Kroniek van het Europees recht

05 09 08 artikel 5
28-02-2005
16:13
Pagina 465
M r R . We s s e l i n g e n m r N . N e i j
Kroniek van
het Europees recht
Het akkoord uit 2004 over een Europese Grondwet kan worden gezien als een ijkpunt in de
ontwikkeling van het Europese maar ook van het Nederlandse recht. De termen Grondwet en
Europese ‘wet’, die onderdeel gaan uitmaken van de Nederlandse rechtsorde, maken duidelijk dat de
(Nederlandse) Grondwet en wetten worden toegepast (en ontworpen) in samenhang met het
Europese Gemeenschapsrecht. Dat geldt uiteraard ook voor andere internationaalrechtelijke
regelgeving maar de Europese Grondwet markeert de uitzonderingspositie van het Europese
Gemeenschapsrecht. Dit laat onverlet dat bepaalde onderdelen van het Europees recht nog
Rein Wesseling is advocaat te
Amsterdam.
nadrukkelijk als uitheems worden ervaren. De voorrang die de – voor de studeerkamerjurist –
schijnbaar exotische kuif- en toppereenden, driehoeksmosselen en vislarven in de kroniekperiode
kregen boven grootse economische en sociale plannen van nationale bestuursorganen, baarde
opzien.1
D
e hierboven genoemde (toenemende) symbiose
tussen Europees en nationaal recht is bepaald
niet nieuw. Integendeel, al in 1964 bepaalde het Hof
van Justitie dat het EEG-Verdrag ‘anders dan gewone
internationale verdragen’ een eigen rechtsorde in het
leven heeft geroepen die ‘in de rechtsorde van de lidstaten is opgenomen’. Het Gemeenschapsrecht kan
dan ook zowel voor particulieren als voor de lidstaten rechtstreeks rechten en verplichtingen in het leven roepen, waarop binnen de nationale rechtsorde
een beroep kan worden gedaan.2 Later stelde het Gerecht van eerste aanleg dat de nationale rechter die
rechtstreeks werkende bepalingen van Gemeenschapsrecht toepast, dit doet als ‘gewone Communautaire rechter’.3
De innige vervlechting van de twee rechtsordes was
daarmee wel duidelijk maar destijds leek de invloed
van het Europees recht op de nationale rechtsordes
in ieder geval nog beheersbaar. Er was sprake van een
in het EEG-Verdrag omschreven, beperkte catalogus
van beleidsterreinen waarop de Gemeenschap bevoegd was te handelen. De bevoegdheden tot het
voeren van ‘facettenbeleid’ waren beperkt tot hetgeen de lidstaten als functioneel voor de gemeenschappelijke markt hadden geacht. Zoals bekend interpreteerde de Gemeenschapsinstellingen de vinger(s) die de lidstaten de Gemeenschap hadden
gegeven vervolgens echter als een hele hand. Hoewel
met horten en stoten, droegen de lidstaten hier overigens zelf aan bij, onder meer door de medewerking
NJb
afl. 9
4 maart 2005
die werd verleend aan de gestage uitbreiding van de
terreinen waarop de Gemeenschap bevoegd was te
handelen.
De beleidsgebieden waarop de Gemeenschap bevoegdheden heeft zijn nu zo talrijk en omvatten zovele facetten, dat het spreken van facettenbeleid een
element van ontkenningsdrang heeft. Dat ‘Brussel’
voor een groot deel invulling geeft aan de in Nederland toepasselijke regelgeving werd doorgaans kwantitatief losjes onderbouwd door te refereren aan de
sinds enig moment rondzingende stelling dat meer
dan 80% van de in Nederland toepasselijk regelgeving afkomstig is uit Brussel. In de kroniekperiode
was hierover nogal wat te doen. Eerst werd het mythische karakter van het percentage onthuld op basis
van echt onderzoek, verricht door bestuurskundigen.
In reactie op het op dat onderzoek gebaseerde bod
van ‘hooguit 16%’, kwamen andere onderzoekers terug op het oorspronkelijke getal, dat ooit door Jacques Delors zou zijn gelanceerd.4 Dit kwantitatief gesteggel over de invloed van ‘Brussel’ schijnt te hebben geleid tot een verzoek van de Staatssecretaris van
Buitenlandse Zaken om een ‘onderzoeksopzet’ over
de materie op te stellen.5 Misschien nog wel leuker
dan het gedoe over de kwantificering van de Brusselse invloed zijn de spookbeelden over de inhoud
van die regelgeving. Zoals bekend, gruwelen met
name de Britten van de soms inderdaad opmerkelijk
gedetailleerde supranationale regelgeving. Onder
verwijzing naar de relevante Europese regelgeving
Nienke Neij is advocaat te
Amsterdam.
1. De kroniekperiode loopt van
augustus 2004 tot januari
2005.
2. Zie de klassieke uitspraken:
HvJ EG 15 juni 1964, C-6/64
(‘Costa/E.N.E.L.’), Jur. 1964,
p. 1203 en HvJ EG 5 februari
1963, C-26/62 (‘Van Gend
& Loos’), Jur. 1963, p. 1.
3. Gerecht van eerste aanleg
10 juli 1990, T-51/89 (‘Tetra
Pak’), Jur. 1990, p. II-309,
paragraaf 42.
4. Zie ‘Discussie over invloed
EU op wetten’, NRC Handelsblad 1 oktober 2004, p. 6.
5. De meest zinvolle bijdrage
over het onderwerp lijkt ons
die van Rinus van Schendelen. Hij legt in ‘Stop de
mythes over Brusselse
invloed op wetten’ uit dat
tellen, juist door de hierboven genoemde osmose, niet
goed mogelijk is; zie NRC
Handelsblad 21 oktober
2004, p. 9.
465
05 09 08 artikel 5
28-02-2005
6. http://europa.eu.int/
comm/dgs/press_
communication/facts/index
_en.htm.
7. Omgekeerd wordt in de
vaktijdschriften wel (periodiek) bijzondere aandacht
besteed aan de invloed van
het Europees recht op dat
specifieke vakgebied; zie
bijvoorbeeld het geheel
aan dit onderwerp gewijde
themanummer ‘De invloed
van Europa op het Nederlandse privaatrecht’ van
NTBR (nr 10, december
2004).
8. Zie in deze zin ook de
vorige Kroniek van het
Europees materieel recht
van B.J. Drijber, NJB afl. 31
(2004), p. 1613-1620, op
p. 1613. Dat de ‘nationale’
kronieken op de diverse
rechtsgebieden per definitie een belangrijke Europese component hebben,
wordt expliciet erkend in
die kronieken. Zie bijvoorbeeld E.H. Hondius, Kroniek van het Consumentenrecht; ‘Europa in Nederland’, NJB afl. 31 (2004),
p. 1660-1671.
9. Vgl. K.J.M. Mortelmans,
‘Europees materieel recht
voor nationale rechters:
L’acquis et le défi communautaires’, SEW (2003), p.
16:13
Pagina 466
legt de Europese Commissie – in een soms wat gefrustreerde ondertoon – nu uit dat het Gemeenschapsrecht slagers niet verbiedt een ‘bot voor de
hond’ uit te delen en dat ‘Brusselse’ wetgeving
koorddansers ook niet verplicht een helm te dragen.6
Door enerzijds de toename van het aantal rechtsgebieden waarin de Europese wet- en regelgever een belangrijke vinger in de pap heeft en door anderzijds de
mate waarin die vinger de pap beroert, is het niet langer zinvol al deze materiële facetten van het Europees recht in een aparte kroniek te bespreken.7 De belangrijkste – Europese en nationale – ontwikkelingen
op het gebied van strafrecht, consumentenbescherming, mededingingsrecht, privaatrecht, etc. worden
logischerwijs besproken in de kronieken die op die
onderwerpen betrekking hebben.8 Het lijkt zinvoller
om in de kroniek van het Europees recht de nadruk
te leggen op ‘overkoepelende’ Europeesrechtelijke
ontwikkelingen en de invloed daarvan op de verschillende disciplines in de nationale rechtsordes,
waaronder uiteraard met name de Nederlandse. Juristen die in een specifiek vakgebied stuiten op een Europeesrechtelijke ontwikkeling kunnen op die basis
nagaan in hoeverre vergelijkbare, eveneens uit het
Europees recht, voortvloeiende ontwikkelingen op
andere rechtsgebieden voor hen relevant zijn. In dit
verband kan bijvoorbeeld gewezen worden op de
‘vrij verkeer’ rechtspraak van het Hof van Justitie.9
In de kroniekperiode deed het Hof een uitspraak op
het effect van de vrij verkeer regels op de mogelijkheden van lidstaten om een eigen nationale warenwetgeving toe te passen. De in die uitspraak (opnieuw)
geformuleerde normen zijn ook relevant bij de toepassing van andersoortige publiekrechtelijke nationale regelgeving. En omdat het Europees recht in het
merendeel van de gevallen nog steeds uiteindelijk
wordt toegepast door nationale rechters zijn ook de
uitspraken van nationale rechters waarin de toepassing van het Europees recht een belangrijke rol speelt
in toenemende mate van belang voor de jurist die te
maken krijgt met een juridische kwestie die zich binnen de Gemeenschapsrechtelijke invloedsfeer bevindt.
Zoals hiervoor gesteld, zijn bovenstaande ontwikkelingen niet nieuw maar kan het akkoord over een
Europese Grondwet wel als een ijkpunt in deze ontwikkeling worden gezien. Wij gaan daarom eerst kort
in op de inhoud van de Europese Grondwet. Vervolgens wordt stil gestaan bij ontwikkelingen op Communautair niveau die een ‘facettenoverschrijdend’
belang hebben. Ten slotte gaan wij in op uitspraken
van Nederlandse rechters waarin Europeesrechtelijke
regelgeving of principes een belangrijke rol speelden.
78-93.
10. Zie ook F.D. Schuld, ‘De
Europese Grondwet. Een
Grondwet voor Europa
introductie’, Ars Aequi
1/2005.
11.http://europa.eu.int/
comm/ public_opinion/
archives/ebs/ebs214_en_fir
st.pdf.
12. Zie A. Kleinhout, ‘Toetreding EU tot het EVRM: één
Europa voor de mensenrechten?’, Ars Aequi (2004),
p. 831-838.
13. Verzorgd door het Hogendorp Centre for European
Constitutional Studies, dat
gelieerd is aan het Europa
Instituut van de Universiteit
van Amsterdam;
www.asserpress.nl/cata/euc
onst/fra.htm.
466
Op 29 oktober 2004 ondertekenden de Europese regeringsleiders het ‘Verdrag tot vaststelling van een
Grondwet voor Europa’.10 De Grondwet treedt in
werking na ratificatie door de lidstaten. In ten minste
negen lidstaten gaat hieraan een referendum vooraf.
Naar verwachting zullen in juni van dit jaar alle Nederlandse burgers hun oordeel mogen geven over de
Europese Grondwet, waarna de Tweede en Eerste Kamer definitief uitmaken of Nederland het Grondwetverdrag ratificeert. Overigens blijkt uit een peiling in
opdracht van de Europese Commissie onder bijna
25 000 mensen uit de 25 lidstaten dat meer dan de
helft van de ondervraagden nauwelijks iets van de
Grondwet zegt te weten, terwijl een derde deel zegt
er nog nooit van te hebben gehoord.11 Of de Grondwet uiteindelijk daadwerkelijk in werking treedt is
dus niet zeker. De nationale ‘Vote No’ organisaties
hebben zich op Europees niveau (!) georganiseerd.
Indien meer dan vijf lidstaten op 1 november 2006
de Grondwet niet hebben geratificeerd gaat inwerkingtreding niet door – dat is althans de juridische situatie.
Met de inwerkingtreding van de Grondwet worden
de huidige Europese Unie en de Europese Gemeenschap vervangen door een eenvormige structuur. De
drie afzonderlijke pijlers met eigen specifieke materieelrechtelijke en procedurele regelgeving behoren
daarmee tot het verleden. De eenvormige structuur
van de (nieuwe) Unie is gebaseerd op het communautaire model. Daarmee wordt de werkingssfeer van
dat model – en daarmee de bevoegdheden van de EG
en de Unie – uitgebreid tot de onderwerpen die op
dit moment zijn ondergebracht in de tweede en
derde pijler. Een andere deels buiten de EU-rechtsorde gelegen bron van tegenstrijdige uitspraken
wordt mogelijk weggenomen indien het in de
Grondwet opgenomen voorstel wordt verwezenlijkt
om de EU toe te laten treden tot het EVRM-Verdrag.12
De aanpassingen ten aanzien van het stemgewicht
en de meerderheden die voor bepaalde besluiten
aanwezig moeten zijn, hebben veel (politieke) stof
doen opwaaien. In vergelijking met de huidige verdragen wordt het toepassingsgebied van de gekwalificeerde meerderheidsregel, waarbij het stemmengewicht van de lidstaten wordt bepaald door hun
bevolkingsaantal, in de Grondwet aanzienlijk uitgebreid. Een gekwalificeerde meerderheid is bereikt
wanneer 55% van de lidstaten die 65% van de Uniebevolking omvat vóór stemt. Om te voorkomen dat
de grootste drie lidstaten gezamenlijk al een blokkerende minderheid kunnen vormen, is bepaald dat
deze minderheid ten minste vier lidstaten moet omvatten.
Voor de praktijk is van groter belang dat de Grondwet het bestaande juridisch instrumentarium wijzigt,
hoewel het daarbij ook soms beperkt blijft tot aanpassing van de terminologie. Aan de huidige diversiteit van Europese besluiten in de EG en de Unie
wordt daarmee een eind gemaakt. De besluiten van
de Unie worden – in tegenstelling tot de EG en de
huidige Unie – onderscheiden in wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen. De wetgevingshandelingen – waarbij het Europees Parlement
altijd betrokken moet zijn – worden gevormd door
‘wetten’ en ‘kaderwetten’; de huidige verordeningen
en richtlijnen. Niet-wetgevingshandelingen zijn
Europese verordeningen (de huidige uitvoeringsverordeningen en uitvoeringsrichtlijnen), besluiten,
aanbevelingen en adviezen. Deze niet-wetgevingshandelingen worden vastgesteld door de Raad van
Ministers, de Europese Commissie, de Europese Raad
of de Europese centrale Bank.
Op deze plek kan niet onvermeld blijven dat in de
kroniekperiode het tijdschrift ‘European Constitutional Law Review’ werd gelanceerd.13 Het eerste
nummer bevat bijdragen over zeer uiteenlopende
Europese constitutionele onderwerpen van de eminente auteurs die tezamen de redactieraad van het
tijdschrift vormen.
Europese ontwikkelingen als
onderdeel van de Nederlandse
rechtsorde
Hieronder worden eerst kort de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van Europese wet- en regelgeving besproken. De voor de nationale rechtsorde
meest relevante rechtspraak van de Europese rechters
wordt daarna behandeld.
4 maart 2005
afl. 9
NJb
05 09 08 artikel 5
28-02-2005
16:13
Pagina 467
Europese wet- en regelgeving
Binnen de diverse sectorspecifieke regelgevingsinitiatieven verdient met name de Richtlijn handhaving
intellectuele eigendomsrechten de aandacht.14 Op
het eerste gezicht lijkt deze Richtlijn niet meer dan
een nieuwe vrucht van het facettenbeleid. De (partiële) harmonisering van de nationale procesrechtstelsels op het gebied van IE-recht lijkt echter een
voorbode voor meer harmonisatie op procesrechtgebied. Zo zag in de kroniekperiode een in opdracht
van de Commissie uitgevoerde studie het licht over
privaatrechtelijke handhaving van de Europese mededingingsregels in de lidstaten.15 Het beeld dat daar
onvermijdelijk naar voren kwam, is er een van grote
diversiteit. Evenzeer onvermijdelijk vormt dit voor
de Commissie aanleiding om nadere studie te gaan
verrichten naar het effect van deze verschillen op de
effectiviteit van de handhaving. Er komt dus een
‘Groenboek’. En dan komt er natuurlijk later ook een
‘Witboek’, waarna normaal gesproken een voorstel
voor een Richtlijn tot harmonisatie van ‘bepaalde’
aspecten van de nationale procesrechtstelsels zal volgen. Op het moment dat meerdere van dit soort harmonisatierichtlijnen op uiteenlopende materiële
rechtsgebieden naast elkaar komen te staan, zal al
snel een logische roep ontstaan om die nationale regels dan maar in een keer algemeen – en niet op verschillende manieren in verschillende deelgebieden –
te harmoniseren. Om die reden zijn de ontwikkelingen op het gebied van de harmonisering van de
handhavingsregels ten aanzien van Europese IE- en
mededingingsregels van algemener belang dan op
het eerste gezicht zou kunnen lijken.16
Op materieel gebied was de Derde Mededeling van
de Europese Commissie over het Europees contractenrecht van belang. Deze Derde Mededeling is het
vervolg op het Actieplan van de Commissie op dit
gebied. De Commissie probeert te komen tot een ‘coherenter’ Europees contractenrecht en overweegt in
dat verband een aantal maatregelen te treffen; (i) het
ontwikkelen van een ‘gemeenschappelijk referentiekader’ (GRK); (ii) het opstellen van algemene voorwaarden die binnen de gehele Europese Unie kunnen worden gebruikt en (iii) een optioneel instrument ten aanzien van niet-sectorspecifieke
maatregelen. Dat laatste schijnt verhullende Eurospeak te zijn voor een Europees Burgerlijk Wetboek.17
Europese rechtspraak
Hieronder worden de belangrijkste ontwikkelingen
in de rechtspraak van de Europese rechters besproken op het gebied van algemene rechtsbeginselen
van de Gemeenschap en op het gebied van de vrij
verkeer regels.
Algemene beginselen van gemeenschapsrecht
Het Hof van Justitie deed een aantal uitspraken
waarin reeds bekende rechtsbeginselen van het EGrecht aan de orde kwamen. Bespreking verdienen enkele aspecten uit die arresten ten aanzien van rechtstreekse werking en richtlijnconforme interpretatie.18
Misschien nog wel leuker dan
het gedoe over de
kwantificering van de Brusselse
invloed zijn de spookbeelden
over de inhoud van die
regelgeving.
NJb
afl. 9
4 maart 2005
• Rechtstreekse werking
De vergunningen die de Nederlandse staatssecretaris
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in 2000 had
verleend om mechanisch op kokkels te vissen in de
Waddenzee gaven aanleiding tot het arrest van het
Hof van Justitie van 7 september 2004.19 In antwoord op prejudiciële vragen van de Raad van State
over enkele bepalingen van de Habitatrichtlijn verduidelijkt het Hof onder meer dat ook een bepaling
in een richtlijn die een algemeen omschreven verplichting voor een lidstaat in het leven roept om een
‘passende beoordeling’ te maken van gevolgen van
bepaalde maatregelen door particulieren rechtstreeks
kan worden ingeroepen. Nederland heeft de betreffende bepalingen van de Habitatrichtlijn nog niet
geïmplementeerd. Daarom kwam de vraag aan de
orde of een particulier zich in rechte rechtstreeks kon
beroepen op de bepalingen uit de Richtlijn waaruit
volgt dat de beoordelingsmarge van de nationale
autoriteiten bij toetsing van de milieueffecten van
bepaalde projecten is begrensd. Het antwoord is dus:
ja. Een aantal van de spraakmakende uitspraken van
de Raad van State in de kroniekperiode (bijvoorbeeld
die waarmee de plannen ten aanzien van de uitbreiding van Amsterdam in IJburg en de plannen ten
aanzien de Tweede Maasvlakte werden afgekeurd)
zijn onder verwijzing naar dit arrest van het Hof tot
stand gekomen.20
14. Richtlijn 2004/48/EG van
29 april 2004, PbEG 2004,
L 195/16.
15. http://europa.eu.int/
comm/competition/antitrust/others/private_enforcement/index_en.html.
16. Zie ook het voorstel voor
een Verordening voor een
Europese betalingsbevelprocedure; COM (2004)
173 def. en eerder de
Richtlijn van de Raad van
21 december 1989 over de
coördinatie van rechtsbescherming bij aanbestedingsprocedures (Richtlijn
89/665/EEG, PbEG (1989)
L 395/33).
17. Communication from the
Commission to the European Parliament and the
Council, European Contract
Law and the revision of the
acquis: the way forward
(COM (2004) 651 def). Zie
De potentieel vergaande gevolgen van de inroepbaarheid van Gemeenschapsrechten door particulieren komt ook naar voren in de uitspraak van het Hof
van Justitie van 13 januari 2005 over de staatssteunregels uit het Verdrag.21 Het ging om een situatie
waarin een lidstaat (Nederland) een bepaald aspect
van een maatregel niet aan de Commissie had gemeld. De Commissie merkte dit onderdeel van de regeling dus aan als niet-aangemelde steun in de zin
van artikel 88 lid 3 van het Verdrag. Dat impliceert
dat de maatregel door de lidstaat niet (verder) ten
uitvoer mag worden gebracht totdat de Commissie
een oordeel heeft gegeven over de verenigbaarheid
daarvan met het Verdrag. In dit geval gaf de Commissie uiteindelijk wel toestemming maar doordat
sprake was van niet-aangemelde steun kon de betreffende maatregel tussen het moment van invoering en het moment van goedkeuring niet ten uitvoer worden gebracht. De vraag die het Hof in deze
omstandigheden beantwoordde was of iedere particulier een beroep op de ongeldigheid van de maatregel gedurende de beoordelingsperiode kon doen, ook
indien de betreffende particulier helemaal geen last
kon ondervinden van de eventuele grensoverschrijdende concurrentievervalsing. Het Hof bepaalde dat
dit inderdaad kan en dat de nietigheid van een nietaangemelde regeling die mogelijk (!) staatssteun
vormt door eenieder kan worden ingeroepen. Deze
benadering kan leiden tot extreme gevolgen omdat
overheidsmaatregelen – zoals in dit geval heffingen –
op basis van de staatssteunregels dus zelfs niet hoeven te worden nageleefd door particulieren die geen
enkele schade kunnen ondervinden van het niet
aanmelden. Dit is temeer opmerkelijk in situaties
waarin de Commissie na aanmelding oordeelt dat de
maatregel verenigbaar met het Verdrag is.
hierover, F.W. Grosheide,
‘Contracteren in Europa’,
Contracteren (2004), p. 9294.
18. Het Hof onderneemt overigens stappen om de efficiency en snelheid van de
eigen rechtspraak te vergroten; F.G. Jacobs, ‘Recent
and ongoing measures to
improve the efficiency of
the European Court of Justice’, European Law Review
(2004), p. 823-830.
19. HvJ EG 7 september 2004,
C-127/02.
20. ABRvS 24 november 2004,
nummer 200304566/1 en
ABRvS 26 januari 2005,
nummer 200307350/1. In
deze uitspraken gebruikt de
Raad de Richtlijn om nader
onderzoek te eisen op basis
van het zorgvuldigheidscriterium: het door de vergunningverlenende autoriteiten niet in de besluitvorming betrekken – lees:
onvoldoende (en soms zelfs
in het geheel niet) te
onderzoeken – of de voorgenomen vergunningverlening de verwezenlijking
van het door de Richtlijn
voorgeschreven resultaat
ernstig in gevaar zou kunnen brengen, heeft tot
Dat het Hof het begrip ‘doeltreffende rechterlijke bescherming bij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde toegekende rechten’ extensief
blijft interpreteren, bleek ook al eerder in 2004. De
zaak ‘Wells’ ging onder meer over de zogenaamde
driehoekssituaties die kunnen ontstaan als gevolg
van onjuiste toepassing door nationale organen van
niet-geïmplementeerde rechtstreeks werkende bepalingen uit richtlijnen. Uitgangspunt is nog steeds dat
gevolg dat de vergunning
in strijd met artikel 3:2 Awb
is verleend en om die reden
moet worden vernietigd.
21. HvJ EG 13 januari 2005, C174/02 (‘Streekgewest
Westelijk Noord-Brabant t.
Staatssecretaris van Financiën’).
467
05 09 08 artikel 5
28-02-2005
16:13
Pagina 468
De (partiële) harmonisering van de nationale procesrechtstelsels
op het gebied van IE-recht lijkt echter een voorbode voor meer
harmonisatie op procesrechtgebied.
EG-richtlijnen particulieren alleen maar rechtstreeks
rechten toekennen. Richtlijnen kunnen particulieren niet rechtstreeks verplichtingen opleggen. Een
particulier kan een ingevolge een richtlijn op een andere particulier rustende verplichting dus niet in
rechte afdwingen indien de verplichting niet in de
nationale rechtsorde is geïmplementeerd. Maar in
‘Wells’ bepaalde het Hof dat het enkele feit dat een
derde-belanghebbende particulier negatieve gevolgen ondervindt, doordat zijn rechten worden beperkt, er niet aan in de weg staat dat een particulier
zich met succes beroept op een rechtstreeks werkende bepaling van een richtlijn. Rechtstreekse werking leidt dus niet tot het ontstaan van verplichtingen voor particulieren maar het kan er wel toe leiden
dat bestaande rechten worden ingeperkt.22
• Richtlijnconforme interpretatie
Een andere manier waarop particulieren in geschillen met andere particulieren toch last kunnen hebben van niet-geïmplementeerde richtlijnen is de verplichting tot richtlijnconforme interpretatie. Dit betekent dat de nationale rechter het nationale recht zo
moet uitleggen dat zoveel mogelijk recht wordt gedaan aan het doel van de richtlijn. Die verplichting
geldt uiteraard des te sterker wanneer een rechter een
speciaal ter uitvoering van een richtlijn vastgestelde
nationale regeling toepast. Het Hof benadrukt dat
nationale rechters ‘al het mogelijke’ moeten doen
om het nationale recht zo uit te leggen dat het leidt
tot het resultaat dat de richtlijn beoogde te bereiken.
Zo dient de nationale rechter alle mogelijkheden te
benutten die het nationale recht biedt om te beoordelen of het nationale recht op een of andere manier
zo kan worden geïnterpreteerd als door de Europese
regelgever bedoeld. In het arrest ‘Pfeiffer’ oordeelde
het Hof dat de verplichting tot richtlijnconforme interpretatie impliceert dat een rechter verplicht is een
in het nationale recht erkende uitleggingsmethode
te gebruiken indien het op basis daarvan mogelijk is
een bepaling uit de nationale rechtsorde in het betreffende geval niet toe te passen om daarmee een
conflict met een andere rechtsregel te vermijden.23
Dit arrest geeft daarmee deels – het te verwachten –
antwoord op de vraag of de verplichting tot richtlijnconforme interpretatie er zelfs toe leidt dat een rechter een nationale wetsbepaling contra legem moet
‘interpreteren’. Als dat binnen de nationale rechtsorde mag, moet het.
22. HvJ EG 7 januari 2004,
C-201/02 (‘Delena Wells’).
23. HvJ EG 5 oktober 2004,
gevoegde zaken C-397/01
tot en met C-403/01.
24. HvJ EG 19 oktober 2004,
C-200/02 (‘Chen’).
25. HvJ EG 14 oktober 2004,
C-36/02 (‘Omega’).
26. HvJ EG 13 juli 2004,
C-429/02 (‘Bacardi France
t. TF1’) en HvJ EG 13 juli
2004, C-262/02 (‘Commissie t. Frankrijk’).
468
• Uitzonderingen op vrij verkeer
Misschien wel de meest spraakmakende zaak van het
Hof in de kroniekperiode was de zaak Chen.24 Het
ging om een meisje (‘Catherine’) van een Chinese
moeder die in Engeland woont. Vlak voordat de
moeder zou bevallen van Catherine was zij van Engeland naar Ierland gereisd. Zo verkreeg Catherine de
Ierse nationaliteit op basis van het ‘ius solis’ beginsel
– bij geboorte in Engeland zou ze niet de nationaliteit van dat land hebben gekregen. Het verzoek van
de Ierse Catherine en haar moeder om een Engelse
verblijfsvergunning werd afgewezen. In het beroep
tegen die beslissing werden prejudiciële vragen gesteld. In antwoord daarop bepaalde het Hof onder
meer dat de rechten die uit het Verdrag voortvloeien
voor iedereen gelden, ongeacht hun leeftijd. Het feit
dat de moeder van Catherine welbewust gebruik had
gemaakt van de Ierse regels en nu op basis van de nationaliteit van haar paar maanden oude dochter een
verblijfsvergunning voor haarzelf en Catherine probeerde te verkrijgen, was niet relevant. Hoewel uitdrukkelijk beperkt tot de feiten en omstandigheden
van het geval oordeelde het Hof dat de Ierse Catherine en haar Chinese moeder, die voor haar moet zorgen, het recht hebben voor onbepaalde tijd in de lidstaten van de Unie te verblijven. Het ging hier overigens niet zozeer om vrij verkeer regels uit het Verdrag
als wel om regels betreffende het burgerschap van de
Europese Unie en daaruit voortvloeiende rechten.
De Verdragsbepalingen over vrijheid waren wel aan
de orde in de Caixa-bank zaak. Het ging daarin om
een Franse regeling die een verbod bevatte voor banken om rente te vergoeden over rekeningen-courant.
Het Hof oordeelde dat de vrijheid van vestiging door
het verbod werd beperkt omdat banken zoals Caixa
bank die de Franse markt willen betreden door het
verbod niet de mogelijkheid hebben een positie te
verwerven door het verstrekken van (hogere) rente
op tegoeden op lopende rekeningen. De Franse regering rechtvaardigde de beperking van de vrijheid van
vestiging door te wijzen op de noodzaak van het verbod voor het instandhouden van het gratis betalingsverkeer voor particulieren. Het Hof vond echter dat
het absolute verbod niet een noodzakelijke maatregel was om dit doel te bereiken. Het Franse verbod
sneuvelde dus op het evenredigheidsbeginsel.
In de zaak ‘Omega’ werd een uitzondering op het vrij
verkeer wel gerechtvaardigd geacht.25 Het ging om
de ook in Nederland bestaande speelhallen (‘laserdromes’) waarin men kort gezegd oorlogje kan spelen. Of, in de woorden van de politieautoriteit van
Bonn, een spel dat erin bestaat het doodschieten van
mensen te simuleren. Die autoriteit verbood dit spel
en Omega stelde dat het vrij verkeer van goederen en
de vrijheid van vestiging hierdoor werd beperkt. De
Oberbürgermeisterin van Bonn beriep zich op het gevaar voor de openbare orde dat de activiteiten van
Omega met zich brachten. Het Hof legt de lat eerst
hoog door in herinnering te roepen dat de openbare
orde slechts als uitzonderingsgrond voor het vrij verkeer kan worden ingeroepen in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel maatschappelijk belang. Dit neemt echter
niet weg dat de specifieke omstandigheden die een
beroep op het begrip openbare orde kunnen rechtvaardigen naar land en tijdstip kunnen verschillen.
Dit is interessant omdat de heersende opvattingen in
een lidstaat over wat de openbare orde wel en niet
kan verstoren dus mede bepalen hoe de Europeesrechtelijke uitzondering op het vrij verkeer in individuele zaken moet worden uitgelegd. Er geldt dus niet
een Euro-norm voor wat wel en niet de openbare
orde verstoort. Ook het algehele Franse verbod op reclame voor alcoholhoudende dranken (met een promillage van meer dan 1,2), ter bescherming van de
volksgezondheid, werd dus in stand gelaten, ondanks de beperking van het vrij verkeer waartoe dat
verbod leidt. De aarzelingen van betrokken partijen
over de noodzaak van een algeheel verbod worden
door het Hof opvallend makkelijk terzijde geschoven.26
4 maart 2005
afl. 9
NJb
05 09 08 artikel 5
28-02-2005
16:13
Pagina 469
Dan nog wat varia op het gebied van de vrij verkeer
bepalingen. Het enkele stellen dat een maatregel die
het vrij verkeer beperkt nodig is om een publiek belang te dienen, is uiteraard niet voldoende. Waar het
Hof geen concrete onderbouwing krijgt van de noodzaak van een het handelsverkeer belemmerende
maatregel verklaart het Hof die nationale maatregel
onverenigbaar met het Verdrag.27 Uit het evenredigheidsbeginsel kan onder omstandigheden voortvloeien dat de maatregelen van lidstaten in een voldoende lange overgangstermijn voorzien.28
Als overstapje naar het laatste onderdeel van deze
kroniek (de toepassing van EG-recht door Nederlandse rechters) is het aardig stil te staan bij de uitspraken van het Hof van Justitie enerzijds en de
Rechtbank Rotterdam anderzijds over de Nederlandse regelgeving en bestuurlijke praktijk op het gebied van toevoeging van microvoedingsstoffen (vitamines, foliumzuur, koper, zink, enz.) aan levensmiddelen.29 Het teveel innemen van dergelijke
microvoedingsstoffen kan schadelijk voor de gezondheid zijn. Producenten mogen dergelijke stoffen
dus niet vrijelijk aan de eigen voedingsproducten
toevoegen. Het Nederlandse beleid is gebaseerd op
het uitgangspunt ‘veel in weinig’. Dit betekent dat
slechts aan een zeer beperkt aantal voedselproducten
(kort gezegd: zout, brood en vleesproducten) bepaalde microvoedingsstoffen mogen worden toegevoegd. De gehanteerde bandbreedtes zijn relatief
ruim. In andere lidstaten van de EG kan het beleid
worden gekarakteriseerd als ‘weinig in veel’. Dit betekent dat de stoffen in beginsel aan alle voedingsproducten mogen worden toegevoegd maar steeds in
zeer kleine hoeveelheden. Het verschil in benadering
en met name het Nederlandse verbod (met ontheffingsmogelijkheid) op het in de handel brengen
van voedingsproducten – anders dan de uitgezonderde – waarin ook maar in geringe mate de potentieel schadelijke microvoedingsstoffen zijn toegevoegd, belemmert uiteraard het vrij verkeer van goederen. Ook is niet betwist dat bescherming van de
volksgezondheid een van de gronden is op basis
waarvan uitzonderingen op het vrij verkeer kunnen
worden gemaakt. Centraal stond de vraag of het Nederlandse beleid dat eruit bestaat om alleen een ontheffing op het verbod te verlenen indien daar een
‘werkelijke voedingskundige behoefte’ aan bestaat
toelaatbaar is. De Rechtbank Rotterdam achtte dit
beleid (ten aanzien van jodium) in overeenstemming
met de EG vrij verkeer bepalingen. Nog geen vier
maanden later oordeelde het Hof van Justitie echter
dat dit beleid (ten aanzien van foliumzuur) in strijd
is met de vrij verkeer regels. Voor het Hof was vooral
van belang dat het Nederlandse beleid te algemeen
geformuleerd is. Daardoor is het heel wel mogelijk
dat een met een bepaalde voedingsstof verrijkt levensmiddel weliswaar niet aan een voedingskundige
behoefte beantwoordt – omdat het gemiddelde voedingspakket al voor de aanbevolen dagelijkse inname zorgt – maar dat dit nog niet betekent dat er
een reëel risico voor de volksgezondheid zou ontstaan indien een levensmiddel met deze voedingsstof (in beperkte mate) toegevoegd op de markt zou
worden toegelaten. Het Gemeenschapsrecht vereist
per individueel geval een grondige evaluatie van de
risico’s voor de gezondheid, gelet op de op het moment van de aanvraag voor toelating bestaande situatie met betrekking tot inname van de betreffende
voedingsstoffen. Het kan dus best zo zijn dat het ene
product is toegelaten maar dat een volgend vergelijkbaar product, op basis van de door de eerste toelating
ontstane situatie, niet wordt toegelaten.
NJb
afl. 9
4 maart 2005
Handhaving EG-rechten in de
Nederlandse rechtsorde
De bescherming van de volksgezondheid als uitzonderingsgrond op het vrij verkeer was in de kroniekperiode ook aan de orde in de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank ‘s-Gravenhage van
22 april 2004.30 Hier ging het om een bepaling uit de
‘mengvoederrichtlijn’, volgens welke bepaling een
mengvoederproducent op verzoek van een klant verplicht is informatie over de exacte gewichtspercentages van de in het mengvoeder verwerkte grondstoffen te verstrekken.31 De Europese richtlijnen op het
gebied van diervoeders worden in Nederland geïmplementeerd in de verordeningen van het Productschap Diervoeder. De mengvoederrichtlijn is aldus
geïmplementeerd in de verordening PDV diervoerder
2003.
De Nederlandse Vereniging Diervoeder vordert in
deze procedure buiten werking stelling van de bepaling. Zij meent dat de bepaling ongeldig zal worden
bevonden door het Hof van Justitie, onder meer omdat niet valt in te zien dat verstrekking van de gewichtspercentages rechtstreeks gericht is op de bescherming van de volksgezondheid.
Aangezien de nationale (voorzieningen)rechter – in
tegenstelling tot de communautaire rechter – niet bevoegd is een EG-regeling zelfstandig ongeldig te verklaren, zal hij hierover het oordeel van het Hof van
Justitie moeten verkrijgen. Om in de periode die deze
procedure in beslag neemt te voorkomen dat onherstelbare schade ontstaat voor de verzoeker is de nationale rechter – onder strikte voorwaarden – bevoegd om de uitvoering van een EG-regeling op te
schorten.
De nationale rechter is hiertoe ingevolge het ‘Atlanta’ arrest van het Hof van Justitie alleen bevoegd
indien hij (1) ernstig twijfelt over de geldigheid van
de EG-regeling; (2) indien hij, wanneer de vraag betreffende de geldigheid van de betwiste regeling nog
niet aan het Hof is voorgelegd, deze vraag zelf verwijst; (3) indien de zaak spoedeisend is en voor de
verzoeker ernstige en onherstelbare schade dreigt, en
(4) indien de rechter naar behoren rekening houdt
met het belang van de Gemeenschap. Voorts dient
de nationale rechter bij de beoordeling van die voorwaarden de uitspraken van het Hof van Justitie of het
Gerecht van Eerste Aanleg over de geldigheid van de
regeling te eerbiedigen.32 Deze strikte voorwaarden
dienen te voorkomen dat het EG-recht niet uniform
zou worden toegepast.
Over de geldigheid van de bepaling uit de mengvoederrichtlijn waren ten tijde van de onderhavige procedure al door de Engelse rechter vragen aan het Hof
van Justitie voorgelegd. In andere lidstaten hadden
fabrikanten van mengvoeder ook procedures aangespannen tegen de tenuitvoerlegging van de bepaling
en was de werking van de nationale implementatievoorschriften opgeschort. De voorzieningenrechter
oordeelt in onderhavige zaak om die reden dat wanneer de bepaling in Nederland niet buiten werking
zou worden gesteld de Nederlandse mengvoederfabrikanten ‘aanzienlijk nadeel’ zouden lijden ‘in vergelijking met buitenlandse concurrenten’. Zij zouden dan immers ‘geheime en wezenlijke knowhow
met betrekking van de samenstelling van de door
hen in het verkeer gebrachte mengvoeders moeten
prijsgeven’. De voorzieningenrechter schort de uitvoering van de richtlijnbepaling daarom op.
Daarnaast maakt hij, terwijl hij daartoe volgens de
‘Atlanta’ criteria niet verplicht was, gebruik van zijn
bevoegdheid een prejudiciële vraag te stellen aan het
Hof van Justitie. De kwestie die hij voorlegt is of, als
voldaan is aan de ‘Atlanta’ voorwaarden, ook ‘de bevoegde overheidsinstanties van de overige lidstaten
27. HvJ EG 18 maart 2004,
C-8/02 (‘Leichtle’).
28. HvJ EG 14 december 2004,
C-463/01 (‘Commissie t.
Duitsland’ (statiegeld)) en
HvJ EG 14 december 2004,
C-309/02 (‘Radlberger’).
29. HvJ EG 2 december 2004,
C-41/02 (‘Commissie t.
Nederland’ (‘microvoedingsstoffen’)) en Rechtbank Rotterdam 6 augustus2004, LJN:AQ6954
(‘Unilever t. Minister van
Volksgezonheid, Welzijn en
Sport’). Het gaat in beide
zaken overigens om afwijkende microvoedingsstoffen.
30. Vzngr. Rb. ‘s-Gravenhage
22 april 2004, rolnummer
KG 04/317.
31. Richtlijn 79/373 van 2 april
1979, PbEG L 086, p. 30.
32. HvJ EG 9 november 1995,
C-465/93 (‘Atlanta’), Jur.
1995, p. I-3761.
469
05 09 08 artikel 5
28-02-2005
16:13
Pagina 470
Rechtstreekse werking leidt dus niet tot het
ontstaan van verplichtingen voor particulieren
maar het kan er wel toe leiden dat bestaande
rechten worden ingeperkt.
bevoegd zijn om, zonder rechterlijke tussenkomst,
zelf tot opschorting van de betwiste handeling over
te gaan, totdat het Hof over de geldigheid van die
handeling heeft beslist’. Een bevestigend antwoord
op deze vraag door het Hof van Justitie zou in de toekomst voorkomen dat verschillende nationale rechters, zoals in onderhavige procedure, oordelen over
dezelfde vordering. Dit zou, naast besparing van
werklast voor de nationale rechters, een uniforme
toepassing van het EG-recht ten goede komen.
In de kroniekperiode zijn verder geen parallelle uitspraken gedaan over de uitlegging van het EG-recht.
Wel ging het in de Nederlandse rechtspraak over de
bevoegdheid van de nationale rechter tot het geven
van een bevel wetgeving tot stand te brengen, en
werd een nadere invulling gegeven aan het ‘Gambelli
arrest’ en het ‘Kühne & Heitz arrest’ van het Hof van
Justitie.
Bevoegdheid nationale rechter
tot het geven van een bevel
wetgeving tot stand te brengen
33. HR 21 maart 2003,
C01/327 (‘Waterpakt’).
34. HvJ EG 15 juni 1964, C6/64 (‘Costa/E.N.E.L.’), Jur.
1964, p. 1203.
35. Richtlijn 79/409 van 2 april
1979, PbEG L 103 en Richtlijn 92/43 van 21 mei
1992, PbEG L 206.
36. Hoge Raad 1 oktober 2004,
C03/118 (‘Faunabescherming/Provincie Fryslan’).
Zie ook AA 2005, p. 80,
noot C. Kortmann.
37. ABRvS 27 oktober 2004,
rolnummer 200401655/1
en HvJ EG 14 januari 2004,
C-453/00 (‘Kühne &
Regelmatig wordt de Nederlandse rechter gevraagd te
oordelen over de vraag of de bestuurlijke autoriteiten
de aan hen toekomende beleidsvrijheid hebben toegepast in overeenstemming met het Europese recht.
Op die manier kan de rechter rechtsbescherming bieden tegen onrechtmatig handelen van de staat of organen van de staat.
In het ‘Waterpakt arrest’ werd de Hoge Raad gevraagd
te oordelen over de vraag of de nationale rechter een
bevel kan geven wetgeving in formele zin tot stand te
brengen ter implementatie van een Europese richtlijn, wanneer het niet tot stand brengen van die wetgeving onrechtmatig is. Deze vraag werd door de
Hoge Raad ontkennend beantwoord.33 De Hoge Raad
overwoog dat de op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen meebrengt dat de rechter niet mag ingrijpen
in de procedure van politieke besluitvorming en afweging van belangen. Dit is niet anders wanneer het
met de wetgeving te bereiken resultaat en de termijn
waarbinnen het resultaat moet zijn bereikt, vastliggen op grond van een Europese richtlijn. De nationale rechter kan dus, ook al heeft hij naar vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie de taak de volle
werking van het Gemeenschapsrecht te verzekeren,
die taak slechts vervullen voor zover hij daartoe over
bevoegdheden beschikt.34 De Hoge Raad komt tot de
slotsom dat de nationale rechter naar Nederlands
recht niet bevoegd is de wetgever te bevelen formele
wetgeving tot stand te brengen. Ook uit het EG-recht
volgt een dergelijke bevoegdheid niet.
Heitz’).
38. ABRvS 27 oktober 2004,
nummer 200401655/1.
39. ABRvS 23 januari 2002,
nummer 200104247/2 en
ABRvS 14 mei 2002, nummer 200104247/3.
40. CRvB 19 november 1998,
RAwb 1999, 118 (m.nt.
RW).
470
In het arrest van 1 oktober 2004 vorderde de Stichting Faunabescherming in cassatie veroordeling van
de Provincie Friesland tot intrekking van een verordening op grond van de Flora- en Faunawet wegens
strijd met de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de
Flora- en Faunawet zelf.35 Hier werd de Hoge Raad
dus niet gevraagd een bevel te geven formele wetgeving tot stand te brengen maar om een bevel te geven tot intrekking van een provinciale verordening.
In lijn met het Waterpakt arrest oordeelde de Hoge
Raad hier dat de nationale rechter ook niet bevoegd
is een bevel te geven tot intrekking van een door Provinciale Staten (in strijd met een Europese richtlijn)
vastgestelde provinciale verordening.36 Intrekking
van een provinciale verordening kan immers alleen
geschieden door vaststelling van een provinciale verordening tot intrekking van de eerder vastgestelde
verordening. Indien de rechter een bevel zou geven
tot vaststelling door Provinciale Staten van een verordening, zou volgens de Hoge Raad sprake zijn van
een ongeoorloofd ingrijpen in de procedure van politieke besluitvorming en belangenafweging die is
voorbehouden aan de gekozen vertegenwoordigers
in de Provinciale Staten.
Kühne & Heitz
In de uitspraak van 27 oktober 2004 oordeelde de
Raad van State over de vraag of de nationale rechter
op basis van het Kühne & Heitz arrest van het Hof
van Justitie verplicht zou zijn een uitspraak, die blijkens een latere prejudiciële uitspraak in strijd is met
het EG-recht, te herzien.37 Deze vraag werd door de
Raad van State ontkennend beantwoord.
In het Kühne & Heitz arrest is door het Hof bepaald
dat het gemeenschapsrecht niet vereist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen op een
besluit dat definitief is geworden. In het Nederlandse
recht geldt echter dat een bestuursorgaan in beginsel
altijd bevoegd is terug te komen op een definitief geworden besluit, mits de belangen van derden in acht
worden genomen. Het bestaan van een dergelijke bevoegdheid kan onder omstandigheden ook een verplichting impliceren op het besluit terug te komen.
Nu het nationale recht het bestuursorgaan deze mogelijkheid biedt is het betrokken bestuursorgaan
krachtens artikel 10 EG (‘gemeenschapstrouw’) gehouden zijn besluit opnieuw te onderzoeken om rekening te houden met de uitlegging die het Hof inmiddels aan de bepaling van gemeenschapsrecht
heeft gegeven.
Het Kühne & Heitz arrest wierp de vraag op of ook de
nationale rechter in de omstandigheden van dat
arrest verplicht zou zijn de uitspraak die blijkens een
latere prejudiciële uitspraak in strijd is met het EGrecht te herzien. In de uitspraak van de Raad van
State van 27 oktober 2004 stelde verzoeker dat de uitspraak van de Raad van State van 1 augustus 2001 in
strijd is met het gemeenschapsrecht.38 Volgens verzoeker is dit, gelet op het Kühne & Heitz arrest, (voldoende) grondslag om de uitspraak te herzien op
grond van artikel 8:88 lid 1 Awb. De Raad van State
betoogt echter dat reeds uit haar uitspraken van 23
januari 2002 en 14 mei 2002 volgt dat uitspraken
van het Hof van Justitie gelet op de duidelijke bewoordingen en strekking van artikel 8:88 Awb niet
als grond voor herziening kunnen dienen.39 Volgens
artikel 8:88 lid 1 Awb kunnen alleen onjuist gebleken
aangelegenheden van feitelijke aard reden voor herziening zijn.40 In de tweede plaats moeten ingevolge
artikel 8:88 lid 1 sub a de feiten die reden zijn voor
herziening hebben plaatsgevonden voor de uitspraak. Een latere uitspraak van het Hof is geen zodanige aangelegenheid van feitelijke aard. Bovendien
dateert de uitspraak van het Hof van na de uitspraak
van de nationale rechter. Naar Nederlands recht is de
rechter dan ook niet bevoegd om een uitspraak te
herzien wegens een arrest van het Hof. Het Kühne &
Heitz arrest leidt volgens de Raad van State niet tot
een andere conclusie.
4 maart 2005
afl. 9
NJb