De situatie in andere Europese landen - Sociaal

BIJLAGE 4
De situatie in andere Europese landen
Deze bijlage bevat informatie over de personele reikwijdte van sociale verzekeringen voor
werknemers in andere Europese landen. Daarbij gaat de aandacht in het bijzonder uit
naar criteria voor de afbakening van de personenkring en naar de vormgeving van het
onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen.
Onderstaande informatie is ontleend aan de beperkte literatuur die daarover voorhanden is. In het bijzonder is gebruikgemaakt van een recent, nog niet gepubliceerd onderzoek van het EIM. Het EIM heeft namelijk onlangs in opdracht van de Europese Commissie een EU-breed onderzoek gedaan1 naar mogelijke obstakels voor de overgang van het
werken in loondienst naar het zelfstandige ondernemerschap2. Hoewel niet toegespitst
op het personele bereik van de sociale regelingen, bevat de studie op onderdelen bruikbare informatie.
Veelal géén definitie ‘zelfstandigen’
De meeste wettelijke systemen zijn historisch gezien, opgebouwd rond de status van
werkgevers en werknemers. Gewoonlijk bestaat er geen aparte wettelijke definitie van
zelfstandige en wordt zelfstandige gedefinieerd als ‘niet zijnde een werknemer’. Gebleken is dat de meeste lidstaten verschillende definities hanteren voor de begrippen werkgever, werknemer en zelfstandige in de belastingwetgeving, sociale zekerheidswetgeving
en arbeidsrechtelijke wetgeving.
Vaak beslissen de betrokken instanties niet over de status van een persoon voorafgaand
of gedurende de werkzaamheden, maar wordt de beslissing daarover pas achteraf genomen (bijvoorbeeld na een jaar). Dat komt onder meer omdat een van de beslissingscriteria is dat de zelfstandige niet in hoofdzaak mag werken voor één opdrachtgever (als dat
wel het geval is dan zou deze relatie een werkgever-werknemerrelatie kunnen blijken te
zijn). De hierdoor veroorzaakte problemen zijn niet altijd groot, maar komen wel in veel
landen voor3.
Starters
Het EIM-rapport signaleert dat een en ander voor zelfstandigen in de startfase onzekerheid met zich brengt. Bovendien veroorzaakt de onzekere status bezien vanuit het standpunt van de mogelijke opdrachtgever (werkgever) tegenzin om de beginnende zelfstandige in te huren. Omdat hij niet vooraf weet wat de status is, loopt de opdrachtgever het
1
2
3
Second Career Self-employment and becoming an entrepeneur as a second career for dependent employees, EIM
Zoetermeer, final draft December 2003.
Het begrip zelfstandige omvat de overstap van het werken als werknemer in loondienst naar het werken als zelfstandige professional, en het opzetten van een eigen bedrijf / onderneming. Dit houdt in dat onder de definitie van
zelfstandige die in het EIM-rapport wordt gebruikt de zelfstandige zonder personeel valt maar ook de zelfstandige /
kleine ondernemer met personeel.
Landen waarin dit niet is geïdentificeerd als een mogelijke barrière zijn Griekenland, Italië, Oostenrijk en Portugal.
109
BIJLAGE 4
risico dat hij achteraf alsnog verplicht is sociale premies te betalen, omdat hij als een
werkgever wordt beschouwd.
De groep die hiervan de meeste hinder ondervindt, is de groep van starters die in het
begin hoofdzakelijk worden ingehuurd, in hun hoedanigheid van zelfstandige, door de
vroegere werkgever. In veel gevallen is in het prille begin van het ondernemerschap vaak
sprake van een klein aantal opdrachtgevers gedurende de eerste ondernemingsjaren. In
de meeste landen is een aantal opdrachtgevers een belangrijk criterium voor het bepalen
van de status. Als de overheidsinstanties de ondernemer met één opdrachtgever niet
beschouwen als een zelfstandige, kunnen achteraf belastingen en sociale premies worden geheven.
Schijnzelfstandigheid
Er zijn geen directe beleidsvoorbeelden in de lidstaten gevonden om problemen onder
zelfstandigen verband houdende met de onduidelijkheid omtrent hun juridische status
op te lossen. Wel verschijnt dit onderwerp op de politieke agenda in diverse lidstaten (België, Italië, Duitsland en Spanje).
Dit debat is voor een deel ook gewijd aan het fenomeen van schijnzelfstandigheid, waarbij opdrachtgevers hun werknemers in een positie brengen waarin zij hun werkzaamheden als zelfstandige moeten verrichten teneinde het betalen van sociale premies te vermijden. Een criterium zoals het hebben van meerdere opdrachtgevers (dat in tegenspraak
lijkt met het doel om dat ondernemerschap te bevorderen) beoogt werknemers hiertegen
te beschermen.
Enkele bijzondere criteria voor zelfstandigheid
In sommige landen zijn de criteria die gebruikt worden om te definiëren of iemand als
werknemer of als zelfstandige opereert erg beperkt (Griekenland, Italië en Portugal). Zo
is in Portugal maar één criterium beslissend voor het zijn van zelfstandige: het niet ontvangen van betalingen van de voormalige werkgever (of belangrijkste cliënt) op een reguliere basis of een vast bedrag in één keer.
In Oostenrijk wordt de keuze om zelfstandige te zijn, en dus door de bevoegde instanties
als zodanig te worden beschouwd, gemaakt door de zelfstandige zelf.
Bij wijze van illustratie van het voorgaande wordt hierna kort stilgestaan bij de situatie
met betrekking tot de socialezekerheidspositie van zelfstandigen in België, Duitsland en
Italië.
België
Er is een wettelijke definitie van het begrip zelfstandige waarbij het zogeheten sociale criterium bepalend is voor de beoordeling of iemand een zelfstandige is. Een zelfstandige is
iemand die beroepsmatige werkzaamheden verricht zonder dat hij daartoe verplicht is
op grond van een arbeidsovereenkomst of een wettelijke regeling (statuut). In het Nationale actieplan werkgelegenheid 2002 is gewezen op oneigenlijk gebruik van het sociale
statuut door zelfstandigen. Het ging hier om zogeheten ‘schijnzelfstandigen’ die werken
110
BIJLAGE 4
voor één opdrachtgever maar de status hebben van zelfstandigen. Om dit probleem met
de schijnzelfstandigen op te lossen heeft de federale minister van werkgelegenheid een
wet ingevoerd, waarin een aantal criteria wordt gedefinieerd voor het bestaan van een
arbeidsovereenkomst.
Verder blijkt dat wanneer een werknemer zelfstandige4 wordt, bepaalde elementen van
het socialezekerheidstelsel veranderen in minder gunstige zin.
Werknemers in de zin van de werknemersverzekeringen zijn zij die door hun arbeidscontract aan hun werkgevers zijn gebonden en bepaalde categorieën personen die als zodanig worden behandeld.
Een arbeidsovereenkomst is een contract waarbij een werknemer instemt om werk te verrichten onder het gezag van (gezagsverhouding ‘in dienst van’) een werkgever in ruil voor
loon. Het bestaan van het werkgeversgezag / de gezagsverhouding is voldoende bewijs
voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst ongeacht de specifieke aard van het werk
dat wordt verricht.
Daarnaast wordt de personenkring (personele reikwijdte) van de werknemersverzekeringen uitgebreid met onder anderen leerlingen, gehandicapten in beroepsmatige omscholing, werkstudenten, thuiswerkers, betaalde musici en artiesten, betaalde directeuren en
beheerders van non-profit instellingen.
Sommige groepen werknemers worden alleen toegelaten tot een limitatief aantal werknemersverzekeringen bijvoorbeeld: professionele sportbeoefenaars tot verzekeringen
voor gezondheidszorg, pensioen, bedrijfsongevallen en kinderbijslag. Beroepswielrenners kunnen daarnaast ook nog aanspraak maken op een werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkering.5
Aan de andere kant worden sommige werknemers uitgesloten zoals thuiswerkers die
minder dan 4 uur per dag werken voor dezelfde werkgever en minder dan 24 uur per
week voor een of meer personen.
Hoewel iedere zelfstandige verplicht is zich aan te sluiten bij een ziekenfonds om
beschermd te zijn tegen grote risico’s (als operatie en ziekenhuiskosten) en bij een sociaal
verzekeringsfonds (bij regelmatige premiebetaling bestaat er recht op bevallingsuitkering, kinderbijslag, ziekte- en arbeidsongeschiktheidsverzekering, pensioen en faillissementsverzekering) zijn de uitkeringen lager en bieden de verzekeringen minder bescherming. Bovendien vervallen na negen jaar zelfstandigheid alle rechten die de zelfstandige
heeft opgebouwd toen hij als werknemer werkzaam was.
4
5
Volgens Danny Pieters in The Social Security Systems of the Member States of the European Union, Antwerpen 2002,
heeft het socialeverzekeringssysteem een ‘beroepsmatig karakter’ en bestaan er aparte stelsels voor werknemers en
zelfstandigen.
Zie: Danny Pieters in The Social Security Systems of the Member States of the European Union, Antwerpen 2002.
111
BIJLAGE 4
Sinds juli 1999 is de regering bezig met het treffen van maatregelen om een volledig
sociaal statuut voor de zelfstandige tot stand te brengen.
Duitsland
Duitsland verkiest het gebruik van de term zelfstandig ondernemer (entrepreneur) boven
zelfstandige. Volgens de officiële statistieken wordt iemand als ondernemer beschouwd
wanneer hij als eigenaar of als ‘leaseholder’een bedrijf voert. Hij kan daarbij werken met
of zonder betaald personeel.
In het laatste decennium is een intensieve discussie gevoerd over de afbakening van het
begrip zelfstandige en het daarmee samenhangende begrip van ‘schijnzelfstandige’
(Scheinzelbständige). Iemand wordt als ‘schijnzelfstandige’ beschouwd als drie van de
vijf criteria voor onzelfstandige werkzaamheden op hem van toepassing zijn:
• hij heeft normaliter geen verzekeringsplichtige werknemers in dienst die maandelijks meer dan 400 euro verdienen;
• hij is regelmatig en in feite maar voor één opdrachtgever werkzaam (5/6 regeling =
circa 84 % van de omzet);
• de opdrachtgever laat de werkzaamheden doorgaans door een eigen werknemer
verrichten;
• de werkzaamheden zijn dezelfde die hij voorheen voor de opdrachtgever als werknemer heeft verricht;
• typische kenmerken voor het handelen als (zelfstandig) ondernemer zijn bij hem niet
terug te vinden. Dit geldt bijvoorbeeld voor het naar eigen inzicht indelen/invullen
van de arbeidstijd, de eigen vormgeving van de zaakrelaties en van de plaats waar de
werkzaamheden worden verricht, het werven van nieuwe klanten/opdrachtgevers of
onafhankelijkheid van de organisatie van de opdrachtgever.
Als belangrijkste consequentie van het zijn van schijnzelfstandige wordt genoemd dat de
bijdragen van deze schijnzelfstandige voor zijn wettelijke pensioen-, ziekte-, ziektekostenen werkloosheidsverzekering voor de ene helft door hemzelf en voor de andere helft door
zijn opdrachtgever moeten worden betaald6.
Volgens de definitie in de officiële statistieken zijn de kenmerken van een echte zelfstandige ondernemer dat hij niet onderworpen is aan aanwijzingen van een derde partij, en
volledig verantwoordelijk is voor de resultaten van zijn economische activiteiten. In vergelijking met personeel in loondienst neemt hij veel hogere risico’s in relatie tot zijn
inkomen omdat hij met een grote onzekerheid te maken heeft. Omdat het socialezekerheidssysteem is ontworpen met als uitgangspunt de werknemers in loondienst, kan een
grote groep van zelfstandige ondernemers maar tot een bepaalde hoogte de voordelen
van dit systeem genieten.
6
Website Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit onder Scheinselbständigkeit (http://www.bmwi.de).
112
BIJLAGE 4
Zelfstandigen zijn volledig zelf verantwoordelijk voor alle soorten sociale verzekeringen
en pensioenstelsels. Bij de meeste onderdelen van het socialezekerheidsstelsel heeft de
zelfstandige de keuze om zich op vrijwillige basis te verzekeren in het publieke systeem
of om te kiezen voor een particuliere verzekering.
In aanvulling hierop blijkt uit The Social Security Systems of the Member States of the European
Union7 het volgende. Er bestaat een belangrijk onderscheid tussen verplicht verzekerde
personen en vrijwillig verzekerde personen. Personen met betaalde arbeid zijn normaliter verplicht verzekerd. De positie van de verzekerde is gebaseerd op zijn arbeidsrelatie
(Beschäftigungsverhältnis). Het belangrijkste kenmerk van deze relatie is de persoonlijke
afhankelijkheid van de werknemer van de werkgever. De cruciale vraag daarbij is of de
persoon aanwijzingen van zijn werkgever met betrekking tot het werk of zijn gedrag
gedurende het werk moet opvolgen. Als dit het geval is dan is de persoon in kwestie een
werknemer en dus verzekerd.
De verplichte verzekering is voorgeschreven voor alle personen die betaalde arbeid verrichten. Elk inkomen als gevolg van werk wordt in aanmerking genomen, ongeacht de
benaming of de vorm waarin het wordt betaald. Deze regels zijn op een dusdanige wijze
uitgewerkt in regelingen om de grootst mogelijke harmonie te bereiken met het loonbegrip van de belastingwetgeving.
Verplicht verzekerd zijn ook personen die een beroepsopleiding volgen, zelfs als zij geen
inkomen verwerven.
Verplichte dekking is verder voorgeschreven voor bepaalde groepen zelfstandigen, wier
economische situatie vergelijkbaar is met die van werknemers in loondienst. Zij worden
geacht dezelfde bescherming te verdienen als werknemers. In die situatie bevinden zich:
thuiswerkende zelfstandigen, verloskundigen, kunstenaars, journalisten, artiesten en
schrijvers. Zij vallen onder de gezondheids- en pensioenverzekering.
Zelfstandige vakmannen vallen onder de pensioenverzekering. Zij die als zelfstandige
een vrij beroep uitoefenen zoals: artsen, tandartsen, advocaten, architecten en notarissen
vallen onder een speciaal pensioenstelsel dat voor ieder van deze beroepsgroepen is opgericht. De verplichte verzekering voor deze zelfstandigen omvat niet het gezondheids-, langetermijnzorg-, arbeidsongevallen- en werkloosheidstelsel. Soms zijn speciale regelingen
voor hen van toepassing bijvoorbeeld voor boeren.
Aanvullend daarop zijn meewerkende familieleden in de landbouwsector, studenten,
leerlingen (leerlingwezen) en gehandicapten beschermd door de verplichte verzekering
voor ziekterisico’s, langetermijnzorg, invaliditeit en ouderdom.
Een verplichte verzekering is er ook voor hen die hun tewerkstelling onderbreken of
beëindigen. Om beschermingsverlies te voorkomen zijn personen die hun militaire
dienstplicht vervullen, uitkeringsgerechtigden van een werkloosheidsuitkering of perso-
7
Danny Pieters, The Social Security Systems of the Member States of the European Union, Antwerpen 2002.
113
BIJLAGE 4
nen die zorgen voor gehandicapten die recht hebben op een uitkering in het kader van
de langetermijnzorg of gepensioneerden gedekt door pensioen- en gezondheidsverzekeringen.
Alle (burger)ambtenaren zijn uitgesloten van de verplichte verzekering omdat zij door
een apart stelsel worden beschermd. Zij die slechts geringe werkzaamheden uitvoeren op
nog minder dan parttimebasis zijn uitgesloten van de gezondheidsverzekering.
Met uitzondering van de werkloosheidsverzekering bieden alle socialeverzekeringstelsels de mogelijkheid van een vrijwillige verzekering.
Van een verplichte verzekering op basis van betaalde arbeid of een werkzaamheid als zelfstandige is in de Duitse wetgeving alleen sprake als de werkzaamheid wordt verricht in
Duitsland. Noch de verblijfplaats, noch de nationaliteit van de werknemer of de zelfstandige is van belang maar de plaats waar de activiteit die doorgaans wordt verricht (Beschäftigungsort), is bepalend of de Duitse wetgeving van toepassing is.
Italië
Het Italiaanse Burgerlijk wetboek wijdt een heel hoofdstuk (hoofdstuk 3) aan de zelfstandige. Het is de zelfstandige die beslist over zijn werktijden, plaats waar de werkzaamheden worden verricht en de manieren waarop hij zijn werk organiseert. Op dit punt verschilt de zelfstandige van het ondernemerschap omdat de zelfstandige ondernemer ook
het werk van andere personen organiseert en het kapitaal verschaft.
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen echte zelfstandigen en de zogeheten ccc-categorie (collaboroazioni coordinate e comtinative) met inkomsten die te vergelijken zijn
met de inkomsten van zelfstandigen, een soort schijnzelfstandige. Vaak gaat het echter
om verkapte vormen van werknemersschap die als schijnzelfstandige aan aanzienlijk
minder strenge regels zijn onderworpen. Daarnaast wordt er nog de categorie gelegenheidswerkers onderscheiden.
Het Italiaanse socialezekerheidsstelsel kent een algemeen stelsel dat van origine is ontwikkeld voor werknemers in loondienst8 en verschillende aparte stelsels voor zelfstandigen, waarbij drie typen zelfstandigen worden onderscheiden:
• Zij die staan ingeschreven op een beroepenlijst, die verbonden zijn aan een bond
(Welfare fund) met een speciale instelling die belast is met pensioen-, ongeschiktheids- en ziektekwesties (advocaten, accountants e.d.).
• Zij die zich moeten laten inschrijven bij de Kamers van Koophandel (zoals detailhandelaren, winkeliers, handwerkslieden of kunstenaars) die ook een bond hebben met
een Welfare fund dat zorgt voor alle pensioen-, ongeschiktheids- en ziekteproblemen.
8
Danny Pieters, The Social Security Systems of the Member States of the European Union, Antwerpen 2002.
114
BIJLAGE 4
• Zij die deel uitmaken van de ccc-categorie, die aanzienlijk minder premie betalen en
als gevolg daarvan ook minder uitkering ontvangen.
Uit minder recente literatuur blijkt dat de bevoegdheid om instructies te geven aan de
arbeidskracht over de wijze waarop het werk uitgevoerd dient te worden het onderscheidende criterium is om te bepalen of iemand de status van een zelfstandige of van een
werknemer heeft. Als de werkgever de werknemer vertelt wat hij moet doen en hoe het
werk uitgevoerd moet worden, wordt aangenomen dat er een arbeidsovereenkomst
bestaat. In de praktijk gebruikt de rechter vaak ook andere criteria zoals de wijze van
betaling, de continuïteit van het werk, de band met de organisatie, het risico van verlies
bij het investeren van geld of middelen in de zaak en de kennelijke bedoeling van partijen9.
Afrondend
Er bestaan duidelijke verschillen in de socialezekerheidssystemen van de 15 lidstaten10,
die natuurlijk van invloed zijn op de positie van de werknemer en de zelfstandige.
De meeste socialezekerheidsstelsels kennen een onderscheid tussen werknemerschap (in
loondienst) en ondernemerschap; een verzekerde, beschermde status is vaak voorbehouden aan werknemers. De verplichtingen voor de werkgevers om deze beschermde positie
te waarborgen zijn neergelegd in wetgeving.
Op basis van de informatie die thans voorhanden is, blijkt dat niet heel precies valt aan
te geven wie onder de personenkring van de werknemersverzekeringen in het buitenland
valt. Duidelijk is dat ook in andere Europese landen, net als in Nederland, speelt dat er
geen duidelijk en helder afgebakend onderscheid valt te maken tussen zelfstandigen en
werknemers.
Gewoonlijk bestaat er geen aparte definitie voor zelfstandigen en wordt zelfstandige
gedefinieerd als ‘niet zijnde een werknemer’.
9
10
Zelfstandigen in de Europese Unie en de Verenigde Staten: groei, kwetsbaarheid en overheidsbeleid G.E. Evers,
H.F. de Haan. P.G.W. Smulders, Hoofddorp, november 1998 NIA TNO B.V.
Situatie vóór 1 mei 2004.
115