Artikel 23 binnenwerk

VASTE GROND ONDER DE VOETEN
verkenning
VASTE
GROND ONDER DE VOETEN
Colofon
De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en
ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert
de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De
Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in
speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad.
De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische)
disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht. De raad adviseert over een breed
terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot aan postuniversitair onderwijs en
bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en
verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en website-discussies over onderwerpen die van belang
zijn voor het onderwijsbeleid.
De raad bestaat uit zestien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd.
Verkenning Vaste grond onder de voeten. Een verkenning inzake artikel 23 Grondwet, uitgebracht aan de
minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Nr. 20020284/674, juli 2002.
Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2002
Bestellingen van publicaties:
Onderwijsraad
Nassaulaan 6
2514 JS Den Haag
email: [email protected]
(070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl
Ontwerp en opmaak:
Balyon Grafische Vormgeving bv
Drukwerk:
Drukkerij Artoos
© Onderwijsraad, Den Haag
Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.
VASTE
GROND ONDER DE VOETEN
Een verkenning inzake artikel 23 Grondwet
Onderwijsraad, Den Haag, november 2001
ONS KENMERK
200220284/674
UW KENMERK
DSO/2001/50436
CONTACTPERSOON
DOORKIESNUMMER
Aan de minister van Onderwijs,
PLAATS / DATUM
Cultuur en Wetenschappen
Den Haag, 2 juli 2002
Postbus 25000
ONDERWERP
2700 LZ Zoetermeer
Verkenning Vaste grond onder de
voeten
Excellentie,
In uw brief van 20 december 2001 verzocht u de Onderwijsraad een verkenning te verrichten over artikel 23 van de
NASSAULAAN 6
Grondwet. Geïnventariseerd zou moeten worden welke
2514 JS DEN HAAG
knelpunten zich mogelijkerwijs voordoen, zowel in de huidige
TELEFOON
onderwijspraktijk als in het licht van vernieuwingen als in
FAX
070 356 14 74
Grenzeloos leren, een verkenning naar onderwijs en onderzoek
E-MAIL
[email protected]
in 2010 beschreven. Daarbij zou, naast het aandragen van
WEBSITE
WWW.ONDERWIJSRAAD.NL
enkele oplossingsvarianten voor mogelijke knelpunten, ook
aandacht moeten worden geschonken aan het ‘Vlaamse model’
inzake de toelatingsproblematiek van scholen.
Met genoegen doet de raad u de verkenning Vaste grond onder
de voeten toekomen. De raad hoopt met deze verkenning de
gremia die belast zijn met de uitleg en toepassing van artikel
23 Grondwet vaste(re) grond onder de voeten te verschaffen.
De raad hoopt tevens hiermee in bredere kring belangstelling
voor het grondwetsartikel gewekt te hebben.
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
drs. A van der Rest
voorzitter
secretaris
070 310 00 00
Inhoudsopgave
1
Inleiding
1.1
1.2
Aanleiding
Werkwijze en opzet van de verkenning
2
Inhoud en betekenis van artikel 23 Grondwet
2.1
2.2
Grondwet en grondrechten
Karakter en positie van het grondwetsartikel inzake het onderwijs
2.2.1
Karakter van het grondwetsartikel
2.2.2
Het grondwetsartikel als basiswet
Reikwijdte van het grondwetsartikel
Uitleg van het grondwetsartikel
2.4.1
Interpretatiemethoden
2.4.2
Rangorde van interpretatiemethoden
2.4.3
Interpretatievragen
De belangrijkste grondwettelijke normen en hun ‘buitengrens’
2.5.1
Een stelsel van onderwijsvoorzieningen
11
11
12
2.6
Conclusies
14
14
15
15
17
17
18
18
19
20
20
21
21
21
23
23
23
24
24
25
25
25
27
28
28
28
29
3
De vrijheid van onderwijs en het recht op onderwijs
in het internationale recht
31
3.1
Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens
en de fundamentele vrijheden
Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten
Verdrag inzake de Rechten van het Kind
Internationale anti-discriminatienormen
EG-recht
Conclusies
31
32
33
34
35
36
2.3
2.4
2.5
2.5.1.1
2.5.1.2
2.5.2
Deugdelijk onderwijs
2.5.2.1
2.5.2.2
2.5.2.3
2.5.2.4
2.5.3
Neutraliteit van het openbaar onderwijs
Vrijheid van het bijzonder onderwijs
Voldoende aanbod van openbaar onderwijs
Voldoende en gelijke bekostiging
2.5.5.1
2.5.5.2
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
Twee groepen van deugdelijkheidseisen
Twee functies van deugdelijkheidseisen
Deugdelijkheidseisen als minimumnormen
Deugdelijkheid en kwaliteit
Waarborgen voor geestelijke pluriformiteit
2.5.3.1
2.5.3.2
2.5.4
2.5.5
Een ‘half-open’ stelsel
Primaat van de rijksoverheid
Beperkte reikwijdte
Open wettelijke regeling
4
Maatschappelijke ontwikkelingen en nieuwe uitgangspunten
in onderwijsbeleid en onderwijswetgeving
4.1
4.2
4.3
Een veranderende maatschappij
Veranderend onderwijsbeleid
Vijf thema’s
5
Het debat over artikel 23 Grondwet in vijf thema’s
5.1
De toekomst van het duale bestel
5.1.1
Het duale bestel
5.1.2
Probleemschets
5.1.3
Geen grond voor afschaffing van het duale bestel
5.1.3.1
5.1.3.2
5.1.3.3
5.1.3.4
5.2
Witte en zwarte scholen: segregatie, toegankelijkheid, spreiding
5.2.1
Probleemschets
5.2.2
Enkele gegevens
5.2.3
Oplossingsrichtingen
5.2.3.1
5.2.3.2
5.2.3.3
5.2.3.4
5.3
5.4
5.5
Geen noodzaak tot afschaffing van het duale bestel
Pluspunten van het duale bestel
Nadelen van alternatieve stelsels
Mogelijke problemen van het duale bestel
Beperking van de vrijheid van stichting
Beperking van de vrijheid van (in)richting/selectievrijheid;
gedwongen spreiding op grond van etnische afkomst
Versterking van het ouderlijk keuzerecht
Spreiding in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
De deelnemer centraal
5.3.1
Probleemschets
5.3.2
Enkele gegevens
5.3.3
Verruiming van de vrijheid van schoolstichting
5.3.4
De deelnemer in het bestuur en in de medezeggenschap
5.3.5
Het ouderlijk keuzerecht
Sociale cohesie, openbare orde en de vrijheid van onderwijs
5.4.1
Probleemschets
5.4.2
Enkele gegevens
5.4.3
Nadere normstelling
Autonomie en regulering
5.5.1
Probleemschets
5.5.2
Selectieve autonomievergroting, re-regulering
5.5.3
Niveau van normstelling
5.5.4
Geen eenvoudige oplossing
6
Instrumenten voor verheldering en vernieuwing
6.1
Grondwetsherziening
6.1.1
Technisch verduidelijkende herziening
6.1.1.1
6.1.1.2
6.1.2
6.1.3
Aanpassing aan de algemene grondwettelijke delegatieen beperkingssystematiek
Verduidelijking van de reikwijdte
Inhoudelijk moderniserende herziening
Grondwetsdebat
39
39
40
42
44
44
44
46
48
48
49
50
51
52
52
53
57
57
59
62
64
66
66
66
68
69
72
74
74
74
75
78
78
79
80
81
82
82
83
83
84
85
86
6.2
Grondwetsinterpretaties
6.2.1
Constitutionele toetsing
6.2.2
De interpretatieve verklaring
6.2.3
Een Wet algemene bepalingen
7
Samenvatting en conclusies
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8
De verkenning
De fundamentele normen inzake het onderwijs
Handhaving van het duale bestel
Segregatie, keuzerecht en toegankelijkheid
Versterking van de positie van de deelnemer
Sociale cohesie, openbare orde en de vrijheid van onderwijs
Autonomie en regulering
Instrumenten
Afkortingen
87
88
90
91
92
92
92
94
95
96
97
98
99
101
Literatuur
103
Bijlagen
BIJLAGE 1
Adviesaanvraag
B.1- 1
BIJLAGE 2
Betrokken externe adviseurs
B.2- 5
BIJLAGE 3
3.1
3.2
Relevante bepalingen
Artikel 23 Grondwet
Artikel 2 van het Eerste Protocol bij het Europees
Verdrag tot bescherming van de Rechten van de
Mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 13 Internationaal Verdrag inzake
Economische, Sociale en Culturele rechten
Artikelen 149 en 150 van het Verdrag tot oprichting
van de Europese Gemeenschap
Artikelen 1, 2 en 5 van het Internationaal Verdrag inzake
de Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie
Artikelen 1 tot en met 5 van het Verdrag nopens
de Bestrijding van Discriminatie in het Onderwijs
Artikelen 23 lid 3, 28 en 29 van het Verdrag inzake
de Rechten van het Kind
Artikelen 1 tot en met 8 van de Richtlijn 2000/43/EG
van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing
van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming
Artikel 14 EU-Grondrechtenhandvest
Artikelen III.1 tot en met V.7 van het ontwerp van
het Decreet betreffende gelijke onderwijskansen-I
B.3- 7
B.3- 8
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
3.10
B.3- 8
B.3- 8
B.3- 9
B.3- 11
B.3- 13
B.3- 16
B.3- 18
B.3- 20
B.3- 21
1
Inleiding
Bij brief van 20 december 2001 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen de Onderwijsraad verzocht een verkenning te verrichten inzake artikel
23 van de Grondwet (zie Bijlage 1). In dit hoofdstuk gaat de raad in op de redenen die
de minister aanleiding hebben gegeven om de raad te verzoeken een verkenning ten
aanzien van artikel 23 van de Grondwet te verrichten. Vervolgens wordt kort stilgestaan
bij de aanpak die de raad heeft gehanteerd, en wordt een overzicht gegeven van de verdere opzet van deze verkenning.
1.1
Aanleiding
De eerste aanleiding voor het verzoek van de minister is gelegen in een vraag, opgeworpen in Grenzeloos leren. In deze verkenning naar het onderwijs in 2010 wordt aandacht
besteed aan de relatie tussen de voorgestelde vernieuwingen en de vrijheid van onderwijs zoals deze momenteel in de Grondwet is neergelegd. De minister citeert een in dit
verband essentieel gedeelte uit Grenzeloos leren (p. 76). Daarin wordt gesteld dat
bestuurlijke en inhoudelijke vernieuwingen in het onderwijs, als gevolg van maatschappelijke trends en veranderde inzichten, in het verleden tot vele aanpassingen in wet- en
regelgeving hebben geleid. IJkpunt was daarbij steeds artikel 23 van de Grondwet.
Een belangrijk uitgangspunt dient te blijven, dat het artikel als zodanig niet ter discussie
staat. De vrijheid van onderwijs is en blijft een belangrijk principe. Wel vragen allerlei
actuele ontwikkelingen, onder meer voortvloeiend uit de behoefte om ouders en leerlingen meer centraal te stellen, om een hedendaagse invulling van dit principe. Blijkens
Grenzeloos leren is van belang hoe deze en andere daarin geschetste trends en ontwikkelingen zich verhouden tot de vrijheid van onderwijs zoals in artikel 23 Grondwet is
gewaarborgd. Het gaat er daarbij niet alleen om op welke wijze dit artikel goed kan worden beheerd, maar ook hoe het een inspirerende werking kan hebben in het licht van de
grote vernieuwingen waar het onderwijs in het begin van de 21e eeuw voor staat.
De tweede aanleiding is, aldus de minister, gelegen in de behandeling van de begroting
2002 van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in de Tweede Kamer.
Daarbij is onder meer aandacht besteed aan mogelijke beperkingen in de toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs voor kinderen die extra aandacht nodig hebben. De
Tweede Kamer heeft zich met het oog hierop in de motie-Lambrechts c.s. uitgesproken
Vaste grond onder de voeten
11
voor een onderzoek naar (versterking van) de keuzevrijheid van ouders, in welk verband
onder meer aandacht geschonken zou moeten worden aan het zogenaamde Vlaamse
model (de door de Vlaamse regering voorgenomen vastlegging van een sterk ouderlijk
keuzerecht).1 De minister heeft de Kamer toegezegd dit aspect expliciet in zijn verzoek
aan de raad aan de orde te stellen.
Samenvattend: de minister verzoekt de raad de maatschappelijke knelpunten in relatie
tot artikel 23 Grondwet te inventariseren die zich mogelijkerwijs (kunnen) voordoen,
zowel in de huidige onderwijspraktijk en -wetgeving als in het licht van de in Grenzeloos
leren geschetste toekomstige ontwikkelingen. Daarin dient in ieder geval een belangrijk
thema te zijn de (onder meer in de behandeling van de begroting 2002 aan de orde
gestelde) mogelijke beperkingen van de toegankelijkheid van het onderwijs. De minister
verzoekt ook om enkele varianten voor oplossingen aan te reiken.
Uitgangspunt is hierbij, dat artikel 23 Grondwet op zichzelf niet ter discussie staat, maar
dat wel bezien moet worden of een zodanige uitleg van deze bepaling mogelijk is dat zij
geen onnodige belemmeringen voor gewenste ontwikkelingen oplevert, maar veeleer
fungeert als inspiratiebron.
1.2
Werkwijze en opzet van de verkenning
De raad heeft zich breed georiënteerd. In de eerste plaats heeft hij een voorbereidingscommissie ingesteld die, naast enkele leden uit de raad met onderscheiden expertise,
ook twee externe onderwijsrechtelijke deskundigen omvatte.2 Deze deskundigen hebben
belangrijke (tekst)bijdragen geleverd aan de totstandkoming van dit rapport. Daarnaast
zijn twee Vlaamse hoogleraren onderwijsrecht geraadpleegd over de strekking van het
Ontwerp van decreet over de gelijke onderwijskansen en de betekenis van internationale
bepalingen over de vrijheid van onderwijs. In de tweede plaats heeft de raad een bijeenkomst georganiseerd waaraan veertien deskundigen uit de onderwijspraktijk en de
wetenschap hebben deelgenomen.3 Deze discussie heeft interessante inzichten en informatie opgeleverd waarvan de raad bij de opstelling van dit rapport dankbaar gebruik
heeft gemaakt. Uiteraard blijft de verantwoordelijkheid voor het eindresultaat zoals hier
neergelegd volledig voor rekening van de raad.
In de geest van het verzoek van de minister heeft de raad zich bij zijn werkzaamheden
gericht op de knelpunten zoals deze bestaan dan wel als zodanig worden gepercipieerd
in de praktijk en in het politieke debat in het kader van de onderwijswetgeving.
Kernvraag daarbij is of, en zo ja in hoeverre, artikel 23 Grondwet daarbij als oorzaak van
die knelpunten kan worden aangewezen respectievelijk als inspiratiebron kan dienen
voor het vinden van oplossingen.
Bij de inventarisatie van reële en gepercipieerde knelpunten, de analyse en de suggesties
voor oplossingsrichtingen heeft de raad gemeend er goed aan te doen een onderscheid
te maken tussen twee categorieën. Enerzijds gaat het om juridisch-technische vraag-
1
2
3
Kamerstukken II 2001-2002, 28000 VIII, nr. 71; Handelingen II 2001-2002, p. 2512.
Zie Bijlage 2.
Zie Bijlage 2.
12
Onderwijsraad, juli 2002
stukken, betreffende interpretatie, toepassing en reikwijdte van de in artikel 23 Grondwet
gehanteerde bepalingen en begrippen. Anderzijds gaat het om (clusters van) maatschappelijke knelpunten, die samenhangen met bredere actuele vraagstukken zoals segregatietendensen, toegankelijkheid en keuzerecht, de toekomst van het duale bestel, sociale
cohesie/openbare orde en de grondwettelijke vrijheden, autonomie versus regelstelling in
verband met onderwijskwaliteit en de positie van de deelnemer.
De eerstgenoemde categorie, bevattend de juridisch-technische kwesties, komt voornamelijk aan bod in subparagraaf 6.1.1. De nadruk ligt in deze verkenning echter op het
aan de orde stellen van de tweede categorie van knelpunten, de actuele maatschappelijke
vraagstukken. Daartoe worden eerst de juridische kernwaarden zoals deze vastliggen in
artikel 23 Grondwet (hoofdstuk 2) en in het internationale recht (hoofdstuk 3) beschreven
en met elkaar vergeleken.
Vervolgens geeft hoofdstuk 4 een schets van de maatschappelijke ontwikkelingen, en van
de gewijzigde uitgangspunten in onderwijsbeleid en onderwijswetgeving. Aan de hand
van deze ontwikkelingen en uitgangspunten zijn een vijftal thema’s geïdentificeerd die
relevant zijn voor de vraagstelling in deze verkenning. Daarna worden deze thema’s in
hoofdstuk 5 besproken en geanalyseerd. In dat hoofdstuk wordt tevens bezien in hoeverre bij bepaalde oplossingsrichtingen gedacht moet worden aan wijziging van artikel 23
Grondwet. Hoofdstuk 6 beschrijft welke instrumenten gehanteerd kunnen worden om de
betekenis van artikel 23 Grondwet te verduidelijken en deze bepaling te moderniseren.
Hoofdstuk 7 ten slotte bevat een samenvatting en enkele conclusies.
De raad hoopt met deze verkenning de gremia die belast zijn met de uitleg en toepassing
van artikel 23 Grondwet vaste(re) grond onder de voeten te verschaffen.
Vaste grond onder de voeten
13
2
Inhoud en betekenis van artikel 23 Grondwet
In dit hoofdstuk zullen de karaktertrekken van het grondwetsartikel inzake onderwijs,
artikel 23 Grondwet, worden geschetst. In de eerste plaats zal aandacht worden besteed
aan de functie van de Grondwet en meer in het bijzonder van de grondrechtencatalogus
als fundament of basis van het Nederlandse staatsbestel. Vervolgens wordt het bijzondere, ‘dubbele’ karakter van artikel 23 Grondwet besproken: enerzijds wordt de overheid gevraagd ‘de handen uit de mouwen’ te steken, anderzijds ‘de handen thuis te houden’. Verder wordt ingegaan op de verschillende interpretatiemethoden die gehanteerd
kunnen worden bij de uitleg van deze bepaling. Ten slotte worden de belangrijkste
grondrechtsnormen en hun reikwijdte besproken.
2.1
Grondwet en grondrechten
De Nederlandse Grondwet, bestaande uit acht hoofdstukken, bevat basisregels over de
overheidsorganisatie en over de verhouding tussen overheid en burger. Zo staan in de
hoofdstukken 2 en 3 de belangrijkste bepalingen over de inrichting en bevoegdheden
van respectievelijk de regering en de Staten-Generaal. Hoofdstuk 5 is gewijd aan wetgeving en bestuur, hoofdstuk 6 aan de rechtspraak. Dat Nederland een gedecentraliseerde
eenheidsstaat is blijkt met name uit het zevende hoofdstuk, vooral gewijd aan provincies en gemeenten.
Het eerste hoofdstuk behandelt de grondrechten. We spreken over grondwettelijke grondrechten om deze te onderscheiden van de grondrechten die in mensenrechtenverdragen
zijn neergelegd, zoals het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de
Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake
Economische, Sociale en Culturele rechten (IVESC). De internationale grondrechten (in het
algemeen aangeduid als mensenrechten) die op het onderwijs betrekking hebben worden
besproken in hoofdstuk 3.
Grondrechten zijn rechten die in een samenleving van fundamentele betekenis worden
geacht voor de ontwikkeling van personen. Hoofdstuk 1 van de Grondwet bevat 23
grondrechten. Uit de geschiedenis van de Grondwet blijkt dat deze grondrechten niet iets
14
Onderwijsraad, juli 2002
van alle tijden zijn. Zo werd in 1848 het grondrechtenbestand uitgebreid met het recht
tot vergadering en vereniging. Voor het onderwijs was dat eveneens een cruciaal jaar. De
vrijheid van onderwijs kreeg toen haar grondwettelijke verankering. Ook werd in de
Grondwet de waarborg opgenomen dat overal in het rijk van overheidswege voldoend
openbaar lager onderwijs werd gegeven dat met eerbiediging van ieders godsdienstige
begrippen door de wet werd geregeld. In 1917 werd het onderwijsartikel aanzienlijk uitgebreid; onder meer legde de grondwetgever de financiële gelijkstelling tussen openbaar
en bijzonder algemeen vormend lager onderwijs vast. Sindsdien zijn de meeste grondrechtsbepalingen gewijzigd, en zijn nieuwe grondrechten toegevoegd. Het onderwijsartikel is evenwel inhoudelijk ongewijzigd gebleven. Zo bleef het onder meer buiten de
grote grondwetsherziening van 1983.
2.2
Karakter en positie van het grondwetsartikel inzake het onderwijs
2.2.1
KARAKTER
VAN HET
GRONDWETSARTIKEL
Het grondwetsartikel inzake het onderwijs, artikel 23 Grondwet, luidt als volgt:
1
Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
2
Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en,
voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek
naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en
ander bij de wet te regelen.
3
Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of
levensovertuiging, bij de wet geregeld.
4
In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen
vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal scholen. Volgens
bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten,
mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven.
5
De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te
bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming,
voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
6
Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld,
dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder
onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij
die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende
de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd.
7
Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop
voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger
onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
8
De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de StatenGeneraal.
In de huidige tekst van artikel 23 Grondwet herkent men de grondgedachte dat
Nederland een land is van minderheden met uiteenlopende opvattingen over onderwijs
en opvoeding, waarbij de rijksoverheid de eerstverantwoordelijke is om een samenhangend stelsel van onderwijsvoorzieningen in stand te houden. Aan deze
Vaste grond onder de voeten
15
verscheidenheid en samenhang heeft de grondwetgever vanaf 1848 en de wetgever
vanaf 1857 inhoud gegeven door zowel het recht op openbaar onderwijs als de vrijheid
van het bijzonder onderwijs te waarborgen. Aldus vormen eenheid en verscheidenheid
een grondbeginsel van het Nederlandse schoolwezen. (Idenburg, 1964, p. 68 e.v.)
Het onderwijsartikel is door zijn wordingsgeschiedenis en zijn uitvoerigheid een complexe bepaling. Maar ook door zijn juridische structuur valt dit artikel op. Het bevat
zowel sociale grondrechten (aanspraken van de burger op overheids-activiteiten) als
klassieke grondrechten (vrijheids- of afweerrechten van de burger tegenover de overheid). Een dergelijke combinatie van legitieme verwachtingen over ‘overheidshanden uit
de mouwen’ en ‘overheidshanden thuis’ vindt men in deze pregnante en uitgewerkte
vorm niet bij de andere grondrechten.
De combinatie van zorgplichten en onthoudingsplichten van de overheid valt uit de
betreffende leden van artikel 23 Grondwet goed af te leiden.
Het tweede lid (“het geven van onderwijs is vrij”) bevat het klassieke grondrecht van de
vrijheid van onderwijs. Het wordt voor het bekostigd onderwijs nader uitgewerkt in lid 5
(regeling van de deugdelijkheidseisen “met inachtneming, voor zover het bijzonder
onderwijs betreft, van de vrijheid van richting”) en in lid 6 (“met name de vrijheid van het
bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers [wordt] geëerbiedigd”).
Het sociale grondrecht is in ruime zin in het eerste lid geformuleerd (“Het onderwijs is
een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering”). Dit recht is in specifieke zin uitgewerkt in het derde en vierde lid waarin het grondrecht op openbaar onderwijs is neergelegd. Anders dan gebruikelijk bij sociale grondrechten is het recht op openbaar onderwijs een tamelijk hard recht: de grondwetgever formuleert in het vierde lid een dwingende opdracht aan de wetgever een stelsel van onderwijsvoorzieningen in het leven te roepen waarbinnen het primaat van het openbaar onderwijs geldt (“In elke gemeente wordt
van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in
een genoegzaam aantal scholen”). Ten slotte moet gewezen worden op het zevende lid
waar het bij de onderwijs-pacificatie in 1917 in de kern om ging: de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs (“Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf
als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd”).
Deze ingewikkelde verwevenheid van sociaal-grondrechtelijke en klassiek-grondrechtelijke elementen maakt het moeilijk om over ‘het’ karakter van artikel 23 Grondwet te spreken. Centraal staat de idee van een institutioneel grondrecht: de overheid heeft de
opdracht een stelsel van onderwijsvoorzieningen in stand te houden dat de maatschappelijke voorwaarden schept voor de ontwikkeling van elk individu naar eigen geaardheid
en eigen inzicht. Daarbij ordent, reguleert en begrenst het artikel de overheidsmacht op
onderwijsgebied en biedt het zekerheid aan verworven rechten.
Waar het precieze evenwicht tussen prestatieverplichtingen en onthoudingsverplichtingen
van de overheid ligt is afhankelijk van tijd, van maatschappelijke omstandigheden en van
politieke verwachtingen ten aanzien van de rol die het onderwijs in de samenleving kan
of dient te vervullen. Zoals de onderwijspolitieke geschiedenis leert, kunnen de
16
Onderwijsraad, juli 2002
verschillen in aard en intensiteit van overheidsoptreden aanzienlijk zijn, van een distributief tot een constructief beleid, van een centralistisch-legislatieve tot een meer gedecentraliseerdinteractieve beleidsvoering. Met andere woorden, het grondwetsartikel biedt
blijkbaar nogal wat ruimte voor eigentijdse invulling.
Hoeveel ruimte het grondwetsartikel biedt, is tot op heden in laatste instantie een zaak
van uitleg door de wetgever, gezien het verbod om formele wetten aan de Grondwet te
toetsen.4
2.2.2
HET
GRONDWETSARTIKEL ALS BASISWET
Tot op de dag van vandaag vormt het grondwetsartikel de kern van het onderwijsbestel.
Niet dat het artikel altijd en overal zichtbaar is en ingeroepen wordt. Dat zou ook niet
passen bij zijn staatsrechtelijke ‘restfunctie’: door de grondrechtelijke normen en beginselen worden (voornamelijk) uiterste grenzen gesteld aan het onderwijspolitiek handelen.
Eerst bij belangrijke kwesties in onderwijsbeleid en -wetgeving, waarbij de marges opgezocht worden, treedt artikel 23 Grondwet op de voorgrond in zijn hoedanigheid als waarborg van fundamentele rechten voor de ontwikkeling van personen en de positie van
groepen op het gebied van het onderwijs. De wetgever wordt op dat moment gedwongen zijn nieuwe opvattingen over de inrichting van het onderwijs aan de betreffende
rechtsnormen of -beginselen in het grondwetsartikel te toetsen en deze deugdelijk en
overtuigend te motiveren.
Een fraai en actueel voorbeeld vormt de gang van zaken rond de voorgestelde herziening van artikel 23 Grondwet op het punt van de samenwerkingsschool. Aan de
orde was hier niet alleen de vraag naar tekst en bedoeling van het vierde lid van het
grondwetsartikel, waarover de politieke meningen verschilden. Achter deze vraag
schuilde het politieke besef dat het grondwetsartikel als basiswet van het onderwijsbestel fungeert.
Met het laatste is gezegd dat artikel 23 Grondwet als ‘top’ en ‘sleutel’ van het onderwijsbestel is te beschouwen. Het is de ‘top’, omdat hierin de dragende juridische elementen
van het onderwijsbestel zijn neergelegd. Het is de ‘sleutel’, omdat het de ingang vormt
voor het beslechten van principiële politieke strijdvragen over de inrichting en vormgeving van het onderwijsbestel. Dat beslechten kan gebeuren doordat de wetgever een
andere uitleg geeft aan een grondrechtelijke norm dan voorheen (‘Verfassungswandlung’),
of doordat het artikel door de grondwetgever wordt gewijzigd (‘Verfassungsänderung’).
2.3
Reikwijdte van het grondwetsartikel
In oorsprong is het onderwijsartikel vooral geschreven en bedoeld voor het ‘algemeen
vormend lager onderwijs’, zoals uit de tekst en de wordingsgeschiedenis blijkt. De onderwijspacificatie van 1917 maakte dan ook een eind aan de politieke schoolstrijd om de
financiële gelijkstelling van het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs ten
4
Op dit moment is overigens aanhangig een initiatiefvoorstel van wet van het kamerlid Halsema, dat beoogt het verbod van
constitutionele toetsing op te heffen voor de klassieke grondrechten en de daarmee gelijk te stellen bepalingen (Kamerstukken
II 2001-2002, 28331, nr. 2). De raad gaat in subparagraaf 6.2.1 in op het thema van constitutionele toetsing aan het onderwijsartikel.
Vaste grond onder de voeten
17
opzichte van het openbaar onderwijs. Het ging hierbij om het volksonderwijs, het onderwijs voor allen. Tegenwoordig zouden wij vermoedelijk spreken over het funderend
onderwijs of het leerplichtige onderwijs.
De laatste decennia heeft de wetgever echter de principes van de pacificatie, neergelegd
in de tekst van artikel 23 Grondwet, in belangrijke mate doorgetrokken naar onderwijssectoren die oorspronkelijk buiten de pacificatie vielen. Zo werd bij de uitbouw van het
stelsel van onderwijsvoorzieningen naar het postleerplichtige onderwijs (waaronder het
beroepsonderwijs en het hoger onderwijs) een volledige bekostiging van bijzondere
instellingen uit de openbare kas gerealiseerd. Een ander voorbeeld betreft de Wet educatie en beroepsonderwijs. Bij de parlementaire behandeling ervan ontstond een principieel
debat over de verwerkelijking van de vrijheid van onderwijs in het kader van de te vormen ROC’s. (Zie Mentink & Akkermans, 1995). Dat resulteerde in een wettelijke regeling
waarbij de vrijheid van richting en inrichting in belangrijke mate werden doorgetrokken
naar deze onderwijssector.
De Raad van State karakteriseert deze naar andere sectoren doorgetrokken pacificatienormen als ongeschreven constitutioneel recht.5 Daarmee hebben ze – voorzover ze naar de
letter van de Grondwet niet op die sectoren van toepassing zijn6 - evenwel niet dezelfde
zware status als de geschreven grondwettelijke normen.7 De wetgever is naar het oordeel
van de raad dan ook bevoegd om het ‘doortrekken’ van de pacificatienormen naar andere
sectoren weer ongedaan te maken.
2.4
Uitleg van het grondwetsartikel
2.4.1
INTERPRETATIEMETHODEN
Bij de uitleg van het grondrecht kunnen verschillende interpretatiemethoden worden
gehanteerd. Allereerst is er de grammaticale interpretatiemethode die zich richt op de
tekst van het artikel. Wat is bijvoorbeeld de letterlijke of gebruikelijke betekenis van de
term ‘van overheidswege’ in het vierde lid, en de woorden ‘het geven van onderwijs’ in
het tweede lid? Hiermee nauw verbonden is er voorts de systematische interpretatiemethode waarbij verschillende bepalingen of tekstonderdelen in hun onderling verband
worden gelezen. Zo is het evident dat de bepaling over de vrijheid van richting in het
vijfde lid als een uitwerking moet worden gezien van de vrijheid van onderwijs in het
tweede lid. In de derde plaats kan de teleologische of ‘dynamische’ interpretatiemethode
worden genoemd, die zich richt op de vraag wat de doelstelling of ratio van de desbetreffende bepaling in het licht van de huidige tijd is. Bij deze methode is er meestal sprake van een extensieve uitleg van de tekst, waarbij het feitelijk gegroeide of gewenste
sterk domineert: de actuele omstandigheden en de behoefte van de praktijk en het
onderwijsbeleid zijn dan bepalend. Is bijvoorbeeld de vrijheid van onderwijs niet in
5
6
7
18
Kamerstukken II 1994-1995, 24149, B, p. 6: “De Raad stelt voorop dat artikel 23, zesde lid, naar de letter alleen betrekking
heeft op het algemeen vormend lager onderwijs, maar dat de betrokken waarborg naar ongeschreven constitutioneel recht
eveneens betrekking heeft op andere vormen van bijzonder onderwijs”.
De raad wijst er op dat het derde en het vijfde lid van artikel 23 Grondwet grammaticaal gezien ook op de andere sectoren
van toepassing zijn.
Zo valt gegeven de expliciete tekst van de tweede volzin van artikel 23 lid 7 Grondwet niet in te zien hoe de financiële gelijkstelling van het openbaar en het bijzonder onderwijs voor de postleerplichtige fase van het voortgezet onderwijs, het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs grondwetsrang kan hebben.
Onderwijsraad, juli 2002
wezen ook een primair recht van ouders vanuit hun zorg voor kwalitatief goed onderwijs? Ten slotte is er de historische interpretatiemethode, die zich richt op de wordingsgeschiedenis van de tekst. De uitleg hiervan kan via twee wegen tot stand komen. Bij de
subjectieve benadering is het vertrekpunt de oorspronkelijke bedoeling van de grondwetgever en daarbij horende relevante rechtsbronnen (zoals de beschouwingen van de
Pacificatiecommissie die de grondwetsherziening van 1917 voorbereidde). Bij de objectieve benadering wordt de bedoeling van de oorspronkelijke grondwetgever uitgelegd in
samenhang met het daarop steunende destijds geldende en in de loop der jaren ontwikkelde wettenrecht; dat wettenrecht wordt dan gezien als een uitleg van het grondwetsartikel door de primaire interpreet, de formele wetgever.
2.4.2
RANGORDE
VAN INTERPRETATIEMETHODEN
In het staatsrecht kent men geen vaste rangorde van interpretatiemethoden. Gesproken
kan worden van een methodenpluralisme. (Elzinga, 1997, p. 49-79). Niettemin valt er wel
een zekere lijn te ontwaren. (Vermeulen, 1999, p. 22-24). Dat in eerste instantie de grammaticale methode, al dan niet in combinatie met de systematische methode, gebruikt zal
worden spreekt voor zich. Daarnaast is er in het Nederlandse onderwijsrecht een grote
voorkeur voor de historische interpretatiemethode te constateren. De teleologische
methode is niet echt een concurrerende methode, maar wordt meestal gebruikt wanneer
andere benaderingen geen resultaat opleveren of nog te veel onzekerheid laten, óf als
controle op de resultaten van een andere methode. Een voorbeeld zou dat moeten verduidelijken. Met betrekking tot de vraag of sponsoring van het openbaar basisonderwijs
zich met de Grondwet verdraagt, kan noch via de grammaticaal-systematische, noch via
de historische interpretatiemethode een afdoend antwoord worden verkregen: de grondwetgever heeft de mogelijkheid van sponsoring niet voor ogen gehad. Via de teleologische methode is wél een antwoord te verkrijgen: een model van gedeeltelijke particuliere
financiering is binnen het stelsel van grondrechtsnormen aanvaardbaar.
Door het constitutionele verbod formele wetten aan de Grondwet te toetsen heeft de wetgever ruime marges bij zijn interpretaties. Maar dat is slechts de helft van het verhaal.
Omdat het grondwetsartikel niet los gezien kan worden van de onderwijspacificatie van
1917 en de daarop steunende wetgeving, is de historische interpretatiemethode dominant bij de politieke uitleg van artikel 23 Grondwet.
Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 bleek hoeveel waarde er werd gehecht aan
tekst en ontstaansgeschiedenis van het onderwijsartikel. Het bleef als enige grondrechtenbepaling buiten deze herziening. Het voornaamste politieke breekpunt was dat de
tekst van het voorgestelde artikel het mogelijk maakte dat decentrale regelgevers – bijvoorbeeld gemeentebesturen - voorwaarden aan scholen van bijzonder onderwijs zouden
kunnen stellen (de kwestie van verticale delegatie van regelingsbevoegdheden). Deze
tekst haalde het niet. Het onderwijsartikel werd slechts op een paar ondergeschikte punten aangepast en keerde als artikel 23 in de herziene Grondwet van 1983 terug. Latere
pogingen om het artikel te wijzigen stranden evenzeer. (Mentink & Vermeulen, 2001, p.
14). Dit betekent dat de voor de overige grondrechtenbepalingen sinds 1983 geldende
beperkings- en delegatieterminologie niet op het onderwijsartikel van toepassing is. De
raad komt hierop terug in 6.1.1.
Vaste grond onder de voeten
19
Onlangs is het wijzigingsvoorstel tot aanpassing van het vierde lid met het oog op de
wettelijke regeling van de samenwerkingsschool in eerste lezing aanvaard.8 Daarnaast
heeft de wetgever enkele jaren geleden het bestaande grondwetsartikel aldus uitgelegd
dat onder voorwaarden decentrale regelgeving is toegelaten (zie verder 2.5.1.2 en 5.5.3).
Het lijkt erop dat de wetgever de weg kiest van een stuksgewijze aanpassing, hetgeen
kan worden geconcludeerd uit de behandeling van het wijzigingsvoorstel in verband met
de samenwerkingsschool.9
2.4.3
INTERPRETATIEVRAGEN
Grondrechtelijke normen zijn maatstaven die bepalen wat grondwettelijk moet of mag.
Hierboven bleek dat het moeilijk is algemene uitspraken te doen over de bandbreedte
van een grondrechtsnorm. De tekst, de context, de totstandkomingsgeschiedenis en de
bedoeling van de betreffende norm bepalen de buitengrens van de toelaatbare interpretatieruimte. Gesteld kan worden dat als een politieke uitleg van de Grondwet niet binnen
deze interpretatieruimte blijft, er geen sprake meer is van interpretatie maar van ‘invention’.10 Een dergelijke uitleg is strijdig met de status van artikel 23 Grondwet als basiswet
die uiterste grenzen stelt aan het onderwijspolitieke handelen (zie 2.2.2). Mocht zich een
situatie voordoen dat een politiek gewenste uitkomst buiten deze grenzen valt, dan is de
juiste weg niet om die gewenste uitkomst via een zogenaamde dynamische, eigentijdse
uitleg toch grondwettig te verklaren, maar om het grondwetsartikel te herzien.
Vragen over de ‘beste’ uitleg van een grondrechtsnorm zullen altijd blijven bestaan, vooral als de grondwetgever door middel van een open norm veel beleidsvrijheid aan de wetgever gunt. Een voorbeeld betreft de open norm in artikel 23 lid 2 Grondwet omtrent ‘het
onderzoek naar de bekwaamheid en zedelijkheid van hen die onderwijs geven’. De wetgever kan deze norm door middel van zowel procedurele als inhoudelijke voorschriften
invulling geven. Dat is vooral een kwestie van wetgevingsbeleid.11 Al bij de totstandkoming van de onderwijspacificatie in 1917 was men zich ervan bewust dat het onderwijsartikel geen ‘klapper’12 of - in modern jargon - geen routeplanner is van wat de wetgever te doen staat.
Geconstateerd kan worden dat er op dit moment veel onzekerheid is over de reikwijdte
en inhoud van nogal wat bepalingen en termen van artikel 23 Grondwet. In 6.1.1 gaat de
raad daar verder op in. Dat neemt niet weg dat er toch wel een aantal basisnormen te
identificeren zijn die tot het kernbestand van artikel 23 Grondwet behoorden. Zij worden
in de volgende paragraaf op een rij gezet.
2.5
De belangrijkste grondwettelijke normen en hun ‘buitengrens’
In 2.2.1 is een overzicht gegeven van de klassiek-grondrechtelijke en sociaal-grondrechtelijke bestanddelen van artikel 23 Grondwet. In aansluiting hierop worden nu de vijf
belangrijkste ‘hoekstenen’ van artikel 23 Grondwet benoemd en van een toelichting voor-
8
9
10
11
12
Wet van 17 maart 2002, Staatsblad 2002, 171.
Zie de discussie over het amendement-Mosterd (CDA), Handelingen II 2001-2002, p. 3406 en 3496.
In het voetspoor van Dworkin, 1986. Daarover: Witteveen, 1993, p. 27 e.v.
Vergelijk het aanhangige voorstel van Wet op de beroepen in het onderwijs, Kamerstukken II 2001-2002, 28088, nrs. 1-3.
In de woorden van de katholieke staatsman Nolens, in: Staatscommissie voor het onderwijs. (1920). Notulen, deel II. Den Haag.
p. 237.
20
Onderwijsraad, juli 2002
zien. Wat is de kern van de desbetreffende norm? Welke inhoud heeft de wetgever daaraan gegeven? Waar komt de ‘buitengrens’ in zicht? Hierover gaat de volgende beknopte
schets.
2.5.1
EEN
STELSEL VAN ONDERWIJSVOORZIENINGEN
2.5.1.1 Een ‘half-open’ stelsel
Het eerste lid legt de rijksoverheid de plicht op voor een stelsel van onderwijsvoorzieningen zorg te dragen. Welk stelsel er instandgehouden moet worden heeft de grondwetgever ten dele vastgelegd. Gesproken kan worden van een ‘half-open’ stelsel. (Mentink &
Vermeulen, 2001, p. 17). Het gesloten deel verwijst naar de tekst van het grondwetsartikel waarin bepaalde vormen van onderwijs worden genoemd, zoals ‘algemeen vormend
lager onderwijs’ en ‘algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs’.
Het open gedeelte verwijst naar de ruimte die de grondwetgever aan de wetgever heeft
gegeven om andere onderwijsvoorzieningen te regelen als hij dat nodig acht. Actueel is
de beleidslijn om voor- en vroegschoolse educatie ook als onderdeel van het onderwijsstelsel te beschouwen. Een geheel ander voorbeeld betreft de aanspraak op het verlangd
openbaar voortgezet onderwijs (zie artikel 65 Wvo). Deze aanspraak jegens de overheid
vloeit rechtstreeks voort uit het sociale grondrecht dat in artikel 23 lid 1 is vervat. Het
vierde artikellid is echter niet rechtstreeks van toepassing: in beginsel behoeft niet in
iedere gemeente een school van openbaar voortgezet onderwijs aanwezig te zijn.
Anderzijds geldt de eis van algemeen bereikbaar openbaar voortgezet onderwijs in afgezwakte vorm blijkbaar wel, gezien artikel 66 lid 2 en artikel 73 lid 3 Wvo.
Uitgaande van de grondwetstekst heeft de wetgever ten aanzien van het post-leerplichtig
stelsel grote vrijheid. Zo is hij ten opzichte van dit onderwijs niet verplicht het te bekostigen, is hij niet gehouden openbaar en bijzonder onderwijs op voet van gelijkheid te
bekostigen, en is hij niet verplicht de maatstaf van artikel 23 lid 4 Grondwet in acht te
nemen. Dat betekent niet dat hij volledig vrij is. Zo zal het openbaar post-leerplichtig
onderwijs levensbeschouwelijk neutraal moeten zijn (lid 3), en zal de wetgever, wanneer
hij bijzonder post-leerplichtig onderwijs bekostigt en ter zake deugdelijkheidseisen stelt,
de vrijheid van richting in acht moeten nemen (lid 5).
2.5.1.2 Primaat van de rijksoverheid
Artikel 23 Grondwet gaat uit van het primaat van de formele wetgever. Dat blijkt uit
bepalingen waarin gesproken wordt over ‘bij de wet te regelen’ (lid 2), ‘bij de wet geregeld’ (lid 3 en 5), ‘volgens bij de wet te stellen regels’ (lid 4), ‘bij die regeling’ (lid 6) en
‘bij de wet te stellen voorwaarden’ alsmede ‘de wet stelt’ (lid 7). Naar de opvatting van de
grondwetgever van 1917 biedt het primaat van de wetgever de beste waarborg voor de
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van het openbaar en bijzonder onderwijs. Bovendien
correspondeert dit primaat met de dominante opvatting in ons staatsrecht dat het formuleren van de noodzakelijk geachte beperkingen van grondrechtelijke vrijheden tot de bijzondere verantwoordelijkheid van de formele wetgever moet worden gerekend. De keuze
voor de formele wet impliceert tenslotte dat de regulering van het onderwijs een nationale zaak is die niet, zoals voor 1800 het geval was, wordt overgelaten aan lokale gemeenschappen, met alle gevolgen van dien voor (het gebrek aan) kwaliteit, bereikbaarheid en
doelmatigheid. (Mentink, 1989, p. 123).
Vaste grond onder de voeten
21
De onderwijswetgever ging hierin oorspronkelijk zeer ver. Tot aan de Tweede
Wereldoorlog was het onderwijsbeleid op het terrein van het funderend onderwijs met
handen en voeten aan de wet gebonden en opereerde de uitvoerende macht binnen strak
genormeerde wettelijke kaders (zie de Lager-onderwijswet 1920). En nog bij de behandeling van de Wet op het voortgezet onderwijs van 1963 werd principieel gedebatteerd
over de vraag in hoeverre de wetgever bevoegd is tot delegatie binnen het verband van
de rijksoverheid (horizontale delegatie). Deze kwestie vormde zelfs een van de belangrijkste breekpunten voor de protestants-christelijke fracties om tegen deze wet te stemmen. (Mentink, 1989, p. 154).
Naar huidige opvatting heeft de wetgever nogal wat ruimte om regelgevende bevoegdheid over te dragen aan regering en minister (horizontale delegatie). Zo worden de kerndoelen, de inrichtingsvoorschriften en de examenregelingen in het algemeen bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld; en programma’s van eisen (bepaalde bekostigingsvoorschriften) worden bij ministeriële regeling geformuleerd.
Veel minder duidelijk is in hoeverre de wetgever regelgevende bevoegdheden mag overdragen aan decentrale overheden (de zogenaamde verticale delegatie). Tot het midden
van de jaren negentig was de heersende interpretatie dat gemeentebesturen op het terrein van het onderwijs alleen mochten worden ingeschakeld indien er sprake was van
strikt uitvoerende taken (gebonden uitvoering). Nog bij de grondwetsherziening van
1983 mislukte de wijziging van het onderwijsartikel omdat een meerderheid in de
Tweede Kamer van oordeel was dat overdracht van belangrijke bevoegdheden aan
gemeentebesturen uit het oogpunt van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid ontoelaatbaar
was (zie 2.4.2).
Tijdens het kabinet-Kok I wijzigde de wetgever van opvatting. Sindsdien zijn belangrijke
regelgevende en planbevoegdheden op het terrein van de huisvesting, het onderwijsachterstandenbeleid, het onderwijs in allochtone levende talen en de schoolbegeleiding aan
gemeentebesturen opgedragen. Zo bevat artikel 102 Wpo de verplichting dat de gemeenteraad een huisvestingsverordening vaststelt. Een voorbeeld van een planverplichting is
te vinden in artikel 166 Wpo: de gemeenteraad moet voor een periode van telkens vier
schooljaren een onderwijsachterstandenplan vaststellen.
De huidige opvatting komt er op neer dat verticale delegatie niet zonder meer met artikel
23 Grondwet in strijd is, maar dat daarbij wel terughoudendheid dient te worden
betracht. Decentraal onderwijsbeleid op gemeentelijk niveau is slechts toelaatbaar indien
de formele wetgeving op genoegzame wijze de inhoudelijke normen van de te regelen
materie bevat. Zo stelde de Raad van State bij het wetsvoorstel over de decentralisatie
van de bekostiging van de huisvestingsvoorzieningen: “Gelet op de hiervoor genoemde
eisen van voorzichtigheid en terughoudendheid behoort de wetgever dan ook slechts
over te gaan tot delegatie van de bevoegdheid tot het regelen van die bekostigingsvoorwaarden aan de gemeentebesturen nadat bij, of eventueel krachtens, formele wet het
kader is geschapen waarbinnen die regelingen tot stand dienen te worden gebracht.” Dit
standpunt werd door de regering onderschreven. De regering was “het eens met de raad
dat het de taak van de wetgever is ten principale verantwoordelijkheid te houden voor
het onderwijs en dat bij of krachtens formele wet het kader dient te worden geschapen
voor nadere regelingen door mede-overheden”.13
13
Kamerstukken II 1995-1996, 24455, B, p. 1-2; zo ook Kamerstukken II 1995-1996, 24455, nr. 3, p. 15.
22
Onderwijsraad, juli 2002
2.5.2
DEUGDELIJK
ONDERWIJS
2.5.2.1 Twee groepen van deugdelijkheidseisen
Artikel 23 Grondwet wijst er op verschillende plaatsen op dat de wetgever voorschriften
kan stellen met het oog op de deugdelijkheid van het onderwijs: zie het tweede, vijfde,
zesde en zevende lid. Binnen het systeem van het grondwetsartikel zijn twee groepen
deugdelijkheidseisen te onderscheiden. Het tweede lid bevat de zogenaamde algemene
deugdelijkheidseisen: deze worden als verplichtingen aan alle scholen binnen de
betreffende sector van het onderwijsbestel opgelegd, ongeacht of zij wel of niet uit de
openbare kas worden bekostigd. De grondwetgever heeft deze precies vastgelegd: de
verplichting van schoolbesturen om onderwijstoezicht toe te staan en om docenten te
benoemen die voldoen aan voorgeschreven bekwaamheids- en zedelijkheidseisen. Hier
bovenop komen de zogenaamde speciale deugdelijkheidseisen, bedoeld in het vijfde,
zesde en zevende lid. Met name het vijfde lid bevat het competentievoorschrift voor de
wetgever om eisen van deugdelijkheid aan scholen te stellen. Het zesde lid is een soort
toelichting op het vijfde lid. Het zevende lid legt een directe verbinding met de bekostiging.
Hoewel de grondwetgever in het zevende lid spreekt over bekostigingsvoorwaarden in
plaats van deugdelijkheidseisen, bedoelt hij hetzelfde. Tot voor kort werd daar ten
onrechte anders over gedacht. (Mentink & Vermeulen, 2001, p. 35).
2.5.2.2 Twee functies van deugdelijkheidseisen
Deugdelijkheidseisen omspannen in beginsel het gehele gebied van de inrichting van het
schoolonderwijs. Zij stellen minimumnormen voor zowel het openbaar als het (bekostigd)
bijzonder onderwijs. Deze normen zullen veelal gelijk zijn. Soms echter zijn ze niet identiek, maar leggen ze slechts een zelfde – gelijkwaardig - niveau vast, om aan het bijzonder onderwijs zijn vrijheid te laten. Wat het bijzonder onderwijs betreft is er de principiële buitengrens van de vrijheid van richting. Met andere woorden, de wetgever is niet
bevoegd eisen van deugdelijkheid te stellen die een wezenlijke beperking vormen ter
zake van het eigen godsdienstige of levensbeschouwelijke karakter van deze tak van
onderwijs. Sommige onderdelen van de schoolinrichting zijn hier volgens de grondwetgever onlosmakelijk mee verbonden: zo is de wetgever onder meer onbevoegd eisen te
stellen die de op de richting gebaseerde keuze van de leermiddelen en de aanstelling van
docenten min of meer ingrijpend beperken (zie het zesde lid).
Volgens de huidige opvatting hebben deugdelijkheidseisen een kwaliteitsnormerende
functie ten aanzien van het onderwijs, zoals de normering van de kwaliteit van de onderwijskundige inrichting, de schoolorganisatie en de personele voorzieningen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de eerste afdeling van Titel II van de Wet op het primair onderwijs (Wpo),
waarin gelijke deugdelijkheidseisen voor het openbaar en bijzonder onderwijs neergelegd
zijn. Door de jaren heen is deze groep van deugdelijkheidseisen omvangrijker geworden.
Zo zijn er recent de eisen inzake de kerndoelen, de schoolgids en de klachtenregeling bijgekomen (artikelen 9, 13 en 14 Wpo). De wetgever is hierin vrij, aangezien de grondwetgever in het vijfde en zesde lid van artikel 23 niets zegt over objecten van deugdelijkheid. Zoals eerder gezegd is dat anders bij het tweede lid.
Naast de kwaliteitsnormerende functie hadden de deugdelijkheidseisen volgens de grondwetgever van 1917 ook een stelselbeschermende of pacificerende functie. Doel was het
Vaste grond onder de voeten
23
uitsluiten van negatieve concurrentie tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Zo verbood de Lager-onderwijswet van 1920 dat onderwijzers op rijke, uit de openbare kas
bekostigde, bijzondere scholen beter gesalarieerd zouden worden dan hun collega’s op
openbare scholen. (Zie ook Mentink, 1989, p. 86-87, 107-108, en 12 e.v.). De raad constateert dat in het huidige wetgevingsbeleid deze tweede functie van het waarborgen van
rechtens gelijke bestaans- en ontwikkelingskansen enigszins op de achtergrond is
geraakt.
2.5.2.3 Deugdelijkheidseisen als minimumnormen
Deugdelijkheidseisen worden uitsluitend gesteld in de rechtsverhouding tussen overheid
en schoolbestuur. De wetgever mag niet royaal omspringen met het stellen van dit soort
eisen, daar er wat het bijzonder onderwijs betreft een klassiek grondrecht in het geding
is. Overheidszorg en autonomie staan hier op gespannen voet met elkaar.
Al bij de eerste subsidiewet-Mackay van 1889 werd het principe geformuleerd dat een
beperking van de inrichtingsvrijheid slechts gerechtvaardigd is als deze als noodzakelijk
kan worden gekwalificeerd. Deze eis vinden we nu, in algemene termen, terug in de geldende Aanwijzingen voor de regelgeving. Verwezen zij naar de aanwijzingen 6 tot en
met 9, waaraan het proportionaliteitsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel ten grondslag
liggen. Zo schrijft aanwijzing 6 voor dat tot het tot stand brengen van nieuwe regelingen
alleen wordt besloten indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan. Aanwijzing 8
bepaalt dat direct overheidsingrijpen pas op zijn plaats is indien van het zelfregulerend
vermogen onvoldoende resultaten zijn te verwachten. Aanwijzing 7 geeft een stappenplan voorafgaand aan een beslissing tot regelgeving.
2.5.2.4 Deugdelijkheid en kwaliteit
Artikel 23 Grondwet kent de term ‘kwaliteit’ van het onderwijs niet. Dat ligt voor de hand
gezien de beperkingssystematiek van het grondwetsartikel. De grondwetgever heeft als
het ware met het grondwettelijke begrip ‘eisen van deugdelijkheid’ een doelclausulering
geformuleerd die de wetgever in acht moeten nemen, wil hij het klassieke grondrecht
inzake de vrijheid van onderwijs rechtmatig beperken.
Volgens de grondwetgever en de oorspronkelijke wetgever is er een principiële waterscheiding tussen het grondwettelijk begrip deugdelijkheid en het begrip kwaliteit. Het
laatstgenoemde verwijst naar de autonomie van scholen om zélf invulling te geven aan
de inrichting van hun onderwijs en om eigen beleid te voeren (de zogenaamde ‘vrije
ruimte’). In de afgelopen jaren is de wetgever een andere koers gaan varen en heeft hij
het begrip ‘kwaliteit’ een wettelijke basis gegeven. Illustratief is artikel 10 Wpo, waarin
(als deugdelijkheidseis) wordt voorgeschreven dat het bevoegd gezag zorg draagt voor
de kwaliteit van het onderwijs op de school.
Een andere ontwikkeling betreft het voorstel van Wet op het onderwijstoezicht (Wot),
waardoor de inspectie de bevoegdheid zal verkrijgen scholen periodiek te onderzoeken
aan de hand van door de wetgever aangeduide, door de inspectie in een toezichtskader
geconcretiseerde kwaliteitsaspecten (artikel 10 jo. artikel 12 Wot). De resultaten van het
inspectie-onderzoek worden actief openbaar gemaakt (artikel 16 Wot). Naar de mening
van de regering is deze invulling van de ‘actieve zorgplicht van de regering voor het
onderwijs’ gerechtvaardigd daar het systeem van deugdelijkheidseisen onvoldoende
garantie voor het realiseren van ‘goed’ onderwijs biedt; deze veronderstelling uit de
24
Onderwijsraad, juli 2002
vorige eeuw zou geen realiteitsgehalte meer hebben.14 Met deze politieke uitleg vervaagt
evident de grondwettelijke functie van de deugdelijkheidsnorm en worden de begrippen
deugdelijkheid en kwaliteit als het ware integrerende bestanddelen van een nieuw begrip
‘basiskwaliteit’. Bovendien wordt enerzijds het bestaan van beleidsregels erkend als zelfstandige bron van kwaliteitsmaatstaven aan het onderwijs te stellen; anderzijds wordt
het primaat van de wetgever gerelativeerd. Deze extensieve politieke uitleg omtrent de
relatie deugdelijkheid-kwaliteit vindt geen genoegzame basis in het systeem en de
wordingsgeschiedenis van het grondwetsartikel.
2.5.3
WAARBORGEN
VOOR GEESTELIJKE PLURIFORMITEIT
2.5.3.1 Neutraliteit van het openbaar onderwijs
In de combinatie van het derde en vierde lid van het onderwijsartikel heeft de grondwetgever tot uitdrukking willen brengen dat niemand gedwongen mag worden onderwijs te
volgen dat strijdig is met zijn opvattingen en opvoedkundige inzichten. Als algemene
voorziening vervult het van overheidswege gegeven openbaar onderwijs de waarborg dat
iedere ouder die zijn kind op de openbare school wenst te plaatsen, er van verzekerd is
dat de in zijn gezin levende godsdienstige of levensbeschouwelijke opvattingen worden
geëerbiedigd.15
Het betreft hier een allesbehalve open norm. De eis van geestelijke pluriformiteit (‘neutraliteit’) van het openbaar onderwijs moet als een gesloten norm worden gezien, die de
wetgever niet al te veel ruimte voor een tijdgebonden uitleg geeft. Het is bovendien een
norm, die niet alleen betrekking heeft op de inhoud van het onderwijs, maar ook met
zich mee brengt dat leerlingen en personeel niet geweigerd mogen worden op grond van
godsdienstige of levensbeschouwelijke criteria.
Uit de neutraliteitseis valt overigens niet af te leiden dat er in een openbare school geen
godsdienstig of levensbeschouwelijk gekleurd onderwijs gegeven mag worden. Alleen
dient het schoolbestuur dan niet verantwoordelijk te zijn voor de inhoud en het geven
ervan. Over de vraag hoe een en ander georganiseerd kan worden en of er sprake kan
zijn van overheidssubsidiëring, laat de grondwetgever zich niet uit. (Mentink &
Vermeulen, 2001, p. 32).
2.5.3.2 Vrijheid van het bijzonder onderwijs
Het klassieke grondrecht betreffende de vrijheid van onderwijs staat garant voor geestelijke pluriformiteit door bescherming te verlenen aan de verschillende stromingen in het
bijzonder onderwijs. Op grond hiervan kan in private organisaties zonder overheidsinmenging een eigen visie op mens en samenleving tot uitdrukking worden gebracht.
Deze vrijheid van onderwijs wordt al sinds de tweede helft van de negentiende eeuw
onderscheiden in drie deelvrijheden: de vrijheid van schoolstichting, de vrijheid van
richting en de vrijheid van inrichting. Het tweede lid van het grondwetsartikel geeft de
algemene norm (‘Het geven van onderwijs is vrij’). In deze norm ligt besloten het recht
tot oprichting/stichting van bijzondere scholen, en daarbinnen onderwijs naar eigen
inzichten te (doen) geven.
14
15
Kamerstukken II 2000-2001, 27783, nr. 3, p. 11; Kamerstukken I 2001-2002, 27783, nr. 186b, p. 12-14.
Zie de omschrijving in de memorie van toelichting bij het voorstel tot herziening van het onderwijsartikel bij de onderwijspacificatie van 1917. Kan, 1916, p. 480c.
Vaste grond onder de voeten
25
Deze algemeen geformuleerde vrijheid van onderwijs wordt in het vijfde en zesde lid
nader uitgewerkt voor het bekostigd bijzonder onderwijs. Dit onderwijs kan aan beperkingen in de vorm van deugdelijkheidseisen onderworpen worden, maar de wetgever
dient bij het opleggen van die voorwaarden wel de vrijheid van richting en de vrijheid
van inrichting in acht te nemen.
In het geldende onderwijsrecht wordt de vrijheid van richting in overwegende mate
gekoppeld aan godsdienstige en levensbeschouwelijke opvattingen. (Mentink &
Vermeulen, 2001, p. 22-23). In de doctrine bestaat evenwel geen overeenstemming over
de oorspronkelijke reikwijdte van het richtingsbegrip. Enerzijds is er de ‘enge’ visie dat
het begrip één der wezenskenmerken vormt waardoor het bijzonder onderwijs het spiegelbeeld vormt van het openbaar onderwijs. Het derde en het vijfde lid worden dan
gezien als complementen: het openbaar onderwijs mag niet uitgaan van een richting –
godsdienst of levensovertuiging – het bijzonder onderwijs mag dat juist wel. Anderzijds
is er de ‘ruime’ visie dat er op basis van de grondwetshistorie voldoende aanwijzingen
zijn dat dit begrip in oorsprong gezien kan worden als een open, niet vaststaand begrip
dat ook pedagogische en andersoortige visies omvat.
Hoewel beide opvattingen goede papieren hebben, gaat de raad uit van de ‘enge’ opvatting, die ‘richting’ slechts van toepassing acht op godsdienst en levensovertuiging. Deze
opvatting wordt al decennialang door wetgever en jurisprudentie gehuldigd. Daar komt
bij dat de ‘ruime’ opvatting, dat onder richting ook bijvoorbeeld pedagogische visies vallen, met zich mee brengt dat de vrijheid van richting nog lastiger af te bakenen is dan
wanneer men uitgaat van de ‘enge’ opvatting. Bovendien zou de ‘ruime’ opvatting met
zich mee brengen dat de wetgever, die immers de vrijheid van richting in de kern ongemoeid moet laten, nagenoeg geen mogelijkheden zou hebben om de vrijheid van het bijzonder onderwijs om leerlingen te selecteren op goede gronden te beperken (zie nader
hieromtrent 5.2.3.4).
De vrijheid van richting vat de raad dus op als de vrijheid om in het onderwijs uit te
gaan van een eigen godsdienstige of levensbeschouwelijke visie op mens en samenleving. Deze visie kan blijkens de tweede volzin van artikel 23 lid 6 Grondwet in ieder
geval doorwerken in het onderwijs als zodanig en in het personeelsbeleid. Daarnaast
omvat de vrijheid van richting onder meer ook de vrijheid om op basis van richtingsmaatstaven leerlingen te selecteren, en de organisatie conform de principes van de richting gestalte te geven.
De vrijheid van onderwijs is evenwel ruimer. Zij omvat ook de vrijheid van inrichting, dat
wil zeggen de vrijheid om het onderwijs in te richten zonder dat dit rechtstreeks aan de
godsdienstige of levensbeschouwelijke richting te relateren is. Wel is het zo, dat deze
vrijheid van inrichting minder sterk gewaarborgd is dan de vrijheid van richting. Het is
de wetgever verboden te treden in de kern van de vrijheid van onderwijs, de vrijheid van
richting; de vrijheid van inrichting kan evenwel, onder voorwaarden van een toereikende
motivering en van proportionaliteit en subsidiariteit, door de wetgever beperkt worden.
De regering vatte een en ander in het kader van de grondwetsherziening van 1983 aldus
samen: “De richting van het bekostigde bijzonder onderwijs wordt door de Grondwet tot
verboden terrein verklaard. [...] De vrijheid van het uit de openbare kas bekostigde bijzonder onderwijs om het onderwijs in te richten naar eigen opvattingen en inzichten
geldt onverkort waar de vrijheid van richting van het onderwijs in het geding is. Buiten
26
Onderwijsraad, juli 2002
het gebied van de richting geldt geen absolute vrijheid, maar zal door de wetgever naar
een synthese moeten worden gezocht van het door hem te dienen algemeen belang van
een goede en doelmatige inrichting van het uit de algemene middelen bekostigde onderwijs en het belang van instellingen van bijzonder onderwijs eigen inzichten en opvattingen in de inrichting van het onderwijs tot uitdrukking te brengen. [...] In deze normen
vindt de bevoegdheid van de wetgever voorwaarden te stellen haar begrenzing”.16
Over de vraag wie de dragers van de vrijheid van onderwijs zijn laat de tekst van het
grondwetsartikel zich niet erg expliciet uit. Wel attenderen de woorden in het tweede lid
erop dat bij de grondwetsherziening van 1848 in oorsprong (door Thorbecke) gedacht
werd aan het recht op vrije beroepskeuze en tot het daadwerkelijk geven van onderwijs.
Vanaf 1889, toen de wetgever een begin maakte met de rijksbekostiging van het bijzonder onderwijs, is de grondwetstekst in toenemende mate uitgelegd in de zin van: het
doen geven van onderwijs is vrij. Daarom berust de vrijheid van onderwijs primair bij de
producent, het schoolbestuur of bevoegd gezag. Daarbij dient dan wel voor ogen gehouden te worden dat de (grond)wetgever dit ‘producentenrecht’ nauw verbond met de relatie oudersschool. Door het waarborgen van de vrijheid om onderwijs te geven (het ‘droit
d’enseigner’) werd het voor ouders mogelijk – aldus de gedachtengang van de grondwetgever – om zich van het voor hun kinderen gewenste onderwijs te verzekeren (het ‘droit
d’apprendre’).17 Hieruit kan worden opgemaakt dat artikel 23 Grondwet een zekere ruimte
laat om de relatie ouders-school-bevoegd gezag in onderscheiden juridische termen te
gieten als het gaat om het recht het aanbod te beïnvloeden. (Mentink & Akkermans,
1986, p. 83–85).
2.5.4
VOLDOENDE
AANBOD VAN OPENBAAR ONDERWIJS
De norm van artikel 23 lid 4 Grondwet vult de voornoemde norm over de ‘neutraliteit’
van het openbaar onderwijs (lid 3) aan. Omdat niemand gedwongen mag worden tot het
volgen van bijzonder onderwijs, dient de overheid voldoende gelegenheid te geven tot
het volgen van het van overheidswege verzorgde (funderend) openbaar onderwijs (de
garantiefunctie van het openbaar onderwijs). Het vierde lid spreekt hierover in zoverre
duidelijke taal. Bovendien leert de ontstaansgeschiedenis van beide bepalingen in dit lid
dat de grondwetgever nadrukkelijk het beginsel van de alomtegenwoordigheid van het
openbaar onderwijs heeft willen vastleggen. De grondwetgever heeft in de tweede volzin
van het vierde lid een open opdracht aan de wetgever meegegeven in het geval de
behoefte aan openbaar onderwijs in een gemeente te gering is om het instandhouden
van een openbare school te rechtvaardigen en er aldus aanvullende voorzieningen moeten worden getroffen.
De wetgever heeft vanaf het midden van de jaren negentig de uiterste grenzen van het
grondwettelijke begrip ‘van overheidswege’ opgezocht.18 Bij de parlementaire discussie
over de mogelijkheid van de samenwerkingsschool is evenwel geconcludeerd dat de
grondwetstekst eerst meer zekerheid moet verschaffen alvorens de wetgever bij de
16
17
18
Kamerstukken II 1976-1977, 13874, nr. 6, p. 24 en nr. 10, p. 12.
Zo reeds de regering in Handelingen II 1847-1848, p. 355: “Tegenover dat openbaar onderwijs, door den Staat ingesteld, aangekweekt, aanbevolen en beschermd, zal intusschen overstaan het regt der ouders om naar hunnen begrippen de opvoeding
hunner kinderen te regelen, en de ontwikkeling van hun verstand toe te vertrouwen aan hen, die, geheel onafhankelijk van het
[overheids]gezag, met bekwaamheid en zedelijkheid toegerust, de bevoegdheid tot het geven van onderwijs hebben verkregen”.
Zo maakte hij de bestuurlijke fusie van openbare en bijzondere scholen (het zogenaamde samenwerkingsbestuur) mogelijk (Wet
van 23 april 1998, Staatsblad 1998, 294). Zie over deze materie Huisman, 2002.
Vaste grond onder de voeten
27
regeling van de samenwerkingsschool aan het woord is. Recent is het desbetreffende
voorstel tot wijziging van het vierde lid in eerste lezing aangenomen.19 De nu voorliggende versie staat in belangrijke mate op één lijn met het in januari 2000 uitgebrachte
advies van de Onderwijsraad, Samen verder.
Uit het geldende wettenrecht kan worden opgemaakt dat de wetgever op dit moment op
minimale wijze het primaat van het funderend openbaar onderwijs uitlegt. De grondwetstekst dat er in elke gemeente voldoend openbaar algemeen vormend onderwijs wordt
gegeven in een genoegzaam aantal scholen krijgt voor het primair onderwijs een wettelijke uitwerking in de zogenaamde 10 kilometer-regel (zie artikel 75 lid 2 Wpo). Voor het
voortgezet onderwijs heeft de wetgever de bedoelde garantiefunctie op geheel andere
wijze uitgewerkt. Het vierde artikellid is daar dan ook niet onverkort van toepassing; zo
hoeft niet in elke gemeente in beginsel een openbare school voor voortgezet onderwijs
aanwezig te zijn. Niettemin geeft de Wvo een gedetailleerde regeling, zowel bij de planning van nieuwe openbare scholen als bij de omzetting, splitsing en verplaatsing ervan
(artikelen 66 lid 2 en 75 lid 3 Wvo).
Ten slotte zij er op gewezen dat de wetgever vanaf de jaren dertig de stichtings- en
opheffingsnormen van het openbaar en het bijzonder onderwijs steeds meer gelijkgetrokken heeft. Een vergelijkbare politieke interpretatie gaf de wetgever van 1920 aan
de tegemoetkoming in de kosten voor het leerlingenvervoer in het bijzonder onderwijs,
een regeling waar met name de Pacificatiecommissie om constitutionele redenen geen
voorstander van was.20
2.5.5
VOLDOENDE
EN GELIJKE BEKOSTIGING
2.5.5.1 Beperkte reikwijdte
De norm van voldoende en gelijke bekostiging van het openbaar en het (deugdelijk) bijzonder algemeen vormend lager onderwijs vloeit voort uit het sociale grondrecht dat in
het zevende lid van artikel 23 Grondwet is opgenomen, en in het zesde lid, dat spreekt
van het ‘geheel uit de openbare kas bekostigd onderwijs’ voorondersteld wordt. Volgens
de opvatting van de grondwetgever van 1917 was het evenwicht tussen volledige bekostiging van het bijzonder onderwijs en de doelmatige besteding van overheidsgelden (via
het instrument van de deugdelijkheidseisen) een verband tussen middel en doel. De
bekostiging stelde scholen in staat om aan de minimumeisen te voldoen; de financiële
gelijkstelling was een voorwaarde voor deugdelijk bijzonder onderwijs.
De wetgever is niet verplicht alle soorten van onderwijs (geheel) te financieren. Dat is
een zaak van wetgevingsbeleid. Gegeven de schoolstrijd heeft de grondwetgever alleen
nauwgezet vastgelegd dat het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas moet worden bekostigd.
Uitgangspunt voor deze onderwijssector is dus dat de centrale overheid zorg draagt voor
volledige bekostiging uit de openbare kas.
19
20
Wet van 27 maart 2002, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van
de Grondwet van de bepalingen inzake het onderwijs, Staatsblad 2002, 171.
Notulen II, a.w., p. 208.
28
Onderwijsraad, juli 2002
2.5.5.2 Open wettelijke regeling
Bij de grondwettelijke regeling van de onderwijspacificatie in 1917 heeft de grondwetgever bewust een zekere ruimte gelaten voor wetgeving die een min of meer tijdgebonden uitleg aan de onderhavige grondrechtelijke norm geeft. De wetsgeschiedenis van de
Lager-onderwijswet 1920 en de daarop volgende wettelijke regeling laten zien dat de
wetgever zich daar ten volle van bewust is geweest. Dat geldt in het bijzonder voor de
wettelijke regeling van de overschrijdingsregeling, als sluitstuk van de financiële gelijkstelling. Steeds hebben overwegingen van doelmatigheid en praktische uitvoerbaarheid
een leidende rol vervuld. Zo is destijds een aan de praktijk aangepaste regeling voor de
abb-kosten getroffen, waarbij rekening is gehouden met de bijzondere omstandigheid
van het openbaar onderwijs binnen het administratief en bestuurlijk apparaat van de
gemeente. In dit verband moet verwezen worden naar de parlementaire behandeling van
de Wet van 16 juli 1964 tot wijziging van de Lager-onderwijswet 1920 en de Kweekschoolwet.21
Toch zijn er ook hier beperkingen aan de vrijheid van de wetgever. Recentelijk is een
wetsvoorstel aangenomen om een overgangsregeling te treffen met het oog op tijdelijke
beperking van de doorberekening van de abb-kosten aan het bijzonder onderwijs bij juridische verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in een gemeente.22 Uit het wetgevingsproces ter zake blijkt, dat de grondwettelijke ruimte voor meer dan incidentele
extra financiering van het verzelfstandigd openbaar onderwijs begrensd is.
2.6
Conclusies
Artikel 23 Grondwet is in meerdere opzichten een opvallende bepaling in de catalogus
van grondwettelijke grondrechten. De afzonderlijke leden tekenen zijn lange ontstaansgeschiedenis. Deze geschiedenis is direct gekoppeld aan de schoolstrijd en het maatschappelijk verlangen een bevredigend evenwicht te vinden tussen enerzijds het publieke
belang van het onderwijs en anderzijds het verlangen om onderwijs te kunnen organiseren waaraan specifieke opvattingen over opvoeding en eigen identiteit ten grondslag liggen. Dat de grondwetgever zich van dit alles bewust is geweest, blijkt uit de tekstuele
uitwerking van de leden. Soms zijn er open bepalingen met veel ruimte voor de wetgever
(onder andere bij de concretisering van de deugdelijkheidseisen). In andere gevallen heeft
de grondwetgever de wetgever zo min mogelijk ruimte willen geven gezien het politiekmaatschappelijke belang (zoals de grondwettelijke positie van het openbaar onderwijs).
De grondwetgever van 1917 had daarbij vooral het volksonderwijs ofwel het leerplichtige
onderwijs op het oog; het overig onderwijs werd slechts en marge aangestipt.
De wetgever heeft in de loop van de tijd op zijn eigen wijze invulling gegeven aan de
desbetreffende grondrechtelijke normen, niet gehinderd door rechterlijke controle in de
vorm van constitutionele toetsing. Geconcludeerd wordt dat de huidige tekst van artikel
23 Grondwet veel ruimte voor tijdgebonden wetgevingsbeleid biedt. Die ruimte is er
echter vooral voor het niet-leerplichtig onderwijs.
21
22
Staatsblad 1964, 307.
Wet van 18 april 2002, Staatsblad 2002, 209.
Vaste grond onder de voeten
29
Voor het algemeen vormend lager onderwijs zijn de marges die artikel 23 Grondwet laat
beduidend smaller. Het stelsel van voor dit - leerplichtig - onderwijs geldende normen
kan als volgt samengevat worden.
1
2
3
4
5
30
Het systeem van het leerplichtig onderwijs is een duaal bestel. Het bestaat uit
twee elkaar completerende ‘takken’: het van de overheid uitgaande openbaar
onderwijs, en het van het privaat initiatief uitgaande bijzonder onderwijs.
Het openbaar (overheids)onderwijs wordt door de wet geregeld (lid 3). Het dient
levensbeschouwelijk neutraal te zijn en in zoverre voor eenieder open te staan
(lid 3); het moet gegeven worden door leraren die niet op levensbeschouwelijke
criteria geselecteerd zijn (vergelijk artikel 3 Grondwet). Het dient voor eenieder
toegankelijk en bereikbaar te zijn (lid 4).
Als een soort spiegelbeeld staat het bijzonder onderwijs tegenover het openbaar
onderwijs. Het bijzonder onderwijs, dat niet uitgaat van de overheid maar van
individuen en particuliere organisaties, wordt door eigen statuten en voorschriften geregeld (lid 2). Dit onderwijs kan godsdienstig of levensbeschouwelijk
gekleurd zijn – uitgaan van een richting – met het oog waarop de leermiddelen
en de leraren gekozen kunnen worden, leerlingen geselecteerd kunnen worden,
de organisatie vormgegeven kan worden (leden 5 en 6); ook heeft dit onderwijs
een zekere vrijheid van inrichting (lid 6).
De rijksoverheid staat garant voor een minimumniveau. Alle onderwijs staat
onder overheidstoezicht, en voor alle aangewezen onderwijs worden voorschriften gegeven met het oog op de kwaliteit van de leraren (lid 2). Voor zover het
gaat om openbaar onderwijs en bekostigd bijzonder onderwijs kunnen nadere
regels (deugdelijkheidseisen) gesteld worden. Bij het stellen van die regels ligt
het primaat bij de centrale overheid.
De gestelde eisen mogen niet zover gaan dat ze de vrijheid van richting van het
bijzonder onderwijs wezenlijk beperken. Aan de niet door de richting bepaalde
inrichtingsvrijheid kunnen verdergaande beperkingen opgelegd worden. Deze
eisen hoeven en kunnen weliswaar niet voor beide takken van onderwijs volledig identiek (te) zijn, maar ze moeten wel gelijkwaardig zijn (leden 5 en 6).
Het bijzonder onderwijs dat aan de deugdelijkheidseisen voldoet, wordt op voet
van gelijkheid met het openbaar onderwijs (geheel) door de overheid gefinancierd (leden 5 tot en met 7).
Onderwijsraad, juli 2002
3
De vrijheid van onderwijs en het recht op onderwijs in het internationale recht
In dit hoofdstuk komen de internationaal-rechtelijke normen inzake het onderwijs aan
bod. Met name de mensenrechtenverdragen en het EG-recht zijn in dit verband van
belang. In het bijzonder wordt ingegaan op de verhouding van de in deze instrumenten
gewaarborgde vrijheid van onderwijs, het recht op onderwijs en de discriminatieverboden.
3.1
Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de
fundamentele vrijheden
De eerste hier te bespreken bepaling is artikel 2 van het Eerste Protocol bij het Europees
Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM). Deze bepaling luidt:
“Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt
de Staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen.”23
De eerste volzin van dit artikel garandeert het recht op onderwijs. Volgens de tweede volzin moet de staat het recht op schoolkeuze van de ouders eerbiedigen. Uit het recht op
onderwijs, neergelegd in de eerste volzin, valt af te leiden dat eenieder recht op toegang
tot het onderwijs heeft. (Mentink & Vermeulen, 2001, p. 43). Het Europees Hof voor
Rechten van de Mens (EHRM) heeft in de zogeheten Belgische Taalzaak beslist dat hieruit
niet volgt dat de staat in zijn algemeenheid is verplicht tot het oprichten en instandhouden van een bepaald type onderwijsinstelling of tot het aanbieden van onderwijs in een
bepaalde taal. Wel volgt er uit dat eenieder een gelijk recht heeft op toegang tot de
bestaande onderwijsvoorzieningen.
Het recht op gelijke toegang tot bestaande basisvoorzieningen vooronderstelt dat er tenminste een stelsel van voor eenieder openstaande basisvoorzieningen beschikbaar is,
hetgeen betekent dat de staat op zijn minst een stelsel van voor allen toegankelijke
23
Deze bepaling en de overige in dit hoofdstuk besproken bepalingen zijn opgenomen in Bijlage 3.
Vaste grond onder de voeten
31
scholen voor leerplichtig onderwijs in stand dient te houden, dan wel dient te financieren. Het betekent ook dat het onderwijs in al zijn fases en geledingen open moet staan
voor die personen die daartoe de bekwaamheid bezitten. Zij dienen bovendien het recht
te hebben dat onderwijs te voltooien, mits aan een aantal door de staat gestelde vereisten is voldaan. Hieruit volgt verder het recht op erkenning van behaalde resultaten, c.q.
diploma’s.24
De verplichting van de staat tot eerbiediging van het recht van onderwijskeuze gaat niet
zover dat ouders zich met een beroep op hun overtuigingen kunnen onttrekken aan de
leerplicht.25 Wel moet het door de overheid aangeboden onderwijs – in termen van het
Nederlandse bestel: het openbaar onderwijs - pluralistisch zijn en mag het niet indoctrinerend zijn. De overheid mag met inachtneming van de randvoorwaarden van pluriformiteit en afwezigheid van indoctrinatie het curriculum regelen.26 Artikel 2 Protocol 1 EVRM
waarborgt ten slotte ook de vrijheid van oprichting, het recht om een eigen, bijzondere
school – al dan niet op religieuze grondslag - te stichten. Deze bepaling verplicht de staat
echter niet tot subsidiëring.27
Naar huidige rechtsopvattingen omvat het recht op (gelijke) toegang tot de bestaande
onderwijsvoorzieningen niet het recht op toegang tot een bijzondere school. Artikel 2
Protocol 1 EVRM heeft geen horizontale werking. Dat wil zeggen: het heeft geen betrekking op de verhouding tussen individuele personen en bijzondere scholen. Zo oordeelde
de Hoge Raad in een zaak waar enkele kinderen van school verwijderd waren omdat hun
ouders weigerden hen bepaalde lessen te laten volgen, “dat aan deze verdragsbepaling
niet – ook niet in het licht van haar strekking – een verplichting kan worden ontleend
voor particuliere onderwijsinstellingen om kinderen, die overeenkomstig de wens van
hun ouders weigeren bepaalde op de betreffende school gegeven lessen bij te wonen,
niettemin als leerlingen op die school toe te laten”.28 In dezelfde lijn besliste de Hoge
Raad in het Maimonides-arrest dat deze bepaling de ouders tegenover de staat een fundamentele aanspraak op respect voor hun keuze voor onderwijs van een bepaalde, met
hun godsdienstige en filosofische overeenstemmende richting geeft. Dit recht kan echter
niet jegens een instelling van bijzonder onderwijs van een zodanige richting geldend
worden gemaakt, in de zin dat op grond van die keuze de instelling verplicht wordt de
leerling toe te laten.29
3.2
Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten
Artikel 13 Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten
(IVESC) – de tekst is opgenomen als Bijlage 3.3 - bevat in het eerste en derde lid met artikel 2 Protocol 1 EVRM vergelijkbare rechten. Daarnaast is in artikel 13 lid 2 IVESC een
groot aantal prestatieplichten voor de overheid vastgelegd. Het betreft onder andere
24
25
27
28
29
EHRM 23 juli 1968, Publ. ECHR, Series A, vol. 6 (Belgische Taalzaak).
Europese Commissie voor de Rechten van de Mens (ECRM) 6 maart 1984, zaak 10233/83, Decisions and Reports 37 (H. v.
Verenigd Koninkrijk).
EHRM 7 december 1976, Publ. ECHR, Series A, vol. 23 (Kjeldsen, Busk, Madsen and Pedersen). Zie ook Rb. Den Haag 18 januari
1995, NTOR 1995, 44 m.nt. B.P. Vermeulen, alsmede P.J.J. Zoontjens, Wettelijke kerndoelen en de Vrije Scholen, School en Wet,
april 1995, p. 2-5.
ECRM 6 maart 1987, Decisions and Reports 51, p. 128 (Ingrid Jordebo Foundation).
HR 9 april 1976, NJ 1976, 409 (Terheijden).
HR 22 januari 1988, AB 1988, 96, NJ 1988, 981 (Maimonides).
32
Onderwijsraad, juli 2002
26
verplichtingen tot het beschikbaar stellen van onderwijsvoorzieningen van primair, secundair (waaronder begrepen het secundair technisch en beroepsonderwijs) en hoger onderwijs; het in het leven roepen van “een passend stelsel van beurzen”; en de voortdurende
verbetering van “materiële omstandigheden van het onderwijzend personeel”. Volgens
deze bepaling dient daarnaast het primair onderwijs verplicht en voor allen kosteloos
beschikbaar te zijn. Ook dient ernaar gestreefd te worden dat het secundair en hoger
onderwijs geleidelijk aan kosteloos worden.30 Het VN-Committee on Economic, Social and
Cultural rights, dat gezaghebbende interpretaties van het verdrag geeft, leest in het
beginsel dat het primair onderwijs kosteloos moet zijn, een verplichting voor de overheid
om te verhinderen dat personen worden geconfronteerd met “indirect costs, such as compulsory levies on parents (sometimes portrayed as being voluntary, when in fact they are
not)”.31
Onder primair onderwijs in de zin van het verdrag wordt verstaan de bevrediging van de
‘basic learning needs’ van alle kinderen. Dit is een ruimer begrip dan het terrein dat in
Nederland door Wpo en Wec wordt bestreken. Gezien de omschrijving die daarvan wordt
gegeven op internationaal niveau is het het onderwijs dat mede de basisvormingsperiode
omvat, of ruimer nog, het leerplichtig onderwijs.32 Volgens de Hoge Raad is artikel 13,
eerste en tweede lid, IVESC evenwel niet een ‘eenieder verbindende bepaling’ in de zin
van artikel 93 Grondwet, zodat de Nederlandse rechter nationale wetten en andere maatregelen er niet aan kan toetsen.33
Het vierde lid van artikel 13 IVESC ten slotte waarborgt de vrijheid van individuele personen en rechtspersonen om binnen door de staat vastgestelde minimumnormen onderwijsinstellingen op te richten en daaraan leiding te geven. Aldus garandeert deze bepaling de vrijheid van stichting. Net als artikel 2 Protocol 1 EVRM waarborgt ook het in artikel 13 lid 1 IVESC vervatte recht op onderwijs – gelezen in het licht van het vierde lid niet het recht van eenieder op toelating tot een school voor bijzonder onderwijs.
3.3
Verdrag inzake de Rechten van het Kind
Verscheidene bepalingen van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (VRK) verplichten de staat tot het treffen van maatregelen die het recht op onderwijs van kinderen kunnen verzekeren (zie voor de tekst daarvan Bijlage 3.7). Zo dient de Staat ingevolge artikel
23, tweede lid, VRK “bijstand” te verlenen die erop is gericht te waarborgen dat een
gehandicapt kind “daadwerkelijk toegang heeft tot onderwijs”. Artikel 28 VRK formuleert
een aantal rechten die ook zijn te vinden in artikel 13 IVESC. Daarnaast draagt het de
staten onder meer op regelmatig schoolbezoek te bevorderen en schoolverzuim tegen te
30
31
32
33
Vermeldenswaard in dit verband is dat in de Belgische jurisprudentie uit de in artikel 13 IVESC omschreven doelstelling om te
streven naar kosteloosheid van het secundair en hoger onderwijs wordt afgeleid dat de overheid zich dient te onthouden van
maatregelen die hiertegen indruisen. Vergelijk o.a. Raad van State 6 september 1989, Revue de jurisprudence de Liège, Mons
et Bruxelles (J.L.M.B.) 1989, 1294, m.n. P.H.; Hof van Cassatie 20 December 1990, J.L.M.B. 1991, 1199 m.n. R. Ergec; en
Arbitragehof 7 mei 1992, B.S. 4 juni 1992, TORB 1992-1993, p. 247.
Vergelijk General Comment 11 over Plans of action for primary education, E/C.12/1999/4, CESCR, Geneve, 10 mei 1999, par. 7.
Volgens de World Declaration on Education for All, waarnaar het Committee on Economic, Social and Cultural Rights in haar
General Comment 13, [E/C.12/1999/10, CESCR, Genève 8 december 1999, randnr. 9, noot 5] bij de uitleg van artikel 13 IVESCR expliciet verwijst, omvat het “essential learning tools (such as literacy, oral expression, numeracy, and problem solving) and
the basic learning content (such as knowledge, skills, values, and attitudes) required by human beings to be able to survive, to
develop their full capacities, to live and work in dignity, to participate fully in development, to improve the quality of their lives,
to make informed decisions, and to continue learning”.
HR 14 april 1989, AB 1989, 207, NJ 1989, 469 (Harmonisatiewet).
Vaste grond onder de voeten
33
gaan. Artikel 29 VRK formuleert de doelen van het onderwijs, zoals het bijbrengen van
eerbied voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het bijbrengen van
eerbied voor de ouders en voor de natuurlijke omgeving, en de voorbereiding van het
kind op een verantwoord leven in een vrije samenleving.
3.4
Internationale anti-discriminatienormen
Er zijn verschillende internationale rechtsnormen die discriminatie in het onderwijs,
onder meer bij de toelating tot scholen, verbieden. In het als Bijlage 3.6 opgenomen
Verdrag nopens de Bestrijding van Discriminatie in het Onderwijs34 (VBDO) – dat discriminatie naar ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of sociale
afkomst, economische toestand of geboorte verbiedt - wordt in artikel 1 onder meer de
gelijke toegang tot onderwijsvoorzieningen verzekerd en wordt aan de staten in artikel 3
de opdracht verleend tot het bevorderen van gelijke kansen in het onderwijs. Verder
dient de staat te verzekeren dat de kwaliteit van het onderwijs in alle publieke onderwijsinstellingen van hetzelfde niveau gelijkwaardig is (artikel 4). Uit artikel 2, onder b35 en
artikel 5 lid 1, onder b VBDO valt af te leiden dat er bij het in Nederland geldende onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs, en daaruit voortvloeiende leerlingenselectie op grond van de godsdienstige grondslag van een bijzondere school, geen
sprake is van discriminatie in de zin van het verdrag.36
Ingevolge artikel 5 van het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen
van rassendiscriminatie37 (IVUR) dienen de verdragsstaten rassendiscriminatie te verbieden en het recht van eenieder zonder onderscheid naar ras, huidskleur of nationale of
etnische afstamming, op gelijkheid voor de wet te verzekeren, onder meer het recht op
onderwijs en opleiding (zie voor de tekst Bijlage 3.5). Dit verdrag moet uitgelegd worden
in het licht van het VBDO, en moet evenals het VDBO geacht worden weigering van leerlingen op religieuze gronden buiten het discriminatiebegrip te plaatsen. (Lerner, 1980, p.
39 en 59).
Ten slotte is er de op artikel 13 EG-Verdrag gebaseerde Richtlijn 2000/43/EG houdende
toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming.38 Deze richtlijn schrijft onder meer voor dat discriminatie in het onderwijs (daaronder begrepen ook het bijzonder onderwijs) bestreden wordt (artikel 3 lid 1
sub g Richtlijn). Deze richtlijn laat evenwel onverlet de vrijheid van bijzondere onderwijsinstellingen om hun religieuze of levensbeschouwelijke identiteit te handhaven door middel van een op de grondslag gebaseerd consistent toelatingsbeleid (artikel 2 lid 2(b) van
de Richtlijn). (Vermeulen, 2001, 43).
Artikel 3(b) VBDO, artikel 5 onder e IVUR en artikel 3 lid 1(g) van Richtlijn 2000/43/EG
verbieden zoals gezegd in ieder geval discriminatie naar ras of etnische afstamming bij
de toegang tot het onderwijs en tot onderwijsvoorzieningen. Deze bepalingen verzetten
zich vermoedelijk tegen gedwongen spreiding in het onderwijs op grond van etnische
34
35
36
37
38
Trb. 1964, 69.
Ingevolge artikel 2 onder b VBDO wordt niet als discriminatie aangemerkt “het om godsdienstige of taalkundige redenen
oprichten of in stand houden van afzonderlijke onderwijssystemen of –instellingen”.
Aldus ook HR 22 januari 1988, AB 1988, 96, NJ 1988, 981 (Maimonides), r.o. 3.3.
Trb. 1966, 237.
Publicatieblad nr. L 180 van 19 juli 2000; de relevante bepalingen uit de richtlijn zijn opgenomen in Bijlage 3.8.
34
Onderwijsraad, juli 2002
afkomst. Een vingerwijzing vormt het lot van het in de jaren zeventig door de gemeente
Rotterdam geformuleerde huisvestingsbeleid. Door het stellen van maximumpercentages
aan allochtone nieuwkomers in bepaalde stadswijken beoogde de gemeente spreiding
over de verschillende wijken te bewerkstelligen om de integratie met autochtonen te
bevorderen. Dit beleid kon in de ogen van de Kroon geen genade vinden wegens strijd
met onder andere artikel 5, onder d, IVUR dat discriminatie naar – onder meer - ras,
huidskleur of nationale of etnische afstamming verbiedt betreffende het genot van het
recht zich vrijelijk te verplaatsen en te verblijven binnen de grenzen van een Staat.39 In
lijn hiermee zou een op etnische afkomst gebaseerd spreidingsbeleid in het onderwijs
onverenigbaar zijn met artikel 5 onder e IVUR.
Een zelfde redenering volgt de Memorie van toelichting bij het Vlaamse Ontwerp van
decreet betreffende gelijke onderwijskansen. Daarin betoogt de Vlaamse regering: “het
dwingend karakter van de spreiding ten aanzien van leerlingen is [...] juridisch betwistbaar. De internationaalrechtelijke bepalingen inzake non-discriminatie gaan vooreerst uit
van een zeer formele, individuele benadering. Hoe lovenswaardig de motieven van een
spreidingsbeleid ook mogen zijn, als dit beleid feitelijk ten gevolge heeft dat de uitoefening, op gelijke voet, van fundamentele rechten en vrijheden aangetast wordt, dan kan er
(onder meer) sprake zijn van schending van artikel 2 lid 1 sub a en artikel 5 van het
Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie”.40
Het Committee on the elimination of Racial Discrimination, dat toeziet op de naleving van
het IVUR, uit in de rapportage over Nederland haar zorgen over de feitelijke schoolsegregatie “and recommends that the State Party undertake further measures to reduce de
facto segregation and to promote a multicultural educational system”.41 Deze constatering
kan naar het oordeel van de raad niet betekenen dat een op etnische afkomst gebaseerd
spreidingsbeleid ingevoerd zou moeten worden. Wel vormt deze uiting van bezorgdheid
een argument om op andere wijze de facto segregatie in ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen tegen
te gaan. Zie hieromtrent nader 5.2.
3.5
EG-recht
Op het eerste gezicht lijkt het plausibel om te veronderstellen dat het EG-recht weinig
relevantie heeft voor het Nederlandse onderwijsbestel. Ingevolge artikelen 149 en 150
EG-Verdrag zijn de staten op het eerste gezicht soeverein bij het vormgeven van hun
onderwijssysteem. De Europese Gemeenschap heeft volgens deze bepalingen slechts een
ondersteunende taak, die er voornamelijk uit bestaat de samenwerking tussen lidstaten
en tussen onderwijsinstellingen te bevorderen en voorwaarden te verschaffen voor verbetering van de mobiliteit van studenten en docenten. Daarbij benadrukken ze dat de
Gemeenschap bij het nemen van maatregelen “de verantwoordelijkheid van de lidstaten
voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid” eerbiedigen, en niet overgaat tot harmonisatie. Een
document zoals de Bolognaverklaring (juni 1999), waarin door de lidstaten van de EG
39
40
41
Kb 19 juli 1974, Staatsblad, 1974. 496 en Kb. 10 september 1974, Staatsblad, 1974. 556.
Memorie van toelichting, p. 8-9.
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Netherlands, 1 mei 2001.
CERD/C/304/Add.104, punt 14.
Vaste grond onder de voeten
35
afgesproken is te komen tot een zekere eenvormigheid in het hoger onderwijs, kan dan
ook niet in de vorm van een bindende EG-regeling opgelegd worden, maar slechts op
basis van vrijwilligheid in de vorm van een juridisch niet-bindende verklaring tot stand
komen. (Zie Verbruggen, 2002).
De waarborg voor de nationale soevereiniteit op onderwijsterrein die van deze bepalingen uitgaat is evenwel (toch) niet absoluut. Het EG-Verdrag biedt een zelfstandige basis
voor Europees beleid op het terrein van onderlinge diploma-erkenning (artikel 47 EGVerdrag; zie ook artikelen 33 Wvo, 7.4.7 Web, respectievelijk 7.2.6 Web en 7.6 Whw).
De Europese dimensie is verder van groot belang voor subsidieprogramma’s die de uitwisseling bevorderen van docenten en studenten en voor de problematiek van toelating
aan -instellingen die beroepsopleidingen verzorgen. Over de verschillende aspecten
bestaat uitgebreide jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG. Daarbij spelen de
anti-discriminatiebeginselen van artikelen 12 en 13 EG-Verdrag42 en van het vrij verkeer
van personen volgens artikelen 39 en volgende EG-Verdrag, een belangrijke rol.43
In 2000 is het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie totstandgekomen. Bij
de intergouvernementele conferentie te Nice in december 2000 heeft men dit handvest
bij plechtige verklaring aanvaard. Ondanks de hooggespannen verwachtingen heeft men
ervan afgezien aan dit Handvest juridisch bindende kracht te verlenen.
In artikel 14 van het Handvest is het recht op onderwijs vastgelegd. Daaronder wordt,
behalve de toegang tot opleidingen, ook begrepen de mogelijkheid tot het kosteloos volgen van het verplichte onderwijs, de vrijheid om onderwijsinstellingen op te richten met
inachtneming van de democratische beginselen en de schoolkeuzevrijheid van ouders.
Het Handvest zal, zo is de verwachting, een rol spelen in de jurisprudentie van de EGrechters, het Hof van Justitie en het Gerecht van Eerste Aanleg.44
3.6
Conclusies
Waar komen de geschetste internationale normen (mensenrechtenverdragen, EG-recht)
nu op neer? Allereerst dient er een publiek stelsel van neutrale/pluralistische onderwijsinstellingen voor de leerplichtige fase te zijn, die voor eenieder toegankelijk zijn (artikel
2 Protocol 1 EVRM, artikel 13 IVESC]. Als uitgangspunt moet daarbij gelden dat dit onderwijs kosteloos behoort te zijn.45 Daarnaast zijn particulieren gerechtigd om eigen scholen
op te richten, mits deze aan door de overheid te stellen algemeen geldende minimumkwaliteitseisen voldoen. Dergelijke bijzondere scholen kunnen een religieuze of levensbeschouwelijke grondslag hebben, en op basis van die grondslag leerlingen die daar niet
binnen ‘passen’ weigeren (artikel 2 Protocol 1 EVRM, artikel 13 lid 4 IVESC, artikel 2 sub a
VBDO). Het is echter niet geoorloofd om op bepaalde door de internationale anti-discriminatienormen verboden gronden, zoals etnische afkomst, te selecteren (VBDO, IVUR,
Richtlijn 2000/43/EG). De overheid is op grond van de mensenrechtenverdragen niet
42
43
44
45
36
De in de vorige paragraaf besproken Richtlijn 2000/43/EG is gebaseerd op artikel 13 EG-Verdrag.
Zie voor een overzicht van deze thematiek Vermeulen & Kuijer, 1997.
Lenaerts, 2000, p. 107-138. Het handvest werd bijvoorbeeld genoemd in de arresten van het Gerecht van Eerste Aanleg (GEA)
20 februari 2001, zaak T-112/98, en de dit verband zeer belangrijke uitspraak GEA 3 mei 2002, zaak T-177/01 (Jégo-Queré &
Cie v. Commissie).
Zie ook Memorie van toelichting bij de wet tot wijziging van de Les- en cursusgeldwet en de Wet tegemoetkoming studiekosten,
Kamerstukken II 1996-1997, 25 321, nr. 3, p. 1.
Onderwijsraad, juli 2002
verplicht – het is haar overigens ook niet verboden – om dergelijke bijzondere scholen te
financieren.
Uit de verschillende internationale anti-discriminatiebepalingen, met name die van het
IVUR en de Richtlijn vloeien naar verwachting van de raad belangrijke obstakels voort
voor het voeren van een spreidingsbeleid, waarbij naar ras of nationale of etnische
afstamming onderscheid wordt gemaakt inzake het genot van vrijheidsrechten zoals het
recht op onderwijs en de daarmee verband houdende vrijheid van schoolkeuze. Een en
ander wordt nader uitgewerkt in 5.2.3.2.
Voor het overige is de rechtstreekse invloed van het internationale recht op de toekomstige ontwikkeling van de Nederlandse onderwijsverhoudingen en het Nederlandse
onderwijsbeleid niet geheel eenduidig aan te geven. Uit de rechtspraak kan momenteel
geen belangrijke, bepalende rol van het internationale recht worden afgeleid. Uit het
Harmonisatiewetarrest, maar ook uit het Maimonidesarrest46 blijkt dat de praktische consequenties van vigerende verdragsbepalingen voor burgers die hun recht op onderwijs
jegens de overheid respectievelijk jegens bijzondere scholen geldend willen maken,
beperkt zijn.
Dit hoeft overigens niet zo te blijven. Met name de interpretatie van artikel 2, Eerste
Protocol, EVRM heeft de Nederlandse rechter niet volledig zelf in de hand. Hij kan zich
weliswaar koesteren in het gegeven dat de jurisprudentie van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens over dit verdragsartikel schaars en al min of meer op jaren is, en
dat het Hof aan de nationale staten bij de inrichting van hun onderwijsbestel vermoedelijk een ruime ‘margin of appreciation’ zal (blijven) laten.
Niettemin zijn ingrijpende uitspraken van het Hof niet geheel uit te sluiten. Te denken
valt aan het volgende voorbeeld. Volgens de Hoge Raad in het Maimonidesarrest is artikel
2, Eerste Protocol, EVRM niet geschreven voor de relatie met een ‘particuliere’ instelling
van door de overheid bekostigd bijzonder onderwijs. Het beginsel van algemene toegankelijkheid geldt alleen tegenover de staat, blijft dus beperkt tot het ‘publieke’ openbaar
onderwijs. Indien met internationaal-rechtelijke ogen naar het Nederlandse onderwijsbestel wordt gekeken valt evenwel op dat zowel openbaar als bijzonder onderwijs volledig
uit publieke middelen worden bekostigd. Verder wordt ons bijzonder onderwijs - met
inachtneming van aspecten die de vrijheid van richting en inrichting betreffen - op gelijke
voet als het openbaar onderwijs via publiekrechtelijke regelgeving gereguleerd. Het is
niet geheel uit te sluiten dat het Hof hier op enig moment uit zal concluderen dat elke
Nederlandse volledig bekostigde onderwijsinstelling, dus ook de overheidsgefinancierde
bijzondere school, als een ‘publieke’ instelling moet worden aangemerkt, waarbij op de
staat de positieve verplichting rust om op grond van artikel 2, Eerste Protocol, EVRM, in
samenhang met artikel 14 EVRM (discriminatieverbod) de gelijke toegang voor individuele burgers te verzekeren.
Toch lijkt een dergelijke ontwikkeling tamelijk theoretisch. Dat komt enerzijds omdat in
het Nederlandse bestel bijzondere scholen veelal al algemeen toegankelijk zijn (zie
5.2.2). Anderzijds is het zo, dat als bijzondere instellingen zich sterker zouden gaan
oriënteren op hun godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag en op basis daarvan
46
HR 14 april 1989, AB 1989, 207, NJ 1989, 469; HR 22 januari 1988, AB 1988, 96, NJ 1988, 981.
Vaste grond onder de voeten
37
bepaalde groepen zouden gaan uitsluiten, het openbaar onderwijs op grond van zijn
garantiefunctie voor die groepen beschikbaar is en blijft. In zoverre is sprake van twee
communicerende vaten: naarmate het bijzonder onderwijs meer ‘bijzonder’ wordt, dat wil
zeggen zich meer richt op de deelnemers/‘consumenten’ vanuit de eigen richting, neemt
het belang en het aandeel van het openbaar onderwijs als ‘algemene’, voor eenieder
beschikbare voorziening toe. In de mate waarin het openbaar onderwijs deze vitale
opvangfunctie adequater vervult – dus in de mate waarin het duale bestel naar behoren
functioneert – is de kans op een veroordelend arrest van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens geringer.
De raad concludeert dan ook dat het in artikel 23 Grondwet neergelegde onderwijsstelsel
aan de vereisten van het internationaal recht voldoet.
38
Onderwijsraad, juli 2002
4
Maatschappelijke veranderingen en nieuwe
uitgangspunten in onderwijsbeleid en onderwijswetgeving
Veranderingen in de maatschappij hebben geleid tot andere uitgangspunten in het
onderwijsbeleid en tot aanpassing van de onderwijswetgeving. In dit hoofdstuk wordt
beknopt uiteengezet welke maatschappelijke veranderingen en beleidsontwikkelingen
het onderwijsbestel hebben beïnvloed. De beschrijving van deze ontwikkelingen mondt
uit in de formulering van een vijftal actuele, voor deze verkenning relevante, thema’s.
4.1
Een veranderende maatschappij
Dat de maatschappij van 2002 een wezenlijk andere is dan die ten tijde van de totstandkoming van de grondwetstekst in 1917 is een onweerlegbaar feit. Enkele belangrijke
maatschappelijke veranderingen zijn47:
n
ontzuiling en secularisatie; onder andere tot uitdrukking komend in een dalend
aantal leden van een kerkgenootschap, het opgaan van levensbeschouwelijk
georiënteerde instellingen zoals ziekenhuizen en vakbonden in algemene
organisaties;
n
toename van het aantal allochtone leerlingen, veelal met onderwijsachterstanden;
n
grotere pluriformiteit; groeiende verschillen in normen- en waardenpatronen
door onder andere etnische en religieuze differentiatie;48
n
emancipatie van bevolkingsgroepen; niet alleen van religieuze minderheden
maar ook van vrouwen en de ‘arbeidersklasse’; in het voetspoor daarvan
democratisering;
n
internationalisering; hiertoe behoort onder andere de invloed van de mensenrechtenverdragen en het EG-recht;
n
kennisintensivering; ‘een leven lang leren’;
n
invloed van informatie- en communicatietechnologie; nieuwe technische
ontwikkelingen zoals de grootschalige invoering van ict;
47
48
Voor de toekomst zijn volgens het SCP vijf trends aan te duiden: individualisering, informatisering, informalisering,
internationalisering en intensivering. Zie Schnabel, 2000, p. 11-29.
Het CBS heeft berekend dat er in 2015 ongeveer 2,3 miljoen ‘niet-westerse allochtonen’ in Nederland zullen wonen.
Vaste grond onder de voeten
39
n
individualisering en flexibilisering; meer eenpersoonshuishoudens en toenemende mobiliteit in arbeidsverhoudingen.
Al deze ontwikkelingen konden door de grondwetgever van 1917 niet worden voorzien.
De verandering van de maatschappij heeft natuurlijk ook zijn weerslag gehad op de
opvattingen over de gewenste inrichting van het onderwijsbestel.
4.2
Veranderend onderwijsbeleid
De maatschappelijke veranderingen worden weerspiegeld in de ontwikkelingen van het
onderwijs en het onderwijsbeleid. (Vergelijk Leune, 2001).
In het oog springend zijn daarbij de exponentiële groei van het schoolwezen in aantallen
deelnemers, onderwijsgevenden, uitgaven voor onderwijs, regels en beleidsvoerders.
Deze groei is onder meer een gevolg van de invoering van de leerplicht. In 1919 volgde
18% van de totale bevolking onderwijs, het leeuwendeel (83%) lager onderwijs. In 1994
was dat percentage gestegen tot 25%, waarbij 65% een hogere opleiding volgde dan het
basisonderwijs. De uitgaven voor het onderwijs en de differentiatie (nieuwe schooltypen
zoals speciaal onderwijs en volwasseneneducatie) namen toe. Ook de kwaliteit van het
onderwijs op het terrein van leerplannen, leerboeken, didactische hulpmiddelen en toetsingsinstrumenten verbeterde.
Het onderwijs is niet langer een voorziening voor een bevoorrechte klasse, maar is een
‘voertuig voor sociale verandering’ geworden. Het is dan ook een belangrijk instrument
(geweest) voor de emancipatie van achterstandsgroepen zoals de arbeidersklasse, vrouwen en religieuze minderheden. Tegenwoordig zou het die functie vooral moeten vervullen voor kinderen uit allochtone minderheidsgroeperingen.
Zowel in het denken over de maatschappelijke functies van de school, als de verhouding
tussen de rol van de rijksoverheid en het onderwijsveld zijn golfbewegingen te ontwaren.
In het onderwijsdebat wordt het primair stellen van economische maatstaven afgewisseld
met het benadrukken van de sociaal-culturele functies van de school.
In het onderwijsbeleid van na 1917 zijn deze wisselingen uiteraard ook op te merken.
Vóór de Tweede Wereldoorlog is er sprake van een distributief-allocatief onderwijsbeleid.
De rijksoverheid functioneert als ‘kassier’; de overheid verschaft middelen, controleert de
boekhouding, maar geeft geen sturing aan onderwijsinnovaties. Deze terughoudende rol
verandert in de jaren zestig en zeventig met de overgang naar een constructief onderwijsbeleid. Begin jaren tachtig komt er weer een kentering. Een nieuw besturingsconcept,
te weten de ‘selectief sturende overheid’ wordt geïntroduceerd. Dit concept vormt een
onderdeel van een brede verandering van opvatting in de verhouding tussen staat en
maatschappij. Sleutelwoorden zijn daarbij deregulering, decentralisatie, privatisering en
autonomievergroting.
Het onderwijsbeleid en de wetgeving van de laatste tien jaar sluiten bij deze ontwikkelingen aan. Kort samengevat zijn de belangrijkste tendensen in het onderwijsbeleid als
volgt te rangschikken:
40
Onderwijsraad, juli 2002
n
n
n
n
n
n
n
n
autonomievergroting; tot uitdrukking komend in onder meer een grotere verantwoordelijkheid voor financiële zaken (lumpsumfinanciering) en personeelsbeleid
(verantwoordelijkheid voor wachtgelders);
intensivering van het onderwijsachterstandenbeleid;
introductie van het lokaal onderwijsbeleid (mede met het oog op het onderwijsachterstandenbeleid); de gemeentebesturen hebben een coördinerende en regelgevende taak gekregen op het gebied van de onderwijshuisvesting, het achterstandenbeleid en de schoolbegeleidingsdiensten;
bestuurlijke vernieuwing in het openbaar onderwijs; als uitvloeisel van het
lokaal onderwijsbeleid en de mogelijke ‘dubbele pet’ van de gemeente is de
mogelijkheid geschapen om openbare scholen bestuurlijk te verzelfstandigen in
privaatrechtelijke stichtingen of stichtingen waarbinnen openbare en bijzondere
scholen samenwerken (samenwerkingsbesturen). Om de verzelfstandiging van
het openbaar onderwijs te vergemakkelijken is de wetgeving inzake de financiële gelijkstelling aangepast;49
kwaliteitstoetsing; de autonomievergroting van de onderwijsinstellingen is
gepaard gegaan met een zekere verschuiving van de rol van de centrale overheid. Het accent is daarbij verplaatst van inputsturing naar sturing op de output.
Voorbeelden zijn de vaststelling van kerndoelen en eindtermen en de regeling
van de kwaliteitstoetsing door de inspectie (zie het voorstel van Wet op het
onderwijstoezicht);
onderwijskundige vernieuwingen; onder deze noemer vallen onder meer de
maatregelen die beogen vroegtijdige uitsluiting en selectie te voorkomen met
behulp van samenwerkingsverbanden tussen het regulier en het speciaal onderwijs. Verder kunnen worden genoemd de initiatieven gericht op doorstroming en
pedagogische vernieuwing zoals het stimuleren van scholengemeenschappen, de
vorming van Regionale Opleidingencentra, de basisvorming en het studiehuis;
internationale ontwikkelingen; de toenemende invloed van het EG-recht en de
mensenrechtenverdragen (voor zover van belang voor de inrichting van het
nationale onderwijsstelsel zijn deze al aan bod geweest in hoofdstuk 3);
versterking van de positie van de ouder/deelnemer; de rechten van ouders en
deelnemers zijn versterkt door de invoering van het klachtrecht, de verplichtstelling van schoolgidsen en de openbaarmaking van inspectierapporten. Een
aantal op stapel staande wetsontwerpen beoogt de positie verder te versterken,
onder andere inzake de medezeggenschap, het initiatiefrecht van ouders tot ‘het
van kleur laten verschieten’ van een school en de mogelijkheid van stichting van
een school door middel van ingezamelde handtekeningen. Tot slot kan ook de
trend van individualisering van de bekostiging (de ‘rugzakfinanciering’ in het
speciaal onderwijs) hier genoemd worden.
De genoemde punten sluiten aan bij de elementen die in de verkenning Grenzeloos leren
worden genoemd. In hoofdstuk 1 van de verkenning worden ontwikkelingen genoemd
zoals de multiculturalisering, internationalisering en informatisering van de maatschappij.
Belangrijke uitdagingen voor het onderwijs(beleid) in de nabije toekomst zijn het versterken van de sociale cohesie, en het vergroten van de kwaliteit, de toegankelijkheid en de
doelmatigheid.
49
Wet van 18 april 2002, Staatsblad, 2002, 209.
Vaste grond onder de voeten
41
4.3
Vijf thema’s
Bij het analyseren van de met artikel 23 Grondwet samenhangende vraagstukken dient
naar de opvatting van de raad een tweedeling te worden gemaakt.
Enerzijds zijn er bepaalde juridisch-technische kwesties die samenhangen met de ouderdom van de tekst, de onduidelijkheid van bepaalde termen en de onscherpe reikwijdte
van het grondwetsartikel. Paragraaf 6.1.1 zal deze kwesties in kaart brengen. Anderzijds
zijn er echter ook knelpunten of voornemens die het louter juridisch-technische debat
overstijgen. Er zijn bepaalde actuele maatschappelijke ontwikkelingen en problemen,
zoals segregatie langs etnische, culturele en sociaal-economische lijnen, maar ook algemene beleidsontwikkelingen gericht op onder meer autonomievergroting van schoolbesturen en versterking van de positie van de ‘onderwijsconsument’, die kunnen raken
aan de kern van het onderwijsartikel. Het gaat daarbij dan om (voorgenomen) veranderingen die mogelijk de uitgangspunten van het systeem te wijzigen, zoals de invulling van
het klassieke grondrecht tot het geven van onderwijs en meer in het bijzonder de vrijheid
van richting en inrichting, dat tot nu wordt uitgelegd als (uiteindelijk) een recht van de
onderwijsproducent (het bevoegd gezag). De centrale vraag is of het huidig grondwettelijk kader (geschetst in hoofdstuk 2) voor de wetgever een hinderlijk beletsel vormt om
andere uitgangspunten te kiezen, dan wel adequaat en voldoende open is om gewenste
oplossingen te formuleren en in wetgeving neer te leggen.
In de aanvraag van de minister wordt de raad in dit verband verzocht te analyseren hoe
huidige trends en ontwikkelingen zich verhouden tot de vrijheid van onderwijs.
Op basis van de genoemde ontwikkelingen in 4.1 en 4.2 en de actuele debatten in de
politieke en maatschappelijke arena kunnen met het oog hierop een aantal kernthema’s
worden geformuleerd.
1
De toekomst van het duale bestel
Het eerste thema handelt over de vraag of er, gezien de demografische ontwikkelingen,
ontkerkelijking en convergerende ontwikkelingen in de bestuurlijk-juridische sfeer (denk
aan de introductie van samenwerkingsbesturen en de nu aanhangige grondwetswijziging
tot regeling van de samenwerkingsschool), nog wel een duaal systeem van openbaar en
bijzonder onderwijs in stand moet worden gehouden.
2
Segregatie, keuzerecht en toegankelijkheid
De actuele debatten in het parlement50 geven aanleiding te concluderen dat de toegankelijkheid van het bijzonder onderwijs in relatie tot het segregatievraagstuk als een belangrijk thema wordt ervaren. In de aanvraag wordt de raad dan ook expliciet gevraagd op
deze kwestie in te gaan.
3
De deelnemer centraal
“Nog sterker dan nu zullen de leerlingen, de studenten, de onderzoekers en de lerende
werknemers centraal moeten staan”, zo staat in Grenzeloos leren. Deze doelstelling moet
getoetst worden aan het huidige grondwettelijk systeem, waarin als uitgangspunt geldt
dat de rechtspersoon (de onderwijsgever) drager is van de vrijheid van onderwijs.
50
Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2001-2002, 28000 VIII, nr. 71 (motie-Lambrechts inzake keuzerecht en toegankelijkheid; en
Handelingen II 2001-2002, p. 4357-4363 (discussie naar aanleiding van vragen van Ross-Van Dorp over de uitspraken van
minister Van Boxtel over afschaffing van het godsdienstonderwijs en artikel 23 Grondwet).
42
Onderwijsraad, juli 2002
4
Sociale cohesie, openbare orde en de vrijheid van onderwijs
Een vierde thema betreft de vraag of het huidige onderwijsartikel wellicht een vrijbrief is
voor isolationisme of discriminerende vormen van onderwijs. Onderzocht dient te worden in hoeverre de vrijheid van onderwijs op grond van het algemeen belang van een
minimum aan sociale samenhang en de eisen van de democratische rechtsstaat verder
moet (kunnen) worden beperkt dan nu grondwettelijk toelaatbaar is.
5
Autonomie en regulering
Tot slot wordt aandacht besteed aan een thema dat in nauw verband staat met de ontwikkeling in de onderwijswetgeving en het beleid van de afgelopen jaren: deregulering,
het verzelfstandigen en verantwoordelijk stellen van onderwijsinstellingen en de rol van
de overheid bij het formuleren van en het toezicht houden op de kwaliteit van het onderwijs. Het gaat hierbij zowel om de omvang van de vrijheid van inrichting in relatie tot de
ruimte die de overheid heeft om kwaliteitsmaatstaven te formuleren, als om de vraag op
welk niveau en door welke overheidsorganen deze maatstaven vastgesteld en gecontroleerd dienen te worden.
De centrale vraag is of gewenste of noodzakelijke maatregelen in verband met deze vijf
thema’s nopen tot aanpassing van artikel 23 Grondwet, of passen binnen de ‘bandbreedte’ van het huidige stelsel zoals uiteengezet in hoofdstuk 2.
In het volgende hoofdstuk zullen de thema’s nader worden geanalyseerd. Daarbij is als
volgt te werk gegaan. Eerst wordt het thema beknopt in kaart gebracht. Vervolgens wordt,
waar mogelijk, onderzocht of empirische gegevens aanleiding geven om te veronderstellen dat hier werkelijk een urgent probleem aan de orde is, of dat wellicht enige nuancering
op zijn plaats is. Tot slot worden waar mogelijk enige oplossingsvarianten besproken.
Deze varianten worden besproken in het licht van gezichtspunten en criteria zoals:
n
de mate waarin deze varianten binnen het bestaande kader van artikel 23
Grondwet (zie hoofdstuk 2) te realiseren zijn;
n
al dan niet overeenstemming met de internationale bepalingen inzake de vrijheid van en het recht op onderwijs (zie hoofdstuk 3);
n
toekomstbestendigheid/gerichtheid;
n
een zekere balans tussen de participanten (ouders, besturen, onderwijsgevenden) realiserend.
Vaste grond onder de voeten
43
5
Het debat over artikel 23 Grondwet in
vijf thema’s
In dit hoofdstuk zal aan de hand van de in hoofdstuk 4 geïdentificeerde kernthema’s
getracht worden een antwoord te geven op de vraag in hoeverre artikel 23 van de
Grondwet ruimte biedt, een stimulans vormt of hindernis is voor maatregelen van de
wetgever om de actuele problemen in het onderwijs te lijf te gaan. Tevens zal daarbij de
‘opbrengst’ van de vrijheid van onderwijs worden betrokken: veroorzaakt het duale stelsel wezenlijke problemen in het onderwijs? Geanalyseerd zal worden in hoeverre bij
bepaalde oplossingsrichtingen gedacht moet worden aan wijziging of modernisering
van artikel 23 Grondwet. Achtereenvolgens komen aan de orde: de toekomst van het
duale bestel; segregatie, keuzerecht en toegankelijkheid; de (versterking van de) positie van de deelnemer; het spanningsveld tussen eisen van sociale cohesie en openbare
orde enerzijds, en de vrijheid van onderwijs anderzijds; en de verhouding tussen autonomie en regulering, tussen onderwijsvrijheid en deugdelijkheidseisen.
5.1
De toekomst van het duale bestel
5.1.1
HET
DUALE BESTEL51
De dualiteit van het Nederlandse onderwijsbestel vloeit voort uit het onderscheid tussen
openbaar en bijzonder onderwijs (zie eerder 2.5 en 2.6). Het onderwijsstelsel bestaat uit
twee elkaar uitsluitende en elkaar completerende ‘takken’: enerzijds het van de overheid
uitgaande openbaar onderwijs, en anderzijds het van individuen en particuliere organisaties uitgaande bijzonder onderwijs. In de woorden van de toenmalige staatssecretaris van
Onderwijs en Wetenschappen, Schelfhout: “Wij hebben in ons grondwettelijk systeem een
tweevoudig stelsel: overheidsonderwijs en niet-overheidsonderwijs. Als niet-overheids51
De navolgende schets is deels ontleend aan Vermeulen & Zoontjens 2000, p. 59 e.v.
44
Onderwijsraad, juli 2002
onderwijs draagt het de naam vrij onderwijs. Het is duidelijk dat geen derde vorm kan
worden geïntroduceerd, tenzij daartoe in de Grondwet een basis wordt gelegd.”52
Het openbaar onderwijs wordt van overheidswege gegeven (artikel 23 lid 4 Grondwet),
dus onder verantwoordelijkheid en dominante zeggenschap van de overheid. Per definitie
komt aan deze tak van onderwijs geen vrijheid van (godsdienstige of levensbeschouwelijke) richting en meer in het algemeen geen vrijheid toe om de eigen principiële grondslagen te bepalen. Dit onderwijs wordt integendeel door de wet geregeld (artikel 23 lid 3
Grondwet). Dat betekent dat ten minste de hoofdlijnen en basiskenmerken van dit onderwijs in de wet vastgelegd dienen te worden (waarbij overigens wel een zekere vrijheid
gelaten dient te worden voor eigen pedagogische en didactische keuzen).
Het openbaar onderwijs dient levensbeschouwelijk neutraal te zijn (artikel 23 lid 3
Grondwet) en voor elke leerling ongeacht zijn godsdienst of levensovertuiging open te
staan. Met het oog hierop moet dit onderwijs gegeven worden door leraren die niet op
levensbeschouwelijke criteria geselecteerd zijn (artikelen 3 en 23 lid 3 Grondwet).
Daarnaast geldt dat het openbaar algemeen vormend lager onderwijs (het onderwijs in
de leerplichtige fase) voor elke leerling bereikbaar en beschikbaar moet zijn (artikel 23
lid 4 Grondwet): de garantiefunctie van het openbaar onderwijs.
Hiermee zijn de formele en materiële wezenskenmerken van het openbaar onderwijs
geschetst. Deze kenmerken hangen innig samen. Openbaar onderwijs is een basisvoorziening die voor eenieder open moet staan en voorhanden moet zijn. Dat vereist dat dit
onderwijs ook qua inhoud voor eenieder openstaat, dus in zoverre neutraal is. Ingevolge
het grondwetsartikel moet de wetgever het openbaar onderwijs regelen, moet de overheid
openbaar onderwijs besturen en moet het in principe in elke gemeente aanwezig zijn.
Het bijzonder onderwijs vormt als het ware het spiegelbeeld van het openbaar onderwijs.
Dit onderwijs gaat niet uit van de overheid, maar van individuen en particuliere organisaties. Het is een product van vrije organisatievorming en wordt organisatorisch dan ook
niet door de wet, maar door de eigen voorschriften en statuten geregeld (artikel 23 lid 2
Grondwet).
Dit onderwijs kan godsdienstig of levensbeschouwelijk gekleurd zijn, dat wil zeggen uitgaan van een bepaalde richting. Het hoeft – anders dan het openbaar onderwijs – niet
eenieders godsdienst of levensovertuiging te eerbiedigen. Met het oog op de religieuze
of levensbeschouwelijke richting kunnen leermiddelen en leraren gekozen worden, en
kunnen leerlingen geselecteerd worden (artikel 23 lid 5 en 6 Grondwet).
Aldus zijn de formele en materiële wezenskenmerken van het bijzonder onderwijs gegeven. Ook hier hangen deze kenmerken inherent samen. Bijzonder onderwijs is gebaseerd
op vrijwillige organisatie door burgers53, en wordt daarom door de eigen regels beheerst.
Die eigen regels kunnen uitgaan van een specifieke godsdienstige of levensbeschouwelijke richting, en kunnen een uit de richting voortvloeiende selectie van personeel,
52
53
Handelingen I 1971-1972, p. 596. In dezelfde zin stelde de regering: “Het duale onderwijsbestel kent alleen openbaar en bijzonder onderwijs. Ondergetekenden willen nadrukkelijk vasthouden aan de uitgangspunten van het duale stelsel. Het onderwijs
zelf kan immers niet zowel openbaar als bijzonder zijn” (Kamerstukken II 1995-1996, 24137, nr. 6, p. 7).
De vrijheid van onderwijs is dan ook mede op te vatten als een species van de vrijheid van vereniging. Zie in deze zin
Onderwijsraad, 1996, p. 58.
Vaste grond onder de voeten
45
leerlingen en onderwijsmateriaal met zich mee brengen. Uit de aard der zaak geldt voor
het bijzonder onderwijs, dat immers afhankelijk is van initiatieven van burgers, geen met
artikel 23 lid 4 Grondwet vergelijkbare garantiefunctie.
5.1.2
PROBLEEMSCHETS
Er kan evenwel niet volstaan worden met een beschrijving van openbaar en bijzonder
onderwijs als tegenpolen. Dat zou zowel juridisch als feitelijk eenzijdig zijn. Openbaar en
bijzonder onderwijs vullen elkaar ook aan. Samen vormen zij een groter geheel: het
nationale onderwijsbestel. De overheid staat garant voor het minimumniveau van dit
bestel. Al dit onderwijs staat onder overheidstoezicht, en voor alle aangewezen onderwijs worden voorschriften gegeven met het oog op de kwaliteit van de leraren (artikel 23
lid 2 Grondwet). Voorzover het gaat om openbaar onderwijs en bekostigd bijzonder
onderwijs stelt de wetgever nadere deugdelijkheidseisen. Deze eisen mogen niet zover
gaan dat ze de vrijheid van het bijzonder onderwijs aantasten (artikel 23 lid 5 en 6
Grondwet) en ze zullen niet voor beide takken over de gehele linie volledig identiek zijn.
Wel moeten ze gelijkwaardig zijn en dienen ze de deugdelijkheid van het gegeven onderwijs ‘even afdoende’ te waarborgen (artikel 23 lid 6 Grondwet).
Daarnaast is het zo dat het bijzonder leerplichtig onderwijs, dat aan de vorengenoemde
gelijkwaardige kwaliteitseisen voldoet, niet genoodzaakt is zelf voor de vereiste financiële middelen te zorgen. Het komt dan immers voor bekostiging ‘naar gelijke maatstaf’ in
aanmerking, dus op voet van gelijkheid met het openbaar onderwijs (artikel 23 lid 7
Grondwet).
Bovendien kan geconstateerd worden dat het openbaar en het bijzonder onderwijs zowel
inhoudelijk als bestuurlijk-juridisch de afgelopen decennia naar elkaar zijn toegegroeid.
De oorspronkelijke reden voor de stichting van het overgrote deel van de bijzondere
scholen, de verwezenlijking van de emancipatie van (orthodox) protestanten en katholieken, is al lang bereikt. Maatschappelijke ontwikkelingen zoals ontzuiling en secularisatie
hebben enkele decennia geleden hun intrede gedaan. Een gevolg is dat de godsdienstige
of levensbeschouwelijke grondslag van veel scholen voor bijzonder onderwijs verwaterd
is. Een aanzienlijk aantal confessionele scholen afficheert zich tegenwoordig als ‘open’
scholen. In zulke scholen werkt de richting nog slechts in beperkte mate in het onderwijs
door, en wordt een toelatingsbeleid gevoerd waarbij in principe iedere leerling welkom is.
Ook ten aanzien van de inhoud van het openbaar onderwijs valt een verschuiving waar te
nemen. Veel openbare scholen kiezen niet voor passieve ‘neutraliteit’, maar voor actiefpluriform onderwijs, waarbij duidelijk een plaats is ingeruimd voor levensbeschouwing
en religie (en dus geen sprake is van absolute onzijdigheid). Dit komt ook tot uitdrukking
in de omschrijving van het karakter van het openbaar onderwijs in de onderwijswetgeving. Openbaar onderwijs moet bijdragen aan de ontwikkeling van de leerling “met aandacht voor de godsdienstige, levensbeschouwelijke en maatschappelijke waarden zoals
die leven in de Nederlandse samenleving” (artikel 46 Wpo).
Een ander aspect betreft de organisatie en inrichting van het onderwijs. Ook hier zijn
convergerende ontwikkelingen te bespeuren. Zo heeft er uniformering plaatsgevonden
als gevolg van een forse toename van deugdelijkheidseisen/bekostigingsvoorwaarden en
46
Onderwijsraad, juli 2002
van algemene, ook voor het onderwijs geldende wetgeving. Te denken valt aan voorschriften omtrent de medezeggenschap (de Wet medezeggenschap onderwijs), de
Algemene wet gelijke behandeling, de centrale voorschriften inzake te behalen onderwijsdoelen (de kerndoelen in artikel 9 Wpo) en uniforme procedurele regelingen (zoals
een klachtenregeling in artikel 14 Wpo).
Naast een zekere inhoudelijke vervaging van de dualiteit zijn er op de tweede plaats
bestuurlijk-juridische ontwikkelingen die er voor zorgen dat openbaar en bijzonder
onderwijs meer op elkaar gaan lijken. Zo is de veronderstelling dat het openbaar onderwijs “van overheidswege” moet worden gegeven (artikel 23, vierde lid, Grondwet) voor
meerdere uitleg vatbaar gebleken. Dit blijkt uit de introductie van de stichting voor openbaar onderwijs en het samenwerkingsbestuur. Bovendien hebben ouders in de op afstand
gezette openbare scholen volgens de wet expliciet de bevoegdheid tot bindende voordracht van ten minste een derde van de bestuursleden (zie artikel 48 lid 6b Wpo). De
openbare school wordt daarmee, net zoals de bijzondere school, voor een deel ‘school
van de ouders’. De trend van verdere aansluiting van het openbaar onderwijs bij het privaatrechtelijk systeem (‘verbijzondering’) is duidelijk: verzelfstandigde openbare scholen
worden in de Wvo en Wpo aangeduid als “niet door de gemeente in stand gehouden
scholen” en moeten volledig voldoen aan dezelfde bekostigingsvoorwaarden als het bijzonder onderwijs. In aansluiting hierop kan ten aanzien van de rechtspositie van het personeel in het openbaar onderwijs (ambtenaren) worden opgemerkt dat steeds meer aansluiting plaatsvindt bij het privaatrechtelijk regime van ‘de markt’ (CAO’s et cetera).
Voor het bijzonder onderwijs geldt voor een deel het omgekeerde: door de vloed aan
algemene regels en deugdelijkheidseisen annex bekostigingsvoorwaarden schuift het op
in de richting van het openbaar onderwijs. Het bijzonder onderwijs gaat dan wel niet uit
van de overheid, maar het vervult wel een publieke functie, hetgeen mede onvermijdelijk
is nu het bijzonder onderwijs het onderwijs verzorgt voor tweederde van de leerplichtige
leerlingen. Bovendien hebben zoals gezegd veel bijzondere, confessionele scholen er
voor gekozen leerlingen niet te selecteren op grond van richtingsaspecten.
Tot slot moet één belangrijk aspect in deze ontwikkeling naar convergentie van openbaar
en bijzonder onderwijs niet vergeten worden, en dat is de tendens naar (verdere) schaalvergroting. (Zie Huisman, 2002). Het uitgangspunt van het Nederlandse onderwijsbestel
was lange tijd dat de school een enkelvoudige eenheid was, waarin de ruimtelijke, juridische, bestuurlijke en pedagogische dimensies samenvielen. Een onderwijsinstelling was
gelokaliseerd in één gebouw; het onderwijs was gebaseerd op één enkelvoudig godsdienstig of ander beginsel (richting, neutraliteit); en het bestuur was de representant van dat
enkelvoudige beginsel.
Door ontwikkelingen in het onderwijsbeleid, zoals het stimuleren of opleggen van
bestuurlijke schaalvergroting en fusie, maar ook door secularisatie en ontzuiling zijn
samenwerkingsverbanden tussen scholen ontstaan die niet in dit enkelvoudige concept
passen. Verschillende varianten doen zich nu voor. Het kan zijn dat één school meerdere
richtingen als grondslag heeft. Zo kan bijvoorbeeld een interconfessionele school zowel
katholiek als protestants-christelijk onderwijs verzorgen. Het kan ook zijn dat één schoolbestuur verschillende scholen bestuurt die een verschillende (enkelvoudige) grondslag
hebben. Zo zou een schoolbestuur een katholieke en een algemeen-bijzondere school
kunnen besturen. Enkele jaren geleden is daarnaast de mogelijkheid ingevoerd om onder
Vaste grond onder de voeten
47
één bestuur bijzondere en openbare scholen te laten ressorteren (het samenwerkingsbestuur). Ten slotte zijn in het kader van Weer Samen Naar School veelal interzuilaire
samenwerkingsverbanden tot stand gekomen. Er zijn diverse redenen die aan de vorming
van samenwerkingsconstructies ten grondslag kunnen liggen. Gedacht kan worden aan
ideële motieven zoals openheid, tolerantie, pluriformiteit. Maar er zijn ook meer pragmatische redenen: voldoen aan wettelijke verplichtingen, ‘overleven’, efficiencywinst en
extra overheidsfinanciering.
Fusies binnen uitsluitend bijzonder onderwijs of uitsluitend openbaar onderwijs zijn
(grond)wettelijk geen probleem en vormen geen onderwerp van overheidszorg.
Bijzondere scholen kunnen in beginsel met elkaar fuseren zonder dat de overheid directe
zeggenschap heeft met betrekking tot het fusiebesluit. Die zeggenschap is er natuurlijk
wel voor het openbaar onderwijs. De Grondwet waarborgt onder andere dat in elke
gemeente “van overheidswege voldoend algemeen vormend lager onderwijs wordt gegeven in een genoegzaam aantal scholen” (artikel 23 lid 4 Grondwet). De voorgestelde
wijziging van de Grondwet die het mogelijk moet maken de samenwerkingsschool voor
openbaar en bijzonder onderwijs te regelen is de resultante van deze ontwikkelingen.
5.1.3
GEEN
GROND VOOR AFSCHAFFING VAN HET DUALE BESTEL
5.1.3.1 Geen noodzaak tot afschaffing van het duale bestel
Toch zijn er naar het oordeel van de raad geen doorslaggevende redenen om nu afscheid
te nemen van het duale bestel.54 Het enkele feit dat de verschillen tussen (grote) delen
van het bijzonder onderwijs en het openbaar onderwijs aan het vervagen zijn is op
zichzelf geen groot maatschappelijk probleem. Nog minder vormt het een probleem dat
‘opgelost’ moet worden door opheffing van het onderscheid.
Op de tweede plaats is het zo, dat uit de parlementaire geschiedenis (vergelijk Huisman,
2002, p. 275), en ook uit recente kamerstukken valt op te maken dat er op dit moment
geen breed politiek draagvlak is voor een ‘tertium’, een derde vorm tussen openbaar en
bijzonder onderwijs. Het onderscheid tussen levensbeschouwelijk neutraal openbaar
onderwijs en richtingbepaald bijzonder onderwijs zal zelfs in een samenwerkingsschool
overeind moeten blijven, zo is op dit moment nog steeds de overtuiging van regering en
parlement. Een suggestie van de fractie van Groen Links tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel over het samenwerkingsbestuur om tot een ‘tussenvorm’ van
openbaar en bijzonder onderwijs te komen werd door de staatssecretaris afgewezen.55
Dit standpunt werd onlangs herbevestigd door de minister van Binnenlandse Zaken bij de
behandeling van het wetsvoorstel tot aanpassing van de Grondwet met het oog op regeling van de samenwerkingsschool. De minister stelde “dat het duale onderwijsbestel een
intrinsieke waarde is die zoveel mogelijk beschermd moet worden. De vrijheid van
ouders om te kunnen kiezen uit openbaar en bijzonder onderwijs is een grote verworvenheid binnen het Nederlandse onderwijsbestel die bijdraagt aan een gevarieerd onderwijsstelsel dat past bij de behoeften van burgers en maatschappij”.56 Uit de recente parlementaire historie zijn dus geen elementen aan te dragen die wijzen op een gevoelde nood54
55
56
Met het propageren van een dergelijke stap zou de raad overigens buiten de reikwijdte treden van de adviesvraag van de
minister, waarin immers gesteld wordt dat het grondwetsartikel als zodanig niet ter discussie staat.
Kamerstukken II 1996-1997, 24137, nr. 14, p. 26.
Kamerstukken I 2001-2002, 28081, nr. 234b, p. 2.
48
Onderwijsraad, juli 2002
zaak tot verandering van één van de kernbestanddelen van het duale bestel: het onderscheid tussen levensbeschouwelijk neutraal of actief-pluriform openbaar onderwijs enerzijds en een op een bepaalde godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag gebaseerd bijzonder onderwijs anderzijds.
Ten derde kan vastgesteld worden dat het bijzonder onderwijs het in termen van deugdelijkheid en efficiency grosso modo zeker niet slechter doet dan het openbaar onderwijs
(Zie Dijkstra, 1997).
5.1.3.2 Pluspunten van het duale bestel
Bovendien moet vastgesteld worden dat het duale bestel – ondanks de geschetste convergentietendensen - nog immer bijdraagt aan een verscheidenheid in het aanbod en dus
tot vele keuzemogelijkheden voor ouders. Met dit bestel is gegeven, dat er naast het
openbaar onderwijs verschillende vormen van (al dan niet levensbeschouwelijk genormeerd) bijzonder onderwijs zijn.
Bovendien is het niet zo dat over de hele linie een vervlakking van het onderscheid heeft
plaatsgevonden. Zo hebben nieuwkomers in de Nederlandse samenleving hun grondwettelijk recht tot stichting van bijzonder onderwijs aangegrepen om te komen tot de oprichting van islamitische en hindoestaanse scholen, met een duidelijke religieuze signatuur.
Ook bepaalde andere godsdienstige en levensbeschouwelijke stromingen, zoals de evangelische richting en de antroposofie, hebben gebruik gemaakt van het recht om met
behulp van rijksbekostiging scholen te stichten die beantwoorden aan de specifieke
vraag van bepaalde groepen ouders. De genoemde aspecten raken aan de kern van de
vrijheid van onderwijs: de vrijheid tot het (doen) geven van onderwijs. Deze vrijheid is
met name voor religieuze en culturele minderheden – die hun specifieke identiteit in een
seculiere meerderheidscultuur intact willen houden - van groot belang.
Verder dient niet uitgevlakt te worden dat in het bijzonder onderwijs een belangrijke,
positief te waarderen, rol is weggelegd voor het particulier initiatief en de bestuurlijke
participatie van deelnemers/ouders. Zeer veel ouders steken als vrijwilliger tijd in het bijzonder onderwijs. Dit doen ze door zitting te nemen in het bestuur, de medezeggenschapsraad, de ouderraad en bij diverse activiteiten buiten en in de school. Natuurlijk
participeren ook in het openbaar onderwijs ouders in belangrijke mate in het reilen en
zeilen van de school. Als het echter gaat om het nemen van bestuurlijke verantwoordelijkheid kan gesteld worden dat in het bijzonder onderwijs de positie van ouders, ook in
vergelijking met andere landen, tamelijk uniek is.
Een indicatie van het belang van de inzet van particulieren in het bijzonder onderwijs
vormt de noodzaak van een overgangsregeling, op grond waarvan op afstand gezette
openbare scholen gedurende een aantal jaren aanzienlijke bedragen als bruidsschat meekrijgen ter compensatie van het verlies van ambtelijke ondersteuning waar het bijzonder
onderwijs sowieso geen aanspraak op kan maken.
Ten slotte dient benadrukt te worden dat het Nederlandse stelsel al met al een grotere
variëteit laat zien dan de meeste andere onderwijssystemen. Binnen dit stelsel functioneren zowel openbare als bijzondere scholen met een publieke taakstelling. Het is juist
deze combinatie van publieke taakstelling en variaties in private en publieke organisatievormen die de kracht en waarschijnlijk ook een flink deel van de kwaliteit van het
Nederlandse systeem uitmaakt.
Vaste grond onder de voeten
49
Daarmee laat dit bestel veel dynamiek en verandering toe. Enerzijds kennen we nu openbare scholen in verschillende bestuurlijke varianten, waarin private elementen inclusief
stevige ouderinvloed een rol kunnen spelen. Nu zijn er zelfs tussenvormen in de vorm
van een schoolbestuur dat zowel openbare als bijzondere scholen beheert (het samenwerkingsbestuur). Anderzijds zijn er binnen het bijzonder onderwijs veel scholen die een
algemene toegankelijkheid en een open en pluriform onderwijsaanbod praktiseren en
daarmee belangrijke kenmerken met het openbaar onderwijs delen. Maar ook zijn er nog
steeds vele openbare scholen die juist sterk hun neutraliteit benadrukken, terwijl er daarnaast nog altijd bijzondere scholen zijn die juist hun religieuze of levensbeschouwelijke
specificiteit benadrukken. Bij elkaar genomen schept het Nederlandse bestel de randvoorwaarden voor een (beheerste) concurrentie en profilering, en daarmee voor een dynamiek
en variëteit die het de mogelijkheden verschaft om aan uiteenlopende verwachtingen van
deelnemers en maatschappelijke veranderingen tegemoet te komen.
5.1.3.3 Nadelen van alternatieve stelsels
Het valt vervolgens te betwijfelen of alternatieven voor een duaal bestel, die uitgaan van
een publieke eenheidsschool, wel zo aantrekkelijk zijn.
Aan de ene kant van het spectrum staan eenheidsstelsels waarin geen sprake is van een
scherpe scheiding van kerk en staat. In dergelijke stelsels heeft een bepaalde religie de
status van heersende of bevoorrechte godsdienst. In zulke stelsels zullen de door de
overheid bestuurde en door de overheid bekostigde scholen in het algemeen uitgaan van
(de basiswaarden van) de heersende of bevoorrechte godsdienst, en zullen scholen die
van een andere religie of levensbeschouwing uitgaan dan wel levensbeschouwelijk neutraal zijn niet door de overheid bekostigd worden.
In die stelsels zijn de meeste scholen ‘openbaar’, in de zin dat ze direct of indirect van de
overheid uitgaan; tegelijkertijd zijn ze veelal niet levensbeschouwelijk neutraal, maar
gebaseerd op een religieuze grondslag. Deze optie is naar Nederlandse verhoudingen
onaanvaardbaar. Zij is onverenigbaar met de (Nederlandse) invulling van de scheiding van
kerk en staat, die vergaande overheidsneutraliteit vereist. Verder staat deze oplossing
haaks op de maatschappelijke pluriformiteit en is er strijdigheid met de grondrechten die
de vrijheid en gelijkheid van allen waarborgen.
Aan de andere kant van het spectrum van eenheidsscholen bevindt zich een plausibeler
variant, die wel verenigbaar is met voornoemde basisbeginselen. Dit zijn de stelsels die
uitgaan van een strikte scheiding van kerk en staat. Deze kenmerken zich door een
scherp onderscheid tussen enerzijds de door de overheid bestuurde en bekostigde scholen, die uitdrukkelijk levensbeschouwelijk neutraal zijn, en anderzijds door (veelal kapitaalkrachtige) particulieren bestuurde en bekostigde scholen, die vaak levensbeschouwelijk gefundeerd zijn. Het standaardvoorbeeld van zo’n stelsel vormt het onderwijssysteem
in de Verenigde Staten, waar uitgegaan wordt van een “wall of separation between
Church and State” (Jefferson). Met een beroep op de Grondwet57 wordt elke vorm van
financiering van scholen op religieuze grondslag58, en elke vorm van invloed van religie
57
58
De relevante passus uit artikel 1 van de First Amendment luidt: “Congress shall make no law respecting an establishment of
religion, or prohibiting the free exercise thereof”.
Standaarduitspraak in deze zin is het arrest van het Supreme Court inzake Lemon v. Kurtzman, 403 U.S. 602 (1971).
50
Onderwijsraad, juli 2002
op het onderwijs in door de overheid bestuurde en gefinancierde scholen afgewezen.59
Ook het Franse onderwijsbestel bevindt zich meer aan deze kant van het spectrum.
Weliswaar is partiële overheidssubsidiëring van private scholen op confessionele grondslag mogelijk, maar daaraan zijn ingrijpende condities verbonden die de mogelijkheid om
de religieuze grondslag van de school in het onderwijs tot uiting te brengen aanzienlijk
inperken.
Toch is ook deze variant niet erg aanlokkelijk. Met een dergelijke door de overheid gedomineerde seculiere ‘common school’ of ‘école laïque’ gaat een belangrijke mate van pluriformiteit en daarmee samenhangende schoolkeuzevrijheid verloren. Een voornaam klassiek recht van de burger wordt grotendeels weggenomen: de ruimte voor het kiezen en
het (doen) geven van onderwijs. De mogelijkheden voor door de overheid bekostigde
scholen om zich te profileren en op basis daarvan met andere instellingen te concurreren
is beduidend minder. De druk om particuliere elitescholen te stichten is groter.
Bovendien zal de betrokkenheid van het particulier initiatief gezien de dominantie van de
overheid in het reguliere bekostigde onderwijs beduidend zwakker zijn. Het is dan ook
niet verbazingwekkend dat er in de Verenigde Staten een fel debat gevoerd wordt, waarbij velen zich voorstander betonen van het introduceren van private elementen in het
door de overheid bekostigde onderwijs, onder meer door middel van charter schools en
vouchers.
Het opleggen door de overheid van één bepaalde bestuursvorm met één bepaald uitgangspunt staat ten slotte haaks op de uitgangspunten van het huidige wetgevingsbeleid, dat gericht is op het versterken van de positie van de deelnemer (ouders), het bieden van maatwerk voor de bestuurlijke inrichting van onderwijsinstellingen, en het versterken van differentiatie en concurrentie.
De raad heeft dit in zijn advies Publiek en privaat als volgt verwoord: “Bij het onderwijs
zijn […] uiteenlopende instanties betrokken. Het Nederlandse onderwijs laat vergeleken
met andere landen een bijzonder ‘mixed-authority arrangement’ zien. Een dergelijke pluralistische inkadering van onderwijs met een mix aan privaat en publiek heeft ons onderwijs altijd gekenmerkt en heeft zeker bijgedragen aan de specifieke bindende betekenis
van onderwijs voor de Nederlandse samenleving.” (Onderwijsraad, 2001, p. 45.)
5.1.3.4 Mogelijke problemen van het duale bestel
Met het voorgaande is de kous echter nog niet af. In de politiek en het onderwijsveld
leeft de opvatting dat het duale bestel zoals het op dit moment functioneert gepaard gaat
met een aantal imperfecties, zoals segregatietendensen, onvoldoende rechten voor de
deelnemer, anti-democratische invullingen van de vrijheid van onderwijs en onvoldoende
ruimte voor flexibele kwaliteitseisen. In de navolgende paragrafen worden deze kwesties
besproken. Daarbij wordt met name onderzocht in hoeverre het om reële problemen
gaat, in hoeverre deze aan het duale bestel toe te rekenen zijn en in hoeverre ze binnen
het bestaande grondwettelijke kader op te lossen of te mitigeren zijn.
59
60
Aldus bijvoorbeeld de arresten van het Supreme Court inzake Engel v. Vitale, 370 U.S. 421 (1962) en School District of
Abington v. Schempp, 374 U.S. 203 (1963). Een goed overzicht biedt Alexander & Alexander, 1995.
Zie Leenknegt, 1997, p. 75 e.v.
Vaste grond onder de voeten
51
5.2
Witte en zwarte scholen: segregatie, toegankelijkheid, spreiding
5.2.1
PROBLEEMSCHETS
Een actueel en belangrijk thema betreft de vraag in hoeverre de grondwettelijke rechten
en vrijheden neergelegd in artikel 23 Grondwet een beletsel vormen voor de integratie
van allochtonen in de Nederlandse samenleving. Er is een samenhang te onderkennen
met het zojuist geschetste debat inzake de ‘eigentijdsheid’ van het duale bestel van
openbaar en bijzonder onderwijs.
Tijdens het debat in de Tweede Kamer over inburgering in september 2000 is gesproken
over het thema van de vrijheid van onderwijs in relatie tot de toelating van allochtonen
tot bijzondere scholen. Door de regering werd toegezegd dat daar in een brief nader op
ingegaan zou worden. In november 2000 is de desbetreffende brief61 aan de Kamer
gestuurd. In antwoorden op kamervragen was reeds eerder ingegaan op deze problematiek.62
Een bezwaar dat tegen een al te vergaande vrijheid van onderwijs aangevoerd kan worden is dat deze vrijheid onder de huidige omstandigheden een opsplitsing in het onderwijs langs etnische, culturele en sociaal-economische scheidslijnen met zich mee brengt.
Veelal wordt dit fenomeen aangeduid met termen als ‘witte en zwarte scholen’, ‘concentratiescholen’, ‘segregatie’ en ‘tweedeling’. Voor een deel vloeit een dergelijke tweedeling
voort uit de toename van het aantal islamitische en hindoe-scholen. Dit zijn in het algemeen ‘zwarte’ scholen.63
Deze tendens vloeit echter in belangrijker mate voort uit een wijziging van schoolkeuzemotieven (vergelijk Blom, 1999). Vanuit overwegingen van (gepercipieerde) kwaliteit - en
mogelijk ook uit andere overwegingen - zijn ‘witte’, hoogopgeleide ouders in toenemende
mate gaan kiezen voor ‘witte scholen’.64 Zodra een bepaalde school een zeker minimumaantal leerlingen uit etnische en culturele minderheidsgroeperingen overstijgt, ontstaat
een zogenaamde ‘witte vlucht’ naar scholen met minder van dergelijke leerlingen in de
omgeving. In reactie op dit - op niveau en sociale compositie van de leerlingenpopulatie
gebaseerd - keuzegedrag van ouders kunnen overwegend witte scholen met het oog op
het handhaven van het niveau via indirecte methoden kansarme leerlingen weren. Dit
doen ze door onder meer een hoge - in theorie vrijwillige - ouderbijdrage te vragen, door
selectie op postcode, door het eisen van hoge Cito-scores etcetera. Met name zou een
oorzaak voor de segregatietendensen kunnen zijn dat het bijzonder onderwijs zijn vrijheid om leerlingen te selecteren gebruikt – mogelijk misbruikt – om kinderen uit etnische
en culturele minderheidsgroeperingen te weren.
De hieruit voortvloeiende tweedeling in het scholenbestand naar etnische en sociaaleconomische criteria is problematisch in het licht van de integratie. Vermoedelijk is zo’n
61
62
63
64
Kamerstukken II 2000-2001, 27083, nr. 13.
Aanhangsel Handelingen II 2000-2001, nr. 331.
De raad verstaat onder een ‘zwarte basisschool’ een school met een meerderheid van zogenaamde 1.9-leerlingen. Globaal
gezegd krijgt een leerling een 1.9-gewicht (gegeven met het oog op toekenning van extra personeelsformatie) als hij tenminste
één allochtone ouder heeft, terwijl tenminste één van zijn ouders niet meer dan voorbereidend beroepsonderwijs heeft genoten,
lichamelijke of handarbeid verricht, dan wel geen inkomsten uit arbeid geniet (artikelen 1 en 15b lid 1 Formatiebesluit Wpo,
Staatsblad 2000, 440).
Het is onduidelijk in hoeverre er soms ook sprake is van een vlucht van ‘witte leraren’, zie Smink, 2002, p. 26.
52
Onderwijsraad, juli 2002
tweedeling bovendien nadelig voor allochtone leerlingen met onderwijsachterstanden:
een heterogene of overwegend ‘witte’ klas vormt waarschijnlijk een gunstiger milieu om
deze achterstanden te verminderen (zie nader 5.2.3).
5.2.2
Enkele gegevens
De eerder aangehaalde brief van de staatssecretaris65 bevat de volgende cijfers over het
totaal aantal leerlingen en het aantal allochtone (1.9-)leerlingen in het openbaar en bijzonder basisonderwijs per 1 oktober 1999. Van belang hierbij is de uitsplitsing van de
cijfers naar de situatie in de vier grootste steden, de 21 ‘middelgrote’ steden en het
‘platteland’.
1 oktober
1999
Bijzonder
Onderwijs
Openbaar
Onderwijs
Totaal
Aantallen
G4
G21
Overig
Totaal
Aantal 1.9
43.496
23.154
39.262
105.912
Aantal leerlingen
99.071
147.397
805.498
1.051.966
% 1.9-leerlingen
43,9%
15,7%
4,9%
10,1%
Aantal 1.9
34.544
14.803
42.814
92.161
Aantal leerlingen
68.074
71.031
351.749
490.854
% 1.9-leerlingen
50,7%
20,8%
12,2%
18,8%
78.040
37.957
82.076
198.073
167.145
218.428
1.157.247
1.542.820
46,7%
17,4%
7,1%
12,8%
Aantal 1.9
Aantal leerlingen
% 1.9-leerlingen
Per deze datum heeft het bijzonder onderwijs dus 53,5% (105.912) van het aantal 1.9leerlingen, en het openbaar onderwijs 46,5% (92.161) van het aantal 1.9-leerlingen.
65
Kamerstukken II 2000-2001, 27083, nr. 13, p. 3.
Vaste grond onder de voeten
53
De gegevens per 1 oktober 2001, ter beschikking gesteld door OCenW/WJZ, bevestigen
deze verdeling:
1 oktober
2001
Bijzonder
Onderwijs
Openbaar
Onderwijs
Totaal
Aantallen
G4
G21
Overig
Totaal
aantal 1.9
43.916
23.885
40.609
108.410
Aantal leerlingen
101.389
149.730
808.400
1.059.519
% 1.9- leerlingen
43,3%
16,0%
5,0%
10,2%
Aantal 1.9
34.438
15.372
44.244
94.054
Aantal leerlingen
69.064
72.232
351.398
492.694
% 1.9- leerlingen
49,9%
21,3%
12,6%
19,1%
78.354
39.257
84.853
202.464
170.453
221.962
1.159.798
1.552.213
46,0%
17,7%
7,3%
13,0%
Aantal 1.9
Aantal leerlingen
% 1.9-leerlingen
Per deze datum heeft het bijzonder onderwijs dus nog steeds 53,5% (108.410) van het
aantal 1.9-leerlingen, en het openbaar onderwijs 46,5% (94.054) van het aantal 1.9-leerlingen.
Blijkens deze gegevens van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is
de verdeling van 1.9-leerlingen over de scholen van de grote denominaties de afgelopen
jaren dus nauwelijks gewijzigd. Wat de 1.9-leerlingen betreft heeft het openbaar onderwijs relatief het grootste aandeel (19,1% van de leerlingen in het openbaar onderwijs is
een 1.9-leerling, tegen 10,2% in het bijzonder onderwijs). In absolute aantallen gemeten
heeft het bijzonder onderwijs zoals gezegd meer 1.9-leerlingen dan het openbaar onderwijs.
Om een volledig beeld te krijgen dienen evenwel ook de autochtone achterstandsleerlingen, de zogenaamde 1.25-leerlingen, in de beschouwing te worden meegenomen. Het
aantal 1.25-leerlingen is hoger dan het aantal 1.9-leerlingen: in 2000/2001 betrof het
respectievelijk 228.200 tegenover 200.700 leerlingen. (Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen, 2001, p. 37). Daarbij dient bovendien acht geslagen te worden op het
gegeven dat in de jaren negentig de criteria om voor een 1.25-gewicht in aanmerking te
komen zijn aangescherpt. De 1.25-leerlingen zijn goed vertegenwoordigd in het bijzonder onderwijs (het heeft meer dan tweederde van deze leerlingen). Ook hier geldt dat
zich over langere tijd nauwelijks wijzigingen hebben voorgedaan in de verhouding
54
Onderwijsraad, juli 2002
tussen de grote denominaties. De percentages per 1 oktober 1991 tot en met 1 oktober
1999 (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2000) zijn:
1.25-leerlingen
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
3,3
3,4
3,5
2,8
2,9
2,9
2,9
3,2
3,2
Openbaar
30,9
30,9
30,8
30,8
30,8
30,9
31,6
31,6
31,6
Protestants
Christelijk
29,1
29,1
29,0
28,8
28,6
28,2
28,0
28,5
28,6
Rooms-katholiek
36,6
36,7
36,7
37,6
37,7
38,0
37,5
36,7
36,6
Overig bijzonder
De leerachterstanden bij de 1.25-leerlingen zijn aanzienlijk. Uit resultaten van het landelijke PRIMA-Cohort 2000-2001 (Driessen, Langen, van & Vierke, 2002) blijken de schoolprestaties (waaronder de resultaten op de Eindtoets Basisonderwijs) van kinderen van
laagopgeleide autochtone ouders weliswaar hoger te zijn dan die van kinderen van laagopgeleide allochtone ouders, maar de verschillen zijn niet zeer groot. En allochtone leerlingen worden weliswaar naar lagere typen voortgezet onderwijs verwezen dan autochtone leerlingen, maar ook hier is er weinig verschil als alleen leerlingen van ouders met
een vergelijkbaar opleidingsniveau vergeleken worden.
Door Jungbluth (1997) wordt dan ook geconcludeerd dat het leerlingenbestand in het bijzonder onderwijs in termen van sociaal-etnische achtergrond niet duidelijk anders is
samengesteld dan het openbaar onderwijs. (Jungbluth, 1997). Plaatselijk kan de samenstelling van de populatie sterk variëren. Soortgelijke conclusies worden getrokken in een
recent rapport van Dijkstra, Jungbluth en Ruiter (2001). Uit hun onderzoek komt naar
voren “dat het optreden van segregatie zich van verzuilde scheidslijnen weinig heeft aangetrokken. In die zin zijn de zorgen van de voorstanders van de eenheidsschool niet
bewaarheid geworden: er is geen duidelijke klassensegregatie tussen de zuilen. Sterker,
als het openbaar onderwijs door hen is gedacht als de voorkeursvariant van een eenheidsschool, hebben ze ook daarin ongelijk gekregen: de openbare zuil is intern net zo
gesegregeerd als de katholieke en de protestantse. Elk van de zuilen blijkt in de praktijk
van het onderwijs op vergelijkbare wijze ruimte aan die segregatie te bieden, en dus
gelegenheid te bieden aan ouders om bij de selectie van scholen te letten op wat vanouds – in ieder geval door geprivilegieerde ouders – belangrijk werd gevonden: het plaatsen van hun kind op een school met een vergelijkbaar publiek.” Kortom, scholen zijn binnen elke zuil relatief sterk gesegregeerd, en de grote zuilen (inclusief de openbare) dekken ieder min of meer het palet. De tussenschoolse segregatie is dus niet een interzuilaire, maar een intrazuilaire aangelegenheid.
Verklaringen voor het ontstaan van witte en zwarte scholen zijn onder meer te vinden in
een recente studie van Karsten et al (2002), waarin verslag gedaan wordt van een onderzoek naar “schoolkeuzen in een multi-etnische samenleving”, onder meer leidend tot verschijnselen als ‘witte vlucht’ en ‘zwarte vlucht’ (Karsten, Roeleveld et al., 2002).
Vaste grond onder de voeten
55
Witte vlucht is zoals gezegd de aanduiding voor het fenomeen dat blanke Nederlandse
ouders de scholen die in hun ogen te veel allochtone leerlingen hebben, bij hun eerste
keuze mijden of tussentijds verlaten. Van zwarte vlucht is sprake als ook allochtone
ouders deze scholen gaan mijden en bewust kiezen voor witte of meer gemengde scholen. Het onderzoek is toegespitst op scholen in wijken waar ‘te’ witte en ‘te’ zwarte scholen dicht bij elkaar staan. Dat maakte de kans groter om witte en zwarte vlucht op het
spoor te komen, omdat in deze gebieden kennelijk niet alleen de bevolkingssamenstelling verantwoordelijk is voor de sociale en etnische samenstelling van de betreffende
scholen.
Karsten c.s. hebben slechts enkele gevallen getraceerd waarin sprake is van scholen die
door selectiemechanismen pogen hun leerlingenbestand vorm te geven: “We hebben wel
een paar, maar niet veel voorbeelden gevonden van scholen die trachten bepaalde groepen ouders en kinderen ‘buiten de deur te houden’[...] bijvoorbeeld door een hoge ouderbijdrage te vragen, door wachtlijsten, door een beperkte aanname van kinderen die
onvoldoende Nederlands spreken, door alleen leerlingen toe te laten uit een bepaald voedingsgebied, of door ouders een andere school te adviseren ‘omdat zij zich daar waarschijnlijk beter thuis zullen voelen’ of de school zodanig in te richten dat je niet aantrekkelijk bent voor een specifieke groep. In de regel gaat het dan om witte scholen”.
(Karsten, Roeleveld et al., 2002, p. 105).
Daarnaast zien deze onderzoekers als factor dat sommige scholen specifieke maatregelen
nemen om het onderwijs voor een allochtone doelgroep zo goed mogelijk in te richten
(ontwikkeling van toegespitst onderwijsmateriaal, deskundigheidsbevordering, specifieke
voorzieningen). Dat kan als neveneffect hebben dat de school zich ontwikkelt tot een
voor allochtone ouders en kinderen aantrekkelijke school, zij aldus bekend wordt en
daarmee (meer) allochtone ouders/leerlingen aantrekt en autochtone ouders/leerlingen
afstoot.66 Daarnaast zouden streng christelijke scholen minder aantrekkelijk zijn voor
allochtone, islamitische ouders. (Ibidem, p. 106).
Vermoedelijk veel belangrijker zijn demografische ontwikkelingen. (Ibidem, p. 99-101).
Scholen zijn veelal ‘zwart’ omdat ze in ‘zwarte’ wijken staan. Daarbij is in het algemeen
niet bepalend of de school openbaar of bijzonder is.67 Daarnaast vormt schoolkeuzegedrag van ouders een factor van betekenis. (Karsten, Roeleveld et al., 2002, p. 101-103).
De auteurs leiden dit af uit het feit dat segregatie zich ook binnen één buurt kan manifesteren. Het valt ook af te leiden uit het feit dat basisscholen in Nederland slechts in een
minderheid van de gevallen een echt ‘gemengd’ publiek hebben. Het rechtstreeks meten
van de motieven achter het keuzegedrag van ouders is lastig, maar uit het onderzoek
blijkt dat bij de negatieve motieven van de schoolkeuze de leerlingbevolking een pregnante rol speelt. Het gegeven dat op een school een aanzienlijk aantal allochtone leerlingen zit vormt voor nogal wat ouders een belangrijke reden om juist niet voor die school
te kiezen.
Uit het voorgaande is op hoofdlijnen te concluderen dat er aanwijzingen zijn dat selectie
naar richting door schoolbesturen als zodanig geen bepalende rol speelt bij het totstand66
67
Ibidem.
Vergelijk staatssecretaris Adelmund: “De meeste bijzondere scholen hanteren in de praktijk een open toelatingsbeleid. Je kunt
dit ook heel goed zien onder de grote rivieren; de zwarte scholen zijn rooms-katholieke scholen, omdat die in het centrum
staan, terwijl de openbare scholen zich aan de rand van de gemeente bevinden” (Handelingen II 2000-2001, p. 1847).
56
Onderwijsraad, juli 2002
komen van segregatie in het onderwijs. Na verdiscontering van segregatie op grond van
de samenstelling van wijken is vooral het schoolkeuzegedrag van ouders een primaire
factor.68 Vermoedelijk slechts in een zeer beperkt aantal gevallen worden leerlingen doelbewust geselecteerd op godsdienstige of levensbeschouwelijke motieven. Dit zijn scholen met een zeer specifieke denominatieve – en in het verlengde daarvan pedagogische –
achtergrond. Voor zover zij een consistent en gemotiveerd beleid voeren is dit nu juridisch geoorloofd en zelfs grondwettelijk gewaarborgd (zie 5.2.3.2 en 5.3.5).
5.2.3
OPLOSSINGSRICHTINGEN69
De opsplitsing in het onderwijs langs etnische en sociaal-economische scheidslijnen
wordt in het algemeen negatief gewaardeerd.70 Zo zou deze tendens de integratie van
met name etnische en culturele minderheden – vooral voorzover ze op ‘zwarte scholen’
zitten – bemoeilijken. (Karsten, Roeleveld et al., p. 109). Bovendien zou het voor kinderen
uit deze groeperingen veelal nadelig zijn om op ‘zwarte scholen’ onderwijs te volgen: een
heterogene of overwegend witte klas vormt waarschijnlijk een gunstiger milieu om hun
onderwijsachterstanden te verminderen.71 Om deze reden boycotten Turkse ouders hun
‘zwarte’ school, met als resultaat opheffing van de vestiging en spreiding van de leerlingen over ‘wittere’ scholen.72
In weerwil van de in de vorige subparagraaf geschetste gegevens wordt nogal eens aangenomen dat deze ontwikkeling naar een verdere tweedeling in witte en zwarte scholen
voor een belangrijk deel toegerekend kan worden aan de vrijheden van het bijzonder
onderwijs.
Het is in dit verband noodzakelijk nader te onderzoeken in hoeverre de vrijheid van
onderwijs werkelijk aan die tweedeling ten grondslag ligt, en welke mogelijke oplossingen en maatregelen denkbaar zijn. Achtereenvolgens komen als prima facie denkbare
oplossingen/maatregelen aan de orde:
n
beperking van de vrijheid van stichting (5.2.3.1);
n
beperking van de toelatingsvrijheid/selectiebevoegdheid van het bijzonder
onderwijs door gedwongen spreiding op basis van etnische afkomst (5.2.3.2);
n
versterking van de ouderlijke schoolkeuzevrijheid (5.2.3.3);
n
spreiding op basis van onderwijsachterstanden (5.2.3.4).
5.2.3.1 Beperking van de vrijheid van stichting
Allereerst zou gesteld kunnen worden dat de vrijheid van onderwijs in de zin van de vrijheid van stichting, de vrijheid om bijzondere scholen te stichten, een oorzaak is voor het
ontstaan van een meer gesegregeerd bestel. Zo kan gesteld worden dat het stichten van
islamitische scholen, hindoe-scholen, en ook van christelijke scholen met een uitgespro68
69
70
71
72
Karsten, Roeleveld et al., 2002, p. 109: “Etnische segregatie in het basisonderwijs is een algemeen voorkomend verschijnsel,
het neemt toe en het wordt veroorzaakt door een combinatie van demografische factoren, schoolkeuzegedrag van ouders en
profileringsgedrag van scholen.”
Zie hierover onder meer Dors, 1991, Tazelaar, 1996 en Vermeulen, 2001.
Aldus ook het Committee on the elimination of Racial Discrimination, dat toeziet op de naleving van het IVUR, naar aanleiding
van de rapportage van Nederland: “The Committee expresses concern at de facto school segregation in a number of localities
and recommends that the State Party undertake further measures to reduce de facto segregation and to promote a multicultural educational system” (Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Netherlands,
01/05/2001 (CERD/C/304/Add.104, punt 14).
Dronkers & Meijnen, 1997, p. 150; Jungbluth, 1997; Westerbeek, 1999, p. 215; Jong, de, 1999; Kamerstukken II 2000-2001,
27400 VIII, nr. 10, p. 56 (vraag/antwoord 160); Inspectie van het Onderwijs, 2001, p. 19-20.
Aanhangsel Handelingen 1999-2000, 1707.
Vaste grond onder de voeten
57
ken denominatief profiel dit gevolg kunnen hebben. Zulke scholen zetten zich mogelijk
in hun onderwijs af tegen bepaalde algemene maatschappelijke gezichtspunten; roepen
impliciet of expliciet hun leerlingen op afstand tot de maatschappij te bewaren; en richten zich exclusief op een bepaalde doelgroep. In ieder geval kan geconstateerd worden
dat islamitische en hindoe-scholen overwegend ‘zwart’ zijn, terwijl streng protestantse
scholen overwegend ‘wit’ zijn.
De vraag of hiertegen opgetreden moet worden staat en valt bij de al dan niet handhaving van het bekostigde duale bestel. Het is uiteraard zo dat de Nederlandse (grond)wetgever de stichting van niet-bekostigde scholen op religieuze grondslag niet mag tegenhouden. Een aantal mensenrechtenverdragen (zie hoofdstuk 3) waarborgen het recht van
particulieren en ouders om voor eigen rekening eigen scholen op te richten, onder meer
scholen op religieuze grondslag, mits deze scholen maar voldoen aan bepaalde minimumkwaliteitseisen. Dergelijke niet-bekostigde scholen zijn vrij om – met inachtneming
van de grenzen die voortvloeien uit de in 3.4 geschetste internationale discriminatieverboden - leerlingen te weigeren, onder meer op denominatieve gronden.
Voormelde mensenrechtenverdragen verplichten de staat echter niet om scholen op religieuze grondslag te doen oprichten of deze te financieren. Naar internationaal recht is
het dus zo, dat de overheid kan volstaan een publiek stelsel van openbare, door haar
bekostigde scholen die algemeen toegankelijk zijn in stand te houden. Voor het overige
zou dan het bestaan van deugdelijke, niet-bekostigde private scholen, die mogen selecteren op onder meer religieuze gronden, kunnen worden toegestaan. Aldus zou een oorzaak van de segregatietendens weggenomen zijn. Het is althans in de Nederlandse situatie immers niet plausibel dat, gezien de aanzienlijke kosten waar het instandhouden van
een school mee is gemoeid, een substantieel deel van het scholenbestand op private voet
gefinancierd zal worden.
Vanuit de huidige Grondwet bezien is het echter zo, dat de overheid niet alleen bijzondere scholen in de leerplichtige fase op (onder meer) religieuze grondslag dient te tolereren
(artikel 23 lid 2 Grondwet). Indien ze voldoen aan deugdelijkheidseisen/bekostigingsvoorwaarden die grosso modo gelijk zijn aan die welke gelden voor het openbaar onderwijs moet de overheid deze scholen ook voor 100% financieren (artikel 23 lid 7
Grondwet). Het is gezien artikel 23 lid 5 en lid 6 Grondwet evident, dat die eisen en voorwaarden niet de religieuze grondslag (richting) mogen betreffen. Dat betekent dat het
ongeoorloofd is om financiering van een bijzondere school met een uitgesproken orthodoxe grondslag om die reden bekostiging te onthouden. Dit zou bovendien in strijd zijn
met het gelijkheidsbeginsel.
Het behoud van de mogelijkheid van stichting van door de overheid gefinancierde bijzondere scholen, onder meer op confessionele grondslag, heeft de raad in 5.1.3.2 bepleit.
Benadrukt zij dat het aandeel van de uitgesproken confessionele scholen in de tweedelingsproblematiek gering is. Bovendien kan gesteld worden dat de selectievrijheid voor
deze scholen enerzijds een wezenlijk bestanddeel vormt voor de waarborging van de
identiteit van de school, maar anderzijds tevens van belang is voor de keuzevrijheid van
de ouders. Immers, de ouders die voor deze categorie van scholen kiezen weten dat het
bestuur waakt voor de identiteit van het onderwijs waarvoor zij gekozen hebben.
Voorzover er ten slotte een risico is dat op deze scholen leerstellingen en visies onderwezen worden die volstrekt niet sporen met maatschappelijke eisen, kunnen ter zake wettelijke randvoorwaarden gesteld worden. Daar gaat de raad in 5.4 op in.
58
Onderwijsraad, juli 2002
5.2.3.2 Beperking van de vrijheid van (in)richting/selectievrijheid;
gedwongen spreiding op grond van etnische afkomst
Daarnaast wordt wel gesteld dat een deel van het bijzonder onderwijs de vrijheid om
leerlingen te selecteren gebruikt – mogelijk misbruikt – om kinderen van etnische en culturele minderheidsgroeperingen te weren. Aldus zouden deze scholen (overwegend) ‘wit’
blijven, en zouden openbare scholen en bijzondere scholen met een open toelatingsbeleid geconfronteerd worden met een oververtegenwoordiging van deze leerlingen,
daarmee de kans lopend een ‘zwarte school’ te worden.
Uit de vrijheid van richting en inrichting (artikel 23 lid 5 en lid 6 Grondwet) vloeit voort,
dat het bijzonder onderwijs binnen bepaalde marges vrij is om leerlingen te weigeren.
Binnen bepaalde marges: want die vrijheid is niet onbeperkt. Allereerst is het evident dat
deze vrijheid niet zover gaat dat leerlingen op grond van ras of etnische afkomst afgewezen mogen worden. Een aantal discriminatieverboden in mensenrechtenverdragen alsmede EG-richtlijn 2000/43 verbieden dat uitdrukkelijk. Deze verbodsbepalingen zijn voor
Nederland nader uitgewerkt in artikel 7 van de Algemene wet gelijke behandeling
(AWGB).
Deze internationale en nationale verbodsbepalingen laten het echter wel expliciet toe, dat
bijzondere scholen leerlingen weigeren op denominatieve gronden, ook als met zo’n
selectiecriterium verhoudingsgewijs veel leerlingen van allochtone afkomst getroffen
worden. Zo ligt het voor de hand dat het selecteren op basis van een streng protestantschristelijke richting met zich mee brengt dat geen of zeer weinig van zulke leerlingen op
de betreffende school toegelaten zullen worden.
Een op richting gebaseerd toelatingsbeleid kent ook beperkingen. Niet alleen is een op
richting gefundeerde selectie naar ras of etnische afkomst - zoals hiervoor reeds is vastgesteld - ongeoorloofd. Een dergelijke selectie is evenmin toelaatbaar als zij niet consequent en consistent toegepast wordt. In de woorden van de Hoge Raad: vereist is dat
sprake is van een “vast, op religieuze gronden berustend beleid.”73 Dit vereiste van een
consistent en consequent beleid is overgenomen in de jurisprudentie van de Commissie
gelijke behandeling bij de uitleg van de bepalingen in de AWGB die het bijzonder onderwijs een bepaalde selectievrijheid verlenen.74 Een willekeurig of niet standvastig beleid,
waarbij toelating van leerlingen nu eens wel, en dan weer niet aan de hand van richtingsmaatstaven beoordeeld wordt, kan dan ook niet door de beugel.
Het voorgaande komt er op neer dat bijzondere scholen van de ‘grote’ stromingen – die
immers in het algemeen niet structureel op basis van hun richting selecteren - leerlingen
niet met een beroep op de vrijheid van richting op grond van hun van de grondslag
afwijkende geloofsovertuiging mogen weigeren. Deze vrijheid komt slechts toe aan een
beperkt aantal confessionele scholen, die ter zake een consistent en consequent beleid
voeren.
Evenmin komt deze vrijheid toe aan bijzondere onderwijsinstellingen die vanwege hun
geografische ligging, hun positie in de onderwijsmarkt of de specifieke aard van hun
onderwijs algemeen toegankelijk behoren te zijn. Dat geldt onder meer voor de scholen
73
74
HR 22 januari 1988, AB 1988, 96, NJ 1988, 981 (Maimonides).
Zie voor een schets van de Commissie-jurisprudentie Vermeulen, 1999a, p. 169 e.v. Deze jurisprudentie ziet weliswaar primair
op (aanname en ontslag van) personeel, maar geldt mutatis mutandis ook voor (aanname van) leerlingen.
Vaste grond onder de voeten
59
voor speciaal onderwijs, de bve-sector en de instellingen voor hoger onderwijs. In 5.3.5
komt de raad daar uitgebreider op terug.
De Grondwet laat de wetgever daarom behoorlijk wat ruimte om grenzen te stellen aan
de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs om een toelatingsbeleid op de richting van de school te baseren. Deze vrijheid wordt allereerst beperkt door discriminatieverboden. Daarnaast kan zij slechts ingeroepen worden door instellingen die een vast
beleid voeren. Ten slotte komt deze vrijheid niet toe aan instellingen voor bijzonder
onderwijs indien deze vanwege het gebrek aan alternatieven materieel algemeen toegankelijk moeten zijn.
Het komt er grosso modo dus op neer dat alleen streng consequente confessionele scholen voor primair en voortgezet onderwijs met een beroep op de vrijheid van richting een
op de grondslag geënte selectie mogen toepassen. De raad ziet geen doorslaggevende
argumenten waarom het nodig zou moeten zijn de vrijheid van deze beperkte groep van
scholen weg te nemen, en met het oog hierop de Grondwet te wijzigen. Gezien de liberaal-rechtsstatelijke uitgangspunten van ons staatsbestel moet het voor deze religieuze
minderheden – die immers moeten opboksen tegen de maatschappelijke hoofdstromen
van secularisme en individualisme – mogelijk blijven om in hun onderwijs voor een uitgesproken orthodox profiel te opteren, en met het oog daarop leerkrachten en leerlingen te
selecteren. Het beperkte aantal van deze scholen betekent bovendien dat het wegnemen
van hun vrijheid van richting op dit punt geen oplossing is voor de groeiende tweedeling
in witte en zwarte scholen. En gezien juist hun expliciete orthodoxe profiel – wat ze, naar
de raad meent, moeten kunnen blijven uitdragen - valt niet goed in te zien hoe deze
scholen aantrekkelijk zouden kunnen zijn voor (de meeste) leerlingen die niet binnen dit
profiel ‘passen’.
De crux van de hier aan de orde zijnde problematiek is dan ook niet gelegen in de vrijheid van richting, maar in de vrijheid van inrichting, de vrijheid van het bijzonder onderwijs om leerlingen op basis van andere criteria dan de religieuze grondslag (richting) te
mogen selecteren. Deze vrijheid van inrichting – de pedagogisch-organisatorische autonomie van het bijzonder onderwijs – houdt onder meer in dat een bijzondere school leerlingen op allerlei gronden van principiële, onderwijsinhoudelijke, onderwijskundige en
pragmatische aard kan weigeren. Te denken valt aan criteria samenhangend met een
minimumniveau waaraan de leerling moet voldoen (taalbeheersing, Cito-score, maximumaantal leerlingen met een onderwijsachterstand), het geven van voorrang bij een bewuste
keuze voor een bepaalde religieuze grondslag75 of pedagogische visie enzovoort. Maar
ook kan gedacht worden aan administratieve maatstaven (postcode, reisafstand), organisatorische uitgangspunten (de school is vol, de klassen zijn al te groot, wie het eerst
komt het eerst maalt) en sociale criteria (kinderen uit het zelfde gezin worden sowieso
toegelaten).
75
De raad wil benadrukken, dat het gegeven dat een beroep op de vrijheid van richting niet opgaat omdat de betreffende school
niet hard en consequent op basis van de richting selecteert, niet uitsluit dat die school het al dan niet onderschrijven van de
richting als een van de relevante factoren laat meewegen. Zo is het voorstelbaar dat het onderschrijven van de richting (naast
andere factoren) een pré vormt, zonder dat het niet-onderschrijven nu altijd in een weigering hoeft te resulteren. De raad sluit
zeker niet uit dat zo’n beleid gezien de vrijheid van inrichting toelaatbaar is, maar onderstreept dat de wetgever ruimte heeft
om daaraan beperkingen te stellen.
60
Onderwijsraad, juli 2002
Naar het oordeel van de raad komt overigens aan het openbaar onderwijs evengoed een
zekere pedagogisch-organisatorische vrijheid toe om op basis van een aantal van de
vorengenoemde criteria beleid te voeren,76 uiteraard binnen de grenzen van de algemeenbeschikbaarheidseis van artikel 23 lid 4 Wpo en het toelatingsrecht van artikel 65 lid 3
Wpo. Het openbaar onderwijs gebruikt die vrijheid ook.77
Deze vrijheid van inrichting kan – zonder dat de Grondwet gewijzigd wordt – in substantiële mate door de wetgever beperkt worden. De vrijheid van inrichting voorzover zij niet
samenhangt met de richting kan, anders dan de vrijheid van richting, in vergaande mate
aan begrenzingen onderworpen worden. Uiteraard dienen daarvoor dan wel zwaarwegende gronden te zijn, en dienen de beperkende regelingen reëel te zijn en te voldoen aan
randvoorwaarden zoals proportionaliteit en subsidiariteit. Dat betekent dat sommige
beperkingen niet aanvaardbaar zijn. Zo is het ten eerste niet goed voorstelbaar dat scholen verplicht zouden worden leerlingen te blijven aannemen als ze echt ‘vol’ zitten, en
niet op zeer korte termijn aanvullende onderwijshuisvesting te realiseren is. Dat geldt
met name voor de bijzondere scholen en de op afstand geplaatste openbare scholen, die
voor hun onderwijshuisvesting van het gemeentebestuur afhankelijk zijn. Voor de niet op
afstand geplaatste scholen geldt dat mogelijk gezien artikel 23 lid 4 Grondwet en artikel
65 lid 3 Wpo niet onverkort. Evenzo is het niet goed denkbaar scholen die echt ‘vol’ zitten te verplichten nog meer leerlingen aan te nemen als ze niet in staat zijn op afzienbare termijn extra leerkrachten aan te nemen, gezien met name het lerarentekort.
Verder vloeit uit de differentiatie naar niveau in het voortgezet onderwijs voort dat zowel
bijzondere als openbare scholen een zekere (soms aanzienlijke) vrijheid moeten hebben en daar soms ook door het Inrichtingsbesluit toe verplicht worden - om leerlingen op
grond van hun basisschoolresultaten en het advies van de directeur van de basisschool,
of in vervolgjaren op grond van resultaten behaald op een andere school voor voortgezet
onderwijs, niet toe te laten.
Daarnaast zal de wetgever bij het stellen van beperkingen het internationale recht in acht
hebben te nemen. Dat betekent volgens de raad onder meer dat een dwingend, op etnische en culturele kenmerken gebaseerd spreidingsbeleid niet geoorloofd is. Een dergelijk
beleid zal vermoedelijk neerkomen op direct onderscheid naar ras of etnische afstamming, dat niet door de beugel kan in het licht van de Algemene wet gelijke behandeling78
en de in paragraaf 3.4 behandelde internationale discriminatieverboden. Deze zijn neergelegd in het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van
Rassendiscriminatie (IVUR), het Verdrag nopens de bestrijding van discriminatie in het
onderwijs (VBDO) en de EG-richtlijn 2000/43/EG. AWGB, IVUR en EG-richtlijn laten een uitzondering toe voor onderscheid naar ras dat ten doel heeft maatschappelijke achterstand
en achterstelling op te heffen (artikel 2 lid 3 AWGB; artikel 1 lid 4 IVUR; artikel 5 EG-richt-
76
77
78
Aldus ook staatssecretaris Adelmund, Kamerstukken II 2000-2001, 27083, nr. 13, p. 3, onder verwijzing naar Voorzitter
Afdeling Rechtspraak Raad van State 29 juli 1985, JO 4816 en 3 november 1992, JO 1993, 131. Bij de grondwetsherziening
van 1917 werd artikel 192 lid 2 Grondwet 1887 – “De inrichting van het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van
ieders godsdienstige begrippen, bij de wet geregeld” - vervangen door: “Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van
ieders godsdienstige begrippen, bij de wet geregeld” (artikel 192 lid 3 Grondwet 1917). Ter toelichting werd aangevoerd: “Het
onderwijs moet niet voor alle tijden en plaatsen onveranderlijk worden en versteenen, maar zich met tijd en plaats en verschillende opvoedkundige inzichten kunnen meebewegen” (Kan, Deel I, p. 480c).
Zo wordt in Amsterdam in het openbaar onderwijs een postcodebeleid gevoerd om te voorkomen dat kinderen van het ene naar
het andere postcodegebied gaan, zie Karsten, Roeleveld, et al., p. 35.
Aldus de Commissie gelijke behandeling 6 november 2001, AB 2002, 48.
Vaste grond onder de voeten
61
lijn).79 Bedacht moet worden dat deze uitzondering positieve actie behelst: het tijdelijk
toekennen van een bevoorrechte positie voor achterstandsleerlingen, en niet het middels
minimum- en maximumpercentages bij de toelating van zulke leerlingen opwerpen van
drempels en het opleggen van verplichtingen aan die leerlingen.80 Het weigeren van
allochtone leerlingen boven een bepaald quotum en daarmee het frustreren van de
schoolkeuze van die leerlingen en hun ouders valt uiteraard niet aan te merken als het
aan hen toekennen van een bevoorrechte positie.
Mogelijk zou gesteld kunnen worden dat een op etnische criteria gebaseerd spreidingsbeleid weliswaar in incidentele gevallen de keuzevrijheid van enige leden uit minderheidsgroepen frustreert, maar over het geheel voor die groepen een gunstig resultaat oplevert.
Die stelling berust op de aanvechtbare aanname dat een beroep op bepalingen die positieve actie toelaten ook mogelijk is wanneer door die actie bepaalde leden van de minderheidsgroeperingen, die (eigenlijk) geacht worden daarvan te kunnen profiteren, in
feite benadeeld worden. Bovendien wordt voorondersteld dat daadwerkelijk aangetoond
kan worden dat de voordelen die nadelen beduidend overtreffen, hetgeen niet eenvoudig
zal zijn. Het is twijfelachtig of een spreidingsbeleid slechts een beperkte groep allochtonen treft. Wil men een resultaat bereiken dat zoden aan de dijk zet (bijvoorbeeld in de
zin dat scholen niet meer dan 30% allochtone leerlingen herbergen) dan zal een grootscheepse verhuizing van leerlingen plaats moeten vinden, ook over de gemeentegrenzen
heen. Dit zal grote groepen allochtonen en autochtonen raken. Bovendien blijkt uit het
onderzoek van Karsten c.s. dat een ruime meerderheid van allochtonen gedwongen spreiding afwijst.81 Dergelijk gedwongen beleid, dat aanzienlijke aantallen van de doelgroepen
in hun keuzen belemmert, is moeilijk te verkopen als voorkeursbeleid.
Met inachtneming echter van deze (en mogelijk nog enkele andere) randvoorwaarden is
er voor de wetgever in principe een niet geringe ruimte om niet alleen aan het openbaar,
maar ook aan het bijzonder onderwijs voorschriften ter zake op te leggen. Zo zou de
wetgever, wanneer daartoe zwaarwegende gronden zijn, binnen voornoemde randvoorwaarden kunnen voorschrijven dat bijzondere scholen leerlingen in principe altijd zouden
moeten toelaten (uiteraard onder het voorbehoud dat ze de richting respecteren). De raad
komt hierop in 5.2.3.3 terug.
5.2.3.3 Versterking van het ouderlijk keuzerecht
In het voorgaande is vastgesteld dat een op etnische criteria gebaseerd dwingend spreidingsbeleid, met quota, percentages en dergelijke, in strijd is met nationaal-rechtelijke en
internationaal-rechtelijke gelijkheidsnormen. In de politieke discussie omtrent ‘witte’ en
‘zwarte’ scholen lijkt de invoering van een dergelijk beleid overigens geen serieuze optie
te zijn. De gedachtegang slaat veeleer een richting in die haaks staat op een dwingend
spreidingsbeleid. Recent worden pleidooien gehouden die er op neerkomen dat de vrijheid die het bijzonder onderwijs heeft om leerlingen te selecteren beperkt moet worden,
omdat deze vrijheid door het bijzonder onderwijs gebruikt (misbruikt) zou worden om
79
80
81
62
Het Verdrag nopens de bestrijding van discriminatie in het onderwijs bevat ter zake overigens geen bepaling. Mogelijk valt positieve actie niettemin met dit verdrag te verenigen op grond van een materiële uitleg van het daarin gehanteerde discriminatiebegrip.
In deze zin Tazelaar, 1996, p. 89; Vermeulen, 2001, p. 27 e.v.
Zie Karsten, Roeleveld et al., 2002, p. 92: “Bij de vraag of een school het aandeel allochtone leerlingen mag beperken antwoorden allochtone en allochtone ouders bijna tegenovergesteld. Van de autochtone ouders vindt meer dan 70% dat dat mag, terwijl van de allochtone ouders meer dan 60% vindt dat dat juist niet mag [...]. De ouders die vinden dat het aandeel niet beperkt
mag worden noemen als reden vooral het gevaar van discriminatie en de inperking van de keuzevrijheid van ouders; ook
beamen ze dat een ‘zwarte’ school een goede school kan zijn. Alle redenen om tegen een beperking te zijn worden door
allochtone ouders wat sterker benadrukt dan door autochtone ouders.”
Onderwijsraad, juli 2002
bijvoorbeeld door middel van quoteringsregelingen ‘zwarte’ leerlingen te weren, opdat de
eigen scholen voldoende ‘wit’ blijven. Dit zou een oververtegenwoordiging van allochtone leerlingen in het openbaar onderwijs en dus van openbare ‘zwarte’ scholen met zich
mee brengen. Als remedie hiervoor wordt voorgesteld ouders/leerlingen in principe het
recht te geven om tot de school van hun keuze toegelaten te worden. Zo is onlangs met
het oog hierop een motie-Lambrechts c.s.82 aangenomen. Daarin wordt gesteld “dat kinderen die extra aandacht en zorg nodig hebben (o.a. gehandicapte leerlingen, zorgleerlingen, allochtone leerlingen) steeds vaker op wachtlijsten komen, worden geweigerd dan
wel via discriminerende quoteringsregelingen over scholen voor openbaar en bijzonder
onderwijs worden verdeeld”. De motie roept de regering op te onderzoeken of het mogelijk is een algemene toelatingsplicht voor (alle) scholen in te voeren.
De raad zou bij dit voorstel tot introductie van een in beginsel ongeclausuleerd keuzerecht, voorzover daarmee beoogd wordt een verdere tweedeling in witte en zwarte scholen te voorkómen, de volgende kanttekeningen willen plaatsen.
Allereerst zou een consequente doorvoering van het primaat van het ouderlijk keuzerecht
in strijd komen met de vrijheid van richting als neergelegd in artikel 23 lid 5 en 6
Grondwet en onder meer uitgewerkt in artikel 7 lid 2 AWGB. Die vrijheid – de raad
betoogde dat reeds in 5.2.3.2 - brengt met zich mee dat het een confessionele onderwijsinstelling toegestaan is om op aan de richting van de instelling ontleende gronden leerlingen te weigeren die volgens de door deze instelling gehanteerde toelatingsnormen niet
voor toelating in aanmerking komen.83 Overigens dient hierbij nog eens benadrukt te
worden dat deze bevoegdheid er slechts is indien sprake is van een consistent, consequent beleid.84 Maar een beperkte categorie van ‘strenge’ scholen voldoet hier aan. De
grote stromingen in het confessioneel onderwijs hebben er in het algemeen van afgezien
om bij de toegang op grond van de richting te selecteren (zie eerder 5.2.2).
In principe zou een wettelijk gewaarborgd keuzerecht – met inachtneming van de vrijheid
van richting van de ‘kleine’ streng confessionele stromingen – daarom niet met de vrijheid van richting in strijd zijn. Het is evenwel de vraag of men met invoering van een
keuzerecht bereikt wat men blijkbaar voor ogen heeft. Het lijkt er op dat de gedachte is
dat een versterking van het ouderlijk keuzerecht en als complement daarvan de invoering
van een principe-aanvaardingsplicht van scholen tot een evenwichtiger spreiding zal
leiden. Dat is echter een illusie. Een belangrijke oorzaak van de tweedeling in ‘witte’ en
‘zwarte’ scholen is niet zozeer het toelatingsbeleid van ‘witte’ scholen, maar de tweedeling in de huisvesting. Scholen zijn meestal een afspiegeling van de wijk: veelal zijn er
‘zwarte’ scholen omdat er ‘zwarte’ wijken zijn. Daarbij is het in het algemeen niet bepalend of de school openbaar of bijzonder is.85
Daarnaast zou de raad nogmaals willen aantekenen dat een belangrijk deel van de segregatie in ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen nu juist is te wijten aan de uitoefening van het keuzerecht. Belangrijke groepen allochtonen kiezen voor openbaar onderwijs en voor islami82
83
84
85
Kamerstukken II 2001-2002, 28000 VIII, nr. 71; zie ook Handelingen II 2001-2002, p. 2260.
HR 22 januari 1988, AB 1988, 96, NJ 1988, 981. Uiteraard mogen daaronder niet begrepen worden criteria die zien op ras;
alleen het al dan niet onderschrijven van de religieuze of levensbeschouwelijke grondslag (richting) kan als criterium dienen.
HR 22 januari 1988, AB 1988, 96, NJ 1988, 981; Kamerstukken II 2000-2001, 27083, nr. 13; Aanhangsel Handelingen II 20002001, 171.
Aldus ook staatssecretaris Adelmund: “De meeste bijzondere scholen hanteren in de praktijk een open toelatingsbeleid. Je kunt
dit ook heel goed zien onder de grote rivieren; de zwarte scholen zijn rooms-katholieke scholen, omdat die in het centrum
staan, terwijl de openbare scholen zich aan de rand van de gemeente bevinden” (Handelingen II 2000-2001, p. 1847).
Vaste grond onder de voeten
63
tisch onderwijs.86 Verder valt te wijzen op het verschijnsel van de ‘witte vlucht’, dat een
factor van belang vormt bij het ontstaan van ‘zwarte’ scholen, en evenzeer voortkomt uit
door ouders gemaakte keuzen. Het ontstaan van ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen is daarom
voor een deel veroorzaakt door de uitoefening van het ouderlijk keuzerecht. Versterking
van dit keuzerecht kan dan ook niet beargumenteerd worden met het oog op het tegengaan van de tweedeling in ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen.
5.2.3.4 Spreiding in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
Een meer voor de hand liggend instrument, dat mogelijk geschikter is om gemengde leerlingenbestanden te realiseren, is naar het oordeel van de raad een spreidingsbeleid op
grond van andere criteria dan etnische afkomst. Interessant zijn in dit verband de ontwikkelingen in Vlaanderen. De Vlaamse regering heeft een ontwerp-Decreet betreffende gelijke
onderwijskansen ingediend, waarin het principe van het ouderlijk keuzerecht en daarmee
de toelatingsplicht van scholen vastgelegd wordt.87 Om nu evenwel te voorkomen dat de
uitoefening van dit keuzerecht leidt tot datgene wat men juist wil voorkomen – het ontstaan en toenemen van ‘zwarte’ scholen – wordt tevens voorgesteld om aan schoolbesturen het recht te geven om binnen bepaalde procentuele marges leerlingen waarvan de
thuistaal niet het Nederlands is, naar een andere school door te verwijzen. Met het oog
hierop bepaalt artikel III.1 § 1 van het ontwerpdecreet (versie mei 2002): “Elke leerling
heeft vanaf het schooljaar 2003-2004 een recht op inschrijving in de school, gekozen door
zijn ouders.” Daarnaast bepaalt artikel III.4 echter: “Een inrichtende macht [bevoegd gezag]
van een school voor gewoon onderwijs kan bij inschrijving elke bijkomende leerling waarvan de thuistaal niet of – afhankelijk van het geval – wél Nederlands is, doorverwijzen om
de vooropgestelde verhouding tussen beide leerlinggroepen te waarborgen. [...] Als voorwaarden voor de doorverwijzing geldt dat: [...] de relatieve aanwezigheid in de school tenminste 20% bedraagt en 10% hoger ligt dan de relatieve aanwezigheid in het werkingsgebied.” Ten slotte stelt artikel III.8: “Rekening houdend met het onderwijsaanbod brengt de
inrichtende macht de leerling onder in de vestigingsplaats, gekozen door zijn ouders. [...]
De inrichtende macht kan van de in het eerste lid bedoelde keuze afwijken: 1° wanneer de
veiligheid van de leerlingen in het gedrang zou worden gebracht omwille van materiële
omstandigheden in een vestigingsplaats, of 2° teneinde de relatieve aanwezigheid in een
vestigingsplaats meer in evenwicht te brengen met de relatieve aanwezigheid in de
school. De relatieve aanwezigheid in de vestigingsplaats dient daartoe ten minste 20% te
bedragen en 10% hoger te liggen dan de relatieve aanwezigheid in de school.”
Het ontwerpdecreet beoogt een evenwicht te realiseren tussen enerzijds een sterk schoolkeuzerecht, en anderzijds het belang van het tegengaan van concentratiescholen. Daarbij is
– juist vanwege de eerdergenoemde internationale gelijkheidsnormen - doelbewust niet
gekozen voor de etnische afstamming, maar voor de thuistaal als onderscheidend criterium. Het thuistaalcriterium is minder suspect dan het afstammingscriterium, en geeft beter
aan waar het om moet gaan: het bestrijden van onderwijsachterstanden. De raad is – onder
voorwaarde van de inachtneming van de vrijheid van richting van de streng confessionele
scholen, en mits aan bepaalde hierna te specificeren modaliteiten en randvoorwaarden is
voldaan – van oordeel dat zo’n etnisch neutraal spreidingsbeleid, ook als dat elementen van
gedwongen spreiding bevat, in het licht van de Grondwet door de beugel kan.88
86
87
88
Zie voor de cijfers inzake Amsterdam: Gramberg, 2000, p. 5.
Dit ontwerpdecreet (deels opgenomen in Bijlage 3.10) vormde een inspiratiebron voor de eerdergenoemde motie-Lambrechts
(Kamerstukken II 2001-2002, 28000 VIII, nr. 171). Zo riep deze motie op “advies te vragen of het mogelijk is (en zo ja, hoe) ook
in Nederland een aanvaardingsplicht ‘naar Vlaams model’ in te voeren voor met publieke middelen bekostigde scholen”.
Zie in deze richting Storimans, 2001, p. 135-140.
64
Onderwijsraad, juli 2002
Aan welke modaliteiten en randvoorwaarden dient gedacht te worden? Allereerst komt het
de raad voor, dat een spreidingsbeleid niet centraal gedicteerd kan worden. De problematiek van witte en zwarte scholen wordt primair bepaald door plaatselijke omstandigheden.
Zo speelt de problematiek in veel gemeenten op dit moment in het geheel niet.
Gedwongen spreiding zou in dit geval disproportioneel zijn, en daarmee in strijd met de
vrijheid van inrichting. Dit impliceert dat de concrete vormgeving van een eventueel spreidingsbeleid overgelaten moet worden aan lokale overheden, uiteraard binnen de door centrale regelgeving te stellen marges. Daarnaast ligt het voor de hand dit beleid niet uitsluitend toe te spitsen op de allochtone 1.9-leerlingen, maar daarin ook een plaats in te ruimen voor de autochtone 1.25-leerlingen.89 Primair zou dan ook gekeken moeten worden
naar de onderwijsachterstand van de betreffende leerling. Beter geschikt dan het Vlaamse
thuistaalcriterium is een maatstaf, gelegen in het opleidingsniveau van de ouders.90
Een plausibele modaliteit zou zijn, dat een eventueel spreidingsbeleid ingebed wordt in
het reeds bestaande raamwerk van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.
Binnen door het Landelijk Beleidskader gestelde randvoorwaarden en condities zouden
gemeenteraden gemachtigd (bij voorkeur niet: verplicht) dienen te worden om voorzover
daartoe zwaarwegende gronden zijn met schoolbesturen in het onderwijsachterstandenplan afspraken te maken over een (betere) spreiding van allochtone én autochtone leerlingen met onderwijsachterstanden.
Er dient dan overigens wel in voldoende mate vast te staan dat zo’n beleid ook werkelijk
het effect zal hebben dat er mee beoogd wordt: het tegengaan van een verdere opsplitsing van het Nederlandse onderwijsbestel in ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen, en meer in het
algemeen het verbeteren van de schoolresultaten van achterstandsleerlingen. Zo zal de
precieze formulering en uitvoering ervan nogal wat voeten in aarde hebben. Daarnaast
kan een aldus opgezet beleid leiden tot een grote bureaucratische rompslomp. Een indicatie van de omvang daarvan biedt de vormgeving van het voorgenomen spreidingsbeleid in Vlaanderen.91 Ten slotte zal één der hoofdoorzaken, te weten het gegeven dat er
‘witte’ en ‘zwarte’ wijken zijn, er niet door weggenomen worden.
Er zijn nog meer mitsen en maren. Zo is het twijfelachtig of de voorgestelde modaliteit
bruikbaar is voor het voortgezet onderwijs, dat door zijn indeling in onderwijsniveaus al
een vorm van tweedeling oproept. Daarnaast valt niet goed in te zien hoe een dwingend
spreidingsbeleid spoort met de in het huidige onderwijsbeleid beoogde autonomievergroting van scholen, de oproep aan scholen om zich meer te profileren en de tendens om
scholen mede op hun eindresultaten af te rekenen.
Verder wijst de raad er op dat het tegengaan van de geschetste tendensen door het dwingend opleggen van quota’s, het aldus de facto toewijzen van leerlingen aan een bepaalde
school of groep van scholen spanning oproept met het beginsel van de keuzevrijheid van
89
90
91
Vergelijk Inspectie van het Onderwijs, 2001, p. 151: “de resultaten van leerlingen uit een autochtoon zwak sociaal milieu zijn
verslechterd. Hun positie in het [voortgezet] onderwijs was in 1990 gunstiger dan die van allochtone leerlingen. In 1999 is het
omgekeerde het geval”. De raad vooronderstelt, dat deze verslechtering van de positie van de 1.25-leerlingen zich ook in het
basisonderwijs voordoet.
Bij zijn voorstellen voor herijking van de gewichtengeldenregeling (op grond waarvan aan scholen met veel 1.9-leerlingen extra
middelen toekomen) heeft de raad voorgesteld het etnische criterium in die regeling te laten vervallen, en te volstaan met het
opleidingsniveau van de ouders als enige maatstaf (Onderwijsraad, Wat ‘t zwaarst weegt…, Den Haag 2001).
Zie artikelen IV.1 tot en met V.7 van het Ontwerp van decreet betreffende gelijke onderwijskansen-I, achterin opgenomen als
Bijlage 3.10.
Vaste grond onder de voeten
65
ouders. Het zal zeker grote weerstanden oproepen als kinderen in strijd met de voorkeur
van hun ouders verplicht zouden worden naar een verder gelegen school te gaan, als een
dichterbij gelegen school van hun keuze (los van het spreidingsbeleid) bereid zou zijn en
in staat zou zijn hen toe te laten. Om deze reden wijzen schoolleiders en allochtone
ouders een dergelijk beleid dan ook af.92
Ten slotte dient niet over het hoofd gezien te worden dat er ook overwegingen kunnen
zijn om te streven naar een zekere homogeniteit van het leerlingenbestand, juist met het
oog op het bundelen van expertise en een deskundige aanpak van specifieke onderwijsachterstanden (Karsten, Roeleveld et al, 2002, p. 105).
5.3
De deelnemer centraal
5.3.1
PROBLEEMSCHETS
De versterking van de positie van de ouders/deelnemers is één van de uitgangspunten
geweest van het onderwijsbeleid van de afgelopen jaren. Dit uitgangspunt heeft allereerst maatregelen opgeleverd die de positie van de deelnemer als kwaliteitsbewuste
consument beogen te versterken. Dat heeft onder meer geleid tot de invoering van het
klachtrecht, de verplichtstelling van schoolgidsen en het openbaar maken van bij de
inspectie berustende schoolgegevens. Een en ander had geen raakpunten met artikel 23
Grondwet.
Er is naast deze insteek nog een ander motief voor versterking van de positie van de
deelnemer, te weten het (beter) doen aansluiten van het onderwijsaanbod op de vraag.
Vooronderstelling is hierbij blijkbaar dat deze uiteenlopen.93 Met name zou er een discrepantie zijn in de zin dat de ‘grote’ richtingen in het bijzonder onderwijs oververtegenwoordigd zouden zijn.
5.3.2
ENKELE
GEGEVENS
De vraag is of het bovenbeschreven probleem in de praktijk erg speelt. Uit onderzoek
blijkt dat in veel gevallen ouders die school kunnen vinden die hen het meest aanspreekt
(Laemers, 1999). Deze tevredenheid geldt in ieder geval ook voorzover het de richting van
de school betreft. Gebleken is dat in het primair onderwijs 14% van de ouders niet de
school van hun voorkeur hebben kunnen kiezen. Voor het voortgezet onderwijs gaat het
om 8%. Voor beide onderwijssoorten geldt dat in ongeveer 90% van de gevallen de schoolkeuze naar tevredenheid van de ouders is gerealiseerd. In totaal heeft 85% van de ouders
met kinderen in het primair onderwijs en 93% van de ouders met kinderen in het voortgezet onderwijs de school kunnen kiezen met de richting van hun voorkeur. Als de laatste
cijfers worden bezien naar denominatie gelden volgens dit onderzoek voor de grote richtingen in het primair onderwijs de volgende cijfers: openbaar 70%, protestants-christelijk
90%, rooms-katholiek 90%. Voor het voortgezet onderwijs zijn de percentages: openbaar
90%, protestants-christelijk 100%, rooms-katholiek 100%.
92
93
Karsten, Roeleveld et al., 2002, p. 109-110. Autochtone ouders wijzen een dergelijk beleid niet af, vermoedelijk omdat ze vooronderstellen dat dit beleid slechts een grens stelt aan het aantal toe te laten allochtonen, en geen belemmeringen zal oproepen
voor hun schoolkeuze.
Zie reeds de motie-De Cloe, Kamerstukken II 1993-1994, 23070, nr. 29.
66
Onderwijsraad, juli 2002
Ouders blijken ondanks de secularisatie de richting van de school nog steeds een belangrijke, hoewel niet altijd doorslaggevende factor te vinden bij de schoolkeuze. Duidelijk is
dat de kwaliteit van het geboden onderwijs en de afstand andere belangrijke schoolkeuzemotieven zijn die vaak de doorslag geven. (Nijkamp, 2001; Kessel, van & Wieringen,
van, 1997). De richting als belangrijkste schoolmotief scoort het hoogst in het gereformeerd en het reformatorisch onderwijs, meer dan 90%. Van de ouders in het protestantschristelijk onderwijs is dit percentage 80%, terwijl in het rooms-katholiek en het openbaar
onderwijs 50% van de ouders daaraan veel belang hecht. Deze trend van differentiatie in
de betekenis die aan de richting wordt gehecht is ook te vinden in ander onderzoek
(Dijkstra & Herweijer, 2002).
Ook Dijkstra en Herweijer komen op basis van analyses van een aantal lopende onderzoeken tot de conclusie dat wat betreft het primair onderwijs ouders in overgrote meerderheid in staat zijn hun onderwijsvoorkeur te realiseren.94 De gegevens hebben enerzijds betrekking op de mate waarin de richting van de school die ouders feitelijk kiezen
aansluit bij hun wensen ter zake. Anderzijds betreffen ze de motieven die ouders hebben
bij het bepalen van de keuze van een school en de verschillen die er daarbij tussen verschillende richtingen bestaan.
Uit de gegevens komt naar voren dat het feitelijke aandeel van de grote ‘richtingen’
(openbaar, protestants-christelijk en rooms-katholiek) groter is dan de voorkeur voor die
richtingen. Dat is niet zozeer het gevolg van een achterblijvend aanbod van de kleinere
richtingen, als wel van het feit dat één op de zeven ouders geen voorkeur heeft. Uit vergelijking met eerdere SCP-peilingen blijkt dat het aantal ouders dat geen voorkeur voor
een richting heeft, is toegenomen van 8% naar 14%, terwijl de voorkeur voor openbaar
onderwijs iets verminderd lijkt.
Bij confrontatie van de richting van de gekozen school met de richting die de voorkeur
van de ouders heeft, blijkt dat tussen de 80 en 85% van de ouders die een voorkeur voor
een van de grote richtingen hebben hun kind op een school van hun voorkeursrichting
hebben geplaatst. Bezien vanuit de leerlingenpopulatie is de vraag aan de orde in hoeverre de richtingsvoorkeur past bij de richting van de school die voor het kind werd gekozen. Uit het hier besproken onderzoek valt op te maken dat de scholen van de drie grote
richtingen voor 60 tot 70% worden bevolkt door leerlingen voor wie de school de voorkeursrichting heeft. De overige 30 tot 40% zijn leerlingen met ouders die de voorkeur
aan een andere richting geven of ouders zonder richtingsvoorkeur. Dit laatste komt vrij
veel voor in het katholiek onderwijs, waar 20% van de ouders geen voorkeur heeft en
13% een voorkeur voor het openbaar onderwijs uitspreekt.
Bij de keuzeoverwegingen die een belangrijke rol spelen zijn interessante resultaten te
zien. Ouders met kinderen op openbare en katholieke scholen hebben dezelfde overwegingen. Zwaarwegend zijn vooral de bereikbaarheid te voet, de goede sfeer op school
en het in onderwijskundig opzicht passen bij de behoeften van het kind. Voor katholieke
ouders zijn aan levensbeschouwing gerelateerde overwegingen minder zwaarwegend.
Voor protestantse ouders ligt dit veelal anders. Het aansluiten van de school bij de
94
Dijkstra & Herweijer, 2002. De gebruikte databestanden zijn opgebouwd als onderdeel van nog lopende onderzoeken van het
Sociaal en Cultureel Planbureau (‘Kwaliteit van het funderend onderwijs’) en de Rijksuniversiteit Groningen in samenwerking
met de Vrije Universiteit (‘Motivaties voor confessioneel basisonderwijs’).
Vaste grond onder de voeten
67
levensbeschouwing of het geloof thuis wordt als meest doorslaggevende reden
genoemd.
Voorzover er niettemin serieuze knelpunten zouden zijn, al dan niet in de vorm van een
oververtegenwoordiging van confessioneel onderwijs, zijn er verschillende opties denkbaar om de discrepantie tussen vraag en aanbod te verminderen door de positie van de
deelnemer te versterken. Gedacht kan worden aan het versterken van de positie van de
deelnemer met betrekking tot de schoolstichting (5.3.3), de bestuurssamenstelling &
medezeggenschap (5.3.4) en de toelating (5.3.5).
5.3.3
VERRUIMING
VAN DE VRIJHEID VAN SCHOOLSTICHTING
In principe zou de ‘onderwijsmarkt’ door vrije toetreding van nieuwe aanbieders voldoende pluriformiteit en differentiatie van verschillende vormen en richtingen van onderwijs
moeten bieden. De vrijheid van toetreding (vrijheid van stichting) is door de recentere
onderwijswetgeving echter vergaand ingeperkt, zowel voor het bekostigd als het nietbekostigd (particulier) onderwijs.
Ten eerste is het stichten van een bekostigde school sinds een jaar of tien erg moeilijk.
Twee factoren zijn daar debet aan. De eerste factor vormt de ophoging van de stichtingsnormen in het primair onderwijs. Feitelijk komt deze verhoging, in combinatie met de
aan het richtingsbegrip gekoppelde criteria (zie hierna), er op neer dat stichting van nieuwe scholen voor primair onderwijs - behalve in nieuwbouwwijken - zo goed als onmogelijk is geworden. Hetzelfde geldt ook voor het voortgezet onderwijs, dat al langer moet
voldoen aan hoge stichtingsnormen.
Een tweede belemmerende factor is gelegen in de rol van het richtingsbegrip als bekostigingsfactor. In het huidige stelsel worden de prognoses grotendeels gegrond op extrapolaties op basis van de bestaande, historisch gegroeide verdeling naar erkende richtingen.
Zo gaat de stichtingsmethodiek in het basisonderwijs (artikel 76 lid 2 WPO) en in het
voortgezet onderwijs (huidige praktijk ex artikel 65 Wvo) vooral uit van prognoses gebaseerd op de verdeling van richtingen onder de bestaande basisscholen.95
Een dergelijk stelsel functioneerde adequaat in een verzuilde samenleving, opgedeeld in
duidelijk naar godsdienst en levensovertuiging onderscheiden bevolkingsgroepen, voor
wie de richting een bepalend schoolkeuzemotief vormde. Die verzuilde samenleving is
echter grotendeels verleden tijd. De toenemende religieuze en culturele pluriformiteit,
individualisering en secularisatie brengen met zich mee dat er niet meer uitgegaan kan
worden van op basis van een gedeelde levensbeschouwing georganiseerde bevolkingsgroepen. De toegepaste planningsmethodieken bevoordelen in deze situatie de traditionele confessionele richtingen ten opzichte van de ‘kleine’ en ‘nieuwe’ richtingen. Een en
ander leidt, zo stelt men, tot een discrepantie tussen vraag en aanbod, meer concreet: tot
een oververtegenwoordiging van het traditionele katholieke en protestants-christelijke
onderwijs, en een ondervertegenwoordiging van scholen op islamitische, hindoeïstische
en evangelische grondslag.
95
Zie bijvoorbeeld Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 3 juli 1997, AB 1998, 63.
68
Onderwijsraad, juli 2002
Verlaging van de stichtingsnormen wordt op afzienbare termijn niet overwogen. De oorspronkelijk als tijdelijk bedoelde verhoging van de stichtingsnormen is door de wetgever
voor onbepaalde duur verlengd.
Het kabinet heeft in de beleidsnotitie Naar een flexibeler scholenbestand 96 voor een
andere weg gekozen, daarbij voortbordurend op het raadsadvies Richtingvrij en richtingbepalend (1996), waarin is voorgesteld de planning van nieuwe basisscholen los te koppelen van het richtingsbegrip (richtingvrije planning). Het kabinet heeft overigens niet
exclusief voor een stelsel van richtingvrije planning gekozen, maar een soort tussenweg
voorgesteld. Deze komt er op neer dat het huidige stelsel van op de richting gebaseerde
planning aan de hand van indirecte meting aangevuld wordt met de richtingvrije methode van ouderverklaringen. Met andere woorden, de aanvrager heeft in dit voorstel de
keuze: hij kan proberen hetzij via het klassieke stelsel, hetzij op basis van ouderverklaringen aan te tonen dat hij aan de stichtingsnorm voldoet. In het laatstgenoemde geval is
niet vereist dat de aangevraagde school van een erkende richting uitgaat, en worden de
bestaande verhoudingen niet als uitgangspunt genomen. Voldoende is dat het vereiste
aantal ouderverklaringen wordt overgelegd, ongeacht de achterliggende motivatie ervan.
Krijgt dit voornemen - dat de instemming heeft van de Tweede Kamer97 - kracht van wet,
dan wordt aan de ‘kleine’ en ‘nieuwe’ richtingen ongetwijfeld meer vrijheid gegeven om
eigen scholen te stichten. Dit voorstel vormt een voorbeeld van het terugkeren naar de
oorspronkelijke uitwerking van de bedoelingen van de grondwetgever: in wezen vormt
de richtingvrije planning niets anders dan het actualiseren van oude principes uit de
Lager-onderwijswet 1920. Aldus zal het ongetwijfeld eenvoudiger worden om een eventuele vraag-aanboddiscrepantie te doen verminderen.
Ten tweede is ook het stichten van niet-bekostigde particuliere scholen lastig (Zie
Loosjes, 2001). Uiteraard is er het probleem van de financiering van deze scholen. Maar
bovendien is het onduidelijk welke maatstaven de overheid aan het particulier basisonderwijs kan opleggen, en hoever het toezicht door de inspectie ter zake strekt. Dit heeft
vooral te maken met de vraag aan welke deugdelijkheidseisen de particuliere scholen
moeten voldoen om aangemerkt te worden als een school als bedoeld in de Leerplichtwet. Gelden bijvoorbeeld alle kerndoelen ingevolge artikel 1 Leerplichtwet ook voor zo’n
school?
Ook in andere gevallen zullen ouders de onderwijswetgeving zien als belemmering van
de daadwerkelijke uitvoering van het (klassieke) grondwettelijke recht tot het geven van
onderwijs. Het is aan de inspectie en de wetgever om hier marges te bepalen. In hoeverre
wil de overheid bijvoorbeeld een verbod op huisonderwijs handhaven? Welke deugdelijkheidseisen wil de wetgever stellen aan onderwijs dat niet door de overheid bekostigd
wordt? Het zou een goede zaak zijn als de wetgever nader zou verhelderen welke deugdelijkheidseisen voor het particulier onderwijs gelden.
5.3.4
DE
DEELNEMER IN HET BESTUUR EN IN DE MEDEZEGGENSCHAP
Het tweede lid van artikel 23 Grondwet laat in het midden wie in rechte aanspraak kan
maken op de bescherming die het klassieke grondrecht inzake de vrijheid van onderwijs
biedt. De tekst stelt alleen dat het geven van onderwijs vrij is. De open formulering wijst
96
97
Kamerstukken II 2000-2001, 25167, nr. 5.
Kamerstukken II 2000-2001, 25167, nr. 6.
Vaste grond onder de voeten
69
erop dat de groep van ‘grondrechtsdragers’ zo ruim mogelijk gezien moet worden. Dit
betekent dat ‘het geven van onderwijs’ aan eenieder toekomt, zowel individuen als collectiviteiten die al dan niet rechtspersoonlijkheid bezitten. Voorts wijst het woord ‘geven’
in artikel 23 lid 2 Grondwet, alsmede de tweede volzin van artikel 23 lid 6 Grondwet
(inzake de benoemingsvrijheid) erop dat het grondrecht voor zover het gaat om bekostigde bijzondere instellingen niet toekomt aan de onderwijsafnemers (ouders en leerlingen)
of aan individuele onderwijzers, maar aan de aanbieders van (respectievelijk de werkgevers in het) bijzonder onderwijs: de rechtspersonen (schoolbesturen) die een bijzondere
school oprichten, in stand houden en daarbinnen onderwijs doen geven.
Met het standpunt dat de vrijheid van onderwijs berust bij het bevoegd gezag – de
rechtspersoon, het schoolbestuur – is nog niet bepaald hoe dat bevoegd gezag er uitziet
en is dus nog niet vastgesteld wie het binnen de rechtspersoon voor het zeggen heeft.
Tot op heden heeft de wetgever zich in de geest van de grondwetgever op het standpunt
gesteld dat dit juist omwille van de vrijheid van onderwijs, die onder meer de vrijheid
van interne organisatie behelst, overgelaten dient te worden aan de eigen regelingen van
de rechtspersoon. Het zijn dus de statuten, reglementen en besluiten die bepalen wie
binnen de rechtspersoon ‘de baas’ is.98 Het is niet aan de wetgever om ter zake nadere
voorschriften te stellen.
Niettemin is de positie van ouders in het schoolbestuur voorwerp van fundamentele politieke discussie. Het regeerakkoord van het kabinet-Kok II zegt hierover: “De zeggenschap
van ouders en leerlingen in de school wordt versterkt. Alle ouders van leerlingen hebben
een gelijkwaardige positie. Zij mogen niet op grond van identiteit uit bestuur of zeggenschapstructuur worden geweerd.”99 De regering baseert zich hierbij op het standpunt dat
in wetgeving en internationale verdragen het primaat van ouders is vastgelegd bij de
opvoeding en keuze van het onderwijs voor hun kinderen.100 Met het oog hierop is de
regering voornemens om de Wmo zo te wijzigen dat ouders van toegelaten leerlingen
niet meer uit de medezeggenschapsraad geweerd kunnen worden. Tevens zal de oudergeleding instemmingsrecht krijgen ter zake van het voornemen van het schoolbestuur
om de grondslag van de school te wijzigen, en zal zij de weigering van het bestuur om
een voorstel van haar tot grondslagwijziging over te nemen aan de geschillencommissie
kunnen voorleggen. Van regelgeving met betrekking tot de samenstelling van het schoolbestuur met het oog op vertegenwoordiging van ouders in het bestuur heeft de regering
vooralsnog afgezien.101
De raad ondersteunt het voornemen van de regering om de medezeggenschap ter zake
te versterken. De vrijheid van onderwijs, en in het bijzonder de vrijheid van richting, is
een recht dat zwaar grondwettelijk is beschermd. Niettemin is dit grondrecht niet onbegrensd. Elk grondrecht, ook de vrijheid van onderwijs, geldt slechts binnen bepaalde
marges van redelijkheid. Weliswaar berust grondwettelijk gezien het bestuurlijke primaat
bij het bevoegd gezag. Maar evenzo kende de grondwetgever van aanvang af tevens
gewicht toe aan het belang van de ouders met betrekking tot de opvoeding van hun kin-
98
99
100
101
70
Zie voor een nadere argumentatie Onderwijsraad, 1996.
Kamerstukken II 1997-1998, 26024, nr. 9. p. 60.
Kamerstukken II 1996-1997, 25167, nr. 1, p. 14-15. Voor een kritische beoordeling van dit standpunt zie Vermeulen, 1999, p.
77-82.
Kamerstukken II 2000-2001, 27680, nr. 1, p. 16-18 (notitie Ouders en school: versterking van het partnerschap);
Kamerstukken II 2000-2001, 27400 VIII, nr. 80, p. 5-10.
Onderwijsraad, juli 2002
deren. De overheid diende de vrijheid te laten dat scholen werden gesticht waar het
onderwijs geheel in de geest van de ouders was. Vooronderstelling was dat door de vrijheid om onderwijs te (doen) geven (het droit d’enseigner) ook de vrijheid om het onderwijs naar keuze te krijgen (het droit d’apprendre) voldoende gewaarborgd was.102
In zijn advies Wat scholen vermogen heeft de raad onder meer met het oog op het versterken van de vooronderstelde band tussen ‘onderwijsgever’ en ‘onderwijsontvangers’
voorgesteld een initiatiefrecht toe te kennen aan de medezeggenschapsraad (MR). Dit
recht zou onder andere moeten inhouden dat de MR voorstellen kan doen tot wijziging
van bijvoorbeeld de grondslag (richting) en de pegagogische, didactische en organisatorische inrichting. In dat advies heeft de raad (overigens) benadrukt dat dit initiatiefrecht
niet bij de geleding van ouders/leerlingen zou dienen te berusten, maar bij de MR in zijn
geheel. Dit gremium is in zijn hoedanigheid van gemeenschappelijk medezeggenschapsorgaan de instantie bij uitstek om de school als geheel te representeren (Onderwijsraad,
2002, p. 14 en 85). Het is niet goed denkbaar dat bijvoorbeeld de besluitvorming over
een grondslagwijziging buiten het personeel om zou kunnen geschieden.
Het voorgaande betekent naar het oordeel van de raad, dat als MR – de representant van
de school, van leerlingen/ouders én leraren – op essentiële punten wezenlijk anders
denkt dan het schoolbestuur, aan hem een procedure bij de geschillencommissie zou
moeten toekomen. In deze procedure toetst de commissie of het schoolbestuur in redelijkheid tot zijn standpunt heeft kunnen komen. Een dergelijke toetsing laat het primaat
van het schoolbestuur in beginsel intact, maar vergt wel van het schoolbestuur dat het
zijn standpunten adequaat tegenover de school, gerepresenteerd door de MR, kan verantwoorden. Een initiatiefrecht van de MR met een beroepsmogelijkheid bij de geschillencommissie kan beschouwd worden als een instrument om de redelijkheidsmarges te
bewaken waarbinnen het schoolbestuur zich ten opzichte van onder meer de onderwijsafnemers bij de uitoefening van de vrijheid van onderwijs heeft te houden.
Een verdergaande begrenzing van de vrijheid van het schoolbestuur stuit evenwel op
grondwettelijke bezwaren. De onderwijswetgever heeft met het oog op de vrijheid van
onderwijs de vaststelling van de bevoegdheidsverdeling binnen het schoolbestuur altijd
gezien als een materie die niet tot zijn competentie behoort, en dus overgelaten dient te
worden aan de regeling in de statuten. In vele gevallen is in de statutaire regeling voorzien in een stevige inbreng van ouders. In andere gevallen heeft dat mogelijk een
bestuursstructuur opgeleverd die niet altijd voldoet aan de democratische idealen van
deze tijd, maar dat neemt niet weg dat ook deze tot op heden gezien worden als aanvaardbare organisatorische invullingen van de onderwijsvrijheid. Om zonder zwaarwegende redenen, ontleend aan fundamenteel gewijzigde omstandigheden, over te gaan tot
het dwingend opleggen van een ingrijpende aanpassing van zulke organisatorische invullingen acht de raad dan ook niet alleen onverenigbaar met de vrijheid van onderwijs,
maar ook met de in artikel 8 Grondwet – de vrijheid van vereniging – neergelegde organisatievrijheid (Onderwijsraad, 1996, p. 51 e.v.). Dergelijke zwaarwegende redenen zijn
niet aanwezig. De wetgever dient dan ook niet te treden in de samenstelling van het
102
Aldus de memorie van toelichting, Handelingen II 1847-1848, p. 355: “Tegenover dit openbaar onderwijs, door den Staat ingesteld, aangekweekt, aanbevolen en beschermd, zal intusschen overstaan het regt voor elk, die, naar regelen door de wet te
stellen, van zijne bekwaamheid en zedelijkheid kan doen blijken, om vrijelijk zijne kundigheden aan anderen mede te delen [het
droit d’enseigner]. Tegenover dat openbaar onderwijs, door den Staat ingesteld, aangekweekt, aanbevolen en beschermd, zal
intusschen overstaan het regt der ouders om naar hunnen begrippen de opvoeding hunner kinderen te regelen, en de ontwikkeling van hun verstand toe te vertrouwen aan hen, die, geheel onafhankelijk van het gezag, met bekwaamheid en zedelijkheid
toegerust, de bevoegdheid tot het geven van onderwijs hebben verkregen” [het ‘droit d’apprendre’]. Zie Vermeulen, 1999, p. 17.
Vaste grond onder de voeten
71
schoolbestuur. Terecht ziet de regering af van het stellen van bekostigingsvoorwaarden
ter zake. Ten onrechte evenwel wordt daartoe als (enig) argument slechts aangevoerd,
dat dit niet nodig is nu ouders al in belangrijke mate in het bestuur van bijzondere scholen participeren.103 Dit is juist, maar daarnaast geldt als zelfstandig argument, dat dit in
strijd is met de Grondwet.
5.3.5
HET
OUDERLIJK KEUZERECHT
Een laatste instrument waarmee de positie van de deelnemer versterkt zou kunnen worden is een wettelijke verankering van een keuzerecht van en daarmee corresponderende
toelatingsplicht jegens de ouder/leerling. Eerder, in 5.2.3.3, heeft de raad aangegeven
dat een dergelijk instrument niet geschikt is om een verdergaande opsplitsing in ‘witte’
en ‘zwarte’ scholen tegen te gaan. Veeleer kan geconstateerd worden dat die ontwikkeling mede teweeggebracht is door keuzes van ouders. Dat betekent nog niet, dat versterking van het ouderlijk keuzerecht per sé achterwege dient te blijven. Versterking van dit
recht zou zeer wel gerechtvaardigd kunnen worden vanuit één van de hoofddoelstellingen van het duale bestel: het realiseren van aansluiting van het aanbod van scholen aan
de vraag van de deelnemers.
Eerder – in 5.2.3.2 en 5.2.3.3 - is reeds vastgesteld dat de Grondwet zich niet verzet
tegen een vergaande versterking van het keuzerecht, ten koste van de uit de vrijheid van
inrichting voortvloeiende selectievrijheid van het bijzonder onderwijs. Nu is dit keuzerecht tegenwoordig al niet zo zwak als men veelal meent. Impliciet uitgangspunt van het
Nederlandse onderwijsbestel is dat beperking van het keuzerecht, en dus een recht op
selectie van het bijzonder onderwijs, slechts geoorloofd is als er reële keuzes in de vorm
van een genoegzaam aantal alternatieven voorhanden zijn. Wanneer die keuzemogelijkheid er niet is, vanwege de geografische ligging, dominante positie of speciale functie
van de betreffende onderwijsinstelling, geldt er materieel een toelatingsplicht. Zo zijn bijzondere scholen verplicht leerlingen ongeacht hun grondslag onverkort toe te laten wanneer binnen een bepaalde straal geen openbare school aanwezig is (artikel 58 Wpo, artikel 48 Wvo). Instellingen in de bve-sector en het hoger onderwijs dienen alle studenten
toe te laten – behoudens voorzover deze niet bereid zijn de grondslag te respecteren
(artikel 8.1.1 lid 5 Web, artikel 7.37 lid 4 Whw) - hetgeen een lichte eis is (onverschilligheid en desinteresse zijn al voldoende). Hetzelfde geldt ten slotte voor het speciaal
onderwijs: ook daar geldt – onder het voorbehoud dat de ouders bereid zijn te verklaren
dat zij de grondslag zullen respecteren – de eis van gelijke toegang (artikel 40 lid 4 Wpo,
art. 40 lid 4 Wec). Deze beperkingen van de mogelijkheid om op richting te selecteren
liggen voor de hand. Daar waar een bijzondere onderwijsinstelling een monopolist of oligopolist is, dient zij – behoudens disrespect voor de grondslag - voor eenieder, ongeacht
zijn levensbeschouwelijke achtergrond, open te staan.
Het voorgaande impliceert, dat het bijzonder onderwijs de facto slechts in het primair en
voortgezet onderwijs de mogelijkheid heeft om op grond van de richting te weigeren.
Daarbij gelden dan ook nog twee randvoorwaarden: zo’n weigering – al zou deze door de
richting gemotiveerd zijn – is niet toelaatbaar wanneer deze gebaseerd is op een door
103
Kamerstukken II 2000-2001, 27680, nr. 1, p. 17-18: “Het kabinet heeft overwogen of een dergelijke wettelijke bepaling [inhoudend dat een deel van het bestuur op bindende voordracht van ouders en leerlingen wordt benoemd, zie artikel 47 en 48 Wpo
voor het op afstand geplaatste openbaar onderwijs] ook zou moeten worden gesteld aan het bijzonder onderwijs. Het kabinet
heeft hier geen principieel bezwaar tegen, maar ziet op dit moment niet de dringende noodzaak dit bij wet te regelen. Dit omdat
de praktijk het algemene beeld laat zien dat ouders al in hoge mate betrokken zijn bij het bestuur van bijzondere scholen.”
72
Onderwijsraad, juli 2002
verdragen en de Algemene wet gelijke behandeling verboden grond, zoals ras en allochtone afkomst. Evenmin is een weigering door een beroep op de vrijheid van richting te
rechtvaardigen wanneer deze weigering niet gebaseerd is op een consistent en consequent, op die richting gegrond, toelatingsbeleid (zie eerder 5.2.3.2).
Met inachtneming van de grondwettelijk gegarandeerde vrijheid om met een beroep op
de richting – binnen voormelde twee voorwaarden – leerlingen te mogen weigeren, heeft
de wetgever een ruime marge om het afwijzen van leerlingen (ook door het bijzonder
onderwijs) aan banden te leggen. Zodanige weigering is immers niet gegrond op de
(schier onaantastbare) vrijheid van richting, maar op de vrijheid van inrichting, waaraan
de wetgever (soms) vergaande beperkingen kan stellen.
Aan het – bij wettelijke deugdelijkheidseis/bekostigingsvoorwaarde – beperken van de
vrijheid van inrichting dient dan wel een adequate belangenafweging ten grondslag te
liggen. Zo zal de wetgever zich gezien de vrijheid van inrichting van het bijzonder onderwijs en de beleidsvrijheid van het openbaar onderwijs dienen af te vragen of de beperking wel voldoet aan eisen van proportionaliteit en subsidiariteit (zie eerder 5.2.3.2). Er
zal een afweging moeten plaatsvinden tussen de ruimte die het bevoegd gezag van een
school moet hebben om leerlingen te kunnen weigeren op allerlei reële gronden (veiligheidsoverwegingen, capaciteit, niveau, pedagogisch-didactische randvoorwaarden, voorrang voor broers/zussen van reeds eerder toegelaten leerlingen, prioriteit voor hen die
de richting onderschrijven), en het recht van ouders om die school te kiezen omdat deze
het dichtst bij gelegen is, of ‘beter’ is, of waarvan zij van oordeel zijn dat deze het beste
aansluit bij hun overtuigingen et cetera.
Daarbij zal de wetgever zich rekenschap moeten geven van het gegeven, dat een sterker
keuzerecht veelal haaks zal staan op de door hem gewenste spreiding. Ook zal hij zich
dienen af te vragen of een beperking van de selectievrijheid die uit een wettelijk verankerd keuzerecht voortvloeit wel altijd realistisch is, bijvoorbeeld als de school/klas echt
‘vol’ is, of als onverkorte uitoefening van dat recht de mogelijkheid een adequate ‘mix’ te
realiseren, en aldus de integratie van allochtone leerlingen te bevorderen, bemoeilijkt.
Ook moet in ogenschouw genomen worden dat een ongeclausuleerde toelatingsplicht
haaks staat op de voorkeur van een grote meerderheid van de Nederlandse bevolking en
de Tweede Kamer voor kleinschaliger scholen.104 En ten slotte zal de wetgever zich rekenschap moeten geven van het feit dat het huidige overheidsbeleid gericht is op autonomievergroting, profilering, differentiatie en concurrentie, hetgeen een zekere ruimte voor
onderwijsinstellingen om te selecteren lijkt te vooronderstellen.
Tegelijkertijd is er ook een keerzijde. Ongetwijfeld is het zo, dat er schoolbesturen in het
bijzonder én het openbaar onderwijs zijn die met het hanteren van prima facie neutrale
criteria, zoals een postcodemaatstaf, hoge eisen aan Cito-scores, het vragen van aanzienlijke ouderbijdragen105 feitelijk een selectie op basis van etnische afkomst, milieu en onderwijsachterstanden bewerkstelligen. Meestal zal het stellen van zulke eisen wel te goeder
trouw geschieden. Het in ruime mate toelaten van het (blijven) hanteren van die eisen zal
evenwel de effectuering van het ouderlijk keuzerecht vergaand kunnen frustreren.
104
105
Zie bijvoorbeeld de motie Lambrechts/Cornielje, Kamerstukken II 2001-2002, 28000 VIII, nr. 72: “overwegende, dat 70 tot 75%
van de Nederlandse bevolking voorkeur heeft voor kleinere scholen; overwegende, dat het proces van institutionele schaalvergroting in het onderwijs niet verder moet worden doorgezet; verzoekt de regering om concrete voorstellen te doen voor instrumenten die kleinere schoollocaties dan wel een kleinschalige inrichting van bestaande scholen vorm kunnen geven”.
Formeel kan dat slechts op basis van vrijwilligheid; in de praktijk kan dit behoorlijk dwingend uitwerken, zie Onderwijsraad,
2001, p. 19-20.
Vaste grond onder de voeten
73
5.4
Sociale cohesie, openbare orde en de vrijheid van onderwijs
5.4.1
PROBLEEMSCHETS
Artikel 23, tweede lid Grondwet waarborgt burgers het klassieke grondrecht om scholen
te stichten en daarbinnen naar eigen inzicht onderwijs te (doen) geven, zonder dat daar
van overheidswege een vergunning voor nodig is. Deze vrijheid is evenwel niet onbeperkt. Artikel 23 Grondwet geeft zelf al enkele expliciete beperkingsmogelijkheden. Het
tweede lid noemt drie algemene, zowel voor het bekostigd als het niet-bekostigd onderwijs geldende randvoorwaarden: de verplichting van het bevoegd gezag om schooltoezicht toe te staan en om (uitsluitend) docenten te benoemen die voldoen aan voorgeschreven bekwaamheidseisen en zedelijkheidseisen. Daarnaast gelden voor het bekostigd
bijzonder onderwijs de gestelde deugdelijkheidseisen (artikel 23 lid 5 en 6 Grondwet).
Via de band van artikel 1 Leerplichtwet wordt ook aan het niet-bekostigd onderwijs de
voorwaarde gesteld dat de inrichting van dit onderwijs ‘overeenkomt’ met het onderwijs
aan bekostigde scholen.
Naast deze specifiek voor het onderwijs geschreven beperkingen vloeien uit de rechtsorde algemeen geldende randvoorwaarden voort, die ook voor het onderwijs gelden.
Gedacht kan worden aan de Algemene wet gelijke behandeling, het arbeidsrecht, de
strafwetgeving, de eisen die het Burgerlijk Wetboek stelt aan privaatrechtelijke rechtspersonen en dergelijke. De raad komt daar in 5.4.3 op terug.
Ondanks het gegeven dat (ook) het bijzonder onderwijs daarom aan nogal wat grenzen
onderworpen is, is de afgelopen jaren de vrees ontstaan dat de groei van het aantal scholen die uitgaan van een minderheidsreligie of –levensovertuiging, die op bepaalde punten
afwijkt van de heersende opvattingen en inzichten, problematisch is. Onder andere wordt
gevreesd dat het onderwijs in dergelijke (voornamelijk islamitische) scholen negatieve
gevolgen kan hebben voor de sociale cohesie en de integratie van minderheden. Zo is
bijvoorbeeld bij de bespreking van het ontwerp-Plan van scholen 1999-2001 de (on)wenselijkheid van dergelijke scholen aan de orde gesteld.106
Recentelijk heeft de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) in dit verband gerapporteerd
over buitenlandse inmenging en anti-integratieve tendensen in het islamitisch onderwijs.107 Dit rapport heeft in de politiek en in de media voor nogal wat beroering gezorgd.
Uit de rapportage blijkt onder andere dat vijf islamitische scholen banden hebben met
organisaties die getuigen van intolerantie jegens liberale moslims, joden en christenen.
Deze organisaties bieden ook – zij het op beperkte schaal - financiële ondersteuning.
Voor deze verkenning is met name de vraag relevant of artikel 23 Grondwet een vrijplaats biedt voor ‘anti-integratief’ of zelfs openbare orde-ondermijnend onderwijs. Het
beeld zou kunnen ontstaan dat bepaalde schoolbesturen met artikel 23 Grondwet in de
hand een vergaande vrijheid hebben om fundamentalistische of gezagsondermijnende
activiteiten te kunnen ontplooien.
106
107
Kamerstukken II 1998-1999, 26134, nr. 11; Handelingen II 1998-1999, p. 284.
BVD-rapport De democratische rechtsorde en islamitisch onderwijs, februari 2002.
74
Onderwijsraad, juli 2002
5.4.2
ENKELE
GEGEVENS
Blijkens het BVD-rapport zijn drie buitenlandse organisaties betrokken bij pogingen
invloed te verwerven in Nederland via het islamitisch onderwijs. Het betreft de World
Islamic Call Society (ressorterend onder de Libische inlichtingendienst), de Saoedische AlWaqf al-Islami (een particulier fonds in Saoedi-Arabië) en Diyanet (het Turkse directoraatgeneraal voor godsdienstzaken).
Bij een grote meerderheid van de ruim dertig islamitische basisscholen doen zich evenwel nauwelijks problemen voor in verband met de democratische rechtsorde.108 Op 20%
(dat wil zeggen vijf) van de islamitische basisscholen zijn echter personen betrokken die
in verband kunnen worden gebracht met een radicaal politiek-islamitisch gedachtegoed.
Deze scholen hebben met name (financiële) steun ontvangen van de orthodoxe politiekislamitische stichting Al Waqf al-Islami en/of leden in het schoolbestuur die sympathie
koesteren voor of zelfs banden hebben met radicaal-islamitische organisaties. De laatste
jaren is de financiering vanuit het buitenland overigens sterk verminderd. Geconcludeerd
wordt dat een beperkt aantal personen en organisaties in het islamitisch onderwijs in
Nederland activiteiten ontplooit die er doelbewust op gericht zijn of als effect hebben dat
het integratieproces van moslims in de Nederlandse samenleving wordt belemmerd.
In vervolg op het uitbrengen van het BVD-rapport zijn door leden van de Tweede Kamer
vragen gesteld aan de betrokken bewindslieden.109 Naast informatie uit het BVD-rapport
bevatten de antwoorden ook informatie over de bij de onderwijsinspectie aanwezige
kennis over het hier aan de orde zijnde verschijnsel. Daaruit blijkt dat de inspectie geen
signalen heeft ontvangen over islamitische basisscholen die doelbewust en structureel
aanzetten tot haat en discriminatie. Wel is de inspectie bekend met twee incidenten op
dit vlak. In beide gevallen is volgens de bewindslieden door tussenkomst van de inspectie adequaat opgetreden.
Nader onderzoek door de inspectie zal moeten uitwijzen of islamitische scholen daadwerkelijk leerlingen aanzetten tot haat of verzet jegens de westerse samenleving. Er zijn
tot op heden echter geen gegevens die dat staven aan de hand van feitelijke observaties
in de scholen zelf. Verder stelt de raad vast dat de commissie gelijke behandeling, aan
wie op grond van de Algemene wet gelijke behandeling in dit verband relevante zaken
zouden kunnen worden voorgelegd, nog geen casus onder ogen heeft gehad die betrekking heeft op discriminerende uitingen in het islamitisch onderwijs.
Het beeld van ‘misbruik’ van het grondwetsartikel kan voorshands dan ook op zowel feitelijke als juridische gronden vergaand genuanceerd worden. Uit de beschikbare gegevens is niet gebleken dat er sprake is van duidelijk negatieve trends of stelselmatige
overtredingen door bepaalde groepen binnen het islamitisch onderwijs. Meer in het algemeen kan overigens gesteld worden dat niet empirisch is onderbouwd dat het bijzonder,
levensbeschouwelijk georiënteerd onderwijs van negatieve invloed is op de integratie van
leerlingen in de samenleving (Dijkstra, 2000, p. 243 e.v.).
108
109
Aldus de minister van Binnenlandse Zaken, Kamerstukken II 2001-2002, 28006, nr. 7, p. 1.
Aanhangsel Handelingen II 2001-2002, nrs. 892 en 894.
Vaste grond onder de voeten
75
5.4.3
NADERE
NORMSTELLING
Niettemin kan de vraag rijzen of het – mede gezien de mogelijkheid dat het aantal bijzondere scholen met een pregnante religieuze signatuur onder een stelsel van richtingvrije planning zal kunnen toenemen - toch niet nodig is om de kernwaarden van de
democratische rechtsstaat en de algemene maatschappelijke basisnormen die (mede) aan
het Nederlandse onderwijsbestel ten grondslag liggen nader te omschrijven.
Benadrukt moet worden dat deze waarden en normen tegenwoordig al (ook) binnen het
bijzonder onderwijs gelden: de vrijheid van onderwijs creëert geen sacrosancte vrijplaats. Zo verbiedt de Algemene wet gelijke behandeling schoolbesturen in het bijzonder onderwijs onderscheid te maken ten aanzien van (aspirant-)leerkrachten en (aspirant-)leerlingen op grond van het enkele feit van hun politieke gezindheid, ras, geslacht,
nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat (artikelen 5 en 7
Awgb). Ook internationale normen verbieden discriminerend handelen in onder meer het
bijzonder onderwijs. Leerkrachten in het bijzonder onderwijs worden beschermd door
de ontslagverboden (artikel 7:670 BW). Het bevoegd gezag van een bijzonder basisschool is verplicht tot aangifte van zedenmisdrijven (artikel 4a Wpo). Indien de werkzaamheid of het doel van een rechtspersoon, bevoegd gezag van bijzondere onderwijsinstellingen, in strijd is met de openbare orde, dan wordt deze door de rechter ontbonden (artikel 2:20 BW).
Algemene en onderwijsspecifieke normen stellen ook grenzen en eisen aan de inhoud
van het (bijzonder) onderwijs. Bepaalde discriminerende uitingen zijn ook in dit onderwijs strafrechtelijk verboden (artikelen 137c e.v. Wetboek van strafrecht). Het onderwijs
dient er mede van uit te gaan dat leerlingen opgroeien in een multiculturele samenleving
(artikel 8 lid 3 Wpo), terwijl in de kerndoelen eisen van respect, tolerantie en dergelijke
geformuleerd worden.110 Artikel 8 lid 3 Wpo en kerndoelvoorschriften zijn ook voor het
bijzonder onderwijs geldende deugdelijkheidseisen. De inspectie heeft toe te zien op de
naleving ervan en bij overtreding kunnen bekostigingssancties volgen.
110
111
76
Zie bijvoorbeeld het kerndoel Sociaal gedrag in het Besluit kerndoelen basisonderwijs 1998, Staatsblad. 1998, 354:
“De leerlingen leveren een positieve bijdrage in een groep:
a.
ze gaan respectvol met anderen om;
b.
ze handelen naar algemeen geaccepteerde normen en waarden;
c.
ze respecteren verschillen in levensbeschouwing en cultuur;
d.
ze durven in een groep voor hun eigen standpunt uit te komen;
e.
ze houden rekening met gevoelens en wensen van anderen;
f.
ze durven in de groep steun te geven aan iemand met een afwijkend standpunt;
g.
ze nemen verantwoordelijkheid voor te verrichten taken.”
Zie bijvoorbeeld artikel 29 lid 1 van het Verdrag inzake de rechten van het kind, door de minister van Binnenlandse Zaken aangewezen als een kader waaraan (ook) het islamitisch onderwijs moet voldoen (Kamerstukken II 2001-2002, 28006, nr. 7, p. 3):
“De Staten die partij zijn, komen overeen dat het onderwijs aan het kind dient te zijn gericht op:
a.
de zo volledig mogelijke ontplooiing van de persoonlijkheid, talenten en geestelijke en lichamelijke vermogens van
het kind;
b.
het bijbrengen van eerbied voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en voor de in het Handvest
van de Verenigde Naties vastgelegde beginselen;
c.
het bijbrengen van eerbied voor de ouders van het kind, voor zijn of haar eigen culturele identiteit, taal en waarden, voor de nationale waarden van het land waar het kind woont, het land waar het is geboren, voor andere
beschavingen dan de zijne of hare;
d.
de voorbereiding van het kind op een verantwoord leven in een vrije samenleving, in de geest van begrip, vrede,
verdraagzaamheid, gelijkheid van geslachten, en vriendschap tussen alle volken, etnische, nationale en godsdienstige groepen en personen behorend tot de oorspronkelijke bevolking;
e.
het bijbrengen van eerbied voor de natuurlijke omgeving.”
Onderwijsraad, juli 2002
Mogelijk kunnen nadere aanvullende eisen toch een toegevoegde waarde hebben.
Gedacht zou kunnen worden aan het in de onderwijswetgeving incorporeren van de
ideële doelstellingen die mensenrechtenverdragen aan het onderwijs opleggen.111 Dit zijn
evenwel globale principes, die in scherper omlijnde en beter hanteerbare vorm al vastgelegd zijn in bovengenoemde nationale voorschriften. Nu zou geprobeerd kunnen
worden deze principes te concretiseren op een hoger aspiratieniveau dan het niveau
neergelegd in de bestaande nationale voorschriften. Ook is het denkbaar in wettelijke
voorschriften de maatschappelijke integratietaak van het onderwijs nader aan te
scherpen.
Het is evenwel nog niet zeker of dit wel te realiseren is op een algemeen aanvaardbare
wijze. Naarmate dergelijke voorschriften op een hoger aspiratieniveau liggen en preciezer, gedetailleerder en concreter zijn, neemt de kans toe dat ze onverenigbaar zijn met
bepaalde specifieke minderheidsvisies. En naarmate dergelijke voorschriften meer mikken
op een optimum of maximum, en het karakter van minimummaatstaven verliezen, is het
risico groter dat strijd ontstaat met de vrijheid van onderwijs.
Een nadere concretisering zou niettemin beargumenteerd kunnen worden vanuit de
gedachte dat het een primaire taak van het onderwijs is om in onze pluriforme samenleving sociale cohesie, integratie, burgerschap et cetera te bevorderen. De raad onderkent
dat het onderwijs hieraan inderdaad een bijdrage heeft te leveren. De vraag is hoe deze
bijdrage vorm te geven ten opzichte van de vrijheid van onderwijs die vereist dat de
overheid aan onderwijsinstellingen slechts minimumkwaliteitseisen oplegt (artikel 23 lid
5 en 6 Grondwet). De bevoegdheid tot het stellen van deugdelijkheidseisen gaat immers
niet zover dat de wetgever daarbij expliciet of impliciet een specifiek mensbeeld mag
opleggen. Het is juist de kern van de vrijheid van onderwijs (met name de vrijheid van
richting) dat de overheid het – binnen ruime marges – aan de betrokkenen overlaat om
hun eigen mensbeeld te articuleren en dat mensbeeld aan hun onderwijs ten grondslag te
leggen. In dit verband wijst de raad er bovendien op dat elementaire principes, uitdrukking van een minimum aan respect voor anderen - zoals het ‘gij zult niet doden’, ‘gij zult
niet stelen’ et cetera - niet alleen in het mensbeeld van het humanisme en het christendom, maar ook in minderheidsreligies als de islam en het hindoeïsme besloten liggen.
Een gegeven dat bij de afwegende betrokken moet worden, is dat de vigerende regelgeving op zich al voldoende criteria en instrumenten lijkt te bieden. Waar het enerzijds
dus vooral op aan komt is het effectief handhaven ervan. Artikel 23 Grondwet staat deze
regelgeving en handhaving niet in de weg. Anderzijds sluit de raad niet uit dat het toch
van betekenis kan zijn om in de onderwijswetgeving en/of in artikel 23 Grondwet aanvullende bodemnormen op te nemen waaruit blijkt dat het onderwijs dient te blijven binnen
de minimumgrenzen die voortvloeien uit de beginselen van de democratische rechtsstaat. Zelfs kan gedacht worden aan een positieve doelformulering, bijvoorbeeld inhoudend dat het onderwijs (mede) gericht is op vorming tot burgerschap. Eerstgenoemde
variant bepaalt het vanzelfsprekende. Het is als het ware al in de Grondwet geïmpliceerd.
De tweede variant vergt een nadere afgrenzing en situering ten opzichte van de vrijheid
van richting.
Vaste grond onder de voeten
77
5.5
Autonomie en regulering
5.5.1
PROBLEEMSCHETS112
Het centrale thema in deze paragraaf betreft (1) de omvang van de autonomie van de
onderwijsinstellingen ter zake van de inrichting van hun onderwijs, (2) de vraag welke
overheidsorganen in welke mate verantwoordelijk zijn voor het stellen van regels ter
zake van de inrichting van het onderwijs en (3) de kwestie hoever die regels mogen
gaan. In 2.5 is dit vraagstuk reeds aangestipt.
In het kader van deze verkenning is het van belang te analyseren hoe de huidige
Grondwet zich verhoudt ten opzichte van recente ontwikkelingen zoals delegatie van
regelgevende bevoegdheden aan gemeenten, het toedelen van regelgevende bevoegdheden aan organen die op (enige) afstand van de minister staan (inspectie-toezicht, accreditatie), en het streven naar deregulering en autonomievergroting. In de woorden van de
verkenning Grenzeloos leren: in hoeverre moet de overheid richting geven aan het onderwijs en rekenschap/resultaat vragen, en in hoeverre hebben instellingen de ruimte?
Vanuit grondwettelijk perspectief bezien is hier ten eerste van belang wat de reikwijdte
van de vrijheid van inrichting is. Deze vrijheid behelst de pedagogische en bestuurlijkorganisatorische autonomie van het bevoegd gezag in het bijzonder onderwijs. Zo
schrijft artikel 23 lid 6 Grondwet voor dat bij het stellen van deugdelijkheidseisen de vrijheid van het bijzonder onderwijs inzake de keuze van leermiddelen en de aanstelling der
onderwijzers wordt geëerbiedigd. Deze vrijheid kent op de eerste plaats richtings-aspecten: de vrijheid om bijvoorbeeld personeel te selecteren op denominatieve gronden of
om bepaalde leermiddelen aan te schaffen die passen bij de godsdienstige grondslag van
de school. Deze vrijheid van richting dient de wetgever in vergaande mate onverlet te
laten (artikel 23 lid 5 Grondwet).
Het bijzonder onderwijs heeft echter ook een vrijheid van inrichting die losstaat van de
richting (artikel 23 lid 6 Grondwet). Dit recht wordt evenwel minder absoluut door de
Grondwet beschermd en kan dus in verdergaande mate beperkt worden dan wanneer de
godsdienstige of levensbeschouwelijke richting in het geding is. Voorzover het daarbij de
zuiver financiële, organisatorische en technische zijde van de inrichting van de school
betreft, zijn de beperkingsbevoegdheden van de overheid dan weer ruimer dan waar het
de opvoedkundige en onderwijsinhoudelijke aspecten betreft.
De wetgever zit hier enigszins in een spagaat. Enerzijds moeten er (door de maatschappij
en de markt verlangde) waarborgen zijn voor het behalen van een bepaald minimumniveau van deugdelijkheid; anderzijds moet er genoeg vrije ruimte zijn voor onderwijsinstellingen met het oog op pluriformiteit, innovatie, profilering en concurrentie.
Hiernaast is van belang dat de Grondwet voorschrijft dat de deugdelijkheidseisen respectievelijk bekostigingsvoorwaarden bij wet geregeld worden (leden 5 en 6) respectievelijk
bij wet vastgesteld worden (lid 7). Er heerst grote onduidelijkheid over de vraag wat deze
voorschriften betekenen voor het niveau van regelstelling. Het moge helder zijn dat met
deze voorschriften in ieder geval het primaat van de formele wet is uitgedrukt (zie
2.5.1.2). Dat sluit naar het oordeel van de raad echter niet uit dat – ook op vitale punten
112
Zie over deze thematiek uitgebreider: Onderwijsraad, 2002.
78
Onderwijsraad, juli 2002
zoals de concrete formulering van onderwijsdoelen en examenvoorschriften (kerndoelen,
Inrichtingsbesluit, Examenbesluit) – regelgeving door de regering bij voorhang-amvb, en
in bepaalde specifieke gevallen ook door de minister bij ministeriële regeling plaatsvindt
(horizontale delegatie). Minder duidelijk is echter of ook regelgeving op rijksniveau door
andere organen zoals de inspectie of een accreditatieorgaan toelaatbaar is. Evenmin is
uitgekristalliseerd in welke omvang decentrale regelgeving (verticale delegatie) toelaatbaar is. Hier doet zich de spanning voor tussen enerzijds het grondwettelijk uitgangspunt dat deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden op centraal niveau en bij
voorkeur door de wetgever dienen te worden gesteld, en anderzijds het verlangen om
vaststelling van deze regels (mede) te laten bepalen door vakdeskundigen of door de
partners in het lokale onderwijsbeleid.
5.5.2
SELECTIEVE
AUTONOMIEVERGROTING, RE-REGULERING113
De raad constateert dat de laatste jaren de bestuurlijk-financiële vrijheid van inrichting
van de onderwijsinstellingen vergroot is, met name door de invoering van lumpsumbekostiging en slechts kaderstellende arbeidsvoorwaardenregelgeving in alle sectoren
behalve het primair onderwijs, en door de overdracht van de huisvesting aan de instellingen in de bve-sector en het hoger onderwijs.
De vrijheid van inrichting is echter op andere terreinen toenemend ingeperkt, onder meer
gevoed door het verlangen bepaalde minimumkwaliteitsnormen te formuleren, en door
het streven de positie van de ouders/deelnemers als ‘consument’ te versterken. Dit resulteerde in een sterkere overheidssturing op het onderwijskundige en onderwijs-inhoudelijke domein (profielen, kerndoelen) en aanzetten tot versterking van de toezichtsfunctie
van de inspectie.114 Ook het voornemen om voor het hoger onderwijs door een accreditatieorgaan nadere regels ter zake van de opleidingen te laten stellen middels accreditatieen toetsingskaders is vanuit dit perspectief te verstaan.115
Daarnaast is de vrijheid van het bevoegd gezag inzake het personeelsbeleid beperkt door
bijvoorbeeld de instelling van een Vervangingsfonds en een Participatiefonds. Ten slotte
is de ruimte van het bevoegd gezag ter zake van leerlingenaanname in het kader van
Weer Samen Naar School en de leerlinggebonden financiering ingeperkt.
Overigens moet niet uit het oog verloren worden dat nogal wat recente voornemens,
geformuleerd in het ministeriële actieprogramma Kwaliteit aan de basis, gericht zijn op
een aanzienlijke autonomievergroting op onderwijsinhoudelijk terrein (inperking van
kerndoelen) en het financieel-bestuurlijke domein (bijvoorbeeld de mogelijke doordecentralisatie huisvesting in het voortgezet onderwijs, de verdere decentralisatie van arbeidsvoorwaardenvorming en de aanpassing vervangingsregeling). Bovendien is het voorstel
van Wet inzake het onderwijstoezicht in zoverre aangepast, dat de inspectie bij haar
onderzoek heeft aan te sluiten bij de zelfevaluatie van de instelling (artikel 11 Wot).
Niettemin moet geconstateerd worden dat de wetgever mede gezien het toetsingsverbod
van artikel 120 Grondwet in de praktijk veel ruimte heeft en neemt om inhoud te geven
aan een begrip als deugdelijkheidseisen. In de tijd en per sector variëren de door de
113
114
115
Zie Onderwijsraad, 2000.
Voorstel van een Wet op het onderwijstoezicht, Kamerstukken I 2001-2002, 27783, nr. 186.
Voorstel van wijziging van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met de invoering van accreditatie in het onderwijs, Kamerstukken I 2001-2002, nr. 231.
Vaste grond onder de voeten
79
wetgever en andere regelgevers gestelde eisen. De trend van de afgelopen jaren is er in
ieder geval één geweest van toenemende onderwijsinhoudelijke sturing. Nu de onderwijskundige doeleinden in het overheidsbeleid een steeds grotere rol gaan spelen, zou de
discussie vooral moeten gaan over de vraag hoe de wetgever het best kan vaststellen
welke standaarden voor goed onderwijs in elk geval overheidsregulering behoeven. Zijn
bepaalde condities of kwaliteitsnormen werkelijk zo wezenlijk voor de goede gang van
zaken in de onderwijsinstelling dat zij als deugdelijkheidseisen moeten gelden? Ter zake
dient naar het oordeel van de raad een nieuw evenwicht gevonden te worden.
5.5.3
NIVEAU
VAN NORMSTELLING
Een tweede kwestie betreft het niveau van normstelling. In hoeverre dient het stellen van
deugdelijkheidseisen/bekostigingsvoorwaarden door de wetgever en amvb-gever plaats
te vinden, in hoeverre kan dat aan andere centrale en decentrale organen overgelaten
worden, en in hoeverre kan dat door andere dan algemeen verbindende voorschriften
geschieden?
De raad heeft in eerdere adviezen reeds neergelegd wat naar zijn mening het antwoord
zou moeten zijn op de vraag welke regelgevers de kwaliteit van het onderwijs moeten
borgen.116 Kwaliteitseisen moeten naar zijn mening uitsluitend in bij of krachtens de wet
neergelegde deugdelijkheidseisen worden gegoten. Het formuleren van dergelijke kwaliteitseisen is bovendien primair de taak van de centrale overheid (formele wetgever of
regering bij wege van voorhang-amvb). Het stellen van deugdelijkheidseisen door niet
aan parlementaire controle onderworpen zelfstandige bestuursorganen is niet in overeenstemming met artikel 23 Grondwet,117 net zo min als het door middel van beleidsregels
formuleren van kwaliteitsmaatstaven en op basis daarvan geven van een met overheidsgezag bekleed kwaliteitsoordeel.118
Een andere kwestie betreft de vraag in hoeverre - gezien artikel 23 Grondwet - de
bevoegdheid tot het stellen van deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden aan
lagere overheden overgedragen kan worden. Zoals in 2.4.2 en 2.5.1.2 is aangestipt,
vormde deze kwestie de voornaamste reden voor het stranden van de aanpassing van
het onderwijsartikel bij de grondwetsherziening van 1983. De wetgever heeft van dergelijke verticale delegatie dan ook – althans tot in de jaren negentig – afgezien. Daarna zijn
evenwel nogal wat regelgevende bevoegdheden aan gemeentebesturen toebedeeld,
onder meer inzake de onderwijshuisvesting en de vormgeving van het onderwijsachterstandenbeleid.
Verticale delegatie moet binnen een duidelijke materiële kaderstelling op centraal niveau
geschieden.119 Door dit kader dient de naleving van de grondwettelijke eisen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, en het in acht nemen van de vrijheid van onderwijs
gewaarborgd te worden.120 De vraag is vervolgens wat de inhoud en vorm van dit centraal kader moet zijn. Naar het oordeel van de raad kan gedacht worden aan de centrale
normering van het gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid. De wet biedt voldoende
116
117
118
119
120
Zie de adviezen inzake de Wet beroepen in het onderwijs (OR 20010423/6025), Accreditatie in het hoger onderwijs (OR
2001026/616, Voorstel van wet op het onderwijstoezicht (OR 20000700/575) en Deugdelijk toezicht (OR 990473/450).
Aldus ook de Raad van State, Kamerstukken II 2000-2001, 27920, A, p. 3.
In deze richting gaat ook de Raad van State, Kamerstukken II 2000-2001, 27783, A, p. 2.
Aldus de Raad van State, Kamerstukken II 1995-1996, 24455, B.
Aldus ook de regering, Kamerstukken II 1995-1996, 24455, nr. 3, p. 15.
80
Onderwijsraad, juli 2002
ruimte om door middel van een voorhang-amvb (het Landelijk beleidskader) het vereiste
kader te formuleren (zie bijvoorbeeld artikel 165 Wpo). Het is dan ook met het oog op
een evenwichtige samenstelling van het leerlingenbestand – uiteraard onder de eerder in
5.2.3.4 gestipuleerde randvoorwaarden - toelaatbaar dat aan gemeenten bijvoorbeeld de
bevoegdheid verleend wordt op de verschillende scholen in het kader van het gemeentelijke onderwijsachterstandenplan tot spreiding over te gaan. Het Landelijk beleidskader
moet dan voldoende inhoudelijke criteria en houvast bieden.
Evenmin verzet de Grondwet zich – onder het voorbehoud dat door centrale regelgeving
een duidelijk inhoudelijk kader geschapen wordt - tegen meer bovenschoolse samenwerkingsverbanden vanwege de integratie van speciaal en regulier onderwijs. Ook is niet uitgesloten dat regionalisering van het onderwijs onder invloed van schaal- en autonomievergroting doorzet. Daarbij kan een (versterkte) rol voor gemeenten en provincies in
beeld komen, bijvoorbeeld inzake de opvang en begeleiding van zorgleerlingen of inzake
de achterstandsproblematiek. Wel vereist de Grondwet zoals gezegd een inkadering van
deze samenwerkingsvormen. Het is dus zaak voor de formele wetgever, of krachtens uitdrukkelijke delegatie de amvb-gever, om een raamwerk te creëren. Daarbij moeten uiteraard de grondwettelijke eisen van voldoende financiering, financiële gelijkstelling en vrijheid van onderwijs (inclusief de vrijheid van stichting) in acht genomen worden.
5.5.4
GEEN
EENVOUDIGE OPLOSSING
Vastgesteld moet worden dat centrale regelgevers de afgelopen jaren bij het stellen van
deugdelijkheidseisen de vrijheid van inrichting fors hebben ingeperkt, waarbij overigens
wel aangetekend moet worden dat zich op bepaalde terreinen een duidelijk voornemen
tot terugtreden openbaart. Bovendien moet geconstateerd worden, dat de wetgever in
het licht van de grondwettelijke legaliteitseisen (althans naar het oordeel van de Raad
van State en de Onderwijsraad) bepaalde voorwaarden met het oog op parlementaire controle en centrale kaderstelling meer in acht heeft te nemen.
Een oplossing voor dit spanningsveld is echter niet zo eenvoudig te vinden. Het is maar
de vraag of het mogelijk is om nu een bevredigende, heldere grondwetstekst te concipiëren, die voldoet aan de voor de andere grondrechtenbepalingen reeds sinds 1983 geldende beperkings- en delegatiesystematiek, en die recht doet aan de verschillende legitieme
doelstellingen en verlangens. Deze doelstellingen en verlangens staan immers op gespannen voet met elkaar. Zo is er de, ook in de Grondwet zelf besloten liggende, tegenstelling
tussen de vrijheid van onderwijs - met name de vrijheid van inrichting - en de noodzaak
om die vrijheid middels deugdelijkheidseisen in te perken. Daarnaast is er enerzijds het
grondwettelijke uitgangspunt van inachtneming van legaliteitsmaatstaven, en anderzijds
het streven naar (meer) flexibele criteria die vlot aan wijzigende professionele inzichten en
praktijken aan te passen zijn en in het toezicht goed te hanteren zijn. Ten slotte staat aan
de ene kant het grondwettelijk primaat van de wetgever als waarborg voor rechtszekerheid en –gelijkheid en eerbiediging van de onderwijsvrijheid, en anderzijds het inzicht dat
nogal wat problemen in het onderwijs een lokale aanpak vergen.
Als gekozen wordt voor een versterking van het gezag van de bestaande grondwettelijke
uitgangspunten, zijn er niettemin wel enkele instrumenten en procedures denkbaar. De
raad zal daartoe in hoofdstuk 6 enige voorstellen formuleren.
Vaste grond onder de voeten
81
6
Instrumenten voor verheldering en vernieuwing
In dit hoofdstuk worden enkele instrumenten aangestipt die kunnen dienen om de betekenis van artikel 23 Grondwet te verhelderen, deze bepaling een meer inspirerende werking te verlenen en ruimte te bieden voor de oplossing van mogelijke knelpunten.
Daarbij wordt ook aandacht besteed aan de technisch-juridische aspecten die betrekking
hebben op de interpretatie en reikwijdte van artikel 23 Grondwet. Als instrumenten om
artikel 23 Grondwet te verhelderen en te vernieuwen komen aan bod: een eventuele
grondwetsherziening op technische en inhoudelijke punten; de invoering van constitutionele (rechterlijke) toetsing; het opstellen van een interpretatieve verklaring; en het
totstandbrengen van een Wet algemene bepalingen.
Zoals in hoofdstuk 5 is uiteengezet, laat artikel 23 Grondwet en het daaruit voortvloeiende duale bestel de wetgever aanzienlijke ruimte om belangrijke maatschappelijk problemen aan te pakken. Slechts voor een beperkt aantal thema’s staat deze bepaling mogelijke beleidsvoornemens in de weg en zou zij slechts in zoverre – als die voornemens uitgevoerd zouden moeten worden – gewijzigd dienen te worden. In dit hoofdstuk worden
die thema’s nader aangeduid. Daarnaast wordt ingegaan op een eventuele technische
en/of inhoudelijke grondwetsherziening, op het mogelijk maken van constitutionele toetsing en op andere instrumenten om het grondwetsartikel nader te omlijnen en enigszins
immuun te maken voor een al te wisselvallige (ad hoc) politieke uitleg door de wetgever.
6.1
Grondwetsherziening
Als gezocht wordt naar mogelijkheden om meer zekerheid te verkrijgen omtrent de reikwijdte en inhoud van artikel 23 Grondwet, en naar middelen om de inhoudelijke betekenis van deze bepaling wezenlijk te ‘moderniseren’, ligt het voor de hand te opteren voor
wijziging van het artikel. Afhankelijk van het antwoord op de vraag welke bepalingen
voor verduidelijking of inhoudelijke wijziging in aanmerking worden gebracht, zal deze
herziening uiteraard meer of minder ingrijpend zijn. Voor het tempo van realisering
maakt dat niet uit: grondwetsherziening in Nederland is per definitie een zaak van nogal
lange adem. De Nederlandse Grondwet is een rigide grondwet, die in hoge mate bestand
is tegen sterk tijdgebonden verlangens omtrent aanpassing van grondrechtenbepalingen
82
Onderwijsraad, juli 2002
en van de inrichting van het staatsbestel: zie daartoe de herzieningsprocedure in hoofdstuk 8 van de Grondwet.
6.1.1
TECHNISCH
VERDUIDELIJKENDE HERZIENING
Een eerste reden om artikel 23 Grondwet te wijzigen kan gelegen zijn in de wens de reikwijdte en inhoud van de bepaling nader te preciseren en in te passen in de voor de overige grondrechten geldende systematiek.
6.1.1.1 Aanpassing aan de algemene grondwettelijke delegatie- en beperkingssystematiek
Artikel 23 Grondwet stamt in de kern uit 1848 en 1917; het is als enige grondrechtenbepaling buiten de grondwetsherziening van 1983 gebleven. Daarmee is het een bepaling sui generis.
Met de grondwetsherziening van 1983 heeft de grondwetgever onder meer beoogd een
aan strikte legaliteitseisen beantwoordend systeem van beperking van grondrechten vast
te leggen. Ingevolge dit systeem:
1
dient elke grondrechtsbeperking te berusten op een uitdrukkelijke grondwettelijke beperkingsclausule; en
2
mag de formele wetgever zijn bevoegdheid tot het stellen van beperkingen
slechts delegeren aan lagere regelgevers als die beperkingsclausule dat uitdrukkelijk toestaat door het hanteren van het werkwoord ‘regelen’, de zelfstandige
naamwoorden ‘regels’ en ‘regeling’, of de term ‘(bij of) krachtens’.121
Het betreffende wijzigingsvoorstel met betrekking tot artikel 23 Grondwet (13874) is
echter in de Tweede Kamer gesneuveld. Daarom is deze beperkings- en delegatiesystematiek niet op artikel 23 Grondwet van toepassing. Dit impliceert dus, dat beperkingen
en delegatie van regelgeving op het terrein van het onderwijsgrondrecht mogelijk zijn in
de mate waarin dat vóór 1983 mogelijk was.122
Ten eerste betekent dit dat zogenaamde algemene beperkingen, die niet specifiek op de
uitoefening van het onderwijsgrondrecht gericht zijn – net zoals voor 1983 – ten aanzien
van dit grondrecht nog steeds mogelijk zijn, ook al is er geen beperkingsclausule die
daarvoor een grondslag biedt.123 Zo zal een stichting of vereniging die onderwijs verzorgt
dat strafrechtelijk discriminerend of met de beginselen van de democratische rechtsstaat
onverenigbaar is verboden kunnen worden krachtens de algemene regeling in het
Burgerlijk Wetboek (artikel 2:20 BW), ook al bepaalt artikel 23 lid 2 Grondwet niets over
een dergelijke beperking. (Postma, 1995, p. 112-113).
Ten tweede betekent dit enerzijds dat het enkele vóórkomen van een delegatieterm nog
niet betekent dat delegatie hier toegestaan is. Zo bevat artikel 23 lid 3 Grondwet de delegatieterm ‘regelt’. Anders dan bij andere grondrechtsbepalingen impliceert deze term hier
niet dat het stellen van voorschriften met betrekking tot de aard van het openbaar onderwijs bijvoorbeeld aan gemeenteraden overgedragen kan worden: naar het oordeel van de
raad dient dit door de wetgever te geschieden. Anderzijds betekent dit dat het ontbreken
van een delegatieterm niet automatisch inhoudt dat er geen delegatie mogelijk is. Zo kan
uit het ontbreken van zo’n term in artikel 23 lid 7 Grondwet – anders dan bij andere grond121
122
123
Kamerstukken II 1975-1976, 13872, nr. 3, p. 22.
Kamerstukken II 1982-1983, 17450, nr. 5, p. 4.
In deze zin HR 17 juni 1969, NJ 1970, 27; Handelingen I 1975-1976, p. 976 (van Agt): “de vrijheid van onderwijs staat niet in
de weg aan algemene arbeidsrechtelijke regelingen.”
Vaste grond onder de voeten
83
rechten – niet afgeleid worden dat delegatie hier verboden is. In de praktijk wordt het
stellen van bekostigingsvoorschriften juist zeer veelvuldig gedelegeerd, zowel naar de
regering (artikel 120 Wpo: bekostiging van personeel), de minister (artikel 113 Wpo: materiële instandhouding) als de gemeenteraad (artikel 166 Wpo: onderwijsachterstandenbeleid).
Een aanpassing van artikel 23 Grondwet aan de algemene beperkings- en delegatieterminologie zal op een aantal punten weinig problemen oproepen. Het ligt bijvoorbeeld voor de
hand om aan artikel 23 lid 2 Grondwet dan een beperkingsmogelijkheid, vergelijkbaar met
artikel 8 Grondwet, toe te voegen met het oog op het tegengaan van onderwijs dat strijdig
is met het strafrecht en/of de democratisch-rechtsstatelijke principes. Evenzo is het plausibel om delegatie met het oog op het vaststellen van de aard van het openbaar onderwijs
(artikel 23 lid 3 Grondwet) uit te sluiten. Daarnaast lijkt het evident, dat slechts de wetgever bevoegd dient te zijn om beperkingen toe te laten op de alomtegenwoordigheid van
het openbaar onderwijs als bedoeld in lid 4, tweede volzin van het grondwetsartikel.
Op andere punten zal aanpassing echter vragen oproepen. De raad volstaat met het aanstippen van enkele kwesties:
n
in hoeverre moet het niet-bekostigd onderwijs aan de voor het bekostigd onderwijs geldende deugdelijkheidseisen onderworpen kunnen worden?
n
moet delegatie ter zake van regelgeving in verband met het toezicht en het
onderzoek naar de bekwaamheid en zedelijkheid van onderwijsgevenden mogelijk zijn?
n
in hoeverre moet verticale delegatie ter zake van deugdelijkheidseisen/bekostigingsvoorwaarden aan decentrale overheden, bijvoorbeeld aan gemeenteraden
mogelijk zijn? Moet blanco delegatie, zoals in feite geschied is met betrekking
tot de bekostiging van de onderwijshuisvesting, mogelijk zijn, of dient ten minste op centraal niveau een kader van materiële normen geformuleerd te worden?
n
hoe moet de beperkingsclausule met betrekking tot de vrijheid van inrichting
gaan luiden?
6.1.1.2 Verduidelijking van de reikwijdte
Ook zou een technische wijziging zinvol zijn met het oog op het verhelderen van de reikwijdte en de inhoud van nogal wat termen in het onderwijsartikel die niet erg duidelijk
zijn. De raad volstaat met het noemen van enkele kwesties. Allereerst zou het begrip
‘algemeen vormend lager onderwijs’, dat in de huidige onderwijswetten niet voorkomt,
vervangen moeten worden door een andere term. Gedacht zou kunnen worden aan ‘leerplichtig onderwijs’ of ‘funderend onderwijs’. Daarbij zou naar de mening van de raad uitdrukkelijker dan nu in artikel 23 lid 6 Grondwet nogal impliciet gebeurt, vastgelegd moeten worden dat dit onderwijs volledig door de overheid wordt bekostigd. Bovendien zou
verhelderd moeten worden in welke mate de alomtegenwoordigheidseis van artikel 23 lid
4 Grondwet geldt voor het voortgezet onderwijs. Voorts zou verduidelijkt dienen te worden in welke omvang het hierop volgende onderwijs – het post-leerplichtige onderwijs –
onder de grondwettelijke normen valt.
Daarnaast zou de vrijheid van inrichting los van de richting als grondrecht met een daarop toegesneden beperkingsclausule expliciet opgenomen moeten worden. Tot slot is de
term ‘zedelijkheid’ (artikel 23 lid 2 Grondwet) aan heroverweging toe en zou het begrip
‘van overheidswege’ (artikel 23 lid 4 Grondwet) scherpere contouren moeten krijgen.
84
Onderwijsraad, juli 2002
6.1.2
INHOUDELIJK
MODERNISERENDE HERZIENING
In de voorgaande subparagraaf is ingegaan op een mogelijke wijziging van het onderwijsartikel met het primaire oogmerk om de bestaande betekenis van deze bepaling
scherper te omlijnen. Daarnaast is het natuurlijk denkbaar dat de tekst van artikel 23
Grondwet gewijzigd wordt met het oogmerk wezenlijke, inhoudelijke veranderingen aan
te brengen. Naar het oordeel van de raad ligt het voor de hand de tekst van artikel 23
Grondwet slechts met dit oogmerk te wijzigen als in confesso is dat de oplossing van nijpende maatschappelijke problemen door deze bepaling geblokkeerd zouden worden. In
hoofdstuk 5 heeft de raad uiteengezet dat artikel 23 Grondwet de wetgever bij de regeling van de meeste relevante aspecten – spreidingsbeleid, keuzerecht, tegengaan van
anti-integratieve tendensen - een aanzienlijke ruimte laat. Grondwetswijziging met het
oog op het mogelijk maken van zulke regelingen acht de raad dan ook niet nodig.
Voor een beperkt aantal denkbare doeleinden geldt daarentegen dat grondwetsherziening
zeker of mogelijk wél geïndiceerd is indien men deze wil realiseren. Het stellen van vergaande en dwingende voorwaarden aan de samenstelling van schoolbesturen acht de
raad in strijd met de vrijheid van richting en inrichting van het bijzonder onderwijs en de
vereiste dominante zeggenschap van de overheid in het openbaar onderwijs. Het opleggen van een doelstelling zoals bijvoorbeeld ‘burgerschapsvorming’ vergt een nadere
plaatsbepaling ten opzichte van de vrijheid van richting en het karakter van deugdelijkheidseisen als minimumvoorwaarden. En het vinden van een heldere balans tussen vrijheid van onderwijs enerzijds en overheidsregulering anderzijds vergt een grondwettelijke
versterking van één van beide polen.
Er is op dit moment evenwel geen sprake van een urgente maatschappelijke noodzaak
om de Grondwet te wijzigen met het oogmerk de wetgever de ruimte te bieden om vergaande regels met betrekking tot de bestuurssamenstelling op te leggen (zie
5.3.2/5.3.4). Een dergelijke maatregel zou overigens ook niet goed sporen met tendensen in de verschillende onderwijssectoren (ook in het voortgezet onderwijs en zelfs in
het primair onderwijs) naar professionalisering van het bestuur als antwoord op de eisen
gesteld door toenemende financiële autonomie, verzwaring van bestuurlijke verantwoordelijkheid en schaalvergroting.
Voor het invoeren van een doelstellingsbepaling die uitgaat boven de minimumeisen
voortvloeiend uit de beginselen van de democratische rechtsstaat kan men zich afvragen
of dit nu aan de orde is.
De inherent problematische verhouding tussen autonomie en regulering, tussen vrijheid
van onderwijs en beleidsruimte enerzijds en de noodzaak tot het stellen van deugdelijkheidseisen anderzijds, is een lastig thema. Maar nu lopen de opvattingen ter zake nog te
ver uiteen. Zoals de raad in 5.5.4 reeds betoogde, is het dan ook zeer de vraag of op dit
moment een algemeen gedragen oplossing voor dit vraagstuk is te vinden, die om te zetten is in een heldere grondwetstekst: een grondwetstekst die recht zou moeten doen aan
uiteenlopende en deels tegenovergestelde legitieme principes en doelstellingen.
Vaste grond onder de voeten
85
6.1.3
GRONDWETSDEBAT
Het voorgaande betekent niet dat het debat over mogelijke wijziging van artikel 23
Grondwet voor langere tijd opgeschort kan en moet worden. De maatschappelijke en
technologische ontwikkelingen gaan snel, en zijn op dit moment slechts zeer ten dele
voorspelbaar. Het Nederlandse onderwijsbestel zal op termijn een antwoord op de vragen
die deze ontwikkelingen oproepen moeten formuleren. Mogelijk zal dat antwoord ook in
een grondwetstekst moeten worden geformuleerd.
Artikel 23 Grondwet heeft verbindingen met belangrijke vraagstukken en met doelstellingen die we graag nu, maar ook in de toekomst met het onderwijs in verband willen brengen. Deze strekking zou in een goed ingericht debat aan bod moeten komen, waaraan
representanten van de belangrijkste betrokken instanties en groeperingen deelnemen.
Dat debat zou niet met haast, maar met zorgvuldigheid moeten worden gevoerd en zou
dan ook enige tijd mogen nemen. De raad is bereid een dergelijk debat te organiseren.
Wat is de insteek van een dergelijk debat? Een belangrijk facet van het huidige grondwetsartikel is dat het vrijheid garandeert: het laat groepen de ruimte om eigen onderwijs
te verzorgen. Uiteraard zijn er grenzen (deugdelijkheidseisen) gesteld aan die ruimte,
maar dat doet niets af aan de essentie dat er een vrije sfeer is waarbinnen onderwijs
wordt verzorgd. Het belang dat aan een dergelijke ruimte gehecht wordt heeft ongetwijfeld te maken met de Nederlandse wordingsgeschiedenis, waarin vanaf de zestiende
eeuw met verschillende geloofsrichtingen in één verband moest worden samengeleefd. In
de zeventiende en achttiende eeuw heeft deze tolerantie jegens andersdenkenden bijgedragen aan de hoge beschavings- en welvaartsgraad van die periode. De negentiende en
twintigste eeuw hebben op hun manier ruimte gegeven door de opkomst van nieuwe
groepen via het onderwijs toe te laten en zelfs vrijgevig te faciliteren. In het tweede deel
van de twintigste eeuw is de vrije ruimte evenwel ingeperkt door zeer veel onderwijs
binnen het domein van de staat te brengen dan wel meer van de staat afhankelijk te
maken en te laten reguleren. Een grotere afstand van de staat ten opzichte van de maatschappij, van de overheid ten opzichte van het onderwijs zou in de eenentwintigste eeuw
nieuwe mogelijkheden kunnen scheppen voor individuen, groepen en bewegingen om de
onderwijsvrijheid voor hun ontwikkeling te benutten.
Een eerste vraag voor een maatschappelijk debat over het onderwijsartikel is dan ook of
het vrijheidsprincipe dat daaraan ten grondslag ligt niet versterkt moet worden. De maatschappij heeft in het onderwijs altijd veel ruimte gehad. De staat heeft die autonomie
weliswaar in niet onbeduidende mate intact gelaten, maar de afgelopen tientallen jaren
mogelijk toch wel teveel ingeperkt. Denkbaar is dat op termijn een nieuw evenwicht
gevonden kan en moet worden tussen onderwijsinhoudelijke vrije ruimte en regulering,
tussen vrijheid en deugdelijkheidseisen (zie 6.1.2), bij voorkeur ten gunste van het vrijheidsprincipe.
Een tweede thema voor een maatschappelijk debat hangt samen met de vraag in hoeverre de onderwijsvrijheid in functie moet staan van het maatschappelijk belang. Zoals eerder in 5.4 betoogd, dient die vrijheid altijd uitgeoefend te worden binnen bepaalde marges. Hiervoor heeft de raad al benadrukt dat met het handhaven van de bestaande marges voorshands volstaan kan worden, en dat een nadere inhoudelijke bepaling van de
doelstelling van het onderwijs – integratie, burgerschap, democratie – nu nog niet nodig
86
Onderwijsraad, juli 2002
lijkt (zie 5.4.3). Het valt evenwel niet uit te sluiten, dat bij een voortschrijdende maatschappelijke fragmentarisering en een verscherping van tegenstellingen langs etnische en
religieuze lijnen, op het onderwijs nog meer dan nu het geval is de taak gaat rusten om
een zekere sociale cohesie, een minimum aan verdraagzaamheid, een bepaalde mate van
burgerschap te realiseren. Een grondwettelijke verankering van dergelijke inhoudelijke
doelstellingen kan in dat geval toch raadzaam zijn.
Een derde vraag is die naar de dragers van de vrijheid van onderwijs. Naar huidig recht
ligt het primaat bij collectiviteiten en instituten, in het bijzonder het schoolbestuur; de
medezeggenschapsraad als representant van ouders/leerlingen en leerkrachten vormt
slechts een zeker tegenwicht. Met de samenstelling van het schoolbestuur bemoeit de
wetgever zich tot op heden niet: ouders, leraren, maar ook representanten van een maatschappelijk belang kunnen samen een rechtspersoon zonder winstoogmerk vormen die
een school bestuurt. Al deze varianten zijn toelaatbaar.
Mogelijk zal toch op termijn behoefte ontstaan aan het kunnen stellen van kwaliteitseisen
aan het schoolbestuur ter zake, bijvoorbeeld met het oog op deskundigheid of ouderparticipatie. Daarnaast zal op termijn een antwoord gevonden moeten worden op de vraag
in hoeverre het particulier initiatief - individuen en commerciële organisaties - meer
ruimte geboden zal moeten worden. Moet het niet mogelijk worden dat burgers weer
opteren voor huisonderwijs, ook in de leerplichtige fase? Kan digitaal afstandsonderwijs
een deel van het schoolonderwijs gaan vervangen en wat is dan de betekenis van het
geven van leerplichtig onderwijs in een school(gebouw)? Dienen particuliere scholen niet
meer vrijheden te krijgen? Zou (partiële) overheidsfinanciering van commerciële onderwijsinstellingen door bijvoorbeeld vouchers mogelijk gemaakt moeten worden? En zal het
hoger onderwijs niet meer armslag gegeven moeten worden om zich als partij op de
nationale en internationale onderwijsmarkt te kunnen profileren?
In een debat over deze en mogelijke andere vragen die samenhangen met artikel 23
Grondwet zouden vertegenwoordigers van de direct betrokkenen – school- en instellingsbesturen, deelnemers/‘consumenten’ en leerkrachten – een belangrijke rol kunnen spelen.
De inrichting van het debat zou uit drie stappen kunnen bestaan. In de eerste fase wordt
aan elk van deze groepen gebruikers van de onderwijsruimte een uitnodiging verstrekt
om te komen met voorstellen voor doelstelling, opbouw en uitwerking van een aantal in
de Grondwet op te nemen componenten. Vervolgens zouden deze componenten dan met
elkaar vergeleken en geconfronteerd dienen te worden. Ook hierbij zouden de genoemde
groepen actief betrokken moeten zijn. In een laatste fase is meer specifieke deskundigheid en geconcretiseerd draagvlak nodig; deze stap zou gestalte kunnen krijgen in een
commissie uitgaande van de Onderwijsraad, die indien nodig en aangewezen een voorstel tot grondwetsherziening formuleert dat rekening houdt met de opbrengsten uit de
twee voorafgaande stappen.
6.2
Grondwetsinterpretaties
Naast een grondwetsherziening (en een eventueel debat dat daarvoor de mogelijke
opmaat kan bieden) kan gedacht worden aan het mogelijk maken en ontwikkelen van
grondwetsinterpretaties die aan een politieke ad-hocuitleg door de wetgever in meerdere
of mindere mate onttrokken zijn, en waarmee meer helderheid kan ontstaan omtrent de
Vaste grond onder de voeten
87
precieze inhoud en strekking van het huidige artikel 23 Grondwet. Het debat over het
onderwijsartikel in de afgelopen decennia vertoont een sterk door ad-hocmaatregelen en
incidenten beheerst patroon. Met het scheppen van grotere helderheid kan dit patroon
doorbroken worden, en kan het grondwetsartikel mogelijk beter zijn ‘Leitbild-funktion’
van primair kader voor de rechtsvorming op het terrein van het onderwijs gaan vervullen
(vergelijk Tang, van der, 1998, p. 361 e.v.).
6.2.1
CONSTITUTIONELE
TOETSING
De formele wetgever heeft het uiteindelijke primaat bij de uitleg van bepalingen zoals
artikel 23 Grondwet: krachtens artikel 120 Grondwet treedt de rechter niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten. Door dit verbod van constitutionele toetsing
heeft de grondwetgever artikel 23 Grondwet als het ware van de burger afgeschermd. In
beeldende termen geformuleerd kan gesproken worden over een gesloten kluis van
grondrechtelijke aanspraken, nu individuen en groepen de politieke uitleg van de wetgever niet door de rechter op zijn constitutionele houdbaarheid kunnen laten toetsen.
Over het verbod van constitutionele toetsing wordt in de Nederlandse politiek en daarbuiten al sinds jaar en dag verschillend gedacht. Een belangrijk argument voor handhaving ervan is dat constitutionele toetsing een inbreuk zou vormen op de idee dat de
democratisch gecontroleerde wetgever het aangewezen orgaan is om het hoogste recht
in Nederland te bepalen en uit te leggen.124 Hier tegenover staat het argument dat de
onschendbaarheid van de wet ten opzichte van eenieder verbindend internationaal recht
(artikel 94 Grondwet) en rechtstreeks werkend EG-recht125 al geruime tijd is opgeheven.
Meer principieel is het argument van de inherent beperkte parlementaire soevereiniteit.
Dit komt er op neer dat voor een democratie het vereiste geldt dat parlementaire besluitvorming constitutioneel wordt geregeld en met genoegzame rechtsstatelijke waarborgen
ter bescherming van personen en groepen – met name minderheden - wordt omgeven.
Anders gezegd: ook de wetgever is aan het recht gebonden; legaliteit betekent immers
nog niet zonder meer legitimiteit.
De raad verwacht dat rechterlijke toetsing van de wet aan artikel 23 Grondwet een positief effect heeft op de betekenis van het grondwetsartikel als basiswet voor het onderwijs.126 Door de mogelijkheid van rechterlijke tussenkomst zal de wetgever extra gestimuleerd worden nieuwe wetsvoorstellen nauwkeurig te toetsen aan de normen van artikel
23 Grondwet. Voor de burgers wordt daardoor het onderwijsartikel een ‘levend’ juridisch
document waarop zij kunnen vertrouwen en waaraan zij - eventueel door rechterlijke tussenkomst - rechtszekerheid kunnen ontlenen.
Invoering van (een geclausuleerde vorm van) constitutionele toetsing is op dit moment niet
geheel ondenkbeeldig. Zo heeft het Tweede kamerlid Halsema onlangs een initiatiefwetsvoorstel ingediend om het toetsingsverbod op de klassieke grondrechten op te heffen.127
124
127
Voor overzichten van argumenten pro en contra zie Cliteur, 1989, p. 1369-1375; Memorie van toelichting bij het initiatiefwetsvoorstel-Halsema, Kamerstukken II 2001-2002, 28331, nr. 3.
Aldus het Hof van Justitie van de EG 5 februari 1963, Jur. 1963, p. 3 (Van Gend & Loos) en 15 juli 1964, Jur. 1964, p. 1199
(Costa/ENEL).
Verwezen zij naar de Verenigde Staten en Duitsland, waar de Grondwet vooral door het bestaan van constitutionele toetsing
veel meer dan in ons land een levend en inspirerend document is.
Kamerstukken II 2001-2002, 28331, nr. 2.
88
Onderwijsraad, juli 2002
125
126
Ook de regering heeft zich recent voor een dergelijke partiële opheffing van het toetsingsverbod ten gunste van de klassieke grondrechten uitgesproken.128
Wat echter opvalt is dat het initiatiefwetsvoorstel enkel toetsing aan artikel 23 lid 2
Grondwet mogelijk wil maken, en dat de regering zelfs elke toetsing aan artikel 23
Grondwet afwijst. De raad zou hierbij de volgende kanttekeningen willen plaatsen.
Het initiatiefwetsvoorstel gaat er blijkbaar van uit dat alleen het tweede lid van artikel 23
Grondwet (“Het geven van onderwijs is vrij”) een klassiek grondrecht waarborgt. Dat is
onjuist. Ook andere onderdelen van artikel 23 Grondwet, met name de leden 5 en 6 (de
vrijheid van richting respectievelijk de vrijheid van het bijzonder onderwijs), waarborgen
klassieke grondrechten. Daarnaast kan artikel 23 lid 3 Grondwet in zoverre beschouwd
worden als een klassiek grondrecht, dat het de waarborg voor elke burger formuleert om
in het openbaar onderwijs van religieus of levensbeschouwelijk getint onderwijs verschoond te blijven. Ten slotte kan het zevende lid van artikel 23 Grondwet gezien worden als een specificatie van het in artikel 1 Grondwet neergelegde gelijkheidsbeginsel,
ten aanzien waarvan het toetsingsverbod wel opgeheven wordt.
Niet zeer overtuigend zijn daarnaast de argumenten van de regering om rechterlijke toetsing van wetten aan artikel 23 Grondwet geheel te blijven uitsluiten. In de kern komt
haar argumentatie er op neer dat artikel 23 Grondwet een sterk gemengd karakter heeft,
in de zin dat de klassiek-grondrechtelijke en de sociaal-grondrechtelijke aspecten innig
met elkaar verweven zijn. Daarnaast voert de regering aan dat artikel 23 Grondwet geen
pendant in de mensenrechtenverdragen heeft (hetgeen bij de andere grondrechten wel
het geval is), en deze bepaling meer dan andere grondrechten politiek van karakter is.129
De twee laatstgenoemde argumenten contra constitutionele toetsing zijn eenvoudig om
te smeden tot argumenten pro. Juist omdat er geen internationaal-rechtelijke equivalenten voor het onderwijsartikel zijn is er sprake van een lacune in de grondrechtsbescherming van de burger, die door deze bepaling opgevuld dient te worden. En juist omdat
artikel 23 Grondwet zo politiek van karakter is – zo sterk onderworpen is aan de politieke uitleg door de wetgever – zou het een goede zaak zijn als de onafhankelijke rechter
die uitleg op zijn constitutionele gehalte zou kunnen beoordelen. Niet goed valt ten
slotte in te zien hoe het gemengde karakter van de uit artikel 23 Grondwet voortvloeiende aanspraken zich tegen toetsing aan de klassiek-grondrechtelijke elementen van deze
bepaling verzet.
Terecht wordt toetsing aan lid 1 (de algemene zorgplicht van de regering ten aanzien van
het onderwijs) en lid 8 (de plicht tot jaarlijkse verslaglegging aan het parlement) niet
voorgesteld: deze normen lenen zich daar niet voor. Voor wat betreft de overige onderdelen van artikel 23 Grondwet zijn er, zoals boven gesteld, geen doorslaggevende
redenen om constitutionele toetsing ter zake af te wijzen. Ten aanzien van het sociale
grondrecht van artikel 23 lid 4 Grondwet (het recht op openbaar onderwijs in iedere
gemeente) wijst de raad er op dat de wetgever op grond van de tweede volzin van dit
onderdeel een zekere ruimte heeft om af te wijken. Bovendien mag aangenomen worden
dat de rechter de wetgever op dit punt een grote beoordelingsvrijheid zal gunnen, en
overigens juist hier de beperkingen voortvloeiend uit de grenzen van de rechtsvormende
taak van de rechter in acht zal nemen.
128
129
Kamerstukken II 2001-2002, 28355, nr. 2.
Kamerstukken II 2001-2002, 28355, nr. 2, p. 9.
Vaste grond onder de voeten
89
Mocht het niet zo ver komen dat toetsing van wetgeving aan artikel 23 Grondwet mogelijk gemaakt wordt, dan zou ten minste met betrekking tot ‘onderwijsvrijheidsgevoelige’
wetgeving de mogelijkheid geopend kunnen worden dat daarin uitdrukkelijk bepaald
wordt die wetgeving aan (onderdelen van) de waarborgen van artikel 23 Grondwet
getoetst kan worden. Nu maken artikel 4 Wot en artikelen 95 lid 9, 102 lid 6 en 166 lid
10 Wpo het reeds mogelijk dat toepassing van de betreffende wetgeving door inspectie
c.q. gemeentebestuur aan de vrijheid van richting en inrichting door de rechter getoetst
wordt. Waarschijnlijk gaat deze toetsingsbevoegdheid echter niet zover dat het de rechter toegestaan is het stellen van kwaliteitseisen door de inspectie als zodanig, of het
overdragen van regelstellende bevoegdheid aan gemeentebesturen op zichzelf op hun
verenigbaarheid met de vrijheid van onderwijs te beoordelen. Het is echter zeer wel
denkbaar dat de wetgever die mogelijkheid om de regeling sec aan een rechterlijk oordeel te onderwerpen zou openen.
6.2.2
DE
INTERPRETATIEVE VERKLARING
In de literatuur zijn ‘second best’-alternatieven ontwikkeld om gegeven het huidige verbod van constitutionele toetsing de grondwettelijke kwaliteit van de onderwijswetgeving
te verhogen. In de eerste plaats komt in aanmerking het instrument van de interpretatieve verklaring, dat tot stand komt in een quasi-grondwettelijk parlementair debat.
(Mentink, 1991; Mentink, 1993). In zekere zin is dit instrument te vergelijken met de
behandeling van belangrijke wetgevingsvoorbereidende nota’s. Zoals de naam al zegt
stuurt de regering een nota naar de Tweede Kamer om politiek-parlementaire overeenstemming te bereiken over nieuw te voeren wetgevingsbeleid of over de hoofdlijnen van
een naderhand bij de Tweede Kamer in te dienen voorstel van wet. De interpretatieve verklaring – mogelijke uitkomst van bereikte overeenstemming - heeft evenzeer de bedoeling een politiek-parlementaire ‘commitment’ te bereiken. De verklaring bevat een al dan
niet uitgebreide toelichting op het grondwetsartikel of onderdelen ervan. De toelichting
behelst een nadere uitleg omtrent aard, reikwijdte en inhoud van de desbetreffende
grondrechtelijke normen of beginselen.
Op deze wijze voldoet de verklaring aan eisen van vindbaarheid, kenbaarheid en bepaalbaarheid. Meer in concreto: de verklaring is voor ieder in het onderwijs voor wie de desbetreffende uitleg van belang is, een goede en vindbare bron. Zij biedt voorts de mogelijkheid na te gaan of bij nieuwe wetsvoorstellen de in de verklaring vastgelegde politieke
uitleg al dan niet is gevolgd. Kabinet en parlement worden op deze wijze gedwongen een
zo consistent mogelijke uitleg aan artikel 23 Grondwet te geven, en zijn hierop politiek
aan te spreken.
De aan de interpretatieve verklaring gekoppelde procedure past binnen het geldende
kader van parlementaire regels. Volstaan wordt met te verwijzen naar de artikelen 28, 40,
43 en 154 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
(RvOTK). Zo bevat artikel 28 RvOTK bepalingen over de behandeling van nota’s door de
vaste commissie en regelt artikel 43 de indiening van moties, die naderhand in de Kamer
in stemming komen. Zonodig is een beroep te doen op artikel 154 RvOTK waarin de
bevoegdheid van de Kamer is vastgelegd van het Reglement in voorkomende gevallen af
te wijken.
90
Onderwijsraad, juli 2002
De procedure kan als volgt zijn:
1
Het kabinet formuleert de tekst van een interpretatieve verklaring. Deze tekst wordt
in de vorm van een nota aan de Tweede Kamer ter behandeling aangeboden.
2
In de commissievergadering wordt de tekst van de interpretatieve verklaring
besproken. Aan het eind van de beraadslaging wordt het kabinet uitgenodigd in een
afzonderlijke brief samen te vatten welke conclusies het uit het overleg heeft
getrokken en deze vervolgens te verwerken in de besproken tekst.
3
Conclusies en tekst van de interpretatieve verklaring worden aan de Tweede Kamer
aangeboden en zijn onderwerp van beraad in de plenaire vergadering.
4
Na instemming van de Tweede Kamer met de uitkomst van dit beraad rondt de
Tweede Kamer de behandeling af met een motie. Hierin spreekt zij zich uit de
definitieve tekst met conclusies als een ‘interpretatieve verklaring’ bij het grondwetsartikel te willen beschouwen.130
6.2.3
EEN WET
ALGEMENE BEPALINGEN
Een tweede alternatief om zonder grondwetswijziging of constitutionele toetsing meer
zekerheid te verkrijgen over de betekenis van artikel 23 Grondwet betreft het instrument
van een algemene wet. Ook over dit instrument wordt in de onderwijsjuridische literatuur
al lange tijd gedebatteerd. (Zoontjens, 1994, p. 191 e.v.; Mentink, 1995, p. 59 e.v.). Een
dergelijke wet vormt als het ware een juridische brug tussen het grondwetsartikel en de
bijzondere onderwijswetten. In de literatuur wordt op de betekenis van deze mogelijkheid gewezen gezien de voordelen van geldende algemene wetten als de Algemene wet
bestuursrecht en de Algemene wet gelijke behandeling.
In zo’n Wet algemene bepalingen zouden op een tamelijk abstract niveau voor het onderwijs geldende regels en voorzieningen, zoals inzake inspectie, bekostigingsregels, algemene en sectorale doelstellingen van het onderwijs, rechtsbescherming en dergelijke,
kunnen worden neergelegd. Daarmee zou kunnen worden verzekerd dat de onderwijswetgever zichzelf beperkingen stelt aan de mate en omvang van interventies in het
onderwijs en aldus invulling geeft aan beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Ook zou bij een algemene wet een ‘vertaalslag’ kunnen worden gemaakt van belangrijke
in het onderwijsartikel verankerde elementen.
Een Wet algemene bepalingen kan meer of minder ver reiken. Hierin kunnen bijvoorbeeld
algemene beginselen van behoorlijk onderwijs, als uitwerking van enkele uitgangspunten
van grondwetsartikel, worden gecodificeerd. Ook kan gedacht worden aan een algemene
wet waarin een bepaalde grondrechtelijke norm of beperkingsclausule object van regeling is. Te denken valt bijvoorbeeld aan een algemene wet waarin het grondwettelijke
begrip ‘eisen van deugdelijkheid’ nader is vastgelegd en waarin algemene regels zijn
vastgelegd betreffende de totstandkoming en evaluatie van deugdelijkheids-eisen. Bij de
normering van de deugdelijkheidseisen in relatie tot de vrijheid van inrichting kan eveneens codificatie plaatsvinden van enkele algemene beginselen van behoorlijke regelgeving uit de zogeheten Aanwijzingen voor de regelgeving. Van betekenis is in casu vooral
aanwijzing 8, die formuleert dat “bij het bepalen van de keuze voor een mogelijkheid tot
overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken zoveel mogelijk wordt aangesloten
bij het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren.”
130
Deze gang van zaken is naar analogie van het precedent van oktober 1966, toen de Tweede Kamer een motie tegen een van de
leden aannam: Handelingen II 1966-1967, p. 192-193.
Vaste grond onder de voeten
91
7
Samenvatting en conclusies
7.1
De verkenning
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft de Onderwijsraad verzocht
een verkenning te verrichten inzake artikel 23 Grondwet. Dit artikel, en met name ook de
daarin gegarandeerde vrijheid van onderwijs, staat als zodanig niet ter discussie. Wel is
echter sprake van allerlei actuele ontwikkelingen, samenhangend met de behoefte om
ouders en leerlingen meer centraal te stellen, die vragen om een hedendaagse invulling
van deze bepaling. De minister vraagt de raad om te komen tot een inventarisatie van
maatschappelijke problemen en oplossingsrichtingen in het onderwijs, en zo mogelijk
een dusdanige uitleg van de grondwetsbepaling te ontwikkelen dat zij geen onnodige
belemmeringen ter zake opwerpt, maar veeleer fungeert als een inspiratiebron. Meer specifiek wordt verzocht in te gaan op de samenhangende thema’s van de toegankelijkheid
voor leerlingen die extra aandacht nodig hebben en de versterking van de keuzevrijheid
van ouders.
7.2
De fundamentele normen inzake het onderwijs
Allereerst schetst de raad de in de Grondwet en het internationale recht neergelegde fundamentele normen inzake het onderwijs.
In hoofdstuk 2 komt het karakter en de positie van artikel 23 Grondwet aan de orde.
Deze bepaling vormt de ‘basiswet’ voor het Nederlandse onderwijsbestel. De precieze
inhoud van dit artikel, dat in essentie in 1848 en bij de Pacificatie van 1917 tot stand is
gekomen, is evenwel op een aantal punten niet onomstreden. Zo is zijn reikwijdte niet
volstrekt duidelijk. Artikel 23 Grondwet ziet weliswaar primair toe op het funderend of
leerplichtig onderwijs,131 deels is het echter ook van toepassing op het post-leerplichtig
onderwijs, en deels zijn de voor het leerplichtig onderwijs geformuleerde principes in de
loop der tijd door de wetgever naar dit onderwijs doorgetrokken.
Ook de betekenis van de grondwetsnormen en –termen voor het kerngebied van artikel 23
Grondwet, het leerplichtig onderwijs, is niet altijd precies te omlijnen. Zo is onder meer
voor discussie vatbaar:
n
wat de (vrijheid van) richting behelst;
n
in hoeverre de vrijheid van inrichting beperkt mag worden;
n
in welke mate de wetgever mag treden in de bestuursstructuur van het bijzonder onderwijs;
n
in hoeverre het stellen van deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden
aan decentrale overheden overgelaten mag worden.
131
De raad gebruikt gemakshalve de term ‘leerplichtig onderwijs’, als min of meer eigentijdse vertaling van het grondwettelijke
begrip ‘algemeen vormend lager onderwijs’ (dat onder meer het meer uitgebreid lager onderwijs – mulo - omvatte).
92
Onderwijsraad, juli 2002
Niettemin is een aantal voor (in ieder geval) het leerplichtig onderwijs geldende grondrechtelijke normen aan te wijzen, die tamelijk harde voorwaarden en grenzen stellen aan
de bevoegdheden van de overheid.
Het systeem van het leerplichtig onderwijs is een duaal bestel. Het bestaat uit twee
elkaar completerende ‘takken’: het van de overheid uitgaande openbaar onderwijs, en het
van het privaat initiatief uitgaande bijzonder onderwijs.
Het openbaar (overheids)onderwijs wordt door de wet geregeld. Dit onderwijs dient
levensbeschouwelijk neutraal te zijn en in zoverre voor eenieder open te staan, en het
moet gegeven worden door leraren die niet op levensbeschouwelijke criteria geselecteerd
zijn. Het dient voor eenieder toegankelijk en bereikbaar te zijn, en vervult aldus een
garantiefunctie.
Als een soort spiegelbeeld staat het bijzonder onderwijs tegenover het openbaar onderwijs. Het bijzonder onderwijs, dat juist niet uitgaat van de overheid maar van individuen
en particuliere organisaties, wordt door de eigen statuten en voorschriften geregeld. Dit
onderwijs kan godsdienstig of levensbeschouwelijk gekleurd zijn (vrijheid van richting).
Met het oog daarop kunnen de leermiddelen en de leraren gekozen worden, kan er selectie van leerlingen plaatsvinden en kan de organisatie vormgegeven worden. Ook heeft
het bijzonder onderwijs een zekere vrijheid van inrichting.
De rijksoverheid staat garant voor een minimumniveau. Alle onderwijs staat onder overheidstoezicht, en voor alle aangewezen onderwijs worden voorschriften gegeven met het
oog op de kwaliteit van de leraren. Voorzover het gaat om openbaar onderwijs en
bekostigd bijzonder onderwijs kunnen nadere regels (deugdelijkheidseisen) gesteld
worden. Bij het stellen van die regels ligt het primaat bij de centrale overheid.
De gestelde eisen mogen niet zover gaan dat ze de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs wezenlijk beperken; aan de niet door de richting bepaalde inrichtingsvrijheid kunnen verdergaande beperkingen opgelegd worden. Deze eisen hoeven en kunnen
weliswaar niet voor beide takken van onderwijs volledig identiek (te) zijn; ze moeten wel
gelijkwaardig zijn. Het bijzonder onderwijs dat aan de deugdelijkheidseisen voldoet,
wordt op voet van gelijkheid met het openbaar basisonderwijs (geheel) door de overheid
gefinancierd.
Ook in het internationale recht, met name in mensenrechtenverdragen en EG-recht, zijn
basisnormen betreffende het onderwijs te vinden. Zij vormen het thema van hoofdstuk 3.
Deze internationale basisnormen vereisen ten eerste dat er een publiek stelsel is van
neutrale/pluralistische onderwijsinstellingen voor de leerplichtige fase, die voor eenieder
toegankelijk zijn. Het onderwijs in deze fase dient in principe kosteloos te zijn. Daarnaast
zijn particulieren gerechtigd om eigen scholen op te richten, mits deze aan door de overheid te stellen algemeen geldende minimumkwaliteitseisen voldoen. De overheid is op
grond van het internationale recht niet verplicht dergelijke scholen te financieren, maar
zij mag het wel. Deze scholen kunnen een religieuze of levensbeschouwelijke grondslag
hebben, en op basis van die grondslag leerlingen die daar niet binnen ‘passen’ weigeren.
Het is hen echter niet geoorloofd om te selecteren op door internationale anti-discriminatienormen verboden gronden, zoals etnische afkomst.
Vaste grond onder de voeten
93
Uit de internationale anti-discriminatiebepalingen vloeien naar het oordeel van de raad
belangrijke obstakels voort voor het voeren van een dwingend spreidingsbeleid, voorzover daarbij naar ras of nationale of etnische afstamming onderscheid wordt gemaakt
inzake het genot van vrijheidsrechten, zoals het recht op onderwijs en de daarmee verband houdende vrijheid van schoolkeuze.
De raad concludeert dat het in artikel 23 Grondwet neergelegde onderwijsstelsel voldoet
aan de vereisten die dit internationale recht stelt.
7.3
Handhaving van het duale bestel
In hoofdstuk 4 worden vervolgens aan de hand van een zeer beknopte schets van ontwikkelingen in de maatschappij en het onderwijsbeleid vijf belangrijke thema’s geïdentificeerd die betrekking hebben op (gepercipieerde) problemen in het onderwijs, waarbij
artikel 23 Grondwet mogelijk een belemmering voor de oplossing ervan zou kunnen
opleveren. Vervolgens worden deze thema’s en problemen in hoofdstuk 5 beschreven en
geanalyseerd, en wordt besproken welke ruimte het onderwijsartikel voor welke oplossingsrichtingen biedt.
Een eerste thema handelt over de vraag of er, gezien de demografische ontwikkelingen,
de secularisatie en de tendens naar convergentie van openbaar en bijzonder onderwijs
waardoor de beide takken van onderwijs naar elkaar toegroeien, nog wel voldoende
reden is om het duale bestel te handhaven (paragraaf 5.1).
Naar het oordeel van de raad zijn er nu geen doorslaggevende redenen om afscheid te
nemen van het duale bestel. Het enkele feit dat het onderscheid tussen (grote delen van)
het openbare en bijzondere scholenbestand aan het vervagen is, vormt naar zijn oordeel
geen groot maatschappelijk probleem dat oplossing behoeft middels opheffing van dit
bestel. Evenmin is er een groot verlangen in de politiek om hiertoe over te gaan. Verder
is het zo, dat het bijzonder onderwijs in termen van betrokkenheid van ouders goed
scoort, en zich in termen van kwaliteit en efficiency met het openbaar onderwijs kan
meten.
Bovendien draagt het duale bestel in weerwil van de convergentietendensen nog immer
bij aan een verscheidenheid van aanbod en dus aan (meer) keuzemogelijkheden voor
ouders/leerlingen. Verder biedt de aan dit bestel ten grondslag liggende vrijheid van
onderwijs aan religieuze en culturele minderheden de ruimte om in een seculiere meerderheidscultuur hun specifieke visie en identiteit in eigen instellingen tot uitdrukking te
brengen en te beleven.
Een voordeel van het duale bestel is ten slotte dat het door zijn combinatie van publieke
taakstelling en variaties in private en publieke organisatievormen een aanzienlijke mate
van pluriformiteit, dynamiek en (beheerste) concurrentie mogelijk maakt.
De alternatieven voor het duale bestel – eenheidssystemen - zijn onaanvaardbaar, respectievelijk onaantrekkelijk. Onaanvaardbaar is een stelsel waarin de door de overheid
bestuurde en bekostigde scholen uitgaan van de basiswaarden van de heersende of
bevoorrechte godsdienst of levensbeschouwing. Zo een monocultureel stelsel is
94
Onderwijsraad, juli 2002
onverenigbaar met de (Nederlandse) invulling van de scheiding van kerk en staat, staat
haaks op de huidige religieuze en culturele pluriformiteit in de maatschappij, en is niet te
verenigen met de grondrechten.
Een stelsel van eenheidsscholen dat uitgaat van een strikte scheiding van kerk en staat lijkt
een plausibeler alternatief. Zo’n stelsel kenmerkt zich door een scherp onderscheid tussen
enerzijds de door de overheid bestuurde en gefinancierde scholen, die expliciet levensbeschouwelijk neutraal zijn, en anderzijds door (vaak kapitaalkrachtige) particulieren
bestuurde en bekostigde scholen, die veelal levensbeschouwelijk gefundeerd zijn. Toch is
een dergelijk stelsel niet erg aantrekkelijk. Immers, een belangrijke mate van pluriformiteit
en vrijheid van schoolkeuze en stichting gaat dan verloren. De mogelijkheden voor bekostigde scholen om zich te profileren en te onderscheiden, en aldus te concurreren, zijn er
beduidend minder. Bovendien zal de druk om particuliere elitescholen te stichten toenemen.
7.4
Segregatie, keuzerecht en toegankelijkheid
Op zichzelf zijn er dus onvoldoende redenen om van het duale bestel afscheid te nemen.
Tegelijkertijd realiseert de raad zich dat in de politiek en in het onderwijsveld de opvatting
leeft dat het duale bestel, zoals het op dit moment functioneert, een aantal problemen
oproept. Een van de problemen die met dit bestel geassocieerd wordt is de toenemende
segregatie langs etnische en sociaal-economische lijnen, in de vorm van een tweedeling in
‘witte’ en ‘zwarte’ scholen. Met name wordt wel verondersteld dat een oorzaak van deze
tendens kan liggen in het gebruik dat het bijzonder onderwijs maakt van zijn selectievrijheid om kinderen uit etnische en culturele minderheidsgroeperingen af te wijzen.
Er is evenwel weinig grond voor deze veronderstelling (paragraaf 5.2). Er is sprake van
een beperkte oververtegenwoordiging van zogenaamde 1.9-leerlingen (globaal gezegd:
allochtone leerlingen met één laag opgeleide ouder) in het openbaar onderwijs. Het bijzonder basisonderwijs heeft in absolute zin weliswaar de meeste van de 202.000 1.9leerlingen – grofweg 108.000, tegen 94.000 in het openbaar onderwijs – maar het openbaar basisonderwijs (dat ongeveer eenderde van het aantal leerlingen herbergt) heeft in
relatieve zin de meeste 1.9-leerlingen – 19,1% tegen 10,2% in het bijzonder onderwijs
(inclusief het algemeen bijzonder onderwijs). Om een vollediger beeld te krijgen dienen
evenwel ook de 228.000 zogenaamde 1.25-leerlingen meegenomen te worden (globaal
gezegd: autochtone leerlingen met twee laagopgeleide ouders). Voor deze categorie leerlingen, waarvan de onderwijsachterstand eveneens aanzienlijk is, kan opgemerkt worden
dat deze gelijkmatig over openbaar en bijzonder onderwijs gespreid zijn.
Het zal dan ook niet verbazen dat sociaal-wetenschappers van oordeel zijn dat het leerlingenbestand in het bijzonder onderwijs, in termen van sociaal-etnische achtergrond,
niet duidelijk anders is samengesteld dan in het openbaar onderwijs. De verklaringen
voor het ontstaan van witte en zwarte scholen worden dan ook niet primair gezocht in
het toelatingsbeleid van de bijzondere scholen – de grote richtingen selecteren in het
algemeen niet op basis van hun grondslag - maar in de bevolkingssamenstelling van de
desbetreffende wijken, alsmede in het keuzegedrag van ouders.
De raad erkent dat een voortschrijdende tweedeling in ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen de integratie kan bemoeilijken, en mogelijk ook het verminderen van onderwijsachterstanden
Vaste grond onder de voeten
95
kan belemmeren. Het tegengaan van een verdere tweedeling, door het stichten van
islamitische en hindoe-scholen – in het algemeen ‘zwarte’ scholen – te bemoeilijken of
zelfs uit te sluiten, ziet hij echter niet als een aanvaardbare optie. Het aandeel van deze
scholen in de tweedelingsproblematiek is gering. Bovendien zou zo’n beleid juist ten aanzien van dergelijke religieuze en culturele minderheidsgroeperingen evident in strijd zijn
met de vrijheid van onderwijs en het gelijkheidsbeginsel.
Ook een op etnische kenmerken gebaseerd spreidingsbeleid acht de raad niet aanvaardbaar. Zulk beleid is in strijd met de vrijheid van richting van met name orthodoxe minderheden, en onverenigbaar met nationale en internationale anti-discriminatienormen. Het is
niet te rechtvaardigen als een vorm van voorkeursbehandeling, omdat het juist ook minderheden – die van die voorkeursbehandeling zouden moeten profiteren - in de uitoefening van hun keuzemogelijkheden zal beperken.
Het voorgaande neemt overigens niet weg dat de wetgever op basis van andere maatstaven dan etnische kenmerken mogelijk een vorm van gedwongen spreiding zal kunnen
opleggen. Voorzover geen sprake is van een consistent, op de richting gebaseerd toelatingsbeleid is slechts de vrijheid van inrichting van toepassing, en heeft de wetgever,
mits hij daartoe zwaarwegende gronden kan aanvoeren, ruimte om die vrijheid door
middel van dwingende maatregelen te beperken.
Zoals gezegd moet daarbij wel de vrijheid van richting onverlet worden gelaten van de in
relatieve en absolute zin beperkte groep confessionele scholen, die op grond van een
consequent en consistent beleid op basis van hun religieuze grondslag (richting) leerlingen weigeren. Ook moet de wetgever algemene eisen van subsidiariteit en proportionaliteit in het oog houden.
In het voorstel tot versterking van het ouderlijk keuzerecht ziet de raad in dit verband
overigens niets, nu de effectuering van dit keuzerecht juist één van de hoofdoorzaken is
van de betreurde tweedeling. Wel ziet de raad perspectieven voor een eventueel gemeentelijk spreidingsbeleid, gebaseerd op andere dan etnische factoren, bijvoorbeeld de
thuistaal, of liever nog, de onderwijsachterstand van de leerling. Die achterstand is grofweg af te leiden uit het opleidingsniveau van de ouders. Een dergelijk beleid kan een
grondwettelijk aanvaardbare beperking van de vrijheid van inrichting vormen onder de
randvoorwaarden dat het: 1° de vrijheid van richting van de ‘strenge’ scholen onverlet
laat; 2° een daadwerkelijke bijdrage levert aan ‘menging’, integratie en vermindering van
onderwijsachterstanden. Daarnaast moeten in de beoordeling betrokken worden 3° negatieve neveneffecten, zoals een ingrijpende aantasting van de keuzemogelijkheden van
ouders en de autonomie van de school of een omvangrijke bureaucratische rompslomp.
7.5
Versterking van de positie van de deelnemer
Een volgend probleem dat wel gesignaleerd wordt is, dat de grote richtingen in het confessioneel onderwijs oververtegenwoordigd zouden zijn (paragraaf 5.3). In lijn met zijn
eerdere advies Richtingvrij en richtingbepalend (1996) ziet de raad evenwel nog steeds
geen zwaarwegende redenen om de positie van de deelnemers (ouders, leerlingen)
vanwege die mogelijke oververtegenwoordiging ingrijpend te versterken. In het algemeen kunnen zij hun richtingsvoorkeur in het onderwijs toch wel voldoende realiseren.
96
Onderwijsraad, juli 2002
Mocht het door de raad bepleite systeem van een richtingvrije planning (op basis van
ouderverklaringen) ingevoerd gaan worden, dan is er bovendien meer ruimte om via
stichting het scholenbestand aan te passen aan gewijzigde voorkeuren.
Fundamenteel ingrijpen door de wetgever in de samenstelling van het bestuur is naar het
oordeel van de raad in strijd met de vrijheid van richting en inrichting en onnodig gezien
de feitelijke situatie. Wel is de raad geporteerd van een initiatiefrecht van de medezeggenschapsraad als vertegenwoordiging van de school als geheel (zowel deelnemers als
leerkrachten). Dit recht kan onder meer betrekking hebben op de richting van de school
(zie zijn advies Wat scholen vermogen). De weigering van het bevoegd gezag om een
initiatiefvoorstel van de medezeggenschapsraad over te nemen dient aan een geschillencommissie voorgelegd te kunnen worden, die het standpunt van het bevoegd gezag op
zijn redelijkheid toetst.
De raad sluit de mogelijkheid van een versterking van het ouderlijk keuzerecht niet uit,
onder de voorwaarde dat de vrijheid van richting van de ‘kleine’, ‘strenge’ stromingen
daardoor niet aangetast wordt. Overigens wijst hij er op dat voorzover het gaat om sectoren of situaties waarin bijzondere onderwijsinstellingen monopolist of oligopolist zijn
(het speciaal onderwijs, de bve-sector en het hoger onderwijs), de wetgever al heeft
bepaald dat op hen een algemene toelatingsplicht rust, en als complement daarvan een
in beginsel ongeclausuleerd keuzerecht van de deelnemer geldt.
Voorzover de richting niet in het geding is – er geen op de religieuze of levensbeschouwelijke grondslag gebaseerd, consistent en consequent beleid gevoerd wordt – is
(slechts) de vrijheid van inrichting aan de orde. Zoals gezegd, deze vrijheid kan anders
dan de vrijheid van richting aan nogal wat beperkingen onderworpen worden. De wetgever zou dus mogelijk – met inachtneming van de vrijheid van richting – als deugdelijkheidseis/bekostigingsvoorwaarde op kunnen leggen dat het bevoegd gezag de keuze van
de ouders in principe heeft te honoreren. Voorwaarden hierbij zijn dan wel dat die beperking van de vrijheid van inrichting voldoet aan eerder genoemde eisen van subsidiariteit
en proportionaliteit. Er zal een afweging plaats moeten vinden tussen het belang van het
bevoegd gezag om leerlingen op allerlei reële praktische, sociale of ideële gronden te
kunnen weigeren, en het belang van de ouders om hun voorkeur voor een bepaalde
school te kunnen effectueren. Daarnaast zal de wetgever zich er rekenschap van dienen
te geven dat een sterker keuzerecht veelal haaks zal staan op de door hem gewenste
spreiding van autochtone en allochtone leerlingen. Eerder constateerde de raad al, dat de
uitoefening van het ouderlijk keuzerecht één van de factoren is die aan de opdeling in
‘witte’ en ‘zwarte’ scholen ten grondslag ligt.
7.6
Sociale cohesie, openbare orde en de vrijheid van onderwijs
Een volgende kwestie betreft de vraag in hoeverre artikel 23 Grondwet met zich mee
brengt dat bijzondere scholen met deze bepaling in de hand een vergaande vrijheid hebben om fundamentalistisch, gezagsondermijnend of anti-integratief onderwijs te geven
(paragraaf 5.4). De vrees dat dit in het islamitisch onderwijs structureel zou voorkomen
is echter in een recent BVD-rapport ontkracht. Ook anderszins betwijfelt de raad of zich
hier grote risico’s voordoen. De vrijheid van onderwijs – ook de vrijheid van richting – is
niet onbegrensd, maar dient uitgeoefend te worden binnen de bandbreedte die de princi-
Vaste grond onder de voeten
97
pes van de democratische rechtsstaat, algemene strafrechtelijke en burgerrechtelijke normen, en kerndoelen aan bijzondere scholen laten. Het zou natuurlijk best mogelijk zijn
om deze begrenzingen een expliciet grondwettelijk fundament te geven door een openbare orde-voorbehoud als beperkingsclausule met betrekking tot de vrijheid van onderwijs op te nemen. Inhoudelijk zou zo’n bepaling naast de bestaande wetgeving echter
niet veel toevoegen. Waar het veel meer op aankomt is de effectieve handhaving van die
wetgeving.
De raad acht het bij een verder voortschrijdende religieuze en culturele differentiatie toch
denkbaar dat op termijn in artikel 23 Grondwet een bepaling opgenomen wordt die op
een hoger aspiratieniveau (dan een openbare orde-voorbehoud) doelstellingen formuleert
waar het onderwijs naar zou moeten streven. Gedacht zou kunnen worden aan een bepaling waarin de burgerschapsvormende of cohesiebevorderende taak van het onderwijs
benadrukt wordt. Een al te zwaar aangezet doelcriterium is echter niet eenvoudig te realiseren en zal in strijd komen met de vrijheid van onderwijs, in het bijzonder de vrijheid
van richting. Deze vrijheid houdt in dat groeperingen het recht hebben om aan hun
onderwijs een eigen mensbeeld ten grondslag te leggen.
7.7
Autonomie en regulering
Een laatste maatschappelijk relevant thema betreft het spanningsveld tussen autonomie
en regulering, tussen onderwijsvrijheid en deugdelijkheidseisen (paragraaf 5.5). Een eerste kwestie in dit verband betreft de vraag naar de omvang van de autonomie van onderwijsinstellingen en (als keerzijde daarvan) naar de omvang van de bevoegdheid van de
wetgever en andere regelgevers om deugdelijkheidseisen te stellen die deze autonomie
(vrijheid van inrichting) beperken. Geconstateerd kan worden dat de laatste jaren de
financieel-bestuurlijke autonomie is vergroot, terwijl tegelijkertijd sprake is geweest van
een toenemende onderwijsinhoudelijke sturing. Gesteld zou kunnen worden dat een
zeker terugtreden van de overheid op inhoudelijk terrein nu gewenst is, en dat in dit
spanningsveld een nieuw constitutioneel evenwicht ten gunste van de onderwijsvrijheid
gezocht zou moeten worden.
Een tweede kwestie betreft de vraag naar het adequate niveau van regelstelling. Artikel
23 Grondwet gaat uit van het primaat van de rijksoverheid, in het bijzonder van de formele wetgever. Evenwel zijn/worden regelgevende bevoegdheden met betrekking tot de
deugdelijkheid en bekostiging van het onderwijs gedelegeerd aan onder meer de inspectie en het accreditatieorgaan hoger onderwijs, alsmede aan gemeentebesturen. Dat
geschiedt met het oog op de totstandkoming van kwaliteitsmaatstaven op basis van
inzichten van niet te zeer aan politieke aanwijzingen onderworpen deskundigen, respectievelijk met het oog op het mogelijk maken van lokaal maatwerk.
De raad is van oordeel dat het stellen van deugdelijkheidseisen/kwaliteitseisen door niet
aan parlementaire controle onderworpen (zelfstandige bestuurs)organen niet in overeenstemming is met artikel 23 Grondwet. Ook (nagenoeg) blanco delegatie van de bevoegdheid tot het stellen van dergelijke eisen aan gemeentebesturen is met deze bepaling
onverenigbaar. Daar waar de rijksoverheid een centraal kader met inhoudelijke randvoorwaarden en normen formuleert is daarentegen geen sprake van verboden delegatie.
98
Onderwijsraad, juli 2002
Een oplossing voor dit spanningsveld tussen onderwijsvrijheid en deugdelijkheidseisen is
nog niet zo eenvoudig te vinden. Het is maar de vraag of het mogelijk is om nu een
bevredigende, heldere grondwetstekst te concipiëren die recht doet aan de verschillende,
haaks op elkaar staande doelen. Aan de ene kant is er de legitieme vraag om meer autonomie, aan de andere kant de vraag van de deelnemers naar hoogwaardige kwaliteit en
helder toezicht. Enerzijds is er het grondwettelijke uitgangspunt van inachtneming van
legaliteitsmaatstaven, waaronder het primaat van de formele wet, en anderzijds is er het
streven naar flexibele, niet aan politieke sturing onderworpen normstelling door deskundigen. En aan de ene kant staat het grondwettelijke primaat van de wetgever als waarborg voor rechtszekerheid, gelijkheid en onderwijsvrijheid, en aan de andere kant het
inzicht dat nogal wat problemen in het onderwijs een lokale aanpak vergen.
7.8
Instrumenten
In hoofdstuk 6 ten slotte worden enige instrumenten aangestipt waarmee artikel 23
Grondwet nader verhelderd zou kunnen worden dan wel meer ruimte zou kunnen gaan
bieden voor de oplossing van mogelijke knelpunten.
Allereerst kan natuurlijk gedacht worden aan een grondwetsherziening. Daarbij zijn twee
doeleinden te onderscheiden. Ten eerste is er een technisch verduidelijkende herziening,
die niet zozeer poogt een inhoudelijke wijziging aan te brengen, maar veeleer om artikel
23 Grondwet in terminologische zin aan de rest van de Grondwet en aan de meer recente
onderwijswetgeving aan te passen, en waar mogelijk te verhelderen. In dat kader zou
ook de reikwijdte van de relevante termen in deze bepaling duidelijker gemaakt moeten
worden.
Daarnaast is het natuurlijk mogelijk dat met een wijziging van artikel 23 Grondwet
beoogd wordt inhoudelijk een wezenlijk nieuwe lijn uit te zetten en een ander onderwijsbestel vast te leggen. Naar het oordeel van de raad ligt het evenwel voor de hand het
onderwijsartikel slechts met dit oogmerk te wijzigen als er een duidelijke consensus is
dat zonder zo’n wijziging adequate oplossingen voor nijpende maatschappelijke kwesties
door dit artikel geblokkeerd zouden worden. Voor de meest relevante vraagstukken –
spreidingsbeleid en keuzerecht – is hiervoor betoogd dat artikel 23 Grondwet de wetgever bij de regeling van dergelijke vraagstukken aanzienlijke vrijheid laat. Grondwetswijziging met het oog op het mogelijk maken van zo’n regeling acht de raad dan ook
overbodig.
Voor een beperkt aantal thema’s geldt echter dat het grondwetsartikel (mogelijk) wel wijziging behoeft om met die thema’s samenhangende doelstellingen te kunnen realiseren.
De raad noemt er drie.
Ten eerste is een dwingende ingreep door de wetgever in de bestuurssamenstelling van
het bijzonder onderwijs - met het oog op het verminderen van de vraag-aanbod-discrepantie qua richting - nu niet verenigbaar met de vrijheid van onderwijs. Ten tweede kan
het formuleren van een vergaande aan het onderwijs opgelegde normatieve doelstelling
bij voortgaande maatschappelijke differentiaties nodig zijn, maar kan dit strijdigheid
opleveren met de vrijheid van richting en het karakter van deugdelijkheidseisen als minimumnormen.
Vaste grond onder de voeten
99
Tot slot vergt het vinden van een heldere balans tussen de vrijheid van onderwijs enerzijds en overheidsregulering anderzijds een grondwettelijke versterking van één van
beide polen.
De raad ziet evenwel niet in waarom nu een grondwetsherziening geëntameerd zou moeten worden met het oog op oplossingen voor de eerste twee vraagstukken. Deze thema’s
zijn op dit moment niet zo urgent, en grondwetswijziging vormt nu niet direct een noodzakelijk antwoord op de genoemde problemen.
Voor het derde belangrijke thema (de problematische verhouding tussen autonomie en
regulering, tussen vrijheid van onderwijs en deugdelijkheidseisen) constateert de raad
dat er op dit moment geen duidelijke consensus is die in een heldere grondwetstekst kan
worden vastgelegd. Bovendien roept ook dit vraagstuk niet zodanige problemen op dat
spoedige grondwetswijzing nodig is.
Wel meent de raad dat het gezien de snelle maatschappelijke en technologische ontwikkelingen mogelijk nodig zal kunnen zijn om nieuwe antwoorden te formuleren die op termijn in een grondwetstekst hun neerslag zouden moeten krijgen. Het reflecteren op
mogelijke antwoorden zou gestalte kunnen krijgen in een - eventueel door de raad te
organiseren - maatschappelijk debat, waar de belangrijkste representanten van de
partijen in het onderwijs (deelnemers, leerkrachten, schoolbesturen) betrokken zouden
moeten worden.
Daarnaast doet de raad enkele voorstellen om het onderwijsartikel te verhelderen zonder
de tekst ervan te wijzigen. Zo kan gedacht worden aan het invoeren van constitutionele
toetsing: het toetsen van wetten door de onafhankelijke rechter aan onder meer artikel
23 Grondwet. De argumenten om een dergelijke toetsing af te wijzen overtuigen de raad
niet. Hij bepleit invoering van constitutionele toetsing aan het gehele artikel, uitgezonderd het eerste en achtste lid.
Verder valt, bij gebreke van constitutionele toetsing, te denken aan alternatieven zoals de
interpretatieve verklaring en een wet algemene bepalingen. Dergelijke instrumenten kunnen grenzen stellen aan een al te zeer door incidenten bepaalde politieke uitleg van deze
bepaling.
100
Onderwijsraad, juli 2002
Afkortingen
AB
ABB
AmvB
Awb
AWGB
bve
BW
CAO
CBS
ECRM
EG
EHRM
EVRM
GEA
HR
IVESC
IVUR
JO
Kb.
Lo-wet
MR
NJ
NTOR
Rb.
RvOTK
ROC
SCP
TORB
Trb.
VAR
VBDO
VOR
VRK
Vz.
Web
Wec
Whw
Administratiefrechtelijke Beslissingen
Administratie bestuur en beheer
Algemene maatregel van Bestuur
Algemene wet bestuursrecht
Algemene Wet Gelijke Behandeling
beroepsonderwijs, volwassenenonderwijs en educatie
Burgerlijk Wetboek
collectieve arbeidsovereenkomst
Centraal Bureau voor de Statistiek
Europese Commissie voor de Rechten van de Mens
Europese Gemeenschappen
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de
fundamentele vrijheden
Gerecht van Eerste Aanleg van het hof van justitie voor de Europese
Gemeenschappen
Hoge Raad der Nederlanden
Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele
rechten
Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van
Rassendiscriminatie
Jurisprudentie Onderwijswetten
Koninklijk Besluit
Lager-onderwijswet van 1920
medezeggenschapsraad
Nederlandse Jurisprudentie
Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht
rechtbank
Reglement van Orde van de Tweede Kamer
Regionaal opleidingencentrum
Sociaal en Cultureel Planbureau
Tijdschrift voor onderwijsrecht en onderwijsbeleid
Tractatenblad
Vereniging voor administratief recht
Verdrag nopens de Bestrijding van Discriminatie in het Onderwijs
Vereniging voor Onderwijsrecht
Verdrag inzake de Rechten van het Kind
Voorzitter
Wet educatie en beroepsonderwijs
Wet op de expertisecentra
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Vaste grond onder de voeten
101
Wmo
Wot
Wpo
WSNS
Wvo
102
Onderwijsraad, juli 2002
Wet medezeggenschap onderwijs 1992
Wet op het onderwijstoezicht
Wet op het primair onderwijs
Weer Samen Naar School
Wet op het voortgezet onderwijs
Literatuur
Alexander, K. & Alexander, M.D. (1995).
The Law of School, Students and Teachers. St. Paul.
Blom, S. (1999).
“De vrijheid tot segregatie”. In: Pedagogisch tijdschrift. 1999. nr. 1. p. 67-69.
BVD. (2002).
De democratische rechtsorde en islamitisch onderwijs. Den Haag: BVD.
Cliteur, P.B. (1989).
“Argumenten voor en tegen constitutionele toetsing”. In: Nederlands
Juristenblad. 1989, p. 1369-1375.
Dors, H.G. (1991).
Etnische segregatie in het onderwijs: beleidsaspecten. Amsterdam: SCOKohnstamm instituut.
Driessen, G., Langen, A. van, & Vlierke, H. (2002).
Basisonderwijs: veldwerkverslag, leerlingengegevens en oudervragenlijsten;
basisrapportage PRIMA-cohortonderzoek vierde meting 2000-2001.
Nijmegen: ITS.
Dronkers, J. & Meijnen, W. (1997).
“Zwarte en witte scholen: cohesie of uitsluiting?”. In: K. Schuyt (red.). Het sociaal
tekort. Amsterdam: De Balie.
Dijkstra, A.B. (1997).
“Onderwijskansen en richting van de school”. In: Dijkstra, A.B., Dronkers,
J. & Hofman, R. (red.), Verzuiling in het onderwijs. Actuele verklaringen en
analyse. Groningen: Wolters-Noordhoff. p. 144-184.
Dijkstra, A.B. (2000).
“Opbrengsten van onderwijsvrijheid. Over de effecten van verzuild onderwijs”.
In: Ploeg, T.J. van der. (red.). De vrijheid van onderwijs, de ontwikkeling van een
bijzonder grondrecht. Utrecht: Lemma.
Dijkstra, A.B. & Herweijer, L. (2002).
Ideële differentiatie als basis voor een gesegmenteerd onderwijsbestel?
Dijkstra, A.B., Jungbluth, P., & Ruiter, S. (in druk).
“Verzuiling, sociale klasse en etniciteit. Segregatie in het Nederlandse
basisonderwijs”. In: Sociale Wetenschappen. 44, 4, p. 24-48.
Vaste grond onder de voeten
103
Dworkin, R. (1986).
Law’s empire. Cambridge Massachusetts: Cambridge University Press.
Elzinga, D.J. (1997).
“Vier vuistregels voor grondwetsinterpretatie”. In: Elzinga, D.J. (1997).
Oculi iustitiae. Pleidooien voor een contextuele rechtsbenadering.
Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink.
Gramberg, P.J. (2000).
Achterstandsleerlingen in het r.k. basisonderwijs. Den Haag: VBKO.
Huisman, P.W.A. (2002).
De samenwerkingsschool: conflicterende convergentie. Den Haag: Elsevier.
Idenburg, P.H.J. (1964).
Schets van het Nederlandse schoolwezen. Groningen: Wolters.
Inspectie van het Onderwijs. (2001).
Onderwijsverslag. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Jong, M.J. de. (1999).
Etnische segregatie in het onderwijs. Omvang en effecten. Rotterdam: Erasmus
Universiteit.
Jungbluth, P. (1997).
Verzuiling, segregatie en schoolprestaties. Nijmegen: ITS.
Kan, J.B. (1916).
Handelingen over de herziening der Grondwet, eerste deel. Den Haag: Belinfante.
Karsten, S., Roeleveld, J., Ledoux, G., Felix, C., & Elshof, D. (2002).
Schoolkeuze in een multi-etnische samenleving.
Amsterdam: SCO-Kohnstamm instituut.
Kessel, N. van & Wieringen, A. van (1997).
“Onderwijsvoorzieningen en schoolkeuze”. In: Dijkstra, A.B. e.a. (red.).
Verzuiling in het onderwijs. Groningen.
Leenknegt, G.J. (1997).
Vrijheid van onderwijs in vijf Europese landen. Deventer : Kluwer.
Lenaerts, K. & E. de Smijter. (2000).
“Een ‘Bill of rights’ voor de Unie”. In: Koekkoek, A.K. (red.). Bijdragen aan een
Europese Grondwet, Staatsrechtconferentie 2000. Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink.
Laemers, M.T.A.B. (1999).
Schoolkeuzevrijheid. Veranderingen in betekenis en reikwijdte.
Ubbergen: Felix Tandem.
104
Onderwijsraad, juli 2002
Lerner, N. (1980).
The U.N. convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination.
Alphen aan den Rijn: Sijthoff & Noordhoff.
Leune, J.M.G. (2001).
“75 jaar onderwijsbeleid”. In: Leune, J.M.G. (2001). Onderwijs in verandering.
Groningen: Wolters Noordhoff.
Loosjes, V.P. (2001).
Speelruimte voor de particuliere basisschool. In: School en Wet. nr. 4. p. 64-71.
Mentink, D. (1989).
Orde in onderwijsbeleid. Deventer: Kluwer.
Mentink, D. (1991).
“De ‘interpretatieve verklaring’. Een instrument om meer recht te doen aan
artikel 23 Grondwet”. In: NTOR. 1991, nr. 4, p. 168-179.
Mentink, D. (1993).
“Education in the Netherlands and the problem of constitutional erosion”.
In: Zoethout, C. (red.), Control in constitutional law. Dordrecht/Boston: Nijhoff.
Mentink, D. (1995).
“Deugdelijkheidseisen en kwaliteit van wetgeving(sbeleid)”. In: Vereniging voor
Onderwijsrecht. (1995). Kwaliteit en uitvoerbaarheid van onderwijswetgeving.
Den Haag: Haeghepoorte.
Mentink D. & Akkermans, P.W.C. (1986).
Deugdelijk onderwijsbeleid. Den Haag.
Mentink, D. & Akkermans, P.W.C. (1995).
ROC-vorming, besturenfusie en identiteit. Onderwijsjuridisch advies aan de BVEprocescoördinatie te Bunnik. Schoonhoven: Uitgever.
Mentink, D. & Vermeulen, B.P. (2001).
Artikel 23 Grondwet. Tekst en toelichting op het onderwijsartikel in de Grondwet.
Den Haag: Elsevier
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. (2000).
Primair onderwijs in cijfers: de jaren negentig. Zoetermeer: Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2001).
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers 2002. Zoetermeer:
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Nijkamp, H.J. (2001).
“Toegankelijkheid en selectieve toelating”. In: NTOR 2001, nr. 2.
Vaste grond onder de voeten
105
Onderwijsraad. (1996).
Richtingvrij en richtingbepalend. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad. (2000).
Dereguleren met beleid. Studie naar de effecten van deregulering en autonomie
vergroting. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad. (2001).
Publiek en privaat. Mogelijkheden en gevolgen van private middelen in het
onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad. (2002).
Wat scholen vermogen. Den Haag: Onderwijsraad.
Postma, A. (1995).
Handboek van het Nederlandse onderwijsrecht. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink
Schnabel P. (2000).
“Een sociale en culturele verkenning voor de langere termijn”.
In: Schnabel, P. et al. (2000). Trends, dilemma’s en beleid. Den Haag: SCP.
Smink, G. (2002).
Apart of gemengd. Segregatie in het onderwijs. Utrecht: Sardes.
Storimans, Th. (2001).
“Spreidingsbeleid, vrijheid van onderwijs en sociale cohesie”.
In: School en Wet. 2001. p. 135-140.
Tang, G.F.M. van der. (1998).
Grondwetsbegrip en grondwetsidee. Deventer: Gouda Quint.
Tazelaar, C.A. (1996).
Kleur van de school. Etnische segregatie in het onderwijs. Houten, etc.: Boon
Stafleu Van Loghum, Koninklijke Vermande.
Verbruggen, M. (2002).
“De bolognaverklaring en het Europese onderwijsbeleid: enkele juridische kant
tekeningen”. In: Onderwijsraad. (2002). Het Europa van het hoger onderwijs.
Den Haag: Onderwijsraad.
Vermeulen, B.P. & Kuijer, A. (1997).
Toegang tot onderwijs binnen de Europese Unie. Utrecht: Nederlands centrum
voor buitenlanders.
Vermeulen, B.P. (1999a).
Bijdrage in: Asscher-Vonk, I.P., Groenendijk, C.A., (1999). Gelijke behandeling:
regels en realiteit. Een juridische en rechtssociologische analyse van de
gelijkebehandelingswetgeving. Den Haag: SDU.
106
Onderwijsraad, juli 2002
Vermeulen, B.P. (1999).
Constitutioneel onderwijsrecht. Den Haag: Elsevier.
Vermeulen, B.P. & Zoontjens, P.J.J. (2000).
“Het ‘algemene’ bestuursrecht en het ‘bijzondere’ onderwijsrecht”.
In: Kortmann, C.A.J.M. Vermeulen, B.P. & Zoontjens, P.J.J. (2000). De Awb en de
bijzondere wetgeving (VAR-preadvies). Den Haag: Boom.
Vermeulen, B.P. (2001).
Witte en zwarte scholen. Over spreidingsbeleid, onderwijsvrijheid en sociale
cohesie. Den Haag: Elsevier.
Westerbeek, K. (1999).
The colours of my classroom. A study into the effects of the ethnic composition
of classrooms on the achievement of pupils from different ethnic backgrounds.
Fiesole (Florence): European University Institute/Rotterdam: Het Projectbureau.
Witteveen, W.J. (1993).
“Lezen wie mee mag spreken: de Wet Medezeggenschap onderwijs”.
In: Vereniging voor onderwijsrecht. (1993). De ergonomie van de Wet
medezeggenschap onderwijs. Den Haag: Haeghepoorte.
Zoontjens, P.J.J. (1994).
“Naar een Wet algemene bepalingen onderwijs?” In: Eijlander, Ph. e.a. (red.).
Wetgeven en de maat van de tijd. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.
Zoontjens, P.J.J. (1995).
“Wettelijke kerndoelen en de Vrije Scholen”. In: School en Wet. 1995, nr. 4, p. 2-5.
Vaste grond onder de voeten
107
108
Onderwijsraad, juli 2002
Bijlage 1
Adviesaanvraag
Bijlage 1
B.1-1
B.1-2
Onderwijsraad, juli 2002
Bijlage 1
B.1-3
B.2-4
Onderwijsraad, juli 2002
Bijlage 2
Betrokken externe adviseurs
Het advies is voorbereid door een commissie bestaande uit enige leden van de
Onderwijsraad, aangevuld met een tweetal experts uit de wetenschap, namelijk:
n
prof. mr. dr. D. Mentink (lid van de Commissie), hoogleraar onderwijsrecht en
universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam;
n
prof. mr. dr. P.J.J. Zoontjens (lid van de commissie), hoogleraar onderwijsrecht en
universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Katholieke Universiteit
Brabant.
De commissie heeft met name met het oog op het ontwerp van het Vlaamse decreet
betreffende onderwijskansen-I advies ingewonnen van twee Belgische experts:
n
prof. dr. J. de Groof, regeringscommissaris van de universiteiten in Antwerpen
en Limburg, hoogleraar aan het Europa College te Brugge;
n
prof. dr. R. Verstegen, hoogleraar onderwijsrecht aan de Katholieke Universiteit
Leuven.
De commissie heeft op 1 februari 2002 een expert meeting georganiseerd met deskundigen en vertegenwoordigers uit het onderwijsveld. Aan deze meeting namen naast de
leden van de commissie deel:
n
Z. Arslan, FORUM;
n
mr. drs. N.L.P. te Bos, VOS/ABB;
n
mr. drs. F. Brekelmans, Aob;
n
dr. A.B. Dijkstra, RU Groningen;
n
mr. W. van Katwijk, Ouders en Co;
n
drs. J. Kok, PMPO;
n
R. Limper, VOO;
n
mr. drs. H.J. Nijkamp, VBS;
n
mr. H. Strietman, BPCO;
n
mr. J. van de Ven, VBKO;
n
mw. drs. J.V.A. Verlaan, Voorzitter CvB ROC Amsterdam;
n
mw. dr. S. Waslander, Twijnstra Gudde Consultants.
Bijlage 2
B.2-5
B.3-6
Onderwijsraad, juli 2002
Bijlage 3
Relevante bepalingen
Bijlage 3
B.3-7
3.1
Artikel 23 Grondwet
1
2
3
4
5
6
7
8
3.2
Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en,
voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek
naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en
ander bij de wet te regelen.
Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of
levensovertuiging, bij de wet geregeld.
In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen
vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal scholen. Volgens
bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten,
mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven.
De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te
bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming,
voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig
geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd
bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt
gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder
onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd.
Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te
stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar
onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast,
waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend
hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de StatenGeneraal.
Artikel 2 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot
bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM) (Tractatenblad 1990, 156)
Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies
die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de
Staat het recht van de ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen.
3.3
Artikel 13 Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en
Culturele rechten (IVESC) (Tractatenblad 1978, 178)
1
B.3-8
De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van eenieder op
onderwijs. Zij zijn van oordeel dat het onderwijs gericht dient te zijn op de
volledige ontplooiing van de menselijke persoonlijkheid en van het besef van
haar waardigheid en dat het dient bij te dragen tot de eerbied voor de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden. Zij zijn voorts van oordeel dat het
Onderwijsraad, juli 2002
2
3
4
3.4
onderwijs eenieder in staat dient te stellen een nuttige rol te vervullen in een
vrije samenleving en het begrip, de verdraagzaamheid en de vriendschap onder
alle volken en alle rassengemeenschappen, etnische en godsdienstige groeperingen, alsmede de activiteiten van de Verenigde Naties voor de handhaving
van de vrede dient te bevorderen.
De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen dat, teneinde tot een volledige
verwezenlijking van dit recht te komen:
a
het primair onderwijs voor allen verplicht en kosteloos beschikbaar
dient te zijn;
b
het secundair onderwijs in zijn verschillende vormen, waarbij inbegrepen het secundaire technische onderwijs en het beroepsonderwijs, door
middel van alle passende maatregelen en in het bijzonder door de
geleidelijke invoering van kosteloos onderwijs algemeen beschikbaar
en voor allen toegankelijk dient te worden gemaakt;
c
het hoger onderwijs door middel van alle passende maatregelen en in
het bijzonder door de geleidelijke invoering van kosteloos onderwijs
voor eenieder op basis van bekwaamheid gelijkelijk toegankelijk dient
te worden gemaakt;
d
het fundamenteel onderricht zoveel mogelijk dient te worden gestimuleerd of geïntensiveerd ten behoeve van personen die geen lager onderwijs hebben genoten of dit niet hebben voltooid;
e
de ontwikkeling van een stelsel van scholen van alle niveaus met kracht
dient te worden nagestreefd, een passend stelsel van studiebeurzen in
het leven dient te worden geroepen en de materiële omstandigheden
van het onderwijzend personeel voortdurend dienen te worden
verbeterd.
De Staten die partij zijn bij dit Verdrag verbinden zich de vrijheid te eerbiedigen
van ouders of wettige voogden om voor hun kinderen of pupillen andere dan
door de overheid opgerichte scholen te kiezen, die beantwoorden aan door de
Staat vast te stellen of goed te keuren minimumonderwijsnormen en hun godsdienstige en zedelijke opvoeding te verzekeren overeenkomstig hun eigen
overtuiging.
Geen onderdeel van dit artikel mag zodanig worden uitgelegd dat het de
vrijheid aantast van individuele personen of rechtspersonen inrichtingen voor
onderwijs op te richten en daaraan leiding te geven, met inachtneming evenwel
van de in het eerste lid van dit artikel neergelegde beginselen en van de voor
waarde dat het aan deze inrichtingen gegeven onderwijs beantwoordt aan de
door de Staat vastgestelde minimumnormen.
Artikelen 149 en 150 van het Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap (EG-Verdrag) (Tractatenblad 1998, 11)
ARTIKEL 149
1
De Gemeenschap draagt bij tot de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte
door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun
activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de
verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de
opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid.
Bijlage 3
B.3-9
2
3
4
Het optreden van de Gemeenschap is erop gericht:
n
de Europese dimensie in het onderwijs tot ontwikkeling te brengen, met
name door onderricht in en verspreiding van de talen der lidstaten;
n
de mobiliteit van studenten en docenten te bevorderen, mede door de
academische erkenning van diploma’s en studietijdvakken aan te moedigen;
n
de samenwerking tussen onderwijsinstellingen te bevorderen;
n
uitwisseling te bevorderen van informatie en ervaring omtrent de
gemeenschappelijke vraagstukken waarmee de onderwijsstelsels van de
lidstaten worden geconfronteerd;
n
de ontwikkeling van uitwisselingsprogramma’s voor jongeren en jongerenwerkers te bevorderen;
n
de ontwikkeling van het onderwijs op afstand te stimuleren.
De Gemeenschap en de lidstaten bevorderen de samenwerking met derde l
anden en met de inzake onderwijs bevoegde internationale organisaties, met
name de Raad van Europa.
Om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van dit
artikel neemt de raad:
n
volgens de procedure van artikel 251 en na raadpleging van het
Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, stimuleringsmaatregelen aan, met uitsluiting van harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten,
n
met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de
Commissie, aanbevelingen aan.
ARTIKEL 150
1
2
3
4
B.3-10
De Gemeenschap legt inzake beroepsopleiding een beleid ten uitvoer waardoor
de activiteiten van de lidstaten worden versterkt en aangevuld, met volledige
eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en
de opzet van de beroepsopleiding.
Het optreden van de Gemeenschap is erop gericht:
n
de aanpassing aan veranderingen in het bedrijfsleven te vergemakkelijken, met name door beroepsopleiding en omscholing;
n
door verbetering van de initiële beroepsopleiding en van de bij- en
nascholing, de opneming en de wederopneming op de arbeidsmarkt te
bevorderen;
n
de toegang tot beroepsopleidingen te vergemakkelijken en de mobiliteit
van opleiders en leerlingen, met name jongeren, te bevorderen;
n
de samenwerking inzake opleiding tussen onderwijs- of opleidingsinstellingen en ondernemingen te bevorderen;
n
de uitwisseling te bevorderen van informatie en ervaring omtrent de
gemeenschappelijke vraagstukken waarmee de opleidingsstelsels van
de lidstaten worden geconfronteerd.
De Gemeenschap en de lidstaten bevorderen de samenwerking met derde
landen en met de inzake beroepsopleiding bevoegde internationale organisaties.
De Raad neemt volgens de procedure van artikel 252 en na raadpleging van het
Economisch en Sociaal Comité, maatregelen aan die bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van dit artikel, met uitsluiting van harmonisatie van
de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten.
Onderwijsraad, juli 2002
3.5
Artikelen 1, 2 en 5 van het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning
van alle vormen van Rassendiscriminatie (IVUR) (Tractatenblad 1967, 48)
ARTIKEL 1
1
2
3
4
In dit Verdrag wordt onder 'rassendiscriminatie' verstaan elke vorm van onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur op grond van ras, huidskleur, afkomst
of nationale of etnische afstamming die ten doel heeft de erkenning, het genot
of de uitoefening op voet van gelijkheid, van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, of op
andere terreinen van het openbare leven, teniet te doen of aan te tasten, dan
wel de tenietdoening of aantasting daarvan ten gevolge heeft.
Dit Verdrag is niet van toepassing op vormen van onderscheid, uitsluiting,
beperking of voorkeur die door een Staat die partij is bij dit Verdrag in acht
worden genomen tussen onderdanen en niet-onderdanen.
Geen enkele bepaling van dit Verdrag mag zodanig worden uitgelegd dat de
wettelijke bepalingen van de Staten die partij zijn bij dit Verdrag, voor zover
deze bepalingen op nationaliteit, staatsburgerschap of naturalisatie betrekking
hebben, daardoor op enigerlei wijze worden aangetast, mits zij geen discriminatie inhouden en aanzien van een bepaalde nationaliteit.
Bijzondere maatregelen die uitsluitend zijn genomen voor de behoorlijke
ontwikkeling van bepaalde rasgemeenschappen, etnische groepen of personen
die bescherming behoeven om hun een gelijk genot of gelijke uitoefening van
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden te verzekeren, worden
niet als rassendiscriminatie aangemerkt, mits deze maatregelen niet tot gevolg
hebben dat voor verschillende rasgemeenschappen afzonderlijke rechten in
stand worden gehouden en zij niet van kracht blijven nadat de oogmerken
waarmede zij zijn genomen, zijn bereikt.
ARTIKEL 2
1
De Staten die partij zijn bij dit Verdrag veroordelen rassendiscriminatie en
nemen de verplichting op zich onverwijld en met alle daarvoor in aanmerking
komende middelen een beleid te zullen voeren dat erop is gericht alle vormen
van rassendiscriminatie uit te bannen en een goede verstandhouding tussen alle
rassen te bevorderen en, met het oog daarop:
a
neemt elke Staat die partij is bij dit Verdrag de verplichting op zich,
noch incidenteel, noch in het algemeen rassendiscriminatie toe te
passen met betrekking tot personen, groepen personen of instellingen
en erop toe te zien dat alle overheidsorganen en openbare instellingen,
op nationaal en plaatselijk niveau, in overeenstemming met deze
verplichting handelen;
b
neemt elke Staat die partij is bij dit Verdrag de verplichting op zich
rassendiscriminatie, ongeacht de personen of organisaties die deze toe
passen, niet te zullen aanmoedigen, verdedigen of steunen;
c
neemt elke Staat die partij is bij dit Verdrag doeltreffende maatregelen
om het door de overheid zowel op nationaal als [plaatselijk gevoerde
beleid aan een onderzoek te onderwerpen en de wetten en voorschriften die tot rassendiscriminatie kunnen leiden of deze kunnen doen
voortbestaan, te wijzigen, af te schaffen of nietig te verklaren;
Bijlage 3
B.3-11
d
2
verbiedt elke Staat die partij is bij dit Verdrag met alle daarvoor in
aanmerking komende middelen, met inbegrip, zo nodig, van wetgeven
de maatregelen, door personen, groepen of organisaties bedreven
rassendiscriminatie, en maakt daaraan een einde;
e
neemt elke Staat die partij is bij dit Verdrag de verplichting op zich,
indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven, organisaties en
bewegin gen die voorstander zijn van integratie en waarin verschillende
rassen zijn vertegenwoordigd steun te verlenen, de toepassing van
andere middelen waarmede de scheidsmuren tussen de rassen kunnen
worden geslecht te stimuleren, en zich te keren tegen alles wat rassenscheiding inde hand zou kunnen werken.
De Staten die partij zijn bij dit Verdrag nemen, indien de omstandigheden dit
vereisen, op sociaal, economisch, cultureel en ander gebied, bijzondere en
concrete maatregelen ter verzekering van de behoorlijke ontwikkeling of
bescherming van bepaalde rasgemeenschappen of daartoe behorende personen,
ten einde hen de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden volledig en
gelijkelijk te doen genieten. Deze maatregelen mogen, nadat de oogmerken
waarmede zij zijn genomen, zijn bereikt, in geen geval de instandhouding van
ongelijke of afzonderlijke rechten voor verschillende rasgemeenschappen tot
gevolg hebben.
[...]
ARTIKEL 5
Overeenkomstig de fundamentele verplichtingen vervat in artikel 2 van dit Verdrag
nemen de Staten die partij zijn bij dit Verdrag de verplichting op zich rassendiscriminatie
in al haar vormen te verbieden en uit te bannen en het recht van eenieder, zonder onderscheid naar ras, huidskleur of nationale of etnische afstamming, op gelijkheid voor de
wet te verzekeren, in het bijzonder wat het genot van de navolgende rechten betreft:
a
het recht op gelijke behandeling door de rechterlijke instanties en alle
andere organen die zijn belast met de rechtsbedeling;
b
het recht op persoonlijke veiligheid en bescherming door de Staat
tegen geweld of lichamelijk letsel, hetzij toegebracht door overheidsdienaren, hetzij door enige andere persoon, groep of instelling;
c
de politieke rechten, in het bijzonder het recht deel te nemen aan
verkiezingen - het actieve en passieve kiesrecht -, dat wordt uitgeoefend op grond van een algemeen en gelijk kiesrecht, het recht deel te
nemen aan de Regering, alsmede aan het bestuur van het land op elk
niveau, en op voet van gelijkheid te worden toegelaten tot de landsbediening;
d
andere burgerrechten, met name:
i
het recht zich vrijelijk te verplaatsen en te verblijven binnen de
grenzen van een Staat;
ii
het recht elk land, ook het eigen land, te verlaten en naar het
eigen land terug te keren;
iii
het recht op een nationaliteit;
iv
het recht te huwen en zich een echtgenoot te kiezen;
v
het recht op eigendom, hetzij alleen, hetzij tezamen met
anderen;
B.3-12
Onderwijsraad, juli 2002
vi
vii
viii
ix
e
f
3.6
het recht te erven;
het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst;
het recht op vrijheid van mening en meningsuiting;
het recht op vrijheid van vreedzame vergadering en
vereniging;
economische, sociale en culturele rechten, met name:
i
het recht op arbeid, op vrije keuze van arbeid, op rechtvaardigen en gunstige arbeidsvoorwaarden, op bescherming tegen
werkloosheid, op een gelijk loon voor gelijke arbeid, op rechtvaardige en gunstige beloning;
ii
het recht vakverenigingen op te richten en zich daarbij aan te
sluiten;
iii
het recht op huisvesting;
iv
het recht op openbare gezondheidszorg, geneeskundige verzorging, sociale zekerheid en sociale diensten;
v
het recht op onderwijs en opleiding;
vi
het recht op gelijke deelneming aan culturele activiteiten;
het recht van toegang tot elke plaats of dienst bestemd voor gebruik
door het publiek, zoals vervoermiddelen, hotels, restaurants, cafés,
theaters en parken.
Artikelen 1 tot en met 5 van het Verdrag nopens de Bestrijding van
Discriminatie in het Onderwijs (VDBO) (Tractatenblad 1964, 69)
ARTIKEL 1
1
2
In dit Verdrag omvat de uitdrukking 'discriminatie' ieder onderscheid dat, en
iedere uitsluiting, beperking of voorkeur die, op grond van ras, huidskleur,
geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, economische omstandigheden of geboorte, ten doel of
ten gevolge hebben dat de gelijkheid van behandeling ten aanzien van het
onderwijs teniet wordt gedaan of wordt aangetast, en in het bijzonder ten doel
of ten gevolge hebben dat:
a
personen of groepen personen de toegang tot het onderwijs van welke
soort of welk niveau ook, wordt ontzegd;
b
personen of groepen personen met onderwijs van lager gehalte genoegen moeten nemen;
c
met inachtneming van de bepalingen van artikel 2 van dit Verdrag, voor
personen of groepen personen afzonderlijke onderwijssystemen of instellingen worden opgericht of in stand gehouden; of dat
d
personen of groepen personen voorwaarden worden opgelegd die
onverenigbaar zijn met de menselijke waardigheid.
In dit Verdrag heeft de uitdrukking 'onderwijs' betrekking op alle onderwijssoorten en -niveaus en omvat mede toegang tot het onderwijs, het peil en het
gehalte van het onderwijs en de omstandigheden waaronder het wordt gegeven.
Bijlage 3
B.3-13
ARTIKEL 2
De volgende situaties worden niet beschouwd als discriminatie in de zin van artikel 1 van
dit Verdrag indien zij in een staat zijn toegestaan:
a
Het oprichten of in stand houden van afzonderlijke onderwijssystemen
of -instellingen voor leerlingen van beider kunne, indien deze systemen
of -instellingen op gelijke wijze toegang geven tot het onderwijs,
beschikken over onderwijzend personeel dat dezelfde diploma's heeft
en van hetzelfde gehalte is, over schoolgebouwen en leermiddelen
beschikken van dezelfde kwaliteit, en gelegenheid geven dezelfde of
gelijkwaardige studieprogramma's te volgen;
b
Het om godsdienstige of taalkundige redenen oprichten of in stand
houden van afzonderlijke onderwijssystemen of -instellingen die een
onderwijs bieden dat in overeenstemming is met de wensen van de
ouders of de wettelijke voogden van de leerlingen, indien het deelnemen aan dergelijke systemen of het bezoeken van dergelijke instellingen facultatief is en indien het gegeven onderwijs voldoet aan de
door de bevoegde autoriteiten vast te stellen of goed te keuren nor
men, met name ten aanzien van onderwijs van gelijk niveau;
c
Het oprichten of in stand houden van particuliere onderwijsinstellingen,
indien het doel van de instellingen niet is de uitsluiting van enige groep
te bewerkstelligen, doch onderwijsfaciliteiten te verschaffen naast die
welke door de overheid worden verschaft, indien die instellingen overeenkomstig dat doel worden geleid en indien het gegeven onderwijs
voldoet aan de door de bevoegde autoriteiten vast te stellen of goed te
keuren normen, met name te aanzien van onderwijs van gelijk niveau.
ARTIKEL 3
Teneinde discriminatie in de zin van dit Verdrag op te heffen of te voorkomen nemen de
staten die partij zijn bij dit Verdrag de verplichting op zich:
a
Alle wettelijke bepalingen en administratieve voorschriften in te trekken en een einde te maken aan die administratieve praktijken die discriminatie in het onderwijs met zich mee brengen;
b
Ervoor te zorgen, zonodig door wettelijke voorschriften, dat er geen
discriminatie bestaat bij de toelating van leerlingen tot onderwijsinstellingen;
c
Niet toe te staan dat de overheid onderdanen, behalve op grond van
verdienste of ontoereikende financiële middelen, verschillend behandelt
ten aanzien van schoolgeld en het verlenen van studiebeurzen of andere vormen van hulp aan leerlingen en de noodzakelijke toestemming en
faciliteiten voor het volgen van studies in andere landen;
d
Ten aanzien van de steun die de autoriteiten eventueel aan onderwijsinstellingen verlenen geen beperkingen of voorkeur toe te staan, uitsluitend gebaseerd op het feit dat de leerlingen tot een bepaalde groep
behoren;
e
Buitenlandse onderdanen die op hun grondgebied wonen op dezelfde
wijze toegang te verlenen tot het onderwijs als hun eigen onderdanen.
B.3-14
Onderwijsraad, juli 2002
ARTIKEL 4
De staten die partij zijn bij dit Verdrag nemen voorts de verplichting op zich nationaal
beleid te ontwerpen, te ontwikkelen en toe te passen, dat, door middel van aan de
omstandigheden en het nationale gebruik aangepaste methoden, er toe zal bijdragen
gelijke kansen en gelijke behandeling op het gebied van het onderwijs te bevorderen, en
zij nemen in het bijzonder de verplichting op zich:
a
Het lager onderwijs gratis te verschaffen en verplicht te stellen; de verschillende vormen van het middelbare onderwijs algemeen ter beschikking te stellen en voor eenieder toegankelijk te maken; het hoger
onderwijs voor iedereen gelijkelijk toegankelijk te maken op basis van
individuele capaciteiten; ervoor zorg te dragen dat eenieder zich aan
de door de wet voorgeschreven verplichting tot het bezoeken van de
school houdt;
b
Ervoor zorg te dragen dat in alle openbare onderwijsinstellingen van
hetzelfde niveau de onderwijsnormen gelijk zijn en dat de voorwaarden
ten aanzien van het gehalte van het gegeven onderwijs eveneens gelijk
zijn;
c
Door daarvoor in aanmerking komende methoden het onderwijs aan
personen die geen lager onderwijs hebben genoten of die de lagere
school niet geheel hebben doorlopen te bevorderen en te intensiveren
en zulke personen in staat te stellen hun onderwijs op basis van individuele capaciteiten voort te zetten;
d
Zonder discriminatie opleidingsmogelijkheden te verschaffen voor het
beroep van onderwijzer.
ARTIKEL 5
1
De staten die partij zijn bij dit Verdrag zijn het erover eens dat:
a
Het onderwijs gericht dient te zijn op de volledige ontwikkeling van de
menselijke persoonlijkheid en op de verhoging van de eerbied voor de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden; het onderwijs dient
het begrip, de verdraagzaamheid en vriendschap tussen alle volkeren
en alle rassen- of godsdienstige groepen te bevorderen, en dient de
werkzaamheden van de Verenigde Naties voor het handhaven van de
vrede te ondersteunen;
b
Het noodzakelijk is de volgende vrijheden van de ouders en, in voor
komende gevallen, van wettelijke voogden te eerbiedigen: in de eerste
plaats dat zij voor hun kinderen andere instellingen kunnen kiezen dan
die welke door de overheid worden in stand gehouden doch die vol
doen aan door de bevoegde autoriteiten vast te stellen of goed te keuren minimum-onderwijsnormen en. in de tweede plaats, dat zij op een
wijze die verenigbaar is met de in die staat voor de toepassing van zijn
wetgeving gevolgde procedures, kunnen zorgen voor de godsdienstige
en morele opvoeding van hun kinderen in overeenstemming met hun
eigen overtuiging; geen enkele persoon of groep mag gedwongen worden godsdienstonderwijs te ontvangen dat onverenigbaar is met zijn of
haar overtuiging;
c
Het noodzakelijk is het recht te erkennen van leden van nationale minderheden om voor hun eigen onderwijs te zorgen, waaronder begrepen
Bijlage 3
B.3-15
2
3.7
het in stand houden van scholen en, indien het onderwijsbeleid van de
desbetreffende staat zulks toestaat, het gebruik van of het onderwijs in
hun eigen taal, met dien verstande echter:
(i)
dat dit recht niet op zodanige wijze wordt uitgeoefend dat de
leden van die minderheden niet in staat zijn de cultuur en de
taal van de samenleving in haar geheel te begrijpen en deel te
nemen aan haar activiteiten, of op een wijze die afbreuk doet
aan de nationale soevereiniteit;
(ii)
dat het gehalte van het onderwijs niet lager is dan de algemene door de bevoegde autoriteiten vastgestelde of goedgekeurde normen en
(iii)
dat het bezoeken van die scholen facultatief is.
De staten die partij zijn bij dit Verdrag nemen de verplichting op zich alle maat
regelen te nemen die nodig zijn ter verzekering van de toepassing van de in lid
1 van dit artikel genoemde beginselen.
Artikelen 23 lid 3, 28 en 29 van het Verdrag inzake de Rechten van het
Kind (VRK) (Tractatenblad 1990, 170)
ARTIKEL 23
[...]
3
Onder erkenning van de bijzondere behoeften van het gehandicapte kind, dient
de in overeenstemming met het tweede lid geboden bijstand, wanneer mogelijk,
gratis te worden verleend, rekening houdend met de financiële middelen van de
ouders of anderen die voor het kind zorgen. Deze bijstand dient erop gericht te
zijn te waarborgen dat het gehandicapte kind daadwerkelijk toegang heeft tot
onderwijs, opleiding, voorzieningen voor gezondheidszorg en revalidatie, voorbereiding voor een beroep, en recreatiemogelijkheden, op een wijze die ertoe
bijdraagt dat het kind een zo volledig mogelijke integratie in de maatschappij
en persoonlijke ontwikkeling bereikt, met inbegrip van zijn of haar culturele en
intellectuele ontwikkeling.
ARTIKEL 28
1
B.3-16
De Staten die partij zijn, erkennen het recht van het kind op onderwijs, en teneinde dit recht geleidelijk en op basis van gelijke kansen te verwezenlijken, verbinden zij zich er met name toe:
a
primair onderwijs verplicht te stellen en voor iedereen gratis beschikbaar te stellen;
b
de ontwikkeling van verschillende vormen van voortgezet onderwijs
aan te moedeigen, met inbegrip van algemeen onderwijs en beroepsonderwijs, deze vormen voor ieder kind beschikbaar te stellen en toegankelijk te maken, en passende maatregelen te nemen zoals de invoering
van gratis onderwijs en het bieden van financiële bijstand indien noodzakelijk;
c
met behulp van alle passende middelen hoger onderwijs toegankelijk te
maken voor eenieder naar gelang zijn capaciteiten;
d
informatie over een begeleiding bij onderwijs- en beroepskeuze voor
alle kinderen beschikbaar te stellen en toegankelijk te maken;
Onderwijsraad, juli 2002
e
2
3
maatregelen te nemen om regelmatig schoolbezoek te bevorderen en
het aantal kinderen dat de school vroegtijdig verlaat, te verminderen.
De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om te verzekeren dat
de wijze van handhaving van de discipline op scholen verenigbaar is met de
menselijke waardigheid van het kind en in overeenstemming is met dit Verdrag.
De Staten die partij zijn, bevorderen en stimuleren internationale samenwerking
in aangelegenheden die verband houden met onderwijs, met name teneinde bij
te dragen tot de uitbanning van onwetendheid en analfabetisme in de gehele
wereld, en de toegankelijkheid van wetenschappelijke en technische kennis en
moderne onderwijsmethoden te vergroten. In dit opzicht wordt met name rekening gehouden met de behoeften van de ontwikkelingslanden.
ARTIKEL 29
1
2
De Staten die partij zijn, komen overeen dat het onderwijs aan het kind dient te
zijn gericht op:
a
de zo volledig mogelijke ontplooiing van de persoonlijkheid, talenten
en geestelijke en lichamelijke vermogens van het kind;
b
het bijbrengen van eerbied voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en voor de in het Handvest van de Verenigde Naties
vastgelegde beginselen;
c
het bijbrengen van eerbied voor de ouders van het kind, voor zijn of
haar eigen culturele identiteit, taal en waarden, voor de nationale waarden van het land waar het kind woont, het land waar het is geboren, en
voor andere beschavingen dan de zijne of de hare;
d
de voorbereiding van het kind op een verantwoord leven in een vrije
samenleving, in de geest van begrip, vrede, verdraagzaamheid, gelijkheid van geslachten, en vriendschap tussen alle volken, etnische, nationale en godsdienstige groepen en personen behorend tot de oorspronkelijke bevolking;
e
het bijbrengen van eerbied voor de natuurlijke omgeving.
Geen enkel gedeelte van dit artikel of van artikel 28 mag zo worden uitgelegd
dat het de vrijheid aantast van individuele personen en rechtspersonen, onderwijsinstellingen op te richten en daaraan leiding te geven, evenwel altijd met
inachtneming van de in het eerste lid van dit artikel vervatte beginselen, en van
het vereiste dat het aan die instellingen gegeven onderwijs voldoet aan de door
de Staat vastgestelde minimumnormen.
Bijlage 3
B.3-17
3.8
Artikelen 1 tot en met 8 van de Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van
29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, Publikatieblad
EG van 19 juli 2000
HOOFDSTUK I ALGEMENE BEPALINGEN
ARTIKEL 1
Doel
Deze richtlijn heeft tot doel een kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie op
grond van ras of etnische afstamming, zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke
behandeling toegepast kan worden.
ARTIKEL 2
Het begrip discriminatie
1
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt onder het beginsel van gelijke
behandeling verstaan de afwezigheid van elke vorm van directe of indirecte discriminatie op grond van ras of etnische afstamming.
2
Voor de toepassing van lid 1 is er:
a
‘directe discriminatie’, wanneer iemand op grond van ras of etnische
afstamming ongunstiger wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld;
b
‘indirecte discriminatie’, wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling,
maatstaf of handelwijze personen van een bepaald ras of een bepaalde
etnische afstamming in vergelijking met andere personen bijzonder
benadeelt, tenzij die bepaling, maatstaf of handelwijze objectief wordt
gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn.
3
Intimidatie wordt als discriminatie in de zin van lid 1 beschouwd als er sprake is
van ongewenst gedrag dat met ras of etnische afstamming verband houdt, en
tot doel of gevolg heeft dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast en
een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving
wordt gecreëerd. Het begrip intimidatie kan in dit verband worden gedefinieerd
in overeenstemming met de nationale wetgeving en praktijken van de lidstaten.
4
Een opdracht tot het discrimineren van personen op grond van hun ras of etnische afstamming wordt beschouwd als discriminatie in de zin van lid 1.
ARTIKEL 3
Werkingssfeer
1
Binnen de grenzen van de aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, is
deze richtlijn zowel in de overheidssector als in de particuliere sector, met inbegrip van overheidsinstanties, op alle personen van toepassing met betrekking
tot:
a
de voorwaarden voor toegang tot arbeid in loondienst of als en tot een
beroep, met inbegrip van de selectie- en , ongeacht de tak van activiteit
en op alle niveaus van de beroepshiërarchie, met inbegrip van bevorderingskansen;
b
de toegang tot alle vormen en alle niveaus van beroepskeuzevoorlichting, beroepsopleiding, voortgezette beroepsopleiding en omscholing,
B.3-18
Onderwijsraad, juli 2002
met inbegrip van praktijkervaring;
werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van ontslag en
beloning;
d
het lidmaatschap van of de betrokkenheid bij een werkgevers- of werknemersorganisatie of enige organisatie waarvan de leden een bepaald
beroep uitoefenen, waaronder de voordelen die deze organisaties bieden;
e
sociale bescherming, met inbegrip van sociale zekerheid en gezondheidszorg;
f
sociale voordelen;
g
onderwijs;
h
de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten die publiekelijk
beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting.
Deze richtlijn is niet van toepassing op verschillen in behandeling gebaseerd op
nationaliteit en doet geen afbreuk aan voorwaarden voor toegang en verblijf van
onderdanen van derde landen en staatlozen tot c.q. op het grondgebied van de
lidstaten, noch aan enige behandeling die het gevolg is van de juridische status
van de betrokken onderdanen van derde landen en staatlozen.
c
2
ARTIKEL 4
Wezenlijke en bepalende beroepsvereisten
Niettegenstaande artikel 2, leden 1 en 2, kunnen de lidstaten bepalen dat een verschil in
behandeling dat op een kenmerk in verband met ras of etnische afstamming berust, geen
discriminatie vormt, indien een dergelijk kenmerk, vanwege de aard van de betrokken
specifieke beroepsactiviteiten of de context waarin deze worden uitgevoerd, een wezenlijke en bepalende beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem en het vereiste evenredig aan dat doel is.
ARTIKEL 5
Positieve acties
Het beginsel van gelijke behandeling belet niet dat een lidstaat, om volledige gelijkheid
in de praktijk te waarborgen, specifieke maatregelen handhaaft of aanneemt om de nadelen verband houdende met ras of etnische afstamming te voorkomen of te compenseren.
ARTIKEL 6
Minimumvereisten
1
De lidstaten mogen bepalingen vaststellen of handhaven die voor de bescherming van het beginsel van gelijke behandeling gunstiger zijn dan die van deze
richtlijn.
2
De uitvoering van deze richtlijn vormt onder geen beding een reden voor de
verlaging van het in de lidstaten reeds bestaande niveau van bescherming tegen
discriminatie op de door de richtlijn bestreken terreinen.
Bijlage 3
B.3-19
HOOFDSTUK II RECHTSMIDDELEN EN HANDHAVING
ARTIKEL 7
Verdediging van rechten
1
De lidstaten zorgen ervoor dat eenieder die zich door niet-toepassing van het
beginsel van gelijke behandeling benadeeld acht, toegang krijgt tot gerechtelijke
en/of administratieve procedures, en wanneer zij zulks passend achten, ook tot
bemiddelingsprocedures, voor de naleving van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen, zelfs na beëindiging van de verhouding waarin deze persoon
zou zijn gediscrimineerd.
2
De lidstaten zorgen ervoor dat verenigingen, organisaties of andere rechtspersonen, die er, overeenkomstig de in de nationale wetgeving vastgestelde criteria,
een rechtmatig belang bij hebben dat deze richtlijn wordt nageleefd, namens of
ter ondersteuning van de klager of klaagster met zijn, respectievelijk haar toestemming met het oog op de naleving van de uit deze richtlijn voortvloeiende
verplichtingen gerechtelijke en/of administratieve procedures kunnen aanspannen.
3
De leden 1 en 2 laten de nationale regels betreffende de termijnen voor de
instelling van een rechtsvordering aangaande het beginsel van gelijke behandeling onverlet.
ARTIKEL 8
Bewijslast
1
De lidstaten nemen, overeenkomstig hun nationale rechtsstelsels, de nodige
maatregelen om ervoor te zorgen dat, wanneer personen die zich door niet-toepassing te hunnen aanzien van het beginsel van gelijke behandeling benadeeld
achten, voor de rechter of een andere bevoegde instantie feiten aanvoeren die
directe of indirecte discriminatie kunnen doen vermoeden, de verweerder dient
te bewijzen dat het beginsel van gelijke behandeling niet werd geschonden.
2
Lid 1 belet de lidstaten niet bewijsregels in te voeren die gunstiger zijn voor de
eiser.
3
Lid 1 is niet van toepassing op strafprocedures.
4
De leden 1, 2 en 3 zijn tevens van toepassing op alle procedures overeenkomstig artikel 7, lid 2.
5
De lidstaten hoeven lid 1 niet toe te passen in zaken waarin het aan de rechter
of een andere bevoegde instantie is om de feiten te onderzoeken.
[...]
3.9
Artikel 14 EU-Grondrechtenhandvest, Publikatieblad EG van
18 december 2000
1
2
3
B.3-20
Eenieder heeft recht op onderwijs, alsmede op toegang tot beroepsopleiding en
bijscholing.
Dit recht houdt de mogelijkheid in om het verplichte onderwijs kosteloos te
volgen.
De vrijheid om instellingen voor onderwijs op te richten met inachtneming van
de democratische beginselen en het recht van de ouders om zich voor hun kin-
Onderwijsraad, juli 2002
deren te verzekeren van het onderwijs en de opvoeding die overeenstemmen met hun
godsdienstige, levensbeschouwelijke en opvoedkundige overtuigingen, worden geëerboedigd volgens de nationale wetten die de uitoefening ervan beheersen.
3.10
Artikelen III.1 tot en met V.7 van het ontwerp van Decreet
betreffende gelijke onderwijskansen-I (Stuk 1143(2001-2002)Nr.TAC (mei 2002))
HOOFDSTUK III RECHT OP INSCHRIJVING EN KEUZE VAN DE VESTIGINGSPLAATS
AFDELING 1 RECHT
OP INSCHRIJVING
Onderafdeling 1 Beginsel
ARTIKEL III.1
§1 Elke leerling heeft vanaf het schooljaar 2003-2004 een recht op inschrijving in de
school, gekozen door zijn ouders. Is de leerling 12 jaar of ouder, dan gebeurt de schoolkeuze in samenspraak met de leerling.
§2 Voorafgaand aan een eerste inschrijving stelt de inrichtende macht de ouders en de
leerling in kennis van het pedagogisch project en het schoolreglement van de school. Het
pedagogisch project en het schoolreglement eerbiedigen de internationaalrechtelijke en
grondwettelijke beginselen inzake de rechten van de mens en van het kind in het bijzonder.
De inschrijving wordt genomen na instemming van de ouders met dit project en dit
reglement.
Onderafdeling 2 Weigering
ARTIKEL III.2
Een inrichtende macht weigert de inschrijving van een onderwijszoekende die niet voldoet aan de bij of krachtens wet of decreet bepaalde toelatingsvoorwaarden. Deze bepaling doet geen afbreuk aan het recht van de inrichtende macht om een leerling als vrije
leerling in de zin van artikel 48, 2º van het decreet van 31 juli 1990 betreffende het
onderwijs-II te beschouwen.
ARTIKEL III.3
Een inrichtende macht kan:
1º elke bijkomende inschrijving weigeren wanneer deze volgens de inrichtende macht
omwille van materiële omstandigheden de veiligheid van de leerlingen in het gedrang
brengt;
2º de inschrijving weigeren in een school waar de betrokken leerling het vorige of het
daaraan voorafgaande schooljaar definitief werd uitgesloten.
Bijlage 3
B.3-21
Onderafdeling 3 Doorverwijzing
ARTIKEL III.4
Een inrichtende macht van een school voor gewoon onderwijs kan bij inschrijving elke
bijkomende leerling waarvan de thuistaal niet of – afhankelijk van het geval – wél het
Nederlands is, doorverwijzen om de vooropgestelde verhouding tussen beide leerlingengroepen te waarborgen.
De thuistaal is de taal die gebruikt wordt voor de gangbare communicatie in het gezin,
bewezen aan de hand van een verklaring op eer door de ouders. Leerlingen die in het
bezit zijn van een getuigschrift basisonderwijs, worden beschouwd als leerlingen waarvan de thuistaal het Nederlands is.
Als voorwaarde voor de doorverwijzing geldt dat:
n
taalvaardigheidsonderwijs Nederlands deel uitmaakt van de schoolpraktijk en
het nascholingsbeleid van de school en
n
de school een werking ontplooit met ouders van leerlingen waarvan de thuistaal
niet het Nederlands is en
n
de relatieve aanwezigheid in de school ten minste 20% bedraagt en 10% hoger
ligt dan de relatieve aanwezigheid in het werkingsgebied.
De relatieve aanwezigheid in het werkingsgebied wordt berekend door het lokaal overlegplatform. Indien de school niet gelegen is in het werkingsgebied van een lokaal overlegplatform, wordt deze evenwel in het voorkomend geval berekend door de Vlaamse
regering op het niveau van de gemeente.
De relatieve aanwezigheid in het werkingsgebied kan over verschillende deelgebieden
worden berekend indien de demografische samenstelling van de scholen binnen een
deelgebied sterk verschilt van deze binnen een ander deelgebied.
Voor het secundair onderwijs worden de relatieve aanwezigheden berekend binnen het
vergelijkbaar structuuronderdeel.
Deze doorverwijzingsgrond kan niet worden ingeroepen zo de inschrijving een onthaaljaar of een studierichting in het secundair onderwijs betreft die binnen het werkingsgebied van het lokaal overleg slechts in één school wordt aangeboden.
Onderafdeling 4 Gezamenlijke bepalingen
ARTIKEL III.5
In de gevallen bedoeld onder artikel III.3, 1º en III.4 wordt het verloop van de aanmeldingen en inschrijvingen van de school onderworpen aan een controle door het departement
Onderwijs van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.
ARTIKEL III.6
Een inrichtende macht die een leerling weigert of doorverwijst, deelt dit binnen een termijn van vier kalenderkdagen bij aangetekend schrijven of tegen afgiftebewijs mee aan
de ouders van de leerling en aan de voorzitter van het lokaal overlegplatform.
De motivering bevat zowel de feitelijke als de juridische grond van de beslissing tot weigeren of tot doorverwijzen.
De ouders krijgen op hun verzoek toelichting bij de beslissing van de inrichtende macht.
B.3-22
Onderwijsraad, juli 2002
Onderafdeling 5 Overgangsmaatregel
ARTIKEL III.7
§1 Het in artikel III.1 bedoelde recht op inschrijving geldt onverkort voor leerlingen die
blijkens een inschrijvingsverslag georiënteerd worden naar een type van het buitengewoon onderwijs.
Tot de inwerkingtreding van door het Vlaamse Parlement vastgestelde aangepaste maatregelen inzake de samenwerking tussen gewoon en buitengewoon onderwijs wordt dit
recht evenwel uitgeoefend rekening houdend met de in § 2 bedoelde modaliteiten.
§2 Een inrichtende macht van een school voor gewoon onderwijs kan na overleg binnen
de participatieraad of de schoolraad en met inachtneming van de beschikbare ondersteunende maatregelen op algemene wijze afwijken van het recht op inschrijving ten aanzien
van leerlingen die blijkens een inschrijvingsverslag georiënteerd worden naar de types 1,
2, 3, 4, 6 of 7. De inrichtende macht kan voorafgaand aan de inschrijving het opstellen
van een inschrijvingsverslag vragen.
De Vlaamse regering kan met inachtneming van de beschikbare ondersteunende maatregelen de types bepalen die niet meer onder de toepassing van het eerste lid vallen.
De bepalingen van artikel III.6, V.3, V.4 en V.5 zijn van overeenkomstige toepassing.
AFDELING 2 KEUZE
VAN DE VESTIGINGSPLAATS
ARTIKEL III.8
Rekening houdend met het onderwijsaanbod brengt de inrichtende macht de leerling
onder in de vestigingsplaats, gekozen door zijn ouders. Is de leerling 12 jaar of ouder,
dan gebeurt de keuze in samenspraak met de leerling.
De inrichtende macht kan van de in het eerste lid bedoelde keuze afwijken:
1º wanneer de veiligheid van de leerlingen in het gedrang zou worden gebracht omwille
van materiële omstandigheden in een vestigingsplaats, of
2º teneinde de relatieve aanwezigheid in een vestigingsplaats meer in evenwicht te brengen met de relatieve aanwezigheid in de school. De relatieve aanwezigheid in de vestigingsplaats dient daartoe ten minste 20% te bedragen en 10% hoger te liggen dan de
relatieve aanwezigheid in de school.
HOOFDSTUK IV INSTITUTIONELE BEPALINGEN
AFDELING 1 DE
LOKALE OVERLEGPLATFORMS
Onderafdeling 1 Oprichting en samenstelling
ARTIKEL IV.1
Voor de toepassing van dit decreet worden lokale overlegplatforms voor het basisonderwijs en lokale overlegplatforms voor het secundair onderwijs opgericht.
Bijlage 3
B.3-23
ARTIKEL IV.2
§1 Het werkingsgebied van een lokaal overlegplatform stemt in beginsel overeen met het
grondgebied van een gemeente.
De Vlaamse regering kan dit werkingsgebied beperken tot het grondgebied van de op
basis van artikel 41 van de Grondwet opgerichte binnengemeentelijke territoriale organen of uitbreiden tot het grondgebied van verschillende aangrenzende gemeenten.
Een wijkgerichte werking van het lokaal overlegplatform leidt niet tot het oprichten van
een lokaal overlegplatform op wijkniveau.
§2 De Vlaamse regering bepaalt de gemeenten of regio’s waar bij prioriteit een lokaal
overlegplatform moet worden opgericht.
Voor de toepassing van dit decreet kunnen eveneens lokale overlegplatforms worden
ingericht in andere dan de in het eerste lid bedoelde gemeenten of regio’s, voorzover zij
aan alle voorwaarden van deze afdeling voldoen.
ARTIKEL IV.3
§1
Een lokaal overlegplatform omvat alle ondergenoemde participanten die in het
werkingsgebied aanwezig zijn en zich aanmelden:
1º
de directies en inrichtende machten van alle in het werkingsgebied
gelegen scholen;
2º
directies en inrichtende machten van de niet in het werkingsgebied
gelegen scholen voor buitengewoon onderwijs wanneer tussen deze
scholen en de in het werkingsgebied gelegen scholen frequent leerlingenstromen bestaan;
3º
de directies en inrichtende machten van de centra voor leerlingenbegeleiding die de in het werkingsgebied gelegen scholen begeleiden;
4º
een vertegenwoordiger van elke representatieve vakorganisatie die de
beroepsbelangen van het personeel van de in het werkingsgebied gelegen scholen behartigt;
5º
twee vertegenwoordigers van erkende ouderverenigingen;
6º
twee vertegenwoordigers van leerlingenraden, indien het gaat om
lokale overlegplatforms voor het secundair onderwijs;
7º
ten hoogste vier vertegenwoordigers van lokale socio-culturele en/of economische partners;
8º
twee vertegenwoordigers van organisaties van etnisch-culturele minderheden in de zin van artikel 1, 7º van het besluit van de Vlaamse regering van 29 juni 1999 houdende de erkenning en subsidiëring van het
forum van organisaties van etnisch-culturele minderheden;
9º
twee vertegenwoordigers van een vereniging waar armen het woord
nemen;
10º
een vertegenwoordiger van de integratiesector. Wanneer in het werkingsgebied zowel een integratiecentrum als een integratiedienst werkzaam zijn, wordt vanuit beide organisaties in een vertegenwoordiger
voorzien;
11º
een vertegenwoordiger van elk van de in het werkingsgebied gelegen
onthaalbureaus;
12º
een vertegenwoordiger van het schoolopbouwwerk.
De Vlaamse regering bepaalt welke organen worden belast met de coördinatie van het
B.3-24
Onderwijsraad, juli 2002
aanduiden van de in het eerste lid, 4º, 5º, 6º, 8º, 9º en 10º bedoelde participanten.
De in het eerste lid, 1º,2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 8º, 9º, 10º en 11º bedoelde participanten duiden
bij een eerste samenkomst de in het eerste lid, 7º bedoelde participanten aan. Zij worden
daartoe samengeroepen door de in §3 bedoelde deskundige.
§2 De Vlaamse regering stelt na overleg met het lokaal overlegplatform een voorzitter
aan, die vertrouwd is met het ruime onderwijsveld. De voorzitter zetelt niet in een inrichtende macht en is geen personeelslid van één van de betrokken scholen, scholengroepen,
scholengemeenschappen of centra voor leerlingenbegeleiding.
De Vlaamse regering bepaalt de wijze waarop de voorzitter wordt vergoed.
§3 De Vlaamse regering voorziet, rekening houdend met artikel IV.2, §2, eerste lid in de
financiering of subsidiëring van een deskundige die de inhoudelijke en organisatorische
ondersteuning van het lokaal overlegplatform waarneemt. Zij bepaalt de nadere aanwervings- en functioneringsvoorwaarden van de deskundige.
De deskundige kan niet worden aangesteld als voorzitter.
§4 Een vertegenwoordiger van het betrokken gemeentebestuur of de betrokken gemeentebesturen - in het tweetalig gebied Brussel - Hoofdstad : van de Vlaamse Gemeenschapscommissie - dient het lokaal overlegplatform van advies over gemeentelijke aangelegenheden die een nauwe band vertonen met de in artikel IV.4, eerste lid bedoelde bevoegdheden. Deze persoon treedt niet op in de hoedanigheid van vertegenwoordiger van de
gemeente, respectievelijk de Vlaamse Gemeenschapscommissie als inrichtende macht.
Onderafdeling 2 Bevoegdheid
ARTIKEL IV.4
Een lokaal overlegplatform heeft volgende opdrachten:
1º het opmaken van een omgevingsanalyse inzake ongelijke onderwijskansen binnen het
werkingsgebied. De participanten van het lokaal overleg leveren daartoe de noodzakelijke kwantitatieve en kwalitatieve gegevens;
2º het maken van afspraken inzake het nastreven van de in artikel I.3, eerste lid bedoelde doelstellingen. In het bijzonder besteedt het overlegplatform aandacht aan:
n
het uitwerken van instrumenten aan de hand waarvan scholen met een gering
aantal leerlingen die beantwoorden aan ten minste één van de in artikel VI.2,
§1, respectievelijk VI.11, §1 bedoelde gelijkekansenindicatoren een groter aantal
van deze leerlingen kunnen inschrijven;
n
de coördinatie van overeenkomsten inzake doorverwijzing tussen scholen die voldoen aan de in artikel III.4 bedoelde criteria en scholen die daar niet aan voldoen;
3º het maken van afspraken inzake de opvang, het aanbod en de toeleiding van leerlingen naar het onthaalonderwijs voor anderstalige nieuwkomers;
4º het berekenen van de relatieve aanwezigheid in het werkingsgebied, overeenkomstig
de bepalingen van artikel III.4, derde lid, derde streepje;
5º het maken van afspraken inzake de uitoefening van de bemiddelingsbevoegdheid
bedoeld in artikel V.1, §1 en §2, tweede lid en V.5 en de opvang van leerlingen na een
weigering of doorverwijzing;
6º het bemiddelen inzake het recht op toegang, overeenkomstig de bepalingen van artikel V.1, §1 en §2, tweede lid en V.5.
Een lokaal overlegplatform kan beslissen om bijkomende opdrachten op te nemen.
Bijlage 3
B.3-25
Onderafdeling 3 Werking
ARTIKEL IV.5
De werking van een lokaal overlegplatform wordt geregeld in een bij consensus tot stand
gekomen huishoudelijk reglement dat:
1º voorziet in de oprichting van een orgaan dat de besprekingen en beslissingen van het
lokaal overlegplatform voorbereidt en dat gemachtigd kan worden de bevoegdheden van
het lokaal overlegplatform uit te oefenen. Het huishoudelijk reglement bepaalt op welke
wijze de verschillende participanten in dit orgaan worden vertegenwoordigd;
2º voldoet aan de door de Vlaamse regering bepaalde minimale eisen. De regering waakt
ervoor dat de administratieve planlast voor de scholen en de centra voor leerlingenbegeleiding niet wordt verzwaard.
Onderafdeling 4 Overgangsmaatregel
ARTIKEL IV.6
Tot 1 januari 2003 neemt de bemiddelings- en beoordelingscommissie, bedoeld in II.8
van de gemeenschappelijke verklaring van 15 juli 1993 inzake een non-discriminatiebeleid in het onderwijs, de bemiddeling inzake het recht op toegang overeenkomstig de
vigerende regelgeving waar.
AFDELING 2 DE
COMMISSIE INZAKE LEERLINGENRECHTEN
Onderafdeling 1 Oprichting en samenstelling
ARTIKEL IV.7
Bij het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap wordt een onafhankelijke commissie
ingesteld, “Commissie inzake leerlingenrechten” genaamd, verder genoemd “de
Commissie”.
ARTIKEL IV.8
§1 De Commissie bestaat uit een voorzitter en zes leden en wordt bijgestaan door een
ambtenaar van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, die fungeert als secretaris.
De voorzitter is een jurist.
Twee leden zijn vertrouwd met de onderwijsregelgeving en het ruime onderwijsveld.
Twee leden hebben een bijzondere kennis of verdienste op het vlak van de kinderrechtenbescherming.
Twee leden zijn vertrouwd met het grondwettelijk en administratief recht.
§2 De leden van de Commissie genieten de burgerlijke en politieke rechten en bieden
alle waarborgen met het oog op een onafhankelijke uitoefening van hun opdracht.
Het lidmaatschap van de Commissie is onverenigbaar met:
B.3-26
Onderwijsraad, juli 2002
1º
2º
3º
4º
5º
6º
het lidmaatschap van een wetgevende vergadering, een provincieraad,
een gemeenteraad of een raad van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn, van een regering, een bestendige deputatie, of de
hoedanigheid van burgemeester;
de hoedanigheid van personeelslid van het onderwijs of van een centrum voor leerlingenbegeleiding, het hoger onderwijs uitgezonderd;
het lidmaatschap van een inrichtende macht of van een centrum voor
leerlingenbegeleiding, het hoger onderwijs uitgezonderd;
de hoedanigheid van personeelslid van de pedagogische begeleidingsdiensten
de hoedanigheid van verantwoordelijk leider, vast gevolmachtigde of
vast afgevaardigde van een vakorganisatie die de beroepsbelangen van
het personeel van het onderwijs behartigt;
de hoedanigheid van personeelslid van de onderwijsinspectie van de
Vlaamse gemeenschap.
§3 De Vlaamse regering stelt de leden en hun plaatsvervangers aan en bepaalt de wijze
waarop zij vergoed worden.
Onderafdeling 2 Bevoegdheid
ARTIKEL IV.9
De Commissie adviseert en oordeelt naar recht inzake het recht op inschrijving, overeenkomstig de bepalingen van artikel V.1, §2, V.2 en V.3. Tegen een uitspraak van de
Commissie staat geen beroep open bij de Vlaamse regering.
Onderafdeling 3 Werking
ARTIKEL IV.10
De Commissie stelt binnen een maand na haar instelling haar reglement van orde op. Zij
garandeert daarbij de hoorplicht. Het reglement wordt bekrachtigd door de Vlaamse regering.
ARTIKEL IV.11
De zittingen van de Commissie zijn openbaar, tenzij de openbaarheid gevaar oplevert
voor de openbare orde of de goed zeden.
HOOFDSTUK V RECHTSBESCHERMING
AFDELING 1 DOORVERWIJZING
ARTIKEL V.1
§1 Het lokaal overlegplatform, gevat over een doorverwijzingsbeslissing, bemiddelt binnen een termijn van tien kalenderdagen, die ingaat op de dag na die van de in artikel
III.6, eerste lid bedoelde betekening of afgifte, tussen de leerling en zijn ouders en de
inrichtende machten van de scholen binnen het werkingsgebied, met het oog op een
definitieve inschrijving van de leerling in een school.
Bijlage 3
B.3-27
§2 Wanneer het lokaal overlegplatform binnen de in §1. bedoelde termijn geen definitieve inschrijving realiseert, wordt de Commissie gevat om haar oordeel uit te spreken over
de gegrondheid van de doorverwijzingsbeslissing. De Commissie formuleert dit oordeel
binnen een termijn van vijf kalenderdagen, die ingaat de dag na het verstrijken van de in
§1 bedoelde termijn.
Indien de Commissie de beslissing gegrond acht, schrijven de ouders de leerling in in
een andere school. De ouders worden bij het zoeken naar een andere school bijgestaan
door het lokaal overlegplatform, inzonderheid de centra voor leerlingenbegeleiding die
de in het werkingsgebied gelegen scholen begeleiden. De leerling wordt uit de doorverwijzende school uitgeschreven op het moment van inschrijving in de nieuwe school en
uiterlijk één maand, vakantieperioden niet inbegrepen, na de betekening van het oordeel
van de Commissie.
Indien de Commissie de beslissing ongegrond acht, blijft de leerling ingeschreven in de
doorverwijzende school.
ARTIKEL V.2
Het oordeel van de Commissie wordt uiterlijk de laatste dag van de in artikel V.1, §2, eerste lid bedoelde termijn bij aangetekend schrijven verstuurd naar de betrokkenen.
AFDELING 2 WEIGERING
ARTIKEL V.3
§1 De Commissie oordeelt binnen een termijn van vijf kalenderdagen, die ingaat de dag
na die van betekening of van poststempel, over de gegrondheid van schriftelijke klachten
van belanghebbenden inzake weigeringen tot inschrijving. Klachten die na verloop van
een termijn van dertig kalenderdagen na de vaststelling van de betwiste feiten ingediend
worden, zijn onontvankelijk.
§2 Indien de Commissie de weigering niet of niet afdoende gemotiveerd acht, dient zij
de Vlaamse regering van advies over het terugvorderen of inhouden van een bedrag op
de werkingsmiddelen van de school.
Een weigering op grond van artikel III.3, 1º is enkel dan niet afdoende gemotiveerd wanneer overeenkomstig artikel III.5 wordt vastgesteld dat na kwestieuze inschrijving bijkomende inschrijvingen werden genomen.
§3 Het oordeel van de Commissie wordt uiterlijk de laatste dag van de in artikel V.3, §1,
eerste lid bedoelde termijn bij aangetekend schrijven verstuurd naar de betrokkenen. De
voorzitter van het lokaal overlegplatform wordt onverwijld in kennis gesteld.
ARTIKEL V.4
§1 De Commissie stelt de Vlaamse regering onverwijld in kennis van het in artikel V.3,
§2, eerste lid, bedoelde advies.
§2 Binnen een termijn van veertien kalenderdagen, die ingaat de dag na de ontvangst
van het advies, beslist de Vlaamse regering naar recht en in het algemeen belang over
het opleggen van een financiële sanctie.
B.3-28
Onderwijsraad, juli 2002
Voorafgaandelijk aan het opleggen van een sanctie gaat de Vlaamse regering na of de
betrokken leerling alsnog in de school van aanmelding werd ingeschreven.
§3 De in artikel V.3, §2, derde lid bedoelde terugvordering of inhouding:
1º
kan niet meer bedragen dan tien procent van het werkingsbudget van
de school;
2º
kan er niet toe leiden dat het aandeel in de werkingsmiddelen dat
bestemd is voor personeelsaangelegenheden in absolute cijfers kleiner
wordt dan wanneer de maatregel niet zou zijn getroffen.
ARTIKEL V.5
Een geweigerde en nog niet ingeschreven leerling wordt bij het zoeken naar een andere
school bijgestaan door het lokaal overlegplatform. Het lokaal overlegplatform bemiddelt
binnen een termijn van tien kalenderdagen, die ingaat op de dag na die van de beslissing
van de commissie, tussen de inrichtende machten van de overige scholen binnen het
werkingsgebied.
AFDELING 3 GEZAMENLIJKE
BEPALINGEN
ARTIKEL V.6
Indien de school niet gelegen is in het werkingsgebied van een lokaal overlegplatform,
wordt de in artikel V.1, §1 en §2, tweede lid en V.5 bedoelde bemiddeling waargenomen
door de voorzitter of deskundige van een bestaand overlegplatform en een onderwijsinspecteur, die alle door de Vlaamse regering worden aangeduid.
ARTIKEL V.7
De Vlaamse regering bepaalt de nadere procedureregelen. Zij garandeert daarbij de
hoorplicht.
Bijlage 3
B.3-29
B.3-30
Onderwijsraad, juli 2002