Rapport onderzoek stille reserves gemeenten

Directie Financiën Publiekrechtelijke Lichamen
De Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA ‘s-Gravenhage
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
FIPULI 2002-759 U
Onderwerp
Inlichtingen
drs. M.C. Wassenaar
T 070-342 8897
F 070-342 7929
E [email protected]
Rapport onderzoek stille reserves
In eerdere brieven aan u aangaande het Plan van Aanpak Transparantie heb ik melding gemaakt van
onderzoek dat ik voornemens was uit te voeren naar de stille reserves van gemeenten1. In deze brief
informeer ik u mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de
uitkomsten van dit recent afgeronde onderzoek en de beleidsconclusies die wij er aan verbinden.
Voorjaar 2001 bracht het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (het
Coelo) een rapport uit waarin inzicht gegeven werd in de vermogenspositie van de decentrale overheden2.
Mede naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek en de wens tot een beter inzicht in de financiële
positie van de decentrale overheden heb ik onderzoek laten uitvoeren naar de omvang van de stille
reserves bij gemeenten. Dit inzicht is mede wenselijk om in het Financieel Overzicht Gemeenten een zo
volledig mogelijk beeld van de financiële positie van gemeenten te kunnen presenteren. Het
onderzoeksrapport treft u bijgaand aan3. In de samenvatting van het rapport worden de belangrijkste
conclusies weergegeven. Op een aantal van deze conclusies ga ik hier nader in.
Het onderzoek had tot doel inzicht te geven in de stille reserves bij gemeenten. Dit is het verschil tussen de
reële waarde van de activa - in het geval deze verkocht zouden worden - en de boekwaarde daarvan. In
het onderzoek is onderscheid gemaakt tussen de stille reserves binnen de financiële vaste activa
(bijvoorbeeld deelnemingen) en die binnen de (im-)materiële vaste activa (bijvoorbeeld gebouwen).
Het onderzoek laat zien dat gemeenten ultimo 2000 binnen de financiële vaste activa beschikten over een
bedrag van € 6,5 mld aan stille reserves. Dit wordt verklaard door het feit dat gemeenten deze activa
volgens de comptabiliteitsvoorschriften (CV 95) moeten boeken tegen de verkrijgingswaarde. Deze ligt
doorgaans lager dan de reële waarde. Wanneer rekening gehouden zou worden met de omvang van deze
stille reserves komt het eigen vermogen ultimo 2000 uit op € 29,1 miljard in plaats van € 22,6 miljard. Deze
stille reserves zitten overigens veelal in aandelen die niet of beperkt verhandelbaar zijn. Voorbeelden zijn
de aandelen in de Bank Nederlandse Gemeenten en de aandelen in nutsbedrijven. Vanwege de beperkte
verhandelbaarheid hebben gemeenten niet de mogelijkheid deze deelnemingen af te stoten en de
vrijvallende middelen anders in te zetten. Overigens zou daarbij rekening gehouden moeten worden met de
1
Onder andere in de derde voortgangsrapportage Plavat.
E. Gerritsen en M.A. Allers, Decentrale Overheden in Balans ?, Coelo, Groningen, 2001.
3 E. Gerritsen, Stille reserves van gemeenten, Coelo, 2002.
2
tegelijkertijd wegvallende dividendinkomsten.
De omvang van de stille reserves verschilt tussen individuele gemeenten sterk. Dat komt overeen met het
beeld van de vermogensposities van gemeenten, zoals die volgen uit de jaarrekening. Aangezien er sprake
is van een ‘papieren stijging’ en de uitkomsten van het onderzoek geen wezenlijk ander beeld opleveren, is
er geen reden om ons standpunt inzake de overige eigen middelen binnen de verdeling van het
gemeentefonds nu te heroverwegen. Dat standpunt werd ingenomen bij de opstelling van de Financiëleverhoudingswet en hield in dat wij niet voornemens zijn om de vermogenspositie van gemeenten bij de
verdeling te betrekken. Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor de afwegingen rond de omvang van het
eigen vermogen. De verantwoordelijkheid van het Rijk beperkt zich tot het bevorderen van een goede
afweging daaromtrent op gemeentelijk niveau, bijvoorbeeld door het stellen van regels voor de wijze
waarop gemeenten hun administratie en jaarrekening moeten inrichten.
In het onderzoek is naar voren gekomen dat gemeenten op een aantal onderdelen een goed inzicht in de
vermogenspositie en daardoor de financiële positie in het algemeen ontberen. Dit komt onder meer door
mogelijke onduidelijkheden in de huidige voorschriften op dit terrein, die leiden tot interpretatieverschillen.
Daarnaast is er niet altijd sprake van het goed naleven van de voorschriften. Zo bezitten veel gemeenten
niet een volledig overzicht van hun deelnemingen. Mijn verwachting is dat met de invoering van de nieuwe
regels voor de begroting en verantwoording die vanaf 2004 van kracht zullen zijn, de eenduidigheid zal
toenemen en dat daardoor de naleving zal verbeteren4. Daarnaast zal de naleving van de voorschriften
verbeterd worden door het feit dat vanaf jaarrekening 2004 de accountantsverklaring ook een oordeel over
de rechtmatigheid bevat (Wet dualisering gemeenten) en dat in het besluit accountantscontrole gemeenten
‘minimale’ eisen aan de accountantsverklaring worden gesteld. Naleving van de voorschriften is een punt
van expliciete aandacht voor de accountant5.
Het in kaart brengen van de stille reserves bij de financiële vaste activa is relatief eenvoudig in vergelijking
met een dergelijk onderzoek bij de (im-)materiële vaste activa. Daarom is er voor gekozen bij acht
gemeenten onderzoek te doen naar de wijze waarop gemeenten deze activa boeken. Het gaat daarbij om
keuzes rond het activerings- en afschrijvingsbeleid. De casusonderzoeken geven de indicatie dat
gemeenten steeds consequenter een beleid op dit terrein voeren. De huidige regels (i.c. CV 95) geven de
gemeenten echter nog veel vrijheden om keuzes te maken. Zo is het voor gemeenten op dit moment nog
mogelijk om activa netto te waarderen. Hierdoor is het nog steeds niet goed mogelijk om de balansen van
gemeenten te vergelijken. In de gemeenten die in het casusonderzoek zijn betrokken is er ook bij de (im)materiële vaste activa sprake van stille reserves. De steekproef van 8 gemeenten is echter te gering om
conclusies te trekken die gelden voor alle gemeenten gezamenlijk.
De nieuwe regels rond de begroting en verantwoording door gemeenten (Besluit begroting en
verantwoording gemeenten en provincies) zoals deze vanaf 2004 van kracht zullen zijn, ontnemen hen een
groot deel van de boekhoudkundige vrijheden zoals deze nu nog bestaan. Hierdoor zal de onderlinge
vergelijkbaarheid van de gemeentelijke jaarrekeningen sterk toenemen. Ook zal het voor de
verantwoordelijke bestuurders beter mogelijk zijn goede financiële afwegingen te maken.
Uit het onderzoek van het Coelo blijkt echter niet alleen het belang van duidelijke regels op dit terrein, maar
ook de noodzaak van een goede naleving van de regels. In de eerste plaats speelt de accountant daarin
een rol (zie hiervoor). Daarnaast is een belangrijke rol weggelegd voor de toezichthouder. Ik zal
gezamenlijk met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overleg treden met de
provincies om te zien hoe de naleving van de nieuwe regels in de toekomst zo goed mogelijk gewaarborgd
kan worden.
Het onderzoek heeft bijgedragen aan een beter inzicht in de financiële positie van gemeenten. Daarmee
heeft het ook een bijdrage geleverd aan de verdere ontwikkeling van het Financieel Overzicht Gemeenten.
In het Financieel overzicht zal de komende jaren nader aandacht aan de materie worden gegeven. Hierbij
zal ook aandacht worden besteed aan het begrip budgetflexibiliteit. Niet alleen de ontwikkeling van de
financiële positie is van belang maar ook de vraag in hoeverre gemeenten in staat zijn om gelden vrij te
4
5
De concept voorschriften zijn te vinden op de site van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Het besluit Accountantscontrole gemeenten is van kracht per 1 januari 2004. De accountant zal dan naast het getrouwe beeld van
de jaarrekening ook de rechtmatigheid in zijn oordeel betrekken. Het niet voldoen aan de comptabele regelgeving is op te vatten
als een onrechtmatigheid.
2/3
maken of in te zetten en het risicoprofiel dat zij bezitten. De budgetflexibiliteit kan van belang blijken bij de
discussie rond bestuurlijke afspraken tussen rijk en gemeenten.
De staatssecretaris van Financiën
Steven R.A. van Eijck
N.B.: Het volledige rapport is te bekijken via het Internet-adres: http://www.coelo.nl
3/3