er vragen op, waar al die informatie geen antwoord op biedt. Of die zich onttrekken
aan de structuur waarbinnen de informatie wordt aangeboden. Het zijn die vragen die in
belangrijke mate bepalend zijn voor het oordeel over de openheid van de overheid. Omdat
ze niet zelden tot juridisch getouwtrek leiden.
In 2010 heeft Research voor Beleid onderzoek gedaan naar het aantal, de kenmerken en de
wijze van afhandeling van WOB-verzoeken tussen januari 2009 en juni 2010. Zie voor de
uitkomsten tabel 3 en 4. De departementen hebben in die periode gemiddeld 137 maal een
WOB-verzoek ontvangen. Omgerekend zijn dat er op jaarbasis circa 90. Daarvan zijn er 34
waarvan de beantwoording meer dan twee werkweken vergt. Een beperkt aantal wordt als
‘oneigenlijk’ gekarakteriseerd. Daarmee wordt bedoeld dat ze gericht zijn op het binnenhalen van het boetebedrag bij te late beantwoording of op het frustreren van de bestuursorganisatie. Op dezelfde manier teruggerekend naar jaargegevens komt het erop neer dat circa
10 van de 90 (=11 procent) oneigenlijk kunnen worden genoemd.
Het aantal verzoeken per departement is van dien aard dat ze veel aandacht vergen. In de
loop der jaren zijn departementen door schade en schande wijs geworden. Dat heeft in veel
gevallen tot een zorgvuldiger afweging geleid bij de reactie op WOB-verzoeken. Verzoeken
worden niet meer op voorhand afgewezen, de interne bezwaarcommissies staan wat
onafhankelijker ten opzichte van hun opdrachtgevers. Daarnaast is er een jurisprudentie
gegroeid die ook enig houvast biedt.
Ook het samenspel tussen politieke en ambtelijke top van een departement en de directie
Communicatie heeft zich ten gunste van meer openheid ontwikkeld. In de ‘bonnetjes-affaire’ (2000), waarbij met een beroep op de WOB eerst de bonnetjes van minister Bram Peper
en later ook van andere bewindslieden van Paars II zijn opgevraagd, is het verzoek in eerste
aanleg geweigerd. Tegen het advies van de voorlichters in. De rechter dwingt tot vrijgave
ervan. Later doet zich een vergelijkbare situatie voor, waarbij de ambtelijke top opnieuw het
advies van de directies Communicatie negeert. Het KRO-programma Reporter vraagt in
2004 informatie op over journalisten die ‘bijklussen’ bij de overheid, onder meer als
dagvoorzitter van bijeenkomsten. De rechter maakt korte metten met de weigering, waarna
alle departementen de informatie alsnog moeten verstrekken.4.16
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 131
Tabel 3 Gemiddeld aantal omvangrijke verzoeken (Januari 2009 - juni 2010)4.17
Bestede tijd per verzoek
10-20
werkdagen
21-40
werkdagen
Meer dan 40
dagen
Gemiddeld
totaal aantal
verzoeken
14
20
17
137
Uitvoeringsorganisaties
6
2
1
47
ZBO’s
0
0
0
5
11
20
3
964
Provincies
1
3
1
19
Waterschappen
0
0
0
6
Gemeenten < 20.000
1
0
0
15
Gemeenten 20-50.000
2
1
1
19
Gemeenten 50-100.000
1
1
0
26
Gemeenten > 100.000
3
1
0
48
Kerndepartementen
Politiekorpsen
‘Juridische jungle’
Departementen mogen dan in de loop der jaren door schade en schande wijs zijn geworden, toch lopen de contacten met de media nog niet in alle opzichten bevredigend. Media
hebben niet de indruk dat departementen handelen in de geest van de WOB. WOBambtenaren en voorlichters moeten niet zelden tegen hun overtuiging in neen verkopen.
Wat Wuisman ooit bij de Raad van State een komische ervaring oplevert. “Eén keer moest ik
namens de minister een verzoek weigeren. Dat bracht me voor de Raad van State. Ik hield
daar een gloedvol betoog ter onderbouwing van de afwijzing, maar de reactie was laconiek.
‘Het is een mooi pleidooi, maar het is duidelijk dat u met een boodschap op pad bent
gestuurd.’”4.18
Journalisten staan nog dagelijks voor een gesloten deur, zegt Pieter Klein. “Het blijkt de
overheid heel veel moeite te kosten om openbaarheid te betrachten. De politieke en
bestuurlijke moed die daarvoor nodig is, ontbreekt.” Hij voegt daaraan toe: “Dat is een
complicatie als je een journalistieke benadering voorstaat. Het ‘Umfeld’ is gepolitiseerd,
waardoor wij ons gedwongen voelen tot juridisering.”4.19
132 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Tabel 4 Oneigenlijke WOB-verzoeken (Januari 2009 - juni 2010)4.20
Verzoeken gericht
op verdienen
Verzoeken gericht
op frustreren
Verzoeken gericht
op obsessief
streven
Gem.
aantal
% van
totaal
Gem.
aantal
% van
totaal
Gem.
aantal
% van
totaal
Kerndepartementen
7
5%
3
2%
4
3%
Uitvoeringsorganisaties
0
0%
2
4%
0
0%
ZBO’s
0
0%
1
20%
0
0%
187
19%
210
22%
6
1%
Politiekorpsen
Provincies
1
5%
1
5%
0
0%
Waterschappen
1
17%
1
17%
0
0%
Gemeenten <20.000
4
27%
2
13%
1
7%
Gemeenten 20-50.000
5
26%
2
11%
2
11%
Gemeenten 50-100.000
5
19%
5
19%
0
0%
Gemeenten >100.000
3
6%
7
15%
3
6%
Gemeenten totaal
5
25%
3
15%
1
5%
13
21%
13
21%
1
2%
Totaal
De Nationale Ombudsman7 spreekt van een ‘juridische jungle’, waarin de WOB-praktijk
terecht is gekomen.4.21 Overheden graven zich in een aantal gevallen in. Maar media net zo
zeer. Verschillende verzoeken gaan vergezeld van een uitvoerige juridische formulering en
met verklaringen van directies en hoofdredacties dat de aanvrager door hen is gemandateerd. Ook komt het voor dat statuten en dergelijke documenten als een soort van ‘geloofsbrieven’ de feitelijke aanvraag vergezellen. Het is allemaal niet nodig, zoals Wuisman
aangeeft. Aanvragers hoeven hun verzoek niet te beargumenteren en hoeven hun belang
erbij niet aan te geven. De informatie waar zij naar vragen is immers in beginsel publiek. En
de jurisprudentie heeft zich zodanig ontwikkeld, dat overheden die daar toch naar vragen in
laatste instantie door de Raad van State op de vingers worden getikt. Het aantrekken van
een juridisch harnas bij het doen van een WOB-verzoek is onnodig.
De beeldvorming is echter dat overheid en media geharnast tegenover elkaar zijn komen te
staan en elkaar met alle mogelijke juridische middelen bestrijden. De werkelijkheid is
beduidend genuanceerder. Het werk van de directies Communicatie van departementen
bestaat uit het naleven van de WOB. Elke vraag die bij hen binnenkomt, is in wezen een
WOB-verzoek. Alle vragen laten zich echter niet even eenvoudig beantwoorden. De
overheidsadministratie en -boekhouding zijn niet zo ingericht dat het antwoord met een
7
De Nationale Ombudsman is een onafhankelijk instituut, een Hoog College van Staat, dat klachten van
burgers over onbehoorlijk overheidsoptreden behandelt. De functie is van 2005 tot 2014 vervuld door
Alex Brenninkmeijer,
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 133
druk op de knop uit een dossier tevoorschijn komt. Vragen kunnen ook over de grenzen van
de departementale beleidsterreinen heen gaan. Of er kan worden gevraagd naar heel
gevoelige informatie. De gevraagde informatie kan ook betrekking hebben op derden, van
wie de privacy in het geding is. Zo komen er bij de Belastingdienst veel verzoeken binnen
naar de ‘rulings’8 die met – concurrerende – bedrijven zijn afgesproken.4.22 Er zijn dus tal van
redenen die een vlotte beantwoording in de weg kunnen staan. Het democratisch belang
van de aanvrager moet worden afgewogen tegen de belangen van de partijen waarmee de
overheid zakelijke relaties onderhoudt.
Onder overheidsvoorlichters ontwikkelt zich tegen de achtergrond van de complexiteit van
sommige vragen een nieuwe praktijk. Zij ontplooien naar twee kanten diplomatieke activiteiten.
Binnen het departement onderzoeken zij in hoeverre de gevraagde informatie kan worden
verstrekt. Bij de aanvragers tasten zij af welke dienstverlening voor hen aanvaardbaar is, zonder
dat het tot een juridische affaire komt. In een onbekend aantal gevallen lukt het.
De WOB-ambtenaar van AZ, Gerard Wuisman, heeft er al ervaring mee. Als hij een journalist
die een WOB-verzoek heeft ingediend, belt om de vraag wat te specificeren, vervalt vaak de
formele behandeling als er bevredigende informatie komt. Omgekeerd ziet Brenno de
Winter af van het opvragen van documenten als hij door Financiën in de gelegenheid wordt
gesteld de meeste in te zien en die toegelicht te krijgen door de betrokken ambtenaar. Hij
komt zo te weten wat hij weten wil.4.23
Ook Klein en Oranje zeggen de zaak niet op voorhand op de spits te willen drijven. Oranje:
“Natuurlijk is ‘publish and be damned’ een prachtig journalistiek adagium. Maar in niet alle
gevallen is het ook verstandig. Je moet altijd een afweging maken of je voor 100 procent
gaat, met een grote kans dat je wat stuk maakt, of dat je met 70 procent genoegen neemt,
de boel heel laat en toch een goed verhaal hebt, althans: iets wezenlijks publiceert dat niet
bekend was geworden als jij er geen onderzoek naar had gedaan. Want uiteindelijk is dat de
kern van journalistiek: tegels lichten. ‘Realjournalistiek’ werkt in mijn ervaring beter dan
voor het oog leuk door roeien en ruiten gaan. Bovendien gaat het ook sneller dan een
houding van ‘see you in court’.”4.24
Oud-WOB-ambtenaar Wuisman heeft geïllustreerd dat de overheid vaak onnodig angstig is
voor te grote openheid. Oud-RVD-Hoofddirecteur Hans van der Voet wijst op de kans dat het
de overheid duur kan komen te staan, als ze te lang vasthoudt aan een principiële weigering. “Wat moet je met al die geheimzinnigheid? Neem bijvoorbeeld de affaire-Oltmans.
Waarom kon Buitenlandse Zaken niet erkennen dat er inderdaad een instructie van minister
Luns aan alle ambassadeurs heeft bestaan dat ze hem niet mochten helpen? Op grond van
de WOB mag hij in 2000 het archief van Buitenlandse Zaken in duiken, komt ook op
plekken waar hij eigenlijk niet had mogen komen en vindt die instructie. En daar had hij 8
miljoen gulden schadevergoeding te pakken.”4.25
8
Een ‘ruling’ is een afspraak tussen een belastingplichtige en de fiscus, bijvoorbeeld over de methode
van winstberekening.
134 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Nieuwe wetgeving of nieuwe cultuur
Ondanks de convergerende bewegingen van beide kanten verdwijnt de onvrede niet aan de
kant van de burger en de journalistiek. De ergernis die spreekt uit de opvatting van
toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Piet Hein Donner9, versterkt eerder die
onvrede. Op de Dag van de Persvrijheid in 2011 toont hij allereerst weinig begrip voor de
belangstelling voor informatie over het beleidsproces. Openbaarheid van overheidsinformatie heeft naar zijn mening primair betrekking op de uitkomst van besluiten. Met
instemming refereert hij aan de IJzeren Kanselier: “Het is met besluiten zoals Bismarck ooit
over wetten opmerkte: wetten zijn als worstjes. Je kunt maar beter niet zien hoe ze gemaakt
zijn.”4.26 Aansluitend laat hij weten de WOB op enkele punten te willen aanpassen om het
ambtelijk apparaat te ontlasten. Veel ambtenaren hebben in zijn ogen een dagtaak aan de
behandeling van WOB-aanvragen. “Dat is het gevolg van het schot hagel dat journalisten op
de overheid afvuren in de hoop dat een korreltje een primeur oplevert. Dat vind ik geen
efficiënte tijdsbesteding.”4.27 Hij gaat hierbij voorbij aan de geest van de WOB. En vindt
daarbij ook geen steun in het onderzoek van Research en Beleid.
Wetten reguleren verhoudingen, maar de Nationale Ombudsman vraagt zich af of de WOB
de onderlinge verhoudingen niet op scherp zet als daar al te vaak een expliciet beroep op
wordt gedaan. Hij ziet liever een aantal leefregels voor overheid en journalistiek ter
voorkoming van juridisch gedoe. Deels keren de inzichten die Dick van Duyne bij de
totstandkoming van de WOB heeft ontwikkeld, hierin terug. Daarnaast sluiten ze aan bij de
praktijk die overheidsvoorlichters aan het ontwikkelen zijn. (Zie tekstblok op pagina 139)
De Nationale Ombudsman stelt geen wetswijziging voor, maar vraagt de departementen in
wezen wel om een journalistieke benadering. De vragen komen in zijn visie binnen bij de
directies Communicatie, die daarmee in zekere zin de regie over de behandeling krijgen.
Feitelijke informatie wordt zo nodig eerst ontdaan van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ en
er worden in redelijkheid afspraken gemaakt over de omgang met weigeringsgronden.
De Nationale Ombudsman ziet geen oplossing in aanpassing van de wetgeving. De
groeiende WOB-jurisprudentie kan in zijn visie beter worden vervangen door een WOBcultuur. Niet iedereen denkt er zo over. In een brandbrief over de WOB attendeert de
Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ) in 2014 op het bestaan van het Verdrag van
Tromsø, dat in 2009 mede op initiatief van Nederland tot stand is gekomen. Dit verdrag
kent anders dan de WOB geen absolute beperkingsmogelijkheden zodat een weigering altijd
met een belangenafweging vergezeld moet gaan. Daarnaast gaat het verdrag uit van een
breder toepassingsbereik dan de WOB. Tot ratificering ervan, laat staan implementatie, is
het nog niet gekomen. De NVJ dringt daar op aan. In een brief uit 2011 heeft de minister van
BZK al laten weten niet optimistisch te zijn over verbetering van de Nederlandse praktijk.
“Uit een eerste inventarisatie van consequenties van ondertekening van het verdrag door
Nederland blijkt dat het ondertekenen ervan weinig gevolgen zal hebben voor de mate van
9
Piet Hein Donner is minister in alle kabinetten-Balkenende. In de eerste drie vervult hij het ministerschap van Justitie, in het laatste die van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). In het kabinet-Rutte
I is hij van 2010-eind 2011 minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 135
openbaarheid van bestuur in Nederland. Zo zal door ondertekening de reikwijdte van de
WOB nauwelijks veranderen.”4.28
De problematiek rondom de naleving van de WOB lijkt in de kern cultureel bepaald.
Verandering van wettelijke regels is dan niet vanzelfsprekend een oplossing. GroenLinks en
D66 bepleiten in een initiatiefwetsvoorstel een Wet Open Overheid (WOO). De reikwijdte
daarvan is breder dan de WOB, omvat meer overheidsinstellingen, beoogt de weigeringsgronden te beperken en voorziet in de aanleg van een Informatieregister. Ook de Raad voor
het Openbaar Bestuur (ROB) pleit in zijn rapport ’Gij zult openbaar maken’ voor een nieuwe
wet, de Wet op de Overheidscommunicatie. “De wet markeert dat openbaarheid een recht is
van burgers, niet een gunst van de overheid. De minister van Algemene Zaken, thans
verantwoordelijk voor de overheidscommunicatie, wordt verantwoordelijk voor de
uitvoering van de nieuwe wet.”4.29 Een wezenlijke verandering is dit niet. Onder de WOB is
overheidsinformatie al openbaar, zoals Wuisman beklemtoont. In de praktijk doen echter
veel overheidsfunctionarissen het voorkomen dat er om een gunst wordt gevraagd, die
bovendien goed beargumenteerd moet worden. Een nieuwe wet dwingt niet vanzelfsprekend een nieuwe praktijk af.
Een van de ambtelijke grondleggers van de WOB, Dick van Duyne, heeft na verloop van tijd
zijn geloof in een wet om de openheid van de overheid te reguleren verloren. De ambtelijke
en politieke weerstanden zijn daar de aanleiding voor. De praktijk heeft sindsdien zijn gelijk
bewezen. Hoe de wet die de openheid en de openbaarheid moet waarborgen ook heet,
zolang er uitzonderingsgronden in staan, hoe beperkt ook geformuleerd en bedoeld, is de
eerste gedachte bij velen binnen de overheid om niet de gevraagde informatie te verstrekken, maar te onderzoeken of de uitzonderingsbepaling van toepassing is.
Beter is dus een wet zonder uitzonderingsbepalingen. Minstens zo belangrijk is de regie bij
de directies Communicatie neer te leggen. Daar is meer dan bij andere departementale
afdelingen de kwaliteit ontwikkeld zich te verplaatsen in burgers, in het kijken van buiten
naar binnen.
136 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB)
De WOB gaat over openbaarheid van bestuur, vraagt een open en transparante houding naar
burgers en de bereidheid documenten te verstrekken als daarnaar wordt gevraagd. De
verstrekte informatie alleen verschaft niet vanzelfsprekend inzicht in de bedoelingen en het
handelen van de overheid. Het gaat ook om toegankelijkheid van de informatie en om de
samenhang. ‘Wallage’ heeft daar enkele aanbevelingen over gedaan, die ook in praktijk
worden gebracht.
Het project Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB), waarmee in 1999 een begin is
gemaakt, is een bijzondere benadering om overheidsinformatie actief toegankelijk te
maken en in samenhang aan te bieden. Toegespitst op een specifiek onderdeel van
overheidsinformatie. Het beoogt meer scherpte te brengen in begrotingsvoorstellen en
tegelijkertijd ook in de financiële verantwoording daarover. Het is een ontwikkeling die op
initiatief van de Tweede Kamer is ingezet en betekent een flinke stap in de richting van
actieve openheid en openbaarheid.
Eind 1997 doet de Tweede Kamer een voorstel voor versnelling van het traject van de
financiële verantwoording en voor verbetering van de kwaliteit ervan. Tot dan is het
gebruikelijk dat de verantwoording ongeveer gelijktijdig met de nieuwe begroting, in
september, wordt gepresenteerd. Met als gevolg dat de belangstelling ervoor bij
Kamerleden, media en publiek minimaal is. Daarom wordt het besluit genomen in het
vervolg de financiële verantwoording aan de Kamer aan te bieden op de Derde Woensdag in
mei. Verantwoordingsdag, of populair gezegd, ‘Woensdag Gehaktdag’, is geboren.
In samenhang hiermee wordt ook naar de Rijksbegroting gekeken. Om de gebruikswaarde
van de verantwoording voor de belangrijkste doelgroep, het parlement, te vergroten moet
die verbonden worden met de oorspronkelijke beleidsdoelstellingen. Dat betekent dat die
doelstellingen al eerder, in de begrotingen, in meetbare grootheden zichtbaar moeten zijn.
Hierdoor kan meer inzicht worden verkregen in de voortgang van de beleidsrealisatie. Deze
gedachten sluiten aan bij de opvattingen van de interdepartementale werkgroep Begroting in
de 21ste eeuw.
De resultaten van beide gedachteontwikkelingen komen samen in het rapport ‘Van
beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. “In dat rapport komt duidelijk naar voren dat
begroting en jaarverslag onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. In deze nota werd een
begroting nieuwe stijl aangekondigd. Een begroting nieuwe stijl die niet in de eerste plaats
uitgaat van het geld dat wordt uitgegeven, maar van het beleid en wat men daarmee wil
bereiken. Geen ondoorzichtige rijstebrij, maar concrete beleidsdoelstellingen.”4.31
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 137
Nationale Ombudsman
Leefregels voor overheid en journalistiek
• Verzoeken van journalisten om informatie worden het beste ingediend bij de directie
voorlichting/communicatie. Zij is aanspreekbaar op vlotte behandeling.
• Verzoeken om informatie zijn niet gebonden aan formele regels, dat geldt ook voor
WOB-verzoeken.
• Ministeries en de media zoeken bij complicaties primair persoonlijk contact, eventueel
via de telefoon, om te overleggen en werkafspraken te maken.
• Ministeries hebben steeds oog voor de bijzondere belangen van journalisten en de
media bij informatie en omgekeerd hebben journalisten oog voor de praktische
problemen die kunnen voortvloeien uit (omvangrijke) verzoeken om informatie.
• Ministeries beoordelen op korte termijn of de informatie direct gegeven kan worden
zonder het formele WOB-traject in te gaan en geven zoveel mogelijk informatie op
korte termijn, ook als bepaalde informatie nadere bestudering of bewerking vraagt.
• Journalisten geven expliciet aan als een verzoek om informatie spoed heeft en
waarom, en melden eventueel wanneer het spoedkarakter is komen te vervallen.
• Als een verzoek om informatie bij meerdere ministeries wordt ingediend, vermeldt de
journalist dat. De ministeries stemmen in redelijkheid hun beantwoording met elkaar
af en geven op korte termijn aan welk ministerie coördineert.
• Journalisten formuleren hun verzoek om informatie zo concreet mogelijk. Ministeries
en journalisten gaan op korte termijn met elkaar in gesprek indien verduidelijking
nodig is.
• Maak afspraken wanneer informatie naar verwachting openbaar gemaakt wordt en
houdt de journalist op de hoogte van de voortgang, zeker als vertraging ontstaat.
• Informatie aan de Tweede Kamer en aan de media behoort steeds gelijktijdig te
worden verstrekt. • Als persoonlijke beleidsopvattingen in bepaalde stukken staan moet in ieder geval de
feitelijke informatie (desnoods telefonisch toegelicht) onverwijld verstrekt worden.
• De WOB-coördinatoren bevorderen kennisdeling over WOB-jurisprudentie binnen de
gehele overheid en voorkomen onnodige juridische procedures vanwege misverstanden over het geldende recht. • Als bepaalde informatie onder een – al dan niet omstreden – weigeringsgrond valt
maken media en WOB-coördinatoren in redelijkheid afspraken hoe deze kwestie het
meest effectief in bezwaar en beroep behandeld kan worden.4.30
138 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Vanaf 1999 staan bij de opstelling van de Rijksbegroting drie vragen centraal: wat willen we
bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten? Het Financieel Jaarverslag van
het Rijk krijgt spiegelbeeldig een indeling aan de hand van de vragen: hebben we bereikt
wat we wilden bereiken, hebben we daarvoor gedaan wat we zouden doen en heeft het
gekost, wat we dachten dat het zou kosten? De bedoeling van deze benadering is begroting
en jaarverslag niet alleen beter toegankelijk te maken voor Kamerleden, maar ook voor
belangstellende burgers.
De nieuwe structuur biedt beter inzicht in de beleidsdoelstellingen, de beleidsagenda en de
beleidsartikelen. Daarnaast wordt de Rijksbegroting dunner, de overlap met beleidsnota’s
wordt er geleidelijk aan uitgehaald. Met behulp van het ICT-instrumentarium neemt de
meerwaarde in de zin van gebruikersvriendelijkheid en toegankelijkheid toe.
Uit een evaluatie in 2004 blijkt dat in de eerste vijf jaar de hoge ambities nog niet zijn
waargemaakt. “Er is sprake van veel en vage doelstellingen en onduidelijk is welke bijdrage
de overheid levert aan het bereiken van de doelstellingen. Exogene factoren worden
onvoldoende geëxpliciteerd. Veel ambities en vasthouden aan rigide vormvereisten leiden
tot veel doelstellingen. Het concretiseren van doelstellingen met effectgegevens blijkt vaak
lastig, en niet zinvol.” Belangrijker is dat ondanks de verbeteringen en ondanks het groter
belang dat eraan wordt toegekend, het Financieel Jaarverslag bij de Kamer, bij de media en
het publiek ‘niet leeft’. “In het beleidsverslag wordt veelal niet geprobeerd de recentere
ontwikkeling van de beleidsprioriteiten af te zetten tegen de lange termijn doelstellingen
en trendontwikkelingen zoals verwoord in de beleidsagenda, Vragen als ‘zitten we op de
juiste koers?’ komen nauwelijks voor.”4.32
De evaluatie maakt in 2004 duidelijk dat op twee hoofddoelstellingen van het VBTB-proces
– een betere toegankelijkheid en een grotere doelmatigheid van het beleid – nog niet
overtuigend wordt gescoord. De toegankelijkheid wordt er niet beter op als de toelichtingen uitvoeriger worden. Daarnaast komt het de doelmatigheid niet ten goede als de
begrotingsopzet bepalend is voor de vormgeving van beleid. VBTB beperkt daarmee het
beleid te zeer tot meetbare grootheden, terwijl veel beleid zich moeilijk in cijfers laat
uitdrukken. Bij de opstelling van begroting en verantwoording is daarom sindsdien de
‘kerntaak’ centraal gesteld, als instrument van de autorisatie- en controlefunctie van het
parlement. De regering vraagt toestemming geld te mogen uitgeven en verantwoordt zich
daarvoor achteraf. De begroting moet voldoende informatie geven voor een beoordeling
van het verzoek en van de verantwoording voor de bestedingen. De consequentie daarvan is
dat uitvoerige verhandelingen over het beleid plaats kunnen maken voor een verwijzing
naar relevante beleidsnota’s.4.33
De VBTB-ontwikkeling heeft een vliegwiel-werking op gang gebracht. Begonnen bij een
versnellings- en verbeteringsslag van de financiële verantwoording is er een verbetering
aangebracht in de begrotingsopstelling. Die heeft met de drieledige vraagstelling ‘wat
willen we bereiken-wat gaan we daarvoor doen-wat gaan we daaraan uitgeven?’ een betere
structuur gekregen. In de evaluatie wordt helder dat er een samenhang is met de beleids-
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 139
nota’s op de verschillende werkterreinen. Door overlap daarmee te vermijden worden
begroting en financiële verantwoording niet langer afzonderlijke op zichzelf staande
documenten. Ze worden onderdelen van een integrale informatievoorziening van de
overheid. De mogelijkheden die ICT biedt zijn daarbij zeer behulpzaam. In de VBTBevaluatie wordt de samenhang verder vergroot naar regeerakkoorden, beleidsinformatie en
naar beleidsverslagen. “Het beleidsverslag zou de ontwikkelingen van het verslagjaar
moeten analyseren in het licht van de lange termijndoelstellingen, zoals opgenomen in de
beleidsagenda.”4.34
“Het financieel jaarverslag leeft niet”, wordt in het evaluatierapport gezegd. Het heeft
Financiën er niet van weerhouden met de ontwikkeling van de website www.rijksbegroting.
nl de begrotings- en de verantwoordingscyclus toegankelijker te maken. Dat heeft echter
niet kunnen verhinderen dat na bijna vijftien jaar VBTB-ervaring in brede kring de aandacht
voor ‘nieuw beleid’ nog steeds groter is dan voor de verantwoording daarover. Dat steekt
vreemd af tegen de parlementaire enquêtes of onderzoeken die met een zekere regelmaat
worden uitgevoerd en waarin vaak wordt vastgesteld dat het parlement in de onderzochte
kwesties in onvoldoende mate de vinger aan de pols heeft gehouden. Door in een actieve
samenspraak met de regering de informatievoorziening te verbeteren, door daarbij de
toegankelijkheid en de inzichtelijkheid voor burgers niet uit het oog te verliezen, kunnen
de ontwikkelingen in het overheidsbeleid beter worden gevolgd. En kunnen ze zo nodig
tijdig worden bijgestuurd. Wellicht kan zo’n actieve samenspraak drama’s, die een intensief
parlementair onderzoek noodzakelijk maken, voorkomen.
De WOB gaat zowel over actieve als passieve openbaarmaking. De VBTB-benadering
betekent ‘actieve openbaarmaking’ in de geest zoals ‘Wallage’ heeft aanbevolen. Zij biedt
enorme mogelijkheden burgers bij de beleidsontwikkeling en de beleidsverantwoording te
betrekken.
Openbaarheid agenda ministerraad
De WOB wordt meestal bekeken op het aspect van het op aanvraag openbaar maken van
reeds bestaande documenten. De reikwijdte van de wet is echter breder. Ze gaat over een
open houding, een transparante opstelling van de overheid naar haar burgers. Niet alleen
als de beleidsontwikkeling heeft plaats gehad, maar ook als die wordt gestart. Het VBTBproces is een poging actief openheid te verschaffen over aanstaand overheidshandelen. Aan
de hand van de bekende drie vragen krijgen burgers in de begrotingsstukken informatie
over de plannen, over de operationalisering ervan en over de kosten die daaraan zijn
verbonden. Anderhalf jaar later wordt daarover in de financiële jaarrekening verantwoording afgelegd. Zo kan er structureel een voortgangscontrole op de overheidsplannen plaats
vinden.
Aangemoedigd door de sfeer die de commissie-Wallage heeft gecreëerd buigt de VoRa zich
in 2005/2006 over actieve openbaarmaking van de agenda van de ministerraad. De
aanleiding daarvoor is drieledig. De agenda is passief openbaar en leidt tot lekkages, na
140 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
afloop van de ministerraad wordt er een stortvloed van persberichten over de media
uitgestort, die voorbij gaat aan het ‘ritme van de journalistiek’ dat in de loop der jaren
ingrijpend is veranderd.
Gerard Wuisman, oud-WOB-ambtenaar van AZ: “De agenda van de ministerraad is passief
openbaar. Dat houdt in dat als er gevraagd werd of bepaalde onderwerpen op de agenda
stonden, dat bevestigd of ontkend kon worden. De agenda wordt op maandagochtend in
het ministersoverleg op AZ vastgesteld. Wie gis was, vroeg ’s middags wat erop stond. De
telefoon van de journalist was zo sneller dan de schriftelijke informatie aan de departementen. Die werden pas op dinsdag op de hoogte gesteld.”4.35 De VoRa is over deze gang van
zaken niet onverdeeld positief. Niet zelden worden persvoorlichters op dinsdagmorgen
gebeld met een vraag over een agendapunt, dat vrijdag in de ministerraad zal worden
behandeld, terwijl zij daar zelf nog niet over zijn geïnformeerd. De ene keer geven ze
onderhands wat informatie weg, de andere keer ervaren ze dat collega’s van een ander
departement wat sneller zijn. Wuisman zelf kijkt daar wat laconiek op terug. “Als secretaris
van de ministerraad las ik op donderdag en vrijdag extra goed de krant. Dan trof ik
berichten aan over verschillende onderwerpen die op de agenda stonden. Ik werd soms zo
beter geïnformeerd dan op basis van de officiële vergaderstukken.” Hij voegt daaraan toe:
“Die ‘lekken’ hebben mijns inziens nooit tot ongelukken geleid.”4.36 De achtereenvolgende
premiers zijn er minder gelukkig mee. Zij klagen met enige regelmaat over de lekkages en
roepen de ministers op daar wat tegen te doen. In de broodjeslunch meldt de DG RVD een
week later dat de premier over het uitlekken van de agenda ‘not amused’ is geweest.
Zowel de ministers als de directeuren Communicatie horen enigszins meewarig de rituele
klaagzangen aan. Zeker onder de kabinetten-Balkenende wordt gedacht: verbeter de
situatie, maar begin bij jezelf. Maar daarnaast zoeken de voorlichters met name een uitweg
uit de persberichten-opstopping die zich op de vrijdagmiddag voordoet. Sinds de instelling
van de wekelijkse persconferentie van de minister-president door Piet de Jong in 1968
worden aan alle kabinetsbesluiten persberichten gewijd. Dat is een uitvloeisel van de
handreiking die destijds aan de Tweede Kamer is gedaan. Direct na de ministerraad wordt
een stapel persberichten bij de Tweede Kamer bezorgd om daarmee aan haar recht als eerste
te worden geïnformeerd tegemoet te komen. Tevens is sindsdien de broodjeslunch
ingesteld, waar voorafgaande aan de ministerraad de agenda wordt doorgenomen en waar
de voorlichters elkaar informeren over de persberichten die zij in voorbereiding hebben.
Doordat de berichten primair tot taak hebben de Tweede Kamer te informeren, hebben zij
eerder het karakter van een ‘perscommuniqué’ dan van een persbericht, dat naar de ambitie
van een goede persvoorlichter soepel de krantenkolommen in moet kunnen glijden. Het
gaat immers om een andere doelgroep. Hans van der Voet: “Ik heb de praktijk van de
wekelijkse persconferentie van de minister-president voortgezet. Al was het maar een
seconde eerder, maar ik bezorgde de Tweede Kamer bijtijds de perscommuniqués over de
besluiten van de ministerraad. Dat heb ik altijd in ere gehouden.”4.37 Zijn opvolgers bij de
RVD doen dat eveneens.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 141
Anno 2005 verschijnen er wekelijks gemiddeld acht persberichten, er zijn weken met
nauwelijks persberichten, maar er zijn er ook met zo’n 25. Vooral kort voor een parlementair reces zijn het er veel. Het mediabereik ervan is echter zeer beperkt. De landelijke
dagbladen (de Volkskrant, Trouw, De Telegraaf, Algemeen Dagblad, Het Financieele
Dagblad, NRC Handelsblad), de persdiensten (ANP, GPD) en de radio en televisie (NOS
Journaal, RTL nieuws, Radio 1, BNR) pikken er slechts enkele uit waar zij aandacht aan
schenken. In de praktijk blijkt zelfs een op de drie persberichten in het geheel geen
aandacht in de landelijke media te krijgen.4.38
Het onderhands verstrekken van informatie aan de media, voorafgaand aan de ministerraad
is een poging publiciteit te genereren voor de beleidsvoorstellen van de eigen minister en
het eigen departement. Dat wordt ook geprobeerd door na de gebruikelijke persconferentie
van de minister-president een eigen persconferentie te beleggen. Van der Voet: “Als er
belangrijke onderwerpen van een vakdepartement op de agenda stonden, stelde ik voor de
minister ervan mee te nemen naar de persconferentie van de minister-president. Dat werkte
goed.” Zijn collega’s denken daar later anders over. Ze willen een eigen persbijeenkomst. De
aloude argwaan onder departementale voorlichters dat de minister-president bij zijn
persconferentie met de eer van het beleid van vakministers gaat strijken is nog steeds niet
geheel verdwenen.
Met enige regelmaat vinden er zo aparte persconferenties van vakministers plaats, na die
van de minister-president. Die zijn niet alleen bedoeld voor de parlementaire pers, maar
ook voor de vakpers op het betreffende werkterrein. Ook komt het voor dat twee of meer
departementen zo’n eigen bijeenkomst willen beleggen. Dan moeten de VoRa en de RVD
zich buigen over de volgorde, waarbij argumenten worden gewisseld als het belang van het
onderwerp, de plaats op de agenda en de beschikbaarheid van een bewindspersoon. Maar
in feite versterken de aparte persconferenties de nieuwsopstopping op vrijdagmiddag. En
gaan ze voorbij aan ‘het ritme van de journalistiek’. In de weekendkranten is de ruimte voor
– Haags – nieuws beperkter dan op doordeweekse dagen. Vaak is ook de sluitingstijd eerder.
Voor de weekendbijlagen ligt die in veel gevallen zelfs op woensdag of donderdag. De
afzonderlijke persbijeenkomsten bieden dus geen oplossing voor de beperkte aandacht die
de kabinetsbesluiten krijgen.
De VoRa stelt in 2006 de werkgroep Effectiviteit van MR-berichten in, die onder leiding staat van
SZW-woordvoerder Bart van Leeuwen. Deze komt in augustus met het advies de publiciteit
over besluiten van het kabinet te verbeteren. De werkgroep stelt voor de publiciteit rond de
ministerraden beter te plannen, meer te spreiden over de week én op vrijdag de informatie
anders en meer op doelgroepen toegesneden aan te bieden. Om dit te kunnen realiseren
wordt het onder meer zinvol geacht dat de directeuren Communicatie bij de onderraden10
van de ministerraad op dinsdag aanschuiven. Onder bepaalde voorwaarden zou het
10
Gecompliceerde en meer technische onderwerpen worden eerst behandeld in een van de vijf
onderraden. De minister-president zit ook de vergaderingen van de onderraden voor. Zij worden op
dinsdag gehouden.
142 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
mogelijk moeten worden om over de uitkomsten van een onderraad publiciteit te genereren. Dan kunnen dus bijvoorbeeld al op woensdag of donderdag – weliswaar onder de
disclaimer dat het kabinet vrijdag nog een definitief besluit moet nemen – sommige
voorstellen in de media bekend worden gemaakt en toegelicht. Een ander voorstel is om bij
de indeling van de agenda van de ministerraad meer rekening te houden met het ritme van
de journalistiek, bijvoorbeeld door onderwerpen – die aparte persconferenties van
vakministers wenselijk maken – hoger op de agenda te zetten. In de lunchpauze van de
ministerraad kan er dan al een toelichting op worden gegeven aan de parlementaire en de
vakpers.4.39
De werkgroep-Van Leeuwen besteedt apart aandacht aan het karakter van de ministerraadagenda. “De huidige situatie is hybride. De agenda is passief openbaar. Dit leidt in de
praktijk tot ongewenste effecten: journalisten gaan ‘jagen’ op onderwerpen, woordvoerders
en persvoorlichters kunnen hier weinig tegen doen. Ook zijn de mogelijkheden onjuiste
berichtgeving over gelekte onderwerpen te corrigeren beperkt. Er moet dan ook een keuze
worden gemaakt: de agenda (echt) geheim maken of de agenda actief openbaar maken.
Beide alternatieven hebben nadelen, maar de winst van beide alternatieven ten opzichte
van de huidige situatie ligt in de vergroting van de grip van woordvoerders en persvoorlichters op het proces. Gelet op het advies van de commissie-Wolffensperger ligt actieve
openbaarmaking van de agenda voor de hand. De openheid van het beleidsvormingsproces
wordt groter en ook de kans op inhoudelijk betere berichtgeving wordt vergroot. Tevens
past actieve openbaarheid binnen de huidige tijdsgeest en is het de vraag of een agenda
daadwerkelijk echt geheim gehouden kan worden. Mocht gekozen worden voor een actief
openbare agenda is het aan te bevelen deze te voorzien van korte annotaties zodat speculaties voorkomen kunnen worden.”4.40
De VoRa stuurt de voorstellen van de werkgroep door naar het kabinet. De realisatie ervan
behoeft een wijziging van het Reglement van Orde van de Ministerraad. Hier en daar leeft de
vrees dat de ministerraadagenda’s inhoudsloos worden als ze actief openbaar worden
gemaakt. Ministers zullen hun gevoelige onderwerpen dan, zo wordt gedacht, onder de
rondvraag aan de orde stellen. “In het licht van de ordelijkheid van de vergadering wordt dat
geen goede zaak geacht.”4.41 Anders dan verwacht laat de minister van Justitie, Ernst Hirsch
Ballin, binnen zijn departement weten geen moeite met openbaarmaking te hebben. Tot
besluitvorming komt het echter niet. Het kabinet-Balkenende II is kort ervoor gevallen,
omdat de D66-bewindslieden het vertrouwen in minister Rita Verdonk hebben opgezegd.
Voor het (romp)kabinet-Balkenende III is het te controversieel. Onder Balkenende IV wordt
er geen poging meer ondernomen de voorstellen doorgevoerd te krijgen.
Nabeschouwing
In een gezonde samenleving gaan burgers en bestuurders uit van vertrouwen in elkaar.
Burgers kiezen die vertegenwoordigers van wie zij de indruk hebben dat die hun belangen
op de juiste waarde weten te schatten en daar bij de ontwikkeling van beleid op een
verstandige manier rekening mee zullen houden. Bestuurders zouden erop mogen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 143
vertrouwen dat zij van burgers de ruimte krijgen hun werk naar vermogen te doen en
daarbij op enig draagvlak mogen rekenen. In die vertrouwensrelatie is in de loop der jaren
wat veranderd.
In het rapport-Biesheuvel wordt eind jaren zestig geconstateerd dat burgers – beter
opgeleid, mondiger, meer onafhankelijk – niet meer vanzelfsprekend het gezag van
bestuurders aanvaarden. Een paternalistische of regenteske houding wordt niet langer
geduld. Het gezag moet worden verdiend en dat kan door de beleidsvorming in een grotere
transparantie te laten plaatsvinden. De WOB is een reactie op die cultuuromslag.
Eind jaren zestig is – naar schatting van de commissie-Biesheuvel – slechts 10 procent van de
overheidsdocumenten gekwalificeerd als ‘vertrouwelijk’, ‘geheim’ of ‘staatsgeheim’.
90 procent kan dus in beginsel vrij worden gegeven als daarnaar wordt gevraagd. Op haar
websites maakt de overheid anno 2010 meer openbaar en toegankelijk dan destijds. Veel
burgers kunnen zich daardoor eenvoudiger informeren over zaken die zij van belang
achten. De ondersteuning bij het aanvragen van vergunningen of bij het invullen van
belastingformulieren is uitgebreid. Burgers die mee willen doen in discussies over nieuw
beleid of over de consequenties daarvan kunnen zich gemakkelijker informeren over de
achtergronden daarvan. Van die 90 procent waarop geen stempel van vertrouwelijkheid is
gedrukt – gesteld dat die oude onderverdeling nog steeds zou gelden – is beduidend meer
direct toegankelijk voor burgers dan voorheen. Desondanks doen zich nog regelmatig
conflicten voor tussen burgers en media enerzijds en de overheid anderzijds over de
openbaarmaking van documenten. Conflicten die niet zelden voor de rechter worden
uitgevochten. En die bepalend zijn voor de beeldvorming.
Door die ervaringen in de praktijk blijft de WOB een onderwerp van discussie. ‘Biesheuvel’,
‘Wallage’ en de ROB hebben achtereenvolgens het belang van openbaarheid onderstreept.
In zijn rapport ‘Gij zult openbaar maken’ benadrukt de ROB als zovelen voor hen dat
openbaarheid een middel is voor een betere en democratische bestuursvoering. De
integriteit van het bestuur is ermee gediend. Ook bevordert openbaarheid het draagvlak
voor het overheidsbeleid en verschaft zij burgers ruimte in een betekenisvolle dialoog actief
mee te praten over het beleid in ontwikkeling. De ROB onderkent wel dat daaraan risico’s
zijn verbonden. “Er zit spanning op de relatie tussen openbaarheid van overheidsinformatie
en goed openbaar bestuur. Het scherpst wordt dat zichtbaar in het domein van de beleidsvoorbereiding. Vanuit een horizontaal perspectief is het vanzelfsprekend dat de burger
toegang heeft tot onderliggende stukken van besluiten en ook tot stukken met betrekking
tot niet-aanvaard beleid. Wie wil participeren heeft immers informatie nodig om zich een
standpunt te vormen. Echter, vanuit het perspectief van de verticale besluitvorming in een
coalitieland, is dat idee niet zonder risico’s. Het brengt de mogelijkheid tot het sluiten van
politieke compromissen in gevaar.”4.42
De WOB bepaalt in belangrijke mate het werkterrein van overheidsvoorlichters. Binnen hun
mogelijkheden passen ze de wet toe en geven ze er naar letter en naar geest invulling aan.
Onmiskenbaar is sinds de komst van de WOB meer informatie openbaar gemaakt.
144 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Gestimuleerd door ‘Wallage’ en technisch geholpen door de ICT-ontwikkeling is sinds de
millenniumwisseling ook de toegankelijkheid verbeterd. De VBTB-aanpak is daar een
bijzonder voorbeeld van. De eer voor deze veranderingen komt niet alleen de overheidsvoorlichters toe. Maar voor het feit dat ze binnen de algehele sfeer van openheid die de
overheid nastreeft, hun rol hebben gepakt, verdienen ze krediet.
De ontwikkelingen ten goede worden van tijd tot tijd overschaduwd door ‘juridische
haarkloverijen’, waarmee aanvragers van overheidsinformatie worden geconfronteerd. Niet
het aantal voorvallen is belangrijk, maar de beleving van betrokkenen. De Nationale
Ombudsman bepleit de toepassing van nieuwe ‘leefregels’. De ROB vraagt ‘een politieke
cultuurverandering naar meer openbaarheid’. Actieve openbaarheid moet de regel worden.
“Documenten en feitelijke informatie worden in beginsel altijd openbaar en toegankelijk
gemaakt tenzij er zwaarwegende redenen zijn om dat niet te doen. Bestuurders maar ook
ambtenaren moeten zich bewust worden van dit vertrekpunt en daarnaar leren te handelen.” 4.43
De overheid moet dagelijks in de slag het vertrouwen van het publiek te behouden en zo
mogelijk te winnen. Voorbeelden van een vaak verkrampte juridische benadering van
legitieme vragen van publiek en pers doet daaraan afbreuk. In de cultuurverandering die de
Nationale Ombudsman en de ROB nastreven, komt het erop aan dat binnen de overheid
beter van ‘buiten naar binnen’ wordt gekeken. Dat bewindslieden en ambtenaren zich beter
weten te verplaatsen in burgers. Juist overheidsvoorlichters zijn daar goed in. Het ligt
daarom voor de hand hen een prominente rol toe te delen in de gewenste cultuurverandering. Een rol die tot uitdrukking komt bij de beoordeling van WOB-verzoeken en bij de
advisering daarover aan bewindslieden. Het gaat immers om hun vertrouwensband met
burgers. Sleutels naar openheid en openbaarheid zijn bij professionele overheidsvoorlichters in goede handen.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 145
5
De burger op
het netvlies van
de overheid
De ontwikkeling van de Factor C
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 147
Over dit hoofdstuk
Het model van de overheidscommunicatie, zoals dat in het eerste hoofdstuk is geïntroduceerd, onderscheidt verschillende actoren. De overheidsvoorlichters staan in het model
centraal, als ‘projectleiders’ tussen ‘opdrachtgevers’ – kabinet, bewindslieden, ambtelijke
top van de overheid – en ‘klanten’ – burgers en bedrijfsleven. In het model worden de
overheidsvoorlichters omringd door ‘samenwerkingspartners’, die hen behulpzaam zijn
bij het zo begrijpelijk mogelijk overdragen van de boodschap van de ‘opdrachtgevers’
naar de ‘klanten’. In de periode 1995-2010 is er vanuit de overheidsvoorlichting geïnvesteerd in de ‘samenwerkingspartners’. Er is allereerst een plaats geclaimd binnen het
proces van beleidsvorming. Daarnaast is bevorderd dat beleidsambtenaren meer met de
ogen van burgers naar de producten van het beleidsvormingsproces zijn gaan kijken.
Beide activiteiten beoogden ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’ te brengen.
Dit hoofdstuk gaat in op onmiskenbare groei van de rol van en de aandacht voor de
Factor Communicatie. De belangrijkste stap daarbij is het soms pijnlijk verworven inzicht
dat beleid ervan begin af aan rekening mee moet houden dat het begrijpelijk, dan wel op
zijn minst uitlegbaar moet zijn voor het publiek en ook nog redelijk uitvoerbaar. Dat is tot
op zekere hoogte gelukt. En daarmee is dit hoofdstuk niet alleen een beschrijving van een
moeizame strijd maar ook van een duidelijke stap vooruit. Zowel voor het belang van
goede communicatie als voor de positionering ervan. En uiteraard is dit verbonden met
de groei van de rol van voorlichters.
Bij de volwassenwording past ook de toenemende professionalisering. Bij de voorlichters
zelf is er ruimte gekomen de relatie overheid-burgers meer vanuit de behoeften van de
burgers vorm te geven, bijvoorbeeld bij de ontwikkelingen rond informatievoorziening.
Een tweede zijlijn betreft een belangrijke voorwaarde voor professionalisering: stroomlijning door centralisatie van de voorlichting binnen de Rijksoverheid.
148 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 149
Inleiding
Op 1 januari 2002 treedt een wet in werking die de belastbaarheid regelt van de auto van de
zaak. De wet is ingewikkeld omdat er tal van motieven van de wetgever in zijn ondergebracht. Velen die met een auto van de zaak rijden of een deel van hun autokosten bij hun
werkgever kunnen declareren, protesteren. De nieuwe wet dwingt hen tot een ingewikkelde
ritten-administratie. In het bijzonder geldt dat voor mensen zonder vast woon-werkverkeer.
Artsen, werknemers in de bouw en de installatiesector, en vele anderen. Zelfs binnen het
ministerie van Financiën wordt verbaasd naar de regeling gekeken. Ze pakt namelijk
voordeliger uit voor de mensen met een dienstauto die binnen Den Haag helemaal aan de
grens bij Loosduinen wonen, dan voor mensen die beduidend dichter bij het departement
wonen, in Wassenaar bijvoorbeeld, net aan de andere kant van de Landscheidingsweg.
De afdeling Bedrijfs- en Publieksvoorlichting (BPV) van de directie Communicatie van het
ministerie van Financiën krijgt meer dan 3.500 brieven. De afdeling heeft het er moeilijk
mee. Eigenlijk valt de regelgeving ook voor de ervaren medewerkers van deze afdeling niet
uit te leggen. Na ampel overleg volstaan ze met toezending van een beknopte uitleg die
door de staatssecretaris in kwestie zelf is gemaakt. Ook die kent een zodanige complexiteit
dat die zich niet laat samenvatten. Twee latere staatssecretarissen slopen met enig satanisch
genoegen de wetgeving in de Belastingplannen voor latere jaren. Eén van hen – ooit door
studenten aan de Erasmus Universiteit van Rotterdam tot de beste docent van het jaar
uitgeroepen – verklaart daarbij dat zelfs hij de oorspronkelijke regelgeving niet aan zijn
studenten kon uitleggen.
Het voorval maakt twee zaken duidelijk. Het is allereerst verstandig wanneer de overheid bij
de ontwikkeling van de regelgeving steeds voor ogen houdt voor wie zij is bedoeld. Idealiter
is de wet voor hen zo duidelijk dat zij die met een minimum aan toelichting kunnen
begrijpen. Ten tweede moet het taalgebruik van de overheid maar voor één uitleg vatbaar
zijn. Eigenlijk moeten dat criteria zijn voor regelgeving: de intrinsieke communicatiekracht
en de helderheid van het taalgebruik. Aan die uitgangspunten heeft de regeling Privégebruik
auto en toepassing autokostenforfait duidelijk niet voldaan. Dat geldt in diezelfde periode ook
voor bijvoorbeeld de uitvoering van persoonsgebonden budgetten (PGB’s). Zelfs topambtenaren bij Financiën klagen daarover als ze daarmee in de privékring geconfronteerd worden
bij de aanvraag van een PGB voor hun moeder of schoonmoeder.5.1
De Factor C
“Communicatie in het hart van het beleidsproces” is een van de centrale aanbevelingen van
de commissie-Wallage. Het gaat daarbij vooral om de plaats van de directie Communicatie
en haar medewerkers binnen een departement. Zij dienen niet op het laatste moment, als
het beleid en de regelgeving al tot stand zijn gekomen, nog even te worden geraadpleegd
voor een persbericht of een communicatieplan. ‘Wallage’ bepleit een betrokkenheid van de
communicatie-deskundigheid vanaf het eerste moment dat er aan nieuwe wetgeving wordt
begonnen. In het rapport worden voorstellen gedaan om dat organisatorisch te verankeren.
150 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De invloed van de directie Communicatie kan worden vergroot, er kunnen communicatiemedewerkers worden gedetacheerd bij beleidsdirecties en er kunnen in het allereerste
stadium communicatieplannen worden ontwikkeld, uiteindelijk zelfs op kabinetsniveau.
“Communicatie in het hart van het beleidsproces gaat echter verder dan de plaats van de
communicatiefunctie in de organisatie. Naast wet- en regelgeving en financiën is communicatie een volwaardig en in belang toenemend aspect van het overheidshandelen.
Communicatie dient daarom, analoog aan de andere twee beleidsinstrumenten verankerd
te worden in het beleidsproces. Daartoe dient de regering aan het begin van de kabinetsperiode haar visie op communicatie aan te geven in het regeerakkoord. Ook in de miljoenennota en in begrotingen dient de plaats van de communicatie in het beleidsproces en de
bijdrage van communicatie aan de beleidsdoelstellingen te worden aangegeven.”5.2
In een voetnoot relativeert ‘Wallage’ iets van zijn aanbevelingen. Kennelijk voorvoelt de
commissie dat de voorgestelde organisatorische veranderingen ten gunste van de directies
Communicatie op zichzelf niet voldoende communicatiedeskundigheid garanderen. De
aanbevelingen worden aangevuld met een oproep de deskundigheid van communicatiemedewerkers en beleidsmedewerkers hoge prioriteit te geven.5.3 Het is die aanbeveling – in een
voetnoot – die in 2002 de ontwikkeling tot de ‘Factor C-benadering’ stimuleert. Het komt
erop neer dat iedereen die aan het beleidsproces deelneemt zich niet alleen constant
afvraagt of een nieuw voorstel past in een algemene beleidscontext (factor L), binnen de
financiële (factor E) en organisatorische mogelijkheden (factor O), maar ook of het een
goed uit te leggen oplossing is voor het probleem dat daarmee wordt aangepakt. “Met
Factor C nagel je in alle fasen van beleid de aandacht vast voor de relatie waarin problemen
worden aangepakt, naar besluitvorming worden geleid en in oplossingen uitmonden.” En
het stelt ambtenaren in staat te oefenen in het goed op hun netvlies krijgen van betrokken
burgergroepen. Alle betrokken ambtenaren dragen weliswaar vanuit hun eigen discipline
hun steentje bij, maar wel ten behoeve van een integrale oplossing.5.4
De Factor C wil de communicatie op een analytische manier benaderen, voorbij emotie en
intuïtie. Vrij algemeen wordt er door opdrachtgevers nog gedacht dat je je bij communicatie
door je eerste impulsen moet laten leiden. Is er een mooi resultaat bereikt? Daar hoort een
persbericht bij. Is het proces succesvol verlopend? Dan hoort daar een video bij.
Communicatiedeskundigen die er op het eind van het beleidsproces bij worden geroepen,
zetten hun opdrachtgevers – niet zelden tot teleurstelling van enthousiaste beleidsmakers
– weer met beide benen op de grond. Zij zullen vragen: voor wie is het een goed resultaat?
Wie worden er beter van? Is de uitkomst wel een oplossing voor een door burgers ervaren
probleem? Zijn er ook mensen die er minder van worden, die misschien iets van hun
verworven rechten moeten inleveren? Kortom, zij brengen de tegenreacties in beeld die zijn
te verwachten van degenen die ‘moeten betalen’, in welk opzicht dan ook. Dat tempert het
aanvankelijke enthousiasme.
Het eerder in het beleidsproces inroepen van communicatie-expertise kan een dergelijke
ontnuchtering voorkomen. ‘Wallage’ beveelt daarom de aanwezigheid aan van communica-
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 151
tiedeskundigen in het hart van het beleidsproces.1 De Factor C werkt die aanbeveling uit. En
maakt van het beleidsproces in belangrijke mate ook een communicatieproces. Zodra een
aan te pakken maatschappelijk probleem is geïdentificeerd moet worden vastgesteld wie
welke rol vervult en wat de onderscheiden fasen van het beleidsproces zijn. Figuur 1
illustreert dit.
Figuur 1 Schematische voorstelling Betrokkenheid/ betrokkenen beleidsvormingsproces
experts
beslissers
meeweten
meedenken
meewerken
uitvoerders
gebruikers/stakeholders/’slachtoffers’
(ontleend aan: “Professioneel projecten leiden”)
Een benadering volgens de Factor C voorkomt dat het probleem impulsief wordt aangepakt.
Waarbij voor elk knelpunt dat in het beleidsproces wordt ervaren, een oplossing wordt
aangedragen, die van de oorspronkelijke doelstellingen afdrijft. Dat was waarschijnlijk het
geval bij de fiscale regeling voor de auto van de zaak.
Alles begint in deze benadering met de nuchtere vraagstelling: wie doet ertoe bij de
beleidsvorming? De inventarisatie van de spelers wordt gevolgd door een ordening aan de
hand van typen actoren en hun mate van betrokkenheid. In de figuur zijn zo ‘beïnvloeders’,
‘beslissers’, ‘experts’ en ‘gebruikers/stakeholders/slachtoffers’ per taartpunt in ringen van
invloed geordend. Van buiten naar binnen worden onderscheiden ‘meeweten’, ‘meedenken’, ‘meewerken of meebeslissen’.
Na het in kaart brengen van de actoren volgt in de benadering van de Factor C het formuleren van de kernboodschap. Ten behoeve daarvan wordt vastgesteld wat top of mind is bij de
verschillende betrokkenen. Welke ‘kritiek’ leeft er en welke ‘repliek’ is daarop mogelijk?
1
Zie Figuur 1 – De overheidsvoorlichters bevinden zich in de taartpunt van de ‘uitvoerders’.
152 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Deze analyse is erop gericht in de communicatie aan te kunnen sluiten op behoeften en
verwachtingen, in plaats vanuit eigen perspectief en logica de zaak om te draaien door het
antwoord als uitgangspunt te nemen en niet de achterliggende vraag.
De volgende stap in de benadering van de Factor C is het ontwikkelen van een communicatiekalender. Beschikbare kanalen, middelen en momenten waarop de belangrijke actoren
elkaar treffen verschaffen de basis daarvoor. Een grafiek met op de horizontale as de
beschikbare tijdsperiode en op de verticale as de doelgroepen, die benaderd moeten
worden. Het overzicht dat zo ontstaat maakt het mogelijk de communicatiemiddelen
gericht in te zetten.5.5
Doorwerking van de Factor C in de praktijk
De Factor C heeft zich ontwikkeld zoals overheidsbeleid idealiter tot stand zou moeten
komen. Het initiatief ervoor is binnen de communicatie-discipline geboren, maar voor de
uitwerking ervan is medewerking verkregen van een brede groep van beleidsambtenaren.
“Opmerkelijk genoeg”, rapporteert Rijnja in de kroniek van de ontwikkeling van de Factor C,
“kwamen enkele elementen moeiteloos naar voren als dragende pijlers: de kennis van de
omgeving, de boodschappen die worden uitgezonden en de momenten en vormen van
contact. Niet de zogeheten ‘Beroepsniveauprofielen’ van beroepsvereniging Logeion2, niet
de kernwaarden of missie van de Rijksoverheid en niet bepaalde favoriete of dominante
werkingsmodellen uit de communicatietheorie hielpen het palet te vullen; vooral dankzij
de dominante rol van beleidsmakers zelf over wat zij als communicatieve elementen
beschouwden kwamen de genoemde drie sleutelthema’s naar voren. Noem het een staaltje
ontvanger-gericht denken; het referentiekader van beleidsmakers stond steeds nadrukkelijk
voorop. De elementen werden in de loop van 2005 in een overleg van trainers samengebald
in een wat populistisch aandoende trits, die tot op de dag van vandaag als de kern van
Factor C worden beschouwd, ook wel bekend als K3: het krachtenveld, de kernboodschap
en de kalender.”5.6
Mede door de betrokkenheid van beleidsmedewerkers bij de ontwikkeling van de Factor C
kent de doorwerking ervan binnen de Rijksdienst een redelijk succesvol verloop. De
cursussen die worden gegeven door de Academie voor Overheidscommunicatie dragen
eraan bij dat het bewustzijn onder beleidsambtenaren groeit dat beleid niet achteraf
begrijpelijk moet worden gemaakt, maar dat er begrijpelijk beleid tot stand moet komen.
“Niet langer beleidsreparatie, maar beleidspreparatie”, is het devies in de woorden van
Rijnja.5.7
2
Logeion = Nederlandse beroepsorganisatie voor communicatieprofessionals werkzaam bij overheid,
bedrijfsleven, onderwijs en consultancy. De Vereniging Voor Overheidscommunicatie (VVO) is in 2005
in Logeion opgegaan.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 153
De ontwikkeling van de Factor C binnen de Rijksoverheid loopt niet volgens een rechte lijn
omhoog. In een evaluatief onderzoek wordt duidelijk dat de doorwerking van het gedachtegoed niet evenredig is met de groei van het aantal deelnemers aan de trainingen. Uit
gesprekken met oud-cursisten en hun leidinggevenden komt naar voren dat veel deelnemers zonder duidelijke motivatie en beoogde uitkomsten aan de trainingen beginnen. Het
feitelijke rendement van alle inspanningen is daardoor lastig te meten en afhankelijk van de
ruimte die ze krijgen om de buitenwereld binnen te halen en om beleidsinterventies af te
stemmen op verwachtingen en mogelijkheden van publieksgroepen. De opgedane kennis
blijkt nog onvoldoende te worden toegepast. Deze uitkomsten leiden tot een versterking
van de aandacht voor de intake bij de opleidingen, niet alleen bij de deelnemers maar vooral
ook bij de opdrachtgevers, hun leidinggevenden. Ook wordt voor leidinggevenden een
apart trainingsaanbod gemaakt in de vorm van reconstructies van beeldbepalende dossiers
op hun communicatieve kwaliteit: hoe is het krachtenveld destijds gedefinieerd, hoe zijn de
boodschappen tot stand gekomen en welke conclusies zijn vervolgens verbonden aan
kennis hierover voor de momenten en de vormen van contact?5.8 Sindsdien krijgt de
doorwerking van het geleerde naar toepassing in de praktijk constant aandacht.
Het succes van de cursussen beperkt zich sindsdien niet tot de Rijksoverheid. Ook bij
gemeenten slaan de benadering en de training aan. Het leidt ertoe dat in 2010 de trainingen
aan de markt worden overgedragen. Dat is niet opvallend in het licht van het afstoten van
taken aan de markt, van het doorwerken van de terugtredende overheid tot op microniveau.
Jammer is het wel. Meer dan kennisoverdracht zijn de trainingen immers ook een constante
uitwisseling van kennis, inzichten en vaardigheden over communicatie, gekoppeld aan
actuele beleidsontwikkeling. Die meerwaarde ligt nu buiten de gezichtskring en het
werkveld van de Rijksoverheid.
Communicatie maakt beleid, soms
De gebruikelijke gang van zaken is dat ‘communicatie beleid volgt’. Dat lukt goed als bij de
ontwikkeling van beleid proactief aan heldere en goed uit leggen regelgeving wordt
gewerkt. Het voorval met de belastbaarheid van de auto van de zaak laat zien dat dat niet
vanzelfsprekend is. Vandaar het belang van trainingen als de Factor C voor de ‘samenwerkingspartners’ die overheidsvoorlichters onder hun beleidscollega’s treffen.
Vaak wordt als excuus voor minder heldere regelgeving aangevoerd dat de samenleving er
nu eenmaal veel ingewikkelder op is geworden. Men kan zich afvragen of dit echt zo is. Of is
dat een dooddoener, een excuus voor het feit dat iets zich niet eenvoudig laat uitleggen? Of
van een ‘frame’, zoals dat in het taalgebruik van communicatiedeskundigen is gaan heten?
Hoe het ook zij, de overheid behoort bij de ontwikkeling van regelgeving heldere keuzes te
maken. En zich niet op voorhand met het onverzoenlijke te verzoenen. Dan kan de uitleg
later veel duidelijker zijn. Burgers kunnen het met de gemaakte keuzes eens zijn of niet,
maar hun oordeel moet als het enigszins kan niet beïnvloed worden door innerlijke
tegenstrijdigheden of door onrechtvaardigheden die ze ervaren in het beleid van hun
overheid.
154 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Hoe goed er ook aandacht wordt besteed aan de communiceerbaarheid van regelgeving, er
kunnen zich in de weerbarstige praktijk altijd onverwachte situaties voor doen. Op Tweede
Kerstdag 2004 wordt Zuidoost-Azië overvallen door een tsunami. De ramp roept veel
emoties op en leidt tot een enorme bereidheid de nood van de slachtoffers te lenigen. Tal
van acties worden georganiseerd, zoals de opname van de benefietsingle ‘Als je iets kan
doen’ van Artiesten voor Azië, waaraan tal van zangers en musici hun medewerking
verlenen. De Telegraaf grijpt dit aan om met de bekende chocoladeletters te melden dat de
overheid het meeste profijt heeft van hun belangeloze medewerking. De opbrengst van de
single wordt namelijk op de normale manier belast. Binnen Financiën neemt de directie
Communicatie het initiatief daarover een gesprek te arrangeren tussen de minister en de
top van de Belastingdienst. Mede aanleiding daarvoor is de uitnodiging van de samenwerkende omroepen aan de minister om deel te nemen aan de avondvullende uitzending die
op 6 januari 2005 wordt verzorgd ter ondersteuning van de Nationale Actie voor Azië van de
Samenwerkende Hulp Organisaties (SHO).5.9 De minister kan daar natuurlijk niet met het
verhaal komen dat meer dan de helft van de opbrengst van tal van acties voor het goede
doel rechtstreeks in de staatskas vloeit.
In het overleg leggen de collega’s van de Belastingdienst met hun gekende rechtlijnigheid uit
dat de bestaande regelgeving geen andere uitweg biedt. De directie Communicatie bepleit
dat dan maar in het arsenaal van uitwegen er één moet worden gevonden, die al dan niet
tijdelijk kan worden ingeslagen. En wijst er daarbij op dat de belasting in het ons omringende buitenland minder moeilijk doet. De minister zal in de uitzending een merkwaardige
figuur slaan als hij meer baat heeft bij de goedgeefsheid van de samenleving dan de
slachtoffers. De minister voelt dat haarfijn aan. De Belastingdienst krijgt de opdracht de weg
op te gaan naar een tijdelijke uitzondering. “De directie Communicatie maakt beleid”,
zeggen de medewerkers tegen elkaar. De minister oogst tijdens de marathon-uitzending de
dank van het publiek voor zijn mededeling dat van belastingheffing wordt afgezien en maakt
daarmee een einde aan een discussie die enkele dagen in de media is gevoerd.
Het is niet waarschijnlijk dat een stevige Factor C-benadering alle consequenties bij de
toepassing van nieuwe regelgeving voorziet. Maar wie later bij de handhaving van het beleid
de burgers scherp op het netvlies heeft staan, weet proactief al te rigide consequenties te
voorkomen.
Van postbus naar digitale infolijn
Regelgeving kan niet altijd voor iedereen begrijpelijk zijn. En regels kunnen niet altijd
zomaar eventjes opzij worden gezet. Dan rest slechts een zo helder mogelijke uitleg door
een eenvoudig te bereiken vraagbaak. Ook daaraan geeft ‘Wallage’ een stevige impuls die
tot steeds meer samenwerking tussen de departementale directies Communicatie leidt.
Kort na de Tweede Wereldoorlog opent de Rijksoverheid een centrale brievenbus voor alle
vragen van het publiek, waarvan men niet weet onder welk departement die vallen. Vanaf
1967 krijgt die brievenbus onder de naam ‘Postbus 51’ een landelijke bekendheid. De eerste
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 155
televisiespots van de overheid, die onder de naam ‘Televisie Informatie Ten Algemene
Nutte’ (TITAN-spots) worden uitgezonden, worden steevast afgesloten met de mededeling:
‘Informatie bij Postbus 51 Den Haag’. De herkenbaarheid ervan groeit zodanig dat tien jaar
later de naam ‘Postbus 51’ wordt geformaliseerd tot een dienst van de RVD. Dat maakt het
mogelijk het publiek op te zoeken. De folders en brochures die onder de vlag van Postbus 51
worden vervaardigd en die vaak als antwoord op een vraag worden toegezonden, zijn vanaf
1985 in folderrekken van postkantoren en bibliotheken te vinden.
Aanvankelijk is de dienstverlening nog weinig klantgericht. Postbus 51 verstrekt informatie
‘op brochureniveau’. Dat wil zeggen: het gaat om aanvaard beleid, beleid dat de gang door
het parlement heeft gemaakt en actueel van toepassing is. Uitleg over het beleid dat nog in
ontwikkeling is, blijft voorbehouden aan het departement. Ook voor ingewikkelde
regelgeving op bijvoorbeeld het terrein van belastingen en sociale zekerheid moeten
burgers bij de betreffende departementen zijn. Daarvoor zijn begin jaren negentig
gespecialiseerde afdelingen bedrijfs- en publieksvoorlichting opgezet binnen de departementale directies Voorlichting. Tot dan werd het publiek bediend door persvoorlichters die
elkaar afwisselden.
Voor burgers is het onderscheid tussen het ene en het andere departement niet altijd
meteen even helder. Niet zelden krijgen zij het gevoel dat ze van het kastje naar de muur
worden gestuurd wanneer een departement ze naar een ander doorverwijst. Met de burger
op het netvlies wordt in reactie daarop de centralisatie van de beantwoording van burgervragen geleidelijk aan versterkt. De techniek speelt daarin een grote rol. Binnen de RVD
wordt de ‘Postbus 51 Informatielijn’ aan de dienstverlening toegevoegd. Op 1 september
1994 beginnen de eerste medewerkers met de voorbereidingen in het pand aan de Anna
Paulownastraat, tussen het installeren van telefoons en computers, en het plaatsen van
bureaus en kasten door. Eén van hen is Gerry Bron, afkomstig van de BPV-afdeling van
Financiën. “In informatiebeheer was gebrekkig voorzien”, herinnert hij zich. “Het idee was
dat departementen floppy’s met hun eerstelijns info kwamen brengen, dat wij dat in de pc’s
stopten en dan voorlichten maar. De floppy’s kwamen nauwelijks en wat er kwam was
ongestructureerd en vol info waar een burger geen vragen over zou gaan stellen, zoals een
opsomming van alle ministers sinds de Tweede Wereldoorlog of de organisatieschema’s van
de departementen. We bedachten dat we het beste de meest populaire brochures konden
ontsluiten. Grote kans dat we daar wel vragen over zouden krijgen. Bovendien gingen we,
bij wijze van inwerken op de inhoud, het infosysteem vullen. Zo ontstonden de
Vraag-Antwoord-Combinaties.”
Op 18 januari 1995 gaat de lijn open. Niet onder het nummer 06-51, wat de voorkeur heeft,
maar onder 06-8051. Bellen naar Postbus 51 is dan nog niet gratis. Daartoe besluit de
ministerraad pas later. Gratis of niet, de eerste dag komen er al honderd telefoontjes
binnen. Bron: “We weten die eerste vragen wonderbaarlijk genoeg aardig te beantwoorden.
Vanaf die dag bouwde het infosysteem zichzelf. Van vragen die we niet konden beantwoorden achterhaalden we het antwoord, zodat we de volgende keer wel het antwoord hadden.”
156 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Kort na de ingebruikname krijgt de dienst met de watersnood van januari 1995 zijn
vuurdoop. Vanaf 1998 vertrouwt Financiën de beantwoording van de vragen over de
invoering van de euro aan de dienst toe. In 1999 gevolgd door VWS die de beantwoording
van de vragen over de legionella-uitbraak onder bezoekers van de West-Friese Flora in
Bovenkarspel bij de infolijn neerlegt. In naam houden Financiën en VWS de verantwoordelijkheid nog bij zichzelf, maar in feite zijn de informatielijnen ‘Volksgezondheid’ en
‘eurolijn’ labels van de Postbus 51 Informatielijn. Van alle voordelen die de Postbus 51
Informatielijn in die tijd heeft te bieden is het voorkomen van het platleggen van de
telefooncentrales van de betrokken departementen door bezorgde burgers niet de minste.
De technologische ontwikkelingen dragen er rond de eeuwwisseling aan bij dat de Postbus
51 Informatielijn ook via internet en per e-mail vragen gaat beantwoorden. De nieuwe
dienstverlening wordt in de zomer van 2000 als volgt geïntroduceerd: “Wilt u iets weten
over schoolvakanties, ouderschapsverlof, huursubsidie of thuiszorg, of wilt u de
Rijksoverheid iets anders vragen, dan vindt u de antwoorden op de website van Postbus 51,
www.postbus51.nl. Heel makkelijk, duidelijk en overzichtelijk. Geen internet, geen punt.
Dan belt u door de week gewoon gratis met Postbus 51 Infolijn, 0800-8051.” Het succes is
groot. Kort na de start overtreft het aantal vragen dat langs deze weg binnenkomt al het
aantal telefonische vragen.5.10
Verdere centralisatie publieksvoorlichting
Op de technologische ontwikkelingen volgen vanaf 2003 de aanhoudende bezuinigingen
op het overheidsapparaat. De communicatie wordt daarbij verre van ontzien. ‘Wallage’
bepleit in 2001 weliswaar een verhoging van het communicatiebudget, maar de secretarissen-generaal hebben daar geen boodschap aan. Zij zetten vanaf 2003 een ontwikkeling in
die tot een structurele korting leidt op de communicatiebudgetten, die naar verhouding
hoger is dan die op het beleidsapparaat. Naast allerlei bezuinigingen binnen departementale kring wordt er naar mogelijkheden gezocht de kosten te beperken door intensivering
van de samenwerking op interdepartementaal niveau. De bedrijfs- en publieksvoorlichting
is daarbij een van de meest voor de hand liggende mogelijkheden. Er bestaat immers
inmiddels een stevige centrale voorziening die de functie van de departementale eenheden
kan overnemen.
De departementale directies Communicatie werken er niet van harte aan mee. Verschillende
departementale afdelingen Publieksvoorlichting hebben een goede reputatie en ondervinden veel waardering van hun klanten. Dat geldt zeker voor SZW en Financiën, die met de
beantwoording van vragen over sociale zekerheid en belastingwetgeving niet alleen de
waardering oogsten van gewone burgers, maar ook van tal van adviesbureaus en consulenten die op dat terrein een aardige praktijk hebben opgebouwd. Bij de betrokken medewerkers bestaat grote twijfel of Postbus 51 wel de kwaliteit weet te bieden die zij aan de dag
leggen. Bovendien hebben zij een directe lijn met de beleidsorganisatie die verantwoordelijk is voor de regelgeving waarover zij als vraagbaak dienen.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 157
Desondanks wordt de centralisatie doorgezet. Met name het SGO3 onder aanvoering van
Wim Kuijken, de secretaris-generaal van AZ, zet er wat druk op. Als werkgever van Postbus 51
heeft Kuijken er ook een ander belang bij. Er wordt een structuur ontwikkeld waarin
Postbus 51 de eerstelijns opvang verzorgt. Aan een kleine eenheid die op de departementen
overblijft wordt de tweedelijns beantwoording en de beantwoording van de burgerbrieven
aan ministers toevertrouwd. Ten behoeve daarvan onderhoudt zij contact met de departementale beleidsafdelingen. De werkafspraken bevatten allerlei kwaliteitsnormen over de
snelheid waarmee de telefoon moet worden opgenomen, wanneer vragen doorgezet
worden naar de departementen en in hoeveel tijd dan het antwoord aan de vragensteller
moet zijn gegeven. Ook wordt afgesproken dat stelselmatig ‘mystery quests’ zullen worden
ingezet om te controleren of er van de afspraken ook iets terecht komt.
De centralisatie is gekoppeld aan een juridische omvorming van Postbus 51. De dienst wordt
een ‘baten-lasten dienst’. Daarmee wordt ze in zekere zin uit de boekhouding van de
ambtelijke organisatie van AZ en RVD getild. Er wordt een ‘shared service center’ van gemaakt,
een dienstverleningsorganisatie van de departementen gezamenlijk. De boekhouding moet
een evenwicht laten zien tussen inkomsten en uitgaven. Die balans is in het startbudget
gebaseerd op de opgaven van de departementen over het aantal vragen dat zij in het verleden
zelf hebben verwerkt. Al na enkele maanden blijkt dat er van al die verwachtingen niets klopt.
Er worden geen medewerkers van de departementen overgedragen aan Postbus 51. Het aantal
vragen is veel te hoog ingeschat. En ook de verdeling over de verschillende kanalen waarlangs
ze binnen komen – post, telefoon, e-mail – is anders dan verwacht. Bovendien komen de
werkelijke verwerkingstijden van de vragen niet overeen met de verwachtingen. Het gehele
bekostigingssysteem valt in duigen. In plaats van de beoogde bezuiniging dreigt er voor de
nieuwbakken baten-lasten dienst een verhoging van de uitgaven.
Bij Financiën – het departement dat ironisch genoeg heeft geassisteerd bij de juridische en
boekhoudkundige omvorming van Postbus 51 – wordt advies gevraagd hoe het dreigende
tekort kan worden voorkomen. Daar zijn ze er snel klaar mee. De boekhouding, gebaseerd op
tarieven van ten behoeve van afzonderlijke departementen geleverde diensten, deugt niet.
Postbus 51 is er voor alle burgers en de Rijksoverheid hoort die in de lucht te houden. Daar
hoort ook een centrale financiering bij. Die kan niet worden gebaseerd op de aantallen vragen
per departement in de afgelopen jaren, die niet eens op zorgvuldige wijze zijn geregistreerd. Op
aandringen van Financiën besluit de VoRa een commissie in het leven te roepen met niet alleen
leden van de VoRa, maar ook met vertegenwoordigers van de directies Financieel Economische
Zaken (FEZ) en Departementale Auditdiensten (DAD). Ondertussen wordt binnen Financiën
overlegd met de minister. Zou het mogelijk zijn de financiering van Postbus 51 veilig te stellen
door een klein plakje af te schaven van de jaarlijkse prijsbijstelling?5.11 Dat wordt door niemand
gevoeld, alle departementen betalen naar verhouding evenveel mee en de directies
Communicatie worden niet geconfronteerd met een korting op hun budget. Bovendien is de
financiering zo voor jaren geregeld. De minister begrijpt de redenering en geeft daarmee steun
aan een oplossing die in de commissie verder kan worden uitgewerkt.
3
SGO = Secretarissen-Generaal Overleg
158 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Hoofdlijn van die oplossing wordt inderdaad de gemeenschappelijke financiering van
Postbus 51. Op basis daarvan krijgen alle departementen een soort forfait op de dienstverlening die Postbus 51 van hen overneemt. Tot een redelijk hoog aantal vragen op hun
beleidsterreinen is de dienstverlening zonder aanvullende kosten. De capaciteit van Postbus
51 hoort die aan te kunnen. Als wordt voorzien dat het aantal vragen boven dat forfait dreigt
uit te gaan, moet het betreffende departement de portemonnee trekken. Het voorbeeld dat
de commissie hierbij voor ogen staat is de invoering van de nieuwe Zorgverzekeringswet in
2006 die in de plaats komt van de oude Ziekenfondswet. De doorsnee vragen op velerlei
terrein vallen in het forfait, maar de wet zal waarschijnlijk zoveel vragen oproepen dat extra
capaciteit bij Postbus 51 nodig is. En daarvoor zal VWS dan ook apart worden aangeslagen.
Het voorstel haalt het ondanks het gesputter van een enkel departement in de VoRa. De een
vindt dat het moet betalen voor een voorziening waar het geen gebruik van maakt. Vragen
op hun terrein leven nauwelijks bij het publiek, is daarbij de veronderstelling. Een ander
zegt dat hij van zijn directeur FEZ niet mag instemmen met het voorstel. De bezwaren
worden ‘overruled’ door de overgrote meerderheid van de departementen, dat herhaalt zich
later in het SGO. Desondanks worden de bezwaren toch weer opgebracht binnen de
ministerraad, maar ook daar worden ze weggewuifd. De financiering en daarmee de
continuïteit van de Postbus 51 Informatielijn is zo voor altijd verzekerd.
Niet veel later is het tijdelijke budget dat in 2002 is toegekend voor de uitvoering van het
actieplan-Wallage uitgeput. Voor een structureel budget voor de gemeenschappelijke
communicatieactiviteiten wordt naar eenzelfde constructie gegrepen. Het gaat daarbij
zowel om eenmalige projecten, maar ook om structurele activiteiten van DPC/ Postbus 51.
Dat gemeenschappelijke budget wordt de financiële basis voor het Gemeenschappelijk
Jaarprogramma, dat de VoRa vanaf 2004 ieder jaar opstelt. Daarin zijn activiteiten opgenomen als de Academie voor Overheidscommunicatie en het Continu Onderzoek
Burgerperspectieven (COB), dat ieder kwartaal door het SCP wordt uitgevoerd. Niet langer
hoeft er voor deze en andere gemeenschappelijke activiteiten bij de afzonderlijke directies
Communicatie te worden gecollecteerd.
Naar helder taalgebruik
“Veel mensen gebruiken moeilijke taal”, zegt oud-minister Gerrit Zalm tegen
Wessel Visser van het BureauTaal in een vraaggesprek dat is opgenomen in het boek “Het
gaat er niet om wat je zegt. Het gaat erom wat zij begrijpen.”5.12 Op basis van zijn jarenlange
ervaring als ambtenaar heeft hij er ook een verklaring voor. “Er zijn daarvoor twee redenen.
De eerste is dat we zoveel mogelijk proberen net zo te schrijven als de wet. We zijn bang om
andere woorden te gebruiken dan de wet. De tweede reden is dat we soms moeilijke teksten
schrijven om te laten zien dat we niet van de straat zijn. Dat we een universitaire studie
hebben gedaan. Dat we ingewikkeld kunnen schrijven.” Zalm verzet zich tegen deze
redenering. “De reden om ingewikkeld te schrijven mag eigenlijk nooit gelden. Als het
eenvoudig kan moet je dat doen. Altijd!”5.13
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 159
Niet alle bewindslieden delen de opvatting van Zalm. Bekend is de anekdote over minister
Jo Ritzen4 van Onderwijs. Een interviewster van het Jeugdjournaal wordt wanhopig van de
wijze waarop hij een nieuwe beleidsregel uitlegt. Na de twaalfde keer roept zij vertwijfeld
uit: ”Maar minister, kunt u het niet vertellen op de manier waarop u het aan uw kinderen
zou uitleggen.” Waarop Ritzen zou hebben gezegd: “Thuis vertel ik het op dezelfde manier.”
Een ander voorbeeld betreft minister van Justitie, Piet Hein Donner. In een poging het
taalgebruik in de Rijksbegroting begrijpelijker te maken, organiseert de directie
Begrotingszaken in 2005 een workshop voor de betrokken ambtenaren van de verschillende
departementen. Ten behoeve daarvan worden alle bewindslieden van het derde kabinetBalkenende gevraagd een passage uit hun eigen begrotingshoofdstuk van een jaar eerder in
een videoboodschap voor te lezen en die af te sluiten met de oproep: jongens dit kan wel
wat duidelijker! Donner doet ook mee, maar verklaart wel vooraf: “Persoonlijk vind ik deze
passage eigenlijk helemaal niet zo moeilijk.”
Het is voor bewindslieden niet altijd eenvoudig zich te verplaatsen in de wereld van de
burgers over wie zij besturen. Dat geldt evenzeer voor veel van hun ambtenaren. Het is een
hardnekkige strijd hen bij te brengen dat ze in hun werk de doorsnee burger constant voor
ogen moeten houden. De vraag is of het ooit helemaal gaat lukken. Ondanks de Factor C,
ondanks alle inspanningen die in de loop der jaren zijn verricht.
De Belastingdienst maakt het niet leuker, maar wel makkelijker
De Belastingdienst heeft van alle overheidsdiensten de meest intensieve contacten met
burgers en bedrijven. Tot 1985 besteedt de dienst weinig aandacht aan de communicatie
met de burger. De ‘blauwe envelop’ is bekend, maar niet vanwege de heldere informatie die
zij bevat. Oud-vakbondsvoorlichter Bert Breij wordt in 1982 Hoofd Diensten Voorlichting bij
de Belastingdienst, een nieuw gecreëerde functie. Het duurt even voordat hij zich daar op
zijn plaats voelt. Hij ontmoet nogal wat weerstand om de communicatie de plaats te geven
die het nu binnen de Belastingdienst inneemt. “Twee maanden na mijn binnenkomst kreeg
ik van mijn baas, de Directeur Organisatie van de Belastingdienst, de wind van voren, omdat
hij vond dat ik de slechtste ambtelijke nota sinds jaren had geschreven.”
In die totaal afgekeurde nota uit 1982 staan doelstellingen voor het voorlichtingsbeleid die
ook twintig jaar later nog in een nota Voorlichtingsbeleid kunnen. Breij: “Er stond in dat het
tijd werd om een echte relatie met de belastingplichtigen op te bouwen, een cliënt-vriendelijke relatie. Om correct en beslist te handelen. Ook stond erin – uitdagend – dat de
dienstleiding het goede voorbeeld moest geven.”
De gewraakte nota biedt handvatten voor een te starten onderzoeksbeleid, voor imagoverbetering. Breij: “De belangrijkste mogelijke pr-activiteiten waren erin uitgeschreven. Zo ook
het voortbouwen op de hulp-bij-aangiftecampagnes die bij de Belastingdienst al begonnen
4
Jo Ritzen (PvdA) is van 1989-1994 minister van Onderwijs en Wetenschappen (OW) in het laatste
kabinet Lubbers. In Paars I is hij minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW).
160 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
waren. Er werd aangespoord tot taalverbetering, visualisatieverbetering. En om de persoonlijke, telefonische, schriftelijke bereikbaarheid van de Belastingdienst te verbeteren. Zowel
extern als intern, geïntegreerd het liefst. Ook werd opgeroepen de nieuwe communicatiemiddelen, zoals Teletekst, veel meer te benutten. Zelfs werd al gesproken over Viditel. Ten
slotte werd ook werd de komst van een managementinformatiebulletin aanbevolen.”5.14
Breij weerstaat de aanvechting het bijltje erbij neer te leggen. Hij begint binnen de
Belastingdienst te bouwen aan vernieuwing van de communicatie. Enkele toegewijde collega’s
helpen hem zijn opvattingen wat beter in het taalgebruik van de dienst te verwoorden. De
aangifteformulieren worden gestroomlijnd, het taalgebruik wordt duidelijker, de
Belastingtelefoon doet zijn intrede, wat later komt de Belastingdiskette. De huisstijl in de
breedste zin van het woord wordt minder formalistisch en wordt samengevat in de zinsnede
‘Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’. Een vondst van reclameman Martijn
Horváth, die later ook de pay off ‘De euro wordt van ons allemaal’ zal bedenken. De bijbehorende tv-spots met Olga Zuiderhoek zijn jaren achtereen de meest populaire overheidsspots.
Het aanzien van de Belastingdienst ontwikkelt zich mede door verbetering van de communicatie tot een prima functionerend administratiekantoor. Een steunpilaar voor een
overheid die het belangrijk vindt dat er vertrouwen bestaat voor haar lastigste relatie met
burgers: het innen van belastinggeld. Het imago wordt zelfs zo sterk dat als er toch iets
misgaat – er worden altijd wel enkele duizenden enveloppen leeg bezorgd of door postbestellers ergens in de bosjes achter gelaten – menigeen zijn schouders daarover ophaalt.
Tot 2006 weet de Belastingdienst die goede reputatie overtuigend te behouden. Dan wordt
de dienst door het kabinet-Balkenende III voor enkele lastige klussen geplaatst die de
organisatiekracht te boven gaan. De waarschuwingen vanuit de dienst worden door de
politiek genegeerd. De stapeling van nieuwe taken, zoals de uitvoering van de
Toeslagenwet, brengt de tekortkomingen van de ICT-infrastructuur aan het licht.
In zijn toespraak bij de reünie van medewerkers van BelastingWerk, het orgaan voor de
interne communicatie binnen de Belastingdienst, waarvan hij de eerste hoofdredacteur is,
gaat Breij in op de veranderingen die midden jarig tachtig op zijn werkterrein plaatsvonden.
Breij: “Het was de tijd van het kabinet Lubbers en de uitvoering van het Akkoord van
Wassenaar. In 1983 leidde dat ertoe dat alle uitkeringen en ambtenarensalarissen met
3 procent verlaagd werden. De staat had geld nodig en de gouden kip om dat geld binnen te
halen was de Rijksbelastingdienst, zoals hij toen nog heette. De politiek roerde zich. Men
wilde belastingherzieningen, de Belastingdienst werd weinig communicatief genoemd, te
weinig geautomatiseerd, alle signalen waren gericht op herstructurering en automatisering
van de Belastingdienst.” Geïnspireerd door die veranderde politieke omgeving grijpen
binnen de Belastingdienst tal van jonge medewerkers hun kans. “Er was een verbeteringsdrift. Een jongere garde van ambtenaren roerde zich. Er werd de nodige ruimte voor
vernieuwing geschapen. Nogal wat jongeren zijn in de leiding van de toenmalige
Belastingdienst beland. De verbetering van de communicatie ging vooraf aan de toenmalige
herstructurering die in 1985 begon.”5.15
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 161
Communicatie op het taalniveau van de doorsnee burger
Een vergelijkbare vernieuwingsdrift als eerder bij de Belastingdienst ontstaat na het
verschijnen van het rapport van de commissie-Wallage in 2001. In belangrijke mate geeft de
VoRa met behulp van het actieplan-Wallage daaraan sturing. Ook op het terrein van heldere
publiekscommunicatie. Een voorbeeld daarvan is de Factor C-aanpak, die vanaf 2003 wordt
ontwikkeld en die er in het bijzonder op is gericht informatie over beleid en beleidsontwikkeling beter bij burgers te laten landen. Behalve aan tal van strategische aspecten als wie,
wanneer en met welke boodschap in het beleidsproces te benaderen, wordt er ook aandacht
besteed aan de inhoudelijke eisen waaraan de boodschap moet voldoen. Ambtenaren
dienen, zo bepleiten Guido Rijnja en Louis Meulemans in 2003 indachtig het streven van
Zalm, de informatie die ze willen verstrekken betekenis te geven door deze allereerst te
comprimeren, door zo weinig mogelijk woorden te gebruiken. Andere aanbevelingen die zij
doen, zijn:
• Concretiseren: van vaag naar duidelijk
• Selecteren: hoofd- en bijzaken onderscheiden
• Structureren: optimale indeling bepalen
• Transformeren: van deskundigentaal naar lekentaal
• Transporteren: met een goede mediakeus van bron naar gebruiker
• Integreren: tot een geheel samenvoegen
• Presenteren: aantrekkelijke vorm kiezen
• Doseren: spreiding in tijd aanbrengen5.16
De Academie voor Overheidscommunicatie5 organiseert bijeenkomsten, waarin ambtenaren die beleids- en publieksvoorlichting bedrijven aangespoord en geoefend worden
teksten te maken die tegemoetkomen aan deze aanbevelingen. Daarbij wordt niet zelden de
assistentie ingeroepen van Wessel Visser van BureauTaal. Visser geeft overheidsvoorlichters
een heldere richtlijn. “Communiceer op taalniveau B1. Velen zeggen dat dat niet kan. Daar
denk ik anders over. Informatie die op B1 wordt aangeboden, wordt door 95 procent van de
burgers begrepen.”5.17 De richtlijn van Visser sluit aan bij het taalniveau dat na een VMBO/
MBO-opleiding wordt bereikt. 60 procent van de beroepsbevolking heeft zo’n achtergrond.
Maar ook burgers met een hogere opleiding vinden het prettig als ze informatie krijgen op
B1-niveau, zeker als het om onderwerpen gaat waar ze niet dagelijks mee hebben te maken.
Visser vat de eisen voor een begrijpelijke tekst compacter dan Rijnja en Meulemans samen
in vijf punten: Weet voor wie de tekst is bedoeld, maak duidelijk wat voor actie van de
geadresseerde wordt verwacht, maak in de titel direct duidelijk wat wordt bedoeld, gebruik
korte actieve zinnen en vermijdt vaktaal.5.18
5
De Academie voor Overheidscommunicatie is een onderdeel van de Dienst Publiek en Communicatie
(DPC). Ze zorgt ervoor dat communicatiemedewerkers van de Rijksoverheid bijblijven in hun vak.
Ze signaleert trends, ontwikkelt leerroutes, interdepartementale kennisnetwerken en organiseert
bijeenkomsten.
162 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Naar Vissers mening is de strekking van zijn pleidooi helder en wordt die ook in brede kring
gedeeld. “Maar het moeilijkste is mensen zo ver te krijgen dat ze er ook naar handelen.” Het
is dan ook meer dan zinvol dat er vanuit de communicatiedirecties dicht bij de ambtenaren
constant aandacht aan wordt besteed. Zo heeft binnen VWS Gert Riphagen als ‘de notadokter’ zijn collega’s vanaf het begin van deze eeuw lange tijd van tal van taalkundige tips
voorzien. En de dokter illustreert die met tal van voorbeelden uit de eigen praktijk.5.19
Riphagen weet zich gesteund door zijn secretaris-generaal, Roel Bekker, en zijn directeur
Communicatie, Cor Groeneweg. Bekker zegt: “Wie niet zorgvuldig kan schrijven, kan
meestal ook niet zorgvuldig denken”.5.20 Groeneweg merkt op: “Raar dat we nog maar sinds
kort een notadokter hebben, onze eigen taaladviseur. En dat die functie in de Nederlandse
departementale wereld zo uniek is, dat zelfs kranten er aandacht aan besteden.”5.21
Ambtelijke stukken worden bij VWS aan het rode pennetje onderworpen van de notadokter.
Maar Riphagen corrigeert niet alleen. In de verschillende columns die hij voor zijn collega’s
schrijft laat hij zien dat taal ook leuk kan zijn. En veel van die collega’s vinden het ook leuk.
Ze reageren zeer betrokken op zijn columns en corrigeren hem op zijn beurt als hij in hun
ogen de plank eens misslaat. En bovendien doen ze in groten getale mee aan de dictees die
worden georganiseerd. Die constante aandacht leidt tot verbetering, al lukt het niet
iedereen tevreden te stellen. Riphagen: “Dat taal leeft, wil niet zeggen dat het taalgebruik
goed is bij VWS. Kamerleden vinden nog steeds dat we vaak matig en vooral slordig
schrijven. De bundel ‘De notadokter is gek’ vraagt opnieuw aandacht voor het belang van
goed taalgebruik. Met tal van voorbeelden hoe het niet moet, maar ook hoe het wel kan.
Opvoeden is immers meer stimuleren dan straffen.”5.22
Hoewel Rijnja en Meulemans, Wessel Visser met BureauTaal en de VWS-notadokter ieder
hun eigen benadering kennen, gaan de adviezen allemaal in dezelfde richting. In feite
verschillen ze nauwelijks van de eisen die aan een goed journalistiek artikel worden gesteld,
merkt oud-journalist Cor Groeneweg op. ”De een schrijft een bericht¸ de ander een nota. De
een gaat direct naar het publiek, de ander eerst naar een collega of naar de Kamer, vergezeld
van een persbericht voor de media, die er dan een begrijpelijke samenvatting voor het
publiek van wil maken. Dat kan allemaal een stuk efficiënter als een nota direct helder
is.”5.23
De stimulansen voor helder taalgebruik komen van binnenuit. Maar in niet mindere mate
van buitenaf. De Nationale Ombudsman kijkt met kritische blik naar zowel de procedures
rondom de beantwoording van burgerbrieven als naar de kwaliteit van de inhoud. Tot zijn
grote teleurstelling moet hij in 2008 laten weten dat de overheid haar ambities met de
beantwoording van burgerbrieven, neergelegd in het interdepartementale Actieplan
Burgerbrieven van 2003, niet waarmaakt. “En waar kan dat dan aan liggen? Het ligt zeker
niet aan een gebrek aan inspanning op de ministeries om met het actieplan aan de slag te
gaan om beleid en instructies te maken.” Met instemming somt de Nationale Ombudsman
op: “Er is een nuttige menukaart Bezwaarschriften opgesteld. Er is een cursus ‘Helder antwoord
op burgerbrieven’ georganiseerd. Er is jaarlijks aandacht voor helder taalgebruik door de
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 163
verkiezing van de beste burgerbrief van het Rijk. Er is een bouwsteen ontwikkeld waarmee
burgers geautomatiseerd de status van hun brief kunnen volgen. Er is een checklist
opgesteld voor de beantwoording van burgerbrieven. En zo nog meer.” Maar het ontbreekt
volgens de Nationale Ombudsman echter aan een goede doorwerking van al deze initiatieven in de dagelijkse praktijk. “Het beeld is ontstaan dat goede en servicegerichte uitvoering
nog steeds onvoldoende prioriteit heeft. Het onderwerp goede beantwoording van brieven
van burgers neemt daarbij een bijzondere plaats in. Burgers zijn door de overheid namelijk
aan vele fatale termijnen gebonden. Voor de overheid zelf gelden die termijnen echter niet
als fataal en worden ze vaak overschreden. De burger kan dit terecht ervaren als een
structurele arrogantie van de overheid. Uitvoering heeft geen prioriteit en het beantwoorden van brieven van burgers lijkt nog steeds te vaak een lastige bijkomstigheid te zijn.”5.24 Er
zijn mechanismen binnen de overheid die het beeld van de burger op het netvlies keer op
keer wegdrukken.
De brievenbus van mevrouw De Vries
De Nationale Ombudsman wijt het aan een onjuiste prioriteitstelling. Stephan Steinmetz
voegt er een duidelijke politieke dimensie aan toe. Na een analyse van acht jaar overheidspost in de brievenbus van zijn buurvrouw mevrouw De Vries komt hij tot de conclusie dat de
overheid dan sinds een jaar of 25 op tal van terreinen mag zijn teruggetreden, voor de
burger heeft dat niet tot minder bureaucratie geleid. Integendeel.
Sinds de jaren negentig heeft het neoliberalisme stevig wortel geschoten in de Nederlandse
politiek en dat heeft uiteindelijk ook zijn doorwerking gekregen in de relatie van burgers
met hun overheid. Het directe persoonlijke contact is verminderd, de brievenbus is het
belangrijkste communicatiekanaal geworden. Zo stelt Steinmetz, oud-journalist en
oud-stadsdeelvoorzitter van Amsterdam Zeeburg, vast na acht jaar lang zijn buurvrouw te
hebben geholpen met het lezen van de ‘gekmakende post’ die zij heeft ontvangen van de
(semi)overheid.
Steinmetz telt over die jaren tweeduizend brieven, dat zijn er gemiddeld 250 per jaar, zo’n
vijf per week. Naar zijn waarneming verschilt de kwaliteit enorm, maar los daarvan hebben
ze één handicap: “Ze zijn met te veel”. Bovendien dragen ze een ideologie uit met als
mensbeeld “zelfstandige burgers, met kansen, met keuzeruimte, met mogelijkheden om
met voldoende capaciteiten te handelen conform de brieven.”5.25 Die zijn niet allemaal
opgesteld op taalniveau B1. Eerder getuigen ze van een grote kloof tussen de papieren
werkelijkheid van de (semi)overheid en de praktijk van alle dag van de doorsnee burger.5.26
In de overheidscommunicatie wordt steeds intensiever gepoogd uit te gaan van de
ontvanger. Daarbij wordt meestal gedacht aan lezers, luisteraars en kijkers van de onafhankelijke media en sinds 2000 ook – met toenemende intensiteit – aan mensen die over
internet surfen. Aandacht voor het hele directe en persoonlijke contact dat burgers
decennialang met vertegenwoordigers van (semi)overheidsinstanties hebben gehad is fors
verminderd. Dat is overgedragen aan bedrijven die na de verzelfstandiging of afstoting van
overheidstaken de uitvoering daarvan ter hand hebben genomen.
164 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Na de Val van de Muur (1989) is in Nederland bevordering van de ‘marktwerking’ een bijna
algemeen aanvaard politiek streven geworden. Marktpartijen worden door politici als
zakelijker en klantvriendelijker voorgesteld dan de bureaucratische overheid. Steinmetz
geeft een tijdlijn van de ontwikkeling van de vrije markt. Die begint onder de Paarse coalitie
in 1998 met het vrijgeven van de telefoonmarkt. In 2000 volgt het begin van de selectie van
zorgverleners door verzekeraars. Een jaar later wordt het ‘bovenregionaal vervoer’ voor
ouderen en gehandicapten aanbesteed. De energiemarkt wordt in 2004 vrijgegeven. In 2006
komt er een geheel nieuw zorgstelsel, waarbij het verplichte ziekenfonds plaatsmaakt voor
particuliere ziektekostenverzekeraars. Het vervoer dat wordt vergoed op basis van de Wet
Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) wordt in datzelfde jaar ook aan de markt overgedragen. De thuiszorg volgt in 2007 en het welzijnswerk in 2008. Maar in de beleving van
burgers is de vrije markt minder fraai dan steeds bij de verzelfstandiging van oorspronkelijke overheidstaken is voorgesteld. Steinmetz’ buurvrouw, mevrouw De Vries, ervaart ‘de
paradox van de voorgeprogrammeerde markt’.5.27 Voor haar bestaat er niet of nauwelijks
een keuzevrijheid. Die ligt bij de partijen die een deel van de nieuwe markt hebben
verworven. Het is de zorgverzekeraar die beslist waar je de zorg die je nodig hebt, kunt
halen. Het zijn overheden die thuis- of jeugdzorg ‘inkopen’, waarover directbetrokkenen
meestal niets te zeggen hebben. Ze zien niet zelden een nieuwe hulpverlener in de plaats
komen van de vertrouwde dienstverlener. Veel wordt per brief uitgelegd. De overheid als
eindverantwoordelijke raakt daarbij echter buiten beeld. Voor de burger resteert een vaak
haperende telefonische servicedesk.
Niet alleen de positie van de burger ten opzichte van de overheid is verzwakt, ook die van de
dienstverleners. Hebben zij vóór de marktwerking vaak nog enige ruimte het gezond
verstand te laten prevaleren, nu moeten zij zich inzetten vooropgestelde doelen te behalen.
Dat geldt ook voor overheidsambtenaren, die de politici bijstaan. “Omdat schulden,
voedselbanken en overlast thema’s zijn waarmee politici kunnen laten zien dat ze echt wat
willen doen aan de problemen van mensen aan de onderkant van de samenleving, zullen
ambtenaren hun bestuurders voorzetten geven om op deze thema’s te kunnen scoren. Daar
is de energie, het geld en de interesse op gericht.”5.28
Het beeld van de burgers vervaagt in deze processen. Zij zijn steeds minder duidelijk in de
gedachtevorming van beleidsmakers aanwezig. Dat werkt ook door, zegt Steinmetz, in het
woordgebruik, dat in de correspondentie wordt gebezigd. Hij noemt dat de ‘discours van de
daadkracht’, met veel krijgshaftige termen als ‘stadsmariniers’, ‘bestuursoffensief’,
‘kwartiermakers’, ‘wijkmeesters’, ‘front’, ‘slag’ en nog meer van dergelijke woorden.
Begripvolle, van empathie getuigende formuleringen ontbreken veelal. Burgers mogen de
ene keer benaderd worden als consument, de andere keer als producent ‘van hun eigen
project’.5.29 Maar veranderingen worden ter kennisneming meegedeeld en laten zich niet of
nauwelijks beïnvloeden. Salarissen en uitkeringen worden bijvoorbeeld nog altijd
omstreeks de 23ste van de maand betaald, maar de facturen van de zorgverzekeraar of het
energiebedrijf komen zonder daarmee rekening te houden steeds vroeger, waardoor
menigeen achterloopt met betalingen.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 165
Steinmetz stelt vast dat de ene vrije markt niet de andere is. Uit onderzoek blijkt dat burgers
groot vertrouwen hebben in marktwerking als het gaat om mobiele telefonie, maar
betrekkelijk weinig als het gaat om zorg en vervoer.5.30 Van klantvriendelijkheid, van
vermindering van de bureaucratie, is ook weinig te merken. Hij schetst de ervaringen van
zijn buurvrouw met het – bovenregionaal – vervoer. Ooit heeft zij gewoon een taxi kunnen
bellen en de kosten tot een zeker jaarlijks maximum bij de sociale dienst kunnen declareren. Later moet zij voor het vervoer in de stad een pasje aanvragen en voor het bovenregionale vervoer een ander. Zowel voor de aanvraag als voor de pasjes moet ze betalen. Als de
aanbieder in de looptijd van een pasje failliet gaat, komt er een ander die op zijn beurt een
eigen pasje tegen bijbehorende kosten uitgeeft. Niet zelden beoordeelt weer een andere
partij de aanvragen. De uitvoering van gemeentelijke taken is zo – anders dan voorheen –
tot buiten de gezichtskring van verantwoordelijke bestuurders en ambtenaren
georganiseerd.
De door mevrouw De Vries bestelde taxi komt weleens te laat. Bij klachten daarover krijgt ze
een reactie die uit vijf elementen bestaat. Allereerst krijgt ze al op voorhand te horen dat
met deze reactie de klacht is afgehandeld, daarna wordt de verantwoordelijkheid voor het
falen bij een andere partij gelegd, vervolgens wordt de klacht omgebogen naar beleid – ‘wij
kunnen niet voorkomen dat u te laat wordt opgehaald’ –, wordt het perspectief geboden
van een telefoonnummer, dat eerder zonder resultaat is gebeld, en wordt afgesloten met
het verkooppraatje dat dankzij klachten als de uwe de dienstverlening blijvend kan worden
verbeterd.5.31 Contact met de overheid en de bedrijven die overheidstaken uitvoeren is zo
geen feest.
De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) vindt dat burgers tegenmacht moeten
ontwikkelen tegen deze behandeling. Steinmetz kijkt er wat cynischer tegen aan. Hij meent
dat burgers het slachtoffer zijn geworden van hun eigen ‘succes’. “Ze struikelen wel, maar ze
vallen niet.”5.32
Nabeschouwing
De professionele overheidsvoorlichters willen meer zijn dan een doorgeefluik van de
boodschappen van hun ‘opdrachtgevers’, de politieke bestuurders en de ambtelijke leiding
binnen de overheid. Zij beschouwen zich als ‘projectleiders’ tussen de ‘opdrachtgevers’ en de
‘klanten’, de burgers in al hun hoedanigheden. In die rol weten zij zich omringd door
‘samenwerkingspartners’, door collega’s en door – soms externe – professionals, die hen
behulpzaam zijn de informatie van de overheid zo goed mogelijk te laten landen op de
plaatsen van bestemming. Het is daarbij zinvol als die ‘samenwerkingspartners’ zich niet
alleen goed weten te verplaatsen in de communicatieopdracht van de overheidsvoorlichters,
maar ook in de belevingswereld van de uiteindelijke ontvanger van de overheids­informatie.
166 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Op verschillende momenten hebben de overheidsvoorlichters, verenigd in de VoRa,
aangegeven dat ze nadrukkelijker bij de beleidsvorming willen worden betrokken. Dat ze
een meerwaarde kunnen bieden, zowel bij de ontwikkeling van het beleid als bij de
uitvoering ervan. Door de commissie-Wallage is die lijn in 2001 ondersteund met de oproep
‘communicatie in het hart van het beleidsproces’ te positioneren. Daarmee wordt tot
uitdrukking gebracht dat communicatie als een derde beleidsinstrument van de overheid
moet worden beschouwd, naast wetgeving en subsidiëring.
Burgers zijn binnen de denkwereld van de overheid nooit helemaal buiten beeld. Maar zoals
is gebleken bij de regelgeving over de auto van de zaak en de persoonsgebonden budgetten,
is dat beeld soms vaag. De aanbevelingen van de commissie-Wallage vestigen er de
aandacht op, dat het zinvol is daar wat scherper op te letten. Ze lezen als een aanmoediging
aan de overheid om de communicatie met de samenleving al op de tekentafel – dus in de
ontwerpfase van nieuw beleid – te beginnen. En niet op het moment dat het beleid al is
vastgesteld. De overheidsvoorlichters hebben daarin aanleiding gezien te investeren in de
Factor C-benadering. In het trainen en oefenen van ‘samenwerkingspartners’ in de
beleidsdirecties om wetgeving te ontwerpen die zich eenvoudig laat communiceren. In
persberichten, in woordvoering en in de beantwoording van publieksvragen. Daarnaast is
sinds ‘Wallage’ ook veel aandacht besteed aan verbetering van de taalvaardigheid van
ambtenaren. Om bij de opstelling van teksten rekening te houden met het taalniveau van
de doorsnee burgers, taalniveau B1.
De Factor C-aanpak is niet zonder resultaat. De taaloefeningen binnen departementen
ondervinden veel belangstelling. Maar als de Nationale Ombudsman in 2008 zijn kritische
oog laat vallen op de beantwoording van burgerbrieven is hij niet tevreden. Hij signaleert
dat alle initiatieven onvoldoende doorwerking vinden in de dagelijkse praktijk van de
overheid. Uitvoering heeft geen prioriteit, de overheid ziet beantwoording van burgerbrieven als een lastige bijkomstigheid, veronderstelt hij.
De positieve ontwikkelingen binnen de overheidscommunicatie vinden plaats in de context
van aanhoudende bezuinigingen en van ingrijpende wijzigingen in de sturing van politiek
en samenleving. Bezuinigingen op zichzelf leiden niet per se tot verslechteringen. De
centralisatie van de beantwoording van burgervragen bij Postbus 51, ingegeven door
bezuinigingen, is voor de burgers geen verslechtering. Zij weten waar ze moeten zijn,
worden niet langer van het kastje naar de muur gestuurd en krijgen veelal snel en adequaat
antwoord, zeker vanuit de eerste en tweede lijn. De kwaliteit van de antwoorden wordt
echter mede bepaald door communicatief vriendelijke regelgeving. Vermindering van het
aantal ambtenaren heeft tot gevolg dat dat niet altijd de aandacht krijgt die het verdient.
Dat geldt ook voor de vervulling van de rol in de tweede en derdelijnsbeantwoording van
burgerbrieven. Maar los daarvan doen zich in beleidsvorming en uitvoeringspraktijk
veranderingen voor die het directe contact van burgers met hun overheid hebben
verminderd.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 167
De ervaringen van ‘mevrouw De Vries’ leren dat de ingrijpende veranderingen die vanaf het
begin van de jaren negentig door de overheid in gang zijn gezet, de afstand tussen politiek
en burgers heeft vergroot. In de organisatie van de zorg, de sociale zekerheid en het
arbeidsbestel is het politieke bestuur geleidelijk aan terug getreden. Hoe groot de afstand
eerder al mag zijn ervaren, door het overdragen van de uitvoering aan een grote verscheidenheid van particuliere bedrijven, is die afstand alleen maar vergroot. De overheid heeft
het beeld van de burger daardoor minder scherp op het netvlies. Maar voor de burgers blijft
die overheid heel nabij. Met zo’n vijf brieven per week, ook al zijn die afkomstig van
uitvoeringsinstanties of -bedrijven, dringt overheidsregelgeving fysiek heel nadrukkelijk de
persoonlijke levenssfeer binnen. De burger blijft die overheid in belangrijke mate verantwoordelijk houden voor hun zorg. Dat moet een belangrijk aandachtspunt zijn voor de
communicatiedeskundigen binnen politiek en overheid.
Het denken dat heeft geleid tot de ontwikkeling van de Factor C heeft zijn waarde voor de
regelgeving van de overheid. Met het overdragen van de uitvoering aan ‘de markt’ houdt de
verantwoordelijkheid voor de communicatie met de ‘klanten’ niet op. De ‘opdrachtgevers’
mogen dan in de relatie met hun ‘klanten’ tussenstations hebben ingebouwd, ze zullen
verantwoordelijk gehouden blijven worden voor de kwaliteit van de uitvoering. Linksom of
rechtsom is het zinvol het gedachtegoed van de Factor C in te bouwen in de uitvoering, te
beginnen in de aanbestedingsprocedures waarbij bedrijven voor de uitvoering worden
geworven. De professionele overheidsvoorlichters kunnen als ‘projectleiders’ de nieuwe
‘samenwerkingspartners’ die daarbij in beeld komen, aansturen zoals ze ook andere
samenwerkingspartners aansturen. Het risico dat burgers vervagen op het netvlies van
politiek en overheid wordt zo ondervangen. En daarmee wordt de kans op behoud van het
vertrouwen van burgers in hun overheid vergroot.
6
Postbus 51-spots
Monumenten van overheidscommunicatie
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 169
Over dit hoofdstuk
In dit hoofdstuk gaat het in het bijzonder over de ontwikkeling van de publiekscampagnes, over de constante aandacht voor de kwaliteit ervan, met inachtneming van de
beperkingen die voortvloeien uit het beschikbare budget en de (Europese) regelgeving. En
– niet te vergeten – uit het eigen normenkader, de Uitgangspunten voor
overheidscommunicatie.
Enkele belangrijke lijnen die steeds om aandacht vragen zijn:
• De constante aandacht voor en nuanceringen in de kwaliteit en professionaliteit van
de publiekscampagnes
• De toenemende politieke aandacht voor thema’s, toon en effecten
• De voortdurende zoektocht naar evenwicht tussen interne politieke en departementale belangen en het gewicht daarvan op omvang en aard van de publieksvoorlichting
• De samenwerkingsvormen die daarbij opkomen en ter discussie staan.
170 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 171
Inleiding
In de media speelt communicatie over actuele beleidskwesties een grote rol. Een deel van
het publieke vertrouwen berust echter ook op de kwaliteit waarmee de overheid praktische
informatie verstrekt zodat de burger zijn eigen koers kan bepalen in het dagelijks leven. Een
monumentaal middel daartoe waren 34 jaar lang de radio- en tv-spotjes van Postbus 51.
Postbus 51 bestaat niet meer. Het informatieloket van de Rijksoverheid is sinds 2011 www.
rijksoverheid.nl. De bekende spotjes zijn opgeborgen in het archief van Beeld en Geluid6.1.
Het sterke merk is vervangen als onderdeel van de operatie om de Rijksoverheid één gezicht
te geven. Met een rijksbreed logo, een rijksbrede huisstijl, een rijksbrede missie. En dus ook
met een website waar burgers met al hun vragen terecht kunnen. Daar begint niet zelden
hun contact met de Rijksoverheid. Maar de herinnering aan de Postbus 51-spots leeft voort.
In het spraakgebruik anno 2015 wordt er nog steeds naar verwezen.
Vanaf 1967 zijn tot 2011 circa 1700 spotjes namens de Rijksoverheid op televisie uitgezonden.
De afzender is aanvankelijk wat vaag. De eerste spotjes worden afgesloten met OQ, uit te
spreken als ‘Ook U’. Het zijn spots die als TITAN-spots – Televisie Informatie Ten Algemene
Nutte – worden uitgezonden. Bij de afsluiting wordt vermeld dat nadere informatie op te
vragen is bij Postbus 51. Het is het werkelijke postadres dat niet veel later OQ overschaduwt
en synoniem wordt voor de afzender.
De reeks spotjes in het archief van Beeld en Geluid biedt tijdsbeelden die de veranderingen
van meer dan veertig jaar overheidsvoorlichting weerspiegelen. Maar evenzeer geven ze een
beeld van de ontwikkelingen in de radio- en televisiereclame over dezelfde periode. Lijkt
het er aanvankelijk op dat de overheid zich anders tot het publiek moet richten dan
commerciële adverteerders, geleidelijk aan wordt dat onderscheid steeds minder nadrukkelijk. Iedere organisatie moet zich onderscheiden in de concurrentie om de aandacht van het
publiek, de overheid niet minder dan de supermarkt of het bankbedrijf. En daarbij laten zij
zich leiden door vergelijkbare inzichten.
Door de decennia heen hebben de Postbus 51-spots een grote herkenbaarheid verworven. Met
name de Belastingdienst-spotjes met hoofdrollen voor Olga Zuiderhoek, Han Oldigs en Rivka
Lodeizen staan bij menigeen in het geheugen gegrift. Ook de waardering is in vergelijking met
de reclame van commerciële adverteerders redelijk hoog. Dat neemt niet weg dat er ook
kritiek is. Bij reclame- en gedragsdeskundigen, in de Tweede Kamer, over zowel de inhoud als
de aanpak en de effectiviteit. De overheid bevordert in de ogen van sommige critici onwenselijk gedrag – ‘seks is natuurlijk, maar nooit vanzelfsprekend’ – je mag je klem zuipen als je
maar door de Bob wordt thuisgebracht. Anderen noemen de spots belerend om niet te zeggen
betuttelend – ‘drank maakt meer kapot dan je lief is’ – en weer anderen twijfelen aan de
invloed ervan op het gedrag. De conclusie van die ‘inhoudelijke kritiek’ is niet zelden dat de
overheid met geld smijt. Desondanks heeft het grote publiek door de jaren heen een hoge
waardering voor de Postbus 51-spots, vooral vanwege hun informatie en betrouwbaarheid.
172 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
In het model van de overheidscommunicatie nemen de professionele overheidsvoorlichters
een centrale plaats in. Zij verzorgen de verbinding tussen hun ‘opdrachtgevers’ – het
kabinet, bewindslieden, de overheid – en de ‘klanten’ in al hun diversiteit. Zij proberen de
boodschappen van de overheid zo te vertalen dat ze door de groepen van burgers worden
ontvangen en begrepen.
Publiekscampagnes zijn een bijzondere vorm van informatieoverdracht. Daarbij zet de
overheid radio- en televisiespots in. In minder dan een halve minuut moedigt de overheid
burgers aan om bepaalde kennis tot zich te nemen. Meestal volgt daarop een oproep elders
meer informatie aan te vragen. Bij de vertaling van de boodschap van de ‘opdrachtgever’ in
een voor de ‘klanten’ aantrekkelijk spotje wordt een stevig beroep gedaan op de vakbekwaamheid van de overheidsvoorlichters. Temeer omdat ze daarbij met enkele beperkingen
rekening moeten houden. Het budget mag niet worden overschreden. En de regels voor een
Europese aanbesteding mogen uiteraard niet worden overtreden.
Een bevoorrechte adverteerder
Jarenlang is de Rijksoverheid een vreemde eend in de advertentiewereld. Zij is bevoorrecht
ten opzichte van concurrerende adverteerders. Vanaf 1967 kent Nederland reclame op
televisie. Bedrijven kunnen enkele seconden zendtijd kopen binnen de reclameblokken van
de Stichting Ether Reclame (STER). In diezelfde periode krijgt de Rijksoverheid de positie
van ‘zendgemachtigde’ voor haar boodschappen ‘ten algemenen nutte’. Zij krijgt niet alleen
zendtijd toegewezen tussen de andere zendgemachtigden, maar ook – net als de andere
zendgemachtigden – geld voor de invulling van die zendtijd. Het is een arrangement dat
overeenkomt met de al langer bestaande Zendtijd voor Politieke Partijen.
Deze bevoorrechte positie maakt lui. Er zijn twee, vanaf 1988 drie, netten voor de publieke
omroepen. Iedereen kijkt ernaar, mannen en vrouwen van alle leeftijdscategorieën. Er is
geen noodzaak tot specificatie, tot ‘doelgroep benadering’. Daarin komt verandering als in
1989 RTL vanuit Luxemburg tot de Nederlandse ether wordt toegelaten. Het Nederlandse
publiek verdeelt zich dan over de verschillende netten, waarvan er steeds meer komen. De
overheid ziet die ontwikkeling met lede ogen aan, maar kan haar niet tegen houden. Het is
in die sfeer uitgesloten dat Postbus 51 zijn spotjes laat zien bij de commerciële omroep.
Anno 1985 zien burgers gemiddeld ongeveer 150 maal per jaar een Postbus 51-spotje. Het
komt erop neer dat zij iedere afzonderlijke spot zo’n zes keer zien. Dat is tweemaal zoveel
als bij een doorsnee reclamespot.6.2 Dit enorme bereik maakt ondersteuning van publiekscampagnes door andere middelen, zoals advertenties in dag- en weekbladen, overbodig.
Dat leidt onder voorlichtingsdirecteuren tot een stevige concurrentie om de beschikbare
gratis zendtijd en de daarbij behorende middelen. Met de komst van de commerciële
zenders loopt het bereik van de Postbus 51-spots snel terug. Burgers verdelen zich over het
oude en het nieuwe televisieaanbod. Tien jaar later, tegen 2000, is het bereik bij de publieke
omroepen verminderd tot 40 procent, tegen 85 procent in 1989. De commerciële omroepen
compenseren wel een deel van deze teruggang, maar niet volledig. Die verschuiving wordt
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 173
overigens mede veroorzaakt door de plaatsing van de Postbus 51-blokken op ongunstiger
tijden op de dag. Grofweg gezegd komt het erop neer dat ouderen de spotjes blijven zien,
maar jongeren veel minder.
Enkele departementale campagnemanagers onderkennen al snel de erosie van het bereik.
Zij proberen dat tegen te gaan door hun spots als ‘stopper’ aan publieke omroepen aan te
bieden. Tegen de binnen de VoRa bestaande afspraken in proberen enkele directeuren dat
ook – weliswaar zonder succes – bij de commerciële omroepen. Omgekeerd bieden de
commerciële zenders in 1993 aan de Postbus 51- spots gratis te plaatsen. Het is een lokkertje
om later een vaste relatie met de overheid te kunnen opbouwen. De VoRa haalt dan nog zijn
neus voor hen op en wijst ze de deur.
Pas in 1996, Paars vormt dan de regering, gaat de VoRa overstag en worden de Postbus
51-spots ook door de commerciëlen op de buis gebracht. RVD-DPC-medewerker Dorkas
Koenen: “Met als lichtend voorbeeld de campagnes van de Belastingdienst, begonnen
voorlichters eind jaren negentig meer en meer te beseffen dat ook de Rijksoverheid feitelijk
een adverteerder is die moet concurreren met andere adverteerders om haar boodschap
onder de aandacht te krijgen. Flexibiliteit, doelgroepgerichtheid en voldoende mediadruk,
dus ook mediabudget, waren daarbij belangrijke randvoorwaarden.”6.3 Een nieuwe
adverteerder is geboren.
Eigenlijk is er tot dat moment niet serieus nagedacht over de doelen die door middel van
Postbus 51-spots kunnen worden bereikt. De status aparte van de overheid is verdwenen als
de commerciële zenders in de uitzendschema’s van de spots worden opgenomen. Er moet
nadrukkelijker worden nagedacht over de plaats van de spots binnen de reclameblokken die
tussen de programma’s worden uitgezonden. Dus moet de VoRa kennis ontwikkelen over
het kijkgedrag van de verschillende groepen burgers zodat de spotjes gericht kunnen
worden geplaatst. Dit voegt een nieuw professioneel aspect aan de overheidsvoorlichting
toe dat er in het bijzonder op is gericht van publiekscampagnes een succes te maken.
Rond de eeuwwisseling staat de overheid met een besteding van meer dan 150 miljoen
gulden op de vijfde plaats in de top 10 van adverteerders. Het aandeel van de bestedingen in
commerciële reclamezendtijd is dan weliswaar nog bescheiden. Het grootste deel van dit
geld gaat naar (personeels)advertenties in dagbladen.6.4 Daarin valt een weerspiegeling te
zien van de gunstige economische situatie van die tijd. Het bedrijfsleven draait goed en is
op de arbeidsmarkt een geduchte concurrent van de overheid. De overheid moet zich onder
die omstandigheden stevig weren en doet dat onder meer door veel in kranten te adverteren. In die tijd zijn kranten immers nog onmisbaar bij de personeelswerving.
Naar een betere verantwoording
Naast de noodzaak nadrukkelijker kennis te nemen van het kijk- en luistergedrag van
burgers, is er sinds 1991 een andere ontwikkeling gaande die een stevige impuls geeft aan de
professionalisering van de publiekscampagnes van de Rijksoverheid. In 1991 presenteert de
174 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Algemene Rekenkamer1 een kritisch rapport over de overheidsvoorlichting. · De conclusies
liegen er niet om. De doelstellingen van publiekscampagnes blijken zelden van tevoren
gedefinieerd, van pre-testen is geen sprake en van effecten en effectiviteit is niets bekend.
Ook in de kosten blijkt men weinig inzicht te hebben. Een publieke discussie blijft niet uit.
Die spitst zich vooral toe op campagnes die oproepen tot mentaliteitsverandering, zoals een
‘beter milieu begint bij jezelf’, ‘vrij veilig’, ‘rijd niet te hard’, ‘de uitnodiging voor een kopje
koffie betekent niet automatisch dat iemand een potje wil vrijen’ en ‘wie een gestolen fiets
koopt, maakt zichzelf tot een heler’. Zeven, acht jaar later herinnert de journalist Henk van
Gelder in het NRC/Handelsblad nog even aan die opwinding. “Allemaal weggegooid geld,
vonden de critici, en nog betuttelend ook. Bovendien werd zelden onderzocht of al die
ideële reclame eigenlijk enig resultaat had.”6.5 Van Gelder wijst er ook op dat er in 1993
vanuit de campagnemedewerkers een inhoudelijke reactie komt in ‘hypergenuanceerde
ambtenarentaal’. De strekking daarvan is dat op voorhand de verwachtingen bij de
departementen veel te hoog gespannen zijn en dat het achteraf meten van lange termijn­
effecten, die er wel degelijk zijn, erg moeilijk is.6.6
De voorlichters van de Rijksoverheid kunnen met deze verdedigingslinie niet veel. Er is een
betere verantwoording noodzakelijk. Om te beginnen besluit de VoRa in 1992 dat alle grote
massamediale campagnes vooraf bij de RVD moeten worden aangemeld. Die centrale
aanmelding moet enerzijds een afstemming tussen de campagnes mogelijk maken en
anderzijds de departementen dwingen zich te onderwerpen aan een vorm van ‘peer review’.
Daarachter gaat de verwachting schuil dat daardoor de grondslag van de voorgenomen
campagnes beter zullen worden doordacht. Een tweede besluit van de VoRa is de campagnes aan effectstudies te onderwerpen. ·
Door de VoRa wordt aan Fred Bronner van Bureau Veldkamp gevraagd een methode te
ontwikkelen, waarmee de effecten van de publiekscampagnes kunnen worden gemeten. Hij
ontwerpt daarvoor in 1993 de ‘Zilveren Standaard’, een effectmetingsmethode die in de
plaats moet komen van de diverse onderzoeksmethoden die de departementen tot dan toe
ieder afzonderlijk toepassen. Als ze al aan effectmeting doen.
De Zilveren Standaard voorziet onder meer in een meting vóór en een meting na de
campagne onder dezelfde groep van respondenten. Fred Bronner: “Eerder waren ze niet zo
tevreden over de beschikbare modellen en analyses. Zo veranderde tijdens een campagne
begin jaren negentig opeens de houding ten aanzien van veilig vrijen sterk ten goede, zo
bleek uit een voor- en nameting. Dat kwam echter niet door de campagne, maar doordat in
dezelfde periode Freddy Mercury van Queen, de tennisspeler Arthur Ashe en de basketballer
Magic Johnson dragers van het hiv-virus bleken. Sindsdien noem ik het effect buiten een
campagne om ‘het Freddy Mercury-effect.’ De Zilveren Standaard nam dat effect weg. Bij de
voor- en nameting werd namelijk aan dezelfde mensen gevraagd of ze een campagne
hadden gezien en welke effecten in kennis, houding en gedrag dat had opgeleverd.”6.7
1
De Algemene Rekenkamer, Voorlichtingscampagnes van het Rijk, Den Haag 1991
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 175
Het duurt even voordat de Zilveren Standaard ook eenduidig wordt toegepast. Aanvankelijk
gaan de departementen er ieder op hun eigen manier mee om. Pas in 1994 landt de nieuwe
onderzoeksmethode in algemene zin bij de departementen. In een overkoepelend
evaluatierapport stelt de RVD-dienst DTC2 over de veertien in dat jaar uitgevoerde campagnes vast, dat van zes ervan kan worden vastgesteld dat de doelstellingen zijn gehaald.
Impliciet wordt de problematiek helder in een vervolgzin. “Deze conclusie is mogelijk
omdat de doelstellingen van streefcijfers zijn voorzien. Voor 4 van deze 6 campagnes zijn de
doelstellingen geheel of gedeeltelijk bereikt. Van de overige 8 campagnes is niet goed vast
te stellen of de doelstellingen zijn bereikt. Van 6 ervan zijn de doelstellingen weliswaar
concreet en meetbaar, maar niet gekwantificeerd. Voor 2 ervan zijn de doelstellingen in
algemene termen geformuleerd.”6.8
Bij de aanvaarding van de onderzoeksmethode van de Zilveren Standaard is voor de
campagne-aanpak door DTC een ‘ideaal-opzet’ geadviseerd. Maar een alternatieve benadering is toegestaan. “Er kunnen, in voorkomende gevallen, redenen zijn van de ideaal-opzet
af te wijken. Dit zal wel terdege gemotiveerd moeten worden”. Het is een clausule die later
in tal van gemeenschappelijke afspraken tussen departementen als ‘to comply or explain’ terug
te vinden is. In de eerste jaren van de toepassing van de Zilveren Standaard wordt daar
veelvuldig op teruggegrepen.
In de gedachtegang van sommige departementen zijn publiekscampagnes van dien aard dat
werken volgens de ideaal-opzet niet goed mogelijk is. Maar de verantwoording daarvoor
blijft achterwege. “De keuze voor een alternatieve opzet wordt niet altijd gemotiveerd”, stelt
het eerste overkoepelende evaluatierapport. En dat heeft gevolgen voor de onderlinge
vergelijkbaarheid. “De gekozen alternatieven nemen verschillende vormen aan. Dit is, uit
oogpunt van de vergelijkbaarheid van resultaten, niet wenselijk.” Met enige wishful thinking
wordt opgemerkt dat het te verwachten is, “dat de richtlijnen voor middelgrote campagnes
(vastgesteld eind 1994) tot meer uniformiteit in de opzet van de effectstudies zullen
leiden.”6.9
De hoop is vergeefs. De uitkomsten van de door de departementen zelf verzorgde effectmetingen blijven moeilijk met elkaar te vergelijken. En overkoepelende inzichten kunnen er
niet aan worden ontleend. Dat leidt ertoe dat de VoRa in 1997 moet constateren dat het
ad-hoc evaluatieonderzoek naar afzonderlijke voorlichtingscampagnes onvoldoende
inzichten in de effecten van voorlichting oplevert.6.10 Daarom wordt met ingang van mei
1999 ‘trackingonderzoek’ verplicht gesteld, waarvan de uitvoering in handen komt van de
RVD-dienst DTC6.11. Het is weer een stapje naar verdere centralisatie in de communicatie van
de Rijksoverheid. DTC verricht de onderzoeken en het veldwerk, het verzamelen van de
gegevens, wordt na een Europese aanbesteding toevertrouwd aan NIPO.
2
DTC = Dienst toepassing communicatietechniek, een onderdeel van de RVD. De taken van deze dienst
zijn later ondergebracht in de Dienst Publiek en Communicatie (DPC), tegenwoordig een onderdeel van
Algemene Zaken.
176 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
“Daardoor is het voor het eerst mogelijk onderzoeksresultaten van afzonderlijke campagnes
onderling te vergelijken. Door opslag van ruwe onderzoeksdata van alle campagne-evaluaties kunnen opgedane praktijkervaringen beter benut worden voor de opbouw van
expertise, die door campagnemanagers en andere betrokkenen gebruikt kan worden om
beter te kunnen bepalen wat van massamediale voorlichting al dan niet verwacht mag
worden in termen van kennis-, houding- en gedragsverandering. En welke inspanningen
daarvoor nodig zijn. Op deze wijze kan de kennis die opgedaan wordt vanuit trackingonderzoek benut worden om de uitvoering van campagnes te verbeteren.”6.12
De eerste bevindingen van het nieuwe trackingonderzoek zijn in zekere zin opvallend.
Ogenschijnlijk lijken de campagnes gezamenlijk weinig effect te hebben op het belangstellings- en kennisniveau. Ook de invloed op de houding is beperkt. Onderling blijken de
campagnes daarin echter ten opzichte van elkaar behoorlijk te verschillen. Zo is het voor
onderwerpen die niet eerder zijn geagendeerd makkelijker hoge effecten te behalen. En bij
onderwerpen die al eerder onderwerp van een campagne waren en waarvan dus al een hoog
kennisniveau bestaat, is het moeilijk dat verder op te krikken.
Een betrouwbare afzender
Op andere dimensies zijn de bevindingen van het eerste trackingonderzoek bevredigender.
Postbus 51 is in de ogen van velen een betrouwbare afzender. Het publiek waardeert het
initiatief van de overheid zo’n instituut in stand te houden. Het bereik van de spotjes blijft
groot, ondanks de ingrijpende ontwikkelingen in het medialandschap die zich vanaf de
eeuwwisseling voordoen. Ze scoren qua bereik beter dan commerciële spots. De burgers
zien ze vaak, maar worden door de frequentie niet geïrriteerd, herkennen ze goed en
waarderen ze ook vanwege de duidelijkheid, geloofwaardigheid en het informatieve
gehalte.
In de totaalevaluatie van de campagnes in 2000, het eerste jaar waarin de nieuwe benadering is toegepast, merkt DTC op: “Postbus 51 zendtijd vormt mede door haar goede imago in
de ogen van het publiek nog steeds een goede basis voor het bereik en de werking van
overheidscampagnes.” Om de effecten ervan te verbeteren wordt aanbevolen “in sommige
gevallen de media-inzet te vergroten. Daarnaast is de kracht van het concept bepalend voor
de werking van de campagne. Het formuleren van specifieke campagnedoelstellingen leidt
tot heldere campagneboodschappen en een helder concept, waardoor de boodschap
eenduidig wordt geïnterpreteerd door het publiek en campagneresultaten beter en ook
beter meetbaar worden.”6.13
In 2000 is de rol van internet nog niet zo groot. Het belangrijkste communicatiemiddel met
de Rijksoverheid is het gratis telefoonnummer 0800-8051. Het aantal vragen bedraagt dan
circa 400.000 per jaar, een vertienvoudiging ten opzichte van het beginjaar 1995. Bij de
beantwoording van de vragen wordt gebruik gemaakt van circa drieduizend documenten.
De bedoeling is dat burgers daar zelf in kunnen bladeren. Maar zover is het in 2000 nog
niet, tekent NRC-redacteur Henk van Gelder op uit de mond van een woordvoerder van
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 177
Postbus 51. “Het zoeksysteem moet eerst een stuk makkelijker worden gemaakt. Het is niet
de bedoeling dat de hele bevolking eerst twee weken op cursus moet voordat het begrijpelijk is.”6.14
De betekenis van internet is drie jaar later, in 2003, ingrijpend veranderd. 40 procent
antwoordt dan ‘internet’ op de vraag hoe men denkt aan overheidsinformatie te komen.
Daarbij blijkt echter wel een enorm verschil tussen de leeftijdsgroepen. Jongeren zoeken
voor 58 procent hun informatie via internet, voor 50-plussers geldt dat slechts voor
15 procent.6.15
Ook in de waardering komt een kenmerkend onderscheid tussen jong en oud naar voren.
Een op de vijf jongeren geeft zelfs een rapportcijfer van 5 of lager.6.16 Over de thema’s die
zich voor Postbus 51-campagnes lenen, verschillen jongeren en ouderen evenzeer van
mening. “Jongeren noemen in volgorde van belangrijkheid eerder onderwerpen als ‘roken’,
‘alcoholgebruik’ en ‘veilig vrijen’, terwijl volwassenen juist de onderwerpen ‘gedrag in het
verkeer’, ‘belasting’ en ‘verkrijgbare subsidies en uitkeringen’ belangrijker vinden.”6.17 Het
verschil in levensfase zal hieraan niet vreemd zijn.
Opvallend is dat alle leeftijdscategorieën Postbus 51 beter waarderen dan commerciële
reclamespots. De waardering is in algemene zin hoger (7,1 tegenover 5,8), de uitzendfrequentie wordt positiever beoordeeld (82 procent versus 5 procent), maar ook de inhoud en
de vormgeving komen gunstiger uit de bus. “Tv-reclames worden op alle voorgelegde
inhoudelijke waarderingsaspecten en aspecten met betrekking tot de vormgeving lager
gewaardeerd. De verschillen zijn het grootst op ‘goed initiatief’, ‘objectief’, ‘geloofwaardig’,
‘zinvol’ en ‘irritant’”.
Het tracking-onderzoek en het onderzoek naar het imago van Postbus 51 bieden voor de
ontwerpers van de publiekscampagnes interessante informatie. Een van de conclusies die
daaraan in 1997 wordt verbonden is het inkopen van reclamezendtijd bij de commerciële
zenders. Het is een uitdrukking van de plaats die commerciële televisie in het kijkgedrag van
het publiek heeft verworven. En voegt tevens een dimensie toe aan de gemeenschappelijke
inkooporganisatie die DTC voor de overheid is geworden. Er wordt niet alleen advertentieruimte ingekocht in de ‘print-media’, maar nu ook bij de commerciële media en zelfs bij de
STER. Hoewel de bevoorrechte positie van Postbus 51 als zendgemachtigde niet wordt
aangetast, wordt het wenselijk geacht in bepaalde situaties ook STER-tijd in te kopen om de
Postbus 51-informatie nog preciezer bij het beoogde publiek onder de aandacht te brengen.
Toeval of niet, als de VoRa rond de eeuwwisseling de veranderingen in het medialandschap
accepteert en de inzet van Postbus 51-spotjes daaraan aanpast, is het effect-onderzoek
zodanig ontwikkeld dat een deugdelijke jaarlijkse verantwoording mogelijk is. De overheidsvoorlichters hebben aan hun professionele uitrusting moderne en adequate gereedschappen toegevoegd.
178 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Jaarlijks ritueel
De komst van de commerciële televisie heeft het programma-aanbod enorm verruimd.
Doorgifte via de kabel brengt ze in alle huiskamers. Rond 1990 kan het publiek met behulp
van de afstandsbediening langs circa twintig zenders surfen; het aanbod omvat publieke
omroepen uit het omliggende buitenland, maar ook een groeiend aantal commerciële
zenders. Deze ontwikkeling draagt eraan bij dat het kijkgedrag verandert en dat maakt het
moeilijker relevante overheidsinformatie bij het publiek onder de aandacht te brengen. De
aanvankelijke terughoudendheid ten opzichte van de commerciële omroepen is dan niet
langer op zijn plaats.
De commerciële zenders hebben elk hun eigen organisatie voor de verkoop van reclamezendtijd. Ieder afzonderlijk komt vanaf 1997 aan het eind van het jaar naar Den Haag voor
onderhandelingen over verlenging van het reclamecontract. Al snel is er nog maar weinig
merkbaar van de open houding om Postbus 51-spots gratis uit te zenden. In de eerste
contacten is de prijs afgemaakt op 60 procent van die voor bedrijven met een winstoogmerk. Sindsdien ontwikkelt zich een jaarlijks ritueel, waar ik vanaf 2000, namens de VoRa
zelf bij betrokken ben. Allereerst is het steeds nodig hen aan die oude afspraak te herinneren. De meestentijds in strakke pakken gehulde vertegenwoordigers offreren namelijk
steevast een hogere prijs, vanwege ‘de enorme inflatie’ die zich heeft voorgedaan.
Aansluitend moeten zij uit de droom worden geholpen. De inflatie is minder hoog dan zij
voorspiegelen. Daarnaast is het beschikbare budget niet aan de prijsstijgingen aangepast.
Het is dus kiezen of kabelen: de prijs omlaag of het aantal spots omlaag. Altijd kiezen ze,
nadat ze telefonisch het ‘thuisfront’ hebben geraadpleegd, voor een lagere prijs per spot,
zodat zowel omzet als in te kopen zendtijd gelijk blijft.
Tijdens de schorsingen praat het RVD-DTC-onderhandelingsteam vaak over de mogelijkheid
een van de drie zendergroepen uit te sluiten, mochten ze onverhoopt vasthouden aan hun
hoge prijzen. Zijn ze eigenlijk wel allemaal nodig om het gewenste bereik te realiseren? Uit
de omroepbereikcijfers blijkt namelijk dat het RTL-publiek en het SBS-publiek onderling
uitwisselbaar zijn. Met een van beide kan worden volstaan om het bereik van de campagnespots bij de publieke omroep aan te vullen. De Veronica-groep is een stuk kleiner en
weegt ook financieel minder zwaar. Haar toegevoegde waarde wat bereik betreft is verwaarloosbaar, maar om niet tussen de twee grote spelers gemangeld te worden, wordt ze ook
uitgenodigd een offerte uit te brengen.
De troef om een van de grote jongens buiten spel te zetten blijft lang in de mouw verscholen. Tot 2007, dan willen ze niet meer toegeven aan de wensen van het onderhandelingsteam, dat dan onder leiding staat van DPC-medewerkster Marianne Bruijn. “De RVD kijkt
kritisch naar het bereik en de prijs. Volgens de dienst is het voor een optimaal bereik niet
nodig de spots op alle zenders uit te zenden.” De SBS-groep is de eerste die deze mededeling
te horen krijgt. Een jaar later mag ze terugkomen en wordt RTL buiten gesloten, omdat er
geen overeenstemming kan worden bereikt.6.18
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 179
De overheid hoort spaarzaam met het belastinggeld om te gaan en mag zich niet door de
markt de wil laten opleggen. Marktpartijen die daar anders over denken, moeten dat soms
hardhandig afleren. Door de benutting van de opgebouwde inzichten in het kijk- en
luistergedrag van burgers staan de overheidsonderhandelaars niet weerloos tegenover de
argumentatie van de marktpartijen.
Politieke aandacht
Het rapport ‘Voorlichtingscampagnes van het Rijk’ dat de Algemene Rekenkamer in 1991
heeft uitgebracht, heeft een keten van ontwikkelingen op gang gebracht. De aanpak van de
Postbus 51-campagnes wordt geleidelijk aan meer geprofessionaliseerd en de verantwoording erover wordt verbeterd. Dat betekent dat de Tweede Kamer vooraf – tegen Prinsjesdag
– wordt geïnformeerd over de publiekscampagnes die het kabinet voornemens is te doen.
En achteraf krijgt de Kamer het evaluatierapport over het voorgaande jaar toegestuurd,
waarin de resultaten van de campagnes in beeld zijn gebracht. Onder de kabinetten-Balkenende kan de Kamer gebruik maken van het aanbod om een ‘technische toelichting’ op de
campagne-aanpak te krijgen. Al die informatie geeft nooit aanleiding tot discussie bij de
begrotingsbehandelingen of bij de behandeling van de financiële jaarrekeningen. Van het
aanbod op een technische toelichting wordt in al die jaren door één CDA-kamerlid gebruik
gemaakt. Deze stilte laat onverlet dat Kamerleden zich buiten de vaste momenten om
kritisch over de Postbus 51-campagnes uitlaten. Maar tot meer dan een kortstondige
opwinding leidt het nooit.
In 2004 stelt Kamerlid André Rouvoet (ChristenUnie) vragen over de campagne ‘Vrij veilig’.
Het misbruiken van Gods naam is hem in het verkeerde keelgat geschoten. Een welwillende
minister van VWS, Hans Hoogervorst, komt hem in belangrijke mate tegemoet. Het betreft
de uitroep ‘Tjezus, man!’ Die moet beschouwd worden in het licht van het taalgebruik van
jongeren, op wie de campagne expliciet is gericht. Het aantal seksueel overdraagbare
aandoeningen (soa) is onder hen ‘schrikbarend’ toegenomen. Na deze verklaring doet
Hoogervorst in de beantwoording van de Kamervragen de toezegging “vanwege de
voorbeeldfunctie van de overheid” in de toekomst nog meer dan al het geval is rekening te
houden met gevoelens in de maatschappij, ook bij spots die gericht zijn op specifieke
doelgroepen.6.19
In de evaluatie van deze campagne trilt de kritiek van Rouvoet niet door. Met een 7,4 scoort
de campagne ‘Vrij veilig’ ruim boven de benchmark van 6,8 en is daarmee een van de hoogst
gewaardeerde. Ook de bedoeling in het bijzonder jongeren aan te spreken is geslaagd. De
13-25-jarigen vinden de campagne opvallender dan oudere leeftijdsgroepen en zij voelen
zich er meer door aangesproken. “Zowel de spontane als geholpen bekendheid3 met
chlamydia is toegenomen, van 28 naar 40 procent respectievelijk van 65 naar 75 procent.
3
Spontane bekendheid – de deelnemer herinnert zich spontaan een televisiespot.
Geholpen bekendheid – de deelnemer krijgt het spotje te zien en geeft vervolgens aan het spotje al dan
niet eerder op tv te hebben gezien.
180 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Ook de kennis over de gevolgen ervan is toegenomen, van 37 naar 47 procent. Daarnaast
lijkt de doelgroep het minder vaak lastig te vinden een nieuwe partner duidelijk te maken
dat je condooms wilt gebruiken.”6.20 De effecten blijken uit het onderzoek overtuigend.
Maar in het vervolg moet de campagne het doen zonder uitdrukkingen als ‘Tjezus, man!’.
In het voorjaar van 2005 creëert het D66-kamerlid Bert Bakker enige ophef. Voorzien van de
kop ‘Campagnes Postbus 51 zijn overheidsspam’ in de bekende chocoladeletters noemt hij het
in De Telegraaf belachelijk dat de overheid jaarlijks miljoenen uitgeeft aan reclamecampagnes. “De resultaten van Postbus 51-campagnes zijn amper te meten en de overheid moet zich
niet in detail willen bemoeien met het privéleven van burgers.” Hij raadt het kabinet, waarvan
zijn partij ook deel uit maakt, aan af te zien van een campagne, waarin slachtoffers van
misdrijven worden aangespoord bij de politie aangifte te doen. “Je roept slachtoffers op
aangifte te doen, terwijl je weet dat de kans dat er iets mee gebeurt, zeer klein is. De overheid
moet eerst zorgen dat politie en justitie aangiften aanzienlijk beter behandelen.”6.21
Bakker ontleent zijn opvattingen aan de scriptie ‘Instrumentele campagnes, inzicht in
effectiviteit en budget’ van de tweedejaars HBO-student Ton Kolsters. Zijn verhaal – ‘een
uitgebreide studie’ die in de opdracht van Bakker zou zijn uitgevoerd – is van september
2004, maar wordt pas na de Telegraaf-publicatie aan de RVD ter beschikking gesteld. Op
Binnenhof 19 gaan alle alarmbellen af. Bert Bakker is immers een prominent lid van een
regeringsfractie. DPC-medewerkers analyseren en fileren de scriptie. Alle ‘claims’ worden van
een reactie voorzien. Er is geen sprake van een stijging van het totale campagnebudget,
maar integendeel juist van een daling. Inzicht in werkelijk gemaakte kosten ontbreekt niet,
maar wordt geboden in de jaarevaluaties. De stellingen dat de meetresultaten onzorgvuldig
zijn en dat lang niet duidelijk is of de doelstellingen van de campagnes worden gehaald,
worden in de scriptie niet onderbouwd.6.22
Later, in maart 2005, is er een Machiavelli-lunchdebat4 in Nieuwspoort met Bert Bakker over
Postbus 51. Daar worden deze inzichten ingebracht. Bakker wandelt er met veel bravoure
doorheen. Maar in de Kamer houdt hij zijn kaken op elkaar.
In juni 2005 stelt hij vragen over de informatie op de Postbus 51-website over de WMO. Er
zou daar worden gesuggereerd dat er in deze wet geen persoonsgebonden budgetten
(PGB’s) meer zullen zijn. Dat zou voorbarig zijn, want de besluitvorming daarover is nog
niet afgerond. De disclaimer dat de voorstellen nog onderhevig zijn aan parlementaire
goedkeuring is hem niet genoeg. De redactie laat zich van haar goede kant zien en past de
gewraakte tekst aan.
4
De Stichting Machiavelli beoogt bijdragen te leveren aan het debat over publieke communicatie in de
samenleving, op het snijvlak van samenleving en politiek. Dat doet zij onder meer door het jaarlijks
uitreiken van de Machiavelli-prijs en door het periodiek organiseren van debatten.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 181
Naar een thematische aanpak
Sinds het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 1991 heeft er een geleidelijke centralisatie plaats gevonden bij de ontwikkeling van Postbus 51-campagnes. Die centralisatie heeft
betrekking op de verantwoording van aspecten als effectiviteit en kosten. Het onderzoek
daarnaar is aan het eind van de 20ste eeuw neergelegd bij DTC (later DPC), het gemeenschappelijk dienstencentrum van de Rijksoverheid, nadat is gebleken dat – ondanks de invoering
van de Zilveren Standaard – effectmetingen onder verantwoordelijkheid van de afzonderlijke departementen niet tot onderling vergelijkbare resultaten leiden. Aan die metingen
zijn dus geen duidelijke leermomenten te ontlenen.
De centralisatie in de toedeling van de zendtijd aan de departementen en de vaststelling van
de thema’s is tot 2011 minder dwingend. In eigen kring bekijken de departementen of, en zo
ja, ze van de Postbus 51-mogelijkheden gebruik willen maken. Daarvan stellen ze de
collega’s in het voorjaar op de hoogte. De toetsingscommissie van de VoRa-commissie
Publieks Communicatie en Informatie (PCI) beoordeelt de aanmeldingen aan de hand van
eerder gemeenschappelijk vastgestelde criteria. Aangezien er altijd meer vraag is dan
aanbod wordt er met enige spanning naar het advies van de toetsingscommissie uitgekeken. Een spanning die zich doorzet naar de PCI als die het advies van de toetsingscommissie
bespreekt. Niet zelden komt het voor dat campagneleiders in de PCI-vergadering hun zaak
komen bepleiten. Een afwijzing wordt vaak beschouwd als een miskenning van het belang
van het thema voor de Nederlandse samenleving. Zo is een campagne voor de
Veteranendag, die in 2005 voor het eerst wordt gehouden, afgewezen op grond van het feit
dat het voorstel qua benadering niet voldoet aan de eisen van de publiekscommunicatie.
Het verweer van de in uniform aanwezige campagneleider sorteert geen effect, hoe gloedvol
hij ook betoogt dat Veteranen recht hebben op erkenning door de Nederlandse samenleving. Dat wordt door de PCI niet betwist, maar het raakt niet het punt waarover de commissie een oordeel heeft.
Het besluit van de PCI is een advies aan de DG RVD, die uiteindelijk beslist over de toedeling
van de Postbus 51-zendtijd. Hij stelt een campagnebrief op met daarin alle campagnes voor
het volgende jaar, die ondertekend door de minister-president aan de Tweede Kamer – sinds
2001 voor Prinsjesdag – wordt verzonden. Het lijstje is geen zaak van het kabinet. Iedere
minister plaatst de eigen campagnes in de departementale begroting. De ministerraad komt
er slechts aan te pas als een van de departementen bezwaar maakt tegen een afwijzing. Dan
kijkt eerst de VoRa er nog eens naar, voordat het aan het kabinet wordt voorgelegd. Aan het
begin van de eeuw is dat één keer voorgekomen. De minister van Verkeer & Waterstaat wilde
een campagne over het inhaalverbod van vrachtwagens op bepaalde delen van het
wegennet. De toetsingscommissie, de PCI en de VoRa stelden zich echter op het standpunt
dat de beperkte groep van vrachtwagenchauffeurs op andere manieren veel indringender en
effectiever kan worden bereikt dan door een brede publiekscampagne. Het kabinet volgt dit
advies.
182 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Thematische publiekscommunicatie
De voortdurende bezuinigingen hebben uiteindelijk ook hun doorwerking op de middelen
voor de publiekscampagnes. Bij de meeste departementen gaat het hier niet om geld van de
directie Communicatie, maar om het ‘activiteitenbudget’ van diverse beleidsafdelingen. Dat
leidt ertoe dat de gedachteontwikkeling over vermindering van de bestedingen aan
publiekscampagnes niet primair bij de directie Communicatie ligt. Die is wel (mede)
verantwoordelijk voor de kostenefficiëntie ervan, maar het zijn de beleidsafdelingen die in
overleg met de betrokken bewindslieden beslissen of het al dan niet opportuun is een
campagne op hun beleidsterrein te voeren en of ze daarvoor gelden binnen hun budget
willen vrijmaken. Het budget voor publiekscampagnes heeft in de eerste tien jaar van deze
eeuw een grillig verloop. Veel dips zijn te verklaren uit de val van kabinetten en langdurige
demissionaire periodes. De vermindering van de bestedingen sinds 2007 vloeit echter
eerder voort uit bezuinigingen op beleidsafdelingen dan op communicatie.
Bij de vorming van het kabinet-Balkenende IV hebben de coalitiepartners voor de bezuinigingen op de bedrijfsvoering van het Rijk de aanbevelingen gevolgd van de secretarissen-generaal, samengevat in het rapport ‘De verkokering voorbij’.6.23 Binnen de VoRa wordt besloten
gezamenlijk op zoek te gaan naar bezuinigingsmogelijkheden om kaalslag op het eigen
departement te voorkomen. Het SGO5 ondersteunt deze gedachtegang. Voorzitter Wim
Kuijken zit hoogstpersoonlijk de Taskforce Invulling Taakstelling Communicatiediscipline voor die de
VoRa daarvoor heeft ingesteld. De aanbevelingen van de Taskforce richten zich ook op
besparingen in de sfeer van de publiekscampagnes. De richting die wordt voorgesteld is
tamelijk strak. “Alle campagnes van de Rijksoverheid worden onder één noemer gebracht. De
samenhang wordt vergroot door campagnevoering in drie categorieën volgens de zes pijlers
van het kabinet. De aantallen campagnes gaan omlaag, binnen ieder departement coördineert de directie Communicatie alle campagnes, per jaar stelt de VoRa de thema’s en de
omvang vast, op basis van de dan beschikbare meerjarige coherente kabinetsbrede communicatiestrategie en het campagnemanagement is en blijft ondergebracht bij DPC.”6.24
De uitwerking van deze ‘opdracht’ wordt neergelegd bij de projectdirectie
Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS), die zich ook ontfermt over één corporate website
voor het Rijk, een rijksbreed intranet, een gemeenschappelijke digitale nieuwsvoorziening
en de vorming van een gemeenschappelijke pool van communicatieadviseurs.
Binnen het ONS-project wordt eerst gezocht naar koepelthema’s waaronder de verschillende
campagnes in de nabije toekomst kunnen worden gerangschikt. Een analyse van 25 jaar
publiekscommunicatie laat zien dat alle campagnes op enigerlei wijze geplaatst kunnen
worden onder vijf thema’s: ‘veiligheid’, ‘welvaart’, duurzaamheid’, ‘gezondheid’ en ‘maatschappelijke samenhang’. Deze indeling moet het mogelijk maken om nieuwe campagnes
meer in samenhang te zien, met als uiteindelijk doel op termijn betere resultaten te boeken.
Dat effect moet worden versterkt door de thema’s uit te laten groeien tot ‘rijksbrede merken’,
die inhoudelijk worden geladen vanuit de beleidsagenda van het kabinet.6.25
5
SGO – Interdepartementaal overlegorgaan van Secretarissen-generaal
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 183
Hoe duidelijk de centrale verantwoordelijkheid voor de Postbus 51-campagnes ook bij de
VoRa is neergelegd, het projectteam Thematische communicatie gaat er behoedzaam mee om.
Publiekscampagnes liggen gevoelig bij de departementen, zoals ook is gebleken bij de
jaarlijkse opstelling van de lijst van campagnes die voor zendtijd in aanmerking komen. Die
lijst wordt alleen maar korter. De uitwerking ervan ligt niet alleen binnen het domein van
de directie Communicatie. Een campagne dient namelijk de ondersteuning van een bepaald
beleidsonderdeel, waarvan de inhoudelijke verantwoordelijkheid bij een andere directie
ligt. Daarnaast hebben verschillende departementen de voorlichting over bepaalde
onderwerpen uitbesteed aan externe instellingen. Zo kent VWS Gezondheids Bevorderende
Instituten (GBI’s) die de voorlichting over een gezondere leefstijl voor hun rekening nemen.
Bij de uitwerking van de thema’s moeten deze spelers dan ook worden betrokken. Maar hoe
verder een organisatie van het kerndepartement afstaat, des te minder boodschap men
heeft aan het gezamenlijke doel om minder campagnes te voeren en deze onder een
beperkt aantal herkenbare thema’s te brengen. En zo ontstaat er in enkele gevallen een alibi
voor departementsmedewerkers daar zelf ook wat minder gevoelig voor te zijn. Want
afscheid nemen van een dierbare en niet zelden ook nog succesvolle campagne is niet
eenvoudig.
Een voor een worden de thema’s nader ontwikkeld. Begonnen wordt met ‘Veiligheid’, een
thema dat tot het domein behoort van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken.
Binnen de looptijd van ONS – van oktober 2007 tot december 2010 – is dit het enige thema dat
in volle omvang tot ontwikkeling komt. De themaregel ‘Veiligheid heb je zelf in de hand’
moet appelleren aan ieders eigen verantwoordelijkheid. En moet de indruk van ‘betutteling’
voorkomen. Minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin heeft op 27 juli 2009 de primeur met de
aftrap van de anti-cybercrime campagne ‘Veilig internetten heb je zelf in de hand’.6.26
De uitwerking van de andere thema’s gaat minder voortvarend. De problematiek daarachter
is verschillend. Bij het thema ‘Welvaart’ speelt de concurrentie van ‘de sterke merken’ van
Verkeer & Waterstaat – ‘Van A naar Beter’ – en van de Belastingdienst – ‘Leuker kunnen we
het niet maken, makkelijker wel’ – een rol. Het terugtrekken van campagnes voor de
Belastingdienst/Toeslagen en voor SZW, over de AOW, haalt daarnaast de urgentie uit de
ontwikkeling van het thema binnen de periode van het project ONS. Voor het thema
‘Duurzaamheid’ moet gezocht worden naar een verbinding tussen ‘Nederland leeft met
water’ (V&W) en ‘Nederland gaat voor een beter klimaat’ (VROM). Een apart punt daarbij
wordt gevormd door de visualisatie van het thema. ‘Maatschappelijke samenhang’ blijkt in
de uitwerking het moeilijkste thema te zijn. Verschillende onderzoeken worden uitgevoerd
naar wat moet worden verstaan onder ‘maatschappelijke samenhang’? Onder deze koepel
moeten uiteenlopende campagnes worden ondergebracht als 4/5 mei, de Veteranendag,
opkomstbevordering bij verkiezingen en het tegengaan van kindermishandeling. Voor het
eerst wordt het thema in 2011 ‘geladen’, wat bij de afronding van het ONS-project nog enig
respijt biedt.
Het langst duurt het voordat de uitwerking van het thema ‘Gezondheid’ wordt opgepakt.
Allereerst is er onduidelijkheid of leefstijlcampagnes nu binnen Postbus 51 of daarbuiten
184 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
moeten worden gevoerd. Nog voordat deze vraag is beantwoord trekt LNV zich terug, omdat
het departement verwacht weinig activiteiten onder dit thema te zullen uitvoeren. Eenmaal
aan de slag blijkt dat er onder het thema een enorme diversiteit aan onderwerpen kan
worden verstaan, die zich moeilijk laten verbinden. Het is lastig leefstijlonderwerpen als
alcohol, roken, drugs onder één noemer te brengen met bijvoorbeeld orgaandonatie. “Ook
het werken met GBI’s wringt op sommige punten. Ze zijn bewust buiten het ministerie om
georganiseerd maar ze voeren wel campagnes onder het rijkslabel en zouden hiervoor hun
‘eigen gezicht’ moeten inleveren ten behoeve van de thema-uitstraling.”6.27
In de nadagen van het ONS-project treedt het kabinet-Rutte I aan. Het profiteert enorm van
de rijksbrede huisstijl en de rijksbrede corporate website, die dan net zijn gelanceerd en
waarvan de implementatie in volle gang is. Anders dan bij eerdere kabinetten die een
herschikking van beleidsterreinen tussen departementen hebben aangebracht hoeven er
geen nieuwe huisstijlen en nieuwe websites te worden ontwikkeld. Ze zijn er al en daarmee
bespaart de overheid miljoenen euro’s. Met de uitwerking van de thematische benadering
van de publiekscampagnes heeft het echter weinig consideratie.
Eerst intern, later ook buiten de deur laat de nieuwe minister van VWS, Edith Schippers,
weten dat ze af wil van ‘betuttelende leefstijlcampagnes’. In een interview in Trouw zegt zij:
“Ik heb die massamediale campagnes weleens betuttelend genoemd, ja. Denk aan de
spotjes van Postbus 51, maar ook aan de campagnes van bijvoorbeeld Stivoro tegen het
roken. De overheid zegt hoe de burger moet leven. Ik wil een omslag maken: van betuttelen
naar positief verleiden. Burgers zijn zelf verantwoordelijk voor hun leven, of het nu om
roken gaat, alcohol, bewegen of seks. Het preventiebeleid is te veel in handen gekomen van
professionals die met opgeheven vingertje zeggen: let op, zo moet het. Het heeft niet
geholpen. Het aantal mensen met overgewicht stijgt, te veel jongeren roken en drinken veel
alcohol. Het is dus niet alleen omdat ik een hekel heb aan betutteling. Ik baseer me ook op
feiten. Die mediacampagnes zijn niet effectief genoeg. Ofwel mensen geloven het wel en
nemen een plaspauze tijdens het spotje of ze zijn toch al overtuigd.”6.28
De opvattingen van de minister kunnen niet ontleend zijn aan de jaarlijkse evaluaties van de
Postbus 51-campagnes. Die wijzen in een andere richting. Maar ze hebben wel grote
consequenties voor de verdere ontwikkeling van de thematische aanpak en voor de
betrokkenheid van haar ministerie in het bijzonder. Ook de animo bij andere departementen om nog hard aan de thematische benadering te trekken, vermindert.
In mei 2013 voert de VoRa een evaluatie uit van de thematische aanpak. Vastgesteld wordt
dat de thema’s nog weinig kans hebben gekregen om zich te bewijzen. Betrokkenen vragen
zich af of de thema’s wel effectief zijn en of de burger er wat aan heeft. Het is een teken van
afnemend geloof in de thematische benadering. De professionele overtuiging met een
goede zaak bezig te zijn ontbreekt, hoewel het effectonderzoek een bemoedigend beeld
geeft van de gevolgde aanpak.
Nader bekeken blijven de betrokkenen positief over het inhoudelijk doel met thema’s de
communicatiekracht bij te zetten en de samenhang en effectiviteit van campagnes te
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 185
vergroten. Ook het organisatorisch doel de regie en de professionele interdepartementale
samenwerking te bevorderen wordt onderschreven. Daar blijft de overeenstemming bij.
Voor het vervolg vallen de opvattingen in vier scenario’s uiteen: alleen thematisch werken
bij specifieke meerjarige beleidsprogramma’s, het aantal thema’s tot een of twee beperken,
thema’s koppelen aan enkele prioritaire beleidsthema’s en – als vierde en laatste – thema’s
niet langer als verplichte vorm en boodschap handhaven, maar wel als organiserend
principe om regie, samenwerking en professionele kwaliteit via themateams te borgen over
massamediale campagnes.6.29
De VoRa kan geen keuze uit de scenario’s maken. De ontwikkeling van de thematische
benadering wordt losgelaten. De belangrijkste reden daarvoor is dat de urgentie, zoals die
aanvankelijk werd gevoeld, is verdwenen. Anno 2011 zijn er jaarlijks nog maar zeven á acht
overheidscampagnes, tegen meer dan dertig in de jaren vóór 2007. Dat is onvoldoende om
de ontwikkelde thema’s substantieel te kunnen laden. Het accent in de campagneontwikkeling schuift weer terug naar de departementen. Waarmee belangrijke neveneffecten, zoals
het gezamenlijk nadenken over samenhang met andere onderwerpen en het interdepartementaal delen van kennis, verloren gaan.
Coproducties
In 1985 maakt het bekende jeugdprogramma De Fabeltjeskrant een doorstart. Tussen 1968
en 1974 is het uitgegroeid tot een enorm populair programma, maar door gesteggel in de
wereld van de publieke omroep is er na 1041 uitzendingen een eind aan gekomen. De draad
wordt nu door allerlei partners opgepakt. Zij weten de benodigde zendtijd en financiële
middelen bij elkaar te scharrelen. Onder de sponsors bevinden zich de ministeries van
Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en van Binnenlandse Zaken. Ook Novib doet een duit
in het zakje. Hun bijdragen hebben ook een inhoudelijk gevolg. In het Grote Dierenbos
blijken nu ook minderheden te wonen. De makers garanderen dat de Fabeltjeskrant
onveranderd blijft. “Hij wordt weer net zo vrolijk en gezellig als vroeger. Het is niet – met
alle respect – weer hetzelfde oude gezeur over alledaagse wissewasjes. Hooguit ligt nog iets
meer dan toen de nadruk op verdraagzaamheid.” De dieren uit het Grote Dierenbos, die
allemaal weer hun opwachting maken krijgen in de nieuwe reeks gezelschap van drie
zogenaamde Derde Werelddieren. “Maar”, zo wordt toegelicht, “als de serie destijds gewoon
was doorgegaan zouden ook zeker dergelijke dieren zijn toegevoegd. Toen de Fabeltjeskrant
dertien jaar geleden stopte, waren de etnische minderheden nog niet zo’n punt van
discussie in onze maatschappij. Maar vandaag de dag horen ze er in de Fabeltjeskrant, die
een spiegel van de maatschappij wil zijn, gewoon bij.”6.30 De publieke omroep is opgericht
om programma’s met een dergelijke strekking te verzorgen. Daarvoor worden kijk- en
luistergelden aan haar ter beschikking gesteld. Op sommige momenten en voor sommige
maatschappelijke boodschappen zijn die middelen niet toereikend en wordt er naar
aanvullende financiering gezocht. De Rijksoverheid, maar ook tal van non-profit organisaties zijn daarvoor een dankbaar aanspreekpunt. Als ze op de verzoeken ingaan krijgen ze de
status van ‘coproducent’ van het programma.
186 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Commotie over de financiële bijdrage van de overheid aan de Fabeltjeskrant blijft uit. Dat is
ook nog het geval bij medewerking van ministeries aan documentaires over Cambodjaanse
vluchtelingen, de Floriade en het bevorderen van ondernemerschap. Ook amusementsprogramma’s als Medisch Centrum West worden door de Rijksoverheid gesponsord. Uit een
overzicht dat anno 1992 is gemaakt, blijkt dat het gaat om een bedrag van ruim 17 miljoen
gulden.6.31
Het lijstje met coproducties is gevoegd bij een notitie die door minister-president Lubbers
naar de Kamer wordt gestuurd naar aanleiding van een optreden van minister van Financiën
Wim Kok in de RTL Vijf Uur Show van Catharine Keyl. Aan de vooravond van Prinsjesdag
1992 is Kok in het programma aanwezig om onder meer vragen van kijkers te beantwoorden. Een paar dagen eerder is in hetzelfde programma een ambtenaar van Financiën
aanwezig die attendeert op het bestaan van een floppydisk met daarop een computerspel
over de Rijksbegroting. De floppy is onderdeel van lesmateriaal voor middelbare scholieren
over de begroting. Financiën heeft voor het optreden van de ambtenaar aan de producenten
van de Vijf Uur Show betaald.
Voorlichtingsdirecteur Ronald Florisson verklaart in de media dat Financiën de floppy op tv
heeft willen presenteren. “En we hebben met de redactie de drie vragenstellers geselecteerd
uit een grote groep kijkers die de dagen daarvoor had gebeld. Het waren vragen die leven
onder de RTL 4-kijkers. Door Kok daarop te laten antwoorden konden we de vragenstellers
gebruiken als voorlichtingsinstrument.”6.32 Florisson ziet een duidelijk onderscheid tussen
het optreden van zijn minister, waarvoor niet is betaald, en het optreden van een collega die
de floppy laat zien, waarvoor wel is betaald. Voor menig politicus en journalistiek medium
is dat onderscheid te subtiel. Ook voor een aantal van Florissons collega’s in de VoRa is dat
het geval.
Het debat in eigen kring en binnen het kabinet leidt niet tot een principiële afwijzing van
coproducties. Wel komen er nadere richtlijnen, waarvan een verbod op deelname van
bewindslieden aan gesponsorde programma’s er één is. Dat is een bevestiging van de
Principia voor de overheidsvoorlichting, die in 1984 zijn opgesteld. Daarnaast moet er in de
aan- en/of aftiteling worden aangegeven dat de overheid de productie mede heeft mogelijk
gemaakt en wat haar aandeel daarin is geweest. Sindsdien moeten de departementen de
coproducties ook vooraf melden bij de RVD en de VoRa.
Het initiatief voor coproducties vindt zelden zijn oorsprong binnen de Rijksoverheid. In een
bescheiden aantal gevallen neemt een departement contact op met een omroep of een
producent in een poging die te interesseren voor een bepaald onderwerp. Via een coproductie wil men op een alternatieve wijze informatie laten landen bij doelgroepen die met de
gebruikelijke instrumenten van overheidsvoorlichting moeilijk zijn te bereiken. Vaker ligt
het initiatief echter bij een omroep of producent. Niet zelden hebben zij aanvullende
fondsen nodig om een bepaalde productie te realiseren. Vindingrijke en ondernemende
producenten pluizen daarvoor onder meer departementale begrotingen na op zoek naar
houvast voor een kansrijk subsidieverzoek. Een dergelijk verzoek gaat niet alleen rechtstreeks naar de directie Voorlichting maar ook naar de betreffende beleidsdirectie die
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 187
inhoudelijk over het onderwerp gaat. Als die er wat inziet put zij een financiële bijdrage uit
de eigen begroting voor activiteiten. De rol van de directie Voorlichting is dan op zijn best
beperkt tot het begeleiden van de productie.
Voor de euro-introductie is een enorm budget beschikbaar en dat oefent rond de eeuwwisseling een grote aantrekkingskracht uit. Menig producent meldt zich voor een bijdrage aan
een quizprogramma, waarbij de prijzen in euro zullen worden genoemd. Financiën
weerstaat de verleiding, de politieke en publieke ophef rondom ‘Kok en de Vijf Uur Show’
liggen nog vers in het geheugen. Nieuw gedoe doet afbreuk aan de doelstelling de euro een
zachte landing te bezorgen. Bij andere departementen heersen dergelijke gevoelens van
terughoudendheid niet.
Op verschillende momenten leiden de coproducties weer tot ophef. De afspraken worden
daardoor telkens strakker aangehaald. Om de invloed van de directie Communicatie te
versterken wordt in 2004 aan de richtlijnen toegevoegd dat een coproductie moet zijn
opgenomen in het communicatie-jaarplan of in het communicatieplan dat eerder voor een
bepaald thema is opgesteld. ‘Om de vrijblijvendheid van eerdere richtlijnen op te heffen’,
worden de coproductierichtlijnen neergelegd in het vaststellingsbesluit ‘Aanwijzingen
inzake coproducties en andere omroepprogramma’s’, dat per 1 januari 2005 van kracht is.
Aanwijzingen voor coproducties
Het geheel van Aanwijzingen begint met een aanmelding van een coproductie bij de RVD
met behulp van een standaardformulier. Op basis daarvan toetst de RVD of aan de uitgangspunten wordt voldaan. In dat formulier moet duidelijk worden gemaakt welke communicatiedoelstelling met de coproductie wordt beoogd. Een script of synopsis dient te worden
bijgevoegd. Een coproductie die geheel of gedeeltelijk bestaat uit nieuws, actualiteiten of
politieke informatie, komt niet door de toetsing. Dat geldt ook voor programma’s waarin
bewindspersonen optreden en die een overwegend amusementskarakter hebben. Alleen als
aannemelijk gemaakt kan worden dat de doelgroep die bereikt moet worden niet op een
andere wijze te bereiken is, kan er een uitzondering worden gemaakt.
Een ander element in de Aanwijzingen is de financiering. Om te voorkomen dat een
verhulde, niet gewenste geldstroom richting de publieke en commerciële omroepen gaat, is
bepaald dat het budget slechts voor maximaal de helft uit publieke middelen mag bestaan.
Tot de publieke middelen worden ook eventuele Europese subsidies gerekend. Om duidelijk
te maken dat de overheid als medefinancier optreedt, moet aan het begin en aan het einde
van het programma in beeld worden gebracht welke overheidsinstantie heeft bijgedragen.
Voorts moet op de aan- en aftitelrol worden aangegeven welke doelstellingen met de
coproductie worden beoogd.
Buiten de Aanwijzingen gelden voor de omroepen ook nog de voorschriften van de
Mediawet, waarin is bepaald dat omroepinstellingen vorm en inhoud van hun programma’s
bepalen en daar verantwoordelijk voor zijn. Ministeries en andere co-financiers kunnen dus
188 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
op grond van de Mediawet nooit verantwoordelijk worden gesteld voor inhoudelijke
aspecten van omroepprogramma’s. Om te voorkomen dat externe geldgevers kunnen
dicteren hoe de programma’s eruit komen te zien, beschikken de omroepen bovendien over
programmastatuten waarin waarborgen zijn opgenomen voor de redactionele onafhankelijkheid van de werknemers die bij de productie van programma’s betrokken zijn.6.33
Hoe strak het net nu ook is aangehaald, hoe klein de mazen ook zijn geworden, de
coproducties blijven onderwerp van publieke en politieke ophef. De nieuwe Aanwijzingen
leiden tot het melden van meer coproducties. In 2004 zijn er slechts 13, in 2005 groeit het
aantal naar 46 en in 2006 zelfs naar 71. Daarmee lijkt in ieder geval beter aan de verplichte
aanmeldingsprocedure te worden voldaan. Maar in 2008 stelt het Commissariaat van de
Media desondanks vast “dat duidelijk is dat niet alle coproducties aan de RVD worden
gemeld. In welke omvang ministeries, maar ook ZBO’s coproducties niet melden, is alleen
door diepgaand onderzoek van de jaarrekeningen en achterliggende contracten te
achterhalen. Een en ander ligt buiten het bestek van dit onderzoek.6.34
Ook in andere opzichten ontbreekt er aan de naleving van de spelregels nog wel het een
ander. Het Commissariaat heeft de coproducties van 2006 en 2007 op elk afzonderlijk
onderdeel van de Aanwijzingen getoetst. Het resultaat biedt een weinig rooskleurig beeld
van de praktijk van de coproducties. “Bij elkaar genomen voldoet het AV-materiaal van maar
17 procent van de (in totaal 94, spr) gemelde coproducties aan alle aspecten van de
Aanwijzingen. Zestien producties vermelden het bestuursorgaan in de aan- en aftiteling,
vermelden het oogmerk, bevatten geen optreden van een bewindspersoon en zijn geen
nieuws- of actualiteitenprogramma.” Het Commissariaat trekt daaruit de conclusie “dat de
Aanwijzingen strikte eisen stellen die de ministeries kennelijk moeilijk over de hele linie
kunnen naleven, terwijl zij op de aanmeldingsformulieren, op basis waarvan de RVD
voorgenomen coproducties beoordeelt, hebben aangegeven dat wel aan alle aspecten van
de Aanwijzingen wordt voldaan.”6.35
Het kabinet voelt al eerder nattigheid en wacht de uitkomst van het onderzoek niet af (zie
tabel 5). Op 27 juni 2008 besluit het kabinet dat per 1 augustus van dat jaar een einde moet
komen aan de praktijk van coproducties. Als redenen daarvoor geeft minister-president
Balkenende aan: “Alhoewel ze aan strikte regels gebonden zijn, komen coproducties met
enige regelmaat in opspraak omdat zij zouden leiden tot aantasting van de onafhankelijkheid van de omroepen of tot ongewenste overheidsbeïnvloeding. Meerdere aanscherpingen
van de regels hebben dit beeld niet kunnen wegnemen. De aanscherpingen van de regels
hebben bovendien geleid tot een steeds meer complexe en lastig handhaafbare regelgeving,
met interpretatieverschillen en oneigenlijk gebruik tot gevolg. Coproducties zijn bedoeld
voor publieksvoorlichting, maar hebben in een aantal gevallen meer het karakter gekregen
van een aanvullende inkomstenbron (subsidie) voor omroepen en
productiemaatschappijen.”6.36
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 189
Aanpak publiekscampagnes ter discussie
Vanaf 1991, het jaar waarin het rapport van de Algemene Rekenkamer verscheen, is de
publieksvoorlichting via Postbus 51-spots aan effectiviteitsonderzoek onderworpen. De
kwaliteit van dat onderzoek is voortdurend aangepast aan de laatste wetenschappelijke
inzichten. Daarmee wordt gedaan wat mag worden verwacht. De Rijksoverheid verantwoordt zich allereerst voor de besteding van grote bedragen aan belastinggeld. En tegelijkertijd toetst zij of de gekozen benadering effectief is geweest, dan wel in een volgende
ronde aangepast moet worden. Uit het onderzoek dat sinds 1999 gecentraliseerd wordt
uitgevoerd, blijkt dat ondanks de lagere bestedingen er toch een blijvend hoog resultaat
wordt bewerkstelligd op ‘herkenning’ en ‘herinnering’ (zie grafiek 3). Ook in waardering
zijn de resultaten bevredigend. In vergelijking met commerciële tv-spots scoren ze beter.
De kritiek vanuit de Tweede Kamer, zoals bijvoorbeeld van D66-kamerlid Bert Bakker, wordt
daarmee weersproken. De onderzoeksresultaten bieden ook geen steun voor de opvatting
dat het publiek de spotjes als betuttelend ervaart, zoals ze soms door de spraakmakende
gemeente worden afgedaan. Burgers vinden het in overwegende mate goed dat de overheid
zich met de aan de orde gestelde onderwerpen bezighoudt. Bovendien geven ze aan dat ze
na het zien van een spotje vaak hun opvatting en soms ook hun gedrag hebben aangepast.
Tabel 5 Voldoen van coproducties aan aanwijzingen
Departement
Aantal gecontroleerde
Coproducties
Voldoen aan alle
Aanwijzingen
BuZa
38
3
BZK
2
0
Defensie
1
0
EZ
6
0
Justitie
10
0
LNV
6
3
OCW
1
0
SZW
2
1
V&W
13
3
VROM
8
5
VWS
7
1
Totaal
94
16
Bron: Commissariaat van de Media
De publiekscampagnes komen in een bijzonder spanningsveld tot stand. Dat geldt in
versterkte mate voor het meest zichtbare deel ervan, de radio- en televisiespot. Allereerst
zijn er veel belanghebbenden betrokken bij de ontwikkeling van een campagne. Het is al
niet eenvoudig die op één lijn te krijgen, waarin de eindverantwoordelijke bewindspersoon
zich in politiek opzicht ook nog een beetje kan herkennen. De campagne is immers een
instrument dat moet bijdragen aan de realisatie van enkele beleidsdoelstellingen.
190 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Bovendien voelt de bewindspersoon ook de ogen van de Tweede Kamer op zich gevestigd.
Die kijkt, zoals uit het voorbeeld van André Rouvoet is gebleken, naar de spotjes vaak met
de opvatting in het achterhoofd dat de overheid een voorbeeldfunctie heeft te vervullen. Al
met al vergt het veel van de verbeeldingskracht van de makers om binnen al die beperkingen aansprekende tv-spots te vervaardigen.
Grafiek 3 Bestedingen en bereik Postbus 51-campagnes (1999-2010)
1.000.000
92%
900.000
78%
79%
83%
87%
90%
88%
85%
86%
86%
80%
Mediabudget (EUR)
700.000
70%
600.000
46%
500.000
400.000
90%
38%
47%
51%
55%
55%
59%
53%
60%
50%
48%
50%
42%
50%
40%
300.000
30%
200.000
20%
100.000
10%
0
1999 2000 2001
aanvullend
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PB51 tv/radio/internet
Herkenning 18+
Herkenning/herinnering
800.000
82%
100%
90%
0%
Herinnering 18+
Het Europees aanbesteden van publiekscampagnes door de Rijksoverheid is niet
alleen een competitie tussen reclamebureaus op creativiteit en prijs, maar leidt ook tot een
debat over de laatste inzichten op het terrein van beïnvloeden, verleiden en overtuigen van
mensen en specifieke doelgroepen. In zekere zin slaagt de Rijksoverheid er zo in steeds het
beste van de markt te halen. In combinatie met de verwerking van de leereffecten van het
campagneonderzoek kan de stelling worden betrokken dat de uitvoering van de publieksvoorlichting via Postbus 51-spots ‘state of the art’ is. Daarmee wil niet gezegd zijn dat die
volledig boven iedere discussie staat.
Bert Pol en Christine Swankhuisen6 hebben in 2013 verschillende campagnes uit voorgaande jaren langs de wetenschappelijke meetlat gelegd. Ze komen tot de conclusie dat
overheidscommunicatie zonder meer een waardevol middel is om ongewenst gedrag om te
buigen naar gewenst gedrag. Daarmee verzetten zij zich tegen gemakzuchtige opvattingen
6
Bert Pol en Christine Swankhuisen zijn communicatiedeskundigen, verbonden aan het bureau Tabula
Rasa
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 191
dat publiekscampagnes ‘weggegooid geld’ zouden zijn. Maar er kan op onderdelen nog wel
een kwaliteitsslag worden gemaakt. Zo moeten om succesvol te zijn, wel de bij het doel en
de doelgroep passende sociaalwetenschappelijke technieken goed worden ingezet. Als een
voorbeeld van het tegendeel noemen zij de campagnes tegen huiselijk geweld en geweld
tegen ambulancemedewerkers, waarin ‘het foute gedrag’ wordt getoond in plaats van ‘het
gewenste gedrag’. Onbedoeld wordt zo de drempel voor agressie verlaagd, zoals eerder
onderzoek heeft aangetoond.
Overheidscommunicatie kan het ook niet alleen, vinden Pol en Swankhuisen. Het vroegste
effectonderzoek toonde bijvoorbeeld al aan dat het ‘veilig vrijen’ mede werd bevorderd
omdat ten tijde van de spotjes celebrities als Freddy Mercury en Arthur Ashe bekend maakten
het hiv-virus te hebben opgelopen. Dat ‘Freddy Mercury-effect’, zoals Fred Bronner dat
noemde, doet zich ook voor bij andere campagnes. Flankerend beleid als handhaving,
beboeting, facilitering, dragen evenzeer bij aan gedragsverandering. Net als ‘fysieke
aanpassing’. “Als in de verste verte geen prullenmand is te vinden, dan maak je het ze wel
heel moeilijk hun rommel weg te gooien.” Relativerend sluiten zij hun betoog af met de
opmerking: “Hoewel aanzienlijke gedragsveranderingen met goede communicatieve
interventies zijn bereikt, hebben wij een verandering van 100 procent nog nooit gezien.”6.37
Communicatie is belangrijk, maar er is meer nodig om beleid succesvol te laten zijn.
Een belangrijke beperking van massamediale campagnes is dat ze niet iedereen bereiken.
Hoe uitgekiend de overheidsspots ook worden geplaatst, bij zowel de publieke als de
commerciële omroep, aan met name lager opgeleiden en mensen in achterstandswijken
gaan ze nog weleens voorbij. En daarmee komt juist voor hen belangrijke informatie over
gezond leven of het voorkomen of aanpakken van schulden niet bij hen aan. Onderzoek
toont volgens Pol en Swankhuisen aan dat edutainment deze doelgroep beter bereikt. Dat
houdt in dat de voorlichtingsboodschappen min of meer verstopt in een tv-serie of soap
zijn ondergebracht. In een bundel die in 2003 is vervaardigd ter gelegenheid van het
tienjarig bestaan van trackingonderzoek, attendeert Peter Neijens daar al op. Naar zijn
mening dreigt de overheid achterop te raken door de kansen van de onbewuste waarneming niet te benutten. “Allerlei reclame-, maar ook overheidscampagnes, worden steeds
subtieler. Het is niet zo van: mensen gaat u even zitten. Er komt nu een boodschap van de
overheid of van Unilever. Koop allemaal dit of ga allemaal dat doen. Tegenwoordig kijk je
naar een soap en de acteurs drinken cola. Dat is natuurlijk gewoon betaald door Coca-Cola,
het is een subtiele manier van reclame maken en beïnvloeden. De overheid betaalde ook
weleens mee en in de volgende aflevering gingen mensen plotseling flessen naar de glasbak
brengen.”6.38 Door zich niet te houden aan de regels rond coproducties, hebben de
communicatieprofessionals van het Rijk het kind met het badwater weggegooid. Met het
afschaffen van coproducties is deze weg sinds 2008 afgesloten.
Het onderzoek waar Pol en Swankhuisen zich op beroepen kan geen betrekking hebben gehad
op de coproducties die door de Nederlandse overheid mogelijk zijn gemaakt. Want anders dan
de Postbus 51-campagnes zijn de coproducties niet onderworpen aan effectonderzoek.
192 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Angst oproepende teksten op pakjes sigaretten
Het effect van de keiharde waarschuwingen op pakjes sigaretten is evenmin vooraf
wetenschappelijk onderzocht. Voor zover er wel onderzoek naar is gedaan, lijken die
waarschuwingen overigens eerder een tegengesteld effect te hebben.
Roken is slecht voor de gezondheid. Daarover bestaat nog maar weinig discussie. Het is niet
alleen slecht voor de rokers zelf, maar ook voor de zogenaamde ‘mee-rokers’. Langs allerlei
wegen probeert de overheid mensen ervan te overtuigen dat ze er verstandig aan doen het
roken te laten. Aanvankelijk is getracht het roken op subtiele manieren te ontmoedigen
met de ondersteuning van de campagnes van Stivoro7, die beogen het niet-roken normaal
te maken en rokers die willen stoppen een steuntje in de rug geven. De verleiding van het
roken blijkt echter voor velen sterker dan de ontmoediging.
Vanwege de tegenvallende resultaten gooit de overheid het over een andere boeg. De steun
aan de Stivoro-campagnes sneuvelt in de bezuinigingen op de leefstijlcampagnes. De bijna
jaarlijkse verhoging van de accijns op tabak wordt voortgezet. En het roken in de openbare
ruimte wordt verboden, binnen bedrijven mag nog slechts gerookt worden in speciaal
daartoe aangewezen lokalen, horecagelegenheden moeten hun rokende klanten verbannen
naar het terras. Daarnaast scherpt de overheid de teksten op de tabaksverpakking aan en
schuwt daarbij het appelleren aan angstgevoelens niet. De gedachte erachter is simpel. Wie
kettingroker is heeft de verpakking van sigaretten of shag zo vaak in handen, dat de
boodschap niet kan worden genegeerd. Zo simpel blijkt het echter niet te werken.
Aan de Universiteit van Maastricht heeft een groep onderzoekers zestig jaar internationaal
wetenschappelijk onderzoek naar het oproepen van angsten om gewenst gedrag te
bevorderen tegen het licht gehouden.6.39 Daarin hebben de onderzoekers ook gekeken naar
het effect van de angstaanjagende berichten op pakjes sigaretten. Ze zien een grote
populariteit voor deze vorm van informatie bij overheid en bij antirook-activisten, maar
zeggen erbij dat er weinig wetenschappelijk bewijs bestaat voor de effectiviteit ervan.
Daarentegen is er wel hoogwaardig wetenschappelijk bewijs dat dergelijke informatie
eerder een contraproductief effect heeft. “De onderzoeksresultaten tenderen ernaar dat
informatie over de ernst van mogelijke negatieve gevolgen van risicogedrag defensieve
reacties oproept. Deze contraproductieve reacties kunnen worden vermeden door adviezen
over het succesvol aanleren van aanbevolen gedrag en het mensen ervan overtuigen dat zij
persoonlijk voor het gevaar vatbaar zijn.”6.40
Door dezelfde Maastrichtse onderzoeksgroep is ook gekeken naar hoe dat defensieve gedrag
werkt.6.41 Twee controlegroepen – een van zware rokers, een van niet-rokers – krijgen terwijl
ze naar de afschrikwekkende beelden op tabaksverpakkingen kijken allerlei vreemde
geluiden te horen. De zware rokers blijken weg te kijken van de plaatjes en zich te concentreren op het geluid. Bij de niet-rokers is het net andersom. “De bevindingen bieden een
verdere neurowetenschappelijke ondersteuning voor de hypothese dat bedreigende en
7
Stivoro – Stichting Volksgezondheid en Roken
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 193
angst bevorderende gezondsheidsinformatie eerder ontwijkingsgedrag veroorzaakt bij
degenen voor wie die informatie het meest relevant is.”6.42
Publiekscommunicatie kan een belangrijk instrument zijn bij het verwezenlijken van
overheidsdoelstellingen. In het algemeen zal het onderdeel zijn van een breed scala aan
beleidsinstrumenten. Binnen de communicatie gaat het vaak om een aanpak waarin
verleiding en dwang afwisselend de overhand hebben; de ‘wortel-en-stok benadering’.
Zowel Pol en Swankhuisen als de Maastrichtse onderzoeksgroep hebben vastgesteld dat een
benadering die eenzijdig uitgaat van het oproepen van angsten en gevaren weinig succesvol
is. Zeker als er geen alternatieven worden geboden hoe die angsten en gevaren kunnen
worden ontlopen. Als het roken nog verder moet worden ontmoedigd, is het zinvol op zijn
minst naast de afschrikwekkend bedoelde teksten op verpakkingen ook ‘ontwenningsstrategieën’ aan te bieden. Anders bevordert de boodschap eerder de niet-rokers in hun niet-rook
gedrag, dan dat de rokers aan het denken worden gezet. Dan zijn de teksten die angst
moeten aanjagen eerder een uiting van een machteloze overheid, dan van effectieve
overheidsinformatie.
Nabeschouwing
De communicatie van de Rijksoverheid kent vele aspecten. Bij velen gaat de eerste aandacht
uit naar woordvoering en persvoorlichting over het beleid in ontwikkeling. Voor tal van
burgers is echter hele concrete informatie belangrijker. Wanneer zijn de schoolvakanties,
wanneer gaat de AOW in, wat zijn de aftrekmogelijkheden bij de belastingen? De website
van de Rijksoverheid biedt het antwoord op veel van dergelijke vragen. Met de Postbus
51-spotjes heeft de overheid jarenlang mensen voorzien van heel concrete informatie, maar
heeft zij hen ook proberen te attenderen op en te verleiden tot een gezondere levensstijl of
meer maatschappelijk gedrag. Niemand zal beweren dat meer sociaal wenselijk gedrag
uitsluitend kan worden bewerkstelligd door middel van overheidsspotjes, hoe verleidelijk
die ook zijn vormgegeven. Hoe professioneel ze ook zijn gemaakt en hoe doordacht ook
geprogrammeerd, om gedrag te veranderen is er meer nodig dan een televisiespotje.
De overheidsvoorlichters hebben in de periode van 1995 tot 2010 gedaan wat van ze mag
worden verwacht. Binnen het model van overheidscommunicatie vervullen zij een centrale
rol. Zij brengen de informatie van hun ‘opdrachtgevers’ zo goed mogelijk over naar hun
‘klanten’, bijgestaan door tal van ‘samenwerkingspartners’. In een eerder hoofdstuk is de
advisering aan de regering, de individuele bewindslieden en aan de ambtelijke top aan de
orde gesteld. In een ander hoofdstuk is het normenkader dat overheidsvoorlichters
aanhouden ter borging van hun rol en van het vertrouwen dat burgers in overheidsinformatie moet kunnen hebben, behandeld. Ook hun inspanningen om ‘communicatie in het hart
van het beleid’ te brengen is eerder besproken. In dit hoofdstuk is het gegaan over
publiekscommunicatie, een onderdeel van de overheidsvoorlichting waarin de overheidsvoorlichters van oudsher een prominent aandeel hebben. En waarin mag worden verwacht
dat ze hun professionaliteit naar de eisen van de constant veranderende omstandigheden
aan de dag leggen.
194 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Er is een wake-up-call van de Algemene Rekenkamer voor nodig geweest om de aandacht van
de VoRa nadrukkelijk te vestigen op de aanpak van publiekscampagnes. Kosten en effecten
ervan zijn in 1991 nauwelijks bekend. De verantwoording is gebrekkig. Sindsdien is de
voorbereiding en verantwoording geleidelijk verbeterd. Doelstellingen worden vooraf
bepaald, de in te zetten middelen worden aan pretests onderworpen en bereik en effecten
worden met behulp van tracking-onderzoek8 gemeten. De plaatsing van spots binnen het
programma-aanbod van de media vindt plaats aan de hand van de laatste gegevens over het
bereik van die media.
Het resultaat van alle inspanningen is dat de publiekscampagnes van de Rijksoverheid
onder burgers een goede reputatie hebben verworven. Het merk ‘Postbus 51’ staat voor
betrouwbare en nuttige informatie. Sinds de start van de tv-campagnes is de overheidsvoorlichting erin geslaagd de geest van de tijd te volgen. Bovendien is het gelukt stevig overeind
te blijven in de ontwikkelingen die zich in de afgelopen decennia het medialandschap
hebben voorgedaan. Met behulp van het tracking-onderzoek is niet alleen de (financiële)
verantwoording steeds beter verzorgd, ook zijn op basis van de resultaten de leereffecten in
nieuwe campagnes verwerkt. Het heeft de kritiek niet geheel doen verstommen, maar
onderzoek dat de eigen bevindingen ontkracht is er niet.
De Postbus 51-spots hebben zich door de jaren heen ontwikkeld tot monumenten van
overheidscommunicatie. De vormgeving past goed bij de boodschap en bij de tijd waarin ze
zijn vervaardigd. In zichzelf zijn ze een betrouwbare bron van informatie geweest. Ze
hebben daarmee ook op hun wijze bijgedragen aan vertrouwen in de overheid. Daarnaast
hebben de spots invulling gegeven aan de rol van de overheid als opvoeder. En zo een
steentje bijgedragen aan gedrag dat voor de eigen gezondheid en/of de maatschappelijke
samenhang meer verantwoord is. De informatieve spots hebben zelden ter discussie
gestaan. In tegenstelling tot de spots, waarin de overheid zich als opvoeder opwerpt. Die
worden vaak getroffen met kritiek als ‘belerend’ of ‘betuttelend’. Kritiek die overigens door
een meerderheid van burgers niet is gedeeld. Die vinden het prima dat de overheid ‘veilig
rijden’, ‘veilig vrijen’, ‘veilig internetten’ en andere opvoedende thema’s tracht te bevorderen. Niet zelden passen ze het gedrag ook in de gewenste richting aan. Dat succes is mede
bewerkstelligd door de stelselmatige aanpassing aan de eisen van de tijd, aan de laatste
inzichten van massacommunicatie.
In 2007 wordt besloten dat het aantal publiekscampagnes moet worden teruggebracht, van
circa dertig naar twintig. Uiteindelijk is het aantal anno 2011 nog verder teruggebracht, naar
zeven, acht campagnes. De nagestreefde bundeling van de campagnes in vijf zogenaamde
koepels komt mede door die vermindering niet overtuigend van de grond. De afname van
het aantal campagnes en het stopzetten door VWS van gezondheids- en leefstijlcampagnes
nemen animo en urgentie voor verdere uitwerking van de thema-benadering weg.
8
De term ‘tracking-onderzoek’ heeft inmiddels plaatsgemaakt voor de term
‘campagne-effectonderzoek’.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 195
De route waarlangs de Rijksoverheid in de loop der jaren burgers probeert te informeren is
ingrijpend gewijzigd. Omgekeerd zijn ook de loketten waar burgers informatie van de
overheid verwachten te krijgen, veranderd. Internet is in betrekkelijk hoog tempo het
belangrijkste communicatiekanaal geworden. Maar in het informatieconsumptiepatroon
van burgers blijft televisie van grote betekenis. Als de overheid daar wil zijn waar burgers
zijn, dan kan dat gegeven niet worden genegeerd. Het blijft dus zinvol dat de Rijksoverheid
zich constant afvraagt met welke boodschappen en rondom welke programma’s zij zich wil
wenden tot de burgers. Hierbij is het minstens zo zinvol te onderzoeken of bepaalde
vormen van coproducties of deelname aan bijvoorbeeld soaps kunnen worden heroverwogen. Of er een aanpak mogelijk is die niet de nadelen kent van de benadering uit het
verleden en die in 2008 tot stopzetting heeft geleid. Zeker als de overheid burgers wil
verleiden dan liggen hier kansen om burgers zeer nabij te komen.
Ook de koepelbenadering verdient een nieuwe kans. Allereerst biedt die de mogelijkheid
om boodschappen sneller en herkenbaarder te laten landen. Een tweede voordeel is dat de
Rijksoverheid een belangrijk aantal hoofdpunten van haar beleid zo kort en krachtig onder
de aandacht kan brengen. Dat ze duidelijk maakt waar de Rijksoverheid voor staat. Dat is
goed voor het beeld en het aanzien van de Rijksoverheid. Maar daarvoor is continuïteit in de
informatievoorziening wel een vereiste.
De slag om het publiek vertrouwen kent vele aspecten. De resultaten vallen niet op alle
onderdelen even overtuigend uit in het voordeel van de overheid. Dat is met de publiekscampagnes wel het geval. Ze hebben de bevordering van het vertrouwen in de overheid
tussen 1995 en 2010 zeker niet tegengewerkt.
7
Van getrapte naar
rechtstreekse
overheids­
communicatie
Veranderingen in de relatie met de media
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 197
Over dit hoofdstuk
Decennialang verloopt de overheidscommunicatie over nieuw beleid getrapt. Het zijn de
media die de beleidsplannen van de opeenvolgende kabinetten aan de samenleving
doorgeven. Alleen aanvaard beleid wordt rechtstreeks vanuit de overheid aan burgers
doorgegeven. Wetgeving wordt na goedkeuring door het parlement in de Staatscourant
openbaar gemaakt. In een aantal gevallen wordt voor een breed publiek in brochures de
regelgeving toegelicht en uitgelegd.
In dit hoofdstuk komt de ontwikkeling aan de orde van regulering van de berichtgeving
via de traditionele media naar een veelkleurig palet dat opvalt door verandering van
spelers, veel grotere snelheid en aanmerkelijke risico’s.
Jarenlang vond er een aanscherping plaats van de relatie tussen overheid en media door
incidenten rond embargo-afspraken. In het bijzonder die van Troonrede en begrotingsstukken, het Prinsjesdag-embargo. Met een schuin oog op de veranderingen in het
medialandschap – waarin de aanvankelijke dominantie van dagbladen verschuift naar
televisie en rond de millenniumwisseling naar ‘nieuwe media’ – komt de doorwerking
ervan op de relatie van de overheidsvoorlichting met de journalistiek aan de orde. Een
ontwikkeling die uiteindelijk uitmondt in rechtstreekse communicatie over nog niet
aanvaard beleid van de overheid aan burgers met behulp van websites en social media. In
essentie vestigt dit hoofdstuk daarmee de aandacht op continue leerprocessen als gevolg
van het vallen en opstaan in een nieuwe communicatie-cultuur.
198 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 199
Inleiding
Langs tal van wegen worden mensen geïnformeerd. Enige kennis daarvan is voor communicatieprofessionals van belang. Zeker als zij de intentie hebben bepaalde boodschappen bij
bepaalde groepen mensen te laten landen. Welke wegen moeten zij inslaan, welke
instrumenten kunnen daarbij worden benut? Aangezien het medialandschap permanent in
beweging is, kan niet worden volstaan met de kennis van gisteren.
Er zijn economische aanleidingen die veranderingen in het medialandschap bewerkstelligen. Minstens zo belangrijk is echter de veranderende waardering van het mediapubliek.
Zoals ieder zuchtje wind het aanzien van een duinenlandschap doet veranderen, zo wijzigt
de veranderende publieke opinie het aanzien van het medialandschap.
Communicatieprofessionals houden dus constant de vinger aan de pols.
Maar niet alleen kennis van het medialandschap is cruciaal. Ook de houding die professionele voorlichters, of hun ‘opdrachtgevers’ tegenover de media innemen is van belang,
anders kunnen ze met je op de loop gaan. De wijze waarschuwing van Johan Cruyff is hier
op zijn plaats. “Italië kan niet van je winnen, maar je kan wel van ze verliezen.” De overheid,
de politiek en de communicatieprofessionals kunnen in deze gedachtegang nooit van ‘de
media verliezen’ zolang ze zelfbewust de baas blijven over hun boodschap. In de praktijk
blijkt dat echter niet zo eenvoudig.
In het model van overheidscommunicatie zijn de overheidsprofessionals als ‘projectleider’
de intermediairs van de ‘opdrachtgevers’ naar de ‘klanten’. Zij worden in de vervulling van
die rol geholpen door tal van ‘samenwerkingspartners’. Dat kunnen collega’s zijn binnen
het eigen departement of binnen de overheid in het algemeen. Ook de media, de journalistiek, kunnen ‘samenwerkingspartners’ zijn. Zij vervullen die rol op geheel eigen merites
met hun eigen inzichten en belangen. Het is niet zinvol voor de overheid, noch voor
voorlichters, om zich uit te laten over de wijze waarop media en journalistiek hun rol
vervullen. Zij doen er verstandig aan die rol te respecteren. En in overleg met hen te zoeken
naar samenwerkingsmogelijkheden op die punten waar de belangen elkaar raken of
misschien zelfs overlappen.
Even terug in de tijd
In Nederland is een situatie gegroeid waarin van oudsher aan de media een belangrijke
functie in de overheidscommunicatie is toegekend. De overheid heeft lange tijd burgers
uitsluitend via de media over nieuw beleid geïnformeerd. Direct na de Tweede
Wereldoorlog is daar een felle strijd over gevoerd, waarbij de Tweede Kamer de media in
hun opvatting heeft gesteund. In haar proefschrift heeft Marja Wagenaar daarvan uitvoerig
verslag gedaan.7.1
200 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Tot aan de jaren zestig wordt met ‘media’ in het bijzonder de dagbladpers bedoeld. Naast
hun overduidelijke aanwezigheid is de radio nog het enige andere medium. Op de twee
beschikbare kanalen zijn dan enkele omroepverenigingen actief. Eind jaren negentig is het
landschap compleet veranderd. De audiovisuele media hebben dan de dominantie in het
medialandschap verworven en de ‘nieuwe’ – digitale – media steken net hun kop op.
Desondanks staan de tussen 1945 en 1950 ontwikkelde opvattingen over overheidsvoorlichting nog recht overeind. De overheid communiceert vóór de millenniumwisseling over
‘nieuw beleid’ via de media. Dus er is geen rechtstreeks contact met de burger, maar dit
verloopt ‘getrapt’. Alleen voor reeds aanvaard beleid – ‘beleid op brochure-niveau’ – wordt
van eigen kanalen zoals Postbus 51 gebruik gemaakt.
In de context van de naoorlogse jaren zijn de afspraken over het korthouden van de
overheidsvoorlichting verklaarbaar. In de bezettingstijd zijn burgers overvoerd en misleid
met propaganda van overheidswege. Met name de verzetskranten hebben daartegenover
met beperkte middelen en met letterlijk gevaar voor eigen leven informatie verspreid over
de vorderingen van de geallieerden en over tal van gebeurtenissen in den lande. Na de
oorlog zetten zij hun werk in vrijheid voort, maar worden nog steeds geconfronteerd met
beperkte middelen. De papierschaarste beperkt hen in hun mogelijkheden, terwijl de
regering met de uitgave van het blad Commentaar1 daar ogenschijnlijk geen last van heeft.
Het is dus niet verwonderlijk dat de directies en hoofdredacties van de kranten de belangrijkste vertolkers zijn van de gedachte dat de overheid zijn boodschappen moet laten
verspreiden door de vrije pers. De Tweede Kamer volgt hen daarin, maar houdt wel haar
eigen belang in het oog. Zij heeft grondwettelijk het recht op informatie en wil dat
gerespecteerd zien door als eerste en rechtstreeks te worden geïnformeerd over de beleidsvoornemens van de regering. Zij willen die niet vernemen uit het blad Commentaar of in
een praatje ‘Vanaf de brug’.7.2 Gezamenlijk zorgen de dagbladpers en de Tweede Kamer
ervoor dat van de moderne en ambitieuze gedachten over rechtstreekse overheidsvoorlichting in 1946 nog niets terecht komt.
Op de drempel van een nieuw millennium
Pas in het regeerakkoord van het Tweede Paarse kabinet (1998) kondigen zich nieuwe tijden
aan. Het akkoord is doortrokken van de mogelijke toepassingen van de informatietechnologie. Die hebben ook betrekking op de overheidsvoorlichting.
“De toegankelijkheid van overheidsinformatie (in het bijzonder wet- en regelgeving), onder
meer door toepassing van nieuwe technologieën zoals Internet, dient te worden bevorderd
tegen zo beperkt mogelijke kosten. Het is niet alleen van belang dat zoveel mogelijk burgers
1
Het blad Commentaar is een weekblad, uitgegeven op initiatief van het eerste naoorlogse kabinet en
geredigeerd door de Regeeringsvoorlichtingsdienst (RVD). Na aanhoudende kritiek vanuit de Tweede
Kamer en van de pers wordt het blad in 1947 opgeheven.
Minister-president Schermerhorn heeft ook het radiopraatje ‘Vanaf de brug’ geïntroduceerd, waarin hij
zich rechtstreeks tot de luisteraars richtte.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 201
tot zoveel mogelijk overheidsinformatie toegang hebben, maar ook dat maatwerk kan
worden geleverd om met bepaalde boodschappen specifieke doelgroepen te bereiken.
Onderzoek naar de organisatie en de inzet van middelen en nieuwe instrumenten, moet
leiden tot een vergroting van de effectiviteit van de overheidsvoorlichting en tot betere
toegankelijkheid van overheidsinformatie.”7.3
De passage over “onderzoek naar de organisatie en de inzet van middelen en nieuwe
instrumenten” is de aankondiging van een commissie Toekomst Overheidscommunicatie, die in
2000 wordt ingesteld en onder voorzitterschap komt van Jacques Wallage, dan burgemeester van Groningen.
Voorafgaand aan de instelling van deze commissie beraadt de Voorlichtingsraad (VoRa) zich
over de relatie met de parlementaire pers.7.4 Tal van onderwerpen passeren de revue, maar
de sleutelzin is: “Wanneer de media hun aandeel in de openbare informatievoorziening
niet meer (ten volle) waarmaken zal de overheid zijn inspanningen op dit punt moeten
opvoeren.”7.5 Die gedachtegang wordt gevoed door de gesignaleerde ontwikkeling van
internetsites bij de departementen tot ‘volwaardige voorlichtingsinstrumenten’. “Met de
introductie van internet is een nieuwe fase aangebroken. De overheid kan nu op vrij
eenvoudige wijze, in alle fasen van de beleidscyclus, zorgen voor actuele informatie over de
stand van zaken, over beleidsvoornemens, standpunten enz. Informatie die voor iedereen
gelijktijdig beschikbaar is en op elk gewenst moment opvraagbaar.”7.6 Hoezeer hier ook een
nieuwe weg wordt ingeslagen, de uitgangspunten (Principia2) van de overheidscommunicatie blijven in deze gedachtegang fier overeind. “De grenzen laten zich als volgt samenvatten:
overheidsboodschappen geen propagandistische lading meegeven, en geen individuele
opinies van politici/ bewindslieden. De Principia voor overheidscommunicatie zijn ook
voor het gebruik van internet van toepassing.”7.7
Beleidspresentatie op websites
In zekere zin betekent de discussienota van de VoRa een codificatie van de gegroeide
praktijk. Met de presentatie van de Belastingherziening 2001, in september 1999, en de
Rijksbegroting voor 2000, ook in september 1999, heeft Financiën een stevig aandeel gehad
in de ontwikkeling van deze praktijk.
De Belastingherziening 2001 is de eerste ervaring met de presentatie van nieuw beleid op
internet. De voorstellen worden op 14 september 1999 gelijktijdig aan de Tweede Kamer en
aan de samenleving aangeboden. Bij de opstelling van het communicatieplan dat voorafgaand is gemaakt, is aan de communicatieadviseurs meegegeven dat het plaatsen van een
digitaal document op de website van Financiën niet voldoende is. De nota moet zodanig uit
elkaar worden getrokken dat verschillende doelgroepen snel kunnen zien wat de belastingherziening voor hen in petto heeft. Bovendien moet er ingezoomd kunnen worden op het
2
De Principia vormen sinds 1984 het normenkader van de voorlichting van de Rijksoverheid. In
hoofdstuk 3 zijn de ontstaansgeschiedenis en de ontwikkeling naar Uitgangspunten (2004) beschreven.
202 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
eigen huis, de auto van de zaak en op – dan volstrekt nieuw – ‘box 3’. Het gaat er kortom om
niet ‘slechts aanwezig te zijn op internet met een digitaal document, maar om meer met de
mogelijkheden van internet te doen’.
Pareltje in het eerste ontwerp van het communicatieplan wordt de ‘rekenmodule’, de
mogelijkheid om op basis van ‘oude belastinggegevens’ uit te rekenen hoeveel belasting je
na de herziening moet betalen. Staatssecretaris Willem Vermeend, die politiek verantwoordelijk is voor de belastingherziening, en plaatsvervangend directeur-generaal van de
Belastingdienst3 (pDGbel) Jenny Thunnissen schrikken ervan. Beiden schuwen digitalisering
niet, zoals ze met de introductie van de belastingdiskette hebben laten zien, maar de
‘rekenmodule’ gaat ze te ver. Hoewel zij zeggen dat iedereen er financieel op vooruit zal
gaan, dat zij ‘geen loonstrookjes-problematiek’ vrezen, maken zij zich er wel zorgen over
dat Kamerleden en belastingconsulenten allerlei uitzonderlijke situaties kunnen bedenken,
waaruit zou blijken dat iemand er toch op achteruit kan gaan. Even lijkt daarmee het
volledige communicatieplan van tafel. Maar dat is uiteindelijk niet het geval. Op 14
september 1999 wordt de website bij de persconferentie over de belastingvoorstellen
succesvol gelanceerd. De hoge bezoekcijfers kunnen moeiteloos worden verwerkt,
Vermeend loopt triomfantelijk rond met een lijstje waarop staat hoeveel duizendmaal de
documenten zijn gedownload. Ook de videochatsessies, waarbij belangstellende burgers via
internet aan Zalm en Vermeend vragen kunnen stellen, verlopen probleemloos. De
overheidscommunicatie is op internet een nieuwe weg ingeslagen.
Er is één persoon die doorheeft dat die nieuwe weg principieel afwijkt van de overheidscommunicatie tot dusver. Dat is het PvdA-kamerlid Marja Wagenaar die in 1997 op een proefschrift over de RVD is gepromoveerd. Wagenaar stelt zich in een Algemeen Overleg met
minister Roger van Boxtel4 op het standpunt: “Publiekscampagnes mogen alleen gaan over
vastgesteld beleid. Deze afspraak wordt geschonden, met de voorlichtingscampagne over
het belastingplan voor de 21ste eeuw.” Van Boxtel legt de opmerking naast zich neer. Daarbij
speelt een rol dat er op de website menigmaal de disclaimer is opgenomen dat de
Belastingherziening voorgenomen beleid is, dat ter beoordeling aan het parlement is
voorgelegd. Bovendien is op de website een wetgevingskalender opgenomen, waarmee de
voortgang van de parlementaire behandeling kan worden gevolgd. Hiermee onderscheidt
de informatie over de belastingherziening zich van de latere campagne ‘Van A naar Beter’,
die door V&W wordt gelanceerd. De toenmalige minister, Tineke Netelenbos, heeft de
Kamer nog niet geïnformeerd als er in kranten en op billboards al melding van wordt
gemaakt. De Kamer dwingt haar ermee te stoppen tot zij de goedkeuring van de Kamer
heeft verworven.
3
Financiën kent vier directeuren-generaal (DG’s). Eén van hen is de directeur-generaal Belastingdienst,
in het ambtenarenjargon DGBel genoemd.
4
Roger van Boxtel is in Paars II (1998-2002) minister voor Grote Steden-, Integratie- en
Overheidscommunicatiebeleid.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 203
Het kleine koffertje
Een week na de presentatie van de Belastingherziening 2001 voert Financiën het kunststukje
opnieuw op. Als de minister van Financiën op Prinsjesdag 1999 zijn aanbiedingstoespraak
in de Tweede Kamer heeft gedaan, groeperen zoals gebruikelijk veel fotografen zich
rondom zijn spreekgestoelte. Zij willen het openen van het bekende ivoorkleurige met
geitenleer beklede koffertje op de gevoelige plaat vastleggen. In plaats van de met oranjelinten bij elkaar gehouden begrotingshoofdstukken diept Zalm tussen de blauwe Thaise
zijde een klein koffertje op. De goochelaar heeft een nieuw konijn uit de hoge hoed
getoverd en creëert daarmee een Matroesjka-effect. De Kamerbode draagt, zoals een ober
zijn dienblad, het koffertje balancerend op de toppen van zijn vingers naar Kamervoorzitter
Jeltje van Nieuwenhoven. Zij waardeert de symboliek. De verschijningsvorm van de
begrotingsstukken hoort in de nieuwe tijd mee te evolueren van print naar digitaal. Zij
opent het koffertje en toont de inhoud aan de Kamer: de cd-rom Rijksbegroting 2000.
De voorbereiding ervan kent een andere aanloop dan die voor de website
Belastingherziening 2001. Enthousiast is er simultaan gewerkt aan de website
Belastingherziening 2001 en aan de Prinsjesdagwebsite. Maar de vernieuwing moet ook aan
den volke worden getoond. Bijvoorbeeld door de minister van Financiën de begroting voor
het eerste jaar van het nieuwe millennium op cd-rom aan de Kamer te laten aanbieden.
Voor de vervaardiging van een cd-rom met alle begrotingsdocumenten is overleg met de
SDU nodig. Medewerkers van de vaste drukker van overheidsdocumenten beschouwen het
als een ‘Chefsache’. Zij verwijzen naar Bert Jongsma, de bestuursvoorzitter. Hij ziet snel de
uitdaging voor de SDU om te laten zien dat ze met hun tijd meegaan. Een werkgroep van
SDU-medewerkers en collega’s van de directie Communicatie wordt samengesteld en
ontwikkelt in het grootste geheim de cd-rom en legt daarmee de grondslag voor de
Prinsjesdag-website. De aanbieding door minister Gerrit Zalm zorgt voor de gewenste
publicitaire aandacht. Het kabinet laat aan de samenleving zien dat het op de nieuwe tijd is
voorbereid. De Haagse journalisten vinden het wel een leuke stunt, maar de betekenis van
de digitale presentatie voor hun eigen werk dringt maar langzaam tot hen door. Eigenlijk is
er maar één journalist, Gijs Korevaar van de GPD5, die enthousiast is. Hij heeft met behulp
van de zoekfunctie tal van interessante begrotingsvoornemens gevonden die voor zijn
regionale afnemers van belang kunnen zijn.
Een jaar later worden de stukken weer op de traditionele wijze aangeboden. De
Kamervoorzitter is teleurgesteld. Ze zegt een spetterende PowerPointpresentatie te hebben
verwacht die zou uitmonden in de lancering van een website met de nieuwe Rijksbegroting.
Die uitdaging is niet aan dovemans oren gericht. Maar een jaar later is door nine-eleven
niemand in de stemming. De volgende begrotingen hebben een zodanige bezuinigingsdoelstelling, dat een uitbundige presentatie niet op zijn plaats is. Maar op Prinsjesdag 2004
zou het er dan toch maar weer eens van moeten komen. De tiende begroting van minister
5
GPD = Geassocieerde Pers Diensten. De GPD voorzag vele regionale kranten van kopij, van nieuws- en
achtergrondartikelen. In 2013 is de GPD opgeheven.
204 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Zalm moet de Kamervoorzitter op een tablet-computer, die precies in het koffertje past,
worden aangeboden. Het plan is dat de minister met wat simpele toetsbewegingen ter
introductie een korte video start en aansluitend de website opent. Door middel van een
videowall zouden de Kamerleden mee kunnen kijken.
Vierentwintig uur voor de officiële presentatie wordt er proefgedraaid. Het is allemaal nog
niet goed ingeregeld, maar het ziet er veelbelovend uit. Echter niet in de ogen van de
Kamervoorzitter, die onverwachts binnen komt lopen. Het project wordt afgeblazen.
Aangezien ook hier de grootst mogelijke geheimhouding is betracht, niemand er reuk van
heeft gekregen, wordt de teleurstelling bij Financiën in stilte verwerkt.
Primeurjacht en embargoafspraken
De digitalisering die rondom de millenniumwisseling snel aan betekenis wint, maakt het de
overheid eenvoudiger rechtstreeks met de samenleving te communiceren. In het licht van
de felle strijd tussen media en Tweede Kamer enerzijds en het eerste naoorlogse kabinet
anderzijds mag het opvallend heten dat de ontwikkeling van overheidswebsites waarop
nieuw beleid wordt gepresenteerd, betrekkelijk geruisloos gaat. De verhoudingen die
destijds zijn gevestigd en decennia hebben standgehouden, eroderen daarna in hoog
tempo.
Geleidelijk aan is er vanaf 1946 een praktijk ontstaan, die zowel rekening houdt met het
recht op rechtstreekse informatie van het parlement als met de productieomstandigheden
van de dagbladpers. De spanningen tussen overheid en media wordt zo enigszins beteugeld.
Kern van die praktijk is een dubbele fictie. Aan het recht als eerste en rechtstreeks te worden
geïnformeerd is voldaan, zo wordt aangenomen, als de documenten in de postkamer van de
Kamer zijn afgeleverd.7.8 Voor de media geldt de fictie dat aan het opgelegde embargo is
voldaan wanneer de krant pas daarna op de mat valt. Voor de perschefs van de departementen is zo ruimte geschapen om journalisten – onder embargo tot het moment dat de
stukken bij de Tweede Kamer worden afgeleverd – van informatie te voorzien. De redacties
moeten er dan wel voor zorgen dat hun berichten niet eerder in de krant terechtkomen.
De afspraken sluiten ‘bedrijfsongevallen’ niet uit. In 1947 klaagt het Geldersch Dagblad over
de voortijdige publicatie van het tijdelijk neerleggen van het Koninklijk Gezag door
Koningin Wilhelmina in de Arnhemsche Courant. “Er ligt een embargo op dat loopt tot 13u,
terwijl er al vanaf 11.30u bulletins van de Arnhemsche Courant bij de verkooppunten
hangen”. Het is een uiting van de lokale concurrentiestrijd, die op meer plaatsen voorkomt.
Meestal haalt men de schouders op over embargoschendingen. In 1948 is dat echter anders.
Het bestuur van de Federatie van Nederlandse Journalisten (FNJ) maakt zich zorgen over de
schending van het embargo op de publicatie van het Wetsontwerp Ondernemingsraden
door de Maasbode. FNJ: “Daarmee is een inbreuk gemaakt op de collegiale betrekkingen
tussen bladen (.) Doch schept bovendien een dergelijke ervaring een onaangename
verhouding met de bewuste overheidsinstanties.” Deze reactie maakt de dubbele betekenis
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 205
van het embargo duidelijk. De embargoregeling moet de onderlinge concurrentie beteugelen, moet alle media een gelijke startpositie geven. Het is een uitdrukking van welbegrepen
eigen belang. Maar tegelijkertijd gaat het om de relatie met degenen die in goed vertrouwen
informatie onder embargo verstrekken. Schending daarvan kan weleens verstrekkende
repercussies hebben.
Emoties krijgen in embargo-kwesties vaak de vrije hand. In de eerdergenoemde voorbeelden is dat al duidelijk. Daarnaast worden de afspraken en de speelruimte die zij bieden niet
zelden genegeerd. In een brief van 23 juni 1952 aan de hoofdredacteur van de NRC, die in
een ‘Critisch Commentaar’ heeft gesproken van ”een in de grond belachelijk embargo”,
attendeert de Griffie van de Tweede Kamer daar fijntjes op. “Sedert vele jaren geldt bij de
Kamer de regel, dat de ingediende stukken publiek worden op het ogenblik, waarop ze
gedrukt ter griffie aankomen en aan de in het gebouw aanwezige leden kunnen worden
uitgereikt. Op dat moment kan immers publicatie ook niet meer worden tegengehouden.
Elk lid mag met een dergelijk stuk doen wat hem nuttig schijnt; hij mag er mededeling van
doen aan derden, ook aan de pers.”7.9
Hoe helder de spelregels ook zijn, de kwetsbaarheid wordt duidelijk in maart 1955. Op een
persconferentie worden plannen met betrekking tot de belastingheffing en de huurverhoging onder embargo gepresenteerd en toegelicht. Het ministerie reikt daarbij alvast stukken
uit, maar de officiële Kamerstukken moeten nog het drukproces bij de SDU doorlopen. Bij
de persconferentie wordt meegedeeld dat – overeenkomstig de geldende regeling – publicatie pas kan plaatsvinden als de SDU de stukken bij de Tweede Kamer aflevert. Het tijdstip
ervan is dan nog niet bekend. Het ANP zal daarover later in de week mededeling doen.
Omdat die lang op zich laat wachten neemt de Handels- en Transport Courant, die per post
wordt bezorgd en daardoor een achterstand heeft op andere dagbladen, het risico. En ligt
dan uiteindelijk vóór de officiële vrijgave op de mat van zijn abonnees. De perschef van
Financiën, drs. G. van Eck, deponeert een officiële klacht bij de FNJ. “De schending van het
embargo is duidelijk, te meer daar bij de verschijning van de Handels- en Transport Courant
er nog steeds niet de geringste aanwijzing bestond, wanneer het embargo zou kunnen
worden opgeheven.”7.10
Een paar maanden later, nog steeds in 1955, is zijn collega van Sociale Zaken een stuk
strenger na een nieuw voorval van schending van het embargo, nu bij de presentatie van het
Wetsontwerp Ouderdomsvoorziening. Vier ochtendbladen hebben er al melding van
gemaakt, terwijl bij telexbericht van het ANP is aangegeven dat de stukken pas die ochtend
zouden worden vrijgegeven. De kranten beroepen zich op een mededeling die tijdens de
persconferentie tweemaal is gedaan. Maar kennelijk is de perschef te optimistisch geweest
over het moment waarop de SDU aan de Tweede Kamer kon leveren. De ochtendkranten
negeren op basis daarvan het telexbericht. Het productieproces kan – brengen de kranten
naar voren – niet meer worden gestopt. Sociale Zaken ziet daarin geen excuus en besluit de
kranten voor de rest van het jaar uit te sluiten van embargoberichten en uitnodigingen voor
persconferenties. De VoRa “stemt daarbij ten volle met deze maatregelen in”. Tevens stelt de
VoRa zich op het standpunt dat – om toekomstig gedoe over het tijdstip van vrijgave van
206 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
stukken te voorkomen – dit een zaak van de Tweede Kamer zou moeten zijn. “De raad heeft
besloten aan de onderscheidene Ministeries in overweging te geven bij de uitreiking van
stukken, die voor de Staten-Generaal zijn bestemd, te volstaan met de aanwijzing: ’Niet
voor publicatie’ en een eventueel publicatie-embargo volledig aan de Griffie der Tweede
Kamer over te laten.”7.11
Uitsluiting is ook de sanctie die Telegraaf-journalist Bob Gobits in 1956 treft. Hij is geen
slachtoffer van het schenden van een embargo. Maar van zijn primeurjacht. Hij heeft via een
SER-medewerker de hand weten te leggen op de loongegevens, die vertrouwelijk binnen de
SER6 circuleren ten behoeve van de opstelling van een advies. De betreffende medewerker
treft een zwaarder lot; hij wordt ontslagen en strafrechtelijk vervolgd.7.12
Naar nieuwe embargoafspraken
De embargoregeling is gemodelleerd naar het productieproces van de dagbladpers. De
ochtendkranten worden omstreeks 7 uur bezorgd, de middagkranten na 4 uur. Door
daarmee rekening te houden worden al hun abonnees gelijktijdig geïnformeerd. De
ontwikkeling van radio en televisie, die een eigen – sneller – productieproces kennen,
brengt geleidelijk aan verandering in de embargopraktijk. Het NOS Journaal van 8 uur
ontwikkelt zich voor vele voorlichters tot een aantrekkelijk medium om nieuws te brengen.
Omgekeerd hebben de redacteuren van het Journaal graag de primeur van nieuw beleid. In
onderling overleg tussen voorlichters en journalisten worden met het oog daarop de
embargo’s en de tijdstippen van persconferenties bepaald. De nieuwe digitale media
hebben een nog weer kortere productietijd. De hoofdgedachte achter een embargo – alle
media de kans te geven hun klanten gelijktijdig te bedienen – is tegen die achtergrond
moeilijk te handhaven. De overheidsvoorlichters zien zich gedwongen een nieuwe
gedragslijn te ontwerpen. Daarbinnen moet het informatierecht van de Tweede Kamer
uiteraard worden gerespecteerd.
Mede aanleiding voor de nieuwe gedragslijn is de ervaring die Financiën opdoet bij de
Belastingherziening 2001. De presentatie van de plannen is vastgesteld op dinsdag 14
september 1999 ’s middags om 5 uur, het moment waarop ook de stukken bij de Tweede
Kamer worden aangeboden. Alles gaat dan nog op papier en per ‘snailmail’. Veel eerder durft
SDU de bezorging bij de Tweede Kamer niet te garanderen. NRC/Handelsblad heeft een dag
eerder de kans gekregen staatssecretaris Willem Vermeend te interviewen onder de afspraak
het artikel pas na het embargotijdstip te publiceren. Vanaf 2 uur komen er berichten binnen
dat de NRC, met het interview, al in de kiosken ligt. Een klacht bij de hoofdredactie, waarin
wordt uitgelegd dat de vaststelling van het publicatietijdstip te maken heeft met de
bezorging van de stukken bij de Tweede Kamer, leidt tot de ‘veelzeggende’ reactie, dat de
NRC zich niet aan embargo’s kan houden. Aan het respect voor de Tweede Kamer, dat de
regering moet betonen, heeft de krant geen boodschap.
6
SER = Sociaal-Economische Raad
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 207
Ervaringen als deze brengen de VoRa ertoe de embargo-richtlijnen binnen de Rijksoverheid
aan te passen. Uitgangspunt is, zo laat de VoRa onder meer aan het Genootschap van
Hoofdredacteuren weten, dat de oude embargoregeling vaak onvoldoende werkt.7.13 De
nieuwe regeling die de VoRa opstelt, is kort en krachtig. Zij telt slechts vier artikelen met
een beknopte toelichting. In artikel 1 wordt gesteld: “De Rijksoverheid hanteert in principe
geen embargo en maakt in principe dan ook geen embargoafspraken met de media”. In de
toelichting wordt uitgelegd dat “door de toename van de 24-uurs nieuwsvoorziening en het
toenemend aantal schendingen het embargo zijn werking en kracht is kwijtgeraakt. Het
moet kunnen volstaan om journalisten voorafgaand aan een persconferentie enige leestijd
te gunnen. Gelet op het feit dat bijna alle rapporten een samenvatting bevatten moet dit
voldoende zijn.” In artikel 4, wordt gesteld dat indien er bij hoge uitzondering toch een
embargo wordt gehanteerd, de journalisten de stukken alleen voor eigen gebruik mogen
benutten. “Dit houdt in dat journalisten de inhoud van embargostukken in bijvoorbeeld
vraaggesprekken – voorafgaand aan verstrijken van het embargotijdstip – niet mogen
voorleggen aan andere partijen.”
Van deze nieuwe regels maakt Financiën gebruik bij de presentatie van het rapport over de
Vinkenslagaffaire. Het woonwagenkamp bij Maastricht is in 2004 in het nieuws gekomen,
omdat de Belastingdienst met de bewoners afspraken heeft gemaakt die ‘contra legem’7 zijn.
Staatssecretaris Joop Wijn neemt de tijd om het gedegen te laten uitzoeken. Zijn voorlichters adviseren hem hoe het eindrapport publiek te maken. De Telegraaf, die als eerste de
affaire heeft aangekaart, wordt benaderd en gevraagd aan de publicatie van het rapport mee
te werken. Zij krijgen de primeur, met daarbij een interview met de staatssecretaris. Onder
de voorwaarde dat ze pas aan het rapport en het interview ruchtbaarheid mogen geven als
de stukken bij de Tweede Kamer digitaal zijn bezorgd, ’s ochtends om 5 uur. De gebruikelijke aankondiging van het belangrijkste nieuws uit de ochtendkrant in het NOS-programma
‘Met het oog op morgen’ moet achterwege blijven. En zo is het geschied. Aan de fictie van
het eerste informatierecht van de Kamer is recht gedaan, maar tegelijkertijd heeft het
eindrapport met toelichting door de staatssecretaris zorgvuldig kunnen landen.
Prinsjesdag-embargo
Tot na de millenniumwisseling staat het Prinsjesdag-embargo niet ter discussie. Het is in de
relatie tussen overheidsvoorlichters en media een gegeven. Kort voor Prinsjesdag wordt er
hier en daar wat gelekt, maar niemand die er wakker van ligt. Het hoort er allemaal bij.
Redacties krijgen vrijdags voor Prinsjesdag een aantal exemplaren van de Rijksbegroting
toebedeeld en leveren bij het afhalen braaf de door de hoofdredacteur ondertekende
embargo-verklaringen in. Er zijn weliswaar wat schermutselingen met mediavertegenwoordigers die menen aanspraak te kunnen maken op extra exemplaren. En ook zijn er instanties die menen ten onrechte niet in aanmerking te komen voor een embargo-exemplaar.
Enkele kunnen worden geholpen met de toepassing van de discretionaire bevoegdheid van
de directeur Communicatie. Een van de vaste begunstigden is Van Lanschot Bankiers, die
7
Contra legem = niet in overeenstemming met de wet.
208 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
traditioneel in Diligentia een Prinsjesdag-debat organiseert. Ter voorbereiding daarop wil
de bank de deelnemers van een exemplaar van de Miljoenennota voorzien. Menig hoogleraar economie die op Prinsjesdag ’s middags de nieuwe Miljoenennota wil behandelen, is
minder gelukkig.
De discussie over het Prinsjesdag-embargo barst in 2002 los. Menigeen die zich daarin
mengt voert argumenten aan als ‘achterhaalde opvattingen van de RVD’, ‘betutteling’,
‘repressie van de vrijheid van de pers’. Veel kennis over de oorsprong ervan blijkt er niet uit.
Noch over de rol die de media daar zelf bij hebben gespeeld. Ook de Commissie-De
Wijkerslooth die in 2009/2010 na de affaire-Paul Tang8 een onderzoek naar het Prinsjesdagembargo doet, gaat daaraan voorbij. Zij concentreert zich op het belang van het embargo
voor de Tweede Kamer en gaat niet verder terug dan 1993. In dat jaar wordt besloten op
voorstel van de toenmalige fractieleiders Elco Brinkman (CDA) en Thijs Wöltgens (PvdA) de
Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen te splitsen en niet langer pas drie, vier
weken na Prinsjesdag te voeren. 7.14 Op hun voorstel worden direct na Prinsjesdag de
Algemene Politieke Beschouwingen gehouden, op basis van de Troonrede en de
Miljoenennota. Enkele weken later volgen dan de Financiële Beschouwingen, over de
Rijksbegroting als geheel. Het voordeel van deze splitsing is dat de Kamer dan eerder haar
plaats in het publieke maatschappelijk debat over de kabinetsvoornemens kan innemen.
Dit besluit betekent in beginsel geen wijziging van het al jaren bestaande Prinsjesdagembargo. Alleen het belang voor de Tweede Kamer om bijtijds over de stukken te beschikken wordt groter. Zij moet, zo is de redenering, de Miljoenennota onder embargo krijgen
om zich goed op de Algemene Beschouwingen op de woensdag na Prinsjesdag te kunnen
voorbereiden. Voor de media verandert er niets.
Net als bij de gewone embargoregeling is het Prinsjesdag-embargo het resultaat van de
schermutselingen tussen de overheid en de dagbladpers en tussen de kranten onderling.
Schending van het embargo op de Troonrede, de Miljoenennota en de andere
Prinsjesdagstukken leiden in de naoorlogse jaren tot uitvoerige briefwisselingen en
gesprekken binnen de Federatie van Nederlandse Journalisten (FNJ), een voorloper van de
Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ) en het Genootschap van
Hoofdredacteuren.7.15
Na de Tweede Wereldoorlog ontwikkelt zich het gebruik dat de minister-president op de
maandag voor Prinsjesdag de hoofdredacteuren uitnodigt. Hij geeft dan een toelichting op
de Troonrede die ter plekke aan de hoofdredacteuren wordt uitgereikt, onder embargo tot
het moment van uitspreken door het staatshoofd. De minister van Financiën volgt dit
gebruik. Op de zaterdag voor Prinsjesdag stelt hij de begrotingsstukken met een toelichting
daarop ter beschikking, onder embargo tot het moment van overhandiging aan de Tweede
Kamer. De media kunnen dan goed kennisnemen van de inhoud en hun lezers en luisteraars uitgebreid informeren. Kranten produceren zelfs speciale Prinsjesdag-bijlagen.
8
In 2009 bekent het Tweede Kamerlid Paul Tang (PvdA) dat hij een van de begrotingstukken voor het
verstrijken van het embargo aan RTL Nieuws heeft gegeven.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 209
Incidenten blijven zich echter voordoen. Na Prinsjesdag 1948 klaagt de Haagsche Courant
over schending van het embargo op de Troonrede. “Vóór 1 uur werd op Scheveningen reeds
met een speciale editie van de Nieuwe Haagsche Courant gecolporteerd, terwijl om 1.10 uur
deze zelfde editie van de Nieuwe Haagsche Courant en de speciale editie van de Nieuwe
Courant werden verspreid op de Hoogewal, Hoogstraat en het Noordeinde. De colportage
op Scheveningen werd door één onzer chauffeurs geconstateerd, terwijl de verspreiding op
de andere punten in Den Haag werd geconstateerd door twee colporteurs van ons blad. Wij
betreuren deze gang van zaken en wij zouden U willen verzoeken tegen deze bladen
maatregelen te willen treffen”. De ergernis reikt echter nog verder. “We zouden er verder bij
u op aan willen dringen om het A.N.P. voor te stellen bij dergelijke gebeurtenissen, waarbij
redevoeringen van te voren reeds aan de pers worden verstrekt, doch welke niet eerder
mogen worden gepubliceerd voor een bepaald tijdstip, van de dagbladen een cautie9 te
verlangen van een niet te klein bedrag, welke verbeurd wordt, indien de bladen zich niet
aan de ter zake gegeven voorschriften houden.”7.16 Directeur K. Labohm van de Haagsche
Courant, van wie dit voorstel afkomstig is, begrijpt dat wangedrag alleen valt te stoppen als
de plegers ervan in de portemonnee worden getroffen.
Voortijdige informatie over Troonrede en Miljoenennota is niet altijd het gevolg van
embargoschendingen. Scherpzinnige waarnemers rondom het Binnenhof kunnen zich uit
losse mededelingen van bewindslieden, Kamerleden en vertegenwoordigers van het
maatschappelijk middenveld een goed beeld vormen. Een ‘cause célèbre’ van deze aard is de
affaire-Faas in 1957. Volkskrant-journalist Henri Faas maakt aan de vooravond van
Prinsjesdag een artikel waarin hij op basis van eigen nieuwsgaring de belangrijkste
onderdelen van de Troonrede aangeeft. Geheel in de geest van de goede journalist, ‘die alles
als eerste weet en er gisteren al over schreef’.7.17 Minister-president Willem Drees is woest
en sluit hem uit van toegang tot embargo-stukken en persconferenties. Dat leidt tot ophef,
ook in de Tweede Kamer, waar KVP-leider Carl Romme – eerder als oud-staatkundig
hoofdredacteur van de Volkskrant beschermheer van Faas – het voor de journalist opneemt.
Na drie maanden wordt de uitsluiting opgeheven.
De Nederlandse Dagblad Pers (NDP), de organisatie van de dagbladuitgevers, maakt zich
begin jaren zestig zorgen over de niet te stuiten stroom van incidenten. In een circulaire
waarschuwt ze voor de mogelijke consequenties van het overtreden van embargo-afspraken. Dat komt de betrouwbaarheid en het aanzien van de dagbladpers, zo is de strekking,
niet ten goede. De hoofdredacteuren delen die zorgen en denken na over een sluitende
embargo-regeling. In 1965 monden hun gedachtewisselingen uit in ‘embargostellingen’, die
– in de woorden van Evert Diemer10, de gezaghebbende hoofdredacteur van een aantal
protestantschristelijke regionale dagbladen – een zekere gedragsregie moeten bewerkstelligen. Hij heeft geen moeite met een embargo indien de pers “zekere voorrechten geniet die
9
Cautie = boete
10
Evert Diemer is van 1946 tot 1971 hoofdredacteur van de protestantschristelijke kwartetbladen (De
Rotterdammer, de Nieuwe Haagse Courant, de Nieuwe Leidse Courant en het Dordts Dagblad) totdat
deze in 1971 fuseerden met het dagblad Trouw.
210 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
haar arbeid helpen; nog niet uitgebrachte jaarverslagen, regeringsstukken die het parlement nog niet hebben bereikt”.
De eerste bepaling in de door de hoofdredacteuren voorgestelde regeling is: “Nieuws dat
zijn ontstaan vindt door het uitspreken van redevoeringen, het afkondigen van besluiten,
het bekend maken van wetsontwerpen, het uitbrengen van jaarverslagen, het verlenen van
onderscheidingen, over het algemeen gaarne onder embargo zullen worden aanvaard.” Een
van de bepalingen biedt echter een pikante vluchtroute. “Nieuws, dat ten onrechte is
gepubliceerd door anderen, die door het embargo zijn gebonden, kan noodzaken de
nieuwsgever te verzoeken het embargo op te heffen, en, indien aan desbetreffend verzoek
niet wordt voldaan, het gepubliceerde nieuws onder bronvermelding over te nemen.”7.18 In
deze ontsnappingsclausule is de ervaring met de Greet Hofmans-affaire11 verwerkt. De
Nederlandse pers is toen verboden daarover te publiceren, hoewel in de buitenlandse media
daarover volop werd bericht. De hoofdredacteuren willen een herhaling voorkomen. De
overheidsvoorlichters zijn niet gelukkig met deze ontsnappingsmogelijkheid.
De embargostellingen van het Genootschap van Hoofdredacteuren maken evenmin een
eind aan de incidenten. In 1974 heeft RVD-hoofddirecteur Gijs van der Wiel er schoon
genoeg van. Op 30 juli schrijft hij het Genootschap dat door het grote aantal stukken dat in
verband met de Derde Dinsdag onder embargo wordt uitgereikt, het voor de overheid niet
mogelijk is met alle organen die daaruit gaan publiceren een regeling te treffen. Bovendien
acht hij het voor een ingevoerde journalist kinderspel buiten het ministerie van Financiën
of de RVD om stukken in handen te krijgen, “waaruit hij dan vrij mag publiceren. Het
wederom uitreiken van de stukken op de zaterdag voorafgaande aan de Derde Dinsdag zou
nu in feite de vrijgave ervan betekenen.”
De hoofdredacteuren laten dit niet over hun kant gaan. Met beide handen wordt de
uitnodiging om alternatieven aan te reiken, aangegrepen. Op 15 augustus 1974 vindt er ‘een
gecombineerde vergadering plaats van de Sectie Hoofdredacteuren van de NVJ en het
Genootschap van Hoofdredacteuren en gemachtigden van de hoofdredacteuren van De
Telegraaf, Het Parool en De Waarheid.’ Zij komen met de RVD overeen dat er geen aanleiding is voor een wijziging van de bestaande regeling, waarbij de redacties zich verplichten
niet uit de onder embargo verstrekte stukken te publiceren. Ze zeggen ook toe geen beroep
te zullen doen op vrije nieuwsgaring na de verstrekking van de stukken tot aan de afloop
van het embargo.7.19 Met die laatste zin is de ontsnappingsclausule in de ‘embargostellingen’ uit 1965 van de hoofdredacteuren geschrapt. De verhoudingen zijn hersteld en – naar
later blijkt – voor bijna dertig jaar vastgelegd. Het enige wat verandert is het moment van
uitreiking van de stukken. Als de vijfdaagse werkweek ook de journalistiek bereikt, worden
de stukken al op vrijdag ter beschikking gesteld en vinden op die dag tevens de toelichtende
persconferenties van de bewindslieden plaats. De verwijzing naar de afspraken van 15
11
Greet Hofmans is een alternatieve genezeres, die in 1948 aan het hof van Koningin Juliana wordt
geïntroduceerd. In 1956 staat zij centraal in een conflict tussen de Koningin en prins Bernhard. Duitse
media schrijven erover, Nederlandse media op verzoek van de regering niet.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 211
augustus 1974 blijft meer dan dertig jaar onveranderlijk opgenomen in de embargoverklaring die de hoofdredacteuren bij de uitreiking van de Prinsjesdag-stukken moeten
ondertekenen.
Het vervroegen van de Algemene Politieke Beschouwingen, vanaf 1993, leidt niet tot
wijziging van de regeling. Het komt de Kamer goed uit dat de stukken enkele dagen van
tevoren onder embargo worden verstrekt. Het debat kan mede daardoor goed worden
voorbereid. Om de fractievoorzitters nog verder tegemoet te komen wordt hen de conceptversie van de Miljoenennota ter beschikking gesteld die ruim een week voor Prinsjesdag aan
de Raad van State ter advisering wordt voorgelegd. Het is deze ‘Raad van State-versie’ die al
snel onder goed ingevoerde parlementair journalisten circuleert. Mondjesmaat worden er
enkele krenten uit de pap gepresenteerd. Niemand vindt het echter belangrijk genoeg er
iets aan te doen. De belangen bij de instandhouding van de embargoregeling, zoals de
kwaliteit van de berichtgeving en de uitgave van Prinsjesdag-bijlagen, wegen zwaarder.
In de voorbereiding op Prinsjesdag ontwikkelt zich binnen de departementen een levendige
praktijk, gericht op een zo goed mogelijke presentatie van het nieuwe beleid. Voorlichters
overleggen met collega-beleidsambtenaren over de hoofdlijnen van de nieuwe voornemens
en over de persberichten, waarin die worden aangekondigd en uitgelegd. Ook worden er,
vooruitlopend op de persconferenties, op verzoek van journalisten gesprekken met
bewindslieden gearrangeerd.
Bij Financiën is het na het zomerreces aanhoudend spitsuur. De Miljoenennota en de
andere begrotingshoofdstukken moeten persklaar worden gemaakt. De aanbiedings­
toespraak van de minister moet worden geschreven en voor de persconferenties moet een
PowerPointpresentatie worden gemaakt. Er moet een lespakket voor scholieren worden
samengesteld met een bijbehorende Prinsjesdag-poster, waarop de inkomsten en de
uitgaven grafisch worden samengevat. In overleg met de secretaresse van de minister
moeten in de week voor Prinsjesdag enkele dagdelen worden geblokkeerd voor ‘embargogesprekken’ met journalisten. De journalisten die daarvoor in aanmerking willen komen,
krijgen een uur voor het gesprek de gelegenheid te bladeren in de Raad van State-versie van
de Miljoenennota. Vervolgens moeten hun concept-interviews in hoog tempo worden
gelezen en zo nodig van correcties worden voorzien.
Ook op interdepartementaal niveau vindt er druk overleg plaats. Belangrijkste onderwerp
binnen de VoRa is de planning van de persconferenties op de vrijdag voor Prinsjesdag. Die
planning heeft in de loop der jaren weliswaar een bepaalde volgorde gekregen, maar de
samenloop met de Ministerraad en verplichtingen van bewindslieden in binnen- of
buitenland kunnen die in de war sturen. Financiën is traditioneel de laatste in de rij,
vrijdagavond om zes uur. Met na afloop een borrel waar de ambtelijke top op een ontspannen manier kan praten met de aanwezige journalisten, terwijl de bewindslieden enkele
radio- en televisiejournalisten te woord staan. Alles onder embargo.
212 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Vanuit dit circus doen zich nauwelijks lekkages voor. Er is echter nog een heel circuit om
heen. Er zijn in de aanloop naar Prinsjesdag voortdurend gesprekken met Kamerleden, die
direct of indirect ‘vertrouwelijk’ op de hoogte worden gesteld van enkele nieuwe aspecten
van beleid. Oud-RVD-hoofddirecteur Hans van der Voet heeft daar minister-president Ruud
Lubbers al voor gewaarschuwd, nog voordat in ‘Yes, minister’ is onthuld dat “the only ship
that leaks from the top, is the ship of state”. Van der Voet: “Tegen Lubbers heb ik ooit gezegd: het
grootste vergiet is de Tweede Kamer, daarna de ministerraad en dan pas de ambtenaren. Ik
heb meermalen meegemaakt dat de lekkages kwamen van een minister of een staatssecretaris. Daar heb je wat dat betreft ook boeven onder. Vergis je niet.”7.20
Net als bevriende Kamerleden krijgen ook vertegenwoordigers van het maatschappelijk
middenveld, bijvoorbeeld tijdens het reguliere overleg met departementen, voorafgaand
aan Prinsjesdag ‘vertrouwelijk’ het nodige te horen. Niet in alle gevallen voelen zij zich
strak gebonden aan het embargo. Er zullen mensen geweest zijn die de kennis die ze zo
opdoen niet voor zich kunnen houden, maar handige journalisten slagen er ook in actief
maar onnavolgbaar die informatie los te weken en te verbinden met andere puzzelstukjes.
Zo komen ze tot een verhaal, dat niet herleidbaar is tot één informant. Vliegende kraaien
vinden immers altijd wat. Niet zelden claimen Haagse journalisten later op grond van hun
gepuzzel dat de Troonrede en de Miljoenennota ‘geen nieuws’ bevatten.
Ondanks alle lekkages is er bijna dertig jaar lang geen aanleiding de bestaande regeling aan
te passen. Dat wordt anders met de digitalisering, waarvan na de millenniumwisseling de
impact snel groter wordt. Nieuwe media hebben lak aan de belangen van de schrijvende
pers bij een Prinsjesdag-bijlage. Dat wordt voor het eerst duidelijk als in 2002 een internetsurfer in Australië erin slaagt toegang te verkrijgen tot de ANP-servers, waar – onder
embargo – vanaf vrijdagavond verschillende berichten klaar staan over de Miljoenennota en
tal van onderdelen van de Rijksbegroting. In brede kring vraagt men zich daarop af of
hiermee in feite het embargo niet is opgeheven. Voorlichters van de RVD en van Financiën
leggen uit dat het embargo volgens de afspraken van 1974 ook blijft gelden als het door
iemand is doorbroken. De grootste moeite hebben ze met een redactiechef van The
Financial Times, die niets begrijpt van een embargoregeling, en er geen weet van heeft dat
zijn Nederlandse correspondent, namens hem, voor handhaving van het embargo heeft
getekend.
De discussie die vervolgens op gang komt, maakt duidelijk dat het draagvlak voor een
embargoregeling bij de journalistiek afneemt. NRC-columnist Joep Bik is een van de
weinigen die de bestaande spelregels verdedigt. Hij heeft niets op met de nieuwe wind die
door de journalistiek waait. De in de discussie gemaakte tegenstelling tussen ‘vrije
onafhankelijke nieuwsgaring’ en ‘dociele volgzaamheid’ noemt hij gechargeerd en vals.
“Wat is op Prinsjesdag belangrijker, een, uit de embargostukken samengesteld, samenhangend overzicht van de regeringsplannen waarover het parlement moet oordelen, of de eigen
nieuwsgaring, waarmee trotse kranten of andere media maar een (klein) deel van die
plannen aan de weet zijn gekomen.” En tegen Jan Blokker, die zich op het standpunt stelt
dat je het niet op een akkoordje moet gooien met Balkenende, want ‘die dien je te vuur en
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 213
te zwaard te bestrijden’, brengt hij in: “Als je Balkenende wilt bestrijden, als journalist, én te
vuur en te zwaard, dan is er toch weinig tegen om, zeg op Prinsjesdag, zo samenhangend en
precies mogelijk te melden wat hij van plan zegt te zijn.” Tevens waarschuwt hij ervoor dat
de regeling weleens helemaal kan verdwijnen en dat er niets voor in de plaats komt. De
stukken kunnen dan pas worden bekeken nadat ze aan de Tweede Kamer zijn gepresenteerd. “Dan moeten de media maar zien wat zij daar in een paar uur tijd van weten te
maken. Journalistiek gezien zou zoiets de media het verwijt besparen dat zij embargonieuws een paar dagen achter de kiezen houden. Maar zou zoiets uit oogpunt van informatie een verbetering betekenen?”7.21 Bik is een roepende in de woestijn. Zijn eigen hoofdredacteur, Folkert Jensma, gaat voorop in het slopen van de regeling.
De triomfantelijke presentatie van de Miljoenennota in 2004 door Frits Wester in RTL
Nieuws, een dag nadat de ‘Raad van State-versie’ aan de fractieleiders ter hand is gesteld, is
het definitieve signaal dat de regeling niet langer te handhaven is. In eerste aanleg wekt het
de woede van in het vak vergrijsde Haagse collega’s van de schrijvende pers. Net als Bik een
jaar eerder, zien zij terecht het einde naderen van een situatie waar zij jarenlang garen bij
hebben gesponnen. NRC-hoofdredacteur Folkert Jensma is er klaar mee. Hij kondigt aan
niet langer te willen tekenen voor embargo en dus ook de stukken niet zal afhalen. Met enig
bravoure zegt hij dat zijn lezers daarvan niet de dupe zullen worden. Daarmee zadelt hij zijn
eigen Haagse redactie met het probleem op om deze claim waar te maken. Dat lukt met
behulp van de GPD-redactie die in hetzelfde kantoorpand aan de Hofweg is gehuisvest en
wel over de embargostukken beschikt.7.22
Binnen de kring van RVD, VoRa en Financiën wordt de embargokwestie herhaaldelijk
geëvalueerd. Onderkend wordt dat het embargo niet te handhaven valt. De overheersende
opvatting is dat er een regeling moet komen, analoog aan die de Tweede Kamer hanteert als
ze een belangrijk rapport – zoals de bevindingen van een Parlementaire Enquêtecommissie
– publiek maakt. Media kunnen de stukken ’s ochtends vroeg afhalen en krijgen daarop
rond het middaguur een toelichting in een persconferentie. Tot die tijd is er een embargo.
Minister Zalm, daarentegen, heeft een voorkeur voor een strikte toepassing van de
Grondwet, die slechts spreekt van een aanbieding van de Rijksbegroting op Prinsjesdag aan
de Tweede Kamer. Niks onder embargoverstrekking, niet aan de media, niet aan de Tweede
Kamer.
De VoRa raadt het kabinet aan na Prinsjesdag zo snel mogelijk met het Presidium van de
Tweede Kamer in overleg te treden over de embargoregeling voor het komend jaar. Maar de
bespreking van het onderwerp wordt in de onderlinge contacten altijd uitgesteld tot mei,
soms zelfs tot na Verantwoordingsdag, de Derde Woensdag in mei. Het resultaat is dat er
vanaf 2005 ieder jaar een ander regime geldt. En dat de verstrekking van de stukken – ook
voor de besprekingen in het kabinet – steeds beter wordt beveiligd.
Hoe goed de beveiliging ook is, het lekken stopt niet waardoor de discussie niet verstomt.
Het is opvallend dat de Tweede Kamer zich in die discussie het stevigst roert. Voor de media
lijkt de regeling definitief over zijn houdbaarheidsdatum heen. De Tweede Kamer wil er
214 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
echter niet de dupe van worden. Zij heeft belang bij de embargoregeling, die eigenlijk
primair voor de media is bedoeld, om zich goed op de Algemene Beschouwingen, direct na
Prinsjesdag, te kunnen voorbereiden. Zozeer hecht ze eraan dat ze geen concessies wil
doen. Het kabinet zoekt daarom ieder jaar naar een nieuwe benadering, die de Kamer
zoveel mogelijk tegemoetkomt, maar die wel Financiën en de SDU iedere keer voor een
nieuwe uitdaging plaatst. Als in 2009 het Tweede Kamerlid Paul Tang (PvdA) moet toegeven
dat hij een van de begrotingstukken aan RTL Nieuws heeft gegeven, heeft het kabinet er
genoeg van en besluit de embargo-regeling op te heffen.7.23
De Tweede Kamer krijgt in het rapport ‘Publiek Geheim’ van de commissie-De Wijkerslooth,
die door haar is ingesteld naar aanleiding van de affaire-Tang, enkele opties voorgelegd.
Sommige ervan zijn ontleend aan een rondgang langs de departementen van omringende
landen. Daaruit is de commissie gebleken dat er nergens zo’n lang embargo bestaat als hier.
De Kamer eist desondanks handhaving van de aloude regeling. De regering besluit daarop
haar eigen opvatting te volgen. De stukken worden pas beschikbaar gesteld na de officiële
presentatie. In reactie daarop besluit de Kamer in 2013 de Algemene Beschouwingen een
week op te schorten. Het argument is nog steeds dat de Kamer enige tijd nodig heeft om
zich op het debat voor te bereiden. Het komt enigszins ironisch over als de fractieleiders
later een uitnodiging van de NOS aanvaarden om op de avond van Prinsjesdag met elkaar in
debat te gaan. De vonken spatten ervan af, als ware het een verkiezingsdebat. Niemand lijkt
gehinderd door het feit dat pas die middag van de stukken kennis is genomen. 7.24
De persconferentie van de minister-president
De ontwikkeling van de communicatie van bewindslieden, van politici, met de samenleving
heeft sinds de felle debatten ten tijde van de eerste naoorlogse kabinetten niet stilgestaan.
De aanleiding daarvoor is de opkomst van radio en televisie. In de jaren zestig worden
bewindslieden regelmatig uitgenodigd om voor microfoon en camera uitleg te geven over
hun beleid. Soms kondigen ze buiten het parlement om nieuw beleid aan, nog voordat de
Tweede Kamer is geïnformeerd. Zo zet minister-president Piet de Jong12 een nieuwe trend
door na afloop van de ministerraad beschikbaar te zijn voor de media om te vertellen welke
besluiten er zijn genomen. Twintig jaar eerder heeft premier Wim Schermerhorn zijn
praatjes ‘Vanaf de brug’ moeten staken, omdat de Tweede Kamer die te zeer als propaganda
ervaarde. De Jong: “We werken hard voor het Nederlandse volk. Als we dan een beslissing
nemen, dan moest men dat ook weten. Sommige dingen kon je nog niet meedelen. Dan
moest het nog naar de koningin of naar instanties. Er waren ook zaken die wel naar buiten
konden en toch niet werden bekendgemaakt. Toen heb ik tegen Van der Wiel gezegd: Kun je
niet iets met de journalisten organiseren na afloop van de ministerraad”. 7.25
Gijs van der Wiel gaat voorzichtig bij de Tweede Kamer en bij de VoRa-collega’s de temperatuur opnemen. Enthousiasme neemt hij niet waar. Kamervoorzitter Anne Vondeling is
ronduit tegen, omdat de pers dan eerder geïnformeerd zou worden dan de Kamer. De
12
Piet de Jong (KVP) is minister-president van 1967-1971.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 215
perschefs van de departementen vrezen dat de minister-president dan de ministers gaat
overvleugelen en goede sier gaat maken met hun beleid. De Jong en Van der Wiel zetten
ondanks deze weerstand door. Aan de bezwaren van de Kamer wordt tegemoetgekomen
door de perscommuniqués die bij de persconferentie worden uitgereikt, kort ervoor bij de
Kamer te bezorgen. Daarmee wordt de fictie van het eerste informatierecht in stand
gehouden. Voor de departementale perschefs wordt op donderdagmiddag een werklunch
georganiseerd, waar de agenda van de ministerraad wordt doorgenomen en men elkaar
informeert over de communiqués die zullen worden uitgebracht. Op 16 januari 1970 kan
dan eindelijk de eerste persconferentie, direct na afloop van de ministerraad, van de
minister-president plaatsvinden. Tot op de dag van vandaag is dat gebruik voortgezet.7.26
Een paar aspecten vallen in deze ontwikkeling op. De vernieuwing komt niet bij de
voorlichters vandaan. Het is de minister-president die voorop gaat, daarbij geassisteerd
door zijn hoofddirecteur RVD. Tweede Kamer en perschefs benadrukken in het bijzonder
hun eigen belang. Het is alleen de minister-president die oog lijkt te hebben voor het recht
van burgers om te worden geïnformeerd over wat de regering doet. Maar hoe ingrijpend
deze verandering – gemeten naar de maatstaven van de jaren zestig en zeventig – ook is, aan
de hoofdregel dat de samenleving via de vrije media wordt geïnformeerd is nog steeds geen
concessie gedaan.
Het politieke interview
Een van de duidelijkste ‘confrontaties’ van politiek en overheid enerzijds met de media
anderzijds is het interview. Buitenstaanders hebben vaak het gevoel dat politiek en pers
twee handen op één buik zijn, maar binnenskamers klagen journalisten over het keurslijf
aan dwingende afspraken, die een goed interview in de weg zouden staan, terwijl de
voorlichters het journaille beschuldigt van het niet nakomen van die afspraken of van het in
de mond leggen van uitspraken die niet zijn gedaan. Een enkele keer slaat het ongenoegen
naar buiten. Frénk van der Linden is een van de meest prominente klagers over de politici
en hun adviseurs wanneer zijn uitnodiging voor een interview wordt afgewezen.7.27 In een
vraaggesprek met website De Nieuwe Reporter in augustus 2007 schetst hij een emancipatie
van de geïnterviewde in twee stappen. Van der Linden: “Toen ik mijn eerste interview met
een premier, Dries van Agt13, maakte, zat ik nog alleen met hem in het Catshuis. Niet alleen
met de benen op tafel maar ook met een fles witte wijn. Geen voorlichter te bekennen, geen
strenge regie, geen eis dat we maar een uur konden praten. We begonnen gewoon te
bekvechten en keken waar het schip strandde. Ik heb de tekst met hem zelf aan de telefoon
afgehandeld. Dat was de beginsituatie. Medio jaren tachtig ontstaan dan de mediatrainingen, komen de voorlichters in het spel, soms zelfs meerdere bij één interview, een van het
ministerie, een van de partij, een mental coach. Dan gaan er ook grenzen gesteld worden aan
de lengte. Onderdeel van die professionalisering is ook dat Balkenende wel naar RTL
Boulevard gaat maar ondanks expliciete beloften geen interview aan Nieuwe Revu of andere
13
Dries van Agt, minister van Justitie in de kabinetten-Biesheuvel (1971-1973) en –Den Uyl (1973-1977).
Minister-president in het CDA-VVD-kabinet van 1977-1981 en het CDA-PvdA-kabinet van 1981-1983
216 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
doorvragende media afstaat. Zijn voorlichter/spindoctor Jack de Vries zei tegen me:
“Inderdaad, jullie blad heeft een grote jonge doelgroep, en inderdaad, dat interview is jullie
beloofd, maar Frénk, hij gaat het niet doen, het is namelijk niet in zijn belang.” Het
verheerlijken van het verleden is een vast onderdeel van de klaagzangen, net als het
uitvergroten van de grenzen die er nu aan een gedachtewisseling met een politicus worden
gesteld. Misschien zou de journalistiek ook eens over haar eigen rol moeten nadenken.
In mei/juni 1999 organiseert de Parlementaire Pers Vereniging (PPV) een discussiebijeenkomst over het politieke interview. Sjuul Paradijs van de parlementaire redactie van De
Telegraaf doet zijn beklag over de handelwijze van overheidsvoorlichters. Zijn ervaringen
worden door veel van zijn collega’s gedeeld. Na de discussie kijkt PPV-voorzitter Lidy
Nicolasen de Frits van der Poel-zaal in Nieuwspoort rond. Hoe nu verder? Blijft het bij
stoom afblazen of proberen we tot verbetering te komen? Enkele overheidsvoorlichters zijn
bereid aan een werkgroep deel te nemen. Naast Sjuul biedt ook Michiel Zonneveld,
redacteur van Vrij Nederland, zich aan. De commissie-Paradijs is geboren.7.28
De commissie stelt snel vast dat het serieus nemen van het publiek, van de burgers, voor
zowel de journalistiek als de politici het uitgangspunt moet zijn. De doorsnee burgers
hebben meer belangstelling voor de politiek dan gemiddeld wordt aangenomen. Zij willen
op de hoogte blijven van wat er in Den Haag gebeurt. De politiek behoort zich verplicht te
voelen zich te verantwoorden, de journalistiek is beroepshalve verplicht daarover te
informeren. Een ontspannen verhouding zou daarom in de rede liggen. “Want die kan
leiden tot sprankelende vraaggesprekken, waardoor de burger meer inzicht krijgt in
opvattingen en beweegredenen van de betrokken politicus. En kan tevens ook de journalist
de bevrediging schenken dat de voorbereidingen en de in het gesprek aan de dag gelegde
creativiteit ergens toe hebben gediend.” De werkelijkheid is rondom de millenniumwende
anders. Grootste slachtoffer, zo meent de commissie, is het politieke interview. In plaats van
een open gedachtewisseling is er ‘plichtmatigheid’ en ‘damage control’. De snelle doorstroming in Den Haag van journalisten, voorlichters en politici heeft het er niet beter opgemaakt. Ongeschreven omgangsregels komen daardoor nauwelijks meer tot wasdom.
Hoofdredacteuren treffen ze bij hun aantreden niet meer ‘onder het bureau’ aan. En zo is
zelfs de situatie ontstaan dat Tweede Kamerleden zich door een fractievoorlichter laten
begeleiden.
De commissie valt niet in de valkuil om regels op te stellen. Uitgangspunt is dat het
vraaggesprek een open gedachtewisseling is van twee gelijkwaardige partijen, waarop
beiden zich in beginsel in gelijke mate hebben kunnen voorbereiden. Draaiende camera’s,
open microfoons, overvaltechnieken zijn daarmee niet in overeenstemming. De journalistiek verdiept zich van tevoren in de onderwerpen die zij aan de orde wil stellen. En geeft de
te interviewen politicus de kans zich daarop tijdig in te stellen. De vragen hoeven vooraf
niet tot in detail voorgelegd te worden, de hoofdlijnen moeten de politicus voldoende
houvast bieden voor zijn voorbereiding, waarbij hij zich kan laten ondersteunen door zijn
(voorlichtings)medewerkers.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 217
Het is vreemd dat er vanuit de journalistiek zo vaak tegen de ondersteuning van bewindslieden door voorlichters wordt geschopt. Sinds de tijd dat Frénk van der Linden minister-president Van Agt heeft geïnterviewd is er veel veranderd. Niet alleen aan de kant van de
overheid. Er zijn nu meer journalisten die over een veel bredere range aan onderwerpen
politici aan de tand willen voelen, dan in de jaren zeventig en tachtig. Men mag veel van
politici verwachten, maar af en toe moeten ze even op adem kunnen komen en een blik
kunnen slaan op door medewerkers aangereikte aantekeningen over de gespreksondewerpen. Wie het format van tal van politieke mediaprogramma’s bekijkt, ziet dat er niet zelden
buiten het specialisme van de politicus om onderwerpen aan de orde komen. “In de krant
van vandaag.”, “in uw partij speelt.” zijn vaak aanloopjes naar een vraag die over willekeurig
welk actueel onderwerp kan gaan. De voorbereiding moet voorkomen dat de geïnterviewde
in een valkuil terechtkomt.
Het maken van voorbereidende afspraken is volgens de commissie-Paradijs iets anders dan
onderhandelen. Het gesprek vindt plaats of niet. En als het plaatsvindt, dan wordt het ook
binnen afzienbare tijd gepubliceerd, het liefst op een van tevoren aangegeven datum. Die
kennis werkt immers ook door in de voorbereiding van de politicus. De voorlichter is bij het
gesprek aanwezig. Als het zo spraakmakend wordt als journalist en politicus hopen, dan zal
er namelijk enige nazorg nodig zijn. Andere journalisten willen dan weten of de uitspraken
ook echt zijn gedaan en hoe ze moeten worden geïnterpreteerd in het licht van verschillende actuele kwesties.
Veel ergernis wordt veroorzaakt door de wens om een interview voor publicatie te autoriseren. Daar maakt de commissie-Paradijs een resoluut einde aan. Een interview is een
juridisch proces-verbaal, noch een ‘oral history protocol’. De geïnterviewde en de interviewer
moeten zich daarvan bewust zijn. Wat minder Pavlov-gedrag, wat minder voorspelbare
hijgerigheid en het politieke interview kan weer iets van zijn oorspronkelijke sprankeling
terugwinnen, beveelt ‘Paradijs’ aan.
In de kring van de VoRa worden de aanbevelingen met enige scepsis bekeken. Maar de
houding van minister-president Kok en minister van Financiën Zalm geven de doorslag. Kok
laat weten dat hij akkoord is met het ‘niet-autoriseren’ maar wil wel inzage in de ankeiler of
het nieuwsitem van het interview op de voorpagina. Want daarin wordt de toon gezet en die
hoeft niet geheel de strekking van het vraaggesprek te dekken. Minister Zalm meent al zo te
werken. De praktijk volgt maar traag. Kees Tamboer van Het Parool dringt zelf op autorisatie
aan om onjuistheden en misverstanden uit te sluiten. Een merkwaardige discussie doet zich
voor met Vrij Nederland-journalist Max van Weezel. In een gesprek met Zalm is de naam
‘Andriessen’ gevallen. Bedoeld is oud-minister Koos Andriessen van Economische Zaken.
Van Weezel maakt ervan ‘Frans Andriessen’, de oud-minister van Financiën en oud-Eurocommissaris. “Joh, het is jouw verhaal”, krijgt hij te horen, “maar als we door jouw collega’s
voor nadere toelichting worden benaderd, dan zullen we zeggen dat je het hier verkeerd
hebt.”
Veel journalisten zijn nadien blijven klagen over de correcties die ze gedwongen in hun
218 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
interviews moeten aanbrengen. Nooit wordt daarbij een beroep gedaan op de commissie.
Datzelfde geldt binnen de kring van overheidsvoorlichters. Er doen zich naar aanleiding van
een interview verschillende politieke incidenten voor. De autorisatie van de tekst vooraf
heeft dat niet kunnen voorkomen. Zo voelt Annette Nijs, staatssecretaris van OCW namens
de VVD, zich gedwongen op 9 juni 2004 af te treden, een dag na een spoeddebat in de
Tweede Kamer over een interview met het weekblad Nieuwe Revu. Daarin uit ze aarzelingen
over het vertrouwen dat OCW-minister Maria van der Hoeven in haar heeft en over de
ruimte die ze krijgt om eigen beleid te voeren. Van Van der Hoeven hoeft ze niet weg, maar
Zalm, dan leider van het VVD-smaldeel in kabinet-Balkenende II, begeleidt haar naar de
uitgang.
Een ander spraakmakend interview heeft Vrij Nederland (VN) met Defensieminister Eimert
van Middelkoop. VN heeft hem enkele maanden gevolgd en daarin onder meer opgetekend
dat hij blij was nooit in dienst te zijn geweest. Van 1973 tot 1978 heeft hij uitstel van
dienstplicht gekregen omdat hij als fractie-assistent van het Gereformeerd Politiek Verbond
(GPV) ‘persoonlijk onmisbaar’ zou zijn. Gedurende de vele gesprekken met VN zegt hij
daarover blijkens het geautoriseerde interview: ‘Tijdens die twee dagen militaire keuring
voelde ik: dit is helemaal niets voor mij. Hier ga ik doodongelukkig van worden.’7.29 Dat is
natuurlijk geen gelukkige openingszin voor een minister van Defensie. Het rumoer
daarover heeft verder voor hem geen consequenties, al zal het zijn gezag bij de troepen te
velde niet hebben vergroot. Autoriseren biedt dus geen garantie op het voorkomen van
minder verstandige opmerkingen.
Van een politicus mag je te allen tijde professionaliteit verwachten, zeker in vraaggesprekken. Je beseft met wie je praat, je beseft wie er in het publiek zitten en je beseft welke
verantwoordelijkheden aan je baan zijn verbonden. Dat is veel om rekening mee te houden,
maar daar heb je dan ook je communicatieadviseurs voor om je daarin bij te staan. Wie niet
bereikbaar is voor hun adviezen, moet aanvaarden dat er ongelukken van kunnen komen.
Praatprogramma’s
In oktober 2000 krijgt minister Zalm een uitnodiging van het tv-programma Barend & Van
Dorp. Zij willen met hem praten over de overheidsfinanciën en de invoering van de euro.
Aan tafel zitten de beide gastheren, sidekick Jan Mulder en verder een man die als eerste uit
het Big Brother-programma is gevallen, de Belgische zanger Helmut Lotti, en RTL-nieuwslezer
Jeroen Latijnhouwers. Een vrolijk palet. Zalm kan zijn verhaal kwijt, maar is ook aanwezig
als de andere items aan bod komen. Een ervan is de aanstaande verloving van de kroonprins. “Mag vader Zorreguita op de bruiloft komen?” Familyman Zalm kan zich niet aan het
gesprek onttrekken en zegt na veel aandringen: “Hij is een schurk maar hij mag wel naar de
bruiloft van zijn dochter.”7.30 Het wordt de kop van een nieuwsberichtje, dat direct na afloop
van Barend & Van Dorp in het nieuws is terug te horen. Direct gaat de telefoon van Zalms
woordvoerder van dienst. RVD-hoofddirecteur Eef Brouwers aan de lijn. Hij wil weten wat er
precies is gezegd, maar laat en passant zijn ongenoegen blijken. “Ik vind dat bewindslieden
niet aan dit soort programma’s zouden moeten deelnemen.” Wat later druppelt het bericht
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 219
binnen dat CDA-kamerlid Hans Hillen, ooit directeur Voorlichting op Financiën, vragen gaat
stellen aan de minister-president. “Heeft Zalm namens het kabinet gesproken?” Voor een
relletje is Hillen nooit teruggedeinsd. Kok en Zalm weten de opwinding snel te beteugelen
en daarna ‘gaat de deur op slot’. Kok wacht de resultaten van de inspanningen van oudminister Max van der Stoel en hoogleraar Michiel Baud af; Zalm en de andere ministers
wagen zich niet meer aan een uitspraak over Het Huwelijk.
Deze ervaring heeft grote betekenis voor de voorlichters van Financiën bij het beoordelen
van uitnodigingen voor praatprogramma’s. Allereerst proberen zij in overleg met de
redactie het aantal deelnemers aan tafel te beperken. Met de bureauredacteuren van Barend
& van Dorp worden daarover uitvoerige discussies gevoerd. Bij herhaling wordt uitgelegd
dat het voor een minister nogal wat vergt zich op het eigen verhaal te concentreren met de
drie vaste gesprekspartners aan tafel, van wie Jan Mulder een ongeleid projectiel is. Als er
dan ook nog mensen aanschuiven uit het aanbod van ‘Bekende Nederlanders’ valt er maar
weinig eer te behalen. Of je raakt de draad van je verhaal kwijt, of je zit er een beetje
ongemakkelijk bij. Aan de stamtafel in het café ken je de meeste gasten en hun eigenaardigheden. In zo’n talkshow als Barend & Van Dorp, later Pauw & Witteman, is dat niet het
geval. De doelstellingen zijn ook verschillend. De programmamakers willen een gevarieerde
uitzending maken, dat ook nog eens de tongen losmaakt. Bert van der Veer, de regisseur van
Barend & Van Dorp en later van Pauw & Witteman, heeft ooit iets van zijn gedachtegang
onthuld: “Ik houd niet zo van die zwaarmoedigheid die het progressieve milieu aankleeft.
Op de redactie van Pauw & Witteman kleur ik ook graag buiten de lijntjes. Als ik hoor dat we
Pechtold hebben, stel ik er Wolter Kroes tegenover. Ja zeg, mag het af en toe ook eens leuk
èn onverwachts zijn?”7.31
Het is niet de taak van politici en overheidsfunctionarissen de hen toebedachte rol in een
journalistiek format kritiekloos te vervullen. Als de wensen gelijk oplopen, is er niets op
tegen. Maar het eigen verhaal moet voorop staan. Als dat in onvoldoende mate lukt, of als
daaraan op voorhand moet worden getwijfeld – bijvoorbeeld omdat Paul de Leeuw de
presentator is – dan kan je maar beter weg blijven.
‘Medialogica’ en ‘mediacratie’ betekenen niet dat politici en overheidsfunctionarissen zich
moeten voegen naar het format van het programma, waarvoor ze zijn uitgenodigd. Voor hen
is essentieel dat ze kwijt kunnen wat ze kwijt willen, dat ze het aanzien dat bij hun status
hoort, op zijn minst kunnen bevestigen. De media hebben andere belangen, maar in heel
veel gevallen kunnen de ambities moeiteloos samengaan. Voor de politicus geldt in ieder
geval dat hij de ruimte krijgt zijn eigen plan te trekken en dat niet te veel omstanders hem
van goed bedoelde adviezen en opdrachten voorzien. Anders wordt het een rommeltje.
Voor besturende politici geldt nog het risico dat ze geplaatst worden tussen het belang van
hun functie en het belang van hun politieke partij.
In 2004, Zalm is inmiddels terug op het ministerie van Financiën in het tweede kabinetBalkenende, komt er voor hem een uitnodiging van het dan nieuwe NOS-programma Den
Haag Vandaag/ NOVA Politiek. Het lijkt de redactie wel spannend Zalm in debat te laten
220 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
gaan met Aart-Jan de Geus, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. No way, is
het antwoord. Bewindslieden uit één kabinet gaan niet op de buis met elkaar in debat. Hun
gesprekken vinden plaats in de beslotenheid van de Trêveszaal. Zoals discussies met
Kamerleden ook niet plaatsvinden buiten de Tweede Kamer. Er wordt door de redactie
aangedrongen, de SZW-collega’s proberen ons te vermurwen. Financiën houdt de poot stijf.
Zalm komt alleen of hij komt niet. De uitkomst is dat De Geus wordt afgezegd en Zalm
inderdaad het rijk alleen heeft. Een week later mag CDA-minister De Geus in debat met
CDA-minister Agnes van Ardenne van Ontwikkelingssamenwerking. Van Ardenne bewijst
ten overvloede waarom ministers niet op tv met elkaar in debat moeten gaan. Als het
gesprek komt op de trage besluitvorming over de wijzigingen op de Wet op de
Ondernemingsraden, zegt ze: “Dat het kabinet er op dit punt nog niet uit is komt omdat er
in de ministerraad soms heel lang over weinig gesproken wordt. Vooral De Geus blinkt
daarin uit.”7.32
Zalm laat de schermutselingen met vertegenwoordigers van de media graag aan zijn voorlichters over. Hij neemt er kennis van en reageert meestal instemmend op het advies dat hij van ze
krijgt. Zijn opvolger Wouter Bos zit in dit opzicht wat anders in elkaar. Hij gaat een debat met
bijvoorbeeld Kamerleden niet uit de weg. “Aan de vooravond van de gemeenteraadsverkiezingen van 2010”, schrijft Peter Kee in ‘Het briefje van Bleker’, “waren we (Pauw & Witteman, spr)
uit op enkele debatten van de landelijke kopstukken. Kabinetsleden debatteerden niet met
elkaar, maar een confrontatie met de oppositie behoorde wel tot de mogelijkheden. Bos bleek
dolgraag in debat te willen met Alexander Pechtold, wiens groeiende aanhang deels uit de
PvdA afkomstig was. In de Kamer kreeg Bos nooit de kans met hem te debatteren, dus moest
het maar op tv gebeuren. Pechtold nam deze uitdaging met beide handen aan. Het leidde tot
een uitzending met grote politieke consequenties, al had dat meer met de actualiteit te maken
dan met de botsing van beide partijleiders.”7.33
In Het briefje van Bleker memoreert Peter Kee ook de uitzending waarin Bos bij Pauw &
Witteman de vloer helemaal voor zichzelf krijgt. Kee geeft daarin aan dat het initiatief
daarvoor is uitgegaan van de redactie.7.34 Bij Financiën herinneren ze het zich anders. Het is
niet de enige vergissing van Kee.
Volgens Kee is de betreffende uitzending in oktober 2007. Het is echter 14 oktober 2008,
midden in de herfstvakantie. Bos heeft in de Tweede Kamer een debat gevoerd over het
besluit van het kabinet om Fortis en ABN/Amro over te nemen. Na afloop wordt de
woordvoerder van dienst onderweg naar huis door Kee gebeld. Wil Bos in Pauw & Witteman
verschijnen? Het antwoord is dat de uitnodiging aan hem zal worden voorgelegd, maar dat
de minister alleen komt als hij helemaal alleen aan tafel zit. Kee sputtert tegen. Dat is niet
het format van het programma. Het is kiezen of kabelen, krijgt hij als antwoord. Hem wordt
verteld van een uitzending van Buitenhof, waarin Gerrit Zalm helemaal alleen met Paul
Witteman aan tafel heeft gezeten. “Herinner Paul daar maar aan”, wordt Kee geadviseerd.
“Hij was daar destijds heel tevreden mee, hoewel dat ook daar niet in de formule paste.” De
uitzending wordt een groot succes, Jeroen Pauw, Paul Witteman en Wouter Bos zijn alle drie
tevreden. Ook jaren later kunnen mensen zich de uitzending nog herinneren.7.35
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 221
Het wekelijks gesprek met de minister van Financiën
Als journalisten en voorlichters elkaar met respect bejegenen kunnen er waardevolle
samenwerkingsverbanden ontstaan. Het wekelijkse gesprek met de minister van Financiën
bij RTL Z is daar een aansprekend voorbeeld van. In 2001 wordt Dick van der Peijl eindredacteur van het programma. In 2005 benaderen ze Financiën met het voorstel Gerrit Zalm elke
week in de gelegenheid te stellen zijn licht te laten schijnen over de economie. De
Financiën-voorlichters aarzelen en adviseren uiteindelijk de minister het niet te doen. Van
der Peijl is teleurgesteld. Als ‘troostprijs’ wordt een eenmalig groot interview afgesproken.
Een jaar of drie later, Wouter Bos is dan minister, wordt RTL Z door de Financiënvoorlichters benaderd met de vraag of ‘het aanbod nog steeds staat’. Als het antwoord
positief is, wordt het aan Bos voorgelegd. Hij heeft er geen bezwaar tegen. Bij de RTLredactie werken inmiddels twee oud-collega’s van Financiën. Pieter Klein is adjunct-hoofdredacteur en Kees Berghuis, de oud-politiek assistent van Gerrit Zalm, hoofd van de Haagse
redactie. In het overleg dat op enige afstand van Nieuwspoort en het Plein wordt gevoerd,
schuift ook Frits Wester aan. Uitgelegd wordt dat de kans groot is dat de minister een
uitnodiging voor een wekelijks gesprek bereid is te aanvaarden. Het moet dan wel gaan over
zaken die in de portefeuille van de minister van Financiën zitten. Het mag geen concurrent
worden van het wekelijks interview met de minister-president, geen gesprek waarin de
minister van Financiën gevraagd wordt te reageren op de algemene politieke situatie, of op
uitspraken van andere bewindslieden. Ter versterking van die gedachte zou de staatssecretaris, dan Jan Kees de Jager, de minister bij diens afwezigheid moeten vervangen. Wester
sputtert nog even tegen. “Je kan toch niet aan de actualiteit voorbijgaan?” Maar Financiën
gaat daar niet in mee. Het gesprek leidt tot een schriftelijke uitnodiging aan Bos, die met
een positief advies aan hem wordt voorgelegd. De minister aarzelt enkele weken, zo lang
zelfs dat ze zich bij RTL afvragen of ‘deze vogel ooit gaat vliegen’. Maar in het voorjaar van
2008 is het dan zover. Sindsdien is het een vast onderdeel van de programmering van RTL Z
op dinsdagmiddag.
Naar eigen media
Rondom de eeuwwisseling, mede bevorderd door de ontwikkelingen in de media, groeit de
gedachte dat de overheid zijn eigen informatiekanalen op poten moet zetten. ‘Wallage’
neemt er in zijn rapport, dat in 2001 verschijnt, een lange aanloop voor. Op tal van plaatsen
wordt in het rapport de betekenis van vrije, onafhankelijke media, benadrukt. De grote
aanwezigheid van prominente (ex-)vertegenwoordigers van de pers in de commissie-Wallage is hieraan ongetwijfeld debet.7.36 Maar uiteindelijk wordt er toch een draai gemaakt.
“Zeer veel van de berichtgeving bereikt de burger via de onafhankelijke media. De invloed
die de onafhankelijke media hebben op de oordeelsvorming van de burger, mag niet
onderschat worden. Des te belangrijker is dat de burger erop kan vertrouwen dat de
berichtgeving die hem via de media bereikt, correct is. In een situatie van verscherpte concurrentie
kan de juistheid van de berichtgeving onder druk komen te staan.”14 7.37
14
Cursivering van de auteur
222 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De commissie wijst op de terughoudendheid die in de overheidsvoorlichting wordt
betracht. Zonder aan de betekenis van parlementaire goedkeuring iets af te willen doen,
onderkent zij dat de samenspraak van de politiek met de samenleving inmiddels meerdere
dimensies kent. “Dankzij het hoge tempo en de intensiteit van de nieuwsvoorziening start
het maatschappelijk debat over een beleidsvoornemen meteen nadat publicatie van dat
voornemen heeft plaatsgevonden. Er is geen sprake van dat bijvoorbeeld pressiegroepen
met hun inbreng zouden wachten tot het afrondende debat in het parlement heeft
plaatsgevonden. Integendeel: veel pogingen de publieke opinie te beïnvloeden worden
ingegeven door de wens het parlement corrigerend te zien optreden ten opzichte van het
voornemen van de regering.”7.38 Bewindslieden moeten in de gelegenheid zijn daar hun
opvattingen tegenover te stellen. Uiteraard kunnen zij dat doen op uitnodiging van de
media zelf en kunnen zij in spreekbeurten ook reageren op de inzichten van de andere
partijen in het maatschappelijk debat. Maar dat biedt niet altijd voldoende soelaas, zoals
minister Tineke Netelenbos heeft ondervonden met het rekeningrijden (1999-2001). De
ANWB en De Telegraaf zijn daartegen voluit in verzet gegaan. De andere media staan erbij en
kijken ernaar. Zij voelen zich niet geroepen de op zijn minst gekleurde voorstelling van
zaken te corrigeren. ‘Wallage’ verwijst niet expliciet naar deze hoogoplopende hetze, maar
hij klinkt wel door in het voorstel de Principia wat offensiever uit te leggen. “De burger
heeft er naar het oordeel van de Commissie namelijk recht op zowel de inhoud van de
voornemens als de motieven van de regering te kennen. Waar de burgers, via nieuwsvoorziening én betaalde informatie door de critici van het beleid ruimhartig van contra–informatie worden voorzien, is het niet meer dan redelijk dat ook de regering in dit stadium van
de beleidsontwikkeling alle informatiekanalen kan gebruiken.”7.39
Het betoog eindigt met de aanbeveling dat Voorlichting over niet aanvaard beleid mag, mits:
• Informatie feitelijk van aard en zakelijk van toon is;
• De overheid herkenbaar is als afzender;
• Inhoud van het beleid centraal staat, en niet de bestuurder;
• Er gecommuniceerd wordt in redelijke verhouding tot anderen (proportionaliteit) en
• Duidelijk wordt aangegeven in welke fase het beleid zich bevindt en hoe het verder gaat.7.40
Niet veel later wordt deze aanbeveling in de Principia, de uitgangspunten van overheidscommunicatie, definitief verwerkt.15 7.41
Een van de vernieuwingen waar ‘Wallage’ de aanzet toe geeft, is de ontwikkeling van een
eigen ‘portal’ voor overheidscommunicatie. Binnen de VoRa wordt in die tijd al lange tijd
gesproken over een website voor Postbus 51, naast de websites van de verschillende
departementen. De werkgroep die zich daarmee bezighoudt, krijgt de opdracht ook
uitwerking te geven aan de ‘portalsite’. Uitbouw van de Postbus 51-website is daarbij geen
optie. Postbus 51 is opgericht om vragen van burgers te beantwoorden over reeds aanvaard
beleid, niet over beleid in ontwikkeling. Het is de bedoeling dat de portalsite dat wel gaat
doen en als koepel fungeert van de departementale websites.
15
Zie daarvoor Hoofdstuk 3 – Het normenkader
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 223
Bij de nieuwe portalsite moet rekening gehouden worden met de reeds bestaande website,
www.overheid.nl, die onder verantwoordelijkheid van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks­
relaties (BZK) is opgezet. Ook deze site heeft het karakter van een portalsite. Hoofdmoot
vormen de Officiële Publicaties en Bekendmakingen en de Wettenbank. Daarnaast geeft de
website toegang tot gemeentelijke regelgeving. Het karakter is heel anders dan wat de VoRa
voor ogen staat. Zij is in zekere zin het formele zusje van de website van Postbus 51. Beide
bieden informatie over aanvaard beleid. Maar de naam Overheid.nl staat de VoRa wel aan.
Er wordt voorzichtig een poging gewaagd de naam over te nemen voor de door de VoRa te
ontwikkelen portal. De reactie van BZK is fel. Hoe haalt de VoRa het in zijn hoofd?
Samenwerking kan niet aan de orde zijn. De informatie van de gemeente Sneek is belangrijker dan ‘de leutermolen van de RVD’. Tegen deze vooringenomenheid kan de VoRa niet op.
De koers wordt gewijzigd. De VoRa concentreert zich vanaf dat moment op de ontwikkeling
van de website die uiteindelijk als www.regering.nl zal worden gelanceerd.
Voorafgaand aan ‘Wallage’ heeft de VoRa al gepreludeerd op uitbreiding van de nieuwsvoorziening op internet. In een onderlinge discussie over de relatie met de parlementaire pers is
een van de ‘voorlopige conclusies’ dat er aanleiding is op het gebied van het persbeleid een
nieuwe richting in te slaan. “Van belang is, dat rechtstreekse informatievoorziening aan het
brede publiek, respectievelijk specifieke doelgroepen van het beleid verder wordt geïntensiveerd. Naast de inzet van de bestaande media wordt daarbij vooral gedacht aan uitbreiding
van de voorlichting op internet.”7.42 Financiën is daar met de website over Belasting­
herziening 2001 al in voorgegaan.
Gedurende de ontwikkeling van www.regering.nl worden er plotseling uit alle hoeken en
gaten van de voorlichtingsdiscipline problemen opgeworpen. Daarin blijkt weinig van de
eerdere overeenstemming over ‘uitbreiding van de voorlichting op internet’, noch van de
herbevestiging ervan in het actieplan-Wallage. Belangrijkste vraagstuk is de vraag wie
verantwoordelijk is voor de informatie over het voorgenomen beleid van een minister: de
eigen directie Communicatie of de RVD? Er worden daarbij stevige stellingen betrokken. Het
zijn reflexen die doen denken aan de bezwaren van voorgangers decennia eerder, met
betrekking tot de wekelijkse persconferentie van de minister-president. Ook nu dreigt het
belang van de burgers het onderspit te delven ten opzichte van de eigen zendingsdrang van
ministers. De VoRa slaagt er uiteindelijk in de bezwaren te ondervangen door een ‘escalatie
regeling’ op te stellen. Er komen op www.regering.nl alleen berichten die door het departement zijn aangeleverd en die – na de bewerking door de centrale redactie – nog ter definitieve
goedkeuring worden voorgelegd. Bij een conflict over de laatste tekst overlegt de directeur
Communicatie van het betreffende departement met de directeur-generaal RVD, op dat
moment Gerard van der Wulp. Daar kan iedereen zich in vinden. Er is nooit een beroep op
deze regeling gedaan.
De kous is daarmee echter nog niet af. Kort voordat de website in de lucht gaat, verschijnen
er berichten in de krant, gebaseerd op anonieme mededelingen die aan directeuren
Communicatie worden toegeschreven, waarin de nieuwe website “Van der Wulps Pravda”
wordt genoemd. Van der Wulp, enkele jaren later, daarop terugblikkend: “Die antigevoelens
224 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
zijn weggegaan toen zichtbaar werd dat de site helemaal niet eng is, en wel degelijk iets
toevoegt.”7.43
De website www.regering.nl is een portalsite. Het biedt algemene informatie van de
regering en toegang tot de departementale sites voor de onderwerpen die op hun terrein
liggen. Daarnaast blijft ook de website van Postbus 51 bestaan, waar burgers antwoord
kunnen krijgen op hun vragen over het bestaande beleid. In 2010 worden al deze websites
geïntegreerd in www.rijksoverheid.nl.7.44 Daarmee heeft de Rijksoverheid definitief een
eigen kanaal met informatie voor de burgers, dat haar decennialang niet was gegund.
Niemand in de media staat er bij stil dat hiermee een grens, die ooit zeer principieel is
getrokken, wordt overschreden.
Bloggende en twitterende politici
Kennelijk ligt de ontwikkeling van een eigen kanaal op internet voor de overheid in de lijn
der verwachtingen. Iedereen wordt in de eerste jaren van het millennium steeds actiever op
internet en iedereen gaat er stilzwijgend vanuit dat de overheid in die trend mee gaat. Het
zal niet worden begrepen als de overheid in dit opzicht de handen worden gebonden.
Politici gaan bloggen, gaan twitteren en niemand die er aanstoot aan neemt als het
onderscheid tussen staand beleid of niet aanvaard beleid niet in acht wordt genomen. Of als
er iets wordt gemeld dat ‘de postkamer van de Tweede Kamer’ nog niet heeft bereikt.
De meeste bewindslieden blijven in het algemeen overigens zeer terughoudend. Zo
ontwikkelt Gerrit Zalm zich na zijn terugkeer bij Financiën in 2003 tot een enthousiast
blogger, een hobby die hij is begonnen in het jaar dat hij het VVD-fractievoorzitterschap (23
mei 2002- 27 mei 2003) vervult. Vier, soms vijf keer per week schrijft hij eigenhandig over
het werk van de vorige dag, zonder echt inhoudelijk te worden. Hij krabbelt dat midden in
de nacht in ballpoint op zijn bekende ‘roze flappen’16 die door een van de woordvoerders
worden uitgetikt en op de website worden geplaatst. Het is voor zijn collega’s wel even
wennen. Als hij schrijft “vandaag overleg gehad met de minister van SZW”, dan kan de vraag
waar dat dan over ging en wat het resultaat was, niet uitblijven. Zo heeft transparantie ook
een keerzijde, maar Zalm laat zich hierdoor niet weerhouden.7.45
16
De ‘roze flappen’ van Gerrit Zalm zijn fameus in de communicatie tussen hem en zijn ambtenaren. Vaak
noteert hij er vragen op die bij hem opkomen naar aanleiding van mediaberichten. Ze komen ’s
ochtends ‘uit de tas’ en ’s avonds gaat het antwoord in notitie-vorm retour.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 225
Marja Wagenaar heeft zich naar aanleiding van de website Belastingherziening 2001
afgevraagd of hiermee de oude – naoorlogse – afspraken niet zijn overtreden. Ze laat de
zaak rusten als Roger van Boxtel, de minister van Bestuurlijke Vernieuwing in Paars II, de
opmerking wegwuift. Bijna tien jaar later volgt er nog een vergelijkbare oprisping naar
aanleiding van de ontwikkeling van www.rijksoverheid.nl, de corporate website die in de
plaats komt van www.regering.nl en zestien departementale websites.
NVJ-secretaris Thomas Brüning klaagt over de nieuwe dienst Rijksoverheids Video en Foto.
Deze eenheid is opgericht om voor beeld te zorgen voor www.rijksoverheid.nl. De producties worden echter ook breder gebruikt, als videopersberichten. Menig website van
(regionale) kranten plaatst ze. Brüning heeft moeite met die producties en diskwalificeert ze
als ‘eendimensionaal ophemelen van overheidsbeleid’. In een reactie van het projectteam
dat verantwoordelijk is voor de bouw van de nieuwe corporate website wordt gezegd dat hij
tegen de verkeerde boom plast. “Wij proberen zelf goede producties te maken, zoals we al
decennia persberichten proberen te maken. Soms glijden die een op een in een krant. Nu
worden onze videoberichten op vele nieuwssites geplaatst. Het is aan de redactie daarin
keuzes te maken. Het is een beetje potsierlijk de camjo’s van de rijksoverheid te verwijten
dat ze zulk goed werk afleveren, dat onafhankelijke media daaraan kennelijk niets kunnen
toevoegen.” 7.46
Brünings kritiek vindt geen navolging. En daarmee lijkt het verbod op rechtstreekse
communicatie van de overheid met burgers over voorgenomen beleid definitief ten grave
gedragen. De overheid is vanaf 2010 niet langer afhankelijk van de getrapte communicatie,
die haar in 1946 is opgedrongen.
Miscommunicatie
De ontwikkeling van eigen media betekent niet dat de overheidscommunicatie aan hen
exclusief is voorbehouden. De vrije media blijven hun rol vervullen. Daardoor blijft het ook
van belang de verschuivingen in het medialandschap en in het kijk- en luistergedrag van
burgers goed te volgen. Informatie van de overheid kan makkelijk langs de gewenste
doelgroepen heen gaan. Dat was bijvoorbeeld het geval tijdens de verkiezingscampagne van
2002. In hoofdstuk 2 is al beschreven hoe het bureau Motivaction de VoRa er fijntjes op
wees dat de Paarse partijen vooral voor eigen parochie preekten.
Een ander voorbeeld van langs elkaar heen communiceren is in 2001 al zichtbaar geworden
bij de veiling van FM-frequenties. Enkele zenders die al een frequentie hebben, lopen
daartegen te hoop. Zij vrezen dat kapitaalkrachtige mediamagnaten hun frequentie zullen
kapen. Binnen het kabinet gaan de staatssecretarissen Monique de Vries (VVD, V&W) en Rick
van der Ploeg (PvdA, OCW) erover. De PvdA-Tweede Kamerfractie wil niet veilen. Via de
‘traditionele media’ wordt de samenleving af en toe geïnformeerd over de verschillen van
inzicht. Ondertussen mobiliseren de diskjockeys Erik de Zwart (Radio 538) en Jeroen van
Inkel (Sky Radio) hun luisteraars en roepen hen op Tweede Kamerleden te bombarderen
met e-mails. ‘Stop Den Haag/ Stop de veiling’ is het devies. Na verloop van tijd kan Erik de
226 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Zwart, die uitgroeit tot het boegbeeld van de acties, succes claimen. “De politiek geeft
gehoor aan de stem van de twaalf miljoen luisteraars, de protestactie van de afgelopen
weken en de reacties van luisteraars op internet en rechtstreeks aan Kamerleden hebben
voor een ommekeer gezorgd.”7.47 Waar het in dit verband om gaat, is dat de actievoerende
diskjockeys hun luisteraars via hun eigen kanalen rechtstreeks weten te bereiken, terwijl de
politici – bewindslieden en Kamerleden – hun boodschap via krant en journaal uitdragen.
Daardoor communiceerden zij met de ouders van de doelgroep in plaats van met de
doelgroep zelf. Nu is een e-mail bombardement een onschuldig actiemiddel, maar het is
beter wanneer politici hun best doen om rechtstreeks in contact te komen met de
actievoerders.
Een paar jaar later blijken bewindslieden en hun voorlichters nog niet te hebben geleerd
van deze ervaringen. In 2007 verzet het Landelijk Aktie Komitee Scholieren (LAKS) zich
tegen de ‘1040-uren norm’ in het middelbaar onderwijs. Die norm leidt volgens het LAKS
tot te veel nutteloze uren, de vermaledijde ‘ophokuren’. Bij de mobilisatie van de scholieren
benut LAKS alle moderne media: sms’jes, videoclips, social media. De minister van
Onderwijs communiceert via radio, tv en Tweede Kamer. Die berichtgeving komt op zijn
best bij de ouders van de actievoerende scholieren terecht. En of die nog wat over tienerkinderen hebben te vertellen laat zich raden. Het probleem is niet dat er verzet is tegen het
beleid van de overheid, dat is van alle tijden en zal ook niet veranderen, maar de onhandigheid om met de actievoerders in gesprek te komen. De professionele overheidsvoorlichters
moeten zich kunnen inleven in de leefstijlgroepen waartoe de actievoerders kunnen
worden gerekend, zodat ze hun ‘opdrachtgevers’ de juiste kanalen kunnen adviseren,
waarlangs ze hen rechtstreeks kunnen bereiken.
Zappende en surfende burgers
De leefstijlgroepen zijn qua samenstelling geen statisch geheel. Dat is onder meer zichtbaar
in de plaatjes die Motivaction schetst. Niet de leefstijlgroepen zelf, ook hun kenmerken zijn
constant in beweging. Burgers zijn bijvoorbeeld binnen hun leefstijlgroep steeds minder
trouw aan de media. Zij ‘surfen’ en ‘zappen’ dat het een aard heeft. Dat dwingt de overheidsvoorlichter de vinger wat dat betreft stevig aan de pols te houden, zodat daar op het
gewenste moment op kan worden ingespeeld. Om nieuwe voorbeelden van miscommunicatie te voorkomen. De resultaten van de tweejaarlijkse tijdsbestedingsonderzoeken ‘Alles
over tijd’, die sinds 2006 worden gehouden, kunnen daarbij behulpzaam zijn.7.48
Uit die onderzoeken blijkt dat de gemiddelde burger net geen zeven uur (411 minuten) op
een dag aan media besteedt. Ondanks alle veranderingen die zich in de andere vormen van
tijdsbesteding voordoen is dit een vrij stabiel gegeven. Daarbinnen doen zich wel verschuivingen voor. Het aandeel televisie blijft weliswaar gelijk (150 minuten), maar het kijkgedrag
niet. Het aandeel van internet (van 56 minuten in 2006 naar 104 in 2010) wordt groter ten
koste van de kranten (32 minuten). Maar ook binnen het internetgedrag doen zich
ingrijpende verschuivingen voor.7.49
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 227
De Stichting Kijk Onderzoek (SKO) verstrekt jaarlijks gegevens over de invulling van die 2,5
uur die burgers gemiddeld per dag tv kijken. Die uren zijn verspreid tussen 6 en 12 uur ‘s
avonds, waarbij tussen half 10 en 10 uur de hoogste kijkdichtheid wordt bereikt.
Uit de ontwikkelingen binnen het medialandschap kan worden vastgesteld dat de kranten
het bijzonder moeilijk hebben. Hun marktaandeel loopt gestaag terug. Maar als daar verder
op wordt ingezoomd is de ontwikkeling voor de kranten nog veel ernstiger dan op het
eerste gezicht al leek. De gemiddelde leeftijd van de krantenlezers stijgt. En die behoren
gemiddeld genomen ook nog tot een hogere welstandsklasse. Anders gezegd: jongeren
lezen, net als mensen die gerekend worden tot de lagere welstandsklassen, steeds minder
vaak een krant.
De essentie van deze ontwikkelingen voor de professionele overheidsvoorlichters is, dat zij
zich in hun beroepspraktijk niet moeten laten leiden door de kijk-, luister- en oplagecijfers
van de verschillende media. Het moet hen gaan om de bereikcijfers: welke groepen worden
door welk medium of welke rubriek aangesproken? De actuele gegevens worden binnen
DPC bijgehouden met het oog op de plaatsing van de televisiespots. Hun relevantie voor de
persvoorlichting is inmiddels minstens zo groot. Ze horen een vaste plek te hebben in de
gereedschapskist van de overheidsvoorlichter.
Medialogica en mediacratie
De maatschappelijke debatten over de media hebben begrippen voortgebracht als ‘media­
logica’ en ‘mediacratie’. Binnen de opvatting van medialogica worden politici en media een
‘prisoner’s dilemma’ toegedicht. “Ze zijn niet in staat om zich aan het spel te onttrekken omdat
alle anderen er toch aan deel nemen. Tegelijk beseft ieder voor zich wel degelijk de eigen
boodschap daarmee soms geweld aan te doen.”7.50 Dat houdt volgens de Raad voor
Maatschappelijke Ontwikkeling in dat het nieuws steeds vaker wordt gebracht in vormen
die hun betekenis niet zozeer ontlenen aan de inhoud van het nieuws, maar eerder aan de
specifieke eigenschappen van het medium. De logica van het medium bepaalt in sterke
mate de vorm van het publieke debat en beïnvloedt de wijze waarop dit wordt gevoerd.
Mediacratie gaat nog een stapje verder. De dominantie van de media in de samenleving lijkt
zo ver te gaan, dat zij de dienst lijken uit te maken. Het suggereert dat iedereen, dus ook de
politici, zich daaraan moet onderwerpen.
Max van Weezel en Margalith Kleijwegt hebben met de titel van hun boek ‘Op tv of
roemloos ten onder’ tot uitdrukking gebracht hoe medialogica en mediacratie worden
ervaren.7.51 Je kunt je er maar beter aan over geven, je kunt je maar beter voegen naar de
wensen van de media, want je eraan onttrekken is geen optie. In hun boek praten ze met
‘hoofdrolspelers’ in de mediacratie, met tv-persoonlijkheden die een belangrijke rol spelen
in de berichtgeving en in de duiding van politieke ontwikkelingen. Ook komen de ervaringen van enkele ‘slachtoffers’ van de mediacratie aan het woord. Ze zijn veelvuldig op tv
geweest, maar desondanks ten onder gegaan. Voor de overheidsvoorlichters bieden de
228 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
woorden van oude rotten als Mies Bouwman, Koos Postema, Sonja Barend en Ton Planken
(“Je moet je niet laten afzeiken door Jeroen Pauw”) een beter advies. Hun boodschap is dat
‘het aanzien van het ambt’ moet worden gerespecteerd. Het is het goed recht van media
politieke berichtgeving ‘op te leuken’, maar dat betekent nog niet dat je je als politicus
gedwongen moet voelen daaraan mee te doen. “De politiek moet de regie terugpakken”,
voegen Kleijwegt en Van Weezel daar terecht aan toe.
In zijn boek ‘De littekens van de dag’ biedt Hans Laroes, de oud-hoofdredacteur van het
NOS Journaal, ook enig tegenwicht tegen de medialogische en mediacratische journalistiek.
Hij bepleit ‘slow journalism’, waarmee hij bedoelt dat de journalistiek terug moet naar de
basis. “In een tijd waarin we bedolven worden onder een grote hoeveelheid hooibergen vol
informatie, waarin de speld van de werkelijkheid nauwelijks te vinden is, is er een grote
behoefte aan de rol van de gids, die de journalist kan zijn. Vaststellen van wat klopt en niet
klopt; validatie en verificatie. De journalistiek, zeker in Nederland, heeft hier veel te
winnen.”7.52
In dezelfde gedachtegang hebben gekozen politici als spelbepalers van wat er in de
samenleving hoort te gebeuren veel te winnen als ze af en toe ook het wapen van de
spelvertraging inzetten. ‘Slow communication’ dus, zeker als de media op hol dreigen te slaan
kan die uitkomst bieden. Als je de bal hebt kan het verstandig zijn, zeker als de tegenpartij
een constant hoog tempo aan de dag legt, de bal even rustig in het eigen team rond te
spelen. Je komt zo even op adem, de medespelers krijgen de kans hun eigen posities weer in
te nemen. De charme van het kluitjesvoetbal van enthousiaste pupillen is groot, maar voor
gelouterde professionals geen voorbeeld dat navolging verdient. Van hen mag je een groot
spelinzicht, een goede balans tussen versnellen en vertragen, verwachten. De professionele
voorlichters dienen hen daarbij vanaf de zijlijn behulpzaam te zijn.
Professionalisering van de dienstverlening
Op enig moment zijn de journalisten Frits Wester (RTL Nieuws) en Toof Brader (ANP) bij
Financiën te gast in een wat breder werkoverleg van de directie Communicatie.
Hoofdonderwerp is de werkwijze van hun redacties en het beleid van hun organisaties met
betrekking tot overheidsinformatie. Aan het eind wordt hen gevraagd: “Wat vinden jullie
van ons?” “Jullie bellen tenminste terug”, luidt het unanieme antwoord. Enigszins
verbouwereerd steken de Financiën-voorlichters het compliment in de zak. Kennelijk is hun
ervaring dat dit niet bij elke departement de praktijk is.
‘Terugbellen’ is een vanzelfsprekend onderdeel van het respect dat professionele voorlichters in hun dagelijkse contacten met journalisten aan de dag horen te leggen. Vanuit de
overheidsvoorlichting heeft zich in die dagelijkse contacten een professionaliseringsslag
voorgedaan. Daarbij is goed gebruik gemaakt van de instrumenten die door de digitalisering zijn aangereikt. Journalisten hoeven niet meer in weer en wind voor gesloten deuren te
wachten op de laatste vorderingen van een overleg. Ze worden tijdig per sms en e-mail
gewaarschuwd dat de ministerraad, of willekeurig welk overleg, op zijn eind loopt en dat de
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 229
hal van Binnenhof 19 open is. Als bewindslieden dan langs ‘het rode koord’ naar buiten
gaan, kunnen ze worden aangesproken. Je moet weten hoe het is geweest om deze
ontwikkeling op waarde te kunnen schatten. En je moet op de hoogte zijn van de service die
het Witte Huis en het Pentagon media de hele dag door bieden, om te beseffen dat er nog
wel wat ruimte voor verbetering is. Eigenlijk dienen er ook bij AZ en andere departementen
‘vaste persruimtes’ te zijn waar journalisten terecht kunnen in afwachting van het moment
waarop ze hun vragen aan bewindslieden of voorlichtingsambtenaren kunnen stellen. Of
zo’n verdere ontwikkeling zal worden gewaardeerd? Kort na de introductie van het rode
koordje in de hal van Binnenhof 19 laat NRC’s Mark Kranenburg weten heimwee te hebben
naar het wachten op de stoep van het ministerie.
Een goed gesprek
Media hebben dagelijks contact met voorlichters van de overheid. In het merendeel van de
gevallen gaat het goed. De informatie wordt uitgewisseld, toegelicht en verwerkt. Meestal is
er niets te merken van nerveuze bewindslieden die hun voorlichters op de vingers kijken. Of
van even nerveuze redactiechefs die graag een scoop of primeur willen hebben in hun krant
of programma.
Af en toe vliegt er iemand uit de bocht, wordt er niet tijdig teruggebeld, komt er een
ergernis naar buiten die te lang lijkt te zijn opgekropt. Weinig om je druk over te maken. In
elke sector van de samenleving doen zich frustrerende interacties voor. Maar tussen
journalisten en voorlichters leiden de teleurstellende ervaringen niet zelden tot uitbarstingen, waarin vooral de voorlichters het moeten ontgelden. Zij zijn ‘ingehuurde leugenaars’
die er slechts op uit zijn journalisten op het verkeerde been te zetten. Een functionaris voor
wie je geen respect hoeft te hebben. Met name de felheid waarmee de opvattingen worden
geuit, wekt de indruk dat er van ernstige misstanden sprake is. Waar ‘Wallage’ het eindrapport de titel ’In dienst van de democratie’ heeft meegegeven, doet de toon van het debat
soms vermoeden dat de overheidsvoorlichting in de ogen van de journalistiek eerder een
bedreiging vormt voor de democratie. Enige nuchterheid kan geen kwaad.
Professionele voorlichters handelen in het belang van hun ‘opdrachtgevers’. Hun hoofdopdracht is de ‘klanten’ – de samenleving – zo goed mogelijk te informeren over de inspanningen die de ‘opdrachtgever’ zich in hun belang getroost. De professionele voorlichters
doen daarbij een beroep op verschillende soorten ‘samenwerkingspartners’. Daartoe
rekenen zij ook de journalistiek. De media zijn daarvoor in beginsel niet opgericht. Zij zien
hun rol in de – democratische – samenleving eerder als ‘controleur van de macht’. Maar
overheid en journalistiek hebben uiteindelijk met dezelfde burgers te maken. Die willen
weten wat hun overheid uit hun naam en in hun belang doet. Binnen de journalistiek
vervullen journalisten de rol van ‘projectleider’. Ook zij omringen zich daarbij met
‘samenwerkingspartners’. Het is niet vreemd als zij professionele voorlichters in dat netwerk
van ‘samenwerkingspartners’ toelaten. Het kan bijdragen aan het wederzijds respect, dat
voor een optimaal resultaat noodzakelijk is.
230 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Door Peter Neijens17 is tweemaal onderzoek gedaan naar wat overheidsvoorlichters en
journalisten vinden van bepaalde aspecten van de overheidsvoorlichting. Daaruit blijkt
onder meer dat journalisten veel negatiever over voorlichters denken, dan voorlichters over
journalisten. “De interactie tussen overheidscommunicatoren en journalisten staat onder
druk. Er gaapt een grote kloof tussen journalisten en voorlichters, waarbij vooral journalisten blijk geven van veel onvrede. Journalisten zijn het niet alleen oneens met het feit dat
voorlichters naast informeren ook willen beïnvloeden, ze oordelen ook zeer negatief over
de wijze waarop voorlichters hun taak uitvoeren en ze zijn ook nog eens erg ontevreden
over hun relatie met voorlichters.”7.53
Hoe verbeter je nu de relatie tussen twee beroepsgroepen die dagelijks met elkaar in contact
staan, die in belangrijke mate van elkaar afhankelijk zijn? Die voor elkaar een ‘samenwerkingspartner’ horen te zijn? De een beschikt over informatie die de ander graag wil hebben,
de ander heeft de ruimte die informatie aan belanghebbenden door te geven. Het antwoord
ligt besloten in het respect voor elkaars werk, functie en verantwoordelijkheden. Meer is
niet nodig. Meer is zelfs niet gewenst. De voorlichter moet niet op de stoel van de journalist
willen zitten, de journalist niet op die van de voorlichter. Maar zelfs als het respect er is
kunnen ergernissen niet altijd worden voorkomen. Om die reden stelde de commissieParadijs in de notitie over het politieke interview (2000) voor om regelmatig ‘een goed
gesprek’ te organiseren. “Het loopt nu niet echt lekker”, zo wordt in die notitie vastgesteld.
“Hoe breng je hier verandering in? Niet door juridische reglementen, zelfs niet door
ongeschreven codes. Het onderhandelen alleen al daarover is onbegonnen werk. Alleen een
goed gesprek in een ontspannen sfeer kan de bewolking boven de omgang tussen politiek
en journalistiek doen opklaren. Een goed gesprek, waarin wederzijdse ergernissen op
rustige wijze worden besproken. Waarin bereidheid wordt getoond naar elkaars argumenten te luisteren. Is één gesprek genoeg? Natuurlijk niet. Er is periodiek enige reflectie nodig
op de onderlinge interactie.”7.54
Een serieuze reactie op het voorstel is er nooit gekomen. Rutger van Santen, vele jaren
PPV-voorzitter, heeft het standpunt gehuldigd dat de PPV te divers van samenstelling is om
een goede gesprekspartner voor de VoRa te kunnen zijn. De RVD heeft regelmatig contact
met de top van de PPV en van de Vereniging Verslaggevers Koninklijk Huis, die in 2002 van
de grond is gekomen. Het zijn ongetwijfeld nuttige gesprekken over aanstaande mediaevents. Het heeft in ieder geval het onregelmatig opstekende misbaar over ‘door de RVD
opgelegde mediacodes’ niet kunnen voorkomen. Dat periodieke goede gesprek kan dus nog
steeds een functie vervullen.
17
Peter Neijens is hoogleraar Media and Persuasion aan de Universiteit van Amsterdam
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 231
Nabeschouwing
Anno 1995 zijn in de relatie tussen overheid en media de kenmerken die er direct na de
Tweede Wereldoorlog in zijn aangebracht nog volop aanwezig. Over voorgenomen beleid
wordt niet rechtstreeks met de samenleving gecommuniceerd. De communicatie verloopt
getrapt. Het zijn de dagbladen, dominant in het medialandschap van die tijd, die hun
abonnees informeren over nieuwe voorstellen van de regering. De spelregels voor de media
zijn beperkt. Zij betreffen vooral het embargo dat vaak aan nieuwe regeringsstukken is
verbonden. Uit respect voor het recht van de Tweede Kamer om als eerste te worden
geïnformeerd, mag pas tot publicatie worden overgegaan als de documenten daar bij de
postkamer zijn aangeleverd. Voor de Prinsjesdagstukken geldt een iets afwijkend regime. Er
mag pas worden gepubliceerd als de Troonrede is uitgesproken en als de Rijksbegroting
officieel aan de Kamer is aangeboden.
De belangrijkste vernieuwing die zich in het samenspel met de media sinds de Tweede
Wereldoorlog voordoet is de introductie van de wekelijkse persconferentie van de ministerpresident. De eerste wordt in januari 1970 gehouden. Op de achtergrond hiervan speelt
onder meer de ontwikkeling van televisie, die geleidelijk aan de hegemonie in het medialandschap naar zich toe trekt. De wekelijks stroom van perscommuniqués aan de Tweede
Kamer en aan de pers, en de wekelijkse ‘broodjeslunch’ van de departementale directeuren
Voorlichting zijn spin-offs van de wekelijkse persconferenties. Net als die persconferenties
blijken het blijvertjes in de praktijk van de overheidsvoorlichting.
Vanaf 1995 stijgt het tempo van de veranderingen in de relatie tussen overheid en media.
Daar zijn verschillende oorzaken voor. Het medialandschap gaat ingrijpend op de schop.
Burgers verdelen hun aandacht al zappend over het grotere aanbod van televisiezenders.
Nieuwe media, internetwebsites, social media, trekken veel belangstelling, mede omdat
computers en smartphones steeds gebruiksvriendelijker worden. In die ontwikkelingen
zien de kranten hun oplages dalen. Het lezersbestand vergrijst, jongeren blijven liever via tv
en internet op de hoogte van de belangrijkste gebeurtenissen. In die cocktail van ontwikkelingen komen begrippen op als ‘medialogica’ en ‘mediacratie’. Waarmee het belang van
media in de samenleving anno 2010 tot uitdrukking komt.
Voor de professionele overheidsvoorlichters als ‘projectleider’ hebben deze ontwikkelingen
grote invloed op hun werk. De rol als intermediair tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’
verandert niet. Ook de relatie met ‘samenwerkingspartners’ verandert niet fundamenteel.
Zij blijven behulpzaam bij het overbrengen van de boodschap van de ‘opdrachtgevers’ naar
de ‘klanten’. Maar de gereedschapskist krijgt een heel andere inhoud.
De belangrijkste verandering sinds 1995 is de ontwikkeling van eigen media, waarmee de
overheid rechtstreeks met burgers in contact kan treden. De getrapte informatie over nieuw
beleid, die de overheid jarenlang is opgedrongen geweest, heeft plaats gemaakt voor
informatieverstrekking via de websites van de overheid.
232 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De wijze waarop de media invulling geven aan hun rol en hun ‘opdracht’ is evenzeer
veranderd. Binnen hun programma-aanbod is nog steeds plaats voor politici en overheidsfunctionarissen. Veel programma’s bieden zelfs aantrekkelijke platforms voor politici om
hun denkbeelden te ontvouwen. Hoofddoelstellingen van die programma’s zijn echter
allereerst een zo aantrekkelijk mogelijk programma te maken voor de kijkers, de luisteraars,
de lezers. De uitnodiging aan politici of overheidsfunctionarissen is bedoeld om bij te
dragen aan die aantrekkelijkheid. Dat is niet helemaal hetzelfde als een ingewikkelde
politieke boodschap over het voetlicht brengen.
Parlementaire journalisten en overheidsvoorlichters zijn ‘samenwerkingspartners’. Hun
samenwerking gaat echter niet altijd van harte. Over en weer doen ze daar stevige uitspraken over. Meer respect voor elkaars werk, een wat grotere waardering voor elkaar, kan tot
betere resultaten van hun samenwerking leiden. Een periodiek goed gesprek over de
ervaringen met elkaar, over de ergernissen die wederzijds in de samenwerking worden
opgedaan, kan daaraan bijdragen. Hun ‘klanten’ zullen daar geen bezwaar tegen hebben.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 233
8
Overheids­
communicatie
en ICT
In de rol van regisseur en
samenwerkingspartner
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 235
Over dit hoofdstuk
Het tweede Paarse kabinet maakt zich in 2001 op voor belangrijke ontwikkelingen die in
het nieuwe millennium worden verwacht. Er verschijnen bijna gelijktijdig rapporten over
ICT en overheid en over de toekomst van de overheidscommunicatie. Die rapporten
kennen een behoorlijke overlap. De digitale vaardigheid van de overheid dient onder
meer tot uitdrukking te komen in het benutten van de digitale mogelijkheden in de
communicatie met de samenleving.
De ICT en de vernieuwing van de overheidscommunicatie gaan gelijk van start. De
vorderingen gaan echter niet gelijk op.
In dit hoofdstuk wordt in het bijzonder gekeken naar de ontwikkeling en inzet van ICT in
de communicatie. Ingezoomd wordt op de gelijktijdige bouw van www.rijksoverheid.nl en
van Rijksportaal. Bij de eerste hebben de overheidsvoorlichters de regie. Bij Rijksportaal
ligt de regie bij BZK en zijn de overheidsvoorlichters ‘samenwerkingspartner’. De
vergelijking biedt zicht op de succes- en faalfactoren van de ICT-ontwikkeling binnen de
overheid.
236 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 237
Inleiding
Overheid en ICT hebben een slecht huwelijk. Met enige regelmaat wordt deze stelling
betrokken als er opnieuw een ICT-project van de overheid is vertraagd, uit het budget
gelopen, of volledig mislukt. Die constatering is om twee redenen pijnlijk. Allereerst
hebben de Rijksoverheid en alle andere overheden zich volledig afhankelijk gemaakt van de
digitalisering. De verbetering van de dienstverlening tegen beduidend lagere kosten, die
wordt nagestreefd, is volstrekt onhaalbaar zonder digitale hulpmiddelen. Daarnaast gaat
het ook om het vertrouwen van burgers in het vermogen van hun overheid om de eigen
bedrijfsvoering op orde te krijgen. Nieuwe, verbeterde dienstverlening is om de haverklap
aangekondigd, maar als de opleverdatum nadert moet niet zelden een vertraging worden
gemeld. Vanuit de invalshoek van de overheidscommunicatie zijn die teleurstellende
ervaringen van belang. De overheidsvoorlichters zijn er net als anderen slachtoffer van. Hun
gereedschapskist bestaat immers uit tal van digitale hulpmiddelen. Daarnaast worden zij
ermee geconfronteerd dat de trage vorderingen van de digitalisering bij de overheid het
publiek vertrouwen aantast. Heeft de overheid haar bedrijfsvoering wel op orde, is de vraag
die menigmaal aan hen wordt voorgelegd. Het antwoord moet van andere echelons binnen
de overheid komen. Maar actief meedenken over de oorzaken en meehelpen aan de
oplossing van de achterliggende problemen, kan geen kwaad. Het voorkomen van
herhaling van incidenten, die veel aandacht krijgen in de publiciteit, past in de professionele instelling van voorlichters.
In het model van overheidscommunicatie worden professionele voorlichters in de rol van
‘projectleider’ bijgestaan door tal van ‘samenwerkingspartners’. Inhoudelijk ondervinden
zij de medewerking van hun collega’s op de beleidsafdelingen. Bij het slaan van een brug
tussen hun ‘opdrachtgevers’ en de ‘klanten’ wordt een beroep gedaan op onder andere de
journalistiek. In hun dagelijkse werkzaamheden zijn ze steeds afhankelijker geworden van
digitale hulpmiddelen. Traditionele hulpmiddelen als potlood en papier, telefoon, telex en
telefax zijn daardoor naar de achtergrond gedrongen of soms zelfs helemaal uit beeld
verdwenen. De afhankelijkheid van de ‘samenwerkingspartners’ in de ICT is enorm groot
geworden. Zij zijn verantwoordelijk voor ‘het hoe van de automatisering’, daar ligt hun
expertise. Als belangrijke afnemer van hun diensten bepalen voorlichters mede ‘het wat van
de automatisering’. De rolverdeling is duidelijk. Het terrein van samenwerking is echter niet
alleen nieuw maar ook nog eens volop in beweging. Daardoor is het moeilijk de beste
vormen van samenwerking te vinden.
De eerste avances
De Paarse coalitie onderkent op de drempel van het nieuwe millennium de betekenis van
de ICT-ontwikkeling. Minister Roger van Boxtel krijgt naast het Grote Steden- en
Integratiebeleid ook expliciet overheidsinformatiebeleid onder zijn hoede. Hij maakt de
eerste bewuste avances en streeft een bewuste relatie na die moet leiden tot de ontwikkeling van de e-Overheid, binnen het Rijk en daarbuiten. Om hem daarover te adviseren stelt
238 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
hij de commissie-Docters van Leeuwen1 in. De commissie onderkent anno 2001 dat er
binnen de overheid al tal van digitaliseringsontwikkelingen gaande zijn. “De overheid heeft
gebruik gemaakt van de toegenomen ICT-mogelijkheden door te investeren in het
automatiseren van werkprocessen en het verstrekken van elektronische informatie via
websites. Er zijn grote informatiesystemen gebouwd en veel routinewerk is geautomatiseerd. Het internet wordt volop gebruikt in ambtelijke organisaties en het emailverkeer
tussen ambtenaren onderling en met burgers is sterk toegenomen. Er is een centrale
toegang tot overheidsinformatie via www.overheid.nl en er vinden discussies plaats. Naar
schatting heeft driekwart van alle Nederlandse overheidsorganisaties een eigen website.”8.1
Het mag echter van de commissie allemaal in een wat hoger tempo, een slagje ambitieuzer
en wat samenhangender. “De commissie doet een aantal aanbevelingen die tot nieuwe
relaties tussen burgers en overheid moeten leiden en tot een nieuwe overheidsorganisatie.
Zo moet de fysieke, intellectuele en financiële toegang van burgers tot de informatiemaatschappij worden gegarandeerd, zodat zij hun rol daarin kunnen vervullen. Als deze
aanbevelingen worden overgenomen kan de sluipende crisis worden gestopt en wordt de
noodzakelijke basis gelegd voor een gezonde samenwerking tussen burgers en overheid in
de informatiemaatschappij.”8.2
Overheid begint met een achterstand
In weerwil van de waarneming van de commissie-Docters van Leeuwen loopt het Rijk rond
de eeuwwisseling met zijn ICT-voorzieningen fors achter op de samenleving. Anno 1999 is
– in ieder geval bij Financiën – de spreiding van computers gelimiteerd, is het netwerkprogramma gebrekkig, zijn het besturings- en office-programma niet up-to-date en is aansluiting op internet slechts mogelijk via enkele ‘stand alone’ machines van medewerkers die de
website verzorgen. Financiën heeft een voor die tijd redelijk verzorgde website en onderscheidt zich daarmee van veel andere departementen. Alle brieven, beleidsvoorstellen en
wetsontwerpen die bijvoorbeeld aan de Tweede Kamer worden verstuurd, zijn goed
geordend op de website terug te vinden. Maar vanaf de werkplek kan geen enkele Financiënmedewerker erbij.
De nieuwe secretaris-generaal die in het voorjaar van 1999 bij Financiën aantreedt heeft snel
door dat de ICT-voorzieningen zijn achtergebleven en zet een inhaalprogramma voor de
kantoorautomatisering in. Binnen twee jaar heeft Financiën de achterstand ingelopen. Dat
kan dan nog niet gezegd worden van de Belastingdienst. Net als het kerndepartement met
de website loopt ze dankzij de belastingdiskette aardig in de pas wat betreft de dienstverlening aan burgers. Maar voor de eigen medewerkers blijft het lang onmogelijk te e-mailen.
De aanbevelingen van de commissie-Docters Van Leeuwen richten zich op nieuwe verhoudingen tussen overheid, burgers en bedrijven. Van Boxtel, een minister van D66-huize,
stimuleert op basis daarvan activiteiten om de dienstverlening aan burgers te vernieuwen,
maar ook om de bedrijfsvoering binnen het Rijk met behulp van ICT te verbeteren. Voor de
1
De commissie-Doctors van Leeuwen heet voluit ‘Eenmalige Adviescommissie ICT en Overheid’. In
september 2001 brengt zij rapport uit.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 239
communicatiediscipline is met name de aanbeveling van ‘Docters van Leeuwen’ van belang,
waarin wordt gesteld dat “alle overheidsinformatie dient te worden gepubliceerd op het
internet, ondersteund door een veelheid aan publieke zoekmachines en helpdesks met
dezelfde functionaliteit.”8.3
Commissie-Wallage
Gelijktijdig met de commissie-Docters van Leeuwen ontwikkelt de commissie-Wallage
vergelijkbare aanbevelingen voor de overheidscommunicatie, waarin een grote rol wordt
toegekend aan ICT. Zo worden de nieuwe mogelijkheden van openbaarmaking van
beleidsvoornemens, onder meer ten behoeve van interactieve beleidsvorming, nadrukkelijk
in beeld gebracht.8.4 ‘Docters van Leeuwen’ spreekt van alle overheidsinformatie ‘op
internet’, centraal toegankelijk via www.overheid.nl. ‘Wallage’ koppelt er een doelstelling
aan. “De onderlinge samenhang van de verschillende onderdelen van het regeringsbeleid
kan alleen duidelijk worden als de informatie gebundeld vanaf één (regerings)site wordt
aangeboden.”8.5 Bovendien schetst ‘Wallage’ enkele perspectieven. “Dagelijkse ‘e–zines’ met
het actuele nieuws zijn een onmisbare aanvulling op de nieuwsvoorziening via de website.
Ook informatie van de wekelijkse persconferentie van de minister–president zou naar het
oordeel van de Commissie via de regeringswebsite beschikbaar moeten zijn.”8.6 Die
aanbevelingen vallen bij de VoRa in vruchtbare bodem.
De commissie-Wallage begrijpt dat ambities niet gratis zijn. Ministeries moeten hiervoor
genoeg mensen en geld krijgen, beveelt zij aan.8.7 “De invoering van de zestien aanbevelingen kan niet zonder een investering van 0,5 miljard gulden per jaar.”8.8 In feite bevindt het
Rijk zich in een structurele bezuinigingsoperatie. De middelen lijken onder Paars II wat
ruimer dan in de jaren daarvoor, er wordt zelfs gesproken van ‘over de plinten klotsen’ van
overheidsgeld, maar dat neemt niet weg dat de hand op de knip wordt gehouden. Sterker
nog, tot dan toe lopen – ondanks de enorme potentie van de digitalisering – alle ICTprojecten gewoon mee in de bezuinigingsoperatie volgens de kaasschaafmethode. De
oproep van ‘Wallage’ wordt genegeerd. Maar de houding van de regering verandert op basis
van de adviezen van ‘Docters Van Leeuwen’ en ‘Wallage’ wel. Het kabinet-Balkenende II
(2003-2006) onderkent dat er niet bezuinigd moet worden op ICT, maar dat er met behulp
van digitalisering heel veel op tal van onderdelen van de dienstverlening en de bedrijfsvoering van het Rijk kan worden bezuinigd. “Een takenoperatie, waarin regelgeving, staand
beleid en organisatie van de rijksdienst ter hand worden genomen, is nodig. (.) Bij de
uitvoering van de rijkstaken zal meer en beter gebruik worden gemaakt van ICT.”8.9 Het is
voor alle onderdelen van de overheid het signaal om de ontwikkeling van de ICTondersteuning bij beleidsontwikkeling en dienstverlening te versnellen. Helaas is de
coördinatie ervan gebrekkig. De gevolgen daarvan worden jaren later zichtbaar.
Bezuinigen met behulp van ICT
De aanbevelingen van de commissies-Docters van Leeuwen en -Wallage zijn voor de VoRa
allereerst een bevestiging dat de departementen met hun websites op de goede weg zijn. De
240 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
uitwerking van de aanbevelingen van met name de commissie-Wallage geeft daaraan vanaf
het najaar van 2001 een verdere impuls.8.10 Zo krijgt de ontwikkeling van een eigen ‘portal’
voor overheidscommunicatie2 een duwtje in de rug. Minstens zo belangrijk is de impuls aan
de reeds bestaande VoRa-werkgroep Gemeenschappelijk Webbeleid. De departementale
webmasters pakken met elkaar constructief de uitdagingen op, die door de commissies zijn
aangereikt. Hun samenwerking wordt intensiever. Enthousiast wordt gezocht naar
gemeenschappelijke antwoorden voor gemeenschappelijke vragen. Het grotere belang van
hun werk wordt uitgedrukt in een nieuwe naamgeving: de Commissie Nieuwe Media (CNM).
De opeenvolgende regeringen-Balkenende zien zich gedwongen steeds nieuwe bezuinigingsoperaties aan te kondigen. De communicatiediscipline wordt daarbij niet ongemoeid
gelaten. Binnen de VoRa vinden de directeuren Communicatie elkaar in deze situaties al
snel in een gemeenschappelijke aanpak. Wanneer de bezuinigingen op communicatie
uitsluitend binnen het domein van de departementen worden doorgevoerd, het gaat om 25
tot 30 procent van het budget, zal er een algehele kaalslag plaatsvinden, waar de burger als
klant en de politieke leiding als opdrachtgever niet echt gelukkig van zullen worden. De SG’s
accepteren steeds de VoRa-lijn waarin de belofte is verwerkt dat een vergroting van de
gemeenschappelijke activiteiten de vermindering van departementale inspanningen
compenseren. Per saldo hoeven klant en opdrachtgever daar niet minder van te worden.
Om strategische redenen bevordert de VoRa de instelling van ‘brede commissies’ om het
draagvlak voor eventuele vernieuwingen te versterken. Binnen het kader van de rijksbrede
takenanalyse, die het kabinet-Balkenende II (2003-2006) in het streven naar een ‘Andere
overheid’ stimuleert, wordt in 2004 de Gemengde commissie communicatie (verder de
commissie-Wolffensperger) ingesteld. Die brengt in mei 2005 zijn eindrapport ’50 aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid’ uit.8.11 Bij het aantreden van
het kabinet-Balkenende IV in 2007 luidt het motto van de bezuinigingsoperatie
‘Vernieuwing Rijksdienst’. De operatie is gebaseerd op het rapport ‘De verkokering voorbij’,
dat door de SG ’s aan de vooravond van de kabinetsformatie is uitgebracht. Naar aanleiding
daarvan wordt door het Secretarissen-Generaal Overleg (SGO) en VoRa de Taskforce Invulling
taakstelling communicatiediscipline opgericht. Voorzitter wordt Wim Kuijken, op dat moment
tevens voorzitter van het SGO.
‘Wolffensperger’ bouwt nadrukkelijk voort op ‘Wallage’. De commissie onder leiding van
oud-NOS-voorzitter Gerrit Jan Wolffensperger stelt vast dat wel aan de uitvoering van het
actieplan-Wallage is begonnen, maar dat die nog niet erg is gevorderd. “De commissie
dringt aan op het voortvarend en snel implementeren van de aanbevelingen van de
commissie-Wallage ter zake van transparantie en het openbaar maken van informatie. Zo is
de aanbeveling alle beschikbare overheidsinformatie via internet toegankelijk te maken
nog niet gerealiseerd. Op het pleidooi ook over niet aanvaard beleid te communiceren
wordt in de praktijk nog terughoudend gereageerd.”8.12
2
De ontwikkeling van eigen websites, van eigen kanalen voor de overheidsvoorlichting, is beschreven in
Hoofdstuk 7 – Veranderingen in de relatie met de media
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 241
Tussen de vijftig aanbevelingen bevinden zich nadere toespitsingen op de activiteiten op
internet. Zo pleit ‘Wolffensperger’ voor het aanbieden van overheidsinformatie in de vorm
van dossiers die ‘meegroeien’ en ‘meekleuren’ met de fase waarin de beleidsontwikkeling
zich bevindt. “De commissie meent dat zulke dossiers niet eenzijdig mogen zijn: ook de
argumenten van tegenstanders moeten, voor zover die aan de overheid kenbaar zijn
gemaakt, in het dossier worden opgenomen. Waar nodig kan door middel van links naar de
standpunten van andere partijen worden verwezen.”8.13 Daarnaast schuwt de commissie de
deelname van ambtenaren aan het publieke debat op internet niet, zij het onder enkele
voorwaarden. “Beleidsambtenaren kunnen bijvoorbeeld via voor hen relevante nieuwsgroepen en ‘chatboxen’ op internet zich rechtstreeks mengen in discussies van groepen burgers
over bepaalde thema’s. Hierbij is een cruciale randvoorwaarde dat de ambtenaren duidelijk
herkenbaar zijn als beleidsambtenaar van een departement. En uiteraard dienen zij te
beschikken over de nodige communicatieve vaardigheden.”8.14 Een laatste concrete
aanbeveling van de commissie is om in de bestaande media-analyses ook internet (weblogs,
nieuwsgroepen) mee te nemen.8.15
Bloggende bewindslieden zijn er al als ‘Wolffensperger’ zijn aanbevelingen doet3. Twitteren
schiet pas in het laatste kabinet-Balkenende wortel onder de bewindslieden. Voor bloggende en twitterende ambtenaren in de geest van de aanbevelingen van ‘Wolffensperger’ is
het nog wat vroeg. De ambtelijke context biedt daarvoor geen ruimte. De afstandelijke
opstelling van topambtenaren ten aanzien van digitalisering speelt hierbij een rol. Onder
hen zijn weinig mensen die zelf hun e-mails lezen, ze hebben immers een secretaresse die
de mails uitprint. Ook bestaat er onder hen een angst voor ‘het onbekende nieuwe’. Ze
kunnen zich er niet overheen zetten, waarbij de dan al grote financiële missers met ICT
natuurlijk niet echt helpen.8.16 Om van de risico’s van deelname van ambtenaren aan het
publieke debat nog maar te zwijgen. Terwijl politici als Jacqueline Cramer (Milieu, PvdA),
Camiel Eurlings (V&W, CDA) en Ab Klink (VWS, CDA) hun ambtenaren oproepen via internet
deel te nemen aan het maatschappelijk debat over belangrijke dossiers op hun beleidsterreinen, is het SGO daar lange tijd zeer afhoudend in. Pas medio 2010 gaan ze overstag door
in te stemmen met de uitgangspunten onlinecommunicatie die door de VoRa voor
rijksambtenaren zijn opgesteld.8.17
De uitwerking van de aanbevelingen van het rapport-Wolffensperger wordt ingehaald door de
aankondiging van nieuwe verkiezingen, het wachten op een nieuw kabinet, met naar verwachting een nieuw bezuinigingsprogramma. Anders dan voorgaande keren hebben de secretarissengeneraal zich daar onder leiding van SGO-voorzitter Wim Kuijken goed op voorbereid. In de nota
‘De verkokering voorbij’ wordt de grondslag gelegd voor het programma ‘Vernieuwing
Rijksdienst’. Doelstelling van het programma is structurele bezuinigingen op de bedrijfsvoering
van het Rijk te bewerkstelligen met een omvang van 750 miljoen euro. Deze taakstelling moet
tevens leiden tot twintigduizend minder rijksambtenaren. Een eenmalig budget van 500 miljoen
euro is beschikbaar voor de verwezenlijking van alle bezuinigingsprojecten.
3
Zie Hoofdstuk 7 – Van getrapte naar rechtstreekse overheidscommunicatie, veranderingen in de relatie
met de media
242 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Ook nu worden de voorlichters niet overgeslagen. De VoRa stelt kort na het aantreden van
het kabinet-Balkenende IV weer een brede commissie in, ditmaal uitsluitend bestaande uit
ambtenaren. Voor het voorzitterschap wordt opnieuw SGO-voorzitter Kuijken benaderd. Hij
leidt de commissie in hoog tempo naar een uitwerking in de vorm van vijf kansrijke
projecten, die worden ondergebracht in het programma Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl
(ONS).8.18 Drie van de projecten hebben een ICT-component: de rijksbrede corporate site, een
rijksbreed intranet en een digitale nieuwsvoorziening.
Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS)
Op weg naar www.rijksoverheid.nl
Tot het najaar van 2008 trekken de departementen en het ONS-projectteam goed met elkaar
op. Er wordt over de verschillende onderdelen van de te bouwen website stevig gebrainstormd. De uitkomsten ervan worden op de hoofdlijnen enthousiast onthaald. Maar dan is
het tijd richtinggevende beslissingen te nemen. Daar gaan zich ook mensen mee bemoeien
die het gemeenschappelijk denkproces van projectteammedewerkers en departementale
specialisten niet hebben ondergaan. Het redactiemodel voor de rijksbrede website is de
eerste krachtproef. Er ontbrandt een strijd over wie er beslist over welke tekst waar op de
website komt: de nog te vormen centrale redactie of de departementale voorlichters. De tijd
van de ontwikkeling van www.regering.nl lijkt teruggekeerd. Met name degenen die niet
aan de ontwikkeling van het voorstel hebben meegedaan blijken een ander beeld van de te
bouwen website te hebben dan de opstellers ervan. Het projectteam ziet een website voor
zich, die informatief is, die erop is gericht antwoord te geven op de vragen die de bezoekers
aan de overheid stellen. Om zich daarin te kunnen verplaatsen zijn er zogenaamde
‘persona’s’ ontwikkeld, die staan voor burgers en professionals, die op enig moment iets
van de Rijksoverheid willen weten.8.19 Degenen die niet bij de voorbereiding betrokken zijn
geweest, hechten meer aan de oude manier van werken, waarbij het zendende belang van
departementen en bewindslieden voorop staat.
Het conflict wordt ook deze keer op constructieve wijze beslecht. Het redactiemodel is niet
de laatste aanleiding voor hoogoplopende emoties. Gedurende het proces raken steeds
meer communicatiedisciplines bij de ontwikkeling van de website betrokken. De departementale ‘voorlichters’, ‘redacteuren’ en ‘webmasters’ vinden het enerzijds spannend mee te
werken aan iets nieuws, maar willen anderzijds daarin graag de kroonjuwelen van hun
eigen departementale website geïntegreerd zien. Om de inbreng enigszins te coördineren
bespreekt het projectteam eerst de verschillende aspecten met enkele betrokken medewerkers van de departementen. Vervolgens komen deze onderwerpen formeel aan de orde in de
Commissie Publieks Communicatie en Informatie (PCI) en de Commissie Nieuwe Media
(CNM), waarin de departementen zijn vertegenwoordigd door respectievelijk de hoofden
Communicatie-advies en de webmasters. Met inachtneming van hun inbreng worden de
voorstellen uiteindelijk in de VoRa ter besluitvorming voorgelegd. Op gezette tijden is
besloten tot een gemeenschappelijke brainstorm of vergadering van PCI, CNM en VoRa. De
emoties worden zo beteugeld en de voortgang wordt erin gehouden.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 243
Rumoer rondom CMS-selectie
De tweede krachtproef voor de ontwikkeling van de website is de selectie van een Content
Management System (CMS). Het redactiemodel is een onderwerp dat volledig binnen het
domein van de voorlichters ligt, maar dat geldt niet voor de machinekamer van een website,
het technisch fundament. Daar komen andere disciplines bij kijken.
Tussen het projectteam en de collega’s van de departementen is er geen verschil van
mening. Op basis van hun ervaringen met CMS-en van de bestaande websites hebben zij
een voorkeur voor een zogenaamd ‘open source’ CMS. Daar komt geen ingewikkelde
aanbesteding aan te pas, want die kan zo ‘van internet worden geplukt’. Dat biedt de beste
mogelijkheden de ontwikkeling en de aanpassing in eigen kring te laten plaatsvinden. Geen
lastige leveranciers om je heen die voor ieder antwoord op een vraag een gepeperde
rekening sturen. Die keuze valt na verschillende oriëntaties op het CMS Hippo 7. Een
belangrijke hobbel voor de verdere ontwikkeling van de website lijkt begin 2009 genomen.
Kort na het besluit komt er een reactie vanuit de Interdepartementale Commissie Chief
Information Officers (ICCIO)4. Zij zijn er verbaasd over dat ze niet betrokken zijn geweest bij
de selectie van het CMS. Zij zijn immers verantwoordelijk voor het informatiseringsbeleid
van het Rijk.
In het gesprek dat volgt botsen twee visies. Bij verschillende departementen, zoals
Financiën en BZK, heeft de ICT-directie zich niet met de departementale website bemoeid.
Die heeft zijn handen vol aan de ontwikkeling en het beheer van het departementale
netwerk. Hun expertise is niet het probleem, die is in voldoende mate aanwezig. Het budget
voor een eerste investering in de ontwikkeling van een website is ook niet het probleem.
Dat is altijd wel aanwezig. Maar geld voor het voortdurende, noodzakelijke onderhoud en
het up to date houden, is er niet altijd. Daarnaast kunnen de ICT-directies niet voldoen aan
eisen als 24/7 beschikbaarheid. Belangrijke beslissingen worden immers vaak ’s avonds laat
of in de weekenden genomen en die moeten dan wel direct op de website kunnen worden
gemeld. Met marktpartijen is het makkelijker zaken doen. Die leveren wel 24/7 beschikbaarheid, constant onderhoud en upgrading van de systemen. Dat zit in de afgesproken prijs
verwerkt. Daartegenover staat dat je om de zoveel jaar via een Europese aanbesteding een
nieuwe leverancier moet zoeken. Dat is een tijdrovend traject waar je niet altijd gelukkig van
wordt. Een meerderheid van de departementen blijkt echter niet met externe leveranciers te
werken. Met als gevolg dat aanpassingen aan websites afhankelijk zijn van medewerking
van de ICT-afdeling. Die is meestal buiten de normale kantooruren gesloten, ook voor het
plaatsen van nieuwe berichten. Publicatie moet dus wachten tot de volgende dag of tot
maandag.
In het gesprek met de vertegenwoordigers van het ICCIO geeft het projectteam aan zich van
geen kwaad bewust te zijn. Tevens wordt beklemtoond dat het toch niet zo kan zijn dat
bijvoorbeeld de besluiten van de ministerraad pas op maandagochtend worden geplaatst,
4
Interdepartementale Commissie Chief Information Officers (ICCIO) is het overlegorgaan van de
departementale directeuren ICT
244 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
als ze vrijdagmiddag laat worden vrijgegeven. De discussie wordt uiteindelijk niet hoger
opgespeeld. Bij de ontwikkeling van de nieuwe website is erkend dat zowel ‘het hoe’ als ‘het
wat’ tot de competentie van het projectteam behoort. Waarmee de weg vrij is de ontwikkeling van de website verder ter hand te nemen. Althans.
De keuze voor CMS Hippo 7 is in het wereldje van de ICT nieuws. Er zijn voorstanders, die blij
zijn dat de Rijksoverheid heeft gekozen voor ‘open source’. Te vaak werd de voorkeur voor open
source slechts in theorie beleden. Maar er zijn ook tegenstanders, die menen dat het Rijk de
Europese aanbestedingsregels heeft overtreden. Er komt een brief op poten van secretaris
Peter van Schelven van Nederland ICT, de belangenorganisatie van ICT-ondernemingen. Een
vervelend gesprek volgt. Van Schelven wil exact weten hoe de keuze tot stand is gekomen en
eist alle onderliggende documenten. Bijzonder dreigend is, dat hij keer op keer laat
doorschemeren dat, ook al zou Nederland ICT worden overtuigd, individuele bedrijven het
Rijk nog steeds een proces zouden kunnen aandoen. Dat kan hij niet verhinderen. Na
toezending van de informatie blijft het lange tijd stil. Uiteindelijk komt het bericht dat
Nederland ICT de zaak laat rusten.
De aanpassing van het CMS aan de wensen van het projectteam is dan al in volle gang.
Daarbij wordt extra nauwgezet gekeken naar de Europese aanbestedingsregels wanneer er
mensen of diensten moeten worden ingehuurd. De markt kijkt het projectteam immers op
de vingers. De streefdata voor oplevering staan geen vertraging, als gevolg van processen
over het niet naleven van aanbestedingsregels, toe. Gelukkig bestaan er op bijna alle
terreinen zogenaamde ‘mandjes’ met leveranciers waar het projectteam een selectie uit kan
maken. Die mandjes zijn eerder langs de weg van de Europese aanbesteding, waaraan vaak
verscheidene departementen hebben deelgenomen, tot stand gekomen. Er moeten
weliswaar nog steeds verschillende partijen worden benaderd, maar de administratieve
rompslomp is beduidend minder. In goede harmonie werken ‘eigen mensen’ en ‘huurlingen’ samen. Ze stimuleren elkaar enorm. Ook de hulptroepen voelen de energie van het
unieke project.
Het betere als vijand van het goede
In de basisplanning voor de website is een eerste release voorzien in het najaar van 2009.
Dat wordt niet gered, tot ieders teleurstelling. Binnen de Stuurgroep voor het ONS-project
wordt de vertraging welwillend besproken. Besloten wordt niet langer te gaan voor een 10.
Een 6 of een 7 is ook voldoende. Anders wordt het betere de vijand van het goede. Het
projectteam sputtert voor de vorm tegen. Daarin zitten geen aanhangers van de ‘zesjescultuur’, maar er is begrip voor de meer realistische benadering. In december 2009 wordt een
bèta-versie van de website opgeleverd, waardoor betrokkenen en belangstellenden van de
verschillende departementen zich beter een beeld kunnen vormen. In het verlengde
daarvan wordt een releaseplanning gemaakt. Aan het eind van ieder kwartaal van 2010 gaan
steeds enkele departementale websites op in het nieuwe www.rijksoverheid.nl. Het
projectteam volgt hierbij de metafoor van een ouderwetse trein: locomotief, eerste coupé,
tweede coupé en achterbalkon.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 245
Deze planning geeft enige lucht, maar de spanning blijft. Op twee fronten moet er hard
worden gebikkeld om met een mooie website te komen, waarbij ‘front-end’- en ‘work
around’-oplossingen die ‘back end’5 zijn aangebracht, niet of nauwelijks merkbaar mogen
zijn. Het CMS-ontwikkelteam gaat stevig in de slag met de beheerders van de websites van
Algemene Zaken (minaz.nl, regering.nl en postbus51.nl), van OCW, van EZ en van VWS
(minvws.nl en minjeugdengezin). Zij zijn de beoogde passagiers van de eerste coupé. Het
redactieteam neemt de ‘content’ van de betreffende websites in bewerking.
Bij de technische bouw van de website worden keuzes gemaakt, die tot gevolg hebben dat
enkele ‘kroonjuwelen’ van de oorspronkelijke departementale websites zullen sneuvelen.
Vanwege het strakke tijdschema is het niet mogelijk ze allemaal in de website op te nemen.
Bij de voorbereiding van de eerste release leidt dat al snel tot een conflict over de ‘schoolvakantie widget’ van de OCW-website en het ‘clickable organisatieschema’6 van VWS. De collega’s
van die departementen strijden met grote passie voor hun ‘darlings’, maar tevergeefs.
Uiteindelijk leggen ze zich bij het vonnis neer, maar pas nadat is toegezegd dat ze op het
lijstje komen met verbeterpunten die na oplevering van de site worden opgepakt. Vóór de
lancering van www.rijksoverheid.nl is de pagina met de schoolvakanties de meest bezochte.
Dat is nadien ook zo. Maar niemand heeft ooit geklaagd over het sneuvelen van de
‘schoolvakantie widget’, waarmee bijvoorbeeld onderwijsinstellingen automatisch de
actuele data van de schoolvakanties op hun website kunnen aanbieden.
Bij de oplevering van de teksten doen zich andere problemen voor. Bij de ontwikkeling van
het redactiemodel zijn afspraken gemaakt over de presentatie van de informatie.
Uitgangspunt zijn de bezoekers, die worden onderverdeeld in publiek, professionals en
pers. Zij willen informatie van de Rijksoverheid, maar willen daarbij niet lastig gevallen
worden met de indeling in departementen. Te meer niet, omdat die met enige regelmaat op
de schop wordt genomen. De informatie moet voorop staan, niet de specifieke afzender.
Dus kiest het projectteam voor een indeling naar inhoudelijke thema’s. De basis wordt
gevormd door een groot aantal themagroepen met in totaal meer dan 1.100 dossiers. Daar
zitten veel dubbelingen in, omdat op veel terreinen meer dan één ministerie actief is. Om
de overzichtelijkheid en de toegankelijkheid te verbeteren wil de centrale redactie de
themagroepen tot een hanteerbaar aantal terugbrengen en al werkende weg ook het aantal
dossiers beperken. Na stevige onderhandelingen met alle departementen komt het
projectteam uit op twintig themagroepen. Als de website wordt gelanceerd is het aantal van
1.100 dossiers tot 440 teruggebracht.
5
Front-end: De “voorkant” van de website, datgene wat zichtbaar is voor bezoekers.
Back-end: De “achterkant” van de website, de werkomgeving van de webbeheerders.
Work around: Letterlijk ‘omleiding’, een ICT-oplossing langs een omweg, niet merkbaar voor
bezoekers.
6
Widget – Kleine applicatie die snel toegang geeft tot veelgevraagde informatie.
Clickable organisatieschema – Illustratie waarbij door met de muis te klikken op bepaalde onderdelen
nadere informatie wordt geopend.
246 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Naast deze reductie vindt er een inhoudelijke kwaliteitsslag plaats. Ook de documenten in
de dossiers moeten gericht zijn op de gebruiker en niet de afzender vooropstellen. Alle bij
de voorbereiding betrokken medewerkers kunnen zich van harte in deze omslag vinden.
Maar als de dossiers gevuld worden, komen er beleidsambtenaren in beeld voor wie deze
benadering geheel nieuw is. Zij voelen zich daar dan ook niet aan gecommitteerd. Niet
weinigen vragen zich af waar de centrale redactie het lef vandaan haalt om aan hun teksten
te sleutelen. De departementale redacteuren staan tussen twee vuren, enerzijds de
medewerkers van de centrale redactie en anderzijds de beleidscollega’s van het eigen
departement. De opwinding doet later enigszins potsierlijk aan. Zoals eerder de opwinding
over de ‘technische hoogstandjes’ van de oude websites, die niet mee mochten verhuizen
naar de nieuwe. Maar begin 2010 wordt dat anders beleefd. Mede tegen de achtergrond van
de gelijktijdige ontwikkeling naar een ‘shared service center’, waar met ingang van 2011 de
redactie en het technisch beheer moeten zijn ondergebracht. Wie kan daarin mee?8.20 De
combinatie van spanningen kan eenvoudig tot een complete mislukking leiden. Maar de
VoRa en de Stuurgroep, met op enig moment steun van het SGO, houden koers. Ze bieden
hun eigen achterbannen geen ruimte voor het loslaten van de ingeslagen weg, zodat alle
opgeworpen hindernissen binnen het project moeten worden weggenomen. En dat lukt.
Audit op beveiliging
De beveiliging van de website is van het begin af aan een belangrijk aandachtspunt. Al snel
is het onderlinge dataverkeer, van de departementen naar het CMS en terug, ondergebracht
bij de zogenaamde ‘Haagse Ring’, een beveiligd glasvezelwerk waarin alle departementen
met elkaar zijn verbonden. Dat is redelijk eenvoudig. Maar het belangrijkste van een veilig
netwerk zijn de ingang en de uitgang. Als daar de aandacht voor de veiligheid niet groot
genoeg is, heb je niet zoveel aan de goed beschermde kabels. Garbage in, garbage out7. In de
gedachtegang van het projectteam betekent dit dat slechts een beperkt aantal – geautoriseerde – redacteuren van de departementen toegang tot het systeem krijgen. Het projectteam veronderstelt dat het plaatsen van nieuwsberichten en het toevoegen van teksten aan
dossiers het werk is van daartoe aangewezen persvoorlichters en communicatieadviseurs.
Maar die praktijk blijkt niet overal te bestaan. In enkele gevallen worden administratieve
medewerk(st)ers opgegeven als degenen die verantwoordelijk zijn voor het plaatsen van
content.
Aan de uitgang, bij de servers waarop de website draait, doen zich ook spanningen voor. Uit
het ‘mandje’ van hostingpartijen is uiteindelijk de combinatie van Centric en NXS geselecteerd, met Centric in de rol van ‘hoofdaannemer’ en NXS als ‘onderaannemer’. Op hun
servers wordt de website geïnstalleerd. Bij de eerste kennismaking laten deze leveranciers
een goede indruk achter. Dat verandert echter als de datum van de lancering van de eerste
release dichterbij komt. Afgesproken wordt dat er rond 1 maart een veiligheidsaudit zal
7
Garbage in, garbage out – ook wel GIGO – Een computersysteem dat met onjuiste gegevens wordt
gevoed, zal met zekerheid foute resultaten genereren.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 247
worden gehouden door een onafhankelijke partij, het externe bureau Madison Ghurka8.
Daartoe moeten medewerkers van dat bureau de kans krijgen in de keuken van de bedrijven
te kijken. Zij moeten zich er goed van kunnen vergewissen dat alle beveiligingsaspecten de
aandacht krijgen die ze verdienen. Dat stuit op bezwaren bij een van de twee bedrijven waar
de hosting is ondergebracht. Later blijkt waarom. Er wordt daar nogal nonchalant met de
beveiliging omgesprongen. In een escalatiegesprek wordt beklemtoond dat www.rijksoverheid.nl misschien niet de technisch meest uitdagende website van het land is en waarschijnlijk ook niet snel de meest bezochte zal gaan worden, maar voor hackers attractief is.
Zij plaatsen graag een vlaggetje achter de voordeur van dè overheidssite. En gesteld dat
koningin Beatrix kort na de releasedatum opeens haar aftreden aankondigt, dan moet het
massale bezoek moeiteloos verwerkt kunnen worden. Of anderszins een DDOS-aanval
kunnen doorstaan. Ze worden eraan herinnerd dat de chatsessie die Willem-Alexander en
Maxima kort voor hun huwelijk zouden hebben door enkele hackers is platgelegd.8.21 Of dit
‘klemmende beroep’ indruk heeft gemaakt, is onhelder. Wellicht is de dreiging dat de
hoofdaannemer aansprakelijk wordt gesteld voor eventuele wanprestaties van onderaannemers van meer belang geweest. De leveranciers gaan in ieder geval overstag, voorafgaand
aan de eerste release. Bij de volgende releases doen zich opnieuw vergelijkbare problemen
voor. Het leidt er uiteindelijk toe dat er afscheid wordt genomen van de onderaannemer.
‘Lekker snel’
Op donderdag 31 maart 2010 moet het gebeuren. Ingetogen meldt het projectteam in een
persbericht dat de eerste release live zal gaan en dat daarmee – gelijktijdig – enkele
departementale websites uit de lucht gaan. Alle betrokkenen van het hele ONS-project
worden uitgenodigd voor ‘pannenbier’, een aan de bouw ontleende traditie om stil te staan
bij ‘het bereiken van het hoogste punt’. Met zweet in de handen wordt de website uren voor
het feest live gezet en in kleine kring uitgeprobeerd.
Tegen lunchtijd krijgt minister-president Jan-Peter Balkenende op de kamer van DG RVD
Henk Brons de primeur. Hij is immers hoofdverantwoordelijke voor de communicatie van
de Rijksoverheid. Hij kijkt met belangstelling naar de demonstratie en gaat vervolgens zelf
even surfen. Onderwijl krijgt hij enkele specifieke nieuwe puntjes van de website uitgelegd.
Als hij op staat, zegt hij: “hij is lekker snel!” En legt vervolgens uit dat voor zijn vrouw en
dochter snelheid een belangrijk criterium is voor een website. Het projectteam is opgelucht
met dit compliment. De officiële lancering kan met optimisme tegemoet worden gezien.
8
Madison Gurkha – adviesbureau dat organisaties ondersteunt bij het efficiënt identificeren, verminderen en voorkomen van (technische) IT-beveiligingsrisico’s.
248 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Rijksportaal en digitale nieuwsvoorziening9
Bij de bouw van www.rijksoverheid.nl is het projectteam uiteindelijk vrij geweest in de
keuze voor een CMS. De vragen over ‘hoe’ de website moet worden opgebouwd en ‘wat’
voor informatie erop moet worden geboden, beantwoordt het projectteam zelf. Er vindt op
de werkvloer – eerst in de Lange Houtstraat, later op Buitenhof 34 – een constante uitwisseling plaats van inzichten en ervaringen, tussen het ontwikkel- en het redactieteam. De
fysieke afstanden zijn kort. En dat is zelfs bij de ontwikkeling van ICT-projecten
behulpzaam.
Het programma Vernieuwing Rijksdienst (VRD) kent tal van aspecten. ONS is daarvan een
bescheiden hoofdstuk. Veel ambitieuzer is het ICT-hoofdstuk. Daarin zijn meer dan dertig
ICT-projecten samengebracht onder de naam Digitale Werkomgeving Rijksdienst (DWR). De
verschillende projecten zijn eerder onder Balkenende II gestart, maar niet of nauwelijks tot
wasdom gekomen. Ieder kent een eigen beheersorganisatie, waarin steeds dezelfde
personen elkaar in een andere rol treffen. De ene keer zijn ze projecteigenaar, de andere
keer lid van een klankbordgroep, weer een andere keer lid van de klantenraad. In de praktijk
zijn de projecten in een kluwen van organisatorische lijnen verstrikt geraakt. DWR beoogt
ze een nieuwe kans te geven. Door deze projecten in een eenduidige en strakke organisatie
samen te brengen moeten er wel resultaten kunnen worden geboekt. En moet er ook meer
synergie tot stand kunnen komen ontwikkeld. Aan een projectorganisatie, eveneens met de
naam DWR, wordt de uitvoering toevertrouwd.
Het concept van DWR is een spin-off van het gedachte-experiment dat binnen de
Rijksgebouwendienst (RGD) is gestart. De RGD wil een programma van eisen opstellen voor
een zogenaamde Rijks Werkplek (RWP), waar ambtenaren ongeacht het departement of
dienst waartoe ze behoren, zouden kunnen werken. De RGD begrijpt dat het niet alleen om
de fysieke werkomgeving gaat. De ICT-faciliteiten zullen een belangrijk element van de RWP
zijn. Ze nodigt daarom in de loop van 2006 enkele mensen uit die werkzaam zijn in de sfeer
van de bedrijfsvoering en de communicatie, om daarover bij Diner Thuis op de Raamweg in
Den Haag te komen brainstormen. Van verschillende kanten wordt in de brainstorm aangegeven, dat de uitkomst niet een lijstje met alle naar voren gebrachte wensen en gedachten kan
zijn. De meerwaarde van de brainstorm moet zitten in de samenhang die wordt aangebracht
tussen de verschillende wensen. Om tot zo’n samenhang te komen is het nodig een beeld te
vormen van de rijksambtenaar, die straks gebruik mag maken van de nieuwe werkplek. Wat
verwachten rijksambtenaren in 2012 van hun werkplek? Allereerst kennen zij geen vaste
werkplek, althans zij zijn in menig opzicht flexibel. Zij willen thuis en tijdens een dienstreis
kunnen werken, zij willen op een ander departement kunnen werken, zij willen onafhankelijk van plaats en tijd kunnen werken. En onder alle omstandigheden willen zij, zodra ze zijn
ingelogd, op iedere computer hetzelfde bureaublad zien. Als een soort van dashboard moet
dat toegang verlenen tot alle informatie en alle gereedschappen die zij voor hun werk nodig
hebben. Alle suggesties binnen deze visie moeten een plaats krijgen en in de juiste
9
Digitale nieuwsvoorziening – ook wel de elektronische knipselkrant genoemd, biedt een overzicht van
het belangrijkste nieuws uit dag-, week- en vakbladen.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 249
logistieke volgorde worden uitgevoerd, als ware het een bouwproject. In zo’n concept zijn
de DWR-projecten geen verzameling willekeurige projecten, maar bouwstenen voor het
plaats-en-tijd-onafhankelijk werken van flexibele ambtenaren.
Niet alle van de oorspronkelijk meer dan dertig ICT-projecten uit het programma Vernieuwing
Rijksdienst worden bij DWR ondergebracht. De ontwikkeling van een interdepartementaal
intranet – het Rijksportaal –, en van een digitale nieuwsvoorziening worden aan het
ONS-project toebedeeld. De uitwerking ervan moet in samenwerking tussen DWR en ONS
plaatsvinden.
Vanuit DWR worden de scheidslijnen aan het begin van de samenwerking snel getrokken:
“Jullie gaan over het ‘wat’, wij over het ‘hoe’”. Het ONS-team is daar laconiek onder. Het
maakt duidelijk geen ambities te hebben in de ontwikkeling van de technische onderbouwing van Rijksportaal. Belangstellend wordt gevraagd wanneer er een CMS beschikbaar is.
Dat blijkt, het is inmiddels eind 2008, nog niet op het prioriteitenlijstje van DWR te staan.
Enkele maanden later, binnen ONS wordt inmiddels hard gewerkt aan een zogenaamd
‘functioneel ontwerp’ voor Rijksportaal en de digitale nieuwsvoorziening, blijkt er nog
steeds niets aan te zijn gedaan. Inmiddels is het ONS-team bezig met de ontwikkeling van
het CMS Hippo 7 voor de rijksbrede website. Aan DWR wordt gevraagd of dat wellicht ook een
optie is voor Rijksportaal. Dat zal zo zijn voordelen hebben voor de mensen die ermee
moeten werken. Die hoeven zich dan geen twee CMS-en eigen te maken. Concreet wordt
voorgesteld ook bij Rijksportaal met Hippo te gaan werken, tenzij daar zwaarwegende
bezwaren aan kleven.8.22 DWR neemt het in onderzoek. De uitkomst ervan is dat het
inderdaad zou kunnen.
Maanden verstrijken, het wordt september en nog steeds is er door DWR geen CMS
geselecteerd, laat staan in ontwikkeling genomen. Dan komt er actie. Over Hippo wordt niet
gesproken, wel wordt er een Europese aanbesteding gestart. De uitkomst ervan is dat er
slechts één aanbieder is die aan alle eisen kan voldoen. Er is geen andere keuze dan de
opdracht aan dat bedrijf te gunnen. Eind maart 2010 is het bedrijf zo ver met zijn voorbereidingen dat begin mei met een testprogramma van Rijksportaal kan worden begonnen. De
collega’s van SZW hebben zich daarvoor aangeboden.
Een nieuwe teleurstelling dient zich aan. De servers van het Gemeenschappelijk
Dienstencentrum ICT (GDI)10, organisatorisch een onderdeel van het ministerie van Justitie,
waarop het net aangekochte CMS is geïnstalleerd, kunnen het aantal mensen dat met de
test meedoet, niet aan. En ze blijken al helemaal niet de hoeveelheid bewerkingen aan te
kunnen. De servers gaan down. Met verbazing, die langzaam maar zeker omslaat in woede,
neemt het ONS-projectteam kennis van het echec. Smalend wordt er tegen elkaar gezegd:
‘wij gaan over het wat, zij toch over het hoe?’ Maar meer dan excuses voor de onderschat10
GDI – Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT, leverancier van generieke ICT-diensten van het
Ministerie van Justitie
250 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
ting van de omvang van het dataverkeer zit er niet in. Alle doelstellingen van het
Rijksportaal-project voor 2010 kunnen worden vergeten.8.23
De DWR-leiding blijft er laconiek onder. “Ach, wat maakt het uit of het wat later komt? Het
hele Rijksportaal hoeft toch pas in 2015 te worden opgeleverd?” Het ONS-team ziet het
anders. Het wijst op wat er door DWR allemaal met betrekking tot Rijksportaal en de digitale
nieuwsvoorziening helemaal niet, veel te laat of uiterst gebrekkig wordt geleverd. “Een
normaal bedrijf zou wegens wanprestatie worden aangeklaagd.”
Het maximale dat het projectteam er nog uit weet te slepen is de installatie van Rijksportaal
bij Algemene Zaken. De AZ-collega’s hebben zich doelbewust niet als launching customer
gemeld. Ze willen niet als eerste de kinderziektes van iets nieuws opvangen. Maar los van
alle drukte hebben zij wel de voorbereidingen getroffen voor een vervanging van het eigen
intranet door Rijksportaal. Eind 2010, op 23 december, verhuist het AZ-intranet naar
Rijksportaal. Het is de enige van de beoogde acht departementen. En redt zo het project van
een totale mislukking. Het zal nog enkele jaren duren voordat iedereen is aangesloten.
Communicatie als ‘samenwerkingspartner’ van de e-Overheid
Uitgenodigd in het hart van het ICT-beleid
In het model van de overheidscommunicatie zijn de overheidsvoorlichters in het centrum
geplaatst. Zij bevorderen de communicatie tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’. Tal van
collega’s staan hen daarbij als ‘samenwerkingspartners’ terzijde. Het model is behulpzaam
bij het inzoomen op de verschillende onderdelen van het werk. Het risico van het model is,
dat politiek en overheid vanuit een ‘communicatiecentrische’ positie worden bekeken. Er
zijn echter meer dimensies. Velen binnen de overheid beschouwen de professionele
voorlichters als ‘samenwerkingspartners’. Meestal gaat het dan om nieuw beleid – in ieder
geval publicitair – succesvol te laten landen. Bij de ontwikkeling van de e-Overheid gaat het
verder. Overheidsvoorlichters worden nadrukkelijk betrokken bij de vormgeving ervan. De
overlap in de aanbevelingen van de commissies ‘Docters van Leeuwen’ en ‘Wallage’ is
daaraan niet vreemd. Communicatie wordt uitgenodigd in het hart van het ICT-beleid.
Meedenken bij Financiën
Het pand Korte Voorhout 7 is door Financiën in 1973 betrokken. Zo’n dertig jaar later blijkt
het zwaar verouderd. Een van de opvallendste kenmerken ervan zijn de twee postvakjes,
boven elkaar, naast de kamerdeuren. Eentje voor de inkomende post, eentje voor de
uitgaande post. Die hebben al heel veel eerder hun nut verloren. Omdat ze niemand in de
weg zitten kan dat moeiteloos worden genegeerd. Dat geldt echter niet voor de klimaatbeheersing. In de tijd dat het pand is ontworpen, eind jaren zestig, begin jaren zeventig, is de
enorme ICT-ontwikkeling niet voorzien. En ook niet de ermee gepaard gaande warmteafgifte van computers, faxapparaten en printers die in dertig jaar tijd het pand zijn binnengedragen. Die ontregelt de airconditioning volkomen. Het systeem is echter zo ingebouwd in
wanden en vloeren dat een simpele vernieuwing ervan tot een ingrijpende verbouwing
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 251
moet leiden. Mede om die reden wordt besloten het hele pand op de schop te nemen en
aan te passen aan de nieuwe tijd.
Uiteraard wordt allereerst aan de ‘bewoners’ gevraagd wat hun wensen zijn. De uitkomst
daarvan is teleurstellend. Een meerderheid wil behalve nieuw behang en vloerbedekking
eigenlijk alles bij het oude laten. En als er dan toch iets zou moeten veranderen, dan wil
iedereen graag een eigen kamer. Met dergelijke opvattingen kan je niet zoveel. Gebouwen
gaan ongeveer een jaar of dertig mee, dus moeten niet de bewoners van nu, maar de
bewoners van straks bepalend zijn bij de opstelling van het bestek. Er moet een kantooromgeving worden ontworpen, die voldoet aan de eisen van ambtenaren voor de komende
decennia. In die geest gaat een team medewerkers met het Project Eigentijds Werken (PEW)
aan de slag. De directie Communicatie is er bij betrokken voor ontwikkeling en uitvoering
van het communicatieplan. Onderdelen daarvan zijn informele bijeenkomsten die met
enige regelmaat worden georganiseerd. Die gaan over de voortgang van het project, maar
vooral over nieuwe kantoorconcepten. Om zo de collega’s mee te nemen naar hun nieuwe
kantooromgeving, die naar verwachting in de loop van 2008 zal worden betrokken.
De rol van ‘samenwerkingspartner’ van de directie Communicatie beperkt zich niet tot haar
traditionele rol. Ze wordt ook intensief betrokken bij de discussies over de nagestreefde
vernieuwing van de kantooromgeving. Vanuit deze ‘verantwoordelijkheid’ wordt het
concept ‘Bureaublad 2008’ ontwikkeld. De redenering daarachter is het beeld van de
‘ambtenaren bij Financiën’, die in 2008 het vernieuwde pand zullen betreden. Afgaande op
tal van ontwikkelingen, maar ook op wensen van politiek en hoogste ambtenarij, mag
worden aangenomen dat ambtenaren flexibeler gaan werken. Zij zijn vaker thuis om bij de
kinderen te kunnen zijn, zij worden vaker ingezet op interdepartementale samenwerkingsprojecten, zij komen vaker in Brussel (EU), maar ook in Parijs (OESO) of Washington (IMF.
Wereldbank) of in Oost-Europese landen die tot de Nederlandse kiesgroep11 binnen IMF en
Wereldbank behoren. Daarnaast heeft de Belastingdienst een aardig omvangrijk internationaal programma van ‘technische bijstand’. Het liefst willen degenen die buiten de vaste
werkplek actief zijn, steeds als zij een computer opstarten en inloggen op het netwerk van
Financiën hetzelfde bureaublad zien. Ook willen zij toegang tot dezelfde informatie.
Vandaar ‘Bureaublad 2008’. Samen met de ICT-collega’s wordt het concept in oktober 2004
gepresenteerd. Later wordt ook de toegangspas in het concept opgenomen. Die moet niet
alleen toegang geven tot het fysieke departement, maar ook tot het virtuele departement.
De presentatie mondt uit in de oproep de komende vier jaar intensief te benutten om dit
mogelijk te maken door dit concept op te splitsen in verschillende project-onderdelen en
die in de goede volgorde te verwezenlijken.8.24
11
Nederland heeft bij de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds een vaste vertegenwoordiger,
een bewindvoerder, in het bestuur. Nederland vertegenwoordigt daarin een kiesgroep die verder
bestaat uit Armenië, Bosnië en Herzegovina, Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Georgië, Israël, Macedonië,
Montenegro, Moldavië, Roemenië en Oekraïne.
252 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Het concept biedt ook een perspectief op integratie en samenwerking van de verschillende
bedrijfsvoeringsdiensten. Er zou enige synergie ten gunste van het hele departement uit
kunnen worden opgewekt. De hogere departementsleiding zit er wat sceptischer in. Slechts
20 procent werkt flexibel, wordt opgemerkt. Om daarvoor nu zo’n hele operatie op je nek te
halen, is veel te ambitieus. Daar wordt tegenin gebracht dat wel elke dag een andere 20
procent van de medewerkers buiten de vaste werkplek werkt. Een ander zegt geen zin te
hebben ook op zondag de e-mails te openen. Het hoeft niet, wordt daar tegenin gebracht.
Wie het niet wil, wacht tot maandag. Maar het is wel prettig als het kan.
Hoe nieuw het voor de overheid ook mag zijn, het concept is afgekeken van grote ondernemingen die anno 2004 al over wereldwijde ICT-netwerken beschikken die plaats-en-tijd-onafhankelijk werken mogelijk maken. Beter goed geplagieerd dan slecht zelf verzonnen, immers.
De denkbeelden achter Bureaublad 2008 worden later ingebracht bij het programma DWR.
Ook daar zijn ze enthousiast onthaald. De verwezenlijking laat echter nog op zich wachten.
Interdepartementale ‘samenwerkingspartner’
BZK is vanaf het begin de centrale speler bij de uitwerking van de aanbevelingen van
‘Docters van Leeuwen’, bij de ontwikkeling van de e-Overheid. In veel gevallen heeft zij de
regiefunctie op zich genomen. Binnen het eerste Paarse kabinet is minister Roger van
Boxtel een enthousiaste aanjager van het benutten van de mogelijkheden van de digitale
snelweg. De commissie-Docters van Leeuwen geeft hem het kader voor een samenhangende benadering. Hij verzamelt mensen om zich heen die minstens zo begeesterd zijn als hij.
Ze lopen iets voor de troepen uit.
Een voorbeeld daarvan is het project-Ryx, een poging om tot een rijksbreed intranet te
komen. Bij de lancering van het plan in 2001 is er bij de meeste departementen nog
nauwelijks sprake van een intranet, de gedachtevorming is nog maar net op gang gekomen.
Door van bovenaf enigszins dwingend te sturen probeert BZK de ontwikkeling te versnellen.
Maar het zaad valt op rotsige bodem. Pogingen de intranetbeheerders, naar het voorbeeld
van de VoRa-werkgroep Gemeenschappelijk Webbeleid, bij elkaar te brengen en die gezamenlijk
naar de mogelijkheden voor samenwerking te laten zoeken, falen. Wel probeert BZK steun
te kopen door een abonnement aan te bieden op OPmaat van SDU, een digitale dienst die
toegang biedt tot Officiële Publicaties. “Dan hoeven jullie zelf geen abonnement te nemen”,
luidt de toelichting. Menig departement zegt zijn eigen abonnement op. De kater komt
later, als BZK in 2003 merkt dat ze een te grote broek heeft aangetrokken. De kosten zijn
tweemaal zo hoog als het beschikbare budget. Van de ene op de andere dag horen de
departementen dat de stekker eruit wordt getrokken en dat ze weer zelf een abonnement
moeten nemen. Het gezag van BZK bij gemeenschappelijke ICT-projecten binnen de
Rijksoverheid wordt er niet groter op.
Ryx herleeft wat later in het project Rijksweb. Het gebruik ervan ontwikkelt zich traag. In
2008 wordt het ingevaren in het ONS-project Rijksportaal. De ervaringen daarmee en de rol
die BZK daarin heeft vervuld, zijn hierboven beschreven.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 253
Alle overheden worstelen in de eerste jaren van het millennium met het benutten van de
mogelijkheden van de digitale snelweg. Het enthousiasme is groot, het besef is breed
aanwezig dat hier waardevolle zaken mee te doen zijn en dat er – onder meer – binnen de
bedrijfsvoering doelmatigheidswinst valt te boeken. Het bundelen van de krachten om de
kansen succesvol te benutten gaat echter moeizaam. De discussies doen denken aan de
begintijd van de digitalisering, waarin de ‘gelovigen’ in Tandy, Wang, DOS en Macintosh
elkaar naar het leven staan. Ieder is vanuit een eigen oprit op de snelweg gekomen, niet
beseffend dat er ook andere opritten zijn. Binnen departementen, gemeenten en andere
overheden worden onderwijl vrolijk allerlei systemen en websites ontwikkeld voor gebruik
binnen eigen afdeling of dienst. Het perspectief dat die wellicht ooit departementaal of
interdepartementaal verbonden moeten kunnen worden, hebben slechts weinigen voor
ogen. Het besef dat al die afzonderlijke systemen het samenwerken in de toekomst alleen
maar moeilijker maken, ontbreekt geheel.
Nationaal Urgentie Programma wordt Nationaal Uitvoerings Programma
Het vierde kabinet-Balkende erkent de problematiek van de divergerende ontwikkeling van
de e-Overheid. Op advies van het SGO wordt de aanpak van de automatisering van de
bedrijfsvoering van het Rijk toevertrouwd aan de programma’s DWR en ONS. BZKstaatssecretaris Ank Bijleveld-Schouten buigt zich over de problematiek van de e-Overheid
in de volle breedte. Energiek probeert zij daar meer structuur en samenhang in aan te
brengen. Kort na haar aantreden in 2007 zet zij de oud-burgemeesters Jacques Wallage
(Groningen) en Jan Postma (Leiden) aan het werk, mensen die ook de Rijksoverheid goed
van binnenuit kennen. Zij brengen inzichten uit eerdere rapporten met betrekking tot
e-Overheid samen.8.25
De titel van hun rapport ‘Het uur van de waarheid’ geeft de urgentie aan om de steeds groter
wordende divergentie snel om te zetten in constructieve convergentie. De inmiddels door
de staatssecretaris geformeerde Regiegroep voor dienstverlening en e-Overheid, waaraan de
VoRa deelneemt, bespreekt met instemming het rapport. Met name de urgentie die wordt
bepleit, wordt begroet. Heel expliciet komt die urgentie tot uitdrukking in de werktitel van
het actieplan dat door de regiegroep wordt opgesteld: ‘het Nationaal Urgentie Programma
(NUP)’. “Voor zover het om infrastructuur gaat, krijgt het NUP een verplichtend karakter. Dit
moet waar nodig wettelijk worden verankerd.”8.26
Uiteraard is te verwachten dat bij de uitwerking van de aanbevelingen al onderhandelend
tussen alle overheidspartijen hier en daar een pink wordt afgeschoten, dat er hier en daar
wat wordt afgedongen. Maar als uiteindelijk eind 2008 het resultaat van het overleg wordt
gepresenteerd als ‘Nationaal Uitvoeringsprogramma (NUP)’ blijkt er meer te zijn aangepast
dan alleen de titel. Achter die ogenschijnlijk minuscule wijziging gaat een hele wereld
schuil. Begin 2010 presenteert Docters Van Leeuwen, aan het begin van de eeuw de eerste
die een samenhangende visie op ICT binnen de overheid heeft bepleit, een vernietigend
rapport over de voortgang van het NUP. Docters van Leeuwen geeft het programma de
codekleur rood. “Als de minister niet snel ingrijpt, dreigt er onacceptabel grote schade. De
kwaliteit en het imago van het openbaar bestuur zijn in het geding.” Het NUP, dat bestaat
254 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
uit negentien bouwstenen, zes voorbeeldprojecten en vier andere onderdelen, is volgens
Docters van Leeuwen, veel te omvangrijk en complex. Ook de samenhang ontbreekt. Een
achterliggend probleem is dat het invoeren van allerhande nieuwe dienstverleningsconcepten ingrijpende organisatieveranderingen vergen. Daar hebben overheidsinstanties
ondersteuning bij nodig, maar die wordt anno 2010 nog maar mondjesmaat geboden.8.27
De bestuurlijke reactie van BZK is tekenend voor de cultuur binnen het departement. Er
wordt toch hard gewerkt, er wordt toch voortgang geboekt, aldus het departement. Het
rapport ziet BZK als een steun in de rug om op de ingeslagen weg door te gaan. Zelfs de hele
concrete aanbeveling het ambtelijk voorportaal van de bestuurlijke regiegroep op te heffen,
wordt genegeerd. In dat ambtelijk voorportaal zijn alle partijen vertegenwoordigd door
medewerkers zonder enig mandaat. Alle pogingen van onafhankelijk voorzitter Nico
Schoof12 om tot bruikbare voorstellen te komen die aan de bestuurlijke regiegroep kunnen
worden voorgelegd, falen. De BZK-collega’s durven geen duidelijke regie te voeren. Ze
dragen bij aan een perverse uitvoering van het poldermodel.8.28
Alle overheden worstelen met hun ICT-huishouding, het hele NUP is erop gericht elkaar te
helpen door de verschillende voorzieningen op elkaar te laten aansluiten. Om de uitwisseling van informatie horizontaal en verticaal tussen de overheden te bevorderen. Uiteindelijk
gaat het erom dat alle overheden hun dienstverlening naar burgers en bedrijven beter
kunnen doen. Eigenlijk stelt het NUP gewoon grootschalig onderhoud voor, zodat de
verschillende overheden er weer voor een paar jaar tegen kunnen. In de ambtelijke en
bestuurlijke regiegroep e-Overheid doen de vertegenwoordigers van provincies, gemeenten
en waterschappen het echter regelmatig voorkomen, dat het om wensen van de
Rijksoverheid gaat. Op veel onderdelen is hun inbreng ongeveer zo: “mevrouw de staatssecretaris, dit is een belangrijk onderwerp, we willen er graag aan meewerken, maar bij de
opstelling van onze begroting hebben we er geen rekening mee gehouden. Dus als u ons
financieel tegemoet kunt komen, dan zullen we van harte meedoen.” En dan moet BZK weer
ergens geld vandaan zien te toveren.
Bij het streven te komen tot één overheidsloket voor burgers, het voor de VoRa belangrijkste
onderdeel van het NUP vanwege de relatie met Postbus 51, komt er nog een andere
misvatting bij. In het begin van deze eeuw hebben vele overheidsdelegaties een bezoek
gebracht aan New York. Daar zijn ze allemaal gecharmeerd geraakt van het ene servicenummer voor alle informatie van de gemeentelijke overheid. Eén van de delegaties is gevormd
door de VNG en staat onder leiding van voorzitter Annemarie Jorritsma. Haar pleidooi wordt
snel door de regering overgenomen. Informatie wordt overheidsbreed gedeeld en gebruikt,
is het devies, waardoor “niemand meer van het kastje naar de muur wordt gestuurd”. Het
Klantcontactcentrum (KCC) van de gemeente wordt het portaal voor producten en diensten
van de overheid en daarmee samenhangende producten en diensten van de ketenpartners.
Net als in New York moeten burgers in de toekomst voor alle vragen en transacties terecht
12
Nico Schoof (D66) is in verschillende plaatsen burgemeester geweest, als laatste in Alphen aan de Rijn.
Onafhankelijk voorzitter van de ambtelijke Regiegroep e-Overheid.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 255
kunnen aan de balie in een gemeentehuis, op internet of door te bellen met het Antwoord©
KCC in hun gemeente. “De invoering van Antwoord© is een belangrijke stap in het creëren
van één uniforme transparante overheid die de burger centraal stelt. Burgers en bedrijven
kunnen naar de website van de gemeente surfen, via een 14+netnummer met hun gemeenten bellen of langs gaan bij de fysieke balie in het gemeentehuis. Welk kanaal iemand ook
kiest, de informatie die hij krijgt is altijd hetzelfde.”
De misvatting bestaat eruit dat New York zijn burgerloket niet heeft ontwikkeld vanuit de
gedachte de dienstverlening aan burgers te verbeteren. De oorsprong ervan is, zo heeft een
VoRa-delegatie in het voorjaar van 2002 geleerd, de situatie dat de verschillende gemeentelijke diensten elkaar in de weg kunnen zitten. Het openbaar vervoer, de brandweer, de
ambulances hebben er last van als er onaangekondigd een straat wordt opengebroken,
passagiers weten even niet waar ze moeten opstappen en zo kan er een keten aan vervelende ervaringen ontstaan. Zo is het ook gegaan met wijzigingen in regelingen, aanvragen
van vergunningen en dergelijke meer. Om daarin verbetering aan te brengen is er een
centraal informatiepunt ontwikkeld, waar de diensten informatie deponeren die voor
andere diensten van belang kan zijn. Na de digitalisering is als spin-off die informatie
toegankelijk gemaakt voor burgers.
De les die daaruit moet worden getrokken is dat bij de ontwikkeling van het ene loket voor
burgers vertrokken moet worden vanuit het eigen belang van de gemeentelijke organisaties.
Pas als die hun onderlinge informatievoorziening goed op elkaar hebben afgestemd kan de
zaak voor burgers worden opengesteld. Het is prijzenswaardig het belang van burgers voorop
te stellen, maar de noodzakelijke stevige grondslag voor een goede dienstverlening komt
maar moeizaam van de grond als de verschillende overheidsdiensten niet ook hun eigen
belang zien. Het is dan ook niet verwonderlijk dat vertraging het gevolg is.
De ambities van de Klantcontactcentrum-benadering beperken zich niet tot het telefonisch
of per e-mail afwikkelen van vragen van burgers. Het moet ook mogelijk worden dat, als
mensen bijvoorbeeld op www.rijksoverheid.nl informatie vinden over een bepaalde
vergunning, ze die in één run direct digitaal bij hun gemeente kunnen aanvragen. De
BZK-collega’s die daarbij betrokken zijn, dringen er bij de VoRa en bij het ONS-team op aan
mee te werken aan de uitwerking van die gedachte. De boot wordt afgehouden. Aan de
nieuwe website wordt nog intensief gebouwd. Enkele departementen zijn al teleurgesteld,
omdat hun ‘kroonjuwelen’ niet kunnen worden ingepast. Het is alle hens aan dek. Onder
die omstandigheden bestaat er geen animo veel energie te steken in deze missie, in de
wetenschap dat samenwerking met zeer verdeelde gemeenten een bijna kansloze missie is.
BZK wordt geadviseerd eerst aan hun kant alles goed op één lijn te brengen. Als ze daarmee
klaar zijn hoeft er slechts verbinding gemaakt te worden tussen twee functionerende
systemen. Ze zijn teleurgesteld. Tot op heden is die verbinding niet gelegd.
256 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Prikkelende praktijk observaties
Het partnerschap met de ICT-collega’s biedt de professionele overheidsvoorlichters de
gelegenheid het geworstel van de overheid met de eigen automatisering van nabij te
observeren. De Tweede Kamer, de Algemene Rekenkamer en de media hebben met enige
regelmaat hun aandacht gericht op dat geworstel. Kritische kanttekeningen en constructieve aanbevelingen zijn de uitkomst van hun bevindingen. Vanuit de communicatiediscipline kunnen in alle bescheidenheid nog enkele prikkelende observaties worden toegevoegd, toegespitst op de rol van BZK, de invulling van het opdrachtgever- en
opdrachtnemerschap en de aandacht van de secretarissen-generaal.
De rol van BZK
Ministeries respecteren elkaars onafhankelijkheid. Het nooit uitgesproken non-interventiebeginsel wordt goed gehandhaafd. Die houding is, als het om beleidsontwikkeling gaat, te
begrijpen. Dat is minder het geval bij de bedrijfsvoering. Zeker tegen de achtergrond van de
enorme taakstellingen die regeringen vanaf 2002, 2003 aan de Rijksdienst opleggen. Nog
minder begrijpelijk is de handhaving van het non-interventie beginsel in het besef dat in
die bezuinigingen een impliciete opdracht is verwerkt om een deel van de besparingen door
interdepartementale samenwerking te bewerkstelligen. Terwijl de kwaliteit van de dienstverlening overeind moet worden gehouden.
Terugblikkend op zo’n vijftien jaar ICT-beleid binnen de Rijksoverheid valt het op dat er niet
vanaf het begin een straffe organisatie op is gezet. Dat de departementen elkaar onvoldoende aan de gemaakte afspraken hebben gehouden. Sancties zijn er niet. Afspraken worden
bezegeld met het adagium ‘to comply or explain’. In de praktijk heeft het vaak de betekenis
gekregen dat elk smoesje goed is om je eraan te onttrekken. Zo trekt zelfs BZK zich weinig
aan van afspraken die interdepartementaal onder haar leiding en verantwoordelijkheid zijn
gemaakt. ‘BZK-kleine-pet’, die over de interne bedrijfsvoering gaat, maakt haar eigen
afwegingen en beslist op haar eigen merites. Dat is niet het goede voorbeeld voor de andere
departementen om zich aan de afspraken te houden. Als niet mee doen voor BZK al geen
consequenties heeft, dan zal dat voor de andere departementen ook wel het geval zijn.
In het kader van Vernieuwing Rijksdienst heeft BZK in 2010 laten uitrekenen hoeveel geld er
jaarlijks bespaard kan worden als alle ontwikkelde generieke voorzieningen voor kantoorautomatisering bij alle departementen zijn geïmplementeerd. Onder gelijktijdige opheffing
van de bestaande departementale ICT-voorzieningen. Het rekensommetje komt uit op meer
dan 200 miljoen euro. Van die rijksbrede implementatie is nog weinig terecht gekomen. Er
zou geen ‘doorzettingsmacht’ zijn. Daarover kunnen de meningen verschillen. Het
perspectief van omvangrijke bezuinigingen in relatie tot de gewenste taakstellingen hoort
op zichzelf overtuigend genoeg te zijn. BZK kan, door voorop te gaan in de implementatie,
de andere departementen best wat nadrukkelijker aanspreken als zij het realiseren van forse
bezuinigingen in de weg staan. Temeer daar de nieuwe generieke voorzieningen de
kwaliteit van de bedrijfsvoering niet aantasten.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 257
Opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap
Als oorzaak van het slechte huwelijk tussen overheid en ICT wordt vaak de deskundigheid
van de ICT-medewerkers aangevoerd. Zij zijn niet opgewassen tegen de medewerkers van de
commerciële ICT-bedrijven. Wat daar ook van waar mag zijn, de kwaliteit van het management van de ICT-projecten van de overheid is evenzeer een belangrijke factor. Bij de
invulling van het opdrachtgever- en het opdrachtnemerschap worden grote fouten
gemaakt.
De Rijksoverheid straalt als opdrachtgever geen eenheid uit. Dat geldt in het bijzonder voor
de interdepartementale projecten. Het opstellen van één document voor de Europese
aanbesteding, waarin alle deelnemende departementen hun eisen aan het product, de
leverancier en de offerte neerleggen is al een tour de force. Niet zelden beslaat zo’n
document meer dan honderd pagina’s tekst. Of de te selecteren leverancier wel aan al die
eisen kan voldoen is daarin niet het belangrijkste aandachtspunt.
Na de opstelling van het aanbestedingsdocument wordt er een projectteam geformeerd,
waarin alle deelnemende partijen zijn vertegenwoordigd. En tot slot wordt er een projectleider benoemd die van het interdepartementale projectteam in het slechtste geval onvoldoende mandaat krijgt om op cruciale momenten knopen door te hakken. De kwaliteit van
brood wordt niet beter naarmate meer bakkers zich met het kneden van het deeg bemoeien.
Samenwerking betekent concessies doen, betekent compromissen sluiten. Zolang de
kwaliteit van het eindproduct overeind blijft, is er geen probleem. Wel als in de concessies
en de compromissen eerder de belangen van afzonderlijke departementen worden gediend,
dan die van de gezamenlijkheid.
Een ander aspect aan de opdrachtgeverskant betreft de bestaande ICT-infrastructuur. Die is
per departement verschillend, niet alleen qua hard- en software, maar ook qua versie. Bij de
bouw van Rijksportaal in 2010 wordt vanuit een van de departementen verzocht de nieuwe
voorzieningen compatibele te maken voor Internet Explorer 5, terwijl versie 8 al op de markt
is. Updates blijken jarenlang niet te zijn geïnstalleerd.
Bij de ontwikkeling van een interdepartementale Rijkspas blijkt dat alle departementen een
andere combinatie hebben van een toegangscontrole systeem (TCS) en een card managementsysteem (CaMS). Voor een succesvolle implementatie van een nieuw overkoepelend
systeem is het noodzakelijk dat de departementale systemen daaraan worden aangepast. De
liefde kan niet van één kant komen. In de praktijk laten de departementen de leverancier de
problemen oplossen, met tal van vertragingen, kostenverhogingen en mislukkingen als
gevolg. Het is als een elektrisch apparaat waarvoor voor elk departement een apart
aansluitsnoer met -stekker moet worden bijgeleverd. Beter zou het zijn als ieder departement dezelfde contactdoos installeert.
Aan de opdrachtnemerskant doen zich weer andere zaken voor. Zelden schrijven leveranciers zelfstandig in. Meestal is er sprake van een samenwerkingsverband, van een hoofdaannemer en een of meer gespecialiseerde onderaannemers. Maar alle partijen huren voor tal
258 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
van werkzaamheden freelancers of zzp’ers in. Het gevolg is dat er een enorme afstand is
tussen de vertegenwoordigers van de partijen die formeel de overeenkomsten sluiten en de
mensen die daar uitvoering aan moeten geven. Op de werkvloer treffen mensen van
opdrachtgever en opdrachtnemer elkaar, die niet zelden zeer verschillend worden aangestuurd, met spraakverwarringen als gevolg. Sommigen voelen de betekenis van het project
voor de opdrachtgever goed aan, voor menigeen is het slechts een klus als ieder ander. Niet
zelden vliegen in het ontwikkelingsproces de verwijten over en weer, waarbij hoofdaannemers zich verschuilen achter onderaannemers en die weer achter zzp’ers. Stevige opdrachtgevers, gesteund door een eensgezind projectteam, laten zich hierdoor niet van de wijs
brengen. Die houden nadrukkelijk de regie in eigen handen.
Onbegrijpelijk is dat opdrachtnemers zich onvoldoende laten informeren over de systemen
die ze bij interdepartementale projecten geacht worden te verbinden. Bouwondernemingen
die inschrijven op objecten in de Amsterdamse binnenstad vergewissen zich van tevoren
van de ondergrond waarop het gebouw moet worden neergezet. Zij weten dat zij anders het
risico lopen dat het bouwsel in de slappe bodem verdwijnt. ICT-leveranciers vragen zelden
naar de bestaande systemen, laat staan dat ze zelf onderzoek doen naar de kwaliteit van het
fundament waarop ze moeten gaan bouwen. Het is onverstandig dat de overheidsopdrachtgever die informatie niet op voorhand geeft, het is even onverstandig dat de deelnemende
departementen zich gedurende het productieproces onvoldoende aanpassen aan de nieuwe
voorziening. Ze kijken meestal de kat uit de boom en wachten tot de generieke voorziening
eenmaal is voltooid. Als blijkt dat de opgeleverde generieke voorziening niet direct kan
worden aangesloten op hun departementale voorzieningen, dringen ze aan op aanpassing
van de algemene voorziening. Terwijl het eerder in de rede ligt de eigen voorzieningen
daarvoor toegankelijk te maken. Onvoorzien werk leidt tot vertraging, maar dat is niet de
zorg van de leverancier. Zo ligt een magazijn vol met generieke voorzieningen die op
implementatie wachten. De dubbele kosten – er is een redelijk goedkoop alternatief voor
alle afzonderlijke departementale voorzieningen bij elkaar – worden door het Rijk op het
zere been genomen.
De regie van de projectleiders aan de kant van de opdrachtgever moet zich niet beperken tot
de productie van de nieuwe voorzieningen door de externe leveranciers. Zij moet tegelijkertijd ook gaan over aanpassingen aan de kant van de deelnemende departementen. Dat zou
het realiseren van automatiseringsprojecten binnen randvoorwaarden van tijd en budget
vergemakkelijken.
Aandacht van secretarissen-generaal
In een advies aan de formateurs blikken de secretarissen-generaal in 2012 terug op de
bezuinigingsoperaties in de bedrijfsvoering van het Rijk sinds 2007. Ze spreken daarin van een
kleinere en meer gemeenschappelijke Rijksdienst. “Het is onze opvatting dat de ingeslagen
weg naar een rijksbrede share infrastructuur voor bedrijfsvoering en clustering van uitvoeringsen toezichtsorganisaties de goede is en moet worden voortgezet en afgerond. Er is de
komende kabinetsperiode een geïntensiveerde stevige politieke en ambtelijke aansturing
nodig van de uitvoering van het in 2011 gestarte programma Compacte Rijksdienst om de
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 259
geschatte opbrengsten te halen”. Vanwege dat laatste – het halen van de geschatte opbrengsten – bepleiten zij om geen extra taakstellingen op te leggen.
Het antwoord komt in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II. “Aanvullend op de
eerdere besparingen wordt binnen de Rijksdienst in 2017 nog eens € 900 miljoen
(1,1 miljard structureel) omgebogen. De bezuiniging richt zich op vastgoed en huisvesting,
basisregistratie en keteninformatie en de bedrijfsvoering bij zelfstandige bestuursorganen
(ZBO’s) en daarmee vergelijkbare organisaties. Het project compacte Rijksdienst wordt
afgerond. Alle ministeries13 en ZBO’s nemen deel aan rijksbrede shared services onder meer
op het gebied van bedrijfsvoering.” Er komt dus nog een fors bedrag bovenop. En departementen kunnen zich niet – niet meer – onttrekken aan ”rijksbrede shared services, onder
meer op het gebied van bedrijfsvoering”. Aan de behoefte van de SG’s aan een “geïntensiveerde stevige politieke en ambtelijke aansturing” bij het oppakken van deze uitdaging
wordt wel voldaan. Er wordt een minister voor de Rijksdienst benoemd. Het excuus van het
ontbreken van ‘doorzettingsmacht’ moet met deze benoeming zijn weggenomen.
Nabeschouwing
Digitalisering heeft in 15 tot 20 jaar een enorme vlucht genomen. In 1995 komt die
ontwikkeling voorzichtig op gang. Bij de overheid zijn weliswaar de grote administratieve
processen al enige tijd geautomatiseerd, zoals bij de Belastingdienst, maar binnen de eigen
kantooradministratie en bedrijfsvoering en in de directe relatie met burgers zijn er nog
maar een bescheiden aantal toepassingen. Departementen zijn met websites aanwezig op
internet, maar de eigen medewerkers – als ze al een computer hebben – kunnen die dan
nog niet raadplegen. De Belastingdienst vergroot in diezelfde tijd zijn dienstverlening met
het uitbrengen van een Belastingdiskette. Anno 2010 kunnen veel mensen – zeker die van
30 jaar en jonger – zich geen wereld zonder ICT meer voorstellen. Sterker nog, ondanks de
enorm snelle ontwikkeling, verwachten en bevorderen zij een omgeving waarin de
ICT-toepassingen nog veel dominanter aanwezig zijn.
Het kabinet-Paars II heeft zich nadrukkelijk voorbereid op de digitalisering. De commissieDocters van Leeuwen (2001) heeft deze coalitie tal van aanbevelingen gedaan, die ook met
enig enthousiasme werden opgepakt. Met vele burgers en een groot deel van het bedrijfsleven is de overheid gelijk van start gegaan. Zo’n tien jaar en vier kabinetten-Balkenende later
is de overheid onherkenbaar veranderd. Maar elders in de samenleving is de ontwikkeling
sneller gegaan. Op hun werkplek en in hun gezinssituatie ervaren veel burgers dat de
overheid met zijn automatisering achterloopt. In zijn rapport ‘De burger gaat digitaal’ heeft
de Nationale Ombudsman vastgesteld dat het vertrouwen in het digitale vermogen van de
overheid niet groot is. Daarom zijn, volgens hem, gerichte acties nodig om het vertrouwen
in de digitale overheid te versterken. “Burgers blijken slechts beperkt vertrouwen te hebben
in de manier waarop overheden met hun digitale gegevens omgaan en in de veiligheid van
de digitale systemen van de overheid.” Terwijl dat vertrouwen van burgers in de digitale
13
Onderstreping van de auteur.
260 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
overheidssystemen, zo voegt hij eraan toe, een basisbehoefte is om er volledig gebruik van
te maken.8.29
Het vertrouwen van burgers in het digitale vermogen van hun overheid vloeit allereerst
voort uit hun eigen ervaringen in het directe contact. Hun gevoelens zien zij wellicht
bevestigd in de berichtgeving over het mislukken van enkele grote ICT-projecten, waarnaar
onderzoek is gedaan door de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer. De inhoudsopgave van het Rekenkamer-rapport ‘Lessen uit ICT-projecten’ leest als een analyse van de
mogelijke oorzaken van het mislukken ervan. “Politieke complexiteit, ICT-enthousiasme,
politieke deadlines, te weinig heroverwegingen onderweg, organisatorische complexiteit,
verschillende organisaties, impact van verandering, technische complexiteit, ICTontwikkeling vereist specificatie van doelen en eisen, aansluiting op andere ICT-systemen,
snelheid van de ontwikkelingen, te ambitieus, te complex en legitieme belangen die leiden
tot complexe projecten.”
De professionele overheidsvoorlichters hebben in hun dagelijkse werk de impact van de
digitalisering volop ervaren. Als ‘projectleiders’ hebben zij een intensief beroep gedaan op
de collega’s van de ICT-directies als ‘samenwerkingspartners’, die hen behulpzaam zijn bij
de invulling van hun rol. Dankzij hen hebben de overheidsvoorlichters hun dienstverlening
aan de ‘klanten’ van hun ‘opdrachtgevers’ omgezet van ‘papier naar digitaal’. Websites als
www.rijksoverheid.nl en de daaraan verbonden persberichten, e-mail attenderingen en
nieuwsbrieven zijn daar de uitdrukking van. Mede dankzij automatisering hebben de
overheidsvoorlichters rechtstreekse kanalen naar verschillende groepen van burgers
kunnen openen. Ook als het om voorgenomen beleid gaat.
Essentieel voor het succes van deze samenwerking is dat de regie voor de bouw van deze
dienstverlening volledig bij de overheidsvoorlichters lag. Zij hebben in eigen kring niet
alleen bepaald ‘wat’ ze met de nieuwe digitale voorzieningen voor ogen hebben, ze hebben
ook aan de ICT-collega’s uitgelegd ‘hoe’ ze het uitgevoerd willen hebben. Daarmee hebben
zij zich kunnen onttrekken aan de mislukkingen die zich hebben voorgedaan bij projecten
waarin de ICT-ers hebben gedomineerd, onder de gebrekkige regie en het zwakke opdrachtgeverschap van BZK. Dat wordt zichtbaar in het schema dat door de commissie-Elias14 is
opgesteld. Het domein van de communicatie is in het schema te vinden boven de legenda.
Als samenwerkingspartners van hun ICT-collega’s hebben overheidsvoorlichters deelgenomen aan tal van projecten die binnen het domein van BZK vallen. Heel nadrukkelijk is dat
het geval geweest met de ONS-projecten Rijksportaal en digitale nieuwsvoorziening. Het
succes van die projecten is binnen de gestelde termijn uitgebleven. Bij andere projecten zijn
voorlichters ingeschakeld geweest in hun traditionele rol. De VoRa heeft daarnaast als
vertegenwoordiger van de communicatiediscipline deelgenomen aan de beleidsvorming
over de e-Overheid. Vanuit die verschillende betrokkenheden – beleidsbepaler, mede-pro14
Commissie-Elias = Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid, ingesteld door de Tweede Kamer,
onder voorzitterschap van VVD-Kamerlid Ton Elias.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 261
jectleider en uitvoerend voorlichter – is een goed beeld verworven van de automatisering bij
de Rijksoverheid. Dat beeld is, zoals de Nationale Ombudsman ook vaststelt, niet gunstig
voor het publiek vertrouwen in de overheid.
Een bescheiden voorbeeld van de consequenties van het verschil tussen de ‘BZK-aanpak’ en
de ’VoRa-benadering’ is zichtbaar geworden bij het aantreden van het kabinet-Rutte I in het
najaar van 2010. De geschiedenis heeft al eerder geleerd dat departementen tijdelijke
administratiekantoren zijn ter ondersteuning van bewindslieden. Bij iedere kabinetsformatie wordt de portefeuilleverdeling opnieuw vastgesteld. Beleidsterreinen kunnen daarbij
van de ene minister naar de andere verschuiven. Dat betekent dat de organisatie van de
beleidsondersteuning anders wordt ingericht. Hele groepen ambtenaren kunnen dan
verhuizen van het ene departementsgebouw naar het andere. Met alle gevolgen voor de
ICT-huishouding van dien, zolang het plaats-en-tijd-onafhankelijk werken nog niet
rijksbreed is ontwikkeld.
De komst van het kabinet-Rutte I in 2010 brengt ingrijpende en omvangrijke consequenties
met zich mee voor de departementale organisatie. Het departement van VROM wordt
opgeheven, de verschillende beleidsafdelingen worden over vier departementen verdeeld.
De directies voor milieubeleid gaan naar V&W, hetgeen leidt tot de nieuwe naam
Infrastructuur en Milieu (I&M). De ministeries van EZ en LNV worden samengevoegd. Het
beleidsterrein Politie verschuift van BZK naar Justitie, dat daarna Veiligheid en Justitie gaat
heten. Al deze wijzigingen hebben geen consequenties voor de huisstijl en voor de
ICT-opbouw van www.rijksoverheid.nl.8.30 Dat is wel het geval voor de intranetten van de
departementen, omdat er nog geen Rijksportaal is. Vervelender is nog de verdeling van de
medewerkers van VROM over vier verschillende ministeries. De betrokken ICT-afdelingen
zien zich voor grote problemen geplaatst, die er niet geweest zouden zijn als eerder de weg
naar convergentie en integratie van ICT-systemen zou zijn ingeslagen. Met een goed
functionerend Rijksportaal als eindpunt daarvan. De omvang van de kosten die onnodig
worden gemaakt laat zich raden.
Vraagstukken van bedrijfsvoering horen niet op het politieke niveau te worden besproken.
Dat moet een zaak van de dagelijkse leiding zijn. Als daar de gedachte leeft dat het Rijk als
één concern moet functioneren, zoals de SGO-nota ‘De verkokering voorbij’ expliciet
bepleit, dan moet er ook naar worden gehandeld. Management by speech is niet toereikend om
een concern naar een goede toekomst te leiden. In het belang van het publiek vertrouwen
in het digitaal vermogen van de overheid is een strakke regie op de ICT-processen noodzakelijk. Dat zal het aanzien van de ‘opdrachtgevers’, die voor de secretarissen-generaal dezelfde
zijn als voor de overheidsvoorlichters, ten goede komen. Overheid en ICT mogen dan een
verstandshuwelijk hebben, er zal zeker door de overheid in moeten worden geïnvesteerd. Al
is het maar om alle omvangrijke bezuinigingsdoelstellingen binnen de gestelde termijnen
te kunnen halen.
Schema ICT-organisaties binnen de Rijksoverheid
Directeur IR/CIO Rijk is
voorzitter ICCIO
Ministerie van BZK
Directoraat-Generaal Organisatie en
Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR)
Directoraat-Generaal Bestuur en
Koninkrijksrelaties (DGBK)
Programma's en projecten
Directie Informatiseringsbeleid Rijk (DIR)
Tactisch Beraad Generieke ICT (TBGI)
Digitaal 2017
Programma’s en projecten
iNUP
Operatie BRP (v/h mGBA)
Betrokken organisaties: BZK, VNG,
NVVB, SVB, Belastingdienst
Compacte Rijksdienst
CRD 4: ICT-infrastructuur
e-ID
Directie Burgerschap en
Informatiebeleid (B&I)
CRD 7: ICT Haagse Kern
Opdrachtgever voor ten
minste Logius, ICTU en KOOP
Doc-Direkt
Bestuurlijke regiegroep
e-Overheid & Dienstverlening (BRG)
Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering
Rijk (UBR, v/h De Werkmaatschappij)
Agentschap Basisadministratie
Persoonsgegevens en
Reisdocumenten (BPR)
Kennis- en Exploitatiecentrum
Officiële Overheidspublicaties
(UBR|KOOP)
I-Interim Rijk (UBR|IIR)
Bureau Management Rijk
(UBR|BMR; per 1 juni 2014)
Bureau Gateway
Ministerie van AZ
Rijksbreed Kennisnetwerk
Social Media & Webcare
SSC-ICT Haaglanden
Dienst Publiek en Communicatie
(DPC; agentschap)
Gemeenschappelijk
Dienstencentrum ICT (GDI)
Ontwikkelt en beheert overheidswebsites
Logius
Bureau Forum Standaardisatie
Bureau ondersteunt Forum
en College
Legenda
Organisaties staan in
rechthoekige blokken
Onderstreept is de uitleg
College Standaardisatie
Forum Standaardisatie
Donkere blokken betreffen
departementale organisaties
Grijze blokken zijn agentschappen
Donker omlijnde blokken zijn andere
overheidsorganisaties, zoals netwerken
Licht omlijnde blokken
zijn overheidsstichtingen
Medium omlijnde blokken is een
publiek-private samenwerking
Onderbroken lijnen geven relaties weer;
in de blokken die eraan zijn gekoppeld vindt
de lezer een toelichting op de relatie
Ministerie van V&J
Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding en Veiligheid
(NCTV)
Nationaal Cyber Security Centrum
(NCSC)
DG Jeugd en Sanctietoepassing
Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)
SSC-I
volgens de tijdelijke commissie ICT
Interdepartementale Commisie
Bedrijfsvoering Rijk (ICBR)
Ministerie van EZ
Interdepartementale Commisie
Chief Information Officers (ICCIO)
Ministerie van IenM
Directoraat-Generaal Bedrijfsleven
en Innovatie
Directie Regeldruk en ICT (R&ICT)
Werkgroep Enterprise
Architectuur Rijksdienst (EAR)
De minister van IenM benoemt
de leden van de raad van
toezicht van Geonovum
Agentschap Telecom
CTO-beraad
(chief technology officers)
Dienst ICT Uitvoering (DICTU)
Subcommissies
Boegbeeld ICT
Voert overige projecten uit
i.o.v. CIO Rijk en ICCIO
Publiek-private samenwerking
Niet te verwarren met...
Stichting ICTU
Projectbureau I-Strategie
Beheert onder meer Nederlandse Overheid
Referentie Architectuur (NORA)
Samenwerkingsovereenkomst
Geonovum
CIP komt voort uit programma
Compacte Rijksdienst
Belastingdienst,
DUO, RDW, Kadaster,
Raad
van Toezicht
SVB, Kamer van Koophandel, CBS e.a.
Convenant voor onderlinge
samenwerking
Bestuurlijk Overleg Compacte
Uitvoering (BOCU)
Manifestgroep
Centrum voor Informatiebeveiliging
en Privacybescherming (CIP)
Bestuur: Belastingdienst,
DUO, CAK, SVB en UWV
Nationaal Archief
Directie Digitale Infrastructuur en Advies
Programma Archief 2020
Projectafdeling Digitale
Archiefdiensten Rijk
Zelfstandige bestuursorganen; bijvoorbeeld UWV, RDW en SVB
Vallen onder diverse ministeries
Secretarissen-Generaal
Overleg (SGO)
Ministeriële commissie
Digitale overheid
Nationaal Commissaris
Digitale Overheid (NCDO)
Ambtelijke commissie
Digitale overheid
Ambtelijke commissie:
klankbordgroep voor NCDO en
voorportaal ministriële commissie
Programma SGO 3: Effectieve
inzet van basisregistraties
Programma SGO 9: Digitaal Rijk
264 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Aanbevelingen
Commissie-Docters van Leeuwen
1. De commissie doet een aantal aanbevelingen die tot nieuwe relaties tussen burgers en
overheid moeten leiden en tot een nieuwe overheidsorganisatie. Zo moet de fysieke,
intellectuele en financiële toegang van burgers tot de informatiemaatschappij worden
gegarandeerd, zodat zij hun rol daarin kunnen vervullen.
2. Bij een te realiseren recht op informationele zelfbeschikking (zie ook aanbeveling 15)
kan de burger onder meer zelf de doelbinding bepalen bij het gebruik van zijn
gegevens.
3. De commissie is ook van mening dat burgers een recht op weten moeten hebben,
zoals inzage in proces- en productinformatie.
4. De aard en omvang van de ICT-investeringen van de overheid moeten worden
aangepast.
5. Als de proceswet in werking is getreden moet het medebewind worden afgeschaft.
6. In de netwerksamenleving werken overheden meer autonoom. Dit moet echter niet
leiden tot onduidelijke verantwoordelijkheden. Daarom doet de commissie de
aanbeveling om met een proceswet Interbestuurlijke Samenwerking te komen.
7. De overheid zou meer projectmatig moeten werken dan nu het geval is.
8. Alleen in gevallen bij de wet bepaald, kan er sprake zijn van gesloten
informatiehuishoudingen.
9. De rol van de burger als toezichthouder moet actief worden gestimuleerd.
10.De overheid moet zorgen voor de totstandkoming van een toezichthouder op het
interbestuurlijk verkeer tussen overheden.
11.Het kabinet moet een regeringscommissaris aanstellen om de kwaliteit van de
elektronische relaties tussen burgers en overheid te bevorderen.
12.Een Platform voor de Elektronische Samenleving (PES), samengesteld uit vertegenwoordigers van de overheid, het bedrijfsleven, de wetenschap en consumentenorganisaties, zou de regeringscommissaris kunnen ondersteunen.
13.Overheden moeten geen investeringen doen in gesloten infrastructuren, maar kiezen
voor het gebruik van een open netwerk met voldoende bandbreedte, waarlangs haar
elektronische diensten worden getransporteerd.
14.Alle overheidsinformatie dient te worden gepubliceerd op het internet, ondersteund
door een veelheid aan publieke zoekmachines en helpdesks met dezelfde
functionaliteit.
15.Bij een te realiseren recht op informationele zelfbeschikking kan de burger onder meer
zelf de doelbinding bepalen bij het gebruik van zijn gegevens (zie ook aanbeveling 2).
16.Om de relatie tussen burger en overheid optimaal te faciliteren komt de commissie
eveneens met een aantal operationele aanbevelingen. Zo moet, met betrekking tot
wetgeving en beleidsnota’s, via het internet worden vermeld welke afspraken worden
of reeds zijn gemaakt over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheden en
over de verlangde prestaties.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 265
9
Voorlichting over
Europa in een
veranderend klimaat,
maar een zachte
landing voor de euro
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 267
Over dit hoofdstuk
Dit hoofdstuk bestaat uit twee delen. In het eerste deel komt de ingrijpende verandering
in het politieke en maatschappelijke klimaat met betrekking tot Europa aan de orde.
Uiteraard richt de beschrijving zich op de communicatiecampagne rondom het referendum dat over Europa is gevoerd.
De invoering van de euro en de bijbehorende communicatiecampagne vormen het
onderwerp van het tweede deel. De euro-introductiecampagne is de grootste overheidscampagne ooit.
In beide campagnes komen de elementen voor die blijvend aandacht verdienen: de rollen
die communicatie wil en krijgt toebedeeld, de verschillende opdrachtgevers en de
elementen van professionaliteit. Ook de taken, maar vooral de uitgangspunten en keuzes
bij het bepalen van de juiste sporen en activiteiten, komen aan de orde.
Het verschil is evident. Bij de euro-campagne hebben de overheidsvoorlichters de
opdracht gekregen voor een zachte landing te zorgen. Ze zijn nadrukkelijk aanwezig in het
hart van het beleid en kunnen alle beschikbare faciliteiten inzetten om hun rol als
‘projectleiders’ op bijna ‘ideale wijze’ te vervullen. Opvallend is de precieze en zorgvuldige
benadering van doelgroepen. Bij de referendumcampagne blijken twee factoren van
belang: de veranderende publieke opinie leidt tot een weinig eensgezinde en zeer
gevarieerde reactie vanuit de politiek, soms zelfs uitmondend in reversed mobilisation. Die
gang van zaken leidt tot nieuwe lessen over professionalisering en de verhouding tussen
de politieke krachten enerzijds en de mogelijkheden en positionering van de communicatie anderzijds.
268 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 269
Inleiding
Na de eeuwwisseling doet zich een ingrijpende verandering voor in de publieke opinie over
Europa. Van nauwelijks enig publiek debat wordt het geleidelijk aan een onderwerp van
felle discussies. Voor politieke partijen en politici is het een thema waarop ze zich kunnen
profileren. Ook de opvattingen van het publiek ten opzichte van Europa worden meer en
meer gearticuleerd. De verandering wordt zichtbaar in de verwerping van het grondwettelijk
verdrag in 2005, terwijl drie jaar eerder de euro met enige euforie werd binnengehaald.
De professionele overheidsvoorlichters zijn bij de communicatie over zowel het referendum
over het grondwettelijk verdrag als over de introductie van de euro in de rol van ‘projectleiders’ nauw betrokken. Beide keren zitten zij in het hart van het beleidsproces. Zij adviseren
hun ‘opdrachtgevers’ bij het overdragen van hun opvattingen naar de ‘klanten’, de
samenleving en de verschillende daarin te onderscheiden groepen. Beide keren hebben ze
daarbij een beroep kunnen doen op ‘samenwerkingspartners’, van wie de meeste dezelfde
opdrachtgevers hebben als zij zelf. Alle inspanningen leiden in het geval van de euro tot een
overweldigend succes, bij het referendum tot een smadelijke nederlaag. Nadrukkelijk
inzoomen op de succes- en faalfactoren kan hiervoor een verklaring bieden. En wellicht ook
enkele leerpunten opleveren voor nieuwe vergelijkbare uitdagingen.
270 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
I De klimaatverandering in Europa
Het Verdrag van Maastricht
Vol trots is in het kader van de invoering van de euro vaak gewezen op het Verdrag van
Maastricht in 1991. Daar is de grondslag gelegd voor de Economisch Monetaire Unie en de
gemeenschappelijke munt. Minder prominent in de latere Nederlandse opinie is de
herinnering aan de politieke en publieke teleurstelling, waartoe het Verdrag eigenlijk heeft
geleid. Er worden geen vorderingen gemaakt in het vullen van het ‘sociaal en democratisch
gat’. Voorstellen van het kabinet om aan de sociale aspecten van de Europese integratie
meer aandacht te schenken en om de invloed van het Europees Parlement op de besluitvorming te versterken, leiden schipbreuk. Het Nederlandse kabinet Lubbers-Kok (1989-1994),
met in zijn kielzog bijna de hele Tweede Kamer, heeft daar vol op ingezet, met de steun in
de rug van een breed scala aan belangengroeperingen. Er is in Nederland wel enige discussie
over Europa, maar die heeft betrekking op de uitbreiding van de Unie. Moet die uitbreiding
in de breedte plaatsvinden, door meer landen toe te laten, of in de diepte, door het
functioneren binnen de Unie te verbeteren?
In het Europa van begin jaren negentig doen zich ingrijpende veranderingen voor. De
Berlijnse Muur is net gevallen, Oost- en West-Duitsland zijn herenigd. Het IJzeren Gordijn is
opgetrokken met als gevolg het ontstaan van ‘nieuwe democratieën’ in Oost-Europa en het
uiteenvallen van Joegoslavië. Het perspectief van toetreding van nieuwe lidstaten komt
dichterbij.
Met terugwerkende kracht is de vraag gewettigd of de Nederlandse politiek anno 1990 zich
voldoende rekenschap heeft gegeven van de consequenties van deze enorme ontwikkelingen. Veel politici tonen zich geen voorstander van de Duitse hereniging. Ze schertsen zoveel
van Duitsland te houden, dat ze blij zijn dat er twee van zijn. Daarmee tonen ze weinig
inlevingsvermogen voor de onder Duitsers bestaande gevoelens na een scheiding van bijna
45 jaar. Tijdens het EU-voorzitterschap dat Nederland halverwege 1991 oppakt, blijkt dat de
tegenstanders van de Duitse eenwording ook anderszins de gevoelens in de lidstaten niet
goed aanvoelen.
Michiel van Hulten heeft een studie gemaakt van Zwarte Maandag, 30 september 1991, de
dag waarop de Nederlandse ambities met de Europese Unie sneven. Hij stelt vast dat de
verwerping van het voorstel voor een Europese Politieke Unie, met daarin meer macht voor
een Europese Commissie die voorrang geeft aan het algemeen belang, met name is
veroorzaakt door fouten, persoonlijke tegenstellingen en diplomatieke samenzweringen.
Inhoudelijke verschillen van inzicht tussen de EU-lidstaten spelen weliswaar een belangrijke, maar secundaire rol.9.1 De Nederlandse voorstellen, wijken in de ogen van Van Hulten,
niet zo veel af van voorstellen, die door vorige EU-voorzitters zijn gedaan. Maar de presentatie van een nieuwe tekst suggereert wel dat het om iets geheel nieuws gaat. Hij noemt het
idee om tot een nieuwe redactie te komen op zijn best dubieus en op zijn slechtst schadelijk
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 271
en onverantwoord.9.2 Een andere oorzaak voor de mislukking is gelegen in de gebrekkige
organisatie van het Nederlandse voorzitterschap.
Er zijn binnen Buitenlandse Zaken fricties tussen minister Hans van den Broek (CDA) en
staatssecretaris Piet Dankert (PvdA), de Permanente Vertegenwoordiger in Brussel (PV), en
de directoraten-generaal Europese Samenwerking en Politieke Zaken. Ook zijn er fricties
tussen Buitenlandse Zaken (BuZa) en de andere ministeries, in het bijzonder met Algemene
Zaken. Daarbij gaat het onder meer om de rol van de minister-president binnen Europa.
Oud-hoofddirecteur Hans van der Voet van de RVD verklaart de fricties van AZ en BuZa uit
het feit dat het even heeft geduurd voor de betekenis van de grondwetswijziging van 1983 bij
BuZa doordrong. “Tot die tijd bestond het artikel ‘De Koning heeft het opperbestuur der
buitenlandse betrekkingen.’ Dat werd door Buitenlandse Zaken zo uitgelegd dat het primaat
van het buitenlands beleid bij de minister van Buitenlandse Zaken lag. Ik heb de ambtenaren van Buitenlandse Zaken de nieuwe Grondwet vaak laten lezen, waarin onder meer de
artikelen over de ministerraad, de minister-president en de Europese Unie waren vernieuwd. Die grondwetswijziging sloot ook beter aan bij de praktijk. Europese regeringsleiders als Mitterand, Kohl en Thatcher wilden niets van doen hebben met een minister van
Buitenlandse Zaken, die wilden zakendoen met hun gelijken.”9.3 De Permanente
Vertegenwoordiger (PV), een ambtenaar van BuZa, voelt dat goed aan en weigert instructies
te aanvaarden van anderen dan de premier.
Al die fricties leiden op zijn minst tot vertraging in de besluitvorming.9.4 Daarnaast komen
signalen vanuit andere landen slecht door. In een vooroverleg op 26 september 1991 wordt
duidelijk dat de Nederlandse voorstellen geen schijn van kans maken. De enig juiste
conclusie – de voorstellen van tafel halen – wordt niet getrokken.9.5 Waarna de openlijke
afwijzing op 30 september volgt.
In allerijl wordt Nederland gedwongen water bij de wijn te doen en de plannen zo af te
zwakken dat de regeringsleiders er in december 1991 hun instemming alsnog aan kunnen
geven. Desondanks wordt het Verdrag van Maastricht een mijlpaal in de geschiedenis van de
Europese integratie, in het bijzonder vanwege het besluit over de Economisch Monetaire
Unie (EMU) en de eenheidsmunt, die later de euro zal worden.9.6
In het licht van de Europa-discussie die zich later ontwikkelt, geeft het oordeel van Frans
Weisglas, dan VVD-woordvoerder in de Tweede Kamer, over het Verdrag van Maastricht een
indruk van de algemene politieke consensus. Weliswaar is hij verheugd over de bepalingen
ten aanzien van de interne markt, de sociale politiek, technologie, onderzoek en “niet in
het minst” het milieubeleid. Maar hij is teleurgesteld over de geringe verbetering van de
positie en bevoegdheden van het Europees Parlement.9.7
272 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Het verlies van de consensus over Europa
In ‘Verloren consensus, Europa in het Nederlandse parlementair-politiek debat 1945-2013’,
analyseren verschillende deskundigen de verschuivingen in de Nederlandse publieke en
politieke opinie. Zij komen tot een indeling in zeven tijdsperiodes die de fases in de
ontwikkeling typeren.
•
•
•
•
•
•
•
1945-1957: Europa als oplossing
1958-1972: Voet geven aan Europa
1973-1986: De teleurstellende Europese werkelijkheid
1986-1993: Omslag door de val van de Muur en het Verdrag van Maastricht
1994-2001: Europa wordt binnenland
2002-2005: Aantal dissonanten neemt toe; keerpunt in het Nederlandse Europadebat
2006-2012: Europa boven aan de agenda
“De pro-Europese consensus van de gevestigde partijen in en om het politiek centrum
bleef”, schrijven de auteurs, “tot na de eeuwwisseling intact – de toegenomen aarzelingen
bij de VVD in de jaren negentig deden daaraan weinig af. Grosso modo leken de politieke
partijen de standpunten van de kiezers op juiste wijze te vertolken.”9.8
De auteurs van ‘Verloren consensus’ werken dat nader uit: “Zelfs kende de Nederlandse
politiek gedurende bijna een halve eeuw, vanaf de jaren vijftig tot laat in de jaren negentig van
de vorige eeuw, een vrijwel Kamerbrede overeenstemming over het nut van – en de noodzaak
tot – Europese samenwerking en integratie. De constructie van een supranationaal (bovenwettelijk) Europa was gedurende die decennia een gemeenschappelijk gedragen ideaal. Die
overeenstemming vormde zo ook een ‘positief taboe’, een heilige graal, die – zo vond men in
brede kring – niet door partijpolitieke twisten en tweedrachten bezoedeld mocht worden.” 9.9
Zij voegen daar wel aan toe dat het Europa-ideaal van de bijna-consensus een elite-ideaal is.
“De publieke opinie van de Nederlandse bevolking inzake Europese samenwerking en
integratie kon lange tijd worden bestempeld als een van ‘permissieve consensus’. De
burgers – welwillend dan wel onverschillig – bemoeiden zich niet met Europa en gaven de
beleid makende elite alle ruimte om beslissingen te nemen ten aanzien van de Europese
Gemeenschap en haar opvolger per 1993, de Europese Unie, evenals op andere beleidsterreinen binnen de Nederlandse politiek.”9.10
In die sfeer van het ‘positieve taboe’ op partijpolitieke twisten over de heilige graal van het
Europese ideaal en de ‘permissieve consensus’ van de burgers daarover vindt in Nederland
na ‘Maastricht’ besluitvorming over de Economisch Monetaire Unie (EMU) plaats. En wordt
de voorbereiding van de euro ter hand genomen. Aan een publiek debat over de invoering
van een gemeenschappelijk munt bestaat geen behoefte. Dit blijft de overheersende
opvatting. Rondom de Top van Amsterdam in 1997 worden de eerste dissidente geluiden
gehoord. Een groep van zeventig economen, onder wie de hoogleraren Jos de Beus, Arjo
Klamer en Alfred Kleinknecht – en het latere GroenLinks-kamerlid Kees Vendrik – verklaart
zich tegen de EMU en de euro. NRC-redacteur Roel Janssen begroet dit dissidente geluid “als
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 273
tegenwicht voor de wervelende pr-campagne die vanaf mei 1998 iedereen in Nederland rijp
moet maken voor de euro”.9.11 Verschillende vertegenwoordigers van de Groep van Zeventig
krijgen met enige regelmaat in de media de ruimte hun zorgen en kritiek te uiten, maar
politici pakken hun voorzetten niet op. Ook werkgevers- en werknemersorganisaties
negeren de kritiek. Het debat is geweest, de besluiten zijn genomen. De aandacht gaat uit
naar de verwachte voordelen van de euro die redelijk concreet voorstelbaar zijn: geen geld
wisselen meer op vakantie, geen valutaschommelingen meer in het handelsverkeer.
De kritiek op – bijvoorbeeld – het overdragen van de soevereiniteit over de munt aan de
Europese Centrale Bank (ECB) doet gekunsteld aan. Wat is die soevereiniteit waard, wordt
daar tegenin gebracht, als de gulden binnen enkele ogenblikken de aanpassingen van de
Duitse Mark volgt? Kortom, buiten deze critici, is er geen animo voor een publiek debat.
De Conventie over de toekomst van Europa
De omschakeling van gulden naar euro bewerkstelligt in januari 2002 een kortstondige
‘euroforie’. De aanpak van de omwisseling en de begeleidende communicatie hebben
bijgedragen aan het vertrouwen van het publiek in het vermogen van de overheid zo’n
omvangrijke operatie tot een goed einde te kunnen brengen. Voor het publiek nauwelijks
zichtbaar is dat de consensus, die de invoering van de euro heeft mogelijk gemaakt, dan al
bijna is opgehouden te bestaan. De verschillen van inzicht tussen de politieke partijen
nemen toe, ‘Europa’ wordt een issue waarop zij zich willen onderscheiden en de ‘permissieve consensus’ van burgers wordt niet langer gevoed, maar ondermijnd. Het “politieke
taboe, de heilige graal, die – niet door partijpolitieke twisten en tweedrachten bezoedeld
mocht worden”, staat op de rand van de afgrond.” 9.12
De ‘Conventie over de toekomst van Europa’1 maakt de omslag in de Nederlandse publieke
opinie, die in ‘Verloren consensus’ voor de periode 2002-2005 wordt gesignaleerd,
manifest. De verschillen tussen politieke partijen nemen toe, het aantal dissonanten
binnen Kamerfracties groeit. De Conventie is tijdens de Top van Nice op 14 en 15 december
2001 in het leven geroepen om voorstellen te ontwikkelen “voor een meer democratische,
transparante en efficiënte Europese Unie”. Een en ander moet worden uitgewerkt in een
“constitutionele tekst, een grondwet voor de Europese burgers ter vervanging van de
bestaande Europese verdragen”.9.13
De erosie van de consensus over Europa bereikt ook het tweede Paarse kabinet. Het blijkt
zich niet erg geïnspireerd te voelen door de opzet van de Conventie. Het aloude enthousiasme van PvdA en D66 wordt geremd door de groeiende reserves van de VVD, die onder
meer zichtbaar worden in de vervanging van de pro-Europese buitenlandwoordvoerder
Frans Weisglas door de eurosceptische Hans van Baalen.
1
De Conventie over de Toekomst van Europa is een conventie, waarin gemengde delegaties van de
lidstaten van februari 2002 tot juli 2003 hebben overlegd over de conceptversie van de Europese
Grondwet.
274 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Er valt binnen het kabinet maar weinig meer te merken van de urgentie die de commissieWallage nog wel bij Europa voelt. “De Europese Unie (EU) is van toenemende invloed op het
Nederlandse (communicatie)beleid en het functioneren van nationale instituties. De
politieke en maatschappelijke agenda wordt niet meer alleen in nationale sfeer bepaald.
Om het vertrouwen van de burger in de Europese politiek te winnen, is ook hier – zowel op
nationaal als Europees niveau – politieke verantwoording richting parlement en samenleving van belang. De kloof tussen burgers en de Europese politiek is aanzienlijk, wat het
verwerven van vertrouwen en een goed communicatiebeleid extra van belang maakt. Het
winnen van vertrouwen wordt tegelijkertijd bemoeilijkt, daar een ‘civil society’ op Europees
niveau ontbreekt. De nieuwe dynamiek van Europese integratie vereist een nieuwe aanpak
van het communicatiebeleid. De samenwerking tussen Nederland en de EU op het gebied
van de organisatie en coördinatie van het communicatie- en voorlichtingsbeleid van de
overheid neemt toe. Naast persvoorlichting wordt ook publieksvoorlichting steeds meer
van belang. Daarbij volstaat het niet meer om alleen het Europese of nationale beleid toe te
lichten; duidelijk dient te worden gemaakt hoe Europese en binnenlandse politiek en
wetgeving met elkaar te maken hebben en elkaar beïnvloeden.”. 9.14
Oud-minister van Buitenlandse Zaken Hans van Mierlo2 wordt door het Paarse kabinet
gevraagd de leiding van de Nederlandse delegatie naar de Conventie op zich te nemen. Hij
wordt in staat geacht de verschillen tussen PvdA en D66 enerzijds en de VVD anderzijds te
overbruggen. Maar het boodschappenbriefje dat later onder de titel ‘Europa in de steigers’
door het eerste kabinet-Balkenende, waarin de eurosceptische VVD en LPF3 het CDA
seconderen, wordt opgesteld kent een minimale inhoud. De nadruk ligt op zaken die door
de regering niet wenselijk worden geacht. Van Mierlo is er zo ongelukkig mee, dat hij zijn
functie neerlegt. In zijn ontslagbrief noemt hij de toonzetting van ‘Europa in de steigers’
“van een terughoudendheid, zoals ik die nimmer heb aangetroffen sinds het begin van het
integratieproces”.9.15 Oud-VVD-staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, Gijs de Vries, volgt
hem als regeringsvertegenwoordiger op in de Conventie. Hij neemt daar plaats tussen
‘zwaargewichten’ als Giscard d’Estaing (Frankrijk) en Jean Luc de Haene (België)4.
Bij een bijeenkomst met de ministersstaf bij Financiën geeft De Vries een uiteenzetting van
het werk in de Conventie. Tot besluit vraagt hij expliciet om wat punten die hij eventueel
kan gebruiken in een afruil tegen zaken die Nederland echt niet wil, zoals een vaste
voorzitter van de Raad van Ministers. Maar ook vanuit Financiën krijgt hij slechts een
negatief punt mee: handhaving van het veto op financieel-economisch terrein.
Hoewel de Nederlandse inbreng in de beraadslagingen binnen de Conventie vrij bescheiden
2
Hans van Mierlo (D66) is van 1994 tot 1998 minister van Buitenlandse Zaken in het eerste Paarse
kabinet. Daarna is hij benoemd tot minister van Staat.
3
LPF = Lijst Pim Fortuyn
4
Gijs de Vries – Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het tweede Paarse kabinet
Valérie Giscard d’Estaing – president van Frankrijk van 1974 tot 1981
Jean Luc Dehaene – minister-president van België van 1992 tot 1999
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 275
is geweest, is de Nederlandse regering, waarin de eurosceptische LPF inmiddels is vervangen
door het pro-Europese D66, redelijk positief over de uiteindelijke uitkomst, die in het
voorjaar van 2003 wordt gepresenteerd. Ook de VVD gaat daarin mee, hoewel fractiewoordvoerder Van Baalen lang blijft aandringen het veto in te zetten om bijvoorbeeld “het onheil
van een vaste voorzitter van de Raad van Ministers” te voorkomen. De kritiek van de
VVD-fractie is Gerrit Zalm, net weer op Financiën teruggekeerd en tevens ‘leider van het
VVD-smaldeel in het kabinet’, een doorn in het oog. Hij roept zijn partijgenoten met succes
op het positieve kabinetsstandpunt over te nemen.9.16 De resultaten van de Conventie
worden verwerkt in een ‘grondwettelijk verdrag’, dat in de Tweede Kamer de steun krijgt van
129 van de 150 Kamerleden. Het debat is daarmee echter niet ten einde. 9.17
Europa. Best Belangrijk
Los van de Conventie en het referendum waaraan het grondwettelijke verdrag later zal
worden onderworpen, doet Buitenlandse Zaken jarenlang aan publieksvoorlichting over
Europa. Er is daarvoor een bescheiden budget, deels afkomstig uit Brussel. De activiteiten
die in dat kader worden ontplooid, zijn erop gericht de betrokkenheid bij de Europese
samenwerking te verhogen en het debat over Europa levend te houden.9.18 Het accent van de
jaarlijks campagne ligt op 9 mei, de ‘Dag van Europa’.5
In 2003 wordt besloten de gebruikelijke publiekscampagne voor 2004 te intensiveren. Er
zijn verschillende aanleidingen voor het kabinet de samenleving wat nadrukkelijker te
informeren over Europese onderwerpen. Per 1 mei 2004 zullen tien voormalige Oostblok­
landen toetreden tot de EU6. Op 10 juni worden er verkiezingen gehouden voor het
Europees Parlement. En in de tweede helft van het jaar is Nederland weer voorzitter van de
Europese Unie. De Tweede Kamer voegt op 25 november 2003 nog een extra aanleiding toe.
Ze besluit een raadplegend referendum uit te schrijven over het grondwettelijk verdrag dat
dan nog in ontwikkeling is.
Buitenlandse Zaken start een Europese aanbesteding voor de selectie van een communicatiebureau, dat de publiekscampagne vorm mag geven. Een consortium onder leiding van
Ton Elias Communicatie krijgt de opdracht gegund. Hun voorstel voor een campagne met
als pay off ‘Europa. Best belangrijk’ brengt in de gedachtegang van de keuzecommissie het
best de doelstelling tot uitdrukking. De groeiende onverschilligheid in de samenleving in
acht nemende, is die keuze niet zo vreemd. Op de keper beschouwd kan de ‘Europa. Best
belangrijk’-campagne gelden als een voorbeeld van de door ‘Wallage’ voorgestelde nieuwe
aanpak van Europa-communicatie, die aansluit bij de nieuwe dynamiek van de Europese
integratie.9.19
5
Op 9 mei 1950 is met de Schuman-verklaring het eerste doorslaggevende initiatief genomen voor de
naoorlogse Europese samenwerking en eenheid. Op de top van Milaan in 1985 is besloten om jaarlijks
9 mei uit te roepen tot Europadag.
6
Op 1 mei 2004 zijn Grieks-Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië,
Slowakije en Tsjechië toegetreden tot de Europese Unie.
276 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Maar de campagne landt echter direct verkeerd. De kritiek komt van alle kanten, ook van de
Europa-‘gelovigen’. Ze vinden de benadering veel te relativerend. Ze geeft mede daardoor
voedsel aan de toenemende euroscepsis in de samenleving, maar ook in de politiek. Binnen
de VVD-fractie is Geert Wilders daar een van de vertolkers van. De mogelijke toetreding van
Turkije op termijn tot de EU gaat voor hem te ver. Als de VVD-top hem niet toestaat dat
standpunt uit te dragen, besluit hij in september 2004 de fractie te verlaten. Deze ontwikkelingen dragen ertoe bij dat de campagne niet echt van de grond komt. De leuze is slecht
ontvangen, maar minstens zo belangrijk is dat BuZa er niet echt leiding aan geeft. Binnen
de VoRa wordt erop aangedrongen dat Buitenlandse Zaken de regie neemt. “Laat weten wat
je van ons verwacht, en we gaan binnen ons departement aan de slag om onze bijdrage te
leveren”, geven de directeuren Communicatie mee aan hun collega van BuZa. Het aanbod
hoeft niet gestand te worden gedaan.
Het EU-referendum
Voor- en tegenstanders van het ‘grondwettelijk verdrag’, pro-Europese en eurosceptische
politici, hebben elkaar in 2003 gevonden in de wens het geheel aan een volksraadpleging te
onderwerpen. Alle groepen vinden het belang zo vergaand dat alle burgers daarover hun
mening moeten kunnen geven. Dat is voor een landelijk onderwerp nieuw. Eerdere
referenda zijn regionaal of lokaal van karakter geweest. Tot verrassing van in ieder geval het
kabinet geeft de VVD-fractie haar steun aan een ‘raadgevend referendum’ en zorgt zo voor
een meerderheid in de Tweede Kamer. Plots moet het kabinet iets organiseren, waarmee
het nog geen ervaring heeft. De zorgen daarover worden niet minder als de ene na de
andere fractievoorzitter aangeeft dat ze de uitslag van het referendum zullen respecteren.
Het wordt dus geen uitspraak van het volk die je naast je neer kan leggen.
De animo voor het fenomeen referendum onder Nederlandse parlementariërs doet
enigszins merkwaardig aan. Deze vorm van directe democratie is bekend geworden door
Charles de Gaulle, de eerste president van de Vijfde Franse Republiek. De naoorlogse Vierde
Republiek7 is gekenmerkt door een enorme politieke instabiliteit, mede onder invloed van
de onafhankelijkheidsstrijd in Franse koloniën als Vietnam en Algerije. De verschillende
kabinetten kennen een vrij korte zittingsduur. Om die instabiliteit te doorbreken, in feite
om het verdeelde parlement te omzeilen, schrijft De Gaulle verschillende malen een
referendum uit met een eenduidige vraagstelling: ‘Bent u voor of tegen mijn voorgestelde
wetgeving’, ‘Oui’ of ‘Non’?. En hij deinst er niet voor terug het referendum als een vertrouwensvotum in hemzelf te beschouwen: “als u in meerderheid Non stemt, dan ben ik weg”.
Daarmee maakt hij het referendum tot een eendimensionale vorm van besluitvorming, niet
alleen over het voorliggende voorstel, maar ook over het voortbestaan van de regering.
7
De ‘Vierde Franse Republiek’ is gebaseerd op de grondwet van 1946 en blijft bestaan tot 1958. Zij wordt
gekenmerkt door een grote instabiliteit. De grondwet van de ‘Vijfde Franse Republiek’ kent als reactie
daarop een grote macht toe aan de president. Charles de Gaulle is van 1958 tot 1968 de eerste
president in de Vijfde Republiek.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 277
Het is niet helemaal helder of de voorstanders van het referendum die politiek gezien ook
voorstanders zijn van het grondwettelijk verdrag zich hebben gerealiseerd wat dit voor de te
voeren campagne zal betekenen. Ook kan men zich afvragen of ze zich voldoende bewust
zijn geweest van de uitkomst van referenda in andere landen en in eigen land. Er zijn tal van
onderwerpen in een referendum aan de orde geweest, die door belangengroepen zijn
aangedragen. In die gevallen is er een duidelijke voorstander. Van de (plaatselijke) overheid
wordt dan slechts een preadvies gevraagd, dat zwaarder wordt aangezet naarmate een
bepaalde uitkomst ingrijpender gevolgen kan hebben voor het overheidsbeleid. In andere
gevallen wordt een overheidsbesluit op verzoek van een meerderheid van de volksvertegenwoordiging, al of niet op instigatie van een belangengroep, aan een referendum onderworpen. Dan doet zich niet zelden een ongemak voor: de volksvertegenwoordiging plaatst het
bestuur – de uitvoerende macht – voor het front van de burgers, maar staat zelf terzijde,
kijkend naar hoe die zich weet te redden. In veel gemeenten is het gemeentebestuur goed
weggekomen doordat de opkomst onder het vereiste minimum is gebleven.
Het ongemak bij een referendum is vergelijkbaar met het ongemak bij inspraakprocedures.
Wie gaat nu met de burgers in gesprek? De politieke gezagsdragers, hun ambtenaren? En
wat is dan de rol van de volksvertegenwoordigers? Doen ze actief mee om hun eigen
mening te vormen? Of luisteren ze slechts?
De Tweede Kamer dringt het kabinet het referendum over het grondwettelijk verdrag op.
Daarmee zetten ze een discussie met de samenleving in gang, die kwalitatief anders is dan
bij een gebruikelijk Kamerdebat. Niet de Tweede Kamer heeft immers het laatste woord,
maar de bevolking. De voorstanders van het referendum vormen een monsterverbond van
mensen die er een middel in zien om het ‘democratisch tekort’ met deze vorm van directe
democratie in te vullen. Zij gaan ervan uit dat de positieve grondhouding die in Nederland
voor de EU bestaat, zal worden bevestigd. Andere pleitbezorgers van het referendum zien
daarin juist een kans de toenemende kritiek op de Europese Unie af te remmen. Zij zoeken
het debat over de toekomst van de EU ten overstaan van – en bij voorkeur met deelname van
– het publiek. Dat alles zal leiden tot een levendig debat waarin alle mogelijke argumenten
gewisseld worden. Zo’n gang van zaken wijkt nogal af van een normaal Kamerdebat waarin
politici elkaar doorgaans nog nauwelijks weten te verrassen. Om een dergelijk debat met de
burgers te kunnen overleven, is het voor het kabinet en de coalitiepartijen noodzakelijk een
nog grotere eensgezindheid aan de dag te leggen dan gebruikelijk.
De meningsverschillen binnen Buitenlandse Zaken, die Michiel van Hulten in zijn scriptie
‘The short life and sudden death of the Dutch draft treaty on European Union’ signaleert en
analyseert, zijn in het begin van de 21ste eeuw nog steeds aanwezig. De invoering van de euro
heeft er niet onder geleden. Het politieke en maatschappelijke klimaat is dan nog positief
over Europa. Daarnaast is de invoering en de communicatie volledig in handen van
Financiën, geheel in de geest van de stelregel ‘command-control-communication’. Zoals ook het
jaarlijkse proces van de totstandkoming van de Rijksbegroting in die geest plaatsheeft.
Bovendien is er een heldere deadline – €-day kan net zomin worden verschoven als
Prinsjesdag – die voor de communicatie een belangrijke steun in de rug is. Of – zo men wil
278 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
– stok achter de deur. Deze ‘succesfactoren’ hebben geen plaats gekregen in de campagne
‘Europa. Best belangrijk!’ Ze krijgen ook geen plaats in de referendumcampagne.
Nederlandse politici hebben wel ervaring met campagnes. Ze doen mee aan de verkiezingscampagnes van hun eigen partij, die meestal een heldere structuur en een eenduidige
boodschap kennen. Daarnaast worden er onder de verantwoordelijkheid van bewindslieden
met enige regelmaat publiekscampagnes gevoerd. Meestal is daar slechts één departement
bij betrokken en is de boodschap eenduidig. “In tegenstelling tot verkiezingscampagnes”,
schrijft de Amsterdamse hoogleraar Communicatiewetenschap Claes de Vreese in 2004, “is
de informatie die politieke partijen bij een referendum verstrekken vaak verwarrend en voor
meerdere uitleg vatbaar. Een politieke partij kan intern verdeeld zijn over het onderwerp
van het referendum, zoals dat bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk het geval is met
betrekking tot de invoering van de euro. Aan de andere kant kunnen politieke partijen die
zich gewoonlijk tegenover elkaar in het ideologische spectrum bevinden, ongebruikelijke
coalities gaan vormen. Met andere woorden, partijen die elkaar bij parlementsverkiezingen
bestrijden, kunnen elkaar plotseling aan dezelfde kant van het voorstel tegenkomen, zoals
dat in 1994 is gebleken bij de referenda in de Scandinavische landen over toetreding tot de
EU.”9.20
Op grond van zijn studie van eerdere referenda en van een vergelijking van Nederland met
zijn geboorteland Denemarken, waar al enige ervaring bestaat met door de regering
uitgeschreven referenda over Europese onderwerpen, voorspelt De Vreese in 2004 al een
negatieve uitslag van het referendum. “In een economisch klimaat dat gekenmerkt wordt
door recessie en stagnatie, een voortgaande situatie van het sociale en het politieke belang
van immigratie- en integratie-thema’s, en – deels een gevolg van deze twee factoren – een
aanhoudende electorale populariteit van populistische en anti-immigratie partijen, kan
met een zekere slag om de arm worden gesteld dat de voorwaarden aanwezig zijn voor
burgers van Europa om het grondwettelijk verdrag te verwerpen.”9.21
De Vreese voegt aan zijn verwachting een waarschuwing toe. “Overwegende de omvang van
anti-immigratie gevoelens en de inschatting van economische vooruitzichten moeten
regeringen die een referendum uitroepen zich realiseren dat ze erg populair moeten zijn
om tegenover de negatieve impact van het economisch pessimisme en anti-immigratie
gevoelens overeind te blijven teneinde het voorstel goed naar de eindstreep te loodsen.”9.22
Zijn promovendus Andreas Schuck zal later in zijn proefschrift ‘Referendum Campaign
Dynamics’ attenderen op het merkwaardige verschijnsel dat burgers niet zelden positief
bedoelde signalen negatief oppakken. Ze zien daarin een bevestiging van risico’s die – bijvoorbeeld met de aanvaarding van het grondwettelijk verdrag – worden gelopen. “Kiezers
die tegen het referendumvoorstel waren en die blootgesteld werden aan positieve news
framing werden gemobiliseerd om ook daadwerkelijk te gaan stemmen en dan tegen te
stemmen. Uit onze bevindingen blijkt dat het voorleggen van positief nieuws over het
referendumvoorstel als negatief ervaren wordt door tegenstanders van het referendum en
hen ertoe aanspoort te gaan stemmen om op die manier de – voor hen – ongewilde
uitkomst te voorkomen.” 9.23
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 279
Nog onbekend, begrijpelijkerwijs, met deze waarschuwingen buigen beleidsambtenaren en
overheidsvoorlichters zich over de aanpak van het referendum. Ze putten enig optimisme
uit de nog steeds grote steun voor Europa in Nederland. Daartegenover ervaren ze de scepsis
die onder andere in de boezem van Buitenlandse Zaken bestaat. Een betrokken ambtenaar
zegt: “We gingen aan de slag ‘tegen beter weten in’ en met de moed der wanhoop. Een
maand voor het referendum wordt in een vergadering moedeloos de vraag gesteld of er
iemand nog een goed idee heeft.”9.24
Uit onderzoek dat voorafgaand aan de opstelling van de communicatieplannen is gedaan,
leiden de betrokken ambtenaren af dat het EU-lidmaatschap weliswaar nog steeds positief
wordt gewaardeerd, maar dat de betrokkenheid bij en de kennis over Europa laag is. De
‘Europa. Best belangrijk’-campagne en de opkomstbevorderingscampagne bij de verkiezingen voor het Europees Parlement hebben daarin maar weinig kunnen veranderen. Kritisch
is het publiek over de grote afstand van de EU tot de burgers, over de hogere kosten van
levensonderhoud door de euro en de grote bureaucratie in Brussel. Bijna driekwart vindt
het daarom een goed idee dat ze zich in een referendum kunnen uitspreken over het
grondwettelijk verdrag.9.25
De uitkomst van de beraadslagingen is, dat er drie campagnes gehouden gaan worden. Een
campagne zal worden gevoerd door de neutrale referendumcommissie die het publiek
informeert over de inhoud van het referendum en daarover ook debatten stimuleert. Net als
bij andere verkiezingen zal BZK een campagne voeren om de opkomst te bevorderen. De
derde campagne, ten slotte, is de ‘ja-campagne’ van het kabinet. De bedoeling is de drie
campagnes ten opzichte van elkaar te markeren door een eigen huisstijl. Het beginsel van
‘command-control-communication’ is daarmee al bij de opzet van het referendum losgelaten.
Communicatie is niet alleen maar zenden. Ze begint bij het zich verplaatsen in de ‘ontvangers’. Professionele voorlichters zullen als ‘projectleiders’ hun ‘opdrachtgevers’ erop
hebben gewezen, dat voor veel ‘klanten’ ‘Brussel Brussel is, zoals Den Haag Den Haag is,
politiek politiek is en referendum referendum.’ De ‘klanten’ hebben er moeite mee het
onderscheid te zien. Een eigen huisstijl helpt daar niet bij.
Ook de indieners van het referendum-voorstel tonen zich, net als de ontwerpers van de
referendum-opzet, enigszins naïef. Zij zijn van mening “dat de regering in het geval van
opkomstbevordering wel een taak heeft te vervullen. Zij kan neutraal wijzen op de procedures, wie er mag stemmen, wanneer het referendum plaatsvindt, etc. Dat gebeurt nu ook bij
reguliere verkiezingen (campagne ‘U komt toch ook?’) Zo’n neutrale opkomst bevorderende informatiecampagne staat los van de mogelijkheden die de regering heeft om haar
eigen standpunt over de Europese Grondwet uit te dragen.”9.26 Voorbij gegaan wordt aan het
feit dat het kabinet, anders dan bij parlementsverkiezingen nu direct partij is. Het heeft
belang bij de uitkomst van het referendum, waaraan ze de deelname moet bevorderen. In
de functie van de minister van BZK komt die spanning het duidelijkst tot uitdrukking. Hij is
zowel opkomstbevorderaar als deelnemer aan de ja-campagne.
280 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
In het communicatieplan worden verschillende doelstellingen en sporen onderscheiden,
die echter over drie uitvoerders worden verdeeld. Voor de communicatieve verantwoordelijkheid van de referendumcommissie worden de doelstellingen genoemd:
• De Nederlandse burger kent op hoofdlijnen de inhoud en de doelstelling van het
grondwettelijk verdrag en kent ook het doel en de inhoud van de vraagstelling van het
referendum.
Aan BZK worden de doelstellingen opgedragen:
• De Nederlandse burger vindt het goed dat hij kan stemmen en maakt een bewuste keuze
of hij daarvan wél of niet gebruik maakt.
Referendumcommissie en BZK volgen hiervoor het spoor van ‘de neutrale overheidscommunicatie’. Daarin wordt zowel uitleg gegeven over de aanleiding van het grondwettelijk
verdrag, de achtergronden, inhoud en werking ervan, als over het referendum zelf. In het
verlengde daarvan wordt de burger opgeroepen ‘mee te doen’.
Het kabinet neemt in deze gedachtegang in het communicatieplan dan de verantwoordelijkheid op zich voor de doelstellingen:
• De Nederlandse burger onderschrijft de noodzaak en de juistheid van het grondwettelijk
verdrag, steunt het kabinetsbesluit daarover om het te ondertekenen.
Het kabinet volgt daarbij het spoor van de ‘politieke communicatie’. Daarbij zijn alle
bewindslieden in beeld. “Door middel van de vrije publiciteit treden de kabinetsleden naar
voren met één verhaal waarin zij telkenmale uitleggen en toelichten wat het Europees
grondwettelijk verdrag inhoudt, waarom het goed is voor de burgers van Nederland en
waarin zij de burgers motiveren om het kabinet te steunen. In deze campagne neemt het
gehele kabinet een actieve houding aan; ook reageert het op opvattingen en meningen van
anderen.” Er wordt aan toegevoegd dat het ‘communicatief gezien’ gewenst is één of enkele
coördinerende bewindspersonen aan te wijzen die fungeert/ fungeren als het gezicht van de
campagne.9.27
Het communicatieplan voorziet binnen de campagne een meer leidende en actieve rol voor
de departementen van AZ, Financiën, BuZa en BZK. Een en ander komt ook tot uitdrukking
in de projectorganisatie, waarin de volgende onderdelen worden onderscheiden:
• Een politieke regiegroep onder voorzitterschap van de minister-president
• Een ambtelijke werkgroep onder leiding van de plaatsvervangend secretaris-generaal van
AZ
• Een werkgroep Communicatie onder leiding van de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD)
• Een werkgroep Woordvoering, onder leiding van de directeur-generaal RVD, waarvan verder
woordvoerders van BuZa, BZK en Financiën deel uitmaken
• Een projectgroep Referendum met een daarvoor aan te trekken projectleider
• De ‘neutrale’ referendumcommissie, onder leiding van de eigen voorzitter.9.28
De werkgroep Woordvoering krijgt later een andere samenstelling. Er wordt voor gekozen de
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 281
woordvoerders en de politiek assistenten van de premier en de vicepremiers regelmatig bij
elkaar te brengen. Daarmee is de politieke samenstelling van het kabinet – CDA, VVD en
D66 – beter weerspiegeld.
Wat zich op het papier van de communicatieplannen goed laat onderscheiden als opdrachtgevers, verantwoordelijkheden, taken en ‘sporen’, komt niet vanzelfsprekend in de
uitwerking op de burgers ook zo over. De communicatieadviseurs stellen een
‘Catshuisberaad’ voor, waarin de bewindslieden in een enigszins informele sfeer met elkaar
kunnen praten over het referendum, de eigen inzet daarbij en de afzonderlijke rollen die ze
zouden kunnen vervullen.9.29 Dat advies wordt echter niet gevolgd.
Het publiek leert in de campagne een minister-president kennen, die zeer gemotiveerd
invulling geeft aan zijn eigen woorden: “We must now focus on uniting the Europeans. The
Constitution for Europe proves further guarantees that decisions will be taken by those closest to the
citizens.”9.30 De andere bewindslieden doen wat hun goeddunkt, ongetwijfeld met de beste
bedoelingen. Ze dragen niet bij aan het ene gezicht dat het kabinet moet tonen. Inhoud en
toonzetting ondervinden constant kritiek. Hun bijdragen blijken bijna altijd aangevertjes
voor het nee-kamp om er een karikatuur van te maken, dat vervolgens met enig genoegen
een kopje kleiner kan worden gemaakt.
Vicepremier Brinkhorst weet zich tot een van de koppen van Jut te ontwikkelen. Hoewel
vertegenwoordiger van D66, de partij die vanaf haar oprichting een pleitbezorger is van
referenda, stelt hij in het VNO-NCW-blad Forum: “Er is best wat te zeggen voor referenda,
maar niet over de Europese Grondwet. Want onderbuikgevoelens voeren nu de boventoon.
Maar wie werkelijk nadenkt, kan geen argumenten tegen deze Grondwet vinden.” De
oppositie vertaalt deze opmerking in: ‘D66 vindt het volk te dom voor referenda over
Europa’.9.31
Minister Piet Hein Donner krijgt de wind van voren als hij op een CDA-partijbijeenkomst
aangeeft dat de kans op oorlog in Europa toeneemt als het grondwettelijk verdrag wordt
afgewezen. “Wie de toekomst op het spel wil zetten moet vooral tegenstemmen bij het
referendum”. Het wordt als zwaar demagogisch van de hand gewezen. Niet iedereen
aanvaardt de conclusie van zijn redenering, die erop neerkomt dat de eenwording van
Europa heeft bijgedragen aan vrede en veiligheid in dit werelddeel en dat beëindiging van
de investeringen in Europa zal leiden tot vergroting van het risico op oorlog en
onveiligheid.
In een VVD-tv-spot gaan VVD-Europarlementariërs nog een stapje verder dan Donner.
Indirect leggen zij een link tussen de Holocaust en een eventuele negatieve uitslag van het
referendum.9.32 VVD-minister Rita Verdonk waarschuwt op haar beurt in De Telegraaf dat
door middel van de Grondwet de immigratie ‘nog’ beter kan worden geregeld en als die
Grondwet er niet komt de toestroom van migranten naar Nederland ‘vele malen groter gaat
worden’, waardoor Nederland ‘het afvoerputje’ van Europa wordt. Elsevier-journalist Syp
Wynia komt in zijn euro-sceptische analyse tot een andere conclusie. “De Europese
282 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
wetgeving beperkt Nederland juist in het nemen van maatregelen die de problematische
migratie naar Nederland kan inperken. Dat kan de voortdurende uitbreidingen van de
Europese Unie en de invoering van de Europese Grondwet alleen maar moeilijker
maken.”9.33
Ook Zalm begeeft zich namens het kabinet in het ja-kamp, maar vermoedt later dat hij met
zijn inbreng het tegenovergestelde heeft bereikt. Waarmee hij de stelling van Schuck over
reversed mobilisation bevestigt.9.34 Het grondwettelijk Verdrag bevat in zijn ogen een verbetering van de onderhandelingspositie over de Europese begroting. “Niet alleen wordt het
vetorecht gehandhaafd, er is ook bepaald dat zolang er geen overeenstemming over nieuwe
Financiële Perspectieven8 is, de begroting van de EU wordt bevroren. Voor een zuinig land
in de positie van nettobetaler is het nieuwe Verdrag een verbetering. Tijdens de campagne
over het referendum, waarin ik een actieve rol vervul, breng ik dit argument naar voren.
Vermoedelijk hebben veel tegenstanders van de onevenredige financiële bijdrage van
Nederland aan de EU, een tegenstem uitgebracht. Dat zou dan onterecht zijn. Maar ik buit
later het Nederlandse nee volop uit tijdens de onderhandelingen over de Financiële
Perspectieven.”9.35
Terwijl de tegenstanders van het grondwettelijk verdrag vaak aan één aspect voldoende
hebben om aan de stemmers te laten weten waarom het ‘nee’ moet worden, struikelen de
voorstanders over de mitsen en maren, waarmee ieder zijn ‘ja’ inkleedt. Ze zijn daardoor in
het debat een makkelijke prooi voor de tegenstanders. Tegenover het ‘nee-front’ is het
‘ja-front’ gefragmenteerd. En dat is in een eendimensionale vraagstelling, die een referendum nu eenmaal is, fataal.
Het referendum is niet alleen door de Kamer opgedrongen, de Kamerleden volgen iedere
stap van het kabinet met argusogen. Maar de Kamer is niet genereus in het aan de regering
gunnen van middelen, waardoor het budget ook een onderwerp in het debat over het
grondwettelijk verdrag wordt. Uiteindelijk wordt er een budget bijeengebracht van bijna
30 miljoen euro. Wat buiten beeld blijft is dat 23 miljoen euro naar de gemeenten gaat om
stemlokalen in te richten en verkiezingsborden te plaatsen. Het overblijvende budget moet
gelijkelijk over voor- en tegenstanders worden verdeeld. Het komt erop neer dat er
uiteindelijk iets meer dan 3 miljoen euro beschikbaar is voor het kabinet. Daarvan is
1,5 miljoen euro bestemd voor een folder die op 7,5 miljoen huisadressen wordt bezorgd.
Dat is twee dubbeltjes per folder. De in de Kamer vertegenwoordigde partijen zijn daarnaast
ook niet vanaf het begin helder in hun eigen opstelling, met name laten ze aanvankelijk in
het midden hoe ze met de uitslag van het ‘raadplegend referendum’ zullen omgaan.
Uiteindelijk geven ze allemaal aan dat ze de uitslag zullen respecteren (zie tabel 6).
Er is geen ervaring, er is geen geld, er is geen eenduidige strategie in het ja-kamp merkbaar.
Bovendien is ‘het positieve taboe’ op meningsverschillen over Europa geheel verdwenen. In
8
Financiële perspectieven – Ook Meerjarig Financieel Kader genoemd, geeft een inzicht in het
EU-budget voor een periode van 5 jaar.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 283
de campagne blijkt daarnaast het overheersende instrument van ‘vrije publiciteit’ erg
kwetsbaar. In de werkgroep Woordvoering worden tal van mogelijkheden besproken.
Intensief wordt er gezocht naar ‘slots’9 in de radio- en tv-programmering waar bewindslieden
hun verhaal kunnen doen. De werkgroep probeert ook in te spelen op debatten en
media-events die door organisaties in het maatschappelijk middenveld, soms gesubsidieerd
door de referendumcommissie, worden georganiseerd en waaruit de eenduidige wil van
alle kabinetsleden moet blijken. Het succes is niet overtuigend.
Tabel 6 Standpunten Tweede Kamerfractie
Partij
Standpunt GV
Standpunt
referendum
Advies
Uitslag
CDA
Positief
Tegen
Voor
VVD
Positief
Voor
Voor
Eigen afweging
D66
Positief, op weg naar
sterker, democratischer EU
Voor (medeinitiatiefnemer)
Voor
Zwaarwegend advies
PvdA
Positief; kritisch over
vetorecht financiële
perspectieven, strekking Stabiliteits- en
Groei Pact en
stemmenweging
EU-Raad van
Ministers
Voor (medeinitiatiefnemer)
Voor
Respecteert uitslag
GroenLinks
Positief
Voor (medeinitiatiefnemer)
Voor
‘Leidraad voor
beslissing’
SP
Negatief
Voor
Tegen
Respecteert uitslag
LPF
Negatief, GV rijp
voor de prullenbak
Voor
Tegen
Respecteert uitslag
bij opkomst van
>50%
ChristenUnie
Negatief
Tegen
Tegen
SGP
Negatief
Tegen
Tegen
Groep-Wilders
Negatief
Voor
Tegen
Advies
Onhandige bijdragen aan het debat komen ook van De Nederlandsche Bank (DNB). Al jaren
is oud-directeur André Szász10 een gekend criticaster van de euro. In de jaren zeventig is hij
de ontwikkelaar en uitvoerder van ‘het harde gulden-beleid’, waarbij Nederland het
monetaire beleid van de Bondsrepubliek volgt. Maar met de euro heeft hij niets. Dat hij in
de media ook aan de vooravond van het referendum weer wordt benaderd om zijn bekende
9
Slot of time slot, ontleend aan het Engels, een tijdsdeel in een tv- of radioprogramma
10
André Szasz is van 1960 tot medio 1994 DNB-directeur buitenlands beleid en als zodanig medeverantwoordelijk voor het zogenaamde “harde-guldenbeleid”
284 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
kritiek te vertolken, heeft weinig effect. Dat ligt anders wanneer zijn collega DNB-directeur
Henk Brouwer11 ook als ‘nuisance factor’ naar buiten treedt. In een interview met Het Parool,
dat verschijnt op Koninginnedag 2005, zegt hij dat de gulden te goedkoop in de euro is
opgegaan. Voor iedere 100 gulden heeft de Nederlandse burger in 2002 €45,38 gekregen,
terwijl hij eigenlijk €47,52 had moeten krijgen. De te lage omwisselwaarde is goed voor de
export, maar maakt de import duurder, meent Brouwer.
Alle politici en alle media zijn op 30 april op het Malieveld in Den Haag om de viering van
het zilveren ambtsjubileum van Koningin Beatrix mee te maken. Het nieuwtje verspreidt
zich onder hen als een lopend vuurtje. Media pikken de reacties van de politici op. Brouwer
schrikt van de ophef die zijn woorden teweegbrengen, komt erop terug, maar het kwaad is
al geschied. Voor de tegenstanders van het grondwettelijk verdrag is het koren op de molen.
De SP beschouwt dit als een welkom startschot van hun nee-campagne, die op 1 mei begint.
Zalm weet enkele dagen later in de Tweede Kamer de gemoederen wel tot bedaren te
brengen, maar daarbuiten blijft de gedachte dat de gulden te goedkoop is omgewisseld
hardnekkig bestaan.9.36
Het gebrek aan ervaring met een referendum en de afhankelijkheid van ‘vrije publiciteit’
hoeven geen onoverkomelijke handicaps te zijn, als de bestaande ervaringen met verkiezings- en publiekscampagnes goed zouden zijn benut.
Een succesvolle campagne kent een krachtig begin, een kick-off, een media-event waarin de
eensgezindheid en de vastbeslotenheid wordt benadrukt. Ook kan daar de breedte van het
inhoudelijke programma worden gedemonstreerd. Zo’n aftrap geeft de gelegenheid op
voorhand al veel kritiek van een weerwoord te voorzien. Het is niet vanzelfsprekend dat
alles direct door de media en het publiek en detail wordt opgepikt, maar het is een
investering die later in de campagne veel plezier kan opleveren. Het biedt de mogelijkheid
steeds weer te verwijzen naar de informatie die al eerder is verstrekt. Anderen zullen erop
reageren, maar je hoeft niet steeds in de verdediging. Zo’n kick-off is er in de referendumcampagne nooit geweest.
Wel is er vanuit de campagnestaf aangedrongen op gemeenschappelijke activiteiten van alle
leden van het kabinet. Overwogen is ze op het strand bij het Kurhaus gezamenlijk te laten
folderen. Dat blijkt agenda-technisch en logistiek niet te organiseren. Later wordt het idee
omgevormd tot het uitdelen van folders op de drukbezochte terrassen van het Plein, na
afloop van de ministerraad. Dan zijn ze allemaal bij elkaar, dan kunnen ze even een rondje
langs de terrassen en het winkelend publiek maken en zich vervolgens weer overgeven aan
de routine van de late vrijdagmiddag. Iedereen van de werkgroep Woordvoering en de politiek
assistenten kunnen zich erin vinden. Maar er wordt buiten de interne ergernissen gerekend
die inmiddels binnen het kabinet zijn ontstaan door partijpolitiek gestook van enkele
politiek assistenten. Dat leidt ertoe dat Zalm zijn medewerking weigert. Hij wil niet in een
optocht ‘ter meerdere eer en glorie van Balkenende’, zoals hij dat uitdrukt, oplopen. Zijn
11
Henk Brouwer – Van 1997 tot 2011 directeur bij DNB, onder meer belast met het toezicht op de
bankensector.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 285
weigering komt voort uit suggesties in de media dat CDA-ministers zich zouden inspannen
voor behoud van de koopkracht van AOW’ers, terwijl ambtenaren bij Financiën op aanwijzing van de minister nog volop bezig zijn daarvoor de goede rekensommen te maken.
Pijnlijk is dat zijn weigering het NOS Journaal niet ontgaat. Naast beelden van folderende
bewindslieden op het Plein zien we minister Zalm die pontificaal de andere kant op
wandelt, richting departement.
De campagne verwordt door het gebrek aan samenhang tot een serie losse optredens van
individuele bewindslieden in de media en in debatbijeenkomsten, die door geïnteresseerde
groepen zijn georganiseerd. Ieder vertelt zijn of haar verhaal, maar het is bijna altijd en
overal een reactie op kritiek die door de interviewende journalisten inmiddels uit de
samenleving is opgepikt. Ontspannen je verhaal kunnen doen is er niet bij. De door de
journalistiek nagestreefde evenwichtige berichtgeving plaatst in zekere zin het kabinet
steeds in het defensief, omdat het heeft verzuimd het eigen verhaal goed op orde te
brengen. Daarnaast is het feit dat de campagne zelf ook onderwerp van discussie is, een
structurele handicap. Het budget, het ‘onleesbare foldertje’, op bijna elk onderdeel komt
kritiek. Zo geruisloos als de introductiecampagne de euro in 2002 heeft laten landen, zo
luidruchtig pakt de referendumcampagne uit. De uitslag – 61,5 procent tegen, 38,5 procent
voor – wekt dan uiteindelijk ook geen verbazing. Opvallend is het opkomstpercentage van
63,3. Die is in vergelijking met de nog geen 40 procent opkomst bij de verkiezingen voor het
Europees Parlement betrekkelijk hoog. Bij deze opkomst kan de uitslag niet worden
genegeerd.
In zijn proefschrift laat Andreas Schuck zien dat van januari tot begin april 2005 een
meerderheid van de stemmers overweegt positief te gaan stemmen, hoewel ongeveer
eenderde nog niet weet wàt ze gaat stemmen. Na de uitlatingen van Donner, het interview
met Brouwer en de start van de nee-campagnes van de SP en de groep-Wilders kantelt het
beeld. Vanaf de laatste week van april laten de opiniepeilingen zien dat het aantal tegenstemmers groeit en dat het aantal stemmers dat het nog niet weet, daalt. Tegelijkertijd
groeit de aandacht voor het referendum in de media. Aanvankelijk richt die aandacht zich
meer op de campagne zelf, zoals het huis-aan-huis bezorgde foldertje dat als weinig
informatief wordt beschouwd. Later komt de inhoud meer aan de orde. Het ja-kamp heeft
daarbij, volgens Schuck, niet te klagen. “De voorstanders domineerden het publieke debat.
Zij waren driemaal zo vaak in beeld dan vertegenwoordigers van het nee-kamp. In het
bijzonder minister-president Balkenende, minister van Buitenlandse Zaken Bot, PvdA-leider
Bos en verschillende vertegenwoordigers van de VVD kregen overduidelijk de meeste
aandacht in de mediaberichtgeving. Hun optreden werd echter als zwak en negatiever
beoordeeld dan het optreden van de vertegenwoordigers van de nee-campagne. Bovendien
beoordeelden zowel de voor- als tegenstemmers de ja-campagne negatiever dan de
nee-campagne. Algemeen werd gesteld dat de ja-campagne te laat was begonnen, intern te
verdeeld was en van een zwakke kwaliteit”. Schuck voegt daar aan toe, dat “de nieuwsmedia
het referendum-voorstel overwegend positief tegemoet traden, in weerwil van hun kritische
beoordeling van de uitvoering van de officiële campagne.”9.37
286 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Schuck complimenteert de media voor hun rol in de campagne. Nooit eerder is er zoveel
aandacht besteed aan Europese onderwerpen. Hij voegt eraan toe: “Referenda blijken des te
beter te kunnen bijdragen aan het publieke debat naarmate meer voor- en tegenstanders
bereid zijn om daaraan deel te nemen en zich niet achter strategische overwegingen te
verschuilen.”9.38 Ook geeft hij aan dat men tegen deze achtergrond niet bang moet zijn voor
nieuwe referenda. “Zelfs een mislukt referendum vervult de belofte van directe democratie,
namelijk door de kloof tussen de EU en zijn burgers te verkleinen. Ze raken meer betrokken,
waardoor de legitimiteit van de Unie wordt versterkt. Vanuit deze invalshoek kan het
Nederlands referendum over het grondwettelijk verdrag als een succes worden beschouwd.
Het heeft zijn doel gediend.”9.39
Het referendum nabeschouwd
Drie jaar na de euroforie, die heeft bijgedragen aan het publiek vertrouwen in het kabinet,
brengt het referendum daaraan een flinke slag toe. Bestaat er een verband tussen het
afnemende vertrouwen en het verloop van het referendum? Zijn er lessen te trekken?
In een terugblik op het referendum vatten Guido Rijnja en Huib van Wersch in 2005 hun
bevindingen kort en krachtig samen. “Je ziet een korte campagneperiode, zich slecht
geïnformeerd voelende burgers, politieke partijen die campagne voerden alsof het om
verkiezingen ging, een kabinet dat vaker het nieuws haalde met schrikbeelden dan met
nut-en-noodzaakargumenten en een debat van oneliners en zwartmakers. We zagen dat
persaandacht het won van officiële zenders en dat je ruis creëert met de dubbele boodschap,
ga vooral stemmen, en als u stemt, stem dan vóór.”9.40
In deze kritische kanttekeningen zijn in feite veel adviezen verwerkt voor een eventueel
nieuw referendum, ‘volgende keer beter’. In een later artikel schrijft Rijnja, nu samen met
Hanne Bikker, dat het kabinet in zijn communicatie, zoals in het geval van een toekomstig
referendum, “de vier succesfactoren voor een sterk en geloofwaardig corporate verhaal” voor
ogen moet houden.9.41 Deze succesfactoren lenen zij van Cees van Riel: “Vier criteria
funderen een succesvolle communicatieve expressie: consistent handelen, transparant en
authentiek zijn, onderscheidend vermogen hebben en op een creatieve manier intelligent
zijn.”9.42
Impliciet heeft Van Riel al van dit inzicht blijk gegeven in zijn reactie op de euro-introductiecampagne. “De politiek heeft consistent de boodschap gebracht dat de euro goed is voor
Nederland. Dat was de basis. Als er door de politiek onenigheid en verwarring was gezaaid,
waren alle campagne-uitingen weggegooid geld geweest. Met een voorlichtingscampagne
kom je er niet, hoe groot je budget ook is.”9.43
Die constante boodschap is er niet, in plaats daarvan is er in zekere zin onenigheid en
verwarring gezaaid. Europa is na de invoering van de euro niet buiten beeld. Maar er is
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 287
sindsdien geen ‘nazorg’ geweest, zoals Frits Spits12 in 2002 heeft bepleit. “We worden als
consumenten nu een beetje losgelaten, terwijl het wennen aan de euro toch wat moeizamer
verloopt dan ik had verwacht. Er moet nog iets gebeuren om de euro te verankeren in de
hoofden van de Nederlanders. Misschien gaat het over een jaar beter. En we moeten de
ontwikkelingen in Europa goed in de gaten houden. Zo’n Le Pen in Frankrijk wil de franc
terug, Berlusconi vindt dat de lire terug moet komen. Dat zijn zorgelijke ontwikkelingen.
Voor het draagvlak onder de nieuwe munt is het belangrijk dat de munt sterk blijft, dat er
niet gesjoemeld wordt met begrotingstekorten. De euro moet zich nog vestigen in Europa,
maar dat is een politiek doel, dat bereik je niet zo een-twee-drie met een campagne,”9.44
Die nazorgcampagne is er nooit gekomen. Wel is het politieke debat over Europa voortgegaan, zoals dat feitelijk al sinds het begin van de Europese samenwerking wordt gevoerd.
Een debat onder politici en maatschappelijke elite. Maar zonder ‘het positieve taboe’ op het
al te nadrukkelijk beklemtonen van de verschillen van inzicht. Gevolgen heeft het niet
direct voor de permissieve consensus onder de burgers. Maar als ze expliciet een oordeel
wordt gevraagd, dan blijkt de bevolking moeite te hebben met veel onderdelen van de
Europese ontwikkeling. Dan overheersen de minpunten de pluspunten.
Na het referendum
Ook na het referendum gaat Europa gewoon door. De debatten over Europese aangelegenheden lopen hoog op als de economische crisis zich aandient. De euro komt onder vuur te
liggen, de spelregels van het Stabiliteits- en Groei Pact komen ter discussie te staan, oude
ergernissen over de bureaucratie en bemoeizucht van Brussel krijgen nieuwe voeding. In die
periode roept Frans Timmermans, dan staatssecretaris van Europese Zaken in het vierde
kabinet-Balkenende, de Cocohan13 en de VoRa bij elkaar, de hoogste ambtenaren die zich op
de departementen met Europese aangelegenheden bezighouden en de directeuren
Voorlichting. De staatssecretaris vraagt de medewerking van alle aanwezigen bij het versterken
van het draagvlak voor de EU. Vanuit de VoRa wordt de bereidheid daartoe uitgesproken. Maar
daar wordt aan toegevoegd dat het dan wel zou helpen als hij zijn collega’s zo ver weet te
krijgen dat ze met een positieve grondhouding naar Brussel gaan en weer naar Den Haag
terugkeren. Niet met tegenzin, niet met scepsis over of kritiek op de onderwerpen die daar ter
discussie staan. En ook niet terugkomen met reacties in de zin van ‘we hebben er gelukkig de
scherpste kantjes vanaf kunnen vijlen’. Timmermans begrijpt het.
12
Frits Spits, radiopresentator, heeft in de beginfase van de euro-introductie meegewerkt aan
verschillende informatiebijeenkomsten.
Jean Marie Le Pen – Frans politicus, oprichter van het Front National, in 1999 gekozen in het Europees
Parlement.
Silvio Berlusconi – Italiaans politicus, driemaal minister-president: van 27 april 1994 tot 17 januari 1995,
van 11 juni 2001 tot 17 mei 2006 en van 8 mei 2008 tot 16 november 2011.
13
Cocohan – Coördinatiecommissie voor Europese Integratie- en Associatieproblemen op Hoog
Ambtelijk Niveau
288 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De hoogste voorlichtingsambtenaar van de Europese Commissie brengt in diezelfde periode
een bezoek aan de VoRa. Ook hij spoort de directeuren Communicatie aan bij te dragen aan
versterking van het draagvlak voor Europa. Echt gelukkig kan de VoRa hem niet maken,
zoals hij ook in zijn rondgang langs de lidstaten weinig gelukkig zal zijn geworden. De
consensus in de Nederlandse politieke elite heeft plaats gemaakt voor een groeiende
scepsis. Aan Van Riels criteria voor een succesvolle corporate communicatie wordt binnen de
Nederlandse context niet voldaan. En daardoor wordt er niet geïnvesteerd in een succesvol
referendum in de toekomst. Dat is allemaal niet bevorderlijk voor het publiek vertrouwen
in Nederland, laat staan voor het draagvlak voor de Europese Unie.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 289
II De komst van de euro
Inleiding
De campagne voor de invoering van de euro is de grootste overheidscampagne ooit. Het
ministerie van Financiën heeft vanaf het begin veel menskracht en middelen ingezet om
van de invoering een succes te maken. Voorbeelden zijn er immers niet. Een houding van
‘better safe than sorry’ lijkt daarom op zijn plaats. Mensen raken iets vertrouwds kwijt, dat zijn
waarde eeuwenlang heeft bewezen en krijgen daar iets voor terug, dat zich nog maar moet
bewijzen.
Het is een iets andere benadering dan die in de andere eurolanden wordt gekozen. En hij
wijkt af van de benadering van de Europese Commissie. Die wil de nadruk leggen op de
komst van iets nieuws, daarmee hopend het Europese project van meer elan te voorzien.
Van de gedachte dat er een nieuwe stap wordt gezet op het pad van verdergaande eenwording. In de Nederlandse campagne is de ontwikkeling van dat inzicht aan de mensen zelf
over gelaten. Het onderscheid komt – weliswaar subtiel – tot uitdrukking in de pay offs van
de Nederlandse campagne, ‘De euro wordt van ons allemaal’ en die van de Europese
Centrale Bank (ECB), ‘De euro, ons geld’. De Nederlandse campagne geeft aan dat de
invoering een gezamenlijk proces is. Terwijl de ECB-campagne meer het karakter heeft van
een top-down benadering.
Van het begin af aan is onderkend dat communicatie een essentiële rol moet spelen in het
voorbereiden van de samenleving op haar nieuwe munt. De overheidsvoorlichters krijgen
als ‘projectleiders’ de beschikking over ruime middelen om de boodschap van de ‘opdrachtgevers’ aan de ‘klanten’ over te brengen. De ‘opdrachtgevers’ zijn zeer ontvankelijk voor de
adviezen die ze vanuit de communicatiediscipline krijgen. En ze zijn veelvuldig bereid de rol
die hen in de campagne wordt toebedeeld te vervullen. Ook de ‘samenwerkingspartners’
beseffen het belang van de euro-invoering en leveren hun bijdrage als daarom wordt
gevraagd.
De ‘hoofdopdrachtgever’, de minister van Financiën, heeft belangrijke delen van de
feitelijke omwisseling gedelegeerd aan De Nederlandse Bank (DNB) en aan het euroteam,
dat binnen Financiën is geformeerd door de Generale Thesaurie (GT). DNB organiseert de
productie en de distributie van het nieuwe geld. En later de inname en vernietiging van het
oude geld. Het euroteam van de GT is, naast klankbord voor DNB, de coördinator en
aanjager van het volledige invoeringsproces. Het organiseert en adviseert de overheid in de
volle breedte en monitort de voortgang. Ook de voorbereiding binnen het bedrijfsleven, in
het bijzonder bij de detailhandel, krijgt de aandacht. Al heel vroeg worden er vanuit het
euroteam impulsen gegeven aan de automatiseringssector. Die moet er bijvoorbeeld voor
zorgen dat tijdig en in voldoende mate de hulpmiddelen beschikbaar zijn, die nodig zijn bij
de omrekening van de oude naar de nieuwe munt, of omgekeerd.
290 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De ‘projectleiders’ van DNB, GT en communicatie ontwikkelen een evenwichtig partnerschap, waarin zij hun inbreng niet alleen leveren met respect voor elkaar, maar ook
ontvankelijk zijn voor ieders adviezen en volop meedenken met ieders uitdagingen.
Communicatie is geaccepteerd in het hart van het beleidsproces. In die sfeer weten ze hun
samenwerking van 1997 tot diep in 2002 vol te houden. Het welslagen van de introductie is
mede aan dit partnerschap te danken.
Dit deel van het hoofdstuk spitst zich toe op de voorlichtingscampagne. Die heeft een
wezenlijk aandeel gehad in het omwisselingsproces. Dat aandeel is mogelijk geweest
dankzij de ‘projectleiders’ van DNB en GT. Mede dankzij hen hebben de ‘projectleiders’ van
de communicatie hun rol op bijna ideale wijze kunnen vervullen. Alle actuele inzichten van
effectieve overheidscommunicatie zijn benut, alle moderne instrumenten zijn daarbij
ingezet. De omvang van de campagne en de beschikbaarheid van de ruime middelen zullen
in de toekomst niet meer zo gauw voorkomen. Desondanks zijn er veel ervaringen
opgedaan, die ook van betekenis kunnen zijn in kleinschaliger projecten met een beperktere financiële armslag.
Het Voorlichtersforum
Eind 1995 besluit de Nederlandse regering het ‘Nationaal Forum voor de Introductie van de
Euro’ (NFE) op te zetten. Dat Forum wordt samengesteld uit vertegenwoordigers van
organisaties van wie kan worden aangenomen dat zij, of hun leden, nauw betrokken zullen
raken bij de introductie van de nieuwe munt. Voorzitter wordt de thesaurier-generaal (TG)
van het ministerie van Financiën. Een van de eerste besluiten van het NFE is de oprichting
van het Voorlichtingsforum. De voorlichters of communicatiemedewerkers van de aan het
NFE deelnemende organisaties worden uitgenodigd eraan deel te nemen. De directeur
Voorlichting van het ministerie van Financiën wordt er voorzitter van.
Het Voorlichtersforum krijgt de opdracht een ‘zachte landing’ van de euro te bevorderen. Bij
de opzet is afgesproken dat het werk van het Voorlichtingsforum die van de deelnemende
organisaties niet overbodig maakt. Met het ter beschikking gestelde budget zullen de
afzonderlijke organisaties niet gesubsidieerd worden. Zij moeten de voorlichting aan de
eigen achterban voor eigen rekening nemen.
De menskracht en de middelen die vanaf het begin beschikbaar zijn, bieden de mogelijkheid alles optimaal op te zetten. In 1995, 1996 is er nog weinig bekend over de nieuwe
munt. Kort ervoor is besloten de nieuwe munt ‘euro’ te noemen. Daarmee is de naam, die
iedereen daarvoor eerst in gedachten had, de ‘ecu’ verworpen. Ecu staat voor European
Currency Unit, een eenheid waarin binnen de EU al sinds 1979 betalingen van de ene munt
naar de andere worden verrekend. De Fransen hadden ooit een munt ‘ecu’, maar de
uitspraak ervan in het Duits, ‘ekoe’ komt enigszins belachelijk over. Vandaar dat tot ‘euro’
wordt besloten.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 291
Omdat er verder nog maar weinig bekend is, bestaat er alle ruimte voor de voorlichtingscampagne om een stevige organisatorische infrastructuur op te zetten. Dat is ook hard
nodig, want de campagne kent een lange tijdhorizon. Zo ontstaan er kort na de oprichting
werkgroepen die zich in het bijzonder gaan richten op bepaalde doelgroepen. Een aantal
van deze werkgroepen bestaat uit leden van het Voorlichtersforum, aangevuld met
vertegenwoordigers van bepaalde belangengroepen zoals die van ouderen en van mensen
met een beperking. Hun expertise wordt van wezenlijke betekenis geacht om de betreffende
doelgroepen zo gericht mogelijk te kunnen benaderen. De gevarieerdheid van de samenleving, die al zichtbaar is in de samenstelling van het NFE, is zo in deze infrastructuur verder
verfijnd. Het Voorlichtersforum bepaalt de strategie, monitort constant de effectiviteit en
brengt indien nodig wijzigingen aan. Tevens coördineert het de communicatie-inspanningen van de deelnemende organisaties.
Tot medio 2001 is de infrastructuur volledig gericht op het ontwikkelen en uitvoeren van de
campagne voor het grote publiek. Vanaf september 2001 krijgt de informatie aan de pers
meer aandacht. Bovendien wordt vanaf dat moment een Nationaal Voorlichtingscentrum
(NVC) ingericht, dat de eindfase van de introductieperiode moet overzien. Dat NVC14 maakt
onderdeel uit van de bestaande structuur voor de aanpak van crises en rampen.9.45 In het
NVC komen de communicatiemedewerkers van de ministeries van BZK, Justitie en
Financiën, DNB, de politie en het Landelijk Parket van het openbaar ministerie bij elkaar.
Met respect voor ieders verantwoordelijkheden en bevoegdheden beoogt het NVC in de
laatste maanden van de invoering een rustige informatievoorziening aan het publiek te
bieden en een gelijke ‘tone of voice’ te borgen.
Selectie van externe communicatiepartners
Een campagne heeft een gezicht nodig. Snel na de oprichting van het Voorlichtersforum
wordt daarom een bureaucompetitie uitgeschreven voor het ontwerp van een logo en een
huisstijl. Daarna volgt een pitch voor de massamediale campagne. Alle grote bureaus melden
zich in Hotel Americain. Zij voelen de omvang en importantie van de campagne goed aan.
Bijna alle denkbare benaderingen komen voorbij. Euro-deskundigen, celebrities, tot
herkenbaar euro-persoonlijkheid te vormen personen. De aanpak van Martijn Horvath,
verbonden aan het Amsterdamse bureau Publicis, krijgt de meeste waardering. Eerder heeft
hij een opdracht weten te verwerven van de Belastingdienst met de pay off ‘Leuker kunnen
we het niet maken, makkelijker wel’. Deze keer overtuigt hij de selectiecommissie met de
pay off ‘De euro wordt van ons allemaal’. Briljant in zijn eenvoud. “Kijk, die euro komt er
gewoon”, heeft Horváth later uitgelegd. “Daar hebben de mensen niets over te zeggen. We
hoeven de mensen dus niet te gaan overtuigen van hun keuze, want ze hebben geen keuze.
Geen propaganda, maar gewoon het feit mededelen dat de euro er aankomt. We hebben
14
Het NVC is de communicatietak van het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC). Het NCC heeft als taak
de bestuurders (ministers) en hun staf te voorzien van informatie en neemt de bestuurlijke coördinatie
op zich bij (de voorbereiding op) gebeurtenissen met een landelijke uitstraling, evenementen en
incidenten.
292 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
geprobeerd een beetje emotie aan dat droge, afstandelijke feit toe te voegen met de zin ‘de
euro wordt van ons allemaal’. Een onderdeel van onze creatieve strategie was ook het
voorstel om deze slogan op 1 januari 2002 om te zetten in ‘de euro is van ons allemaal’”.9.46
Geheel in de lijn van zijn benadering worden de belangrijkste rollen in de massamediale
uitingen niet gespeeld door beroemdheden of deskundigen, maar door gewone mensen.
De samenwerking met Publicis wordt intensiever naarmate de campagne vordert. In
aanvulling op de bijna dagelijkse contacten over de ontwikkeling van de vele radio- en
televisiespots wordt er regelmatig overlegd om de voortgang van de campagne te
bespreken.
De eurocampagne omvat veel meer dan de massamediale uitingen. Verschillende bureaus
worden voor andere onderdelen ingeschakeld. De eurowebsite, talloze brochures, de
handreikingen voor het MKB en de gratis eurokit worden ontworpen door een Rotterdams
bureau. Een Haags bureau verzorgt onder meer een nieuwsbrief onder de titel Eurokoers en
een informatiefolder met tal van vragen en antwoorden over de euro. De verzending van al
het informatiemateriaal dat wordt aangevraagd, is in handen van een Tilburgs bedrijf. Met
behulp van de door Postbus 51 verzorgde eurolijn wordt daarmee de keten rond gemaakt. In
radio- en tv-spots, in advertenties in dag- en weekbladen, wordt gemeld dat via de eurolijn
informatiemateriaal kan worden aangevraagd. De medewerkers spelen de verzoeken snel
door naar ‘Tilburg’ en daar zorgen ze voor een spoedige verzending van de folders en
brochures. Als er een ‘zachte landing’ moet worden bewerkstelligd, dan mogen er zich in
deze keten geen haperingen voor doen.
Naast de eurolijn worden ook andere onderdelen van de gemeenschappelijke infrastructuur
van de overheidsvoorlichting optimaal benut. Voor de radio- en tv-spots wordt gebruik
gemaakt van de Postbus 51-zendtijd en de door de RVD ingekochte reclamezendtijd. De
brochures worden verder aangeboden in de Postbus 51-displays in bibliotheken en
postkantoren.
Het begin van de campagne
De campagne gaat van start in oktober 1996. Er kan in eerste aanleg slechts in beperkte mate
worden voorzien in feitelijke informatie. Op een aantal wezenlijke vragen kan dan nog geen
antwoord worden gegeven. Zoals op vragen als: welke landen gaan de euro invoeren, hoe
zien de munten en de biljetten eruit, wat is de waarde van de oude munten ten opzichte van
de euro, waar en wanneer kan ik euro’s krijgen? Zelfs anderhalf jaar later zijn er nog geen
antwoorden op deze vragen. Begin 1998 schrijft de minister daarover aan de Kamer: “Alleen
door het verstrekken van informatie kan de Nederlandse samenleving worden voorbereid
op de overgang van gulden naar euro, eind 2001. Maar het is een feit dat we de komende
maanden op veel vragen die onder het publiek leven nog geen antwoord kunnen geven. Het
zal daarom niet verrassend zijn als veel burgers niet erg enthousiast zullen zijn over de
veranderingen en er een voorkeur voor hebben de zaken te laten zoals ze zijn. Dit kan ertoe
leiden dat het vertrouwen in de euro op de korte termijn wat terugloopt.”
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 293
Alle informatie die bekend is, gebaseerd op de besluitvorming van de Top van Maastricht in
1991, wordt gecommuniceerd. Vroeg in 1997 verschijnen de eerste advertenties in dag-, en
weekbladen en in tijdschriften, waarin op de beschikbaarheid van deze informatie wordt
geattendeerd. De nadruk in de campagne ligt op dat moment op het informeren van
belangengroepen en van het bedrijfsleven.
Pas vanaf 3 mei 1998, na de Eurotop waar de besluiten zijn genomen over de oprichting van
de ECB en deelname van elf lidstaten aan de euro, komt de campagne via radio- en tv-spots
in de huiskamer. De centrale boodschap is: de euro komt er aan, maar het duurt nog even.
Het allereerste tv-spotje laat een jongeman zien op een treinstation, die opkijkend vanuit
zijn krant, mompelt: “Hij komt eraan”. Twee oudere dames die met hem op het verder lege
perron staan, kijken hem verbaasd aan. Na dit voorzichtige begin wordt de campagne tegen
het einde van 1998 geïntensiveerd, wanneer de waarde van de euro is vastgesteld en
aansluitend op 4 januari 1999 op de beurs en in het girale geldverkeer wordt ingevoerd.
Om de komst van de euro te markeren opent minister Zalm die dag de beurs. Geheel
onverwacht benut de actiegroep Tegen Autoritaire Anti-Revolutionaire Types (TAART), die
verbonden is aan de Leidse actiegroep Eurodusnie, de gelegenheid om de weerstand tegen
de euro kracht bij te zetten door twee taarten in het gezicht van Zalm te gooien. “De beelden
gaan de hele wereld over”, herinnert Zalm zich later. “De hartgrondige vloek die te horen is
komt niet van mij, maar van George Möller, de baas van de beurs. Ik kom verder met de
schrik vrij. Na een provisorische schoonmaakbeurt houd ik alsnog mijn toespraak. Mijn pak
is wel bedorven. Veganistische bananentaart laat onuitwisbare vlekken achter.”9.47 Het is de
enige keer dat de euro en de mensen die betrokken zijn bij de invoering zo onder vuur
worden genomen.
De strategie gericht op burgers
Om de campagne effectiever te maken wordt al snel besloten een onderscheid te maken in
twee hoofddoelgroepen: burgers en bedrijfsleven. Voor hen worden verschillende benaderingen ontwikkeld, met bijbehorende fasering.
De introductiecampagne voor het brede publiek wordt in drie fases onderverdeeld. De
eerste heeft betrekking op de aanloop naar de laatste besluitvormingsronde van de EU-top
in mei 1998. De informatie in deze fase is erop gericht hiervoor enige belangstelling te
wekken. Dit wordt uitgewerkt in vragen als ‘wat zijn de gevolgen van de euro, wat is de
betekenis van een eenheidsmunt en wat zijn de voorwaarden voor toetreding tot de EMU?’
Via radio- en tv-spots wordt iedereen geattendeerd op een brochure, waarin de antwoorden
op deze vragen zijn opgenomen en die vanaf februari 1998 bij Postbus 51 kunnen worden
aangevraagd.
De tweede fase loopt van midden-1998 tot halverwege 2001. Met enige regelmaat wordt de
aandacht van het publiek gevraagd voor belangrijke aspecten van de invoering. In de eerste
plaats voor het feit dat de euro nu toch echt gaat komen, dat hij wordt ingevoerd in elf (later
twaalf ) landen. Later – vanaf 1 januari 1999 – gaat de informatie over de waarde van de euro
294 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
ten opzichte van de gulden en de andere munteenheden die in de euro opgaan.
Ezelsbruggetjes als ‘DING FLOF BIPS’15 worden in deze periode aan het publiek aangereikt.
Zijn de eerste twee fases gericht op het bevorderen van de kennis en de houding tegenover
de euro, de laatste fase, die in september 2001 begint, richt zich op het gedrag als de
omwisseling definitief plaatsheeft. Dit is het meest intensieve deel van de campagne. De
aandacht wordt gericht op de uiterlijke en veiligheids-kenmerken van de nieuwe munten en
biljetten, op de lengte van de periode waarin nog met guldens kan worden betaald en op
hoe burgers zelf kunnen bijdragen aan een snelle en zachte invoering van de euro.
Gedurende deze fase wordt het publiek ook door de bankensector benaderd om gebruik te
maken van bank- en creditkaarten. Vanaf half oktober tot begin december stimuleren
banken hun rekeninghouders munten en bankbiljetten die ze in hun spaarpotten hebben,
vast op hun rekening te zetten. Dan wordt dat geld automatisch omgezet naar de euro.
De strategie gericht op het bedrijfsleven
Al in een vroeg stadium is besloten tot een aparte informatiecampagne gericht op het
bedrijfsleven. In relatie tot investeringsbeslissingen dienen ondernemers zich al eerder te
buigen over de praktische gevolgen van de euro voor hun zaak. Er wordt hen volop
gelegenheid geboden tijdig een ondernemingsstrategie te ontwikkelen. De medewerking
van winkels wordt gevraagd om de euro snel in omloop te brengen in het betalingsverkeer
en de gulden snel uit circulatie te halen. En alle organisaties worden verzocht hun boekhouding tijdig om te zetten naar de euro. Bovendien moeten veel bedrijven die met automaten
werken, aangemoedigd worden die op tijd aan de nieuwe munten aan te passen.
In de informatiecampagne is een duidelijke rol weggelegd voor financiële tussenpersonen,
zoals brancheorganisaties, accountants en bedrijfsadviseurs, omdat wordt aangenomen dat
bedrijven hen advies zullen vragen bij de omwisseling. Talloze bijeenkomsten worden in
1998 met deze organisaties gehouden.
Het informatiemateriaal voor het bedrijfsleven bestaat aanvankelijk uit een checklist. Aan
de hand daarvan kunnen ondernemingen vaststellen wat ze moeten doen en hoeveel tijd ze
daarmee bezig zijn. Daarnaast worden speciaal voor hen de folder ‘Omrekenen naar de
euro’ en een brochure met tal van tips uitgegeven.
Omstreeks 1 juli 2001 krijgen alle bedrijven een brief waarin ze worden bedankt voor de
inspanningen die ze tot dan toe hebben verricht. Tegelijkertijd wordt er in de brief op
geattendeerd dat het einde nog niet in zicht is. Vanaf dat moment worden er in het
bijzonder van winkels, ‘toonbankinstellingen’ in het eurojargon, extra inspanningen
verwacht. Ze moeten de prijzen dubbel gaan aangeven, in guldens en in euro. Daarnaast
moeten zij zich gaan voorbereiden op hun rol in het omwisselproces. Er wordt van hen
gevraagd tijdig euro munten en biljetten te bestellen en hun personeel voor te bereiden op
15
DING FLOF BIPS staat voor de 12 landen die vanaf 2002 de euro invoeren: Duitsland-Italië-NederlandGriekenland /Frankrijk-Luxemburg-Oostenrijk-Finland/ België-Ierland-Portugal-Spanje.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 295
de omwisseling. Bij de brief is een samenvatting bijgesloten van al het informatiemateriaal
dat hen daarbij behulpzaam kan zijn.
Het bedrijfsleven heeft het in de periode 1999-2002 druk met de overheid. Er wordt hen in
1999 gevraagd hun ICT-infrastructuur te checken en zo nodig te vernieuwen om de
onbekende gevolgen van de millenniumbug af te wenden. In 2000 moeten de bedrijven
zich voorbereiden op het nieuwe belastingstelsel dat in 2001 wordt ingevoerd. Tegen deze
achtergrond is het niet geheel onverwacht dat de voorbereiding op de euro wat achterloopt,
zoals in het kwartaalonderzoek tot uitdrukking komt, dat in opdracht van DNB vanaf 2000
wordt uitgevoerd. First things first, denken veel ondernemers.
Niet iedereen kijkt er zo ontspannen naar. Buiten de campagne om is regelmatig te horen
dat er sancties moeten worden opgelegd aan bedrijven die achterlopen in de voorbereiding.
Oproepen daarvoor komen voornamelijk van accountsorganisaties en ICT-consultants. Het
NFE negeert die druk. De campagne blijft gebaseerd op begrip voor de situatie waarin veel
bedrijven zich bevinden. Onder dergelijke omstandigheden is het niet verstandig de druk te
verhogen door met sancties te dreigen. Dat zal slechts contraproductief uitpakken, is de
overheersende gedachte. Vanaf begin 2001 blijkt uit het kwartaalonderzoek dat dit de juiste
benadering is. De bevestiging daarvan volgt begin 2002. Het bedrijfsleven blijkt op tijd klaar
en de winkels vervullen zeer constructief hun rol bij de inname van guldens en de teruggave
van wisselgeld in euro’s.
Hetzelfde kan gezegd worden van de medeoverheden. Zij worden op gelijke wijze als het
bedrijfsleven geïnformeerd. Anders dan in de andere eurolanden hebben zij weliswaar geen
bijzondere rol bij de euro-introductie, maar zij moeten wel hun financiële administratie op
orde brengen. Ook zijn zij in sommige gevallen een ‘toonbankinstelling’, als zij bij bepaalde
vormen van dienstverlening kosten in rekening brengen. Met allerhande checklists, handleidingen en roadshows in de huisstijl van het NFE zijn ze op die rol voorbereid.
Bijzondere doelgroepen
In januari 2000 doet zich een primeur voor in de sfeer van de tv-spots. Er wordt een
overheidscommercial uitgezonden, waarin in gebarentaal uiteen wordt gezet dat de euro
eraan komt. Een video en een cd-rom kunnen worden besteld, waarin eveneens in
gebarentaal de verschillende aspecten van de euro worden uitgelegd. De gedachte achter
deze tv-spot is: the medium is the message. Als de euro van ons allemaal wordt, dan ook voor
kwetsbare groepen als doven en slechthorenden. In de video en op de cd-rom wordt
dezelfde informatie aangeboden als in de algemene brochure ‘Stap voor stap naar de euro
in 2002’.
Ruud Janssen van het in gebarentaal gespecialiseerde communicatiebureau Vi-taal dat
betrokken is geweest bij de totstandkoming van deze producties, is zeer ingenomen met de
aandacht voor doven en slechthorenden. “Het Nationaal Forum heeft goed begrepen dat
doven gewoon een eigen taal hebben, net als de Turken en de Marokkanen in Nederland.
296 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Het is overigens wel onderwerp van enige discussie geweest in de dovenwereld wat het
juiste gebaar is voor het woord euro. Er waren meerdere gebaren in omloop voor dit nieuwe
begrip. Vergelijk het met de komst van de computer. Zeg je wordprocessor of tekstverwerker? Dit soort discussies speelde ook in het overleg met de dovenorganisaties. Uiteindelijk
zijn er knopen doorgehakt en is steeds hetzelfde gebaar gebruikt, zowel in de tv-spot als op
de cd-rom en de video.”9.48
Gelijk met de spot in gebarentaal worden radiospots uitgezonden waarin geattendeerd
wordt op materiaal voor blinden en slechtzienden in braille en op audiocassettes.
‘Kwetsbare groepen’ komen in tal van publiekscampagnes vaak als laatste aan bod. Die fout
is in de eurocampagne niet gemaakt.
Met een gewone informatiecampagne wordt, zo blijkt uit onderzoek, al betrekkelijk snel 70
procent van het publiek bereikt. En vaak ook redelijk gespreid over de verschillende
leeftijdscategorieën, mannen en vrouwen, actieven en niet-actieven. Binnen de euro-campagne ligt de lat echter hoger. “De euro wordt – immers – van ons allemaal.” Na verloop van
tijd blijken enkele groepen qua informatieniveau ‘achter’ te blijven. In samenspraak met de
verschillende werkgroepen wordt naar kanalen gezocht om deze groepen met de euroinformatie nog beter te bereiken. Een ervan is de sprekerspool die begin 2000 wordt
opgezet, bestaande uit vijftig voormalige Financiën- en Belastingdienstmedewerkers. Met
elkaar verzorgen ze zo’n vijfhonderd presentaties, in het bijzonder in verzorgingstehuizen.
Een andere groep van ambassadeurs wordt opgezet door een Utrechts bureau dat in
etnomarketing is gespecialiseerd. Hun ‘euroconsultants’ gaan tal van multiculturele
evenementen af met speciaal daarvoor vervaardigd informatiemateriaal. Ook benutten zij
de mogelijkheden die door lokale radio- en tv-migrantenomroepen worden geboden.
Een ‘cashtester’, een instrumentje dat is overgenomen van de Oostenrijkse campagne, wordt
eind 2001 ingezet om blinden te laten oefenen met de nieuwe munten en biljetten. Door
DNB en de Rabobank worden daarvoor onder strikte veiligheidsvoorwaarden speciale
‘voelsessies’ georganiseerd.
Onderwijs
Het onderwijsveld wordt uiteraard niet over het hoofd gezien. Al begin 1997 zijn de
uitgevers van schoolboeken geattendeerd op de komst van de euro. Later wordt de
aanvullende informatie aan hen verstrekt, zodat ze die tijdig in het onderwijsmateriaal
kunnen verwerken. Kort daarna wordt begonnen met het ontwikkelen van aanvullend
materiaal voor het primair en secundair onderwijs. Speciaal voor de hoogste klassen in het
basisonderwijs wordt een wedstrijd uitgeschreven om ‘de laatste gulden’ te ontwerpen.
Meer dan 50.000 leerlingen doen hieraan mee. Van het winnende ontwerp worden 16
miljoen exemplaren geslagen en in circulatie gebracht. Zo krijgen ook basisschoolleerlingen een rol in het afscheid van de gulden en de komst van de euro.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 297
Onderzoek
De voorlichtingscampagne is ondersteund door verschillende vormen van onderzoek. In de
twee jaar voorafgaand aan de introductie vindt ieder kwartaal onderzoek plaats onder
burgers en ondernemingen om zowel de kennis als de opinie over de euro te meten.
Ondernemers wordt tevens naar de voortgang van hun voorbereidingen gevraagd. Dankzij
deze periodieke metingen kan de voortgang worden vastgesteld.
Ook ontleent de campagne waardevolle informatie aan het tracking onderzoek, waaraan alle
overheidscampagnes sinds de jaren tachtig zijn onderworpen. De effectmetingen beperken
zich niet tot de radio- en tv-spots. Ook de billboards worden in dat onderzoek betrokken.16
De tv-spots worden bovendien vooraf gepre-test en nadat ze zijn uitgezonden, wordt
bekeken of ze aan de verwachtingen hebben voldaan.
Als uit de pre-test blijkt dat naar alle waarschijnlijkheid de vooraf vastgestelde doelstellingen met betrekking tot verhoging van kennis en houding bij bepaalde doelgroepen niet
zullen worden behaald, worden ze op de bekritiseerde onderdelen aangepast. Als blijkt dat
oudere vrouwen minder bekend zijn met de verschillende aspecten van de euro, wordt
besloten overdag spots van twee minuten (in plaats van de gebruikelijke 30 seconden) uit te
zenden, de ‘euro-journaals’. En als blijkt dat het vertrouwen in de euro wat terugvalt, omdat
de koers ten opzichte van de dollar is gedaald, wordt besloten een spotje te maken met een
vereniging van huisvrouwen die over de koopkracht van de euro spreekt. Later onderzoek
toont aan dat mannen en vrouwen van verschillende leeftijden vaak gelijk scoren als het om
kennis van de euro gaat.
Dienstverlening aan de pers
Vanaf begin 2001 krijgt de dienstverlening aan de media extra aandacht. In aanvulling op de
gebruikelijk persinformatie wordt een gereedschapskist aangeboden met veel materiaal
over de omwisseling. Die informatie, bestaande uit artikelen en foto’s die zonder kosten
kunnen worden overgenomen, wordt in hard copy aangeboden, maar ook op een aparte
website. Deze dienstverlening is in het bijzonder gericht op bedrijfs- en personeelsbladen.
De huis-aan-huisbladen krijgen enkele malen volledig opgemaakte pagina’s aangeboden.
Daarin wordt aandacht besteed aan de stand van zaken van de euro-invoering. Ze worden in
recordaantallen afgenomen. Ook is er veel aandacht voor de vele sectorbladen die
Nederland rijk is. De in het NFE vertegenwoordigde brancheorganisaties verlenen daarbij
hun medewerking.
Het bevorderen van het publiek vertrouwen
Medio 2001 heeft de euro-kennis een redelijk niveau bereikt, afgaande op de beschikbare
onderzoeksgegevens. In vergelijking met andere eurolanden zijn de Nederlandse cijfers iets
16
Zie hiervoor Hoofdstuk 6 Postbus 51-spots/ Monumenten van overheidscommunicatie.
298 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
beter. Dat biedt een goede basis de aandacht te verleggen naar de omwisselfase. Het publiek
is er klaar voor. Zij voelen zich goed geïnformeerd en willen meer weten over de praktische
consequenties. De conversiecampagne begint in september 2001. Het doel is 16 miljoen
mensen te overtuigen dat het in ieders belang is om zich te houden aan het distributiescenario. Want als iedereen zijn best doet, als iedereen de aanbevelingen voor de omwisseling
volgt, kan de conversie in het betalingsverkeer in twee weken rond zijn. De gedachtegang
daarachter is als volgt: mensen die op 31 december 2001 zoals vanouds guldens pinnen voor
contante betalingen, krijgen vanaf 1 januari bij het afrekenen het wisselgeld in euro’s
retour. Wanneer ze een week later weer geld opnemen, levert de pinautomaat eurobiljetten.
Voor doorsnee consumenten is daarmee de conversie binnen een week rond. De invoering
is weliswaar geen wedstrijd, maar bij normaal gedrag in het kleinschalige betalingsverkeer
gaat de conversie in rap tempo.
In de eerste gedachten over de invoering van de euro is door de ministers van Financiën
rekening gehouden met een conversieperiode van zes maanden. Naarmate de invoeringsdatum dichterbij komt, verkorten zij die periode tot vier maanden. Het Nationaal Forum
meent dat twee maanden kunnen volstaan. Dat is ook de periode waarin het bedrijfsleven
het dubbelprijzen nog even voortzet. Door de snelle omwisseling zijn tal van mogelijke
problemen, die zouden kunnen voortvloeien uit twee naast elkaar bestaande munten,
achterwege gebleven.
De medewerking van het publiek kan het best verworven worden als het enig vertrouwen
heeft in de operatie als geheel. Daarom gaan vanaf september 2001 de campagne voor het
publiek en de informatie aan de media hand in hand. De minister van Financiën en de
president van De Nederlandsche Bank geven op 3 september een gezamenlijke persconferentie met de politie- en justitiechefs die verantwoordelijk zijn voor de veiligheidsaspecten
van de distributie van het nieuwe geld. Na de persconferentie kunnen de media een blik
werpen op de nieuwe munten en bankbiljetten.
Vanaf dat moment coördineren de voorlichters van deze partijen alle communicatieactiviteiten in nauw overleg. Op 1 december 2001 worden deze inspanningen verder geïntensiveerd onder de paraplu van het Nationaal Voorlichtings Centrum (NVC), dat is gevestigd in
het gebouw van BZK. Elke dag wordt er een persbriefing gehouden, tot in de eerste week van
januari 2002. Deze werkwijze maakt het mogelijk elke fase van de omwisseling uit te leggen
en te reageren op iedere verstoring, om zo hypes te voorkomen.
Na de oplopende intensiteit van de informatie aan het publiek in de laatste weken van de
campagne, is enige nazorg op zijn plaats. Zodra in de eerste dagen na €-day de chartale
omwisseling vrijwel vlekkeloos bleek te zijn verlopen, organiseert het Voorlichtingsforum
een ‘schouderklopjes-campagne’. Het publiek en het bedrijfsleven worden bedankt voor de
medewerking aan de zachte landing van de euro. Al in het eerste weekend van januari 2002
blijkt 95 procent van de betalingen in winkels in euro’s te gaan. De verwachtingen van de
snelle omwisseling worden daarmee bevestigd. Nader onderzoek leert dat bijna iedereen
zich goed geïnformeerd heeft gevoeld. Het vertrouwen van het publiek is bevestigd.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 299
Nabeschouwing euro-invoering
De campagne ‘De euro wordt van ons allemaal’ is ín menig opzicht uniek geweest. De
lengte is ongekend, de betrokkenheid van tal van organisaties in het maatschappelijk
middenveld is groot en het budget is omvangrijk. Voor menig betrokkene is de campagne in
heel zijn veelzijdigheid een ervaring die zijn gelijke niet kent. De doelstellingen zijn
ruimschoots gehaald. De technische omwisseling is bijna vlekkeloos verlopen en de
campagne heeft ertoe bijgedragen dat de nieuwe munt ‘zacht’ is geland.
In de eerste dagen van 2002 wordt gesproken van ‘euroforie’. Maar daarna komt dan toch
enige discussie los. De inflatiebeleving is groot, er wordt geklaagd dat sommige winkeliers
en horecaondernemers slechts het valutateken hebben aangepast. De euro-spelregels
worden als kwade genius aangevoerd als overheden bezuinigingen aankondigen, rondom
het referendum van 2005 wordt er in Nederland aan toegevoegd dat de euro-omwisselkoers
voor Nederland ongunstig heeft uitgepakt. En als vanaf 2007, 2008 vele eurolanden
begrotingsproblemen ondervinden, dan is de euro opnieuw de zondebok. Dat de euro ook
een oplossing kan zijn voor de problemen wordt in het publieke debat weinig gehoord.
Het is daarom om meerdere redenen zinvol enkele aspecten die in de latere discussie naar
voren zijn gebracht vanuit de communicatie-invalshoek kort nader te beschouwen.
Poldermodel
“Het is natuurlijk een schoolvoorbeeld van het poldermodel, alle belanghebbenden zaten
aan één tafel. Er waren naast de overheid drie partijen betrokken bij de invoering van de
euro, namelijk de consumenten, de banken en de winkeliers. We hebben geprobeerd een
evenwicht tussen de partijen te bereiken.”9.49 Kees van Dijkhuizen, thesaurier-generaal op
het ministerie van Financiën en voorzitter van het Nationaal Forum is er duidelijk over. “We
probeerden de lasten zo gelijkelijk mogelijk te verdelen en tegelijkertijd de belangen van de
consumenten te beschermen.”9.50
Er bestaan verschillende omschrijvingen van het begrip ‘poldermodel’. Niet zelden wordt
het gekarakteriseerd als oeverloos gepraat, waarbij letterlijk en figuurlijk de tijd uit het oog
wordt verloren. Dat is bij de invoering van de euro niet het geval. Er is een duidelijke
deadline, 1 januari 2002. Daarvan kan niet worden afgeweken. En dat betekent dat ook de
streefdata in de verschillende stadia van de voorbereiding vastliggen. Financiën zorgt er, op
aangeven van het euroteam, op gezette tijden voor dat de eenmaal ingezette lijn stevig
wordt aangehouden. Bij vele partijen wordt met enige regelmaat gepeild hoe de vlag erbij
hangt en worden de voorbereidingen in een verkeerslichten-schema – rood, oranje, groen
– ten opzichte van elkaar vergeleken. De openbaarmaking daarvan is een goede stok achter
de deur om de voorbereiding niet te laten versloffen.
De invoering van de euro kent een strak tijdschema, waarvan de meeste momenten op
Europees niveau zijn vastgelegd. Binnen het Nationaal Forum is regelmatig gepoogd
daaraan te tornen. Sommige deelnemers opperen een andere invoeringsdatum, want 1
januari is voor veel bedrijven een slechte tijd. In de weken ervoor, in de Sinterklaas- en
300 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Kerstperiode, is het erg druk, waardoor er niet voldoende aandacht aan de omwisseling kan
worden besteed. Op 31 december moeten de boeken worden gesloten en in de eerste dagen
van het nieuwe jaar de balans worden opgemaakt. Komisch is het verzoek vanuit de horeca
om in hun sector de invoering van de euro uit te stellen tot 12 uur ’s middags op 1 januari
2002. Want het zou een chaos worden in cafés en restaurants als er ’s nachts na de jaarwisseling in euro’s moet worden afgerekend. Vanuit Financiën wordt er onnadrukkelijk op
gewezen dat verwacht mag worden dat juist daar de ondernemers er een eer in zullen
scheppen als eerste in euro’s af te rekenen.
Het verzoek om uitstel van de invoeringsdatum is kansloos gezien de harde Europese
afspraken. Ook andere suggesties – zoals ‘frontloading’, waarbij de bankbiljetten en munten
al voor €-day onder het publiek worden verspreid, of ‘big bang’, waarbij er geen ‘duale
periode’ is waarin twee munteenheden naast elkaar bestaan – lopen stuk op afspraken
binnen Europa. Achter de ‘chaos-opvattingen’ gaat een stevige lobby schuil, waarin de Raad
Nederlandse Detailhandel, een van de partners in het NFE, een grote rol speelt. Daarbinnen
roert Albert Heijn zich flink. Ook de NS en Twijnstra Gudde laten zich niet onbetuigd. Op
gezette tijden worden er in Den Haag en Brussel rapporten aangeleverd over de chaos die
aan de kassa’s zal ontstaan als hun suggesties niet worden gevolgd. “Lange rijen wachtenden in supermarkten en bij NS-loketten die de verbeelding verre overtreffen. Grootschalig
zwartrijden. Toenemende diefstal. Vertragingen bij bus, trein en tram die oplopen tot een
half uur... Is de Derde Wereldoorlog uitgebroken?”, vraagt de Volkskrant zich op 24 januari
2001 af. “Nee, het is januari 2002 en de euro is ingevoerd in Nederland. In een uitermate
somber rapport beschrijven onderzoekers van NS en adviesfirma Twijnstra Gudde de
introductie van de Europese munt.”9.51 In de persvoorlichting kan deze informatie overtuigend worden ontkracht door erop te wijzen dat er pas echt chaos ontstaat als de verschillende eurolanden ieder een eigen draaiboek gaan volgen.
In de voorlichting willen partijen weleens hun eigen gang gaan. In een bespreking van het
communicatieplan over de feitelijke omwisseling, waarin DNB een centrale rol speelt,
wordt door een vertegenwoordiger van de Nederlandse Vereniging van Banken opgemerkt:
‘Command, control, communication’, waarmee hij beoogde Financiën de verantwoordelijkheid
voor de communicatie te ontnemen. Anders dan hij verwacht, wordt hij daarin niet meteen
door Financiën tegengesproken. Als puntje-bij-paaltje komt, zo wordt hem duidelijk
gemaakt, wordt de minister van Financiën in de Tweede Kamer ter verantwoording
geroepen. Het is dus helder dat de leiding over de communicatie in alle stadia en onderdelen van de euro-invoering bij Financiën ligt. Daar heeft hij geen weerwoord tegen.
Geldt de invoering van de euro als het ‘schoolvoorbeeld van het poldermodel’, zoals
NFE-voorzitter Kees van Dijkhuizen van mening is? Het antwoord is tweeërlei. Het is de
overheid, in dit geval het ministerie van Financiën, die na verloop van tijd zelfstandig de
knopen doorhakt. Maar dat neemt niet weg dat het Nationaal Forum voor het draagvlak in
de samenleving van enorme betekenis is geweest. Het is een platform waarbinnen tal van
inzichten uit verschillende invalshoeken worden besproken en in veel gevallen ook in de
omwisselingsdraaiboeken worden verwerkt. Daarnaast kunnen daar sluimerende conflicten
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 301
– zoals tussen de detailhandel en de bankensector – worden geaccommodeerd. De grote
mate van consensus is een zeer prettige basis voor de communicatiecampagne. En een
aanmoediging voor de deelnemende organisaties om in eigen kring de rol te spelen die van
hen mag worden verwacht. Maar als het erop aankomt, dan geeft de mening van Financiën
meestentijds de doorslag.
Het ontbrekende debat
De eurocampagne kent vele aspecten. De duur, de brede betrokkenheid en het budget
bieden alle ruimte alle registers open te trekken. De overheersende doelstelling is, in de
klassieke termen van de publiekscommunicatie, het bevorderen van kennis, houding en
gedrag. De nadruk ligt tot september 2001 op het vergroten van de kennis en het pogen een
positieve houding tegenover de omwisseling te bewerkstelligen. Vanaf september 2001
komt daar bij het stimuleren van het gewenste gedrag van ondernemers en burgers direct
voor, tijdens en kort na €-day. Simultaan worden de media geïnformeerd en wordt er zo
nodig gereageerd op de berichtgeving. Maar de invoering van de euro is geen onderwerp
van interactieve beleidsvorming.
“De campagne als geheel is professioneel vormgegeven, vanuit een duidelijke communicatieve insteek. Tegelijkertijd is zij, hoewel budgettair ruim bedeeld, inhoudelijk te mager
door het ontbreken van het hoe en waarom van de euro – dit wordt ten onrechte als politiek
en controversieel afgedaan.” Overheidsvoorlichter Hanne Bikker formuleert deze kritiek in
zijn doctoraalscriptie ‘Zo doende, Beleid en praktijk van de overheidscommunicatie.’9.52 “De
inhoudelijk smalle uitleg en het gebrek aan debat”, zo vervolgt hij zijn kritiek, “staan haaks
op een communicatieve rationaliteit die het debat juist in haar meest zuivere vorm
aanmoedigt. Hierdoor krijgt de eurocommunicatie, ondanks de zuivere bedoelingen en de
sterk voorlichtende karaktertrekken van de campagne, strategische trekjes: positiebehoud
en belangenverdediging, het voorkomen van tegenkracht – toch iets te veel his masters
voice?”9.53
Een communicatiecampagne vindt nooit in een vacuüm plaats en moet daarom ook in
verschillende dimensies worden bekeken. Voor de eurocampagne zijn er minstens twee
relevant, de Europese en de tijdsdimensie. De invoering van de euro is een Europees
project, waaraan door verschillende landen tegelijkertijd wordt deelgenomen. Zij verplichten elkaar langs een bepaalde route op hetzelfde moment hun nationale munt in te ruilen.
Uiteraard staat het elke deelnemer vrij om daaraan voorafgaand in eigen kring te discussiëren over de wenselijkheid van de euro en over tal van aspecten ervan. Voor zover er in
Nederland al over het waarom van de euro is gediscussieerd, heeft dat dat na de Top van
Maastricht in 1991 plaatsgehad in het parlement. In alle openbaarheid. Niemand vraagt in
die tijd om een Brede Maatschappelijke Discussie. De besluiten worden zoals gebruikelijk
langs democratische weg genomen.
De invoering van de euro past geheel in de pro-Europese consensus die tussen de gevestigde
partijen in en om het politiek centrum tot kort na de millenniumwisseling bestaat. Die
overeenstemming vormt een ‘positief taboe’, “een heilige graal, die niet door partijpolitieke
302 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
twisten en tweedrachten bezoedeld mocht worden.”9.54 De burgers – welwillend dan wel
onverschillig – bemoeien zich niet met Europa en geven de beleid makende elite alle ruimte
om beslissingen te nemen over Europa en andere beleidsterreinen binnen de Nederlandse
politiek.9.55
Aan een publiek debat over de invoering van een gemeenschappelijke munt heeft in die
sfeer niemand behoefte. De eerste dissidente geluiden worden rondom de Top van
Amsterdam in 1997 gehoord. Een groep van zeventig economen verklaart zich tegen de
Economisch Monetaire Unie (EMU) en de euro. Buiten hen bestaat er geen animo voor een
publiek debat. Hoe zinvol de kritiek van Bikker ook is, in het tijdsgewricht waarin de
eurocampagne plaatsvindt, wordt een beleidsdiscussie met het publiek en door het publiek
niet gemist.
‘Over the top’?
Waar Bikker iets in de campagne heeft gemist, ziet de communicatiewetenschapper Cees
van Riel van de Erasmus Universiteit eerder een teveel. “Het echte werk is gedaan door
politici en topambtenaren. De campagne hoefde de bal alleen nog maar in te koppen. Er is
jarenlang heel bewust toegewerkt naar het moment van de introductie van de euro. Stapje
voor stapje werd het openbaar debat gestuurd door het kabinet en de politici. Alle toeters
en bellen uit de campagne waren in feite niet meer dan een ondersteuning van de boodschap die al jarenlang heel subtiel werd uitgezonden door politici. Dat hebben ze heel knap
gedaan.”9.56 Hij nuanceert zijn opvatting enigszins door te wijzen op de complementariteit
van de politieke communicatie en de massamediale uitingen. “De politiek heeft consistent
de boodschap gebracht dat de euro goed is voor Nederland. Dat was de basis. Als er door de
politiek onenigheid en verwarring was gezaaid, waren alle campagne-uitingen weggegooid
geld geweest. Met een voorlichtingscampagne kom je er niet, hoe groot het budget ook is.”
Hoe overvloedig ook, Van Riel heeft desondanks iets in de campagne gemist. Technisch mag
de omwisseling in zijn ogen dan geslaagd zijn, aan de psychologische omschakeling is
onvoldoende aandacht besteed. “Als je de euro echt geaccepteerd wilt krijgen als volwaardig
ruilmiddel, dan had je als doelstelling van de campagne moeten nemen dat mensen een
notie van waarde van de euro in hun hoofd hebben. Mensen zien een bedrag in euro’s en
rekenen dat via de gulden om naar een gevoel voor waarde. Die tussenstap zou niet nodig
moeten zijn: de waardebepaling van het ruilmiddel zou een automatisme moeten zijn. Pas
als dat doel is bereikt, zou je de massacampagne geslaagd kunnen noemen.”9.58 Hij lijkt
hiermee de Tilburgse hoogleraar Fred van Raaij te volgen, die tijdens de eurocampagne
aandacht vraagt voor de psychologische kant van de omschakeling. Hij schetst twee
mogelijke scenario’s, die van de prijsillusie en die van een groter prijsbewustzijn. Drie jaar
na de euro-introductie zegt hij daarover: “Bij prijsillusie beoordeelt men europrijzen in een
denkkader van guldens. Bij guldens had men nog een idee van goedkoop, duur en redelijk.
Maar bij euro’s gaat men de mist in. Men koopt dingen omdat ze goedkoop lijken, door de
optisch gehalveerde prijzen, niet omdat ze goedkoop zijn. Bovendien wil men niet
gedetailleerd hoofdrekenen, men slaat er een beetje een slag naar: een gulden keer twee en
nog een beetje erbij. Een ander scenario was dat men juist prijsbewuster zou worden
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 303
doordat men, in de beginperiode, gaat omrekenen en dus gaat nadenken over de prijzen.
Het prijsillusie-scenario is realiteit geworden, het tweede scenario niet.”9.59
Gewenningsinformatie
Binnen de Nederlandse benadering is er voor gekozen de periode van de ‘gewenningsinformatie’, het dubbelprijzen, zo kort mogelijk te houden; van zes maanden voor €-day tot twee
maanden erna. De achterliggende gedachte daarbij is mensen voorafgaand niet onnodig
lang te informeren over iets dat pas veel later realiteit wordt. Dan wordt de informatie al
heel snel niet meer opgepakt en schiet het dus zo zijn doel voorbij. Te lang informeren na
de invoering leidt ertoe, zo is de gedachtegang, dat men te lang in gedachten blijft
omrekenen, terwijl een terugkeer van de oude munt niet aan de orde is. Situaties als in
Frankrijk, waar nog decennialang na de invoering van de ‘nouveau franc’ in 1959 op tal van
plaatsen prijzen in oude francs worden aangegeven, moeten worden vermeden. Van de
dagelijkse boodschappen zullen mensen betrekkelijk snel de euro-prijzen leren. Bij de grote
aankopen – auto’s, huizen – zal dat langer duren. De prijs van de nieuwe auto of het nieuwe
huis zal worden vergeleken met de prijs van de laatste auto of van het laatste huis. En die is
in veel gevallen in het gulden-tijdperk aangeschaft.
In andere eurolanden is voor een veel langere periode voor de ‘gewenningsinformatie’
gekozen. Dat leidt tot kritiek vanuit verschillende kringen, want Nederlanders zijn een
mobiel volkje. Het stevigst komt de kritiek uit Brussel, waar Karla Peijs, prominent lid van
de CDA-delegatie in het Europees Parlement, het NFE aanspoort eerder te beginnen met de
gewenningsinformatie. Het is aanleiding in het reguliere overleg van directeuren
Communicatie van de eurolanden voor te stellen een volgende vergadering te combineren
met een bijeenkomst met de Europarlementariërs uit de EMU-landen. Die bijeenkomst
komt er, in Straatsburg. Tijdens het ontbijt wordt aan de Nederlandse delegatie uitgelegd
hoe de campagne eruit ziet. Een en ander wordt overvloedig geïllustreerd met het meegebrachte informatiemateriaal dat voor verschillende doelgroepen is ontwikkeld. Uiteraard
komt ook de ratio achter de korte periode van het ‘dubbelprijzen’ aan de orde. Karla Peijs is
er tevreden mee. Haar tevredenheid wordt nog groter als ze na het ontbijt aan verschillende
vertegenwoordigers van andere eurolanden vraagt naar de informatiecampagne in hun
landen. Daar steekt de Nederlandse campagne in haar ogen redelijk positief bij af.
Op een EU-onderzoek van begin 2005, waaruit blijkt dat alleen in Nederland het aantal
mensen stijgt dat zegt ‘veel moeite’ te hebben met de munt en dat bijna de helft van de
Nederlanders zegt europrijzen nog altijd om te rekenen naar guldens, reageert de Tilburgse
hoogleraar Van Raaij tamelijk laconiek. “De Nederlanders zijn er misschien niet onverdeeld
gelukkig mee maar ze hebben er mee leren leven. Bovendien is het een voldongen feit.”9.60
De eurokit
In de kritische kanttekeningen bij de eurocampagne heeft de eurokit een eigen plaats
gekregen. Minister Zalm vindt dat de burgers die hij enige last bezorgt met de omwisseling
een kleine tegemoetkoming moet geven. Hij vindt een set van alle nieuwe munten daarvoor
een leuk gebaar. ‘Over the top’, oordeelt Bureau Berenschot in een evaluatie van de informa-
304 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
tiecampagne. Het vraagt zich af “of deze ‘preventieve investering’ echt noodzakelijk is
geweest voor het proces.”9.61 De twijfel bij Berenschot over de efficiëntie van de inzet van de
eurokit, wordt mede gevoed omdat er voorafgaand geen onderzoek is gedaan naar het
effect van de set munten op de soepele landing van de euro. “Hoewel wetenschappelijke
onderbouwing inderdaad ontbreekt”, erkent de minister van Financiën in de brief aan de
Kamer die het evaluatierapport begeleidt, “kan naar het oordeel van Financiën en de andere
partijen uit het Nationaal Forum de conclusie worden getrokken dat de eurokit, conform
planning, een centrale rol in de campagne heeft gespeeld. De eurokit maakte medio
december 2001 de euro van fictie tot werkelijkheid voor een zeer groot publiek. De
ambitieuze doelstelling van 90 % bereik werd gehaald. De gratis eurokit heeft, in combinatie met het muntzakje t.w.v. 25 gulden, volgens velen bijgedragen tot een omslag van
afwachten naar enthousiasme onder het grootste deel van het publiek. Bovendien kon men
vast wennen aan de euromunten en werden en passant met het bijbehorende boekje met
kernboodschappen en tips 15 miljoen mensen bereikt.”9.62
Mediahypes
In het rapport van Bureau Berenschot wordt een merkwaardig compliment uitgedeeld. “De
persvoorlichting heeft goed gefunctioneerd, al vonden sommigen dat ook hier het streven
van Financiën naar perfectie groot was en bestond wel enige teleurstelling dat incidenten
van enige omvang uitbleven.” In de brief aan de Tweede Kamer wordt er laconiek op
gereageerd. “Bij een volgend project zal hier rekening mee worden gehouden.”9.63
Roel Janssen, die voor NRC Handelsblad de euro-ontwikkeling vanaf het begin heeft
gevolgd, meent dat “alles volgens plan liep, en dat is geen nieuws”. De journalist en
misdaadschrijver komt in 2000 met de thriller ‘Mercatorcomplot’. Daarin verweeft hij feiten
over de euro en gebeurtenissen die werkelijk hebben plaatsgevonden met een fictief
verhaal, waarin wordt gepoogd valse eurobiljetten op €-day in omloop te brengen. Hoewel
alles volgens plan is verlopen, noemt hij het inrichten van een Nationaal Coördinatie
Centrum (NCC) zeker niet overdreven.9.64 “Stel dat er eind december een gewelddadige
overval was geweest op een geldwagen. Dan had het allemaal heel anders kunnen lopen.
Dan was er wel sprake geweest van crisisbeleid en dan heb je zo’n crisiscentrum voor de pers
hard nodig. Dat heeft de overheid in elk geval geleerd van de rampen in Enschede en
Volendam. Men was op alles voorbereid en het was natuurlijk ook een gigantische operatie.”9.65 Zijn boek ‘Mercatorcomplot’, waarin het grote euro-introductiefeest plaatsvindt op
de Dam in Amsterdam, is er overigens aanleiding voor het nationale feest in Maastricht te
houden. Je zou mensen die zijn boek hebben gelezen weleens op gedachten kunnen
brengen. Bovendien is Maastricht zeer verguld dat ze gastheer mag zijn.
Ondanks alle complimenten zijn er toch enkele incidenten geweest, die zich buiten de
‘controle’ van Financiën om hebben voorgedaan en die illustreren hoe politici, belangengroeperingen en media soms de publiciteit zoeken.
Informatiebijeenkomst voor Tweede Kamer. De Tweede Kamerleden worden al snel collectief en
individueel door tal van belangengroepen, zoals de Raad Nederlandse Detailhandel,
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 305
benaderd over de invoering van de euro. Vaak kort voor de vergadering van de Kamer­com­
missie voor Financiën. Dat leidt tot vragen, die meestentijds eenvoudig kunnen worden
afgevangen door minister Zalm. Maar in een Algemeen Overleg (AO) dat hoogstens twee uur
duurt is er niet altijd voldoende tijd om alle aspecten van de operatie van een toelichting te
voorzien. De minister wordt daarom geadviseerd een informatiebijeenkomst te beleggen
op het ministerie, waar informeel een en ander – zowel de omwisseloperatie als de
voorlichtingscampagne – goed uiteen gezet kan worden. Ook kan iedereen dan worden
voorzien van al het bijbehorende materiaal. In die setting kunnen de Kamerleden ook hun
vragen stellen, waar ze in de commissievergaderingen niet aan toe komen. Zoals de vraag:
‘wat staat er op de nationale zijde van de bankbiljetten?’ Deze informele informatievoorziening wordt breed door de Kamer gewaardeerd.
Lesboeken. Binnen Nederland is de gehele voorlichting vanuit Financiën gecoördineerd. Dat
is elders anders, ook in Brussel. Daar verzorgen verschillende directoraten-generaal van de
EU de informatievoorziening aan hun achterbannen en doelgroepen. Consumenten,
kwetsbare groepen, onderwijs, ieder directoraat-generaal tracht via de eigen kanalen de
communicatie naar de nationale hoofdsteden te verzorgen. Het is daar niet altijd helder dat
In Nederland alles via Financiën loopt. Ook in de Nederlandse samenleving is die werkwijze
overigens niet voor iedereen helder. Zo oefenen directeuren van scholen op enig moment
kritiek uit op het ministerie van Onderwijs, dat er onvoldoende aan zou doen de komende
euro in de schoolboeken te verwerken. Ze weten een dag lang de media te beheersen. Eén
van de belangrijkste kanalen waarlangs zij hun kritiek mogen uiten is het Radio 1 Journaal.
Ieder uur van de uitzending wordt het bericht herhaald. Het duurt heel lang voordat de
redactie te spreken is te krijgen. Uiteindelijk wordt in het laatste uur gelegenheid geboden
uit te leggen dat uitgevers van onderwijsboeken al vanaf 1997 op de hoogte zijn gehouden
van de verschillende aspecten van de euro. Daarnaast is er een omvangrijk pakket aan
onderwijsmiddelen ontwikkeld, dat in grote mate door scholen is afgenomen. Bovendien
zijn alle lagere scholen uitgenodigd deel te nemen aan de wedstrijd om de laatste gulden te
ontwerpen. Even checken zou de schooldirecteuren niet hebben misstaan, maar de media
die er groots mee uitpakken ook niet.
Nikkelallergie. De invoering van de euro heeft ook aanleiding gegeven voor enkele ‘broodjeaap-verhalen’. Een ervan betreft de nikkelallergie, dat in december 2001 de ronde doet.
Onder druk van Frankrijk zou ter bescherming van de belangen van haar nikkelmijnen in
Nieuw-Caledonia, een eiland in de Stille Zuidzee, extra veel nikkel in de euro zijn verwerkt.
Terwijl toch algemeen bekend zou moeten zijn dat caissières als het zweet hen in de handen
staat, een grote kans op nikkel-eczeem lopen. De Franse vakbond voor winkelpersoneel
dreigt zelfs met actie, zo schrijven enkele Nederlandse kranten. Het duurt even voordat de
media vatbaar zijn voor de feiten over de samenstelling van de munten. Op de oude stuiver
en het vijfje na bestaan de guldenmunten voor 99 procent uit nikkel. De euromunten van 1,
2 en 5 cent daarentegen bestaan uit een legering van staal en koper. De munten van 10, 20
en 50 eurocent zijn gemaakt uit nordic gold, een samensmelting van koper, aluminium en
zink. Nikkel is alleen verwerkt in de 1 en 2 euromunten. De ‘gouwe ring’ van 1 euro is voor 75
procent van koper en voor 25 procent van nikkel. Het middenstukje is te vergelijken met een
306 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
sandwich. Het ‘beleg’ bestaat voor 12 procent uit nikkel. Maar daar kan je pas mee in
aanraking komen als je er echt je tanden in gaat zetten. Voor de 2 euro geldt hetzelfde maar
dan ‘binnenstebuiten’. In plaats van nikkel-allergie moet eerder voor nikkel-ontwenningsverschijnselen worden gevreesd .
Elfstedentocht. Een vergelijkbare kleine hype doet zich voor naar aanleiding van informatie van
de provincie Friesland. Eind augustus 2001 heeft de minister van BZK alle Commissarissen
van de Koningin gevraagd enige terughoudendheid aan de dag te leggen bij het toestaan
van evenementen, omdat er al een groot beslag op de capaciteit van de politie wordt gelegd
door het kroonprinselijk huwelijk en de invoering van de euro, die aanstaande zijn. Zo’n
drie maanden later, er zijn dan al twee nachten vorst achter de rug, wordt de Friese
voorlichter gevraagd wat die brief betekent. Stel dat het lang genoeg vriest, heeft dit dan
consequenties voor de Elfstedentocht? In plaats van de professionele houding aan te nemen
door niet te reageren op ‘what if?’-vragen, geeft hij aanleiding voor krantenkoppen als: ’euro
en Máxima obstakel voor Elfstedentocht’. De voorpagina’s staan er vol van. Boze schaatscracks, opgewonden Tweede Kamerleden, kwade gezichten richting politie, geroep om
extra bijstand van het leger... Maar niemand die even informeert bij BZK of Financiën hoe
het echt zit.
De 2 euro munt. Op enig moment doet het bericht de ronde dat de Turkse lira-munt makkelijk
zou kunnen doorgaan voor de 2 euro munt, die veel meer waard is. De automatenbranche
kan hierdoor gedupeerd worden. Een verslaggever van het Radio 1 Journaal rapporteert dat
vele drank- en snoepautomaten in het Hilversumse Media Park de Turkse munt accepteren.
Het radionieuws ligt daar op de stoep. Exploitanten in de automatenbranche maken zich
echter weinig zorgen. Zij gaan naar de Koninklijke Munt in Utrecht, die hen in een speciale
ruimte de gelegenheid biedt de muntproevers van hun automaten af te stellen op euromunten en zo de acceptatie van vreemde munten te voorkomen. Na de invoering van de euro
heeft geen van hen klachten van deze aard laten horen.
Chaos aan de kassa’s. Als mantelorganisatie van Albert Heijn heeft de Raad Nederlandse
Detailhandel (RND) jaren achtereen verkondigd dat de manier waarop Nederland de
invoering van de euro heeft georganiseerd tot chaos zou leiden. Geleidelijk aan worden die
geluiden wat minder stellig naar voren gebracht, maar half december 2001 komt er nog een
laatste oprisping. Een krant meldt op aangeven van de organisatie voor het winkelbedrijf
dat de chaos nabij is. Er zouden zich omvangrijke fouten in de bevoorrading van winkels
met euro’s voordoen. In reactie daarop wordt er direct met claims gedreigd. Het bericht
zorgt voor grote belangstelling op de dagelijkse persbriefing, die toch al door de meeste
journalisten als een goed-nieuws-show wordt ervaren. Twee cameraploegen, vier radioverslaggevers en nog enkele vertegenwoordigers van de schrijvende pers melden zich. “Opinion
is free”, wordt in reactie gezegd. “Maar daar gaat aan vooraf: ‘Facts are sacred.’” Die feiten zijn,
dat er een kwart miljoen bestellingen is geleverd in enkele weken tijd. In 250 gevallen, één
promille van de bestellingen, is er iets misgegaan. En die zijn inmiddels in orde gebracht.
Chaos als gevolg van een tekortschietende bevoorrading van winkels heeft zich niet
voorgedaan.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 307
Nabeschouwing
In het rapport van de commissie-Wallage wordt een vurig pleidooi gehouden om in de
Nederlandse overheidscommunicatie veel aandacht aan Europa te besteden. De kloof
tussen burgers en de Europese politiek moet worden overbrugd. “Daarbij volstaat het niet
meer om alleen het Europese of nationale beleid toe te lichten. Duidelijk dient te worden
gemaakt hoe Europese en binnenlandse politiek en wetgeving met elkaar te maken hebben
en elkaar beïnvloeden”.
Het rapport verschijnt als de eindsprint van de euro-invoering is ingezet. De campagne past in
het ideaal dat de commissie voor ogen heeft. Maar kort na de invoering slaat het klimaat om.
De aloude consensus over Europa tussen de politieke partijen verschrompelt. Het ‘positief
taboe’, een heilige graal, die niet door partijpolitieke twisten en tweedrachten bezoedeld mag
worden, wordt opgeheven. 9.66 Het effect van de omslag is zichtbaar bij de Nederlandse
inbreng over het grondwettelijk verdrag en bij het referendum dat daarover wordt gehouden.
De overheidsvoorlichters die als ‘projectleiders’ betrokken zijn bij de invoering van de euro,
hebben van hun ‘opdrachtgevers’ een heldere taak meegekregen. De euro moet een zachte
landing krijgen. Zelf zijn ze daarin heel eensgezind. Gedurende de hele voorbereiding – van
‘Maastricht’ (1991) tot aan €-Day, 1 januari 2002 – blijft hun eensgezindheid overeind. Voor
de ‘projectleiders’ is dat een comfortabel gegeven. Ze weten wat ze aan hun ‘opdrachtgevers’ hebben. En de ‘opdrachtgevers’ zijn daarnaast ontvankelijk voor hun adviezen.
Zo comfortabel is de positie van de ‘projectleiders’ niet bij de voorlichting over latere Europese
ontwikkelingen. De positieve consensus is niet meer zichtbaar. Van enige taboe op een open
debat over Europa is geen sprake meer. Ook de verschillen van inzichten in de boezem van de
kabinetten kunnen nauwelijks meer worden verbloemd. De meningsverschillen zijn nog tot
daaraan toe. Dat er binnen de Nederlandse politiek echter geen consensus bestaat over het
belang van Europa en de plaats die Nederland daarin wil innemen, is veel ernstiger.
Cees van Riel schrijft het succes van de euro-invoering toe aan de jarenlang door politici
uitgestraalde eensgezindheid. De campagne heeft daar dankbaar de vruchten van geplukt,
hoe professioneel die ook was opgezet. Omgekeerd kan daaraan worden ontleend dat het
mislukken van het referendum in 2005, niet los gezien kan worden van het ontbreken van
eensgezindheid in het kabinet en in de regeringscoalitie. De rol van ‘projectleiders’ is zo in
het luchtledige komen te hangen. Er is geen helder kompas waarop een communicatiekoers
kan worden uitgezet. Tegen die achtergrond is het ook moeilijk ‘samenwerkingspartners’ te
motiveren om hun bijdrage te leveren.
In technisch opzicht valt er veel te zeggen over de kwaliteit van de referendum-campagne.
Maar dat valt in het niet bij het ontbreken van de basale eensgezindheid.
Het gebrek aan eensgezindheid over de betekenis van Europa en de rol die Nederland daarin
wil spelen, is ook van invloed op de verdere voorlichting over Europa. Werken aan vergroting van ‘het draagvlak van Europa’ is daardoor een onmogelijke missie.
10
Onderweg naar
de ideale directie
Communicatie
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 309
Over dit hoofdstuk
De overheid kent pas sinds de periode tussen de twee wereldoorlogen speciale
functionarissen voor de communicatie met de media. Na de Tweede Wereldoorlog
worden dergelijke functionarissen, ‘perschefs’, op alle departementen aangesteld.
Aanvankelijk bestaat hun functie eruit informatie te verschaffen over het beleid van
hun bewindslieden aan de pers, en om dit zo nodig van enige toelichting te voorzien.
Een enkele maal organiseren ze rechtstreekse contacten met journalisten.
De functie groeit mee met de ontwikkeling van de media en met de opvattingen over
het belang van communicatie van de overheid in een moderne samenleving. De enkele
perschef in de jaren vijftig en zestig, wordt directeur Voorlichting in de jaren tachtig en
negentig, om uiteindelijk in de eerste jaren van het millennium een departementale
communicatiemanager te worden, omringd door een team van woordvoerders,
persvoorlichters, redacteuren, communicatieadviseurs en webmasters.
In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde of de communicatie van de Rijksoverheid
tussen 1995 en 2010 in kwalitatief en organisatorisch opzicht overeind is gebleven
ondanks achtereenvolgende ingrijpende bezuinigingsprogramma’s. Daarbij wordt
ingegaan op de ontwikkelingen in het medialandschap en de voortschrijdende
digitalisering. Uiteindelijk staat in dit hoofdstuk de toenemende onderlinge samen­
werking centraal, zowel bij de opzet als uitvoering van het communicatiebeleid.
310 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 311
Inleiding
De studie van communicatie richt zich voornamelijk op de drie-eenheid ‘Zender-MediaOntvangers’. Elk van deze eenheden heeft afzonderlijk in de periode 1995-2010 een enorme
ontwikkeling doorgemaakt. Ontwikkelingen die de onderlinge verhoudingen niet ongemoeid hebben gelaten. Uiteraard spelen binnen de drie-eenheid nog veel andere aspecten
een belangrijke rol. Dan gaat het over zaken als de wijze waarop de communicatie is
georganiseerd, de mensen die er werken, de onderlinge taakverdeling, de hulpmiddelen die
hen ter beschikking staan en het budget waarmee zij hun werk moeten doen. In deze
dimensie doen zich zelfstandige ontwikkelingen voor, maar ook ontwikkelingen in reactie
op wat er elders gebeurt.
In het model van de overheidscommunicatie dat in deze studie wordt toegepast, vervullen
de professionele overheidsvoorlichters de rol van ‘projectleiders’. Hun ‘opdrachtgevers’ zijn
het kabinet, de bewindslieden, maar ook de ambtelijke top van de overheid. Die ‘opdrachtgevers’ willen dat hun ‘klanten’ – de burgers in heel hun verscheidenheid – op de hoogte
worden gehouden van hun doen en laten, daarbij betrokken worden en – indien gewenst –
hun medewerking daaraan verlenen. Bij de uitoefening van hun taken doen de overheidsvoorlichters veelvuldig een beroep op ‘samenwerkingspartners’. Dat kunnen collega’s zijn
binnen de overheid, externe toeleveranciers, maar ook in zeker opzicht de media. In de
vorige hoofdstukken zijn verschillende aspecten van de ontwikkelingen in de relaties met
‘opdrachtgevers’, ‘samenwerkingspartners’ en ‘klanten’ aan de orde gekomen. Toegespitst
op de overheidscommunicatie is daar de drie-eenheid ‘Zender-Media-Ontvangers’ al aan de
orde gekomen.
Het ‘normenkader’ van de ‘’projectleiders’, van de overheidsvoorlichters, is eveneens in een
eerder hoofdstuk aan de orde gekomen. In dit hoofdstuk wordt de ontwikkeling van de
functie van overheidsvoorlichters beschreven. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de
verschillende specialismen die binnen de overheidsvoorlichting kunnen worden onderscheiden, naar de ontwikkeling van het organisatorisch verband waarin die samenwerken,
en naar het instrumentarium dat hen ter beschikking is komen te staan. In de periode van
1995 tot 2010 worden steeds meer taken verschoven van de afzonderlijke directies
Communicatie naar interdepartementale samenwerkingsverbanden. Waarbij de vraag is
ontstaan welke functies op departementen moeten overblijven om de dienstverlening aan
de individuele bewindslieden goed te kunnen verzorgen. En om in de communicatiebehoeften van het eigen departement te kunnen voorzien.
Het publiek vertrouwen in de overheid is erbij gebaat wanneer de organisatie van de
overheidscommunicatie zich min of meer ongemerkt en traploos ontwikkelt, buiten het
zicht van de ontvangers en de tussenstations. De overheid zal dan misschien niet voor
iedereen zichtbaar anticiperen op de laatste ontwikkelingen, maar komt ook niet over als
ouderwets, als achterlopend op de moderne ontwikkelingen.
312 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Het begint met een perschef
“Wie de ontwikkeling van de overheidsvoorlichting wil begrijpen, moet vooral op de
geschiedenis letten”. Joan Hemels haalt deze woorden van de eerste directeur van de RVD,
G.L. Lammers, aan in zijn boek ‘Van perschef tot overheidsvoorlichters’.10.1 Die geschiedenis
begint na de Eerste Wereldoorlog. Opvallend daarin is dat veel ontwikkelingen van buiten
de overheid komen. En zeker in het begin zelfs vanuit het buitenland.
Binnen de regering bestaat wel bezorgdheid over de beeldvorming van Nederland in het
buitenland. En over de beeldvorming van het beleid met betrekking tot Nederlands-Indië.
Pas na de Eerste Wereldoorlog leidt dit tot organisatie van en coördinatie in de overheidsvoorlichting. Het zijn vooral de vertegenwoordigers van de buitenlandse media die
aandringen op enige coördinatie van de voorlichting van de regering. In 1920 wordt hun
oproep gehonoreerd. Het is de oud-journalist Lambert Plemp van Duiveland die in dat jaar
aanvankelijk ‘persreferendaris’ wordt en wat later ‘chef van het bureau pers, ressorterend
onder de afdeling diplomatieke zaken’.10.2
Over Plemps functioneren is weinig bekend. Wel is er na verloop van tijd in de Tweede
Kamer kritiek te horen. De aanleiding daarvoor is de onvrede over de voorlichting aan de
pers bij zittingen van de Volkerenbond in Genève. “Het is zeer van landsbelang dat het
buitenland goede informatie over onze natie ontvangt”, wordt in 1928 opgemerkt.10.3 In
diezelfde periode start ook het ministerie van Oorlog met een stelselmatige voorlichting
aan de pers. Daarbij gaat het onder meer om verstrekking van informatie over op handen
zijnde herhalingsoefeningen. Het parlement volgt het ‘kritisch’. In de Eerste Kamer worden
vragen gesteld over de kosten van de koffiemaaltijd die aan de journalisten is verstrekt.10.4
Wat later pakt de Kamer het wat steviger aan. Het katholieke Kamerlid Theo Schaepman,
oomzegger van de priester-journalist en katholiek voorman Herman Schaepman, toont zich
verbaasd dat hij bij Buitenlandse Zaken “verschillende afdeelingen vindt, maar een
persafdeeling, die zelfs maar een flauwe afspiegeling vormt van de organisaties, zoals ik ze
persoonlijk heb gezien in tal van Europeesche landen, zoek ik er tevergeefs.”
Het werk van Plemp van Duiveland heeft weinig indruk weten te maken. Voor de minister
zijn de opmerkingen allereerst aanleiding uiteen te zetten dat de salariskosten voor hem
ergens in een verzamelpost zijn opgenomen. Daarnaast pakt hij de uitdaging op door in
1931 een commissie in te stellen die de mogelijkheden van een ‘Regeeringspersdienst’ moet
onderzoeken.10.5
De instelling van de commissie zorgt voor beweging in de markt van onafhankelijke – op
commerciële leest geschoeide – persdiensten. Enkele ervan willen graag als persdienst van
de overheid functioneren. De commissie kiest daar uitdrukkelijk niet voor. Voorgesteld
wordt een Regeeringspersdienst (RPD) op te richten. Zij heeft begrip voor de economische
crisis en voor de beperkte overheidsmiddelen. Maar zij acht het gevaar van de ‘weerloosheid
van een staat tegenover tendentieuze perscampagnes’ erg groot. Daarbij moet worden
gedacht ‘aan campagnes ter ondermijning van het vertrouwen in het crediet of in het
ruilmiddel van den staat, dat op dezen grond een Regeeringspersdienst ten volle zullen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 313
worden gerechtvaardigd door het nut dat zoodanige instelling, in het bijzonder onder de
huidige omstandigheden zal afwerpen.’10.6
De commissie kent de RPD een tweeledige functie toe: informatie niet alleen verschaffen
naar het buitenland, maar ook voor binnenlands gebruik. Daaraan wordt de opmerking
gekoppeld dat propaganda uit den boze is. Aan de voorlichtingsfunctie wordt tevens een
documentatiefunctie toegevoegd. De RPD moet immers ook kennisnemen van binnenlandse en buitenlandse kranten en die informatie intern in brede kring beschikbaar stellen.
De knipselkrant is geboren.
De Regeeringspersdienst
De RPD komt er in 1933. Niet Plemp van Duiveland wordt de eerste chef. Hij staat kort voor zijn
pensioen. Antoon Lievegoed wordt in deze functie aangesteld. Net als Plemp van Duiveland
komt hij uit de journalistiek. Veel andere kandidaten hebben beleefd voor de eer bedankt. Het
salaris is te bescheiden. Voor Lievegoed geldt dat niet. Hij vindt het belangrijker dat wordt
toegezegd dat de functie niet zal sneuvelen in de omvangrijke bezuinigingsoperaties, die de
regeringen-Colijn doorvoeren. Wat later wordt de RPD versterkt met D.J. Lambooy, die
souschef wordt. Net als Lievegoed is hij afkomstig uit de journalistiek. Bij het uitbreken van de
Tweede Wereldoorlog zijn er naast hen acht documentalisten werkzaam bij de RPD.
De RPD blijft gehuisvest op Buitenlandse Zaken, ook als in 1937 het ministerie van
Algemene Zaken wordt opgericht en de RPD onder directe verantwoordelijkheid van de
minister-president komt. Een belangrijke dienstverlenende rol vervult de dienst bij de
verloving en het huwelijk van prinses Juliana en prins Bernhard. Tot waardering van de
journalistiek. Ook de intensieve contacten met de kranten vanaf september 1939 tot aan de
inval van de Duitsers worden zeer op prijs gesteld.
Na de oorlogsdagen van mei 1940 wordt het ministerie van Buitenlandse Zaken door de
bezetters opgeëist. De RPD verhuist naar het Binnenhof, naar het gebouw van de Eerste
Kamer. Lievegoed en Lambooy ontvangen daar tot november 1940 Nederlandse journalisten
en verzamelen Engelse radiobulletins. Lievegoed, Lambooy en de acht documentalisten
worden dan gevangengenomen. Lievegoed komt in Buchenwald terecht en wordt na enkele
jaren vrijgelaten als hij te ziek is voor de dwangarbeid. Lambooy wordt na enkele maanden
vrijgelaten en gaat tot medio 1944 werken voor het Rode Kruis. Hij acht die echter ook te
zeer door het nationaalsocialisme besmet. Hij raakt dan betrokken bij de Perscommissie die
de regering in Londen moet adviseren over het herstel van de pers na de bevrijding.10.7 De
voorlichting van de regering wordt voorlopig waargenomen door de Sectie Voorlichting van
het Militair Gezag. Op 1 september 1945 draagt die zijn functies over aan de
Regeringsvoorlichtingsdienst (RVD). Daarin is geen plaats voor Lievegoed. Zijn gezondheid
is te zwak en hij staat bovendien kort voor zijn pensionering. Lambooy wordt binnen de
RVD hoofd van de afdeling Perszaken en blijft dat tot 1 februari 1946. De RVD gaat dan
zonder hen verder op de nieuwe weg die in samenspraak en tegenspraak met de Tweede
Kamer is ingeslagen.
314 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Terugblikkend kan worden vastgesteld dat de ontwikkeling van de Nederlandse overheidsvoorlichting laat op gang is gekomen. Met name het aanzien van Nederland in het buitenland is daarbij een drijfveer geweest, waarbij de algemene vergaderingen van de
Volkenbond – een nieuw fenomeen na de Eerste Wereldoorlog – een belangrijk aandeel
hebben gehad. Daar is Nederland in de richting van de pers ‘niet aanwezig’. Het is dan ook
niet zo verwonderlijk dat de eerste perschef in dienst van de overheid door Buitenlandse
Zaken wordt aangenomen. De eerste perschefs komen op een ongedefinieerde plaats
binnen het ambtelijk apparaat terecht. Zij zijn afkomstig uit de journalistiek en ontvangen
een salaris dat niet helemaal concurrerend is met de journalistiek. Menig journalist heeft
om die reden voor de eer om in overheidsdienst te treden bedankt. Aan de werkzaamheden
van ‘perschef’ worden die van documentalist, het volgen van binnenlandse en buitenlandse
bladen, gekoppeld. Communicatie begint bij het inwinnen van informatie, luisteren is
immers het belangrijkste onderdeel van communicatie.
Naar dertien verschillende directies Voorlichting
In de halve eeuw na de bevrijding ontwikkelt de voorlichtingsfunctie zich bij afzonderlijke
departementen in diverse richtingen en in een eigen tempo. Al snel worden onder het
kabinet-Beel (3 juli 1946 tot 7 augustus 1948), dat na de eerste naoorlogse Tweede
Kamerverkiezingen tot stand is gekomen, de aanzetten tot een gecentraliseerde overheidsvoorlichting teruggedraaid.10.8 Departementen nemen eigen perschefs aan, plaatsen die
naar eigen inzicht binnen het ambtelijk apparaat van het departement en kennen de
perschefs op eigen merites functies en bevoegdheden toe, naast het verzorgen van de
informatievoorziening aan de pers. Dit alles tegen de achtergrond van de ‘ministeriële
verantwoordelijkheid’, die dan meer omvat dan de ontwikkeling van het beleid. Ook de
uitvoering ervan en de ontwikkeling van het daarbij noodzakelijke instrumentarium
worden geacht daaronder te vallen.
Binnen de Voorlichtingsraad (VoRa) die op 17 oktober 1947 wordt geïnstalleerd komen de
departementale perschefs regelmatig bij elkaar. Minister-president Beel verzekert hen bij de
installatie dat ze allereerst onder de verantwoordelijkheid van hun eigen minister vallen.
“Het zal echter de taak van deze raad zijn haar werkzaamheden, waar zulks nodig is, te
coördineren opdat zowel uit een oogpunt van eenheid in het naar buiten treden van de
overheid als uit het belangrijke oogpunt van zuinigheid in de besteding van ’s lands
middelen, de best mogelijke resultaten worden bereikt.”10.9
Lange tijd zijn de perschefs de mensen die de officiële persberichten van het ministerie
onder de media verspreiden en de vragen van de pers beantwoorden die naar aanleiding
daarvan binnenkomen. In de jaren zestig gaat geleidelijk aan de passiviteit plaats maken
voor een wat meer proactieve houding. Op aanraden van Ben Korsten1, die met name
1
Ben Korsten – Nederlandse journalist, die wordt gezien als de eerste spindoctor van Nederland.
Adviseerde vooral bewindslieden van de Katholieke Volks Partij (KVP) over het opzetten van een
afdeling publiciteit en het helder formuleren van stukken die naar buiten gingen.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 315
KVP-ministers adviseert, worden op enkele departementen de afdelingen Perszaken
omgevormd tot voorlichtingsdiensten, die actief het contact met de op hun terrein
ingevoerde journalisten zoeken. Actieve beeldvorming van bewindslieden, het ‘mannetjes
maken’, begint zijn intrede te doen. Ervaren journalisten worden door departementen
benaderd om die omvorming te bewerkstelligen. Zo wordt parlementair journalist van het
katholieke dagblad De Tijd, Fred Lörtzer, in 1968 door Financiën aangesteld. De afdeling
Perszaken gaat dan Voorlichting heten.2 Zijn bevoegdheden op het terrein van externe
woordvoering zijn ruimer dan die van zijn voorgangers. Hij krijgt rechtstreeks toegang tot
de minister en wordt tussen de secretaris-generaal en de directeuren-generaal lid van de
ministerstaf, waar wekelijks de uitkomsten van de ministerraad worden besproken. De
informatiepositie van het hoofd Voorlichting wordt zo enorm versterkt.
In 1984 blijkt hoe de ontwikkelingen tot een zeer gevarieerd communicatielandschap
hebben geleid binnen de Rijksoverheid. Dat inzicht komt tot stand naar aanleiding van de
Heroverwegingsoperatie die onder het eerste kabinet-Lubbers op gang komt.
Communicatie blijft daarbij niet buiten schot en moet net als andere sectoren zichzelf in
kaart brengen en mogelijke bezuinigingsvoorstellen aandragen. Onder leiding van
RVD-hoofddirecteur Hans van der Voet gaat de VoRa aan de slag.10.10
Allereerst schetst het rapport de verschillende functies van de externe voorlichting.
Onderscheiden worden openbaarmaking, voorlichting als instrument ter effectuering van
aanvaard beleid, ter bevordering van de deelname aan het tot stand komen van beleid en ter
promotie van het aanvaard beleid, voorlichting als dienstverlening en als het bedrijven van
public relations. De VoRa formuleert daarbij ook uitgangspunten, Principia3, die bij de
uitoefening van deze functies in acht moeten worden genomen.10.11
Naast het expliciet in beeld brengen van de onderscheiden functies pleit het rapport ook
voor communicatie als beleidsinstrument. Vanuit deze invalshoek is ook gekeken naar de
plaats van de voorlichtingsorganisatie binnen het departement. De diversiteit in het
landschap blijkt ook uit de verwerking van de met voorlichting verbonden kosten. “Deze
zijn niet zonder meer uit de begrotingen af te leiden doordat verschillende benamingen en
omschrijvingen worden gebruikt.” Aan de hand van een enquête meent het rapport dat er
een redelijke schatting is gemaakt.10.12
Het rapport geeft ook een terreinafbakening van wat onder voorlichting wordt verstaan.
Landbouwvoorlichting bijvoorbeeld wordt niet in het onderzoek meegenomen, daar is bij
een andere gelegenheid al de schijnwerper op gezet. Ook personeelswerving en reclame
voor eigen goederen en diensten, hulpverlening en educatie, vallen buiten de scope van de
Heroverweging. “Samenvattend kan worden gesteld dat de werkgroep zich heeft beziggehouden met de externe voorlichting bij of gefinancierd door de rijksoverheid, de interne
2
Zie voor de ontwikkeling van de communicatieafdeling de tekst ‘Van perschef tot
communicatiemanager’ op pagina 325.
3
Zie hoofdstuk 3 voor ontstaan en verdere ontwikkeling van de Principia
316 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
voorlichting en de bibliotheek- en documentatiefunctie bij de departementen.”10.13
Uit de aanbevelingen kan worden afgeleid dat de positie van de voorlichtingsdienst, buiten
de externe woordvoering, niet overal even sterk is. Binnen departementen blijkt vanuit
verschillende plaatsen aan voorlichting te worden gedaan. Voorgesteld wordt daarom de
positie van de centrale dienst te versterken, te beginnen met het laten toetsen van de
verschillende decentrale voorlichtingsactiviteiten. Maar ook door de voorlichters eerder bij
beleidsvoorbereiding te betrekken.10.14 Het rapport kent dus een aantal offensieve aspecten.
Mogelijke besparingen op communicatie
Belangrijk in het rapport zijn de aanbevelingen die de VoRa in feite aan zichzelf doet. “Bij
het produceren en distribueren van schriftelijk materiaal kan naar efficiëntieverbetering en
kostenbesparing worden gestreefd door: toepassing van tekstverwerkings- en datatransmissietechnieken en afwegen van eigen apparaatskosten tegenover uitbesteden aan derden,
respectievelijk het gezamenlijk en centraal beheren respectievelijk meervoudig gebruiken
van adressenbestanden, het periodiek bijstellen van verzendlijsten aan de hand van
functionele criteria en gebleken behoefte. Daarnaast kan de opslag, verzending, financiële
administratie van voorlichtingsmateriaal – vooralsnog wanneer dit niet kosteloos ter
beschikking wordt gesteld – aan bijvoorbeeld het Distributiecentrum voor
Overheidspublicaties worden uitbesteed.”10.15 Aan de coördinatie in de zin van gelijk
optrekken, die zich sinds het begin van de VoRa met wisselend succes heeft ontwikkeld,
worden nu uitdrukkelijk vormen van samenwerking en het overdragen van werkzaamheden
aan een centrale organisatie toegevoegd.
De aanbevelingen van de werkgroep komen neer op een bezuiniging van 10 procent ten
opzichte van het ijkpunt. Dat is voor een deel in aanvulling op de algemene reductie van de
overheidsuitgaven door de zogenaamde ‘2%-operatie’, waarbij een algehele vermindering
van het aantal ambtenaren wordt nagestreefd, en door de ‘posterioriteiten-analyse’.
Tegenover de reductie van deze omvang kunnen ook nog kostenbesparingen worden
bewerkstelligd “wanneer men erin slaagt de inhoud en uitvoering van wetten en regelingen
sterk te vereenvoudigen.”10.16
Aan de totstandkoming van het Heroverwegingsrapport is intensief gewerkt door de nog
relatief nieuwe hoofddirecteur van de RVD, Hans van der Voet, en Fred Volmer, die van 1985
tot 2001 secretaris van de VoRa is. Van der Voet meent dat zijn inspanningen door het
kabinet destijds niet op de juiste waarde zijn geschat. Tot zijn teleurstelling sneuvelt de
afdeling Tentoonstellingsbouw, die onder zijn verantwoordelijkheid valt, in de posterioriteiten-operatie. “Deze afdeling met 24 medewerkers maakte in haar werkplaats in
Wateringen, later in Rijswijk, onder andere maquettes over de Deltawerken en verschillende
tentoonstellingen voor ministeries. Ik moest haar verzelfstandigen. Dat ging fout. Daarna is
ze ondergebracht bij een bedrijf, maar dat ging na enkele jaren over de kop. Heb ik heel
vervelend gevonden.” Maar verder is er niet zoveel met het rapport gebeurd. Van der Voet:
“Binnen de VoRa wist ik interdepartementaal voor honderd miljoen gulden aan bezuinigingen in beeld te brengen. Alle departementen waren daarmee akkoord. Maar Lubbers deed er
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 317
niets mee. Kennelijk vond hij het te risicovol of niet de moeite waard. Hadden we voor de
prullenbak zitten werken.”10.17 “Maar”, voegt hij eraan toe, “daarna heb ik overigens nooit
begrotingsproblemen gehad.”
Volmer legt de nadruk op de samenwerking die na de totstandkoming van het rapport
tussen de departementen op gang komt. Als VoRa-secretaris is hij niet alleen verantwoordelijk voor de ondersteuning van de VoRa-vergaderingen en -commissies, maar ook belast met
de voorbereiding van gemeenschappelijke projecten. Dat geldt onder andere voor de
projecten die uit de Heroverwegingsnota voortkomen. “Toen het mogelijk was overheidsfolders te distribueren via bibliotheken en postkantoren”, zegt hij, “hebben we dat direct
met verschillende partijen voor de hele Rijksoverheid opgezet. Een enorm project dat als
eerste belangrijke stap in de interdepartementale samenwerking kan worden gemarkeerd.
Een ander voorbeeld is de opzet van het callcenter van de Postbus 51 Informatiedienst.”10.18
Echt bezuinigen is er halverwege de jaren tachtig nog niet bij. Binnen ieder departement
wordt getracht naar eigen merites de bezuinigingstaakstellingen op te vangen. Het is niet
helder of de afdelingen Voorlichting er op elk departement net zo makkelijk van af zijn
gekomen als Van der Voet op AZ. Nieuwe activiteiten, zoals de distributie van informatiefolders en het verzenden van persberichten, worden aarzelend gemeenschappelijk opgepakt.
Dat geldt ook voor de publieksvoorlichting in het verlengde van de Postbus 51-spotjes op
radio en televisie. Rondom de overheid verandert het medialandschap. Televisie wordt in de
samenleving steeds belangrijker, niet alleen de publieke omroepen, maar vanaf 1989 ook de
commerciële zenders. De radio en de dag- en weekbladen weren zich stevig in de concurrentie met de televisie. De politiek en de overheid kunnen zich in een groeiende aandacht
verheugen. De perschefs trachten die aandacht het hoofd te bieden. Binnen het departement slagen ze er niet zelden in tegen die achtergrond de personele en budgettaire ruimte
te vergroten. In weerwil van de constante noodzaak binnen de Rijksoverheid om de
uitgaven te beteugelen.
Een nieuwe bestandsopname in 1995
In het Heroverwegingsonderzoek is wel gevraagd naar de budgetten van de voorlichtingsdiensten, maar niet naar de personeelsformatie. De verschillen zijn daarvoor waarschijnlijk
te groot. Zo’n tien jaar later lukt dat met enkele slagen om de arm wel. In 1991 stelt de
Algemene Rekenkamer over de publiekscampagnes vast dat de departementen weinig
inzicht hebben in de kosten ervan en net zomin in de effecten ervan. Het is een aanzet tot
professionalisering van de aanpak van de Postbus 51-campagnes.10.19 Enkele jaren later
beraadt de VoRa zich op de positie van communicatie in het beleid. Bij de
Heroverwegingsoperatie is daarover al voorgesteld die te versterken. De VoRa ziet daarin
zelfs een mogelijkheid van kostenreductie voor de Rijksoverheid. Het rapport ‘Dertien maal
Voorlichting’ signaleert “een ontwikkeling, die gevoed wordt door discussies over de
inbreng van communicatie”.10.20 Maar er is enige ruimte voor verbetering. In feite beperkt
de rol van communicatie zich tot de uitvoering. “De betrokkenheid van communicatiedeskundigen bij cruciale aspecten van de beleidsvoorbereiding, van beleidsinstrumentele
318 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
communicatie, is niet vanzelfsprekend.” Tot die “cruciale aspecten” worden gerekend de
probleemanalyse en de instrumentkeuze.20.21
Tabel 7 Directies Voorlichting – Bestandsopname 1995
Ministerie
Formatie (fte)
Algemene Zaken
BZ
-35,5
Justitie
Budget (€ mln)
-4,4
10.22 4
--
--
BZK
42,6
--5
OCW
53.5
4,16
Financiën
30,5
0,7
Defensie
63,5
1,6
VROM
60,4
10,3
V&W
45,0
2,57
EZ
38,5
3,1
LNV
36,0
1,18
SZW
44,9
2,8
VWS
28,0
1,09
Uit de bestandsopname die in het rapport ‘Dertien maal Voorlichting’ wordt aangeboden
blijkt dat de diversiteit in de organisatie van de voorlichting binnen de Rijksoverheid nog
steeds erg groot is (zie tabel 7). Wel is er nu overal sprake van een ‘centrale directie
Voorlichting’. Van twee departementen zijn geen opgaven ontvangen, van AZ en Justitie, en
de personeelsformatie en het budget hebben niet in alle gevallen betrekking op dezelfde
activiteiten. Als we, om inzicht te krijgen in de totale bezetting op de centrale voorlichtingsdiensten, voor de formatie van AZ en Justitie het gemiddelde aanhouden van de departementen waarvan wel een opgave is ontvangen (43,5 fte), dan komt het totaal aan medewerkers op 566 fte. Een vergelijkbare berekening is voor de budgetten wat ingewikkelder,
omdat slechts in een beperkt aantal gevallen de centrale directie ook een centraal budget
heeft. In veel gevallen verricht de directie werkzaamheden in opdracht van beleidsafdelingen, die daarvoor ook het noodzakelijke budget beschikbaar stellen. Ook vormen van
4
De cijfers van BZ voor 1995 zijn de som van de directies Voorlichting van het kerndepartement en van
Ontwikkelingssamenwerking.
5
BZK – geen centraal voorlichtingsbudget. Voorlichtingsactiviteiten worden betaald uit het activiteitenbudget van de beleidsdirecties
6
Bij OCW kan er incidenteel een beroep worden gedaan op het activiteitenbudget van beleidsdirecties
7
Bij V&W bestaat ook de mogelijkheid een beroep te doen op het activiteitenbudget van
beleidsdirecties
8
Bij LNV bestaat ook de mogelijkheid een beroep te doen op het activiteitenbudget van beleidsdirecties
9
Bij VWS bestaat ook de mogelijkheid een beroep te doen op het activiteitenbudget van beleidsdirecties
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 319
cofinanciering zijn op enkele departementen aanwezig. Het resultaat is dat er, ondanks de
verbeteringen, nog steeds geen eenduidig inzicht is in de kosten die de Rijksoverheid voor
voorlichting maakt.
Nieuwe bezuinigingsrondes
Het rapport-Wallage beveelt in 2001 een uitbreiding van de communicatiemiddelen aan met
zo’n 500 miljoen gulden (zo’n 225 miljoen euro). Die verruiming is er nooit gekomen. De
achtereenvolgende kabinetten-Balkenende die de uitvoering van de aanbevelingen ter hand
hebben genomen, hebben zich gedwongen gezien ingrijpend te bezuinigen op de kosten
van de Rijksoverheid. De programma’s Andere overheid en Vernieuwing Rijksdienst, die daarvoor
worden ontwikkeld, beogen die ombuigingen te bewerkstelligen door het overheidsapparaat ingrijpend te veranderen. Doelmatigheidsverhoging en interdepartementale samenwerking staan daarin centraal. Die moeten ertoe bijdragen dat de kwaliteit van de overheidsdienstverlening ondanks de bezuinigingen niet wordt aangetast. Sterker nog, ze
moeten nieuw elan bevorderen in het functioneren van de overheid in de richting van
burgers. De VoRa heeft de uitdaging die vanuit de programma’s Andere overheid en Vernieuwing
Rijksdienst uitgaat, voor een deel getracht gezamenlijk op te pakken. Binnen de commissieWolffensperger worden denkbeelden ontwikkeld ter invulling van het programma Andere
overheid. In het kader van het programma Vernieuwing Rijksdienst wordt de commissie-Kuijken
ingesteld.
Het programma Andere overheid zet vol in op een overheid die selectiever is, anders stuurt en
beter presteert. Het kent vier actielijnen: verbetering van de dienstverlening, het minder en
anders regelen van haar inspanningen, de verbetering van de eigen organisatie en de
verbetering van relaties met provincies en gemeenten.
Deze actielijnen worden opgenomen in de opdracht aan de commissie-Wolffensperger:
“Hoe kan communicatie worden ingezet voor de volgende doelen:
• Om anders te sturen en beter te presteren moet de buitenwereld vroegtijdig in de
beleidsontwikkeling worden binnengehaald, en moet voeling worden gehouden met wat
de samenleving vindt en ervaart.
• Voor de acceptatie van een selectievere overheid is het essentieel de taken van de
overheid realistisch te duiden en daarmee verwachtingen beter te managen. Dit vergt een
permanent communicatieproces met de maatschappij waarin de werkzaamheden en de
legitimiteit van het Rijk als geheel centraal staan.
• Om beter te presteren is het noodzakelijk de samenhang in het beleid zichtbaar te
maken. Dit vergt op een aantal terreinen een integrale communicatiestrategie en
communicatie-uitvoering van en door het kabinet die direct aansluit op de filosofie en
het profiel van het kabinet.”10.22
De vijftig aanbevelingen die de commissie uiteindelijk doet, zijn in wezen een intensivering
van de lijn die al met het rapport-Wallage is ingezet. Het werk daaraan is immers nog maar
nauwelijks op gang gekomen. In organisatorisch opzicht worden er met betrekking tot
320 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Wallage’s hoofdlijn – ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’ – enkele puntjes op
de i gezet. “De ambities op het gebied van communicatie kunnen slechts worden waargemaakt als aan een randvoorwaarde is voldaan. Binnen de organisatie van de overheid moet
de discipline ‘communicatie’ de plaats en de bewerktuiging krijgen die voor die zwaardere
taak noodzakelijk zijn. Communicatie is geen sluitstuk, maar dient een volwaardig en
integraal onderdeel van het beleidsproces te zijn. Dit is misschien wel de belangrijkste
aanbeveling geweest van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie. De huidige commissie constateert, dat er op dit cruciale punt nog te weinig is gebeurd. Overheidsorganisaties
blijken taai te zijn in het bieden van weerstand tegen verandering. Met name geldt dat voor
de plaatsen waar het beleid wordt gemaakt: de departementen. De commissie herhaalt nog
eens met nadruk de aanbeveling van de commissie-Wallage: ‘Communicatie is een
managementtaak’.
‘Wallage’ heeft met de aanbevelingen niet alleen een impuls gegeven aan de samenwerking
tussen departementen op het gebied van communicatiebeleid en communicatiestrategie.10
Heel concreet is ook de samenwerking aangemoedigd in de uitvoering van communicatieactiviteiten. Daarvoor is begin 2004 het project Samenwerking Uitvoering Rijksbrede Communicatie
(SURC) van start gegaan. Door de SG’s en de pSG’s is het project, dat ten doel heeft “kwaliteitsverbeteringen, een efficiëntere manier van werken én kostenbesparingen” te realiseren,
omarmd in het streven naar een ‘Andere overheid’. SURC spitst zijn inspanningen toe op
tien deelgebieden: publieksvoorlichting, centrale distributie, internet, ondernemers,
campagnemanagement, media-inkoop, programma aanbesteding, audiovisuele producties, onderzoek en arbeidsmarktcommunicatie. De samenwerking tussen departementen
die vanaf midden jaren tachtig op verschillende van deze terreinen op gang is gekomen,
wordt zo geïntensiveerd.
‘Wolffensperger’ bouwt voort op de inhoudelijke aanbevelingen die door de commissieWallage zijn gedaan. En op de samenwerking die binnen SURC op gang is gekomen.
Daaraan worden de volgende voorwaarden gekoppeld:
• Voldoende communicatiedeskundigheid binnen beleidsdirecties. Bewaken van de
eenheid van communicatie en het realiseren van een corporate communicatiestrategie
• Voorkomen van versnippering en verlies van deskundigheid
• Het binnen de organisatie creëren en vasthouden van voldoende deskundigheid op àlle
communicatieterreinen.10.23
Als het rapport-Wolffensperger in 2005 wordt gepresenteerd, is het ‘tijdelijke’ budget dat voor
de uitvoering van het actieplan-Wallage ter beschikking is gesteld, inmiddels bijna op. Het
kabinet draagt daarom de VoRa in zijn standpunt over het rapport-Wolffensperger op om een
voorstel te ontwikkelen voor de hoogte van een jaarlijks budget en een uitwerking van de
bijbehorende financieringssystematiek. Daarvoor wordt de Commissie Financiering gemeenschappelijk communicatiebeleid in het leven geroepen. Deze commissie komt met een voorstel
10
Zie daarvoor Hoofdstuk 2 – Het Rijk krijgt een nieuw gezicht/ Naar een kabinetsbrede beleidspresentatie en een rijksbrede huisstijl
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 321
voor collectieve structurele financiering van het rijksbrede communicatiebeleid. De activiteiten die voortkomen uit het actieplan-Wallage en het project SURC maken daar onderdeel van
uit. Ook wordt de structurele financiering van Postbus 51 in het voorstel ondergebracht. Kort
na de omzetting in 2004 van de Dienst Publiek en Communicatie (DPC) naar een baten-lastendienst is vastgesteld dat de aannames, waarop de centralisatie van de publieksvoorlichting in
de Postbus 51 Informatiedienst is gebaseerd, niet deugen. Een noodgreep is daarom nodig
geweest om de financiële gevolgen te beperken.11 Op basis van het ‘Jaarprogramma gemeenschappelijke communicatie 2007’ dat binnen de VoRa wordt opgesteld, wordt becijferd dat er
14,6 miljoen euro nodig is voor de uitvoering ervan. Voorgesteld wordt dat bedrag ‘hoofdelijk
om te slaan’ over alle departementen en daarbij AZ te ontzien. AZ levert, zo is de gedachte, in
het eigen departementale budget al een forse financiële bijdrage aan gemeenschappelijke
communicatie-activiteiten. Niet ieder departement is over de oplossing even enthousiast,
verschillende directeuren Communicatie vrezen dat de bijdrage per departement, iets meer
dan een miljoen euro, uit hun budget moet komen. Het kabinet negeert die bezwaren en
neemt het budget-voorstel over.
De VoRa krijgt zo vanaf 2007 een eigen structureel budget voor gemeenschappelijke
activiteiten om de overheidscommunicatie te verbeteren en te versterken. De afdeling
Communicatiebeleid van de RVD wordt namens de VoRa gedelegeerd opdrachtgever en
krijgt daarmee het beheer over het budget. De opdrachten worden of zijn belegd bij ‘derde
partijen’. Eén daarvan is DPC, waaraan Postbus 51 en de uitvoering van voormalige
SURC-onderdelen is toevertrouwd.
Departementale divergentie
Het programma Andere overheid, op veel plaatsen met enthousiasme verwelkomd, sterft een
zachte dood. Voor de centrale ontwikkelingen van de overheidscommunicatie heeft dat
weinig effect. De ingezette lijn wordt voortgezet.
Teleurstellend is dat decentraal, binnen de departementen, de bezuinigingstaakstellingen
naar eigen merites worden ingevuld. De algemene oproep tot interdepartementale
samenwerking krijgt wel een vertaling in tientallen projectgroepen op tal van terreinen,
maar dat laat onverlet dat er op de in zekere zin sinds 1985 convergerende ontwikkeling van
de diverse directies Communicatie een abrupte inbreuk wordt gepleegd. Op de ene plaats
worden directies uit elkaar getrokken, elders worden ze met branchevreemde directies
samengevoegd. Met de inzichten en aanbevelingen van de commissies Wallage en
Wolffensperger wordt daarbij geen rekening gehouden. Dat geldt ook voor de ‘randvoorwaarden’ die zij stelden aan ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’, zoals het
binnen de departementen ‘vasthouden van voldoende deskundigheid op alle
communicatieterreinen’.
11
Zie daarvoor Hoofdstuk 5 – De burger op het netvlies van de overheid/ Het effect van de Factor C op
beleidsvorming
322 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De consequenties van de divergentie die vanaf 2003/ 2004 tijdens de eerste kabinettenBalkenende op gang komt, worden in het Interdepartementaal Beleids Onderzoek (IBO)
gesignaleerd. Het IBO wordt in 2005 in opdracht van Financiën onder leiding van Kees
Spaan, dan voorzitter van de Nederlandse Dagblad Pers (NDP) uitgevoerd. Opnieuw wordt
getracht een goed inzicht te krijgen in de formatie en het budget. In totaal komt het IBO uit
op een centraal voorlichtingsbudget in 2004 en 2005 van circa 100 miljoen euro. Vanuit
andere beleidsdirecties binnen de kerndepartementen wordt daar zo’n 44 tot 80 miljoen
euro aan toegevoegd. Het grote verschil wordt veroorzaakt door de voorlichtingscampagne
voor de nieuwe zorgverzekeringswet die op 1 januari 2006 in werking moet gaan.
De gezamenlijke formatie van de directies Communicatie loopt van 2004 in 2005 terug van
zo’n 760 naar 700 fte. Ook de formatie die gemoeid is met de decentrale voorlichtingsactiviteiten loopt ondanks de Zorg-campagne terug, van circa 190 naar 170 fte. De totale formatie
komt daardoor in 2005 onder de 900 fte. Maar wat preciezer inzoomend op de tabel worden
de gebrekkige opgaven van de departementen zichtbaar. De lange lijst van voetnoten is
evenzeer een uitdrukking van de disclaimers waarmee de tabel is omgeven. Het blijft ingewikkeld, ondanks alle eerdere pogingen en ondanks de druk vanuit Financiën, een goed inzicht te
krijgen in de werkelijke kosten van de communicatie van de Rijksoverheid. De Financiënvertegenwoordigers in de IBO-commissie halen overigens enigszins de druk van de ketel. Ze
erkennen dat het een te grote boekhoudkundige inspanning vergt om alle communicatieuitgaven een oormerkje mee te geven. Binnen de VBTB-methode is het weliswaar mogelijk de
communicatie-inspanningen wat preciezer te markeren door vragen te stellen als ‘Wat gaan
we ervoor doen?’ of ‘Wat hebben we ervoor gedaan?’. Maar de winst aan inzichtelijkheid blijft
beperkt en rechtvaardigt een dergelijke aanpassing van de boekhoudsystemen niet.
Bovendien komt het de nagestreefde vereenvoudiging van de Rijksbegroting als geheel niet
ten goede. Het oogmerk daarvan is juist het aantal bijlagen te beperken.
De IBO-commissie zoekt het daarom in een andere richting. Zij wil de inzichtelijkheid van
formatie en budgetten vergroten door de diversiteit tussen de directies Communicatie te
beperken. “Voor de efficiëntie van overheidscommunicatie is het niet alleen van belang dat
de structuur en werkwijze van directies Voorlichting en Communicatie passen bij de
departementale organisatie, maar ook dat mandaat en bevoegdheden onderling niet te
sterk uiteenlopen. Verschillen in mandaat en in bevoegdheden belemmeren in de huidige
situatie soms optimale samenwerking. In vergelijking met andere centrale directies van
departementen, zoals de directies FEZ12 en de Auditdiensten, bestaat bovendien nauwelijks
centrale regelgeving over taken, bevoegdheden, coördinatie, afstemming, etc. van
voorlichtingsdirecties. Een meer uniforme opzet van de voorlichtingsdirecties maakt het
gemakkelijker om tot samenwerking te komen, waardoor bovendien besparingen mogelijk
zijn.”10.24
12
FEZ – Directie Financieel-Economische Zaken
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 323
Van perschef tot communicatiemanager
Ontwikkeling van de communicatiefunctie bij het ministerie van Financiën
De ontwikkeling van de afdeling Perszaken tot directie Communicatie bij Financiën wijkt
niet zoveel af van die bij andere departementen. Direct na de Tweede Wereldoorlog is
ambtenaar Jan Barentz, die in 1948 de eerste hoogleraar politieke wetenschappen aan de
roemruchte Politiek Sociale Faculteit wordt, korte tijd perschef. Hij wordt opgevolgd door
P.H. Pelser, die in 1953 na een veroordeling wegens declaratiefraude, moet vertrekken.
Zijn opvolger is ANP-journalist G.C. van Eck die de functie vanaf 1954 vervult. In 1958
vertrekt hij naar het Centraal Sociaal Werkgevers Verbond (CSWV). Zijn opvolger is Willem
van Gogh, die tot 1967 de afdeling Perszaken bemenst met zijn adjunct Wim Gordijn. Van
Gogh heeft zijn sporen voor de oorlog in de journalistiek van Nederlands-Indië verdiend.
Kort na de oorlog is hij al snel werkzaam als adjunct-perschef bij Financiën. Als Van Gogh
in 1967 op de drempel van de ministerskamer in de Tweede Kamer na de regeringsverklaring van het kabinet-De Jong overlijdt, moet Financiën op zoek naar een opvolger.
Fred Lörtzer, dan parlementair journalist bij het katholieke dagblad De Tijd, laat merken dat
hij wel belangstelling heeft voor de functie. Eerst polst hij de toenmalige staatssecretaris
Ferdinand Grapperhaus (KVP), later biedt hij zich met een kritische noot aan bij secretarisgeneraal Bob Huijsmans. “Ik ben het met u eens”, zo schrijft hij in zijn sollicitatiebrief, “dat
de voorlichting van Financiën, zoals die voor mij als journalist merkbaar is, niet voldoet aan
de moderne eisen.” Hij voegt eraan toe dat de te benoemen functionaris “een startpositie
moet krijgen die hem de mogelijkheid geeft die nieuwe wegen te zoeken. Vooral ook intern
is het noodzakelijk de gewijzigde opzet duidelijk tot uitdrukking te laten komen.”
Na de gesprekken die volgen krijgt Lörtzer de ruimte om de afdeling Perszaken om te
vormen tot een afdeling Voorlichting. De taken van de nieuwe afdeling worden het
adviseren over de aspecten van externe voorlichting die zijn verbonden aan het beleid van
het ministerie, het geven van voorlichting naar buiten en het verzorgen van de voorlichting binnen het ministerie over de opvattingen in de publieke opinie. Daarnaast zijn de
interne voorlichting en de bibliotheek aan de afdeling toevertrouwd. Functioneel valt de
afdeling onder de secretaris-generaal. Het hoofd wordt benoemd in de rang van hoofdadministrateur op de toenmalige schaal 150. Dat is een promotie ten opzichte van zijn
voorganger die als referendaris is ingeschaald. Bij de promotie hoort ook deelname aan
de wekelijkse ministersstafbijeenkomsten waar terugkoppeling wordt gegeven van de
ministerraadvergaderingen. Naast de bewindslieden nemen daar verder aan deel de
secretarissen-generaal en de directeuren-generaal. Minder formeel is de deelname aan
de borrel die de SG vrijdagsavonds op zijn kamer geeft voor de ministersstaf. Het is een
prima gelegenheid om te worden bijgepraat over de bijzondere kanten aan de actuele
vraagstukken en de verhoudingen binnen het kabinet.10.25
324 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De afdeling die Lörtzer in 1968 aantreft bestaat uit circa 25 mensen. Deze doen de
werk­zaam­heden voor interne voorlichting, waarvan het vervaardigen van de knipselkrant
een belangrijk onderdeel is, voor de bibliotheek en voor het secretariaat. De externe
voorlichting wordt door hem zelf gedaan, samen met zijn plaatsvervanger Gordijn en nog
een collega. Geleidelijk aan slaagt hij erin meer mensen in dienst te nemen. Daarmee
komt ook een taakverdeling tot stand. Lörtzer blijft de woordvoering doen voor de
minister. Gordijn concentreert zich op de directoraten-generaal Fiscale Zaken en
Belastingdienst en ontwikkelt zich tot woordvoerder van de staatssecretaris. De nieuwe
man wordt woordvoerder op het terrein van de Generale Thesaurie. Door deze taak­
verdeling krijgen zij ook toegang tot de stafvergaderingen van de verschillende directo­
raten-generaal. En openen zo hun interne informatiekanalen.
Lörtzer vertrekt in 1983 naar de RVD, waar hij plaatsvervangend hoofddirecteur wordt
naast Hans van der Voet. Zijn opvolging heeft enige voeten in de aarde. Minister Fons van
der Stee (CDA) bemoeit zich er nadrukkelijk mee. Hij wijst de kandidaat af die uit de
sollicitatieprocedure naar voren komt. Zijn voorkeur gaat uit naar NOS Journaal-redacteur
Charl Schwietert. Deze wordt echter in diezelfde periode benaderd door VVD-partijleider
Ed Nypels voor de functie van staatssecretaris op Defensie. Hij aanvaardt die functie,
maar moet die na vier dagen neerleggen, omdat hij zijn cv mooier heeft voorgesteld. Zijn
NOS-collega Hans Hillen wordt daarop aangenomen. Van der Stee zelf kan nauwelijks van
de diensten van Hillen gebruik maken. Hij wordt bij de kabinetsformatie als minister
vervangen door Onno Ruding.
Hillen maakt de structuur van de afdeling iets platter. De ‘chefs’ van de subafdelingen
Persvoorlichting, Publieksvoorlichting en Bibliotheek heten onder hem ‘hoofd’. De
woordvoerders worden wat nadrukkelijker aan de directoraten-generaal gekoppeld. Dat
leidt ertoe dat de directeur weliswaar woordvoerder van de minister blijft, maar de
woordvoerder Generale Thesaurie hem vergezelt naar Europa, naar IMF en andere
internationale verplichtingen. De Europese en buitenlandse financiële betrekkingen zijn
namelijk onderdeel van de GT. Hillen wordt aangesteld op schaal 15, maar bij zijn vertrek
in 1989 naar de Tweede Kamer heeft hij schaal 16. Zijn opvolger wordt Ronald Florisson.
Die heeft al eerder op Financiën gewerkt, maar maakt in 1988 een uitstapje naar
Economische Zaken. Eerder is hij PvdA-fractiemedewerker geweest. Op persoonlijke titel
krijgt hij als een soort van arbeidsmarkttoeslag schaal 17. Florisson vertrekt in 1999 naar
ICT-bedrijf Baan Company.
In de feitelijke organisatie binnen de directie verandert weinig. Eind 1998 wordt het
Bureau Kabinet en Protocol (BKP) aan zijn directie – die dan inmiddels Centrale Directie
Voorlichting (CDV) heet – toegevoegd. Daarmee komt de verantwoordelijkheid voor de
organisatie van de officiële diners en van de koninklijke onderscheidingen bij CDV. Er is
niet bewust naar gehengeld. De overkomst lost een probleem elders binnen Financiën op.
De ophanging van CDV verandert wel. Sinds 1968 valt de directie onder de SG, maar als
het informeel overleg van SG en de vier DG’s – het Pentagon geheten – wordt omge-
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 325
vormd tot de formelere bestuursraad, wordt het beter geacht de min of meer onafhankelijke positie van de SG ten opzichte van de DG’s te benadrukken door zijn verantwoordelijkheid voor de centrale directies over te dragen aan de pSG. Omdat deze geen plaats
heeft in de ministersstaf vindt er vanaf dat moment periodiek overleg plaats van de
directeur CDV met SG en pSG gezamenlijk.
De taakverdeling binnen CDV wordt onder Florisson wat scherper. De plaatsvervangend
directeur richt zich vooral op de publiekscommunicatie en op de personeels- en organisatie-kanten van de directie. Aan de permanente wrijvingen tussen de Belastingdienst en
CDV komt een einde door onder de woordvoerder Belastingdienst zes persvoorlichters te
plaatsen, één voor iedere landelijke directie van de Belastingdienst. De benodigde
formatie en het budget worden door de Belastingdienst overgeheveld. In dezelfde
periode worden er door Domeinen, een van de andere centrale directies bij Financiën,
twee arbeidsplaatsen overgeheveld. Daarmee wordt de externe communicatie van zowel
Belastingdienst als Domeinen aan CDV overgelaten.
Florisson probeert de samenwerking tussen woordvoerders en persvoorlichters enerzijds
en de communicatieadviseurs anderzijds te verbeteren door de vorming van multidisciplinaire communicatieteams per directoraat-generaal. Een onverdeeld succes is het niet.
Binnen de pikorde in de overheidscommunicatie staan woordvoerders en persvoorlichters bovenaan. Het delen van informatie met communicatieadviseurs, nodig om hen hun
werk goed te laten doen, gaat daardoor te moeizaam.
Binnen de Financiën-organisatie vormt CDV de sluis van alle documenten die naar de
Tweede Kamer moeten. Bij enkele andere departementen wordt die rol door het Bureau
SG vervuld. Het voordeel van de sluis-functie is dat CDV op de hoogte is van alle
Kamerstukken en kan beoordelen of het zinvol is er een persbericht aan te koppelen. Die
functie wordt des te belangrijker met de opkomst van internet. CDV verzendt dan niet
alleen de stukken digitaal aan de Tweede Kamer, maar plaatst ze ook op de minfin-site.
Zo wordt de website een belangrijke informatiebron voor de pers. Min of meer gelijktijdig
worden de officiële uitvoeringsbesluiten van in het bijzonder de Belastingdienst op de
website gezet. Belastingconsulenten en andere professionele dienstverleners zijn dan niet
meer afhankelijk van de papieren Staatscourant. Bovendien hebben ze de informatie dan
direct ook digitaal.
Een belangrijke – tijdelijke – uitbreiding van CDV vindt in 1997 plaats in verband met de
voorbereidingen op de invoering van de euro. Aanvankelijk wil de GT zich bij alle
activiteiten ook ontfermen over de voorlichtingskant ervan. Minister Zalm steekt daar op
aandringen van CDV een stokje voor. Zo ontstaan er binnen Financiën twee euro-teams;
één voor de feitelijke – de chartale – invoering en één voor de communicatie daarover.
Het CDV-euroteam wordt de kern van het Voorlichtersforum, waarin wordt samengewerkt met alle hoofden voorlichting van de deelnemende partijen in het Nationaal Forum
voor de Introductie van de euro.
326 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Dit is de situatie die Florisson in mei 1999 overdraagt. Met inbegrip van de ‘persoonlijke
schaal 17’. Tot 2002/ 2003 blijft deze situatie redelijk intact. Daarna komt de directie onder
druk van bezuinigingen in een permanent veranderproces terecht. De medewerkers van
het tijdelijke euroteam vullen vanaf 2002 de vacatures in die elders in de directie
ontstaan. Binnen de kleiner wordende bestaande formatie moet naar ruimte worden
gezocht voor de toenemende inspanningen op internet. Het relatief grote centrale
voorlichtingsbudget wordt steeds kleiner, de verschillende beleidsdirecties worden geacht
de voorlichting op hun eigen terrein te bekostigen. Met wisselend succes wordt de lijn van
de interdisciplinaire voorlichtingsteams weer opgepakt.
In 2003 komt aan de zelfstandige positie van CDV voor enige tijd een einde, doordat ze
wordt ondergebracht in een nieuwe directie Bedrijfsvoering & Communicatie (B&C).
Tegelijkertijd wordt de afdeling Bibliotheek & Documentatie (Bidoc)) uit het organisatorisch verband van CDV gelicht. B&C blijft tot mijn vertrek op 1 november 2008 bestaan.
Daarna worden de uitgangspunten die de VoRa en het SGO in 2007 zijn overeengekomen,
gevolgd. De communicatieactiviteiten worden weer gebundeld in de ‘Directie
Communicatie’, die wordt ondergebracht in het SG-cluster. Bidoc blijft onderdeel van de
bedrijfsvoeringskolom.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 327
Vernieuwing Rijksdienst
De commissie-Spaan heeft geen bezuinigingsoogmerk. Ze is erop gericht een beter inzicht
te verkrijgen in de communicatiekosten van de Rijksoverheid. Bezuinigingen zijn wel
verbonden aan het programma Vernieuwing Rijksdienst van het CDA-PvdA-kabinet dat in 2007
aantreedt. De aanpak ervan is wat krachtdadiger dan zijn voorganger, het programma Andere
overheid. De uitvoering is ook beter gecoördineerd, mede doordat programmaleider Roel
Bekker als secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst tot het allerhoogste ambtelijk niveau
behoort.
Voor de communicatiediscipline is van belang dat de uitvoering van de taakstellingen wordt
samengebracht in het programma Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl (ONS). Daardoor wordt
het mogelijk communicatie-activiteiten van departementen onder te brengen in reeds
bestaande of nieuw op te zetten ‘shared service centers’, gemeenschappelijke dienstencentra.
Een op voorhand gelopen race is het niet, maar het perspectief van het gezamenlijk in stand
houden van de dienstverlening aan burgers, heeft de pijn verzacht. Vooral omdat daardoor
in sommige opzichten zelfs tegen lagere kosten een hogere kwaliteit kon worden geboden.
De professionele inslag van communicatiedeskundigen om zich te kunnen verplaatsen in
anderen, in het bijzonder in burgers, is daarbij waarschijnlijk eveneens behulpzaam
geweest.
De totale reductie van personeel en middelen op communicatie van de Rijksoverheid in het
kader van het programma Vernieuwing Rijksdienst is niet exact vast te stellen, omdat een goede
nulmeting ontbreekt. Er wordt ruimhartig gesproken van een reductie over alle voorlichtingsactiviteiten van 800 naar 600 fte, een vermindering met een kwart. Daarbinnen levert
ONS een stevig aandeel door de reorganisatie van de onlineactiviteiten. Bijna 50 fte komen
vanuit de departementen beschikbaar om de gemeenschappelijke activiteiten, in het
bijzonder aan de website www.rijksoverheid.nl, uit te voeren. Zij gaan het werk doen dat
eerder door circa 120 fte verspreid over de departementen is uitgevoerd.
De ‘ideale’ directie Communicatie
De ONS-operatie heeft grote invloed op de organisatie van de overheidscommunicatie,
zowel op de departementen als op de centrale voorzieningen. Naar aanleiding daarvan
wordt met enige regelmaat de vraag opgeroepen hoe de ‘ideale directie Communicatie’ er
na afronding van het ONS-project uit zou moeten zien. Simultaan wordt daarom in
samenspraak met het SGO het project De ideale directie Communicatie opgestart. Als ideaal geldt
een directie Communicatie, binnen een compacte en ontkokerde Rijksoverheid met een
duidelijke meerwaarde voor het Rijk, het kabinet en het eigen departement. Het gemeenschappelijke streven van SG’s en directeuren Communicatie is in negen punten samengevat:
• De directies Communicatie leveren een belangrijke bijdrage aan het streven naar een
meer eenduidige communicatie met de samenleving door (Rijks)overheid en kabinet. De
directies Communicatie doen dit door blijvend te investeren in het gezamenlijk optrekken binnen de overheidscommunicatie.
328 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
• De directies Communicatie staan ten dienste van het primaire proces van hun ministerie.
• Het doel van de directies is het beleid en de uitvoering daarvan optimaal te laten landen,
zowel intern als extern.
• De directie Communicatie werkt op basis van een departementale communicatiestrategie, die is afgeleid van de kabinetsbrede communicatiestrategie en de rijksbrede corporate
communicatiestrategie.
• De directies Communicatie bepalen in dialoog met beleid en de politieke top de
departementale communicatiestrategie en de kernboodschappen op de beleidsprioriteiten. Zij geven daarnaast invulling aan communicatie over de uitvoering van het beleid in
de vorm van resultaatcommunicatie en verwachtingsmanagement.
• De directie Communicatie is een stafdirectie met directe toegang tot de
bewindspersonen.
• De directies Communicatie zijn gekoppeld aan de SG-functie en staan ten dienste van het
primaire proces. De directie valt uitdrukkelijk niet binnen de bedrijfsvoeringskolom13.
• De directies Communicatie hebben minimaal de volgende disciplines in huis:
-- Communicatieadvies
-- Omgevings- en communicatieonderzoek
-- Woordvoering
-- Speechschrijven
-- Persvoorlichting
-- Regie op campagnes
-- Online media
-- Interne communicatie
• De directies hechten aan blijvende professionalisering van de
communicatiediscipline.10.26
De meeste uitgangspunten zijn een bevestiging van wat ‘Wallage’, ‘Wolffensperger’ en
‘Spaan’ eerder hebben bepleit. Opmerkelijk is dat er afstand wordt genomen van het
opnemen van directies Communicatie in de bedrijfsvoeringskolom, zoals dat in het kader
van het programma Andere overheid onder meer bij Financiën is gebeurd. De uitgangspunten
bieden een herstel van de ontwikkeling naar convergentie die vanaf 1985 op gang is
gekomen en door een ongelukkige ingreep sinds 2003 even ‘on hold’ is gezet.
Na de vaststelling van deze uitgangspunten door SGO en VoRa laat de VoRa door Berenschot
een bestandsopname maken van de directies Communicatie binnen de Rijksoverheid. Om
zo een vertrekpunt te creëren voor de ontwikkeling naar de ‘ideale directie Communicatie’
zodra de ONS-operatie is afgerond. De uitkomst daarvan zal rekening moeten houden met
de prominentere rol die vanaf 2011 voor de Dienst Publiek en Communicatie (DPC) zal zijn
weggelegd.
De Dienst Publiek en Communicatie (DPC) is een ‘verzelfstandigd’ onderdeel van het
ministerie van AZ, dat aanvankelijk deel heeft uitgemaakt van de RVD.10.27 Omdat de RVD en
13
Cursivering van de auteur.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 329
de verschillende directies Communicatie steeds nadrukkelijker opdrachtgever van DPC zijn
geworden, is het in 2006 zinvol geoordeeld DPC rechtstreeks, als ‘baten-lastendienst’ onder
de departementale leiding te brengen. Binnen de VoRa zijn enkele ‘opdrachtgeversberaden’
gevormd, waarin vertegenwoordigers van RVD en de departementale directies Commu­ni­
catie, onder voorzitterschap van een lid van de VoRa, zijn vertegenwoordigd. Zij nemen de
aansturing en de regie op zich over de diverse DPC-activiteiten. Zo blijven de departementen niet alleen betrokken, maar ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de taken die ze
aan DPC hebben overgedragen. Dat geldt al langer voor publieksvoorlichting en campagnemanagement onder de paraplu van Postbus 51, voor opleidingsactiviteiten door de
Academie voor Overheidscommunicatie en voor gemeenschappelijke inkoop- en aanbestedingswerkzaamheden, het ‘categorie management’. Vanaf 2010 komen daar verschillende
onlineactiviteiten bij.10.28
De VoRa hoopt met de opdrachtgeversberaden eventuele spanning tussen de aansturing van
de gecentraliseerde activiteiten en van de werkzaamheden op de departementen tegen te
gaan. De leiding van de RVD hoopt met deze constructie bovendien de indruk te vermijden
dat zij een steeds grotere greep nastreeft op de communicatie van de Rijksoverheid. De
verantwoordelijkheid ligt per slot van rekening bij de directeuren Communicatie gezamenlijk. Door het voorzitterschap van de opdrachtgeversberaden niet bij de RVD, maar bij een
departementale directeur Communicatie neer te leggen wordt dat nog eens benadrukt.
In de bestandsopname van Berenschot wordt een reductie van de formatie zichtbaar met
circa 185 fte tussen 2003 en 2011. De cijfers moeten met enige voorzichtigheid worden
gehanteerd. Zeker als ze geplaatst worden naast de gegevens uit 1995 (‘Dertien maal
voorlichting’), 2004 en 2005 (IBO) (zie tabel 8). De personeelsomvang neemt tot 2004 toe
tot circa 950 fte. Daarna neemt die geleidelijk af, tot minder dan 650 in 2011; een reductie
van ruim 30 procent.
De cijfers logenstraffen de kritiek op het ‘groeiend aantal overheidsvoorlichters’ die binnen
de journalistiek en de politiek veelvuldig wordt gehoord. De minister van BZK weert zich
tegen deze kritiek in zijn brief van 10 juni 2011, waarbij hij zich baseert op de
Bestandsopname die door Berenschot is opgemaakt. “De totale formatie van de communicatie bij de departementen is de afgelopen jaren gedaald van 795 medio 2009 naar 608 fte
nu (een afname van 23 procent).” Donner voegt daaraan toe dat het aantal woordvoerders/
persvoorlichters, waar de kritiek zich in het bijzonder op heeft toegespitst, met 24 procent
is afgenomen, naar 100 fte. “Aangezien de directies Communicatie momenteel invulling
geven aan de opgelegde taakstelling, zal de toekomstige formatie nog verder dalen”, zo sluit
Donner zijn mededeling af.10.29
Naar een integrale communicatieaanpak
De ontwikkeling van de overheidsvoorlichting verloopt langs twee sporen, die lange tijd
bijna onafhankelijk van elkaar bestaan: perswoordvoering en publieksinformatie.
Aanvankelijk is de woordvoering redelijk passief. Er worden persberichten verstrekt als er
330 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
iets te melden valt. En er wordt op vragen van de media gereageerd. Vanaf de tweede helft
van de jaren zestig gaan de persvoorlichters hun rol wat proactiever invullen.
Mannetjesmaker Ben Korsten, die grote invloed heeft op KVP-ministers, heeft daar in zekere
zin de aanzet toe gegeven. De journalistiek kijkt er in die tijd ook naar uit. Woordvoerders
krijgen een prominentere plaats binnen de departementale hiërarchie, waardoor er voor
hen nieuwe informatiekanalen geopend worden. Ze krijgen daardoor ook de kans, meestal
in samenspraak met hun bewindslieden, om media wat eerder op nieuwe ontwikkelingen
en voorstellen te attenderen. Een nieuwe lichting ‘perschefs’, meestal afkomstig uit de
parlementaire journalistiek, wordt in de gelegenheid gesteld uitvoering te geven aan hun
opvattingen. Edgar Nordlohne stapt van NRC over naar OCW, Fred Lörtzer van De Tijd naar
Financiën.
Tabel 8 Directies Communicatie Rijksoverheid – Bestandsopnamen 1995 -201114
199515
200316
200417
2005
2009
2011
Formatie
(fte)
Formatie
(fte)
Formatie
(fte)
Formatie
(fte)
Formatie
(fte)
Formatie
(fte)
--
--
79
72
72,5
48,5
35,5
--
66
65
61,5
52,0
--
52,0
52
52
46,5
38,5
BZK
42,6
44,5
62
62
109,0
93,0
OCW
53.5
61,9
59
53
61,1
47,1
Financiën
30,5
59,0
39
38
40,5
34,0
Defensie
63,5
50,0
57
57
53,0
37,0
VROM
60,4
79,9
77
79
105,0
78,0
V&W
45,0
71,0
57
55
63,3
48,3
EZ
38,5
77,5
79
47
43,4
35,1
LNV
36,0
33,0
33
31
40,0
40,0
SZW
44,9
113,3
65
65
99,6
53,4
VWS
28,0
57,5
64
57
51,4
38,7
Gemiddeld
43,5
63,7
73
67
65,1
49,5
565,5
828,1
947
867
846,3
643,5
Ministerie
Algemene Zaken
BZ
Justitie
Totaal (13x gemiddelde)
De publieksvoorlichting kent zijn eigen ontwikkeling. Na de Tweede Wereldoorlog worden
er aanvankelijk films gemaakt over herrijzend Nederland. Later wordt de onderwerpskeuze
verbreed naar allerlei onderdelen van ‘aanvaard beleid’. Communicatieadviseurs denken na
14
De tabel is door de auteur zelf samengesteld.
15
Gegevens 1995 afkomstig uit Dertien maal Voorlichting, aw. pg 73.
16
Gegevens 2003, 2009 en 2011 afkomstig uit Berenschot Bestandsopname, aw pg 20 ev.
17
Gegevens 2004 en 2005 afkomstig uit IBO-onderzoek, aw, pg 13-14.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 331
over hoe burgers, die belang kunnen hebben bij bepaalde onderdelen van de overheidsregelgeving, het best kunnen worden geïnformeerd. Zij geven de aanzet tot de productie van
tal van folders en brochures. Met behulp van de zendtijd die aan de overheid is toegekend,
worden ze onder de aandacht van burgers gebracht. Kort daarna volgen de folderrekken van
Postbus 51 in de postkantoren en de bibliotheken. Bereikt de informatie over beleidsontwikkeling via de journalistiek het publiek, op het aanvaard beleid wordt de bevolking
rechtstreeks geattendeerd. Pas met de ontwikkeling van internet – vanaf de millenniumwisseling – bereikt de informatie over ‘nog niet aanvaard beleid’ en ‘aanvaard beleid’ via één
kanaal de burgers.
Deze parallelle ontwikkelingen bieden perspectieven voor een geïntegreerde communicatiebenadering. Lange tijd bepaalt de interactie met de journalistiek, het anticiperen op
journalistieke berichtgeving en het mogelijk oproepen van reacties uit het parlement, het
aanzien van de overheidscommunicatie. De overheidsvoorlichting heeft zich daarmee
ongemerkt afhankelijk gemaakt van de belangstelling vanuit de media en van de criteria die
zij aan de dag leggen. Dat is geen punt, zolang de media inhoud geven aan hun pretentie:
de burgers, hun publiek, informeren over ‘everything that is fit to print’. Zoals de pers direct na
de Tweede Wereldoorlog heeft geclaimd. Er gebeurt binnen de overheid echter veel meer
dan media interessant vinden. Een belangrijk deel daarvan is misschien niet voor de pers,
maar wel voor een deel van de bevolking interessant. Een anekdote kan dit illustreren. In
Nieuwspoort vindt de zoveelste discussie plaats over de relatie tussen journalistiek en
voorlichting. Han Mulder, gepokt en gemazeld in de journalistiek, maar dan woordvoerder
van de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, beklaagt zich over het feit dat de
media zo weinig aandacht hebben besteed aan de campagne om het drankgebruik te
beteugelen. Henri Faas, na zijn loopbaan als parlementair verslaggever voorlichter van de
Europese Commissie geworden, dient hem snedig van repliek: “Dat komt omdat het een
zeer eenzijdige campagne is. Er wordt niets gezegd over de voordelen van het drinken.”
De perswoordvoerders vervullen geleidelijk aan een andere rol. Van prima donna’s ontwikkelen zij zich tot pivots – spelverdelers – binnen de departementale directies Communicatie. Ze
behouden hun vooraanstaande positie door deelname aan de stafbijeenkomsten van de
minister en de directoraten-generaal. De beleidsontwikkeling behoort daardoor voor hen
geen verrassingen te bevatten. Als het goed is, zijn zij tijdig in de gelegenheid hun professionele en strategische inzichten in te brengen. Met als doel om een realistisch en nuchter
onthaal van de nieuwe beleidsplannen te bevorderen. Om een goede aanzet te geven aan de
opbouw van een draagvlak daarvoor. Maar minder dan voorheen zal de journalistiek daarbij
het referentiekader moeten vormen van de perswoordvoerder. Het brede publiek moet
– weer – het referentiekader worden. Met daarbinnen zo nodig aandacht voor te onderscheiden doelgroepen, die specifieke belangen hebben bij bepaalde beleidsthema’s. En
samen met de collega’s communicatieadvies, nieuwe media en publieksvoorlichting
moeten zij nadenken over hoe en wanneer de openbaarmaking zal beginnen. De rechtstreekse woordvoering aan de pers zal daarbij een nimmer te onderschatten functie
vervullen. Dat geldt zeker ten aanzien van de duiding van de nieuwe accenten die mogelijk
in de beleidsvoornemens zijn verwerkt. Maar ze is niet langer alleenzaligmakend. De
332 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
perswoordvoerders zullen hun politieke gevoel steeds nadrukkelijker moeten leggen in
ontwikkeling en onderhoud van de departementale websites en het benutten van de social
media. Want daar blijft de informatie nog lang beschikbaar voor het publiek. Zelfs als de
politieke opwinding allang is gaan liggen.
De ideale lijn is helder. De praktijk is overigens weerbarstiger. Bij verschillende departementen verwerft het hoofd Communicatieadvies omstreeks 2003/ 2004 een plaats aan tafel in
het wekelijkse communicatie-overleg met de bewindspersonen. Die hebben zich bij hun
aantreden laten overtuigen van het belang van een communicatiestrategie voor de
middellange termijn. Regelmatig blijkt echter dat bewindslieden daar weinig tijd voor
hebben. En dan verwordt het overleg snel tot een behandeling van de uitnodigingen van de
media. De waan van de dag wint het dan weer van een wat doordachtere benadering.
Jarenlang bestaat de directie Voorlichting of Communicatie uit de onderdelen
Persvoorlichting, Interne Voorlichting (met de vervaardiging van de knipselkrant),
Publieksvoorlichting, waar ook Communicatieadvies onder valt, en soms Bibliotheek en
Documentatie. Aarzelend dienen zich vanaf het midden van de jaren negentig de internetdeskundigen aan. De departementen wagen zich aan het vervaardigen van websites. Een
afdeling Nieuwe media wordt binnen de directie aan de reeds bestaande afdelingen
toegevoegd. Voor de VoRa is dat aanleiding een commissie Gemeenschappelijk Webbeleid in te
stellen. Daar vindt de allereerste coördinatie van de onlineactiviteiten plaats. Een van de
eerste afspraken is de naamgeving van de URL voor de departementale corporate websites.
Het wordt www.minaz.nl, www.minfin.nl en zo verder. Burgers kunnen met deze eenvoudige namen snel de website van het departement van hun keuze bezoeken. Het onthouden
ervan is niet al te ingewikkeld.
Medio 2000, zo’n vijf jaar later, moet worden vastgesteld dat de performance van de overheid
op internet nog erg mager is. Onderzoeken van de Summer school Amsterdam-Maastricht
en van Deloitte & Touch geven dat aan. Als de onderzoekers van de Summer school er toch
nog een positieve draai aan willen geven, omdat de Nederlandse overheid haar positie
tussen de andere landen van de Europese Unie met betrekking tot de aanwezigheid op
internet heeft verbeterd, dan is er altijd nog de oplettende journalist van het Radio 1
Journaal, Jaap de Bruijn10.30, die hen weer met beide benen op de grond zet. De echte insiders
weten echter dat er heel hard wordt gewerkt aan verbetering van de websites van de
overheid. En wat belangrijker is: binnen de hele Rijksoverheid bestaat er een positieve
grondhouding ten aanzien van de ontwikkeling van de aanwezigheid op internet. Die
mondt eind 2010 uit in de corporate website www.rijksoverheid.nl. Mocht er aanleiding zijn
de performance van de rijksoverheid op internet in het algemeen kritisch te bezien, dan kan
het geen betrekking hebben op deze website en de daaraan gekoppelde onlinediensten,
zoals de e-mail attenderingen en de persberichten-service.
De waan van de dag heeft in de overheidsvoorlichting jarenlang gedomineerd. Mede
daardoor zijn de persvoorlichters uitgegroeid tot de prima donna’s binnen de overheidscommunicatie. Eind 2010 heeft de communicatie bij de Rijksoverheid – ondanks de ingrijpende
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 333
bezuinigingen die ze in de eerste tien jaar van het millennium heeft ondergaan – een
stevige personele bezetting. De formatie is verdeeld over het gemeenschappelijk dienstencentrum DPC en de departementale directies Communicatie. Zij beschikt over een uitgebreide set aan gereedschappen, waarmee de overheid zich staande moet kunnen houden in
de waan van de dag en onder de permanente aandacht van de wispelturige pers en het
voortdurende zappende en surfende publiek. Voorwaarden zijn wel dat de linies goed op
elkaar aansluiten en dat iedereen zijn taken goed uitvoert.
Nabeschouwing
Bij het aantreden van het eerste Paarse kabinet in 1994 heeft de voorlichtingsfunctie een
redelijk onomstreden plek binnen de departementen verworven. Bijna 600 mensen houden
zich, verdeeld over de dertien departementen, met de verschillende taken bezig. De
organisatorische ophanging is bij de dertien departementen echter nog niet overal gelijk.
Vanaf halverwege de jaren tachtig doet zich een zekere convergentie voor in wijze waarop
voorlichting binnen de departementen wordt bedreven. En is er een steeds intensievere
samenwerking tussen de departementale voorlichters op gang gekomen. Tot die tijd had de
voorlichtingsfunctie zich op alle departementen op eigen merites ontwikkeld. De VoRa,
waarin de directeuren Voorlichting elkaar al vanaf 1947 treffen, bespreekt tal van onderwerpen, maar van een strakke coördinatie is lange tijd geen sprake. De wijze waarop de
‘ministeriële verantwoordelijkheid’ wordt beleefd, staat dat in de weg.
Vanaf medio 1984 komt daarin enige verandering. De aanleiding is de Heroverwegings­
operatie van het eerste kabinet-Lubbers, die niet aan de overheidsvoorlichting voorbij gaat.
Onder leiding van de nieuwe hoofddirecteur van de RVD, Hans van der Voet, buigt de VoRa
zich over de vragen die moeten worden beantwoord. Inhoudelijk monden de beraadslagingen uit in de opstelling van de Principia, de uitgangspunten voor overheidscommunicatie.
Het is een soort van codificatie. De afzonderlijke punten zijn niet wezenlijk nieuw en
worden al door de meeste overheidsvoorlichters in praktijk gebracht. Het belang zit erin dat
ze voor het eerst in een gemeenschappelijk onderschreven document zijn vastgelegd.
Beleidsorganisatorisch is het belang van de Heroverwegingsoperatie dat de VoRa de kans
krijgt in een gemeenschappelijk document aan de ministerraad aan te geven wat de
directies Voorlichting zoal doen en wat het belang van het werk is. De VoRa benadrukt
daarbij dat de toegevoegde waarde van voorlichting aan de beleidsontwikkeling en
-uitvoering nog kan worden vergroot.
Een derde resultaat van de inbreng van de VoRa is dat ze zelf wat scherper in beeld krijgt, waar de
directies Voorlichting kostenbesparingen kunnen realiseren door meer samen te werken. En
door bepaalde uitvoeringstaken aan een gemeenschappelijk dienstencentrum over te dragen.
De Directie Toepassing Communicatietechniek (DTC), die ministeries adviseert op het gebied
van communicatie en zich ook bezighoudt met onderzoek op dit terrein, gaat aan betekenis
winnen. Zoals ook de gemeenschappelijke dienstverlening in de sfeer van publieksvoorlichting,
samengebracht onder de noemer Postbus 51, in belang en omvang gaat toenemen.10.31
334 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
De inzet van de beraadslagingen naar aanleiding van de Heroverwegingsoperatie is het
bewerkstelligen van bezuinigingen. In totaal wordt 100 miljoen gulden (45 miljoen euro) in
beeld gebracht. Het kabinet blijkt van dit aanbod geen gebruik te willen maken. De druk
van de bezuinigingen mag daarmee voor enige jaren van de ketel zijn, maar de op gang
gekomen samenwerking gaat door. Er zijn mitsen en maren, het tempo is niet altijd even
hoog, er blijven verschillen tussen de departementen, maar de voortgaande convergentie is
onmiskenbaar.
De Paarse kabinetten buigen zich tegen de millenniumwisseling nadrukkelijk over de
overheidscommunicatie. De instelling van de commissie-Wallage is daar de uitdrukking
van. De aanbevelingen, die in 2001 worden gepresenteerd, worden door de VoRa stevig
omarmd. Ze zijn, mede op advies van de VoRa, in belangrijke mate door het kabinet
overgenomen. De VoRa verwerkt ze zelf in het actieplan-Wallage en begint snel met de
uitvoering ervan. De directeuren Communicatie blijven stevig aan de bal. De lancering van
www.regering.nl, een portal site die toegang geeft tot de corporatie websites van de departementen, is daarvan een duidelijk zichtbaar resultaat.
Het eerste kabinet-Balkenende valt snel. De eerste opbrengsten van de uitvoering van het
actieplan-Wallage vallen in de schoot van het tweede kabinet-Balkenende (2004-2006).
Onafhankelijk daarvan besluit dat kabinet tot een bezuinigingsoperatie onder de noemer
‘Andere overheid’. Net als bij de Heroverwegingsoperatie moet de VoRa zich beraden hoe
door middel van gemeenschappelijke afspraken de hoofdlijnen van ‘Andere overheid’ in de
overheidscommunicatie verwerkt kunnen worden. Het SURC-programma is daar een van de
resultaten van. De commissie-Wolffensperger een ander. Deze commissie vat haar inzichten
samen in vijftig aanbevelingen die in het verlengde van de aanbevelingen van ‘Wallage’
liggen.
‘Andere overheid’ wordt ook op departementaal niveau uitgewerkt, want daar liggen
primair de bezuinigingsdoelstellingen. Ondanks oproepen daarbij van elkaar te leren, de
onderlinge samenwerking te bevorderen en nieuwe samenwerkingsverbanden niet te
schuwen, zijn de resultaten hiervan dat ieder departement op eigen merites probeert de
bezuinigingsdoelstellingen te halen. Dat heeft gevolgen voor de omvang, de inrichting en
de organisatorische positie van de directies Communicatie. De interdepartementale
samenwerking, de convergentie die daarin zichtbaar is, stokt. In 2007 doorbreekt de nieuwe
CDA-PvdA-coalitie die impasse. De reorganisatie van de Rijksoverheid wordt dan nagestreefd op basis van het krachtige rapport van de secretarissen-generaal, De verkokering
voorbij. Het Rijk wordt daarin als één concern beschouwd. In die gedachtegang werkt de
VoRa mee aan de ontwikkeling van de projecten 1Logo en Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl
(ONS). De website www.rijksoverheid.nl is van ONS het meest zichtbare resultaat. Maar voor
de onderlinge samenwerking binnen de communicatie van de Rijksoverheid is – back office
– de versterking van het gemeenschappelijke dienstencentrum DPC veel belangrijker. De
departementale directies Communicatie brengen daar steeds meer taken onder. De
bezuinigingen als gevolg van het project Vernieuwing Rijksdienst hebben ook de communicatiediscipline onmiskenbaar pijn gedaan. Maar door de samenwerking is de impact daarvan
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 335
beperkt gebleven. De kwaliteit van de dienstverlening is in stand gebleven. In zekere zin
hebben burgers van de bezuinigingen op de communicatie weinig of geen last gehad.
Sterker nog, de dienstverlening is zelfs verbeterd.
In de nadagen van het laatste kabinet-Balkenende zijn de secretarissen-generaal en de VoRa
met elkaar in gesprek geraakt over ‘de ideale directie Communicatie’. Na de ingrijpende
bezuinigingen en reorganisaties is een bezinning daarop noodzakelijk. De aanbevelingen
die daaruit voortkomen vormen een uitdaging voor de VoRa en de directeuren
Communicatie na 2010.
Met een kortstondige terugval tussen 2003 en 2007 hebben de directeuren Communicatie
– zowel collectief in de VoRa als individueel – vanaf midden jaren tachtig hun verantwoordelijkheid genomen. Ondanks dalende formaties en budgetten op de departementen, maar
dankzij versterking van het gemeenschappelijke dienstencentrum DPC en de totstandkoming van een centraal budget voor de VoRa, zijn ze er aardig in geslaagd met steeds weer
nieuwe middelen de dienstverlening aan burgers overeind te houden. Eind jaren zestig zijn
de afdelingen voorlichting relatief passieve organisatie-eenheden. Gerenommeerde
parlementaire journalisten maken dan de overstap naar de overheid en krijgen de kans
nieuwe inzichten binnen de departementen ingang te doen vinden. Sinds de jaren tachtig
gaan ze de onderlinge samenwerking steeds nadrukkelijker ter hand nemen. Ook zorgen ze
ervoor dat ze over voldoende faciliteiten en kennis beschikken om het voorlichtingswerk
volgens de laatste inzichten te kunnen doen. Vóór de Tweede Wereldoorlog klaagde het
katholieke Kamerlid Theo Schaepman nog dat hij in Nederland geen afdeling voorlichting
kon vinden die zich ook maar enigszins kon meten met wat hij in het buitenland aantrof.
Dertig jaar later zijn het de journalisten die zich beklagen over de kwaliteit van de overheidsvoorlichting, over de achterlopende dienstverlening. Dergelijke kritiek op de
overheidsvoorlichting wordt anno 2010 niet meer gehoord.
Over tal van aspecten van de overheidsvoorlichting zal ongetwijfeld nog worden geklaagd.
Maar dan gaat het over andere punten als destijds. De dienstverlening is bij de tijd. De
overheidsvoorlichters hebben zich als ‘projectleiders’ in de overheidscommunicatie tussen
1945 en 2010 ontwikkeld van perschefs tot integrale ‘communicatiemanagers’. Op de
uitdagingen waarmee zij vanaf 1995 werden geconfronteerd als gevolg van de ingrijpende
wijzigingen in het medialandschap en de aanhoudende kortingen op budget en formatie,
hebben zij een passend antwoord gevonden. Daarbij hebben ze dankbaar gebruik gemaakt
van tal van nieuwe digitale hulpmiddelen. Met elkaar hebben ze de kwaliteit overeind weten
te houden. De verantwoordelijkheid die aan de overheidsvoorlichters is toevertrouwd, is in
dat opzicht waargemaakt. Hun ‘klanten’, burgers, zullen er geen bonuspunten voor over
hebben, zij verwachten niet anders. Het werkt echter in ieder geval het vertrouwen in de
Rijksoverheid, in de ‘opdrachtgevers’ niet tegen.
Nawoord
Het opmaken van de balans
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 337
Inleiding
Communicatie in het hart van het beleidsproces. Met deze oneliner verwoordt de Commissie
Toekomst Overheidscommunicatie, beter bekend als de commissie-Wallage, een gevoelen dat
rondom de millenniumwisseling in kringen van overheidsvoorlichters in ontwikkeling is.
Overheidsvoorlichting hoort geen ‘zenden’ te zijn, van de overheid naar burgers. De
overheid hoort te ‘communiceren’, hoort een samenspraak op te zetten met burgers. Dat
begint met zich in te leven in de dagelijkse bekommernissen van burgers, met te luisteren
naar hun opvattingen en zich daarvan bij de beleidsvorming doordrongen te tonen. Met
inzichten als deze en met hun expertise kunnen de communicatieprofessionals iets
toevoegen aan de beleidsvorming.
De aanbevelingen van de commissie-Wallage zijn een steun in de rug voor de
Voorlichtingsraad (VoRa), het overlegorgaan van de directeuren Voorlichting. Daar leven al
langer inzichten dat communicatie meer betrokken moet worden bij de beleidsontwikkeling. In de nota Heroverweging uit 1985 beschrijven de directeuren Voorlichting de betekenis
van hun werk. In aansluiting daarop geven zij aan van grotere waarde te kunnen zijn
wanneer zij niet alleen bij de uitvoering maar ook bij de totstandkoming van beleid een rol
vervullen. Zij beschouwen zich als het derde ‘beleidsinstrument’, naast de aloude beleidsinstrumenten ‘wetgeving’ en ‘subsidiëring’. De erkenning daarvan komt met de commissieWallage dichterbij.
De VoRa krijgt kort na de Heroverwegingsnota de kans zijn toegevoegde waarde in de
beleidsvorming te bewijzen. De kernramp van Tsjernobyl in 1986 roept de vraag op hoe het
in Nederland staat met de aanpak en voorlichting van rampen. Een VoRa-werkgroep buigt
zich daarover, raadpleegt deskundigen in binnen- en buitenland en legt in haar eindrapport
enkele aanbevelingen neer die door het kabinet ter harte worden genomen. Het resultaat
daarvan is het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC) en het daaraan gekoppelde Nationaal
Voorlichtings Centrum (NVC).
Maar één zwaluw maakt nog geen zomer. ‘Wallage’ biedt de mogelijkheid op een breder
terrein vanuit de communicatiediscipline bij te dragen aan de beleidsontwikkeling. De
aanbevelingen van de commissie worden snel na de presentatie van het rapport omgebouwd tot het actieplan-Wallage. Een kleine tien jaar lang is dat actieplan de rode draad in
de gemeenschappelijke communicatieprojecten. En in de bijdragen die door de VoRa aan
het overheidsbeleid worden geleverd.
Binnen de VoRa zijn rond de millenniumwisseling zo’n drie verschillende opvattingen te
onderkennen. Er zijn directeuren Communicatie die volop gezamenlijk vooruit willen, er
zijn er die wel de handen ineen willen slaan, maar de resultaten binnen het eigen departement willen toepassen, en er zijn er die enigszins terughoudend staan tegenover vernieuwing. Het actieplan dwingt tot meer eenheid in tempo en richting van de samenwerking. De
bezuinigingsopdrachten die de achtereenvolgende kabinetten de Rijksoverheid opleggen,
338 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
leiden eerder tot intensivering van de samenwerking, dan tot aanpassing of vertraging. Zich
afkeren van de ingeslagen weg naar interdepartementale samenwerking kan niet meer,
omdat de financiële armslag voor een eigen departementale weg kleiner wordt. De ambities
van interdepartementale samenwerking zijn er altijd geweest, programma’s als Andere
overheid en Vernieuwing Rijksdienst laten geen andere keus dan daar invulling aan te geven.
Met het actieplan-Wallage in de achterzak hebben de overheidsvoorlichters de invulling van
hun rol als ‘projectleiders’ binnen de overheidscommunicatie vernieuwd. Zij hebben hun
‘opdrachtgevers’ – de politiek en de ambtelijke top – met behulp van hun vernieuwde
inzichten en instrumentarium goed kunnen ondersteunen in hun relatie met de ‘klanten’,
de burgers in al hun hoedanigheden. Ook hebben zij zich – vice versa – ingespannen om de
inzichten van burgers bij de ‘opdrachtgevers’ onder de aandacht te brengen.
In hun werk doen de overheidsvoorlichters altijd een groot beroep op ‘samenwerkingspartners’. Voor de versterking van hun positie binnen de Rijksoverheid en voor de intensivering
van hun samenwerking hebben zij veel steun gehad aan de visie die de secretarissen-generaal in de nota ‘De verkokering voorbij’ krachtig hebben neergelegd en die zich laat
samenvatten als ‘het Rijk als één concern’. Een opvatting die bijvoorbeeld zeer behulpzaam
is geweest bij het overtuigen van het nut van een ‘startberaad’ voor een nieuw kabinet, en
van periodieke ‘Catshuisberaden’; overlegvormen waarin met enige afstand van de waan
van de dag gesproken kan worden over de samenhang en de voortgang in het kabinetsbeleid en over de beeldvorming. Andere activiteiten van de overheidscommunicatie die een
draagvlak vinden in de Rijk-als-concerngedachte betreffen de ondersteuning bij de
presentatie van het kabinetsbrede beleid, tegen de tendens naar steeds meer individuele
profilering van bewindslieden in.
Minstens zo belangrijk is het houvast dat de overheidscommunicatie aan de visie van de
secretarissen-generaal heeft ontleend voor de centralisatie van voorzieningen ter ondersteuning van professionele overheidscommunicatie
Verlies- en winstrekening
Bij het opmaken van een verlies- en winstrekening van vijftien jaar overheidscommunicatie,
van 1995 tot 2010, staat aan de positieve kant de intensivering en verbreding van de
interdepartementale samenwerking. De ontwikkeling die al halverwege de jaren tachtig op
gang is gekomen, is in het begin van dit millennium krachtig voortgezet. ‘De verkokering
voorbij’ is waargemaakt door de ontwikkeling van een gemeenschappelijk dienstencentrum
dat op een breed terrein voorzieningen aanbiedt die alle departementen ter beschikking
staan. Die – minstens zo belangrijk – de plaats hebben ingenomen van al sinds jaar en dag
bestaande afdelingen op de departementen. Een voor de professionele ontwikkeling van de
overheidsvoorlichters belangrijke gemeenschappelijke voorziening is de Academie voor
Overheidscommunicatie. Die houdt hen met haar aanbod bij de les.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 339
Vanuit de ‘klanten’ heeft de ontwikkeling van de overheidscommunicatie ertoe geleid dat
het Rijk één gezicht heeft gekregen. De communicatie is dankzij de rijksbrede huisstijl
krachtiger en herkenbaarder dan voorheen. De website www.rijksoverheid.nl is een
eenduidig loket. Allereerst voor alle vragen van burgers aan de Rijksoverheid. Maar ook
voor alle informatie die zij nodig hebben in hun dagelijks functioneren. De website heeft
zich daarnaast tot een ‘eigen kanaal’ ontwikkeld, dat niet alleen informeert over ‘staand
beleid’, maar ook over alle beleidsvoornemens van de overheid, die nog de goedkeuring van
het parlement behoeven. Overheid en burgers zijn niet langer afhankelijk van de getrapte
communicatie via de media. De rijksbrede huisstijl en de website staan prominent aan de
plus-kant van de verlies- en winstrekening.
De vragen van ‘klanten’ die bij de overheid binnenkomen, dragen met de gebruiksgegevens
van de website www.rijksoverheid.nl bij aan een beter inzicht in wat er in de samenleving
leeft. Meer kwalitatieve informatie kan ontleend worden aan het Continu Onderzoek
Burgerperspectieven (COB) dat ieder kwartaal de mening van burgers in kaart brengt.
Waarover maken burgers zich zorgen, wat vinden ze belangrijk, hoe gaat het met hen en
met de maatschappij en de politiek? Het COB geeft een gefundeerd antwoord op die vragen
en vervult zo een wezenlijke rol ten behoeve van het tweerichtingsverkeer dat in de
overheidscommunicatie wordt nagestreefd. Ook dit komt aan de positieve kant van de
verlies- en winstrekening.
Bij ‘communicatie in het hart van het beleidsproces’ gaat het niet om een nadrukkelijke
aanwezigheid van overheidsvoorlichters in elke vergaderzaal en overlegsituatie. Het gaat
erom dat in alle stadia van de beleidsvorming de betrokken ambtenaren en politici zich
voor ogen houden voor welke burgers ze problemen aan het oplossen zijn en of de
oplossing ook goed aan hen is uit te leggen. Met de Factor C-training wordt geïnvesteerd in
een versterking van het communicatiebesef van ‘samenwerkingspartners’. Ook de Factor
C-benadering komt aan de plus-kant.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen:
aandacht voor vooruitgang en tegenspel
De doelstelling van overheidscommunicatie is politiek en overheid ‘transparant’ te maken,
met als gewenst resultaat een versterking van het publiek vertrouwen. De geschiedenis van
de overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010 laat een grote vooruitgang zien, gebaseerd
op een leerproces vol ambities, incidenten, serieuze evaluaties en uiteindelijk drie sterke
bouwstenen: de erkenning van de positie van de overheidscommunicatie, de centralisatie
en de grote professionalisering.
Maar het gaat allemaal niet vanzelf. In het optimaliseren van de bijdrage aan ‘de slag om het
publiek vertrouwen’ ondervindt de overheidscommunicatie de merkwaardige weerstand,
die zich als ‘meestribbelen’ laat aanduiden. Overeenstemming met externe ’samenwerkingspartners’ en verbale steun van interne ‘samenwerkingspartners’ betekenen niet altijd
dat ook de gewenste medewerking wordt geboden. ‘Comply or explain?’ Natuurlijk, maar nu
340 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
komt het even niet uit. De negatieve kant van de verlies- en winstrekening laat zich daarom
niet zo helder aangeven als de positieve kant.
De relatie overheid en burger
Als gevolg van professionalisering en centralisering is enorm veel meer informatie van de
overheid actief openbaar, toegankelijk en bereikbaar. Door verschillende diensten die aan
de websites zijn verbonden laten grote groepen burgers zich actief op de hoogte houden
van de laatste ontwikkelingen op hun interessegebied. Dankzij de ICT-ontwikkelingen komt
het ideaal van de actieve openbaarheid van de commissie-Biesheuvel binnen bereik.
Uit het voortdurende debat over de WOB, uit de conflicten die over sommige verzoeken
worden uitgevochten en als een ‘juridische jungle’ worden getypeerd, kan worden afgeleid
dat er ‘klanten’ van de overheid zijn, die de ‘transparantie’ nog steeds niet optimaal vinden.
In een aantal gevallen staan ‘meestribbelende’ politici en topambtenaren in de weg.
De relatie politiek en burger
De overheidscommunicatie bevindt zich in het spanningsveld tussen ‘transparantie’, de
‘Factor C’ en het ‘politieke spel’. Binnen het beleidsproces is de rol van communicatie steeds
sterker geworden. De hoofddoelstelling van de Factor C behoeft geen nader betoog. De
handreikingen van de Factor C-aanpak worden door politici en ambtenaren van harte
aangepakt. Ook de investeringen in kabinetsbrede beleidspresentaties worden gewaardeerd. Het aanhoudende politieke spel, rondom een coalitie, maar ook in de boezem van
een kabinet, verhinderen een overtuigende aanvaarding van de adviezen die uit de Factor
C-benadering voortvloeien. ‘Meestribbelen’ is daar in sommige gevallen een te terughoudende karakterisering van. Het belangrijkste is echter dat ‘de transparantie’ over beleid en
overheidshandelen niet zelden geplaatst wordt in het kader van ‘het politieke spel’. De mate
waarin door kabinetten geïnvesteerd wordt in eenheid van analyse en opdrachtgeverschap
heeft invloed op het publieke vertrouwen. Een tweede mogelijkheid is dat het ‘meestribbelen’ zijn motivering vindt in het continueren van een (partij)politiek krachtenspel, terwijl
bepaalde hoofdlijnen van het politieke streven niet meer actueel zijn. Het resultaat ervan is
dat burgers niet zelden een heel andere werkelijkheid ervaren dan ‘Haagse’ politici hen
willen doen geloven.
Perspectief
De commissie-Wallage heeft met zijn aanbevelingen een nieuw elan gegeven aan de
overheidscommunicatie. Zoals de samenleving nooit af is, zo is het programma van
‘professionalisering’ van de overheidsvoorlichters in hun rol van ‘projectleiders’ ook nooit
voltooid. Dat geldt ook voor de ‘centralisering’ van het instrumentarium dat hen daarbij ter
beschikking staat. Inhoudelijk blijft het zinvol de ‘opdrachtgevers’ ervan te doordringen dat
hun beleid overtuigender overkomt als zij eensgezind een beleid nastreven, dat zich goed
laat verbinden met de werkelijkheid zoals hun ‘klanten’ die ervaren. En dat oplossingen
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 341
biedt voor de door hen gevoelde problemen en hen perspectief biedt om zich in een
veranderende samenleving goed staande te houden.
In de eerste vijf jaar van zijn bestaan heeft de website www.rijksoverheid.nl zich een stabiele
factor getoond in de informatie-uitwisseling tussen ‘opdrachtgevers’ en ‘klanten’. Anno
2015 wordt er door overheidsvoorlichters aan gewerkt om via de website meer informatie op
maat aan burgers aan te bieden. Dat biedt het perspectief van een verbinding van deze
website met www.overheid.nl en die uiteindelijk kan uitmonden in het verrichten van
transacties van Rijksoverheid en medeoverheden met burgers. Dan is de verbinding tot
stand gekomen tussen beleidsvoornemens, de regelgeving die daaruit voortvloeit en de
concrete uitvoering in de huis- of werkkamer van burgers.
‘De slag om het publiek vertrouwen’ wordt gevoerd in een dynamische omgeving. Een walk
over is het nooit en zal het ook nooit worden. Het is evenmin een mission impossible. Dat hoeft
het in ieder geval niet te worden. In de periode van 1995 tot 2010 hebben de professionele
overheidsvoorlichters de impulsen die op hen af zijn gekomen met enig succes omgezet in
aansprekende resultaten. Dat schept vertrouwen.
Dankwoord
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 343
Bij mijn afscheid van de Voorlichtingsraad in maart 2011 heb ik gezegd dat ik een boek zou
gaan schrijven over de overheidscommunicatie tussen 1995 en 2010. Ik had toen al de
gedachte dat er een aansluiting moest komen op het proefschrift van Marja Wagenaar over
de RVD. Zij heeft daarin de RVD bestudeerd, van het ontstaan ervan in de naoorlogse tijd tot
en met het laatste kabinet-Lubbers. De geschiedenis van de overheidscommunicatie
sindsdien was nog niet in een samenhangend geheel aan de orde gekomen. En daarin zijn
toch wel enkele interessante ontwikkelingen te signaleren.
Het heeft even geduurd voordat ik er met volle energie aan kon beginnen. In 2013 stelde
Financiën aan mij voor in de laatste twee jaar voor mijn pensionering een boek te schrijven
over overheidscommunicatie. Dat beschouwde ik niet als een straf. Integendeel. Eindelijk
zou ik de tijd krijgen om aan het boek te beginnen dat ik al enige tijd in gedachten had. De
uitnodiging is in een opdracht van de Voorlichtingsraad en het Ministerie van Financiën
geformaliseerd.
Van verschillende kanten werd me geadviseerd eerst een titel voor de studie te bedenken en
vervolgens een hoofdstukindeling. Daar was ik betrekkelijk snel uit. Maar toen ik aan het
eerste hoofdstuk begon, sloeg de twijfel toe. Hoe moest ik het aanpakken, welke toon
moest ik aanslaan, hoe nadrukkelijk moet ik zelf erin aanwezig zijn? Voor wie was het boek
straks eigenlijk bestemd? De leesgroep die me begeleidde, confronteerde me iedere keer
met mijn eigen twijfels als ze reageerde op het concept van een nieuw hoofdstuk.
Uiteindelijk hebben hun constructieve kritische, maar ook bemoedigende, kanttekeningen
ertoe geleid dat in de eindredactie het roer flink is omgegooid. Er is een duidelijker
structuur in de hoofdstukken aangebracht en de samenhang tussen de hoofdstukken is
versterkt. Peter Neijens en Vincent Vrooland hebben me in de slotfase bijgestaan de nieuwe
aanpak zo consequent mogelijk vast te houden.
Naast de leesgroep – bestaande uit Remco Dolstra, Hans Goslinga, Peter Neijens, Guido
Rijnja en Jenneke de Sain – die alle concepten heeft gelezen, hebben enkele oud-collega’s
de hoofdstukken gelezen, die over dat deel van de overheidscommunicatie gaan, waar zij
grote betrokkenheid bij hebben. Zo heeft Onno Houtschild, die me toegang heeft gegeven
tot zijn archief van de CoördinatieGroep, in het bijzonder gekeken naar hoofdstuk 2 ‘Het
Rijk krijgt een nieuw gezicht’, waardevolle kanttekeningen geplaatst bij het eerste concept.
Het hoofdstuk over de WOB is kritisch gelezen door Gerard Wuisman, Pieter Klein en Joost
Oranje. Voor het onderdeel ‘Openbaarmaking van de agenda van de Ministerraad’ heb ik
input gekregen van Bart van Leeuwen.
Gerry Bron, Roel van Koperen en Anne-Tjerk Mante hebben me terzijde gestaan bij het
hoofdstuk over de centralisatie van de publieksvoorlichting. Bij Hoofdstuk 6 over de
Postbus 51-campagnes heeft Wim van der Noort me voorzien van alle onderzoeksgegevens
over de resultaten en het bereik ervan. Jos Vermeij en Gerry Bron hebben het hoofdstuk over
de relatie met de ICT-sector binnen de overheid aan een nadere beschouwing onderworpen.
344 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Input voor het hoofdstuk over Europa heb ik ontvangen van Hanne Bikker, met name over
de campagne(s) voor het referendum over het grondwettelijk verdrag. Oud-collega’s van het
euroteam, Peter Fasol en Karin van de Meeberg, hebben me van kritische opmerkingen
voorzien bij het hoofdstuk over de eurocampagne. Het laatste hoofdstuk – over de ‘ideale’
directie Communicatie – is door Jan Bos bekeken.
Na voltooiing van het manuscript is de eindredactie ter hand genomen door Jan Bos, die
een scherpe blik en goede pen paart aan een grote mate van materiedeskundigheid. Dankzij
hem zijn tal van taal- en stijlfouten voor publicatie weggewerkt. Hiervoor ben ik hem extra
dankbaar.
Het spreekt voor zich dat ik zelf verantwoordelijk ben voor de uiteindelijke tekst.
Gedurende mijn studie heb ik met veel mensen over de overheidscommunicatie contact
gehad. Tot hen behoren Hans van der Voet, Eef Brouwers, Gerard van de Wulp en Henk
Brons, die in de periode die hier in het bijzonder is belicht, leiding hebben gegeven aan de
Rijksvoorlichtingsdienst. Oud-secretaris van de Voorlichtingsraad, Fred Volmer, is een
belangrijke bron voor mij geweest. Met zijn brede kennis en langjarige ervaring, heeft hij
mij geholpen enige samenhang in het verhaal van de overheidscommunicatie te ontdekken. Cor Groeneweg heeft de werkzaamheden van de CoördinatieGroep in een kader
geplaatst. Mijn voorgangers bij Financiën – Fred Lörtzer, Hans Hillen, Ronald Florisson – en
collega Talien Willems hebben de informatie aangereikt die het mogelijk heeft gemaakt de
naoorlogse geschiedenis van de directie Communicatie bij Financiën te schrijven.
Allen die me hebben bijgestaan deze studie te maken, ben ik zeer dankbaar. Ik hoop dat ze
evenveel plezier beleven bij het lezen van deze studie, als ik bij het schrijven ervan. Ondanks
alle worstelingen gedurende het schrijfproces overheerst de voldoening.
Amsterdam, 28 juni 2015
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 345
Geraadpleegde literatuur
A
Advies Voorlichtingsraad inzake het rapport ‘In dienst van de democratie’, van de
commissie Toekomst Overheidscommunicatie, Den Haag september 2001
Advies Werkgroep Effectiviteit MR-berichten (Werkgroep-Van Leeuwen), 23 augustus
2006
Actieprogramma Elektronische Overheid (commissie-Docters van Leeuwen)
Algemene Rekenkamer, Lessen uit ICT-projecten bij de Overheid, Den Haag 2007
B
Berenschot, Bestandsopname Directies Communicatie Rijksoverheid, Definitieve
geactualiseerde versie, maart 2010
J.M. Bik, Leve het embargo, NRC/Handelsblad, 16 september 2003
Hanne Bikker, Zo doende, Beleid en praktijk van de overheidscommunicatie, doctoraalscriptie Avondprogramma Bestuurskunde, Rotterdam 2002
Binnenlands Bestuur, Uitvoeringsprogramma e-overheid krijgt code rood.
Paul Bovend’Eert, De minister-president en de coalitie, in D.J. Eppinga, R.J. Hoekstra,
P.P.T. Bovend’Eert, Over de versterking van de positie van de Minister-President, Den Haag
2005
Bert Breij, Inleiding tijdens reünie van medewerkers van BelastingWerk op 18 september
2014
C
Campagneplan Informatie en opkomst, referendum Europees Grondwettelijk Verdrag, 8
december 2004
Commissariaat van de Media, Mede mogelijk gemaakt door de overheid, Hilversum
augustus 2008
346 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Onafhankelijke Commissie van onderzoek besluitvorming Irak (Commissie-Davids), Den
Haag 2002
Tijdelijke Commissie ICT (Commissie-Elias), Tweede Kamer, 2014
Commissie-Paradijs, Het politieke interview als voorbeeld van omgang tussen politiek en
journalistiek, voorjaar 2000
Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (Commissie-Wallage), ‘In dienst van de
democratie’, Den Haag 2001
Communicatieplan referendum Europese grondwet, 15 november 2004
Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB), SCP, Den Haag 2008-1
Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag
2007
D
Dertien maal voorlichting, een beschrijving van de positie van de directies Voorlichting
binnen de ministeries, rapportage ten behoeve van de Commissie Publieksvoorlichting,
DTC, onderdeel van de Rijksvoorlichtingsdienst, Den Haag, mei 1995
Birgit Dewez e.a., Overheidscommunicatie, de nieuwe wereld achter Postbus 51,
Amsterdam 2001
Kees van Dijkhuizen, Het ging over van alles, maar toch wel heel vaak over geld, in: Van
gulden naar euro in 21 interviews, de invoering van de euro, Den Haag, 2002,
Piet Hein Donner, Toespraak uitgesproken op 3 mei 2011
DPC, Evaluatie Campagnethema’s, Den Haag mei 2013
Walter Dubateau, De stem van het volk? Radiofrequenties, etherveilingen en een
aarzelende overheid,
E
D.J. Eppinga, R.J. Hoekstra, P.P.T. Bovend’Eert, Over de versterking van de positie van de
Minister-President, Den Haag 2005
O&F-rapport CoördinatieGroep, Expertise Centrum Personeelsbeleid, Den Haag 2007
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 347
G
Henk van Gelder, Betutteling onder vuur, NRC/Handelsblad, 11 juli 2000
Gemengde commissie communicatie (Commissie-Wolffensperger), 50 aanbevelingen
voor communicatie met en door een Andere Overheid, Den Haag, juni 2005
Thom de Graaf, Andere economische tijden nopen tot een ander regeerakkoord,
opinieartikel in NRC Handelsblad van dinsdag 31 augustus 1999
H
Anjo G. Harryvan & Jan van der Harst (red), Verloren consensus, Europa in het
Nederlandse parlementair-politieke debat 1945-2013, Boom Amsterdam, 2013
Martijn van Haeften, Jaap Wils en Ton Grimmius, Omvangrijke en oneigenlijke WOBverzoeken, Aantallen, kenmerken en wijze van afhandeling, eindrapport, Een onderzoek
in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Research
voor Beleid, projectnr 83775, Zoetermeer, 27 oktober 2010,
Joan Hemels, Van persvoorlichter tot overheidsvoorlichter, de grondslagen van
overheidsvoorlichting, Alphen aan de Rijn, 1973
“Hoe nu verder met het interview?”, een interview van Theo van Stegeren van website De
Nieuwe Reporter met Frenk van der Linden, 21 augustus 2007
Martijn Horváth, Een eerlijke campagne met authentieke mensen, in: Van gulden naar
euro in 21 interviews,
Michiel van Hulten, The Short Life and Sudden Death of the Dutch Draft Treaty on
European Union, Lelystad
I
Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (IOFEZ), Eindrapport
VBTB-evaluatie, Lessen uit de praktijk, december 2004
348 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
J
Roel Janssen, Anti-euro
Roel Janssen, Het Mercator complot, uitgeverij Balans, 2000
Roel Janssen, Schrijven over de euro was een journalistiek feest, in: Van gulden naar euro
in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, Den Haag, 2002
Ruud Janssen, De Nederlandse gebarentaal – een volwaardige taal, in Van gulden naar
euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, a.w. pg 158-159
De Journalist , Sectie hoofdredacteuren formuleert embargostellingen, 15 mei 1965
K
Peter Kee, Het briefje van Bleker, Over intriges op het Binnenhof, Politici, Spindoctors en
Pauw & Witteman, Amsterdam 2012
Loes Kessels e.a., Neuroscientific evidence for defensive avoidance of fear appeals,
International Journal of Psychology, 2014 Vol. 49, No. 2, 80–88
Margalith Kleijwegt & Max van Weezel, Op tv of roemloos ten onder, Uitgeverij Balans,
Amsterdam 2013
André J.F. Köbben, Henk Tromp, De onwelkome boodschap, of hoe de vrijheid van
wetenschap bedreigd wordt, Uitgeverij Jan Mets, 1999
Dorkas Koenen, De les van Postbus 51 op tv, in: Birgit Dewez e.a. (red),
Overheidscommunicatie, De nieuwe wereld achter Postbus 51, Amsterdam 2001,
L
Hans Laroes, De littekens van de dag, kracht en zwakte van de journalistiek en het nieuws
van morgen, Uitgeverij Balans, Amsterdam 2012
M
Jan Meijer en Jan Veenman, De Postbus 51 Informatiedienst, van infolijn naar digitaal
informatieloket in: Birgit Dewez e.a., Overheidscommunicatie, de nieuwe wereld achter
Postbus 51, Amsterdam 2001
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 349
Ministeries stoppen met financiering omroepprogramma’s buiten Mediawet om, brief
van minister-president J.P. Balkenende aan de Tweede Kamer, d.d. 13 augustus 2008
De ministerraad, Handboek voor aantredende bewindspersonen, Den Haag, juli 2002
Motivaction, Onderzoek naar de kwetsbaarheid van de middenklasse, Amsterdam 13 mei
2008
N
Nationale ombudsman, Behandeling burgerbrieven kan behoorlijker, onderzoek uit eigen
beweging naar de behandeling van burgerbrieven in 2007 door de ministeries, Den Haag,
november 2008
Nationale Ombudsman, De burger gaat digitaal, Den Haag, 7 december 2013,
Peter Neijens, De overheid moet ervoor zorgen niet achterop te raken, in: DPC, 10 jaar
campagne effectonderzoek, Den Haag 2003
Peter Neijens en Jeroen Sprenger, Het publieke debat, in: Betteke van Ruler e.a.,
Communicatiemanagement in communicatiewetenschappelijk perspectief, Amsterdam
2005, pg 253-268
Wim van der Noort, Elma Voogt, Notitie Onderzoek D66 instrumentele campagnes, d.d.
14 maart 2005
Wim van der Noort, Samenvatting campagneresultaten Postbus 51-campagnes 2003, d.d.
15 maart 2005
O
Eindrapportage ONS, Thematische massamediale communicatie, Den Haag 2010,
Openbaarheid openheid, rapport van de commissie heroriëntatie overheidsvoorlichting
(commissie-Biesheuvel), Den Haag, 1968,
Over communicatie gesproken, Eindrapportage van de Werkgroep IBO,
Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2005-2006 (Werkgroep-Spaan)
Overeenkomst van Sectie hoofdredacteuren van de NVJ en van het Genootschap van
Hoofdredacteuren, alsmede van de Hoofddirecteur van de RVD inzake het embargo op
Miljoenennota en Troonrede, dd. 15 augustus 1974
350 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Overheidscommunicatie, Overheid en Parlementaire Pers, discussienota opgesteld door
Fred Volmer (VoRa) en Gerard van der Wulp (RVD), juli 2000
P
PCI, Verslag werkbezoek Londen, 15-18 maart 2006
Bob Phillis, An Independent Review of Government Communications, Januari 2004
Bert Pol, Christine Swankhuisen, Wie is de BOB, de effectiviteit van overheidscommunicatie, Den Haag
Publiek geheim, rapport van de Commissie Prinsjesdagstukken (Commissie-De
Wijkerslooth), januari 2010
R
Fred van Raaij, Heimwee naar oude prijzen, in Clou, themanummer Drie jaar euro,
Amsterdam, februari 2005, pg 16-18
Rapport werkgroep Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid, Externe voorlichting,
interne voorlichting en bibliotheek- en documentatiefunctie, Den Haag, januari 1984
Regeerakkoord 1998, Werk-werk-werk. Den Haag 1998
Regeerakkoord 2003 Meedoen, Meer Werk, Minder Regels. Den Haag 2003
Richtlijnen embargo, brief van G.E. van der Wulp, voorzitter Voorlichtingsraad, dd. 1
november 2001
Cees van Riel & Peter Schot, Met een voorlichtingscampagne alleen kom je er niet, in: Van
gulden naar euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, Den Haag, 2002,
Elke van Riel, Herijking van de klassieke SER-doelstellingen, De moeder aller adviezen
Guido Rijnja, Factor C-stroom zoekt bedding, Kroniek van een indringer, Den Haag, 2014
Guido Rijnja en Hanne Bikker, Hoogste tijd voor communisprudentie, leren we echt van
zo’n Grondwetreferendum?, in: C, uitgave van Logeion, nr. 4, mei 2006
Guido Rijnja, Louis Meulemans, Maken we beleid begrijpelijk? RVD Platform-reeks 2003
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 351
Guido Rijnja en Huib van Wersch, Wat doen we met het cadeautje van 1 juni? In: Comma,
juli 2005
Gert Riphagen, De notadokter is gek, Den Haag, juni 2004
RMO, Medialogica, Over het krachtenveld tussen burgers, media en politiek, Den Haag
2003,
ROB, Gij zult openbaar maken, Naar een volwassen omgang met overheidsinformatie,
september 2012
Jan Romein, Op het breukvlak van twee eeuwen, De westerse wereld rond 1900,
Tweede druk, Amsterdam, 1976
Maarten van Rooij, Huisstijl van gemeenschappelijke projecten, brief aan de RVD,
d.d. 10 februari 2003
Robert Ruiter e.a., Sixty years of fear appeal research: Current state of the evidence.
In: International Journal of Psychology, 2014, Vol. 49, No. 2, pg 63–70
RVD-DTC, Imago Postbus 51 2003, rapportage week 44 t/m 49, Den Haag 2003
RVD-DTC, Totaalevaluatie 1999, Den Haag 2000
S
Samen werken, samen leven, Beleidsprogramma Kabinet-Balkenende, Den Haag, juni 2007
Eliane Schoonman, ‘Spindoctoring’, HvU Cahier 37, (2006), paragraaf 4.1
Andreas Schuck, Referendum Campaign Dynamics – News media, campaign effects and
direct democracy, Amsterdam, 2009, pg 183
SGO, De verkokering voorbij, Den Haag 2006
De som der delen, zo of anders? Pleidooi voor VoRa-standpuntbepaling rond corporate
communications, RVD-afdeling Communicatiebeleid, d.d. 22 september 2003
Oswald, Spengler, Der Untergang des Abendlandes, 1918 (Vol.I); 1922 (Vol.II)
Frits Spits, Er is nog een soort nazorgcampagne nodig, in Van gulden naar euro in 21
interviews, de voorlichtingscampagne, a.w. pg 202-203
352 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
SPOT, Alles over tijd, het vierde Tijdsbestedingsonderzoek 2012
Jeroen Sprenger, NVJ plast tegen de verkeerde boom, Villa Media,
donderdag 9 september 2010
Jeroen Sprenger / Marc van der Put, Bureaublad 2008, PowerPointpresentatie,
d.d. 29 oktober 2004
Stephan Steinmetz, De brievenbus van mevrouw De Vries, gekmakende post van onze
(semi)overheid, Uitgevrij Atlas, Amsterdam 2014
De stijl van het Rijk, de visuele identiteit van de Rijksoverheid, Projectteam 1Logo, Den
Haag 2010
T
De Telegraaf, “Weer vervolging tegen Telegraaf-journalist? Intimidatie of erger? Minister
Donker in actie tegen primeur”, dd. 11 november 1955
De Telegraaf, Grote Bos nu ook bevolkt door minderheden, Fabeltjeskrant net zo gezellig
als vroeger, 24 september 1985
De Telegraaf, D66: Campagnes Postbus 51 zijn overheidsspam, 11 maart 2005
TNS/NIPO, Hoeveel vertrouwen heeft u in de regering?
Trouw, Minister: Ik wil niet betuttelen, maar verleiden, 25 mei 2011
Mark van Twist, Merken zijn er om te vergelijken en te kiezen, referaat bij conferentie
Public branding, over werken met merken bij de overheid, d.d. 14 april 2003
V
Villa Media, Geen Postbus 51-spotje bij RTL, 15 januari 2008,
Wessel Visser, Het gaat er niet om wat je zegt. Het gaat erom wat zij begrijpen.
SDU Den Haag 2008
Het voorlichtings-ab-cdv van het ministerie van Financiën, Den Haag, 2002
VoRa, Uitgangspunten online communicatie rijksambtenaren, 30 juni 2010
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 353
Claes de Vreese, European constitution and referendums,
Claes de Vreese, Why European citizens will reject the European Constitution, 2004
W
Marja Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den
Haag 1997.
Jacques Wallage, Jan Postma, Het uur van de waarheid, Advies over regie en sturing van
de elektronische overheid, december 2007
Hans Wansink, Het land van Beatrix, de eerste geschiedenis van Nederland 1980-2013,
Amsterdam 2014, pg 9
Max van Weezel, Haagse fluisteraars, Uitgeverij Balans, Amsterdam 2011
De wegbereider, interview met Fred Bronner in: DPC, 10 jaar campagne-effect onderzoek,
Den Haag, 2009, pg 12-13
De wereld achter Postbus 51, Den Haag 1993
Cees van Woerkom en Meüs van de Poel, De positionering van communicatie in beleid,
rapport in opdracht van de VoRa, Den Haag februari 1994
Z
Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, Amsterdam 2009,
Gerrit Zalm, Weblog>minister Zalm_2003/2007, bundeling van weblogs, aangeboden bij
zijn afscheid
354 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Eindnoten
0.1
Zie onder meer J.Th. de Smidt (red.), Van tresorier tot thesaurier-generaal, Zes eeuwen financieel beleid
in handen van een hoge Nederlandse ambtsdrager, Den Haag 1997. De thesaurier-generaal is een van
de vier directeuren-generaal binnen het ministerie van Financiën.
1.1
Jan Romein, Op het breukvlak van twee eeuwen, De westerse wereld rond 1900, Tweede druk,
Amsterdam, 1976
1.2
Idem, aw pg 40
1.3
Idem, aw pg 46
1.4
Idem, aw pg 45
1.5
Idem, aw pg 32-33
1.6
Idem, aw pg 40
1.7
Idem, aw pg 19
1.8
Idem, aw pg 46
1.9
Idem, aw pg 50
1.10
Idem, aw pg 54
1.11
Oswald, Spengler, Der Untergang des Abendlandes, 1918 (Vol.I); 1922 (Vol.II)
1.12
Elke van Riel, Herijking van de klassieke SER-doelstellingen, De moeder aller adviezen, zie http://www.
ser.nl/nl/publicaties/overzicht%20ser%20bulletin/2010/oktober_2010/06.aspx
1.13
Zie http://www.parlement.com/id/vh8lnhrqszxz/het_flexakkoord_van_1996
1.14
Zie http://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vi3ahw0wv8zh
1.15
Hans Wansink, Het land van Beatrix, de eerste geschiedenis van Nederland 1980-2013, Amsterdam
2014, pg 9
1.16
Thom de Graaf, Andere economische tijden nopen tot een ander regeerakkoord, opinieartikel in NRC
Handelsblad van dinsdag 31 augustus 1999
1.17
Regeerakkoord 1998, pg 56
1.18
Aanbiedingsbrief van Rapport-Wallage, d.d. 27 augustus 2001, aw pg 6
1.19
Burger en overheid in de informatiesamenleving, Rapport commissie ICT en overheid (commissieDocters van Leeuwen), aw pg 10
1.20
Ter verduidelijking van de beeldspraak: “IJsmassa Antarctica smelt van onderaf – Het ijs aan de randen
van Antarctica smelt ook van onderaf door warm oceaanwater. Dat betekent dat door klimaatverandering opwarmend zeewater veel meer invloed kan hebben op de afname van de ijsmassa dan tot nog
toe werd aangenomen. Dat blijkt uit onderzoek van de Universiteit Utrecht en de British Antarctic
Survey.” Ga naar http://www.meteo-service.nl/index.php?topic=1078.0
1.21
Geciteerd bij Hans Wansink, aw pg 146
1.22
Aangehaald bij Hans Wansink, aw pg 220-221
1.23
Meedoen, meer werk, minder regels. Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66, 16 mei
2003, p. 9
1.24
Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en CU, 7 februari 2007, p. 36
1.25
Deze ontwikkelingen worden beschreven in afzonderlijke hoofdstukken
1.26
Neuro-linguistisch programmeren is een methodiek voor training, coaching en communicatieverbetering. De grondgedachte is dat vaardigheden van zogeheten experts in kaart gebracht (gemodelleerd)
en als techniek aan anderen onderwezen kunnen worden. Emile Ratelband is een van de beoefenaren
ervan.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 355
1.27
Antwoord van de minister van BZK op vragen over het verzorgen van transport- en koeriersdiensten
door de overheid, d.d. 21-02-2014. Zie http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2014/02/21/beantwoording-kamervragen-verzorgen-van-transport-en-koeriersdiensten-door-de-overheid/beantwoording-kamervragen-verzorgen-van-transport-en-koeriersdiensten-door-de-overheid.pdf
1.28
Eindrapport-commissie Elias, aw. pg 20-21
2.1
Gespreksnotitie voor DG RVD, d.d. 5 november 2003
2.2
Mark van Twist, Merken zijn er om te vergelijken en te kiezen, referaat bij conferentie Public branding,
over werken met merken bij de overheid, d.d. 14 april 2003
2.3
Zie onder meer Paul Bovend’Eert, De minister-president en de coalitie, in D.J. Eppinga, R.J. Hoekstra,
P.P.T. Bovend’Eert, Over de versterking van de positie van de minister-president, Den Haag 2005
2.4
Cees van Woerkom en Meüs van de Poel, De positionering van communicatie in beleid, Rapport in
opdracht van de VoRa, Den Haag februari 1994
2.5
Geciteerd in Dertien maal voorlichting, een beschrijving van de positie van de directies Voorlichting
binnen de ministeries, rapportage ten behoeve van de Commissie Publieksvoorlichting, DTC, onderdeel
van de Rijksvoorlichtingsdienst, Den Haag, mei 1995, bijlage 1
2.6
Idem aw, bijlage 1
2.7
Idem aw, bijlage 1
2.8
Idem aw, pg 1
2.9
Idem aw, pg 3
2.10
Idem, pg 4
2.11
Idem, pg 6
2.12
Idem, pg 9
2.13
Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, In dienst van de democratie, aw, pg 58
2.14
Actieprogramma Elektronische Overheid, Brief van de minister-president, minister van Algemene
Zaken en de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Grote Steden- en
integratiebeleid, Kabinetsreactie op het rapport ‘In dienst van de democratie’ van de Commissie
Toekomst Overheidscommunicatie, Kamerstuk nr 26 387, Den Haag 22 november 2001
2.15
Actieprogramma Elektronische Overheid, Verslag van een Algemeen Overleg, d.d. 12 november 2002
2.16
Advies Voorlichtingsraad inzake het rapport ‘In dienst van de democratie’, van de commissie Toekomst
Overheidscommunicatie, Den Haag september 2001
2.17
Advies Voorlichtingsraad, a.w., pg 5
2.18
Missie nieuw kabinet, notitie van RVD-afdeling Communicatiebeleid, d.d. 6 februari 2003.
2.19
Zie Notitie Hoofdlijnenakkoord en communicatie, RVD-afdeling Communicatiebeleid, d.d. 8 oktober
2003
2.20
Notitie t.b.v. het SG-beraad van 26 maart 2003, RVD-afdeling Communicatiebeleid, Den Haag d.d. 20
maart 2003
2.21
De som der delen, zo of anders? Pleidooi voor VoRa-standpuntbepaling rond corporate communications, RVD-afdeling Communicatiebeleid, d.d. 22 september 2003
2.22
Samenwerking rond kabinetsbrede thema’s, RVD-afdeling Communicatiebeleid, d.d. 1 december 2003
2.23
O&F-rapport CoördinatieGroep, Expertise Centrum Personeelsbeleid, Den Haag 2007
2.24
Idem
2.25
Idem
2.26
Gesprek met Cor Groeneweg, d.d. 10 september 2014
356 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
2.27
Maarten van Rooij, Huisstijl van gemeenschappelijke projecten, brief aan de RVD-directie
Communicatiebeleid, d.d. 10 februari 2003
2.28
50 aanbevelingen voor communicatie met en door een andere overheid, Gemengde commissie
Communicatie (Commissie-Wolffensperger), juni 2005
2.29
De stijl van het Rijk, de visuele identiteit van de Rijksoverheid, Projectteam 1Logo, Den Haag 2010, pg
145
2.30
Idem, pg 158
2.31
Idem, pg 159
2.32
Idem, pg 159
2.33
Antwoord op Kamervragen over nieuwe logo Rijksoverheid, 28-01-2008
2.34
Antwoord WOB-verzoek kosten project 1 Logo, zie http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/wob-verzoeken/2011/07/05/wob-verzoek-kosten-project-1-logo.html
2.35
Advies aan de informateur, RVD-afdeling Communicatiebeleid, CoördinatieGroep, 18 januari 2007.
2.36
Idem, d.d. 24 januari 2004
2.37
Idem, d.d. 7 februari 2007
2.38
Idem, d.d. 9 maart 2007
2.39
Beleidsprogramma Samen werken, samen leven, Den Haag, juni 2007
2.40
Inleiding DG RVD, Catshuisberaad, 27 augustus 2007
2.41
Advies CoördinatieGroep over kabinetsbrede beleidspresentatie, d.d. 14 november 2007
2.42
Spreekpunten voor MP over mediaberichtgeving 1 jaar Balkenende IV, t.b.v. Catshuisberaad 25 februari
2008
2.43
Beleid zichtbaar maken, kabinetsbrede communicatieaanpak 2008, notitie CoördinatieGroep, d.d. 21
februari 2008
2.44
Elementen kernboodschap kabinet voor Verantwoordingsdag, notitie CoördinatieGroep, d.d. 28 april
2008
2.45
Motivaction, Onderzoek naar de kwetsbaarheid van de middenklasse, Amsterdam 13 mei 2008
2.46
SCP, Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB), Den Haag 2008-1
2.47
Zie bijlage De schijf van vijf
2.48
Gesprek met Cor Groeneweg, d.d. 10 september 2014
2.49
Idem
2.50
Annotaties BOT-sessie d.d. 9 september 2008, CoördinatieGroep, Den Haag d.d. 9 september 2008
2.51
Gesprek met Cor Groeneweg, d.d. 10 september 2014
2.52
Idem
2.53
Uitnodiging Catshuisberaad, d.d. 29 april 2009
2.54
TNS/NIPO, Hoeveel vertrouwen heeft u in de regering? Samengesteld op verzoek van de schrijver. Er
zijn meerdere onderzoeken naar het vertrouwen in de regering, maar er zijn er weinig die over een
periode van gelijke lengte met gelijke invalshoek zijn uitgevoerd.
2.55
Jeroen Henneman, De Kus, 1981, Bijlmerdreef, Amsterdam Zuidoost
3.1
Zie voor die ontwikkelingen M. Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en
openbaren, Den Haag 1997
3.2
Aangehaald in Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag
2007
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 357
3.3
Rapport werkgroep Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid, Externe voorlichting, interne
voorlichting en bibliotheek- en documentatiefunctie, Den Haag, januari 1984
3.4
Zie voor een verslag van wat aan de opstelling van de Principia is gegaan: M. Wagenaar,
Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997, pg 393-408
3.5
Idem, pg 405
3.6
Idem, aw 383-384
3.7
Idem, aw 382
3.8
Idem, aw pg 383
3.9
Idem, aw, pag 405
3.10
Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, RVD Den Haag, 2007
3.11
M. Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997, pg
406. Hans Hillen vertrekt inderdaad bij Financiën als de politieke leiding in 1989 overgaat van Onno
Ruding (CDA) naar Wim Kok (PvdA). Hij wordt op hetzelfde moment lid van de Tweede Kamer voor het
CDA.
3.12
Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag 2007, pg 54
3.13
Zie website Parlement en Politiek, http://www.parlement.com/id/vg09llpglgpe/j_s_j_hans_hillen
3.14
De ministerraad, Handboek voor aantredende bewindspersonen, paragraaf 4.5 – Verhouding tot
politieke partijen (pg 57)
3.15
Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, Amsterdam 2009, pg 268
3.16
De ministerraad, aw, pg 42
3.17
Het voorlichtings-ab-cdv van het ministerie van Financiën, zie onder Begeleiding, Den Haag, 2002.
Deze notitie is een gezamenlijk product van de Centrale Directie Voorlichting (CDV) en is bij elke
wisseling van de politieke leiding geactualiseerd. De bedoeling ervan is met behulp hiervan in
samenspraak met de bewindslieden een op de persoon toegespitste communicatiestrategie te
ontwikkelen. Daar is het niet altijd van gekomen.
3.18
In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie
Wallage), pg 30
3.19
Bob Phillis, An Independent Review of Government Communications, Januari 2004
3.20
PCI-studiereis 2006, begeleidend schrijven dd. 10 mei 2006, conclusie I
3.21
PCI-studiereis 2006, aw conclusie III
3.22
PCI-studiereis 2006, aw, Voorwoord
3.23
In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie
Wallage), pg 11
3.24
Ministerraad, Handboek voor aantredende bewindspersonen, aw, pg 36
3.25
Idem, aw, pg 4
3.26
Zie http://zoeken.beeldengeluid.nl/internet/index.aspx?chapterid=1164&filterid=974&contentid=7&se
archID=4305545&columnorderid=-1&orderby=1&itemsOnPage=10&defsortcol=12&defsortby=2&pvna
me=personen&pis=expressies;selecties&startrow=1&resultitemid=1&nrofresults=4&verity
ID=/14121/14141/14141/578097@expressies
3.27
Max van Weezel, Haagse fluisteraars, Uitgeverij Balans, Amsterdam 2011, Deze paragraaf is gebaseerd
op mijn bespreking ervan voor VillaMedia, oktober 2011.
3.28
Zie http://www.michielzonneveld.nl/artikelen-vn2julizelfreflectie.php
3.29
Eliane Schoonman, ‘Spindoctoring’, HvU Cahier 37, (2006), paragraaf 4.1
3.30
Idem, aw. paragraaf 5.3
358 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
3.31
Een van die voorbeelden wordt zichtbaar in enkele bevindingen van het rapport van de CommissieDavids over de Nederlandse betrokkenheid bij de aanval op Irak in 2002.
•
De AIVD en de MIVD waren genuanceerder dan buitenlandse inlichtingendiensten over Irak
•
Die nuanceringen zijn niet door de Nederlandse ministers overgenomen
•
Er is geen volledige openheid van zaken gegeven tegenover het parlement over het Amerikaanse
steunverzoek voor militaire opbouw[13]
•
De informatieverstrekking aan de Tweede Kamer was op sommige momenten onvoldoende.
Zie http://nl.wikipedia.org/wiki/Commissie-Davids#Nasleep
3.32
De onafhankelijke Commissie van onderzoek besluitvorming Irak (Commissie-Davids),
http://www.
rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2010/01/12/rapport-commissie-davids.html
3.33
Ministerraad, Handboek voor aantredende bewindspersonen, aw, pg 50
3.34
Idem, aw, pg 57
3.35
Zie http://krant.telegraaf.nl/krant/archief/20020128/teksten/bin.vvd.plaats.niederer.dijkstal.html
3.36
Zie Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, aw pg 260
3.37
Wie mocht denken dat ik overdrijf, dankzij de databank van Beeld en Geluid kan de opzet van het
programma worden nagekeken. Zie hier de beschrijving: “Politieke rubriek van NOVA en Den Haag
Vandaag, vanuit café Dudok in Den Haag, met een studiodebat, achtergronden en reportages, geheel
in het teken van de aanstaande verkiezingen. Aflevering uit een serie van gezamenlijke uitzendingen
van het NOS Sportjournaal, NOVA en Den Haag Vandaag i.v.m. de komende Tweede Kamerverkiezingen
onder de titel Nederland Kiest, gepresenteerd door Rob Trip en Ferry Mingelen, vanuit café Dudok in
Den Haag. Vast onderdeel: een interview met studiogasten, onderbroken door “Nieuw!”,
“Nederlandkiest.nl” en “Cabaret”. Studiogasten zijn Gerrit Zalm (VVD), minister van Financiën en Paul
Rosenmöller, lijsttrekker GroenLinks. Onderwerpen:
1. rustige Koninginnedag in Amsterdam;
2. bedrijfsleven wil geen voortzetting Paarse coalitie;
3. debat Zalm en Rosenmöller;
4. prins Pieter van Vollenhoven lang niet welkom als lid koninklijk huis”
Items werden ook nog onderbroken door sportfragmenten. (aantekening, spr)
http://zoeken.beeldengeluid.nl/internet/index.aspx?chapterid=1164&filterid=974&contentid=7&search
ID=3463182&columnorderid=-1&orderby=1&itemsOnPage=10&defsortcol=12&defsortby=2&pvname=
personen&pis=expressies;selecties&startrow=1&resultitemid=1&nrofresults=5&verity
ID=/10885/16621/16777/48738/65870@selecties#selectieSection
3.38
Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, aw. pg 260
3.39
Idem, pg 263
3.40
Idem, pg 283
4.1
Openbaarheid openheid, rapport van de commissie heroriëntatie overheidsvoorlichting (commissieBiesheuvel), Den Haag, 1968, pg 3-4
4.2
Idem, pg 203
4.3
Idem, pg 204
4.4
Zie voor een portret van Dick van Duyne en diens aandeel in het WOB-wetgevingsproces: http://www.
publiekvertrouwen.eu/Portretten/Dick-van-Duyne/
4.5
M. Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997, pg
322
4.6
Idem, aw pg 324
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 359
4.7
Idem, aw, pg 351-352
4.8
Gesprek met Joost Oranje, d.d. 31 oktober 2014
4.9
In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie
Wallage), pg 37
4.10
Advies Werkgroep WOB, Rapport Commissie-Wallage, bijlage 13, pg 1
4.11
In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie
Wallage), pg 38
4.12
Idem, a.w., pg 39
4.13
Zie eindrapport VBTB-evaluatie, Lessen uit de praktijk, Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel
Economische Zaken (IOFEZ), december 2004, pg 51
4.14
André J.F. Köbben, Henk Tromp, De onwelkome boodschap, of hoe de vrijheid van wetenschap
bedreigd wordt, Uitgeverij Jan Mets, 1999
4.15
Met de zoekopdracht ‘WOB’ zijn de gehonoreerde WOB-verzoeken binnen ‘Documenten en
publicaties’ terug te vinden.
4.16
Zie website De Volkskrant, http://www.volkskrant.nl/dossier-archief/
reporter-publiceert-lijst-bijklussende-journalisten~a711366/
4.17
Research voor Beleid, Omvangrijke en oneigenlijke WOB-verzoeken, Aantallen, kenmerken en wijze
van afhandeling, eindrapport, Een onderzoek in opdracht van ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, Martijn van Haeften, Jaap Wils en Ton Grimmius, projectnr 83775, Zoetermeer, 27
oktober 2010, pg 7
4.18
Gesprek met Gerard Wuisman, d.d. 20 oktober 2014
4.19
Gesprek met Pieter Klein, d.d. 31 oktober 2014
4.20
Research voor beleid, a.w., pg 7
4.21
Zie https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/2011/ombudsman-wob-is-juridische-jungle
4.22
Zie http://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontenten/standaard_functies/individuals/
contact/you_do_not_agree/advance_tax_ruling/: “An advance tax ruling is an agreement that allows
you and us to determine the rights and obligations that apply to both of us in a certain situation. The
advance tax ruling is often used as a binding regulation in order to resolve any existing disputes or
prevent any disputes. Both you and we are bound by what has been laid down in the agreement.”
4.23
Gesprek met Brenno de Winter, d.d. 6 november 2014
4.24
Gesprek met Joost Oranje, d.d. 31 oktober 2014
4.25
Gesprek met Hans van der Voet, d.d. 16 oktober 2014
4.26
P.H. Donner, Toespraak uitgesproken op 3 mei 2011, raadpleegbaar via www.rijksoverheid.nl
4.27
Zie http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/donner-wil-inperkingwob.1096445.lynkx
4.28
BZK, Brief aan de Tweede Kamer, over Wet openbaarheid van bestuur, d.d. 31 mei 2011
4.29
ROB, Gij zult openbaar maken, pg 70-71
4.30
Zie https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/2013/
ombudsman-doet-aanbevelingen-wet-openbaarheid-van
4.31
Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (IOFEZ), Eindrapport VBTBevaluatie, Lessen uit de praktijk, december 2004, pg 8
4.32
Idem, pg 19
4.33
Idem, pg 43
4.34
Idem, pg 53
360 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
4.35
Gesprek met Gerard Wuisman, d.d. 20 oktober 2014
4.36
Idem
4.37
Gesprek met Hans van der Voet, d.d. 16 oktober 2014
4.38
Zie Advies Werkgroep Effectiviteit MR-berichten, 23 augustus 2006, pg 2-3. De Werkgroep staat onder
leiding van Bart van Leeuwen, woordvoerder van SZW.
4.39
Idem, aw pg 2
4.40
Idem, aw pg 5 en ‘50 aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid’,
(Commissie-Wolffensperger) d.d. juni 2005
4.41
Gesprek met Gerard Wuisman, d.d. 20 oktober 2014
4.42
ROB, Gij zult openbaar maken, pg 14-15
4.43
ROB, Gij zult openbaar maken, pg 71-72
5.1
Onder andere Maarten Braber, DG Fiscale Zaken, op Fintranet
5.2
In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie
Wallage), pg. 49
5.3
Mijn onderstreping (Spr.); zie Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, In dienst van de
democratie, aw. pg 49
5.4
Guido Rijnja, Factor C-stroom zoekt bedding, Kroniek van een indringer, Den Haag, 2014. In dit artikel
schetst Rijnja de ontwikkeling van de Factor C sinds 2002, pg 2
5.5
Idem, aw. pg 4
5.6
Idem, aw, pg 3
5.7
Idem, aw, pg 5; De passage over begrijpelijk beleid is een parafrase op de woorden van Roelf Middel:
“Maken we hier nog beleid begrijpelijk of kiezen we voor begrijpelijk beleid”. Aangehaald bij Rijnja, a.w. pg 5
5.8
Idem, aw, pg 5
5.9
Aktie voor Azië, 6 januari 2005, zie http://www.beeldengeluidwiki.nl/index.php/
Nationale_actie_voor_Azi%C3%AB
5.10
Jan Meijer en Jan Veenman, De Postbus 51 Informatiedienst, van infolijn naar digitaal informatieloket
in: Birgit Dewez e.a., Overheidscommunicatie, de nieuwe wereld achter Postbus 51, Amsterdam 2001,
pg 76 ev.
5.11
In het begrotingssysteem krijgen alle departementen jaarlijks een prijsbijstelling van hun begroting die
tegemoet moet komen aan de algemene stijging van het de prijzen. De minister van Financiën schaaft
af en toe wat van die prijsbijstelling af ter financiering van nieuwe – vaak nieuwe algemene – activiteiten. Op die handelwijze is door de VoRa een beroep gedaan.
5.12
Wessel Visser, Het gaat er niet om wat je zegt. Het gaat erom wat zij begrijpen.”, SDU Den Haag 2008,
pg. 20-24
5.13
Idem, aw. pg 24
5.14
Bert Breij, Inleiding tijdens reünie van medewerkers van BelastingWerk op 18 september 2014
5.15
Idem
5.16
Guido Rijnja, Louis Meulemans, Maken we beleid begrijpelijk? RVD Platform-reeks 2003
5.17
Wessel Visser (BureauTaal), Begrijpelijke tekst, de jacht op het recept 3. B1-niveau, presentatie 14 mei
2013, zie https://www.youtube.com/watch?v=pz1JmThPyIk. Door de Raad van Europa is een meetlat
gemaakt waarmee het taalniveau van mensen kan worden gemeten. A1 is het laagste taalniveau en C2
het hoogste. Naar schatting zijn de meeste teksten van overheden en bedrijven geschreven op niveau
C1. Meer dan de helft van de volwassen bevolking begrijpt deze teksten niet. Taalniveau B1 komt
tegemoet aan het feit dat 60 procent van de bevolking een opleiding op VMBO-niveau heeft gevolgd.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 361
5.18
Wessel Visser, presentatie 14 mei 2013, a.w.
5.19
Gert Riphagen, De notadokter is gek, Den Haag, juni 2004
5.20
Idem, pg 5
5.21
Idem, pg 8
5.22
Idem, pg 83
5.23
Idem, pg 8
5.24
Nationale ombudsman, Behandeling burgerbrieven kan behoorlijker, onderzoek uit eigen beweging
naar de behandeling van burgerbrieven in 2007 door de ministeries, Den Haag, november 2008
5.25
Stephan Steinmetz, De brievenbus van mevrouw De Vries, gekmakende post van onze (semi)overheid,
Uitgeverij Atlas, Amsterdam 2014, pg 9
5.26
Idem, aw, pg 10
5.27
Idem, aw, pg 25
5.28
Idem, aw, pg 110-111
5.29
Idem, aw, pg 28
5.30
Idem, aw, pg 27
5.31
Idem, aw, pg 131
5.32
Idem, aw, pg 111
6.1
Zie http://www.beeldengeluid.nl/en/node/4926
6.2
Dorkas Koenen, De les van Postbus 51 op tv, in: Birgit Dewez e.a. (red), Overheidscommunicatie, De
nieuwe wereld achter Postbus 51, Amsterdam 2001, pg 93
6.3
Idem, pg 99
6.4
Idem, pg 93
6.5
Henk van Gelder, Betutteling onder vuur, NRC/Handelsblad, 11 juli 2000
6.6
Idem, Van Gelder verwijst hier naar het boek ‘De wereld achter Postbus 51’, Den Haag 1993
6.7
De wegbereider, interview met Fred Bronner in: DPC, 10 jaar campagne-effect onderzoek, Den Haag,
2009, pg 12-13
6.8
RVD-DTC, a.w., pg 3
6.9
Idem, pg 4
6.10
RVD-DTC, Totaalevaluatie 1999, pg 5
6.11
De RVD kent voor de uitvoering van tal van gemeenschappelijke communicatie-activiteiten de ‘Dienst
toepassing communicatietechniek’ (DTC). Deze dienst wordt later omgevormd tot Dienst Publiek en
Communicatie (DPC). De directe aansturing van de bedrijfsvoering verschuift in 2008 van de RVD naar
de departementsleiding van het ministerie van Algemene Zaken (AZ).
6.12
RVD-DTC, Totaalevaluatie 1999, Den Haag 2000, pg 4
6.13
Idem, pg 3
6.14
Henk van Gelder, Betutteling onder vuur, NRC/Handelsblad, 11 juli 2000.
6.15
RVD-DTC, Imago Postbus 51 2003, rapportage week 44 t/m 49, Den Haag 2003, pg 2
6.16
Idem, pg. 3
6.17
Idem, pg 4
6.18
Zie Villa Media, Geen Postbus 51-spotje bij RTL, 15 januari 2008, https://www.villamedia.nl/nieuws/
bericht/geen-postbus-51-spotjes-bij-rtl/22172
6.19
Vragen van het lid Rouvoet (ChristenUnie) over de Postbus 51-campagne ‘Vrij Veilig’, ingezonden op 2
juli 2004, antwoord van minister Hoogervorst, ontvangen 13 augustus 2004
362 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
6.20
Wim van der Noort, Samenvatting campagneresultaten Postbus 51-campagnes 2003, d.d. 15 maart
2005
6.21
De Telegraaf, D66: Campagnes Postbus 51 zijn overheidsspam, 11 maart 2005
6.22
Wim van der Noort, Elma Voogt, Notitie Onderzoek D66 instrumentele campagnes, d.d. 14 maart 2005
6.23
SGO, De verkokering voorbij, Den Haag 2006
6.24
Eindrapportage ONS, Thematische massamediale communicatie, Den Haag 2010, pg 4
6.25
Idem, pg 6
6.26
Zie persbericht Campagne ‘Veilig Internetten’ van start Nederlandse internetgebruiker heeft
bescherming tegen cybercrime zelf in de hand http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/persberichten/2009/07/27/campagne-veilig-internetten-van-start-nederlandse-internetgebruiker-heeft-bescherming-tegen-cybercrime-zelf-in-de-hand.html
6.27
Eindrapportage ONS, Thematische massamediale communicatie, a.w. pg 18
6.28
Trouw, Minister: Ik wil niet betuttelen, maar verleiden, 25 mei 2011
6.29
DPC, Evaluatie Campagnethema’s, Den Haag mei 2013, pg 11-12
6.30
De Telegraaf, Grote Bos nu ook bevolkt door minderheden, Fabeltjeskrant net zo gezellig als vroeger,
24 september 1985
6.31
Marja Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997.
a.w., pg 422
6.32
Geciteerd bij Marja Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den
Haag 1997. a.w., pg 421
6.33
Ontleend aan Commissariaat van de Media, Mede mogelijk gemaakt door de overheid, Hilversum
augustus 2008
6.34
CvdM, a.w., pg 8
6.35
CvdM, a.w., pg 14
6.36
Ministeries stoppen met financiering omroepprogramma’s buiten Mediawet om, brief van ministerpresident J.P. Balkenende aan de Tweede Kamer, d.d. 13 augustus 2008
6.37
Bert Pol, Christine Swankhuisen, Wie is de BOB, de effectiviteit van overheidscommunicatie, Den Haag
2013
6.38
Peter Neijens, De overheid moet ervoor zorgen niet achterop te raken, in: DPC, 10 jaar campagne
effectonderzoek, Den Haag 2003, pg 31
6.39
Robert Ruiter e.a., Sixty years of fear appeal research: Current state of the evidence. In: International
Journal of Psychology, 2014, Vol. 49, No. 2, pg 63–70
6.40
Idem, pg 68
6.41
Loes Kessels e.a., Neuroscientific evidence for defensive avoidance of fear appeals, International
Journal of Psychology, 2014 Vol. 49, No. 2, 80–88
6.42
Idem, pg 80
7.1
Marja Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997.
Zie over deze strijd in het bijzonder de hoofdstukken 2 en 3.
7.2
De eerste naoorlogse minister-president Willem Schermerhorn hield in navolging van ‘de praatjes bij
de haard’ van de Amerikaanse president Roosevelt, een praatje ‘vanaf de brug’. Marja Wagenaar,
Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en openbaren, Den Haag 1997. a.w., pg 60; Louis
Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag 2007, zie pg 8 ev.
7.3
Regeerakkoord 1998, pg 79-80
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 363
7.4
Overheid en Parlementaire Pers, discussienota opgesteld door Fred Volmer (VoRa) en Gerard van der
Wulp (RVD), juli 2000, geagendeerd in de VoRa-vergadering dd. 31 augustus 2000
7.5
Overheid en Parlementaire Pers, a.w., pg 7
7.6
Idem, pg 9
7.7
Idem, pg 10
7.8
Brief Griffier van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Mr A.F. Schepel aan de Hoofdredacteur van de
Nieuwe Rotterdamse Courant, dd. 23 juni 1952
7.9
Brief Griffier van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Mr A.F. Schepel aan de Hoofdredacteur van de
Nieuwe Rotterdamse Courant, dd. 23 juni 1952
7.10
Brief van het Ministerie van Financiën, drs. G.Chr. van Eck, Hoofd der afdeling Perszaken, aan de
Federatie van Nederlandse Journalisten, dd. 15 maart 1955
7.11
Brief van de Voorlichtingsraad, Dr. G.J. Lammers, voorzitter, aan de Directeur en Hoofdredacteur van
het Algemeen Handelsblad, dd. 4 augustus 1955; Zienswijze van het FNJ Federatiebestuur t.a.v. de
overtreding van het embargo op het wetsontwerp ouderdomsverzekering door enkele ochtendbladen,
ongedateerd; Brief Ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid, Hoofd Voorlichtingsdienst, J.C.
Visser, dd. 6 juli 1955
7.12
Brief B. Gobits aan FNJ, dd. 11 december 1955; “Weer vervolging tegen Telegraaf-journalist? Intimidatie
of erger? Minister Donker in actie tegen primeur”, De Telegraaf dd. 11 november 1955
7.13
Richtlijnen embargo, brief van G.E. van der Wulp, voorzitter Voorlichtingsraad, dd. 1 november 2001
7.14
Zie voor een kroniek van de gang van zaken met betrekking tot het Prinsjesdag-embargo Publiek
geheim, rapport van de Commissie Prinsjesdagstukken (Commissie-De Wijkerslooth), januari 2010, pg
17 ev
7.15
De Federatie van Nederlandse Journalisten (FNJ) is een samenwerkingsverband van de Nederlandse
Journalisten Kring (NJK), de Katholieke Nederlandse Journalisten Kring (KNJK) en de ProtestantsChristelijke Journalisten Kring (PCJK). Deze organisaties gaan later op in de Nederlandse Vereniging van
Journalisten (NVJ).
7.16
Brief dd. 23 september 1948 van Mr. K. H. Labohm, directeur Haagsche Courant aan de Raad van Tucht
voor Journalisten
7.17
Wandbord in Internationaal Perscentrum Nieuwspoort, nabij de Wandelganger-zalen die naar Henri
Faas’ alter ego zijn genoemd.
7.18
Sectie hoofdredacteuren formuleert embargostellingen, De Journalist, orgaan van de Federatie van
Nederlandse Journalisten, 15 mei 1965.
7.19
Brief Gijs van der Wiel, hoofddirecteur Rijksvoorlichtingsdienst, over Publikatie van Troonrede en
Miljoenennota, aan de voorzitter van het Nederlands Genootschap van Hoofdredacteuren, dd. 30 juli
1974; Overeenkomst van Sectie hoofdredacteuren van de NVJ en van het Genootschap van
Hoofdredacteuren, alsmede van de Hoofddirecteur van de RVD inzake het embargo op Miljoenennota
en Troonrede, dd. 15 augustus 1974
7.20
Louis Cornelissen e.a., Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag 2007, pg 45
7.21
J.M. Bik, Leve het embargo, 16 september 2003
7.22
Mededeling van een NRC-journalist
7.23
Zie voor een kroniek van de gang van zaken met betrekking tot het Prinsjesdag-embargo Publiek geheim,
rapport van de Commissie Prinsjesdagstukken (Commissie-De Wijkerslooth), januari 2010, pg 17ev
364 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
7.24
De volgende ochtend, woensdag 18 september 2013, noemen Yoeri Albrecht en Pieter Klein het in een
VARA-programma een ‘bloody shame’ dat de Algemene Beschouwingen een week zijn uitgesteld. Ze
verlangen dat dat volgend jaar anders gaat.
7.25
Louis Cornelissen e.a Uit oogpunt van eenheid, aangehaald werk, pg 32
7.26
Louis Cornelissen e.a Uit oogpunt van eenheid, aangehaald werk, pg 32-33
7.27
Zie onder meer ‘Hoe nu verder met het interview?’, een interview van Theo van Stegeren van website
De Nieuwe Reporter met Van der Linden, 21 augustus 2007
7.28
Commissie-Paradijs, Het politieke interview als voorbeeld van omgang tussen politiek en journalistiek,
voorjaar 2000
7.29
Zie http://www.vn.nl/Archief/Politiek/Artikel-Politiek/Van-Middelkoop-blij-dat-ik-niet-in-dienst-bengeweest.htm
7.30
Zie http://tvblik.nl/barend-en-van-dorp/30-oktober-2000
7.31
Zie de Volkskrant dd. 10/07/2013
7.32
Samenvatting studiogesprek met CDA-ministers Aart Jan de Geus van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en
Agnes van Ardenne van Ontwikkelingssamenwerking, over:
22:24:00 het akkoord over een extra bezuinigingspakket van 2,9 miljard euro waarmee het begrotingstekort
binnen de Europese norm van 3 procent gehouden kan worden; ·22:26:15 hoe het is te werken onder een
premier (CDA’er Jan Peter Balkenende) die veel kritiek krijgt op zijn functioneren; 22:28:27 de toename van
het geweld in Irak tegen buitenlandse burgers met als laatste wapenfeit de moord door een militante
Iraakse groepering op een Italiaanse gijzelaar. Van Ardenne zegt dat er geen Nederlandse hulpverleners in
Irak zitten. Met Nederlandse toestellen wordt wel een hulpverleningsluchtbrug onderhouden met lokale
hulpverleners in Irak; 22:38:27 het gezamenlijk appèl van FNV, PvdA, GroenLinks, LPF en SP op de regering en
werkgevers om te komen tot een samenhangend prepensioen/levensloopbeleid. De Geus houdt vast aan
het plan van het kabinet. Dat wil door het schrappen van de fiscale ondersteuning van VUT en prepensioenregelingen de arbeidsparticipatie van ouderen verhogen. Alleen via een individuele levensloopregeling blijft
het beperkt mogelijk om voor het 65e levensjaar te stoppen met werken. De Geus dreigt het sociaal akkoord
van afgelopen najaar op te blazen als met name de FNV vasthoudt aan de eigen plannen voor vervroegd
pensioen; 22:46:03 de discussie in het kabinet over de openbaarheid van de inkomensverhoudingen aan de
top in de publieke alsook in de private sector. De inzet van De Geus in die discussie is dat de ondernemingsraad informatierecht krijgt inzake de inkomensverhoudingen binnen een onderneming. Van Ardenne vindt
dat dit alleen zin heeft als die ondernemingsraad ook een adviesrecht krijgt. Dat het kabinet er op dit punt
nog niet uit is komt volgens haar, omdat er in de ministerraad soms heel lang over weinig gesproken wordt.
Vooral De Geus zou daar in uitblinken; 22:54:01 de afspraak in de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) tot een verruiming van haar criteria voor hulp op het gebied van
veiligheid. Mede op aandringen van Van Ardenne mag voortaan ook officiële ontwikkelingshulp besteed
worden aan zaken die de veiligheid van een arm land ten goede komen. Ze heeft onder meer haar zin
gekregen voor wat betreft de financiering van programma’s voor wetgeving tegen het rekruteren van
kindsoldaten en het transparant maken van de defensie-uitgaven van een arm ontwikkelingsland. Het
subsidiëren van programma’s om kleine en lichte wapens van militairen in te zamelen en te vernietigen en
het trainen van lokale vredestroepen is nog in discussie; 23:02:25 mogelijke oorzaken voor het verlies van
het CDA in de peilingen. http://zoeken.beeldengeluid.nl/internet/index.aspx?chapterid=1164&filterid=974&c
ontentid=7&searchID=3476173&columnorderid=-1&orderby=1&itemsOnPage=10&defsortcol=12&defsortb
y=2&pvname=personen&pis=expressies;selecties&startrow=1&resultitemid=4&nrofresults=4&verity
ID=/10885/25384/25984/51989@expressies
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 365
7.33
Peter Kee, Het briefje van Bleker, Over intriges op het Binnenhof, Politici, Spindoctors en Pauw &
Witteman, Amsterdam 2012, pg 71
7.34
Peter Kee, aangehaald werk, pg 70
7.35
STUDIOGESPREK met Wouter Bos, minister van Financiën, over de kredietcrisis.
Aan de orde komen: onduidelijkheid of de crisis zijn einde nadert; realisme en optimisme in zijn
benadering van de crisis; dat mensen in de huidige economische situatie niet te grote risico’s moeten
nemen; dat spaarders oplettend moeten zijn bij het afsluiten van spaarrekeningen tegen hoge rentes;
de uitzonderlijke verhoging van de spaargeldgarantie, door de regering, van 20.000 tot 100.000 euro;
de uitwerking die zijn uitspraken over de crisis kan hebben; de paar honderd miljoen euro die
gemeenten en provincies gezamenlijk zijn kwijtgeraakt aan de failliete IJslandse bank Icesave; Bos’
principe dat er met belastinggeld geen risico’s genomen mogen worden en dat hij daarom de lokale
overheden de mogelijkheid wil ontnemen om elders dan in Nederland te bankieren; de controle die De
Nederlandsche Bank uitvoerde op de IJslandse bank en de onjuiste informatie die men van de IJslandse
toezichthouder verkreeg; de huidige regelgeving waarbij banken die toestemming hebben om buiten
hun land te bankieren, niet meer door buitenlandse toezichthouders gecontroleerd dienden te worden;
Fortis-aandeelhouders die gedupeerd zijn geraakt door de splitsing en verkoop van het concern; de
Belgische regering die gedupeerde aandeelhouders tegemoet komt, i.t.t. de Nederlandse regering; Bos’
mening dat banken het belang van spaarders zwaarder zouden moeten laten wegen dan dat van
beleggers; het achteraf verkeerd inschatten van de waarde van Fortis toen het ABN AMRO overnam; de
kern van de kredietcrisis dat bankiers hun eigen producten niet meer begrepen en daarom niemand
nog iets begreep van de bankaire transacties; zijn opmerking dat Nederland de “gezonde delen” van
Fortis had aangekocht, die in België kwaad bloed zette; afschaffing van het bonusbeleid dat tot nu toe
in het bankwezen werd gehanteerd; nieuw management dat wordt gezocht voor Fortis; zijn goede
crisismanagement; hoe zijn dagen er tijdens de crisis uitzagen; geheime onderhandelingen; de 200
miljard die de overheid garant staat voor banken, mits deze voldoen aan bepaalde eisen; dat de
Nederlandse overheid slechts geld wil steken in gezonde bedrijven; het beleid dat momenteel gericht is
op het redden van banken en niet op het onderzoeken van de oorzaak van de problemen; wat er in de
toekomst moet veranderen bij de banken, o.a. dat De Nederlandsche Bank ook toezicht moet krijgen
op de beloningsregelingen bij banken. Omdat Bos de beurs in New York niet meer kon openen, mag hij
bij ‘Pauw & Witteman’ het programma afsluiten met gongslag.
ARCHIEFMATERIAAL: diverse over de kredietcrisis en de verbeteringen in ‘Eén Vandaag’, ‘NOVA’,
‘Journaal’, ‘Netwerk’, ‘RTL Z’; item over gemeenten en provincies die in problemen zijn gekomen door
de IJslandse bank Icesave in ‘NOVA’; Peter Paul de Vries in ‘Pauw & Witteman’ (08-10-2008);
‘Journaal’-item over boze Fortis-aandeelhouders (14-10-2008); ‘foute’ opmerkingen van Wouter Bos in
‘NOVA’, ‘Journaal’; diverse van vrolijk ogende Bos gedurende de crisis;
http://zoeken.beeldengeluid.nl/internet/index.aspx?chapterid=1164&filterid=974&contentid=7&search
ID=3476290&columnorderid=-1&orderby=1&itemsOnPage=10&defsortcol=12&defsortby=2&pvname=
personen&pis=expressies;selecties&startrow=1&resultitemid=6&nrofresults=41&verity
ID=/27160/27460/266996/1005579@expressies
7.36
In de commissie-Wallage hebben onder anderen zitting: Maria Henneman: hoofdredacteur Nieuws–en
actualiteitenprogramma Netwerk (AVRO), Hans Laroes: plaatsvervangend hoofdredacteur NOS–journaal, Harry Lockefeer, hoogleraar journalistiek, Universiteit Groningen en oud-hoofdredacteur van de
Volkskrant, Johan Olde Kalter: hoofdredacteur De Telegraaf, Rik Rensen: directeur @Media @Home
Benelux en oud-NRC-redacteur en oud-hoofdredacteur RTL Nieuws, pg 60
366 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
7.37
In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie
Wallage), aw, pg 40
7.38
Idem, aw, pg 41-42
7.39
Idem, aw. Pg 41
7.40
Idem, aw, pg 42
7.41
De uitgangspunten voor de overheidscommunicatie zijn in 2002 opnieuw door het kabinet vastgesteld.
Zij komen in de plaats van de ‘Principia’, een niet bestaande meervoudsvorm van het Latijnse
‘principe’.
7.42
Overheid en pers, discussienota, RVD/VoRa, 31 augustus 2000, pg 9
7.43
Uit oogpunt van eenheid, aangehaald werk, pg 90
7.44
De ontwikkeling van www.rijksoverheid.nl wordt nader beschreven in het hoofdstuk over digitalisering.
7.45
Alle weblogs zijn gebundeld in Weblog>minister Zam_2003/2007, dat hem door de directie
Voorlichting & Communicatie bij zijn afscheid is aangeboden
7.46
Jeroen Sprenger, NVJ plast tegen de verkeerde boom, Villa Media, donderdag 9 september 2010
7.47
Zie Walter Dubateau, De stem van het volk? Radiofrequenties, etherveilingen en een aarzelende
overheid, http://www.icce.rug.nl/~soundscapes/VOLUME03/Stem_volk.shtml
7.48
Alles over tijd, SPOT, het vierde Tijdsbestedingsonderzoek 2012. Het eerste tijdsbestedingsonderzoek is
in 2006 gedaan.
7.49
De Tijdsbestedingsonderzoeken, de SKO Jaarverslagen en de oplagecijfers van de dagbladen bieden
veel informatie die duidelijk maken waarin mannen en vrouwen en de verschillende leeftijdscategorieën zich van elkaar onderscheiden. Het gaat buiten het bestek van dit hoofdstuk om daar nader bij stil
te staan.
7.50
RMO, Medialogica, Over het krachtenveld tussen burgers, media en politiek, Den Haag 2003, pg 33
7.51
Margalith Kleijwegt & Max van Weezel, Op tv of roemloos ten onder, Uitgeverij Balans, Amsterdam
2013
7.52
Hans Laroes, De littekens van de dag, kracht en zwakte van de journalistiek en het nieuws van mogen,
Uitgeverij Balans, Amsterdam 2012, pg 196
7.53
Peter Neijens en Jeroen Sprenger, Het publieke debat, in: Betteke van Ruler e.a., Communicatie­
management in communicatiewetenschappelijk perspectief, Amsterdam 2005, pg 253-268
7.54
De notitie Het politieke interview van de commissie-Paradijs is als bijlage opgenomen bij de
discussienota Overheid en Parlementaire Pers, aangehaald werk, pg. 21-24
8.1
Burger en overheid in de informatiesamenleving, Rapport commissie ICT en overheid (commissieDocters van Leeuwen), pg. 44
8.2
Idem, pg. 7 – Zie bijlage voor de 16 aanbevelingen van de Commissie-Docters van Leeuwen
8.3
Idem, pg. 7, aanbeveling 14
8.4
In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie
Wallage), bv pg. 41
8.5
Idem, pg. 36
8.6
Idem, pg. 36
8.7
Idem, pg. 35
8.8
Idem, pg. 57
8.9
Regeerakkoord 2003 Meedoen, Meer Werk, Minder Regels, pag. 12
8.10
Die impulsen komen elders in de studie aan de orde. Hier beperk ik me tot relatie met de media en de
ontwikkeling van eigen media.
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 367
8.11
50 aanbevelingen voor communicatie met en door een andere overheid, Gemengde commissie
Communicatie (Commissie-Wolffensperger), juni 2005
8.12
Idem, pag. 7
8.13
Idem, pag. 9
8.14
Idem, pag. 10
8.15
Idem, pag. 11
8.16
Zie bijvoorbeeld het rapport van de Algemene Rekenkamer, Lessen uit ICT-projecten bij de Overheid,
Den Haag 2007, waarin wordt teruggeblikt op enkele projecten die met grote financiële tegenvallers
gepaard zijn gegaan.
8.17
VoRa, Uitgangspunten online communicatie rijksambtenaren, 30 juni 2010
8.18
Het programma Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl kent vijf onderdelen: een gemeenschappelijke
website, een gemeenschappelijke rijksintranet, een gemeenschappelijke digitale nieuwsvoorziening,
een gemeenschappelijke communicatiepool en een gemeenschappelijke aanpak van
publiekscampagnes.
8.19
Het ontwikkelen van persona’s is een techniek om de ‘usability’, de gebruiksvriendelijkheid, het
aanbieden van informatie, van websites te vergroten.
8.20
Dit onderwerp wordt elders behandeld
8.21
Zie onder meer http://computerworld.nl/
algemeen/65496-hackers-maxima-chat-na-jaren-toch-nog-voor-rechter
8.22
De ‘kopgroep’ voor Rijksportaal wordt gevormd door de departementen Buitenlandse Zaken,
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Onderwijs Cultuur en Wetenschappen en Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, naar de eerste letters ook wel BBOS genoemd.
8.23
Op YouTube is een filmpje te vinden waarin ik de ambities van Rijksportaal verwoord. Zie http://www.
youtube.com/watch?v=hL-K_QGZzsQ Het filmpje is midden 2010 opgenomen als ik nog vol vertrouwen ben dat het allemaal gaat lukken
8.24
Zie PowerPointpresentatie Bureaublad 2008, d.d. 29 oktober 2004
8.25
Wallage, Postma, Het uur van de waarheid, pag. 5. “Al eerder hebben adviescommissies zich over de
bevordering van e-overheid gebogen en op vier van deze adviezen bouwen wij in ons rapport voort.
Ten eerste op de Startnotitie “Op weg naar een elektronische overheid” uit 2004. Ten tweede op de
studie “Puzzelen met prioriteit” – waarin werd gesignaleerd dat gemeenten door de bomen het bos
niet meer zien. Ten derde op de verklaring ”Betere dienstverlening, minder administratieve lasten met
de elektronische overheid” van 18 april 2006, die ervoor zorgde dat de e-overheid bestuurlijk breder
gedragen werd en dat er i-teams kwamen die aan gemeenten assistentie bieden bij het oplossen van
ICT problemen. Ten vierde op het pamflet “de e-overheid agenda voor gemeenten tot en met 2010”,
waarin de VNG aandacht vraagt voor de financiering. Het voorliggende advies wil deze vier voorgaande
stappen met elkaar in verband brengen. Ons advies moet er toe leiden dat drie dingen nu goed
geregeld worden: de sturing, de financiering en de verankering op bestuurlijk niveau. Op de laatste drie
adviezen gaan wij iets dieper in.”
8.26
Idem, pg 14
8.27
Zie website Binnenlands Bestuur, Uitvoeringsprogramma e-overheid krijgt code rood. http://www.
binnenlandsbestuur.nl/digitaal/nieuws/uitvoeringsprogramma-e-overheid-krijgt-code-rood.149361.
lynkx
368 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
8.28
Enkele beloften uit het NUP die niet zijn waargemaakt in 2010, 2011:
•
Het kabinet heeft de ambitie om Nederland in 2015 te doen behoren tot de koplopers in het
beschikbaar zijn en het gebruik van ICT-toepassingen en nieuwe digitale dienstverleningsconcepten.
Het fundament hiervoor wordt gelegd in de periode tot 2011.
•
Alle 100.000+ gemeenten hebben een Klanten Contactcentrum (KCC), dat ook is aangesloten op het
14+nummer
•
Informatie over producten van provincies en waterschappen wordt door deze organisaties, via de
contentvoorziening van het Rijk, geleverd aan de gemeentelijke klantcontactcentra
•
In 2010 zijn alle voorbereidingen gereed om de Registratie Niet-Ingezetenen (RNI) in 2011 (indien de
wet is aangenomen) te implementeren.
•
Aansluiting Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) door alle gemeenten per 1-7-2009
•
Per 1-7-2011 gebruik Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) gerealiseerd door alle
overheidsdiensten
•
Verplichte aansluiting Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) op 1-1-2012 (afhankelijk van
besluitvorming)
•
1-1-2011 alle gemeenten zijn in het kader van WMO-aanvraag voorzieningen aangesloten op
Regelhulp.
•
Overheidsorganisaties met gepersonaliseerde webfunctionaliteiten, stellen deze vóór eind 2010
beschikbaar via MijnOverheid.nl
8.29
Nationale Ombudsman, De burger gaat digitaal, 2013, pag. 32
8.30
Ook de gelijktijdige doorvoering van de rijksbrede huisstijl zorgt voor een financiële meevaller voor het
kabinet. De nieuwe namen voor de ministeries leiden namelijk niet tot nieuwe huisstijlen, zoals dat
voorheen het geval is geweest.
9.1
Michiel van Hulten, The Short Life and Sudden Death of the Dutch Draft Treaty on European Union,
Lelystad 1993, pg 2
9.2
Idem, pg 65
9.3
Hans van der Voet in een persoonlijk gesprek met de auteur, 16 oktober 2014
9.4
Idem, pg 65-66
9.5
Idem, pg 67
9.6
Anjo G. Harryvan & Jan van der Harst (red), Verloren consensus, Europa in het Nederlandse parlementair-politieke debat 1945-2013, Boom Amsterdam, 2013, pg 144-145
9.7
Idem pg 147
9.8
Idem pg 9
9.9
Idem, pg 12
9.10
Idem, pg 12
9.11
Roel Janssen, Anti-euro, http://retro.nrc.nl/W2/Lab/Euro/980320.htmlhttp://retro.nrc.nl/W2/Lab/
Euro/980320.html
9.12
Anjo G. Harryvan & Jan van der Harst (red), Verloren consensus, Europa in het Nederlandse parlementair-politieke debat 1945-2013, Boom Amsterdam, 2013, pg 12
9.13
Idem, pg 235
9.14
In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie
Wallage), pg 14
9.15
Anjo G. Harryvan & Jan van der Harst (red), Verloren consensus, Europa in het Nederlandse parlemen-
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 369
tair-politieke debat 1945-2013, Boom Amsterdam, 2013, pg 237
9.16
Idem, pg 240
9.17
Idem, pg 243
9.18
Zie onder meer http://www.fasol.nl/?p=1270 en http://www.fasol.nl/?p=1260.
9.19
In dienst van de democratie, Rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (commissie
Wallage), pg 14
9.20
Claes de Vreese, European constitution and referendums, http://claesdevreese.wordpress.com/
research-projects/european-constitution-and-national-referendums/
9.21
Claes de Vreese, Why European citizens will reject the European Constitution, 2004, pg 16.
9.22
Idem, pg 17
9.23
Andreas Schuck, Referendum Campaign Dynamics – News media, campaign effects and direct
democracy, Amsterdam, 2009, pg 183
9.24
Persoonlijke mededeling aan de auteur van Peter Fasol, 21 juli 2014
9.25
Communicatieplan referendum Europese grondwet, 15 november 2004, pg 7
9.26
Campagneplan Informatie en opkomst, referendum Europees Grondwettelijk Verdrag, 8 december 2004
9.27
Communicatieplan referendum, a.w., pg 10
9.28
Idem, pg 18
9.29
Idem, pg 15
9.30
Idem, pg 3
9.31
http://www.vno-ncw.nl/Publicaties/Forum/Pages/Minister_Brinkhorst_vr_Grondwet_maar_tgen_referendum_Zonder_Europese_markt_kan_Nederland_niet_functioneren_5654.
aspx?source=%2FPages%2FZoek.aspx%3Fstart%3D209%26k%3Dcriminaliteit#.U667KLHWh1A
9.32
Andreas Schuck, Referendum Campaign Dynamics – News media, campaign effects and direct
democracy, Amsterdam, 2009, pg 13 en http://www.youtube.com/watch?v=ghETDuhhDRs
9.33
http://forum.fok.nl/topic/700129/3/50
9.34
Andreas Schuck, Referendum Campaign Dynamics – News media, campaign effects and direct
democracy, Amsterdam, 2009, pg 148
9.35
Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, pg 334
9.36
Andreas Schuck, Referendum Campaign Dynamics – News media, campaign effects and direct
democracy, Amsterdam, 2009, pg 12-13
9.37
Idem, pg 14
9.38
Idem, pg 152
9.39
Idem, pg 154
9.40
Guido Rijnja en Huib van Wersch, Wat doen we met het cadeautje van 1 juni? In: Comma, juli 2005
9.41
Guido Rijnja en Hanne Bikker, Hoogste tijd voor communisprudentie, leren we echt van zo’n
Grondwetreferendum?, in: C, uitgave van Logeion, nr. 4, mei 2006
9.42
Idem
9.43
Cees van Riel, a.w. pg 43
9.44
Frits Spits, Er is nog een soort nazorgcampagne nodig, in Van gulden naar euro in 21 interviews, de
voorlichtingscampagne, a.w. pg 202-203
9.45
Zie voor Taakomschrijving NCC http://www.rijksoverheid.nl/adres/n/adres-nationaal-crisiscentrumncc.html
9.46
Martijn Horváth, Een eerlijke campagne met authentieke mensen, in: Van gulden naar euro in 21
interviews, a.w., pg 49
370 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
9.47
Gerrit Zalm, De romantische boekhouder, a.w. pg 360
9.48
Ruud Janssen, De Nederlandse gebarentaal – een volwaardige taal, in Van gulden naar euro in 21
interviews, de voorlichtingscampagne, a.w. pg 158-159
9.49
Kees van Dijkhuizen, Het ging over van alles, maar toch wel heel vaak over geld, in: Van gulden naar
euro in 20 interviews, de invoering van de euro, Den Haag, 2002, pag. 17
9.50
Idem, pg 17
9.51
Zie http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2844/Archief/archief/article/detail/586595/2001/01/25/Chaos-enlauwe-friet-NS-is-zeer-somber-over-invoering-euro.dhtml
9.52
Hanne Bikker, Zo doende, Beleid en praktijk van de overheidscommunicatie, doctoraalscriptie
Avondprogramma Bestuurskunde, Rotterdam 2002, pg 100
9.53
Idem, pg 100
9.54
Idem, pg 12
9.55
Idem, pg 12
9.56
Cees van Riel & Peter Schot, Met een voorlichtingscampagne alleen kom je er niet, in: Van gulden naar
euro in 21 interviews, de voorlichtingscampagne, Den Haag, 2002, pg 39
9.57
Idem, pg 43
9.58
Idem, pg 42
9.59
Fred van Raaij, Heimwee naar oude prijzen, in Clou, themanummer Drie jaar euro, Amsterdam, februari
2005, pg 16-18
9.60
Idem, pg 18
9.61
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
Den Haag, 28 juni 2002, Kamerstuk nr. 25 107 Derde fase EMU, Nr. 66, pg 7
9.62
Idem, pg 8
9.63
Idem, pg 9
9.64
Roel Janssen, Het Mercator complot, uitgeverij Balans, 2000
9.65
Roel Janssen, Schrijven over de euro was een journalistiek feest, in: Van gulden naar euro in 21
interviews, de voorlichtingscampagne, Den Haag, 2002, pg 196
9.66
Idem, pg 12
10.1
Joan Hemels, Van persvoorlichter tot overheidsvoorlichter, de grondslagen van overheidsvoorlichting,
Alphen aan de Rijn, 1973, pg 5
10.2
Idem, pg 13
10.3
Idem, pg 14
10.4
Idem, pg 13
10.5
Idem, pg 23 ev
10.6
Idem, pg 32
10.7
Idem, pg 47
10.8
Zie voor die ontwikkelingen M. Wagenaar, Rijksvoorlichtingsdienst, Geheimhouden, toedekken en
openbaren, Den Haag 1997
10.9
Aangehaald in Louis Cornelissen e.a Uit oogpunt van eenheid, 60 jaar Voorlichtingsraad, Den Haag
2007
10.10
Rapport werkgroep Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid, Externe voorlichting, interne
voorlichting en bibliotheek- en documentatiefunctie, Den Haag, januari 1984
10.11
Zie voor de ontwikkeling van de Principia naar de Uitgangspunten voor overheidscommunicatie in het
bijzonder Hoofdstuk 3
De moeizame slag om het publiek vertrouwen | 371
10.12
Rapport werkgroep Heroverweging, aw Samenvatting, pg 2
10.13
Rapport werkgroep Heroverweging, aw Samenvatting, pg 3
10.14
De ontwikkeling van de taak en plaats van voorlichting binnen het proces van beleidsvoorbereiding is
onderwerp van Hoofdstuk 10.
10.15
Rapport Heroverweging, aw. Samenvatting, pg 4. Het Distributiecentrum voor Overheidspublicaties
(DOP) is een onderdeel van de SDU
10.16
Rapport Heroverweging, aw Samenvatting, pg 11
10.17
Gesprek met Hans van der Voet d.d. 16 oktober 2014
10.18
Gesprek met Fred Volmer, d.d. 21 januari 2015
10.19
Zie daarvoor Hoofdstuk 8 – Postbus 51-spots, monumenten van overheidscommunicatie
10.20
Dertien maal Voorlichting, een beschrijving van de positie van de directies Voorlichting binnen de
ministeries, Den Haag, mei 1995
10.21
Dertien maal voorlichting, aw. bijlage 1. Elders is de ontwikkeling beschreven van de rol van communicatie bij beleidsontwikkeling.
10.22
50 aanbevelingen voor communicatie met en door een andere overheid, Gemengde commissie
Communicatie (Commissie-Wolffensperger), juni 2005, aw, pg 2
10.23
Idem, aw. pg 15
10.24
Over communicatie gesproken, Eindrapportage van de Werkgroep IBO Overheidscommunicatie,
Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2005-2006, nr. 5 De werkgroep stond onder leiding van Kees
Spaan, voorzitter van de Nederlandse Dagblad Pers (NDP).
10.25
Persoonlijk bericht van Fred Lörtzer, d.d. 21 april 2015
10.26
Berenschot, Bestandsopname Directies Communicatie Rijksoverheid, Definitieve geactualiseerde
versie, maart 2010
10.27
DPC is sinds 2005 een zogenaamde ‘baten-lastendienst’. Dat houdt in dat de bedrijfsvoering en
daarmee de boekhouding verzelfstandigd is ten opzichte van het moederdepartement.
10.28
Vanaf 1 januari 2011 zijn de resultaten van ONS overgedragen aan DPC. Het gaat daarbij om redactie,
onderhoud en beheer van www.rijksoverheid.nl, om redactie en organisatie van het rijksbrede intranet
Rijksportaal en om organisatie, beheer en inkoop van Alert, de digitale nieuwsvoorziening. Ook de
uitvoering van de Communicatiepool gaat naar DPC. De resultaten van de themabenadering
publiekscampagnes worden overgedragen aan de afdeling Campagnemanagement van DPC.
10.29
BZK, brief aan Tweede Kamer over Toezegging uit Algemeen Overleg Programma Compacte Overheid,
d.d. 10 juni 2011
10.30
Radioverslaggever Jaap de Bruijn wordt kort erna door de RVD binnen gehaald met onder meer als
opdracht de realisatie van www.regering.nl.
10.31
DTC wordt later DPC, de Dienst Publiek en Communicatie.
372 | De moeizame slag om het publiek vertrouwen
Communicatie hoort in het hart van het
beleidsproces. Dat is een van de belangrijkste
conclusies uit het rapport ‘In dienst van de
democratie’ van de Commissie Toekomst
Overheidscommunicatie, beter bekend als de
commissie-Wallage, dat in 2001 het licht ziet.
Overheidsvoorlichting moet meer zijn dan het
eenvoudig ‘zenden’ van informatie naar
burgers, zo luidt het pleidooi van Jacques
Wallage en de zijnen. De overheid hoort te
‘communiceren’, hoort een dialoog op te
zetten met de bevolking. Dat begint met zich
in te leven in de dagelijkse bekommernissen
van burgers, met te luisteren naar hun
opvattingen en eindigt met de vertaling
daarvan in beleid dat kan rekenen op vertrouwen bij de burger. Met inzichten als deze en
met hun expertise kunnen de communicatieprofessionals een meerwaarde leveren aan de
totstandkoming van beleid. Pas dan staat de
overheidscommunicatie echt ‘in dienst van de
democratie’.
De aanbevelingen van de commissie-Wallage
zijn niet aan dovemans oren gericht. Het
rapport inspireert de directeuren Commu­
nicatie – verenigd in de Voorlichtings­raad –
om de handen ineen te slaan en gezamenlijk
‘de slag om het publiek vertrouwen’ aan te
gaan. Meer dan tien jaar gaat Jeroen Sprenger
als directeur Communicatie bij het ministerie
van Financiën en vicevoorzitter van de Voor­
lichtingsraad voorop in de strijd. In dit boek
beschrijft hij van binnenuit zijn ervaringen.
Als nieuwkomer in de overheidscommunicatie
staat hij al snel voor de uitdaging om de
communicatie rond de introductie van de euro
in goede banen te leiden. Sprenger schuwt de
persoonlijke noot niet, maar hij kijkt verder
dan zijn eigen verantwoordelijkheid. De
turbulente ontwikkelingen op het speelveld
van de overheidscommunicatie weet hij
treffend te analyseren. De roep om meer
transparantie, de opkomst van internet, het
moeizame huwelijk tussen overheid en ICT en
– last but not least – het toegenomen wantrouwen waarmee de bevolking haar vertegenwoordigers bejegent, Sprenger onderwerpt ze
stuk voor stuk aan zijn kritische blik.
Het is een verslag vol hoogte- en dieptepunten
dat soms herinneringen oproept aan de
processie van Echternach: drie stappen
vooruit, twee achteruit. Maar het boek heeft
een happy end. In het slothoofdstuk maakt
Sprenger de balans op van vijftien jaar
overheidscommunicatie en komt tot de
bemoedigende conclusie dat er aansprekende
resultaten zijn geboekt.
“Afgelopen jaren verschenen alarmerende boeken over
overheidsvoorlichting: Schuivende Grenzen, De
Communicatieoorlog. Over voorlichters die op de stoel
van journalisten gingen zitten en overheidscommunicatie als gevaarlijke octopus. Jeroen Sprenger dient de
critici van repliek en geeft ondertussen een boeiend
kijkje in de Haagse keuken.” Max van Weezel,
Vrij Nederland.