Participatie ontward

Participatie ontward
Vormen van participatie uitgelicht
© MOVISIE, kennis en advies voor maatschappelijke ontwikkeling.
December 2010
11
De complexiteit van het bevorderen van participatie is niet iets waar zomaar aan voorbij gegaan kan worden. Integendeel, het vormt
de kern van problemen waar de samenleving anno 2010 mee worstelt. Met dit boek willen we deze complexiteit uiteenrafelen. We
willen laten zien wat onder participatie verstaan wordt. En wat de betekenis is van de verschillende vormen van participatie voor
burgers, voor overheden en voor maatschappelijke organisaties.
Met dit boek hopen wij ordening aan te brengen. We ontwarren de kluwen van interpretaties en invullingen. We informeren over
verschillende vormen van participatie. En we hopen te inspireren. Door goede voorbeelden te geven, door mensen met visie aan het
woord te laten, en door ontwikkelingen te schetsen die nu en in de nabije toekomst van invloed zijn op de verschillende vormen van
participatie.
7
Beleid is opgesplitst in allerlei instrumenten en begeleidingsvormen; en professionals nemen allemaal een onderdeel voor hun
rekening. Maar de burger is één persoon waarin belemmeringen voor volwaardige participatie moeilijk te scheiden zijn. De opdracht
voor de toekomst is om vanuit de logica van de burger te denken, en niet vanuit de beleids- en institutionele logica.
Jet Bussemaker
10
De centrale conclusie luidt “dat een zekere fragmentatie van de welvaartstaat is ontstaan. Dat wordt vooral duidelijk bij mensen met
meerdere problemen: hoewel hun situatie in hun eigen beleving bestaat uit allerlei problemen die nauw met elkaar samenhangen
[....] richten de meeste instanties zich steeds op een deel van de problemen, namelijk dat deel waar zij verantwoordelijk voor zijn of
gespecialiseerd in zijn. Het leveren van integraal maatwerk wordt hierdoor bemoeilijkt. In plaats van de vraag ‘Wat is er nodig?’ heeft
de vraag ‘Wat kunnen wij bieden?’ de overhand”.
15
Soms wordt onderscheid gemaakt tussen horizontale en verticale participatie.
15
De afgelopen decennia is er met name van overheidswege steeds meer aandacht gekomen voor
het bevorderen van participatie. Dit heeft verschillende oorzaken:
1. De eerste is de overgang van een verzorgingsstaat naar een participatiemaatschappij. De verzorgingsstaat werd onbetaalbaar.
…. Bovendien blijkt de overheid niet in staat om alleen maatschappelijke problemen op te lossen.
2. Een tweede oorzaak is de vergrijzing en de tegelijkertijd optredende ontgroening. Er dreigen in de nabije toekomst tekorten in
de professionele zorg.
3. Ten slotte zijn het ook de burgers zelf die meer de touwtjes in handen nemen. In onze samenleving met een relatief hoog
opleidingsniveau willen mensen zelf richting geven aan hun leven
16
De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) onderscheidt in zijn Verkenning participatie vier typen baten.
1. Participatie levert de individuele burger zowel welvaart op (inkomen, kennis, vaardigheden) als
2. welzijn (eigenwaarde, het gevoel erbij te horen).
3. Voor de samenleving als geheel is participatie van belang omdat er met name via betaald werk simpelweg meer mensen zijn
om een bijdrage te leveren aan diensten en voorzieningen waar iedereen wat aan heeft.
4. En participatie levert ook een bijdrage aan sociale samenhang door het tot stand komen van onderlinge contacten en daarmee
onderlinge hulp en ondersteuning.
26
In een eerste evaluatie van de Wmo door het Sociaal Cultureel Planbureau, die begin 2010 is gepubliceerd, wordt de beleidstheorie
in de Wmo ontleed. Het idee is dat als mensen zich inzetten voor hun directe leefomgeving en ook maatschappelijk actief zijn, dit
een positief effect heeft op de sociale cohesie. Een grotere sociale samenhang zou vervolgens onderlinge hulp en zorg bevorderen.
Dat is nodig omdat de toenemende vraag op zorg onbetaalbaar dreigt te worden.
27
Organisaties
Veel verschillende organisaties maken maatschappelijke participatie mogelijk en bieden ondersteuning. Zij werken vanuit
verschillende wettelijke kaders en financieringsbronnen. Er zijn vrijwilligers- en buurtorganisaties, verenigingen, zelforganisaties,
…
Kun je ook in je eentje participeren ?
woningbouwcorporaties,
32
Ook de buurt (een stukje van de straat, een blokje huizen, een complex, een flat) kan immers de thuisbasis zijn. De kwaliteit daarvan
kan worden bedreigd door de aanleg van een nieuwe weg, geluidsoverlast van een naburige luchthaven, plannen voor een
baggerdepot, vandalisme, herrie rond een coffeeshop enzovoorts. Hoewel iedereen er belang bij heeft om zulke bedreigingen te
keren, voelt lang niet iedereen zich aangesproken om zich daarvoor in te spannen. Er vindt zo een zekere selectie plaats. En
daarvoor geldt: hoe verder van huis, des te selectiever het gezelschap actieve mensen.
33
De aanpak wordt verder van huis wel complexer, al is het maar omdat er meer partners voor nodig zijn: medebewoners, maar ook
maatschappelijke organisaties en de overheid (die we voor het gemak bij elkaar nemen en ‘de instanties’ noemen). De alledaagse
leefwereld van de bewoners raakt hier de systeemwereld van de instanties en dat leidt altijd tot wrijving. Instanties hebben immers
hun eigen beleid en strategieën. Die zijn niet per se strijdig met de tactieken van bewoners, maar ze liggen evenmin automatisch in
het verlengde van elkaar.
…
In het grensgebied tussen bewonersparticipatie en beleidsparticipatie vormen zich buurten wijkorganisaties, soms op initiatief van
bewoners zelf, soms op initiatief van de instanties.
36
Zulke motieven zijn samen te vatten in de term ‘sociaal kapitaal’. Voor een deel is dat bonding: sociaal kapitaal dat zich beperkt tot
de eigen kring zoals buurtbewoners voor buurtbewoners. Voor een ander deel is het bridging: sociaal kapitaal dat een brug slaat
naar bijvoorbeeld instanties.
37
Taai en heftig verzet van georganiseerde bewoners tegen de ‘kaalslag’ van de eerste vormen van stadsvernieuwing en tegen
bijvoorbeeld verkeersonveilige kruispunten, gaf de aanzet tot wat wel de eerste generatie burgerparticipatie wordt genoemd:
inspraak via meer of minder formele radenstructuren. De kant-en-klare plannen werden voortaan eerst aan bewoners voorgelegd.
Een volgende stap werd gezet toen bewoners vooraf gevraagd werd hun mening te geven over mogelijk beleid. … de tweede
generatie burgerparticipatie. Verschillende wetten – van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) tot de Wmo – stellen vormen van
burgerparticipatie verplicht. Let wel: het gaat daarbij doorgaans om beleidsparticipatie door burgers, van een verplichting tot
bewonersparticipatie is geen sprake.
Anders ligt dat bij sommige subsidieregelingen, zoals in het recente verleden bijvoorbeeld Onze buurt aan zet en later de
Vogelaargelden: daar was en is bewonersparticipatie in strikte zin wel verplicht. Soms wordt zelfs de voorwaarde gesteld dat
bewoners het initiatief nemen. Daarmee verschijnt de derde generatie burgerparticipatie op het toneel.
Het is in die generatie burgerparticipatie dus niet meer ‘burgers betrekken bij het beleid’ maar ‘het beleid betrekken bij burgers’.
38
Tot ver in de jaren negentig was er een zekere voorkeur voor een wijkradenmodel: mondige burgers die een gereglementeerde plek
kregen in het beleidsproces. Dat model is sindsdien steeds verder afgebladderd. Het ontwikkelde zich soms tot een
paralleldemocratie die concurreerde met de gemeenteraad, en de representativiteit was dubieus.
39
Overheid en instanties willen wel graag sociale participatie bevorderen, maar hoe bewoners daartoe kunnen worden aangezet, is
nog niet duidelijk. Tot voor kort probeerden overheden de structuur van buurten sterker en samenhangender te maken door te
investeren in sociale cohesie. Steeds duidelijker wordt echter dat sociale cohesie geen voldoende (en misschien zelfs geen
noodzakelijke) voorwaarde is om tussen bewoners meer veiligheid, leefbaarheid en bekommernis te krijgen. Daar zullen dus andere
middelen voor moeten worden ingezet
40
In het wijkgericht werken is wel gebleken dat bewoners zich niet automatisch voor het karretje van de overheid laten spannen. En uit
onderzoek naar vrijwillige inzet is duidelijk geworden dat mensen het onplezierig vinden als ze instrumenteel worden ingezet:
vrijwilligerswerk is expressief – een uitdrukking van persoonlijke inzet – en moet dat ook blijven. In deze beide werelden is dan ook
de nodige ervaring opgebouwd over de omgang met burgers. Hoofdlijn daarin is dat je bewonersparticipatie kunt aanmoedigen,
maar er nooit op kunt bouwen: het is meer verleiden dan incalculeren.
41
Willen zelfregie en zelfverantwoordelijkheid in de volkshuisvesting serieus van de grond komen (in het bijzonder in buurten waar
laagopgeleide en minder bureaucratisch vaardige burgers wonen), dan is de inbreng van sterke professionele gebiedskenners
onontbeerlijk. Professionals die het sociaal kapitaal in een wijk kunnen blootleggen en een effectief instrumentarium weten te
smeden dat burgers bereikt, verbindt en faciliteert. Zo niet, dan blijft zelforganisatie en zelfregie in kwetsbare wijken en dorpen een
prachtig maar onuitvoerbaar idee-fixe.
48
Op zijn minst heeft een vrijwilliger toegang tot een stevig netwerk waar hij of zij samen met anderen activiteiten onderneemt. Eigen
initiatieven en ideeën krijgen zo de kans gerealiseerd te worden, van een jaarlijkse sportdag tot een actiegroep voor het behoud van
het groen of de speeltuin in de wijk. Dit soort activiteiten resulteren op hun beurt in leefbaarheid van de wijk en de sociale cohesie in
de samenleving. Dus vrijwilligerswerk heeft een zeer belangrijk aandeel in aan de sociale verbindingen in de samenleving. Sterke
sociale verbindingen maken dat burgers gemakkelijker mee kunnen doen en verantwoordelijkheid kunnen nemen voor elkaar en de
samenleving en bepaalde ondersteunings- en zorgtaken vanuit deze betrokkenheid vervullen.
50
Tegelijkertijd staan er volgens de statistieken in Nederland ook twee miljoen mensen aan de kant. Geïsoleerd, vaak eenzaam en
klaarblijkelijk niet in staat om zelf de stap te zetten naar een actieve deelname in de samenleving. Deze niet-homogene groep
beschikt wel over tijd en deels ook over de wens om mee te doen en mee te tellen. Het lijkt alsof we zowaar op een onzichtbare kloof
gestuit zijn. Zijn de drempels van het georganiseerd vrijwilligerswerk te hoog voor deze groep? Zijn er belemmeringen die te maken
hebben met wet- en regelgeving, bijvoorbeeld in de uitkeringssituatie? Is er sprake van onwetendheid? Weten vraag en aanbod
elkaar onvoldoende te vinden? Het wordt juist de opgave voor het georganiseerd vrijwilligerswerk en de ondersteuningsstructuur om
het aanwezige sociaal kapitaal te benutten.
Daarnaar moet de aandacht gaan!
54
Het Wmo-trendrapport 2010 van MOVISIE laat zien dat slechts een klein deel van de civiele burgerorganisaties, waartoe
vrijwilligersorganisaties gerekend kunnen worden, zichzelf ziet als relevante speler bij de uitvoering van het beleid. Er valt dus nog
een wereld te winnen voor gemeenten die oog hebben voor de bijdrage die deze organisaties kunnen leveren aan de
realisatie van beleidsdoelstellingen.
66
Succesvolle participatie lukt alleen als er serieus geluisterd wordt naar wat de doelgroep inbrengt. De maatschappij
moet receptief zijn.
68
Een allochtone oudere kan ook een uitkering hebben, een homojongere een islamitische achtergrond en er zijn hoogopgeleide
migrantenvrouwen met een goed inkomen. Door het accent alleen maar op één bepaald kenmerk van de groep te leggen, mis je de
plank geheid.
69
Waar oudere generaties geloven in bescherming en zekerheid van bovenaf, denken jongeren in kansen en nieuwe verbindingen van
onderop. Daardoor ontstaan op dit moment parallelle structuren in de maatschappelijke betrokkenheid van burgers in Nederland. Dat
is op termijn gevaarlijk. ‘Oude’ organisaties houden vast aan hun collectiviteiten met achterbannen, hoe sterk die ook vergrijzen (een
kwart van de vakbondsleden is ouder dan 65). De nieuwe, onzichtbare clubjes vormen één groot netwerk waar persoonlijke
participatie, authenticiteit en transparantie voorop staan. Dat leidt tot een enorme versnippering, maar dat is ook juist de bedoeling.
82
De typering dat mensen geïsoleerd of in de marge van de samenleving leven, is zeer paternalistisch en onjuist. Het spreekt een
vooroordeel uit over alles wat buiten onze eigen definitie valt. Terwijl het zou moeten gaan over verbinding van leefomgevingen, en
om vertrouwen en noodzaak.
83
Bij de ontwikkeling en inrichting van dorpen en wijken en bij infrastructurele werken bestaat al langer een traditie van
beleidsparticipatie, in het sociaal beleid is het echter betrekkelijk nieuw. Weten gemeenten opgedane ervaringen te gebruiken om
beleidsparticipatie bij maatschappelijke ondersteuning vorm te geven? Krijgt het - in het bijzonder door de Wmo - een bredere
inbedding binnen het gemeentelijk apparaat of blijven Wmo en wijkontwikkeling gescheiden ontwikkelingen?
88
Informeren
Informatieavonden, wijkkranten, conferenties, excursies, tentoonstellingen,
campagnes, portiekgesprekken.
Raadplegen
Inspraak, hoorzitting, klankbordgroep, referendum, denktank, schouw, enquêtes,
panels, focusgroepen, allerlei debatvormen, rondetafelgesprekken, elektronische
peiling, fotowedstrijden, prijsvragen, bijeenkomsten, draagvlakonderzoek.
Adviseren
Adviesraden, wijkplatforms, dorpsraden, expertmeetings, planteams,
rondetafelgesprekken.
Coproduceren
Overleggroepen, projectgroepen, werkateliers, werkgroepen, participatieovereenkomsten,
convenanten.
Meebeslissen
Medezeggenschapsraden, stuurgroep, agendarecht, recht van initiatief,
referendum.
89
Beleidsmakers richten zich op het bevorderen van beleidsparticipatie en hebben daarvoor ook verschillende motieven. In een aantal
gevallen is dit de wettelijke plicht tot het raadplegen van burgers. Veel vaker echter bestaat de overtuiging dat via participatie meer
draagvlak (nu en later) voor beleid, uitvoering en beheer wordt verworven. Beleidsparticipatie kan vertraging in het beleidsproces
voorkomen en de daad- en slaagkracht van uitvoering en maatregelen vergroten en daarmee de effectiviteit, efficiëntie en kwaliteit
van beleid. Burgers brengen (andere) informatie, aspecten en inzichten naar voren die anders wellicht over het hoofd worden
gezien.
90
Participatie wint aan gewicht wanneer de gemeente het tot een vast onderdeel van het politieke en bestuurlijke
besluitvormingsproces maakt.
En dan moeten de participatievorm en bestuursstijl ook nog overeenstemmen. In de praktijk is dat niet altijd zo.
90
5.5 Dilemma’s

Institutionele en dagelijkse werkelijkheid

Verwachtingen en teleurstellingen

Participatieparadox

Complexiteit
91
Burgers willen soms ook iets anders dan ambtenaren en politici, die denken te weten wat goed is voor hun leefsituatie (botsende
probleemdefinities).
De representativiteit van de burgers is dus ook een kwestie. Namens wie spreken de insprekers, de deelnemers aan een
bewonersatelier en de leden van een Wmo- of wijkraad?
92
Oudere mensen zien internet vooral als een enorm grote boekenkast. Jongeren beschouwen internet in de eerste plaats als een
communicatiemiddel. De (lokale) overheid neigt nu nog naar de boekenkastopvatting, maar daar komt geleidelijk verandering in.
Veel gemeenten komen nog niet verder dan een (vast of wisselend) digitaal burgerpanel dat met enige regelmaat een vragenlijst
mag invullen, maar er is een zoektocht op gang gekomen naar (inter)actievere vormen van participatie.
95
Mensen hebben verschillende redenen om maatschappelijk actief te zijn. …. De motieven van burgers komen niet automatisch
overeen met de doelen van overheden. Burgers houden zich zelden bezig met ‘het vergroten van de sociale cohesie’ of ‘het
beperken van de kosten in de zorg’. En cru gezegd: het zal ze een zorg zijn of de gemeente haar begroting rond krijgt. Ze zijn
maatschappelijke actief omdat ze dat leuk of belangrijk vinden.
96
Succes wordt geboekt daar waar nadrukkelijk gezocht wordt naar het aansluiten bij de leefwereld van burgers en het verbinden
van motieven van burgers met overheidsdoelen.
97
Participatie op de arbeidsmarkt wordt kinderen sinds jaar en dag met de paplepel ingegoten. Als je een scooter en een hip mobieltje
wilt, moet je een bijbaantje zoeken. Maatschappelijke participatie – je inzetten voor je naaste of de samenleving – heeft daarentegen
vaak een veel abstractere waarde. De uitdaging voor politici en beleidsmakers ligt erin om het participatiebewustzijn van burgers te
vergroten.
102
Door middel
van participatieladder worden mensen ingedeeld op basis van hun participatieniveau in de samenleving. De ladder bestaat uit zes
treden:
* niveau 6: betaald werk,
* niveau 5: betaald werk met ondersteuning,
* niveau 4: onbetaald werk,
* niveau 3: deelname aan georganiseerde activiteiten (cursus, vereniging),
* niveau 2: sociale contacten buitenshuis,
* niveau 1: geïsoleerd levend.
172
Een belangrijke voorwaarde voor participatie is de versterking van de eigen kracht. Hierdoor zijn kwetsbare mensen (weer) beter in
staat zichzelf te redden en deel te nemen aan de samenleving. Maar dat is niet genoeg. Volgens Tine van Regenmortel, lector in
Eindhoven, is het van belang op verschillende niveaus verbindingen te leggen. Op individueel niveau gaat het om het bevorderen
van de eigen regie, om het aanspreken van aanwezige kwaliteiten, het ontwikkelen van vaardigheden, groei van zelfbewustzijn en
vertrouwen. Op collectief niveau worden krachtbronnen in de eigen omgeving aangeboord (steun van familie, vrienden, buren, maar
ook religieuze of spirituele steun). Op politiek-maatschappelijk niveau speelt het verbeteren van de toegankelijkheid (fysiek en
sociaal), het vergroten van macht om veranderingen door te voeren die verder reiken dan het eigen leven (zoals het tegengaan van
vooroordelen) en het beïnvloeden van wet- en regelgeving.
172
Participatiebevordering is dan ook niet alleen gericht op het (helpen) oplossen van acute problemen van kwetsbare mensen en de
versterking van hun eigen redzaamheid. Er wordt ook geïnvesteerd in het toegankelijker maken van de maatschappij en van
algemene voorzieningen. Onder de noemer ‘kwartier maken’ wordt de maatschappij zachter gemaakt, zodat mensen die afwijken in
gedrag of uiterlijk, en moeilijk kunnen voldoen aan de normen voor sociale interactie, niet telkens afgewezen en buitengesloten
worden.
176
Vermaatschappelijking van zorg leidt niet als vanzelf tot onderlinge steun en begeleiding op buurtniveau, tussen vrienden, familie en
kennissen, en tot bereidheid ruimhartig en verdraagzaam om te gaan met burgers of medebewoners met een vlekje.
184
Mantelzorgers, lotgenoten en vrijwilligers werken vanuit een eigen motivatie die niets met wetten en regels te maken heeft. En dat
kan een verademing zijn voor hulpvragers.
187
Dit vraagt om een sterke professional die verschillende buurtinitiatieven met elkaar verbindt en daarop voortbouwt, waarbij ook de
kwetsbare bewoners een actieve rol krijgen. Zo wordt door actief burgerschap bijgedragen aan de sociale cohesie in de buurt, het
uitvoeren van informele zorg en vooral ook de insluiting van kwetsbare groepen.
188
Een belangrijke focus van de Wmo ligt op het versterken van de binding in buurt of wijk.
….
Tegelijkertijd zien we, dat ook als buurtcohesie ontbreekt, buurtbewoners elkaar hulp geven. De individualisering van de
samenleving betekent niet dat de uitwisseling van hulp verdwijnt. De motieven van buurtbewoners om hulp te bieden, blijken echter
weinig van doen te hebben met de buurt als gemeenschap. Eerder gaat het om 1-op-1 relaties waarbinnen persoonlijk vertrouwen
een belangrijke rol speelt. Men helpt omdat men elkaar aardig vindt en dicht bij elkaar woont, maar niet omdat men deel uitmaakt
van ‘de buurt’ of ‘de straat’.
190
Tegenover handelingsverlegenheid staat vraagverlegenheid. Het gecombineerd vóórkomen van beide verschijnselen kan fataal
zijn voor het tot stand komen van informele zorg.
De professionele inzet in wijken kan veel meer gericht worden op het stimuleren van sociale netwerken rondom kwetsbare bewoners
in plaats van het zelf één op één hulp verlenen.
TijdVoorElkaar is een wijkgerichte methodiek voor de opbouw van sociale netwerken en activering van bewoners. Aan iedereen die
een dienst vraagt, wordt gevraagd of zij ook iets te bieden hebben en omgekeerd. De methodiek gaat hiermee nadrukkelijk uit van
de kracht en kwaliteiten van mensen naast mogelijke beperkingen en richt zich hiermee op het stimuleren van wederkerigheid.
195
De formele vormen van beleidsparticipatie, zoals Wmo- en cliëntenraden, zijn voor deze, vaak kwetsbare burgers niet altijd geschikt,
omdat ze (tijds)intensief zijn en veel vragen van verbale en cognitieve vermogens. Daarom worden ook steeds meer informele,
ontvankelijke, tijdelijke en creatieve vormen van beleidsparticipatie ontwikkeld.
206
Uit onderzoek weten we inmiddels dat burgers vooral willen meedenken over onderwerpen die dichtbij liggen, in de directe
leefwereld waar zij dagelijks mee te maken hebben en hun ervaringskennis voor in kunnen zetten. Daar ligt de sleutel.
210
Maar in wezen is een dubbele kanteling nodig, één waarbij kwetsbaarheid of weerbaarheid er eigenlijk niet meer toe doet. Maar
waarbij de ‘gemeentelijke inwoner’ centraal staat, in al zijn facetten en in al zijn mogelijke rollen in de verschillende fasen van zijn
leven.
221
Met name politici hebben de neiging om snel te reageren op incidenten en snel resultaten te willen zien. Hierdoor ontstaat wat Daniël
Giltay Veth de projectencarrousel noemt. Met tijdelijk geld van overheden en fondsen worden tal van projecten uitgevoerd die een
bijdrage zouden moeten leveren aan de verlichting, oplossing of preventie van een sociaal probleem. De opmars van het
projectmatig werken stimuleert de beperkte spanwijdte van aanpakken en interventies.
225
De omslag naar een werkwijze waarin u meer samen met de burger en maatschappelijke partijen werkt betekent ook durven
loslaten. Het idee loslaten dat je als overheid het allemaal zelf kunt regelen.