De bevrijding van Den Haag

Het ministerie voor ruimtelijk samenwerken
Toekomstverkenning naar een krachtenfusie tussen ‘Den
Haag’ en ‘de samenleving’ in het inrichten van Nederland
Initiatiefgroep HMRS
Ad de Rooij, Herman Meines en Alma van Bers
Versie 28 maart 2011
1. Nieuwe trends voor de rijksdienst en een inspiratiebron ‘van buiten’
Verkokering en de korte termijn politiek-bestuurlijke focus zijn al decennia lang twee dominante
kenmerken van het rijksbeleid en de rijksdienst. Eveneens is al decennia een debat gaande over
de kloof tussen de burger en ‘Den Haag’. Over de kwesties van de effectiviteit van de
rijksoverheid en de kloof tussen burger en het nationaal bestuur verschijnen bijna jaarlijks
onderzoeken en rapporten met aanbevelingen ter leniging van de vastgestelde negatieve
effecten. Tot op heden hebben al deze inspanningen niet geleid tot het oplossen van de Haagse
verkokering en het overbruggen van de kloof burger - bestuur.
Men zou kunnen stellen dat de urgentie van het vraagstuk de laatste jaren sterk is toegenomen:
er worden vele lange termijn opgaven gesteld waarin ‘Den haag’ niet op korte termijn actie zou
moeten nemen en dit ‘over de kokers heen’. En over de landsgrenzen heen: inhoudelijk is zelfs
een wereldwijd perspectief aan de orde is, zoals op de terreinen van het klimaat en het water, de
energie, de sociale integratie en de economie.
Het kabinet heeft in verband met de politieke discussie over omvang en effectiviteit van de
rijksdienst het vorig jaar enkele belangrijke doelstellingen en concrete acties geformuleerd.
Zoals de doelstelling van een compacte rijksdienst als onderdeel van een compacte
rijksoverheid. Een tweede voorbeeld is de inzet op een andere rolverdeling tussen rijk en
provincie. Een derde voorbeeld de samenvoeging van enkele ministeries.
Het zou kunnen zijn dat hiermee na een fase van theoretisch onderzoek nu een fase van
empirie aanbreekt. Wij willen aan dit nieuwe momentum een bijdrage leveren, namelijk aan het
denken over het ideale ministerie van de 21e eeuw. Daarom hebben we begin 2011 gestart het
project HMRS, het ministerie voor ruimtelijk samenwerken. Het project HMRS heeft als doel
inspirerende beelden te genereren over vorm, organisatie en werkwijze van een ministerie dat
zich ankert in een paradigma van samenwerking en kwaliteit. Het project wordt georganiseerd
als denkoefening: HMRS is een virtueel ministerie, het bestaat alleen als idee. HMRS krijgt in
twee jaar tijd geleidelijk vorm door het ontwerpen van vier scenario’s en het beoordelen van de
scenario’s op de oplossende waarde voor actuele problemen. HMRS is verder een ‘open’
project. Een ieder die wil bijdragen is welkom.
HMRS wil vanuit die ‘vrije’ positie ook bijdragen aan het uitvoeringsprogramma Compacte
rijksdienst, vooral het project 16, “Beleidsuitvoering minder arbeidsintensief”.
2. Referentie voor de scenario’s
Het denken over HMRS begint niet bij nul. Wij gaan uit van een visie op samenwerken en
kwaliteit in de inrichting van Nederland die onder leiding van Rijkswaterstaat in de afgelopen tien
jaar is ontwikkeld en gedocumenteerd onder de naam Fysica van Samenwerking. Ruim honderd
auteurs hebben bijgedragen aan een concept voor het vormgeven aan gelijkwaardige
samenwerking tussen overheid en samenleving. Dit is het 4B-concept van samenwerkende
Burgers, Bestuurders, Bureaucraten en Bedrijven. Ook beschreven zij een concept voor het
geïnspireerd vormgeven aan lange termijn kwaliteit in de inrichting van Nederland. Dit is het
concept van de Publieke Schijf van Vijf. Deze beide concepten (zie bijlage 1) vormen het
gemeenschappelijk vertrekpunt en de inspiratiebron voor de op te stellen scenario’s.
Voor de begeleiding van de scenariobouw wordt een scenariobegeleidingsteam gevormd,
waarvoor benaderd zullen worden o.m. de WRR (Prof Van Asselt) en de Society for
Organizational Learning (Hans Le Fevre).
3. Initiatief en adres
HMRS is een initiatief van de stichting Fysica van Samenwerking i.s.m. Het Buitenhuis. HMRS
maakt deel uit van de hub Plein 2013, ontwikkeld door het Buitenhuis. Deze hub is een
ontmoetingsplaats voor denkers over een wenkend perspectief voor de organisatie van de
nationale overheid ter gelegenheid van het tweehonderd jaar bestaan van de staat der
Nederlanden. Binnen de hub 2013 is HMRS één van de activiteiten en zo een veilige vrijplaats
voor nieuw, spannend en inspirerend denken.
4. Projectopzet: tijdelijke stichting HMRS
De projectopzet is gefaseerd. In het voorjaar van 2011 wordt eerst een formele tijdelijke
projectorganisatie opgericht die ook financieel als voertuig kan fungeren: de stichting HMRS.
Daarna worden in 2011 vier scenario’s opgesteld: vier beelden van het nieuwe ministerie en
haar werkwijze. In het voorjaar van 2011 worden daartoe vier scenariogroepen gevormd
(elftallen) die najaar 2011 bijeen komen om ‘hun’ HMRS scenario te bouwen. Naast Het
Buitenhuis zal hiertoe samenwerking worden gezocht met enkele future centers.
Gedacht wordt aan de volgende vier 4B-getypeerde elftallen’:

een groep afkomstig van belangenorganisaties en burgerinitiatieven;

een groep lokale bestuurders;

een groep rijksambtenaren, ABD-ers (die zo ook zelf leren over diepere zingeving
m.b.t. de rijksoverheid) en leden van het Informeel Interdepartementaal Strategen
Netwerk;

een groep jonge ondernemers (Community of Talents, voorlopers in innovatie,
crowd sourcing etc.).
In 2012 worden de scenario’s gebruikt als bron voor ideevorming over twee onderwerpen:
bouwstenen een nieuwe Grondwet die op samenwerken en kwaliteit is gebaseerd en
bouwstenen voor een nieuwe visie op de Haagse ministeries. Samen geven deze bouwstenen
een wensbeeld voor nieuwe dynamiek in bureaucratie en democratie: ‘de bevrijding van Den
Haag, die als opera zal worden opgevoerd tijdens de manifestatie Plein 2103 (zie paragraaf 6).
Affiche-idee voor opera De Bevrijding van Den Haag
5. Methodische referenties voor de HMRS scenario’s
De theoretische basis voor de HMRS scenario’s bestaat uit ervaringen uit het verleden (met
name WRR en Shell) en de recente WRR-studie Uit zicht, Toekomstverkennen met beleid
(verschenen in 2010).
Rond 1980 heeft de WRR met haar Algemene en Beleidsgerichte Toekomstverkenningen een
imposant scenarioproject afgeleverd. De scenario’s bleken in de academische wereld beter
ontvangen dan in de politieke arena. Men wist in de politieke arena eigenlijk niet goed wat men
er eigenlijk mee aan zou kunnen. Wie er wel wat mee wilde en ook wat mee deed was de
Stichting Nederland Nu als Ontwerp, een burgerinitiatief avant la lettre. Deze stichting
ontwikkelde integrale ruimtelijke scenario’s voor het lange termijnbeleid voor Nederland. De
NNAO scenario’s en de methode bleken in de decennia daarna beleidsmatig invloedrijk, zij het
dat de doorwerking op een informele wijze plaatsvond.
In het bedrijfsleven heeft Shell in de jaren ’80 een scenariomethode ontwikkeld waarbij toekomst
denken werd gekoppeld aan investeringsbeslissingen. In cycli van enige jaren produceerde de
Group Planning van Shell scenario’s die wereldwijd aan managers werden voorgelegd als
context voor nationale investeringsbeslissingen. Men heeft tot 2000 het scenario-denken
inhoudelijk en als managementtool tot grote hoogte gevoerd, mede door de verbinding met
‘organizational learning’ te leggen. Na 2000 werd overigens de inzet van scenario denken als
onderbouwing van belangrijke keuzes als minder opportuun beoordeeld. Dit gebeurde in een tijd
Shell de eigen kostenefficiency tot aandachtspunt nummer één verklaarde.
Scenario denken is zowel bij de WRR als bij Shell nog steeds levend. Shell produceert nog
steeds regelmatig nieuwe lange termijn scenario’s. Van de WRR verscheen vorig jaar het
rapport Uit zicht, Toekomstverkennen met beleid. De WRR-studie geeft een omvattende en
onderbouwde methodologie en typologie voor scenariostudies voor en door de overheid. De
studie reikt een begrippenkader aan om kritisch op toekomstverkenningen te kunnen reflecteren
en valkuilen en uitdagingen worden inzichtelijk gemaakt. Zo wordt een bijdrage geleverd aan de
kwaliteit van langetermijnoriëntatie in beleid. Het is dit (naar ons oordeel uitstekende) rapport dat
wij als methodische referentie en uitgangspunt nemen voor ons project van een lange termijn
scenarioverkenning over de rijksoverheid en haar omgeving.
6. Aanbevelingen voor een nieuwe Grondwet en het ministerie van de 21e eeuw
De organisatie van de rijksdienst is gebaseerd op de Grondwet, waarvan de eerste versie stamt
uit 1813. De Grondwet beschrijft het bestuurlijke model bestaande uit ministers, Kamers en
ministeries. Duidelijk is dat dit een verkokerd en hiërarchisch bestuurlijk model oplevert dat niet
aansluit op het wensbeeld van HMRS: samenwerking en kwaliteit. Omdat de scenario’s HMRS
hiervan wel uitgaan kan met behulp van de back-casting techniek (“hoe kan het zo zijn
gekomen?”) tot aanbevelingen worden gekomen voor nu.
De opgestelde scenario’s worden dan gebruikt voor het genereren van bouwstenen voor een
nieuwe Grondwet en voor het ministerie van de 21 eeuw. De vraag kan daarvoor luiden: hoe kan
een op basis van samenwerking en kwaliteit denkende een werkende rijksoverheid worden
ontworpen waardoor maatschappelijke waardecreatie ontstaat?
7. Uitvoering en begroting
De scenarioverkenning kan worden gecoördineerd door de initiatiefgroep HRMS die op basis
van nultarief opereert.
Begroting: p.m.
Bijalge 1
Het 4B-concept
Volgens het 4B-concept kunnen publieke besluitvormingsprocessen gezien worden (en
ontworpen worden) als een samenwerking bij zowel proces en inhoud van vier maatschappelijke
krachten, vertegenwoordigd in de praktijk door vier unieke verantwoordelijkheden en
bijbehorende groepen actoren. Die vier krachten (groepen actoren) zijn de Burgers, de
Bestuurders, de Bureaucraten en de Bedrijven. Ideaal gesproken levert elke ‘B’ een eigen,
positieve inbreng (kracht) en stelt zich hiervoor verantwoordelijk: het ervaren probleem en het
gewenste doel (Burgerkracht), de ambitie en toekomstvisie van de gemeenschap
(Bestuurderskracht), de integratie van proces en inhoud (Bureaucratenkracht) en het
waardeverhogend plan (Bedrijvenkracht). Als alle B’s de inbreng leveren conform de eigen aard
en als ze daarbij alle samenwerken is er sprake van ‘krachtenfusie’. Door krachtenfusie ontstaat
maatschappelijke waardecreatie. Hoe beter de 4B’s hun eigen rollen uitoefenen en hun
verantwoordelijkheid nemen, hoe intensiever de krachtenfusie, hoe groter de maatschappelijke
meerwaarde.
Op www.fysicavansamenwerking.nl zijn de door Rijkswaterstaat uitgebrachte twee boeken
opgenomen die het 4B-concept introduceren en concretiseren voor het domein van de
ruimtelijke inrichting.
Bestuurskundig gezien is het 4B-concept op te vatten als een innovatief voorbeeld van
governance (het gaat uit van een nieuw paradigma). Het 4B-concept is een lege visie: het
beschrijft op een abstract niveau krachten die in de praktijk alle mogelijke vormen kunnen
aannemen. Hierdoor is het mogelijk om in principe alle infrastructuur- en stedelijk-landelijke
ontwikkelingsprojecten, uit heden en verleden te analyseren en evalueren. De kernvraag voor de
analyse de evaluatie luidt: op welke wijze, onder welke omstandigheden en met welke resultaten
hebben de vier krachten zich gemanifesteerd: door welke (groepen van) actoren, burgers,
belangengroepen, ministeries, bedrijven, instellingen, etc. en hoe worden/zijn deze inbrengen op
elkaar afgestemd?
In onze scenarioverkenning kunnen we het 4B-concept toepassen als theoretische referentie
voor het ontwerpen van een compacte en op de lange termijn gerichte rijksoverheid.
Bijlage 2
Organigram project HMRS
Initiatiefgroep HMRS
Inbreng in Plein 2013
Scenario’s HMRS
Scenariobegeleidingsgroep