Handleiding Contractbeheer

Code contractprocesbeheer
rijksoverheid 2008
Een beheercode voor een goede bedrijfsvoering binnen de rijksoverheid gericht op een
doelmatig en rechtmatig contractprocesbeheer
Ministerie van Financiën,
Directie Begrotingszaken,
Den Haag.
www.minfin.nl/hafir
Vastgesteld: 3-11-2008.
1
Inhoudsopgave
1.
Inleiding
1.1.
Principecode
1.2.
Rijksoverheid
2.
Inhoud van de code
3.
Toelichting bij de code
3.1.
Algemeen
3.2.
Internationale en nationale regelgeving
3.3.
Bepalingen van de code
Bijlage 1:
Inkoop en contractbeheer als ideaal-typisch proces
2
Code contractprocesbeheer rijksoverheid 2008
1. Inleiding
Deze code komt in de plaats voor de Regeling contractbeheer 1996. De regeling is
ingetrokken bij besluit van de Minister van Financiën van 3 november 2008. De inhoud van de
oude regeling is als een code voor goede bedrijfsvoering verwerkt. Dit betekent dat het
verplichtende karakter van de regeling/code is afgenomen. Het niet of niet geheel toepassen
van de code leidt niet tot onrechtmatig handelen, waar dat bij het niet toepassen van de
regeling wel het geval was. De code heeft dan ook geen wettelijke status vergelijkbaar met
een ministeriële regeling. De code dient door een rijksoverheidsorganisatie te worden
beschouwd als onderdeel van haar administratieve organisatie.
De code bevat in de vorm van principe-gebaseerde bepalingen een set van
doelmatigheidsvoorschriften die eraan bijdragen dat de bedrijfsvoering van een
rijksoverheidsorganisatie met betrekking tot het contractprocesbeheer optimaal zal kunnen
functioneren. Het is daarom wenselijk dat de code in het kader van het
managementcontrolsysteem binnen rijksoverheidsorganisaties wordt toegepast.
In de naam van de onderhavige code wordt het begrip contractprocesbeheer gebruikt in plaats
van het begrip contractbeheer dat in de oude regeling werd gebruikt. Contractprocesbeheer
geeft beter de reikwijdte van de code weer. De code heeft namelijk voornamelijk betrekking op
de fasen van het inkoop-, aanschaffingen- of aanbestedingsproces waarin een contract tot
stand komt. Gelet op de definitie van contractprocesbeheer (zie bepaling 2.1.) wordt het
beheren van gesloten contracten, in casu het contractbeheer (de uitvoering ervan), ook tot het
contractproces gerekend. Met name voor (meerjarige) contracten waaruit periodieke of
onregelmatige rechten en verplichtingen voortvloeien, is het contractbeheer – het monitoren
van de rechten en de verplichtingen gedurende de meerjarige contractperiode – van belang.
1.1. Principecode
De Code contractprocesbeheer rijksoverheid 2008 moet worden beschouwd als een principeof beginselcode, die principe-gebaseerde bepalingen 1 bevat, mede gebaseerd op best
practices. Principe-gebaseerde bepalingen leiden, indien toegepast, in het algemeen tot een
doelmatig beheer en dragen daarmee bij aan een effectieve en efficiënte realisering van de
organisatiedoelstellingen. Dat betekent ook dat in bijzondere situaties op een andere wijze tot
1
De tegenhanger van een principe-gebaseerde bepaling is de norm- of regel-gebaseerde bepaling. Van dergelijke
bepalingen mag, als ze een dwingend voorschrift inhouden, niet worden afgeweken. Dergelijke bepalingen komen
voor in wet- en regelgeving. Dwingende voorschriften hebben een meerwaarde in situaties waarin de rechtszekerheid
en rechtsgelijkheid van derden in het geding kan zijn of waarin een bevoegdheidsverdeling wordt vastgelegd.
Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid spelen bij bedrijfsvoeringsaangelegenheden binnen de overheid maar een
beperkte rol. Het gaat dan vooral om het doelmatig functioneren van de interne organisatie om de gestelde doelen te
kunnen realiseren.
3
een doelmatig beheer kan worden gekomen. Bedrijfsvoeringssituaties zijn nu eenmaal zeer
divers. Het moet daarom mogelijk zijn dat in concrete situaties de leiding van een organisatie
andere keuzes in de bedrijfsvoering maakt. Het niet of niet geheel toepassen van de code leidt
dan ook niet tot onrechtmatig handelen, waar dat bij het niet toepassen van een wettelijke
regeling wel het geval is. Met de code is in interdepartementaal verband (IOFEZ) ingestemd.
Bij een principecode past het pas-toe-of-leg-uit-uitgangspunt. Als er goede redenen zijn om
van de code op onderdelen af te wijken, is dat toegestaan, onder de voorwaarde dat die
redenen op een controleerbare wijze worden vastgelegd voor de controlerende en/of
toezichthoudende functies binnen de organisatie. Dat verhoogt de transparantie van de
getroffen beheersmaatregelen. Dat kan er (ook) toe leiden dat op enig moment de betrokken
verantwoordelijke manager en de controlerende of toezichthoudende functionaris een
verschillend oordeel over de toegepaste afwijking hebben. Via de geldende
besluitvormingsprocedure binnen de organisatie kan dat leiden tot nieuwe (herziene) keuzes.
1.2. Rijksoverheid
De code is gericht op rijksoverheidsorganisaties. Naast de organen die deel uitmaken van de
Staat der Nederlanden (het Rijk als rechtspersoon) - de departementen met hun
(buiten)diensten, baten-lastendiensten (agentschappen) en de hoge colleges van staat (o.a.
de Staten-Generaal, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale
ombudsman) – kunnen in het algemeen ook de zogenaamde zelfstandige bestuursorganen
(ZBO’s) en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s) tot de rijksoverheid worden
gerekend. In bepaling 2.0. wordt nader bepaald op welke rechtspersonen de code van
toepassing is.
2. Inhoud van de Code contractprocesbeheer rijksoverheid 2008
Bepaling 2.0.
Deze code is van toepassing op het Rijk. Tevens is de code van overeenkomstige toepassing
op die rechtspersonen, bedoeld in artikel 91, eerste lid, onder d, van de Comptabiliteitswet
2001, waarvoor dat door de betrokken toezichthoudende minister zinvol wordt geoordeeld. De
minister stelt de betrokken rechtspersoon van zijn oordeel op de hoogte.
Bepaling 2.1.
Onder contractprocesbeheer wordt in deze code verstaan: de zorg voor de totstandkoming en
de uitvoering van door de leiding gesloten overeenkomsten, gericht op het verstrekken van
overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten.
Bepaling 2.2.
Onder een overeenkomst wordt primair verstaan een overeenkomst naar burgerlijk recht.
4
Veelal omvat dit:
- tweezijdig ondertekende overeenkomsten;
- overeenkomsten in de vorm van een schriftelijke offerte van de leverancier, aannemer of
dienstverlener (opdrachtnemer) samen met een schriftelijke opdracht van de opdrachtgever;
- overeenkomsten in de vorm van een schriftelijke opdracht van de opdrachtgever samen met
een schriftelijke bevestiging van de opdrachtnemer.
In voorkomende gevallen kunnen op grond van artikel 3:15 van het Burgerlijk Wetboek
elektronisch tot stand gebrachte overeenkomsten aan schriftelijke overeenkomsten gelijk
worden gesteld.
Bepaling 2.3.
In aanvulling op de onderhavige code legt de leiding de beschrijving van de administratieve
organisatie met betrekking tot het contractprocesbeheer zo nodig nader vast en draagt zorg
voor de toepassing van de in de administratieve organisatie vastgelegde procedures.
Bepaling 2.4.
De leiding draagt er zorg voor dat van het gevoerde contractprocesbeheer een adequate
administratie wordt bijgehouden.
Bepaling 2.5.
Daartoe worden een contractdossier en een contractenregister bijgehouden. Een
contractdossier van elke overeenkomst boven (het drempelbedrag van) € 50.000 (exclusief
BTW) en een contractenregister van die overeenkomsten.
Bepaling 2.6.
In een contractdossier worden relevante stukken opgenomen, dan wel aan een
contractdossier kan relevante informatie worden ontleend met betrekking tot:
a. de specificatie van het werk, de levering of de dienst;
b. de keuze van de toegepaste aanbestedingsvorm;
c. de criteria ter selectie van de tot inschrijven uitgenodigde leveranciers of aannemers (prekwalificatie);
d. de onderbouwing van de onder b en c bedoelde keuzes;
e. de criteria toegepast met het oog op de gunning van de levering, de dienst of het werk;
f. de aangevraagde offertes;
g. de ontvangen offertes en de daarbij behorende leverings- of aannemingsvoorwaarden;
h. de onderbouwing van de keuze van leverancier, de dienstverlener of aannemer;
i. de gesloten overeenkomst en daarbij behorende bijlagen;
5
Bepaling 2.7.
Gedurende de looptijd van een contract wordt op een administratief adequate wijze informatie
bijgehouden over de door de opdrachtnemer geleverde prestaties in termen van geld,
hoeveelheid en kwaliteit.
Bepaling 2.8.
De leiding legt in de administratieve organisatie vast in welke gevallen overeenkomsten niet
eerder worden gesloten dan nadat over dergelijke overeenkomsten tijdig juridisch advies is
ingewonnen.
Bepaling 2.9.
De leiding wijst een functionaris aan die belast is met de coördinatie van het
contractprocesbeheer.
3. Toelichting bij de Code contractprocesbeheer rijksoverheid 2008
3.1. Algemeen
Met de (bepalingen van de) code wordt in de eerste plaats beoogd een doelmatig
contractprocesbeheer bij de rijksoverheid te bevorderen. Ieder jaar verwerft de rijksoverheid
vele soorten roerende zaken (leveringen), onroerende zaken (werken) en diensten. Het kan
daarbij zowel koop-, huur-, huurkoop- als leasecontracten betreffen. Ook kan gedacht worden
aan de inhuur van extern personeel van organisatie-adviesbureaus of softwarebureaus en aan
louter financiële contracten (verwerven of vervreemden van aandelen, kredietverlening,
borgstelling).
Het is van belang dat de financiële middelen die hiermee zijn gemoeid, zo doelmatig mogelijk
worden besteed. Naast doelmatigheidsaspecten zijn ook rechtmatigheidsaspecten van belang;
de rijksoverheid dient als contractpartij rekening te houden met een aantal
(overheidsspecifieke) wetten en regelingen. In paragraaf 3.2. is een uitgebreide opsomming
van de geldende regelgeving opgenomen.
Aan het voeren van een beheer, en dus ook aan het voeren van contractprocesbeheer,
kunnen twee aspecten worden onderscheiden, te weten het verrichten van de daadwerkelijke
beheershandelingen en het administreren van die beheershandelingen. Het administreren is
van belang om (management)informatie te kunnen genereren, waarvan bij het verrichten van
nieuwe beheershandelingen gebruik gemaakt kan worden en is tevens van belang uit controleen verantwoordingsoogpunt. De bepalingen in deze code hebben met name betrekking op de
administratieve organisatie van de interne beheershandelingen.
Bij interne beheershandelingen wordt onder meer gedacht aan het specificeren van het werk,
6
de levering of de dienst, de pre-kwalificatie van de aannemer of de leverancier, het opstellen
van de offerte-aanvraag, de offertebehandeling en de aanbestedingsprocedure. Deze
beheershandelingen vormen reeds onderwerp van de Europese richtlijnen inzake de
aanbesteding van leveringen, werken en diensten. Daarbij gelden overigens bepaalde
grensbedragen.
3.2. Internationale en nationale regelgeving
Internationale regelgeving
Eén van de verplichtingen die uit het EG-verdrag voortvloeit, is dat in beginsel alle leveranciers
en aannemers uit de lidstaten in aanmerking moeten kunnen komen voor door de diverse
overheden te plaatsen overheidsopdrachten. Dergelijke opdrachten kunnen in de vorm van
koop-, huurkoop-, huur- en leasecontracten worden verstrekt.
De EU-regelgeving bevat ter zake een drietal grondbeginselen:
- er dient voldoende openbare bekendmaking in de EU te zijn om bedrijven uit alle lidstaten in
de mededinging te betrekken;
- er geldt een algeheel verbod op discriminatie; zo mag bijvoorbeeld geen discriminerend
gebruik van technische specificaties worden gemaakt;
- er dienen bij de selectie van leveranciers en aannemers objectieve criteria te worden
gehanteerd.
Deze grondbeginselen zijn verwerkt in de richtlijn 2004/18/EG, betreffende de coördinatie van
de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten. De
richtlijn stelt onder meer eisen aan de te volgen aanbestedingsprocedures, de selectiecriteria
en de gunningscriteria. De richtlijn is van toepassing boven bepaalde grensbedragen. De
richtlijn is in het Nederlands recht geïmplementeerd door middel van het Besluit
aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao). Handelingen door aanbestedende
diensten die in strijd zijn met de (nationale voorschriften ter uitvoering van) Europese
richtlijnen kunnen aanleiding vormen tot schadeclaims van benadeelden. Ook kunnen bij
herhaalde veroordeling door het Europese Hof van Justitie aan de lidstaat Nederland boetes
worden opgelegd of kan een korting door de Europese Commissie, dan wel een volledige
inhouding van structuurbijdragen worden toegepast.
Nationale regelgeving
Wat de nationale regelgeving betreft, zijn de volgende regelingen van belang (geen limitatieve
opsomming):
- de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen (Stb. 1993, 212); deze wet zal vervangen
worden door de Aanbestedingswet (Kamerstukken 30.501) 2
- het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) (Stb. 2005, 408);
2
Het wetsvoorstel was medio 2008 nog in behandeling bij de Eerste Kamer.
7
- de Beleidsregels aanbesteding van werken 2005 (BAW 2005) (Stcrt. 2005, 207);
- het Aanbestedingsreglement Werken 2005 (ARW 2005) (Stcrt. 2005, 207);
- de Regeling verlening voorschotten 2007 (Stctr. 2007, 233);
- de Regeling materieelbeheer 2006 (Stcrt. 2006, 81); met name de bepaling in lid 2 van artikel
5 inzake het niet-verzekeren (als onderdeel van het risicobeheer door het Rijk).
Verder zijn van belang:
- de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor het uitvoeren van Werken 1989 (UAV);
- de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor het uitvoeren van Technische Installaties
1992 (UAVTI);
- Uniforme administratieve voorwaarden voor geïntergreerde contractvormen (UAVcg);
- de Algemene Rijksinkoopvoorwaarden 2008 (de ARIV 2008) (Stcrt. 2008, 52);
- de Algemene Rijksvoorwaarden voor het verstrekken van Opdrachten tot het verrichten van
Diensten 2008 (ARVODI 2008) (Stcrt. 2008, 52);
Voor specifieke (facilitaire) leveringen en diensten, zoals voor cateringcontracten,
schoonmaakcontracten en contracten voor aankoop van advertentieruimte moet nog rekening
gehouden worden met andere algemene voorwaarden die de Staat hanteert.
3.3. De bepalingen van de code
Bepaling 2.0.
Wat de (overeenkomstige) toepasselijkheid van deze code op de rechtspersonen, bedoeld in
artikel 91, eerste lid, onder d, van de Comptabiliteitswet 2001 – de zogenaamde RWT’s –,
betreft, kan de betrokken toezichthoudende minister volstaan met het doen van een
(schriftelijke) mededeling aan alleen die rechtspersonen waarvan hij van oordeel is dat de
toepassing van de code zinvol is. Vanzelfsprekend kan de betrokken minister de code op deze
wijze alleen op een RWT van toepassing verklaren, indien hij bij of krachtens de (instellings- of
aanwijzings)wet de bevoegdheid heeft een dergelijke aanwijzing te geven.
Op rechtspersonen die geen mededeling ontvangen, is de code dus niet van toepassing.
Overigens geldt (ook) voor de rechtspersonen waarop de code van toepassing is, het
uitgangspunt pas-toe-of-leg-uit. Dat houdt in dat gemotiveerd van de bepalingen van de code
kan worden afgeweken. Zie daartoe paragraaf 1.1. (principecode).
Indien de formele bevoegdheid voor een minister ontbreekt om de code overeenkomstig op
een RWT van toepassing te verklaren, is er vanzelfsprekend altijd nog de mogelijkheid om in
adviserende zin een RWT op het nut van de code te wijzen.
Bepaling 2.1.
De gehanteerde definitie brengt met zich mee dat het contractprocesbeheer nauw verbonden
is met het inkoop-, aanschaffingen- of aanbestedingsproces. Het doel van het
contractprocesbeheer is primair om managementinformatie te generen voor de leiding van de
organisatie, zodat die informatie behulpzaam kan zijn bij het doelmatig vormgeven van het
8
inkoopproces in de toekomst. Daarnaast kan het contractprocesbeheer een functie vervullen
bij mogelijke juridische procedures die tegen de Staat worden aangespannen wegens
vermeende overtreding van nationale en internationale (i.c. Europese) aanbestedingsregels.
Met name een adequaat bijgehouden contractdossier kan dan van wezenlijk belang zijn. Ook
kan het contractprocesbeheer een functie vervullen bij de controle en bij het afleggen van
verantwoording door de minister aan de Staten-Generaal (beantwoorden van kamervragen) of
door de leiding van een RWT aan zijn toezichthouder(s).
Contracten worden voor een ministerie (formeel: voor de Staat) door of in mandaat namens de
minister gesloten. Met de leiding in deze bepaling wordt dan de minister bedoeld. Waar in
andere bepalingen van deze code over leiding (van de organisatie) wordt gesproken, hangt
het van de concrete bedrijfsvoeringssituatie met betrekking tot het contractprocesbeheer af op
welk hiërarchisch niveau van de organisatie (bijvoorbeeld op het niveau van het ministerie,
een directoraat-generaal, een directie of een afdeling) aan de desbetreffende bepaling(en)
invulling wordt gegeven. Afhankelijk van onder andere de kwantiteit, de aard, de financiële
omvang, de duur van de contracten zal binnen elke organisatie met toepassing van het
instrument van risicobeheer gekozen moeten worden voor het adequate hiërarchische niveau.
Bepaling 2.2.
De code richt zich primair op overeenkomsten die betrekking hebben op het verstrekken van
overheidsopdrachten aan derden. In het algemeen is het vanuit beheersoptiek ook wenselijk
om (formeler vastgelegde) onderlinge afspraken tussen organisatie-onderdelen van het Rijk
(de rechtspersoon Staat der Nederlanden) onder welke benaming dan ook, zoals
convenanten, service-level-agreements, te beschouwen als overeenkomst.
Bepaling 2.3.
Artikel 21, eerste lid, CW 2001 legt de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering van een
ministerie – en daarmee voor onder andere het contractprocesbeheer als een onderdeel van
het financieel beheer – bij de leiding (de minister of het college in geval van de hoge colleges
van Staat). Als uitvloeisel van die verantwoordelijkheid is het van belang, dat de leiding de
administratieve organisatie, waaronder de maatregelen van interne controle (ao/ic), met
betrekking tot het contractprocesbeheer laat beschrijven en zorgdraagt voor een juiste
toepassing van de ao/ic. Zij is derhalve verantwoordelijk voor een naar opzet en werking
adequate ao/ic met betrekking tot het contractprocesbeheer binnen haar organisatie. Door de
onderhavige code toe te passen wordt hieraan voldaan. De onderhavige bepaling schrijft voor
dat zo nodig in aanvulling op deze code de ao nader moet worden beschreven. Elke
decentrale manager dient zich dit af te vragen. Een nader beschrijving zal overigens lang niet
altijd nodig zijn.
9
Het voeren van (contractproces)beheer omvat zowel het verrichten van beheershandelingen
als het bijhouden van een administratie. Het aspect van het voeren van een administratie komt
in bepaling 2.4. aan de orde.
De beheershandelingen dienen erop gericht te zijn te bewerkstelligen dat op een doelmatige
en rechtmatige wijze contracten met derden voor overheidsopdrachten tot stand komen en
worden uitgevoerd.
Om waarborgen te bieden voor een doelmatig en rechtmatig contractprocesbeheer dienen de
taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en procedures met betrekking tot het aangaan
van contracten te worden vastgelegd. De ao/ic wordt – zoveel mogelijk met toepassing van
risicobeheer - op een zodanige wijze ingericht, dat onder andere rekening kan worden
gehouden met de (Europese) regelgeving inzake overheidsaanbestedingen. Bij de inrichting
van de ao/ic is het van belang dat ervoor wordt zorggedragen dat ongewenste
functiecombinaties worden voorkomen. Uit een oogpunt van controle verdient het aanbeveling
de beschikkende, de uitvoerende, de registrerende en de controlerende functie te scheiden.
Het voordeel van deze functiescheidingen moet echter worden afgewogen tegen de (extra)
kosten daarvan.
In de ao wordt bijvoorbeeld ook vastgelegd in welke gevallen (intern) juridisch advies moet
worden ingewonnen (zie bepaling 2.8.). Bij alle ministeries fungeren specifiek daartoe
aangewezen juristen, die in voorkomende gevallen kunnen worden ingeschakeld.
De normen van doelmatigheid en rechtmatigheid uit het eerste lid van artikel 2 van de (oude)
Regeling contractbeheer 1996 zijn niet overgenomen, omdat deze normen al in de
Comptabiliteitswet 2001 zijn opgenomen (artikel 22 inzake het financieel beheer).
Bepaling 2.4.
Het tweede aspect van contractprocesbeheer omvat het bijhouden van administraties die
daarmee samenhangen (administratief beheer), teneinde te kunnen voorzien in de benodigde
beheers- of managementinformatie en om die administraties te kunnen gebruiken voor
controle- en verantwoordingsdoeleinden 3 . Om die reden wordt in deze bepaling de zorg voor
het bijhouden van een adequate administratie aan de leiding opgedragen.
Het bijhouden van een adequate administratie betekent niet dat van alle uitgevoerde
beheershandelingen een weerslag in de administratie moet zijn terug te vinden. Het bijhouden
van een adequate administratie houdt wel in dat gegevens inzake de voorbereide of gesloten
contracten zodanig administratief worden vastgelegd, dat daaraan informatie kan worden
ontleend die van belang is ter beheersing van de risico’s die met het contractprocesbeheer
worden gelopen.
3
Gedoeld wordt hier niet op de financiële administraties in het kader van de Regeling departementale
begrotingsadministratie 2007.
10
Een adequate administratie moet op grond van artikel 26, eerste lid, van de Comptabiliteitswet
2001 voldoen aan de (proces)eisen van ordelijkheid, controleerbaarheid, rechtmatigheid en
doelmatigheid.
De leiding dient – naast het in bepaling 2.5. vereiste van het bijhouden van contractdossiers
en een contractenregister – verder zelf te bepalen van welke gegevens het vanuit
risicobeheersing zinvol en relevant is dat die worden vastgelegd, dan wel welke informatie aan
de administraties ontleend moet (kunnen) worden. In het algemeen dient er rekening mee te
worden gehouden dat aan een administratie de volgende informatie moet kunnen worden
ontleend:
(a) informatie ten behoeve van het eigen management om een doelmatig
contractprocesbeheer te kunnen voeren;
(b) informatie ten behoeve van de minister van Financiën en de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties in het kader van hun centraal geregelde toezichtsfunctie op de
voor hen relevante rijksbrede bedrijfsvoeringsonderdelen;
(c) informatie die in het kader van de jaarlijkse verantwoording via het (departementaal)
jaarverslag nodig is om aan de Staten-Generaal verantwoording over de bedrijfsvoering,
waaronder het gevoerde contractprocesbeheer, te kunnen afleggen;
(d) informatie die op incidentele basis ten behoeve van de verantwoording aan de Tweede
Kamer moet kunnen worden overgelegd.
Bepaling 2.5.
Van overeenkomsten met een waarde boven € 50.000 dienen contractdossiers te worden
aangelegd.
Door middel van een contractdossier kan verantwoording worden afgelegd over de
handelingen tijdens de verschillende fasen van het contractproces. Daarnaast biedt een
dergelijk dossier waarborgen voor de continuïteit van de inkoopfunctie (bijvoorbeeld bij
wisseling van personeel).
Bij grote projecten wordt meestal een projectdossier bijgehouden. Zo’n dossier kan meer dan
één contractdossier omvatten.
Het contractenregister kan dienen als institutioneel geheugen en voor managementinformatie.
Het kan behulpzaam zijn bij de voorbereiding van nieuw af te sluiten contracten. De
formulering van deze bepaling hoeft niet zo strikt te worden geïnterpreteerd dat daaruit zou
voortvloeien dat bijvoorbeeld per ministerie slechts één centraal register moet worden
bijgehouden.
Het ligt in de rede de coördinerend directeur inkoop (zie bepaling 2.9.) te belasten met de zorg
voor een doelmatig registerbeheer.
11
Bepaling 2.6.
In beginsel worden in het contractdossier de originele stukken opgenomen. Indien dat niet kan,
omdat bijvoorbeeld de stukken op grond van regelgeving of andere beheersprocessen in
andere dossiers zijn of moeten worden opgenomen, dan kan als next-best oplossing ook
gekozen worden voor het opnemen van kopieën van de originele stukken. Om
doelmatigheidsreden kan in bepaalde situaties ook volstaan worden met een verwijzing naar
andere dossiers of naar bepaalde voorschriften. Gedacht wordt hierbij bijvoorbeeld aan
verwijzing naar elders neergelegde modelcontracten of aan een (gecodeerde) opsomming van
bijvoorbeeld de selectie- en/of gunningscriteria met een verwijzing naar het desbetreffende
onderdeel van de beschrijving van de administratieve organisatie.
Een contractdossier kan ook in elektronisch (digitale) vorm worden bijgehouden als daaraan
maar dezelfde informatie kan worden ontleend als aan fysieke (papieren) dossiers. In dit
verband wordt ook gewezen op het Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst 2007.
Bepaling 2.7.
Het bijhouden van relevante (management)informatie over de geleverde prestaties is vooral
van belang met het oog op een eventuele toekomstige contractverlenging of
contractaanpassing (evaluatiemiddel). Ook ter onderbouwing van claims, boetes, premies en
meer- en minderwerk is het in het algemeen gewenst over voldoende relevante informatie te
beschikken. Relevante informatie kan verder voor verantwoordingsdoeleinden van belang zijn.
Gewezen wordt op de toegenomen belangstelling van de Tweede Kamer voor input-gegevens
in het algemeen en de inhuur van externen in het bijzonder. Daartoe moet regelmatig aan de
4
Tweede kamer verantwoordingsinformatie worden overgelegd . Een goed ingerichte en
werkende administratie is dan een belangrijk onderdeel van het institutionele geheugen van de
organisatie.
Bepaling 2.8.
In een aantal gevallen zal het, met het oog op mogelijke toekomstige geschillen tussen de
contractpartijen, wenselijk zijn tijdig intern of extern juridisch advies in te winnen over de
inhoud en de formulering van een te sluiten overeenkomst. Met name zal die wenselijkheid
zich voordoen bij niet-standaardcontracten. Met "tijdig" wordt aangegeven dat het advies in
een zo vroeg mogelijk stadium van het contractproces dient te worden ingewonnen, zodat het
advies op de verschillende keuzemomenten meegewogen kan worden.
Wanneer in een organisatie een contractencommissie functioneert waaraan conceptcontracten (moeten) worden voorgelegd, is het inwinnen van een afzonderlijk juridisch advies
niet nodig als in die commissie voldoende juridische expertise aanwezig is.
4
Zie onder andere de brief van de Minister van BZK aan de Tweede Kamer over externe inhuur van 3 juni 2008
(Kamerstukken II, 2007-2008, 31.201, nr. 38).
12
Overigens kan het wenselijk zijn om ook andersoortige adviezen in te winnen. Zo dient in het
kader van het risicobeheer de uit een overeenkomst mogelijk voortvloeiende contractuele of
wettelijke aansprakelijkheid zoveel mogelijk te worden voorkomen. Zie ook de Handleiding
risicobeheer rijksoverheid 2008.
Bepalingen 2.9.
Met de functionaris, belast met de coördinatie van het contractprocesbeheer, wordt gedoeld op
de coördinerend directeur Inkoop, tot de benoeming waartoe de ministerraad op 20 november
1987 heeft besloten. In de functiebeschrijving van deze functionaris dienen zijn coördinerende
taken en bevoegdheden ten aanzien van het contractprocesbeheer te worden vastgelegd. Bij
coördinerende taken kan gedacht worden aan beleidvoering, kaderstelling, advies en
ontwikkeling (methoden en instrumenten), informatie-voorziening en –analyse en toezicht.
Naast de coördinerend directeur Inkoop vervult op een ministerie de directeur FEZ als beleidsen financiële controller een toezichthoudende taak met betrekking tot het inkoopproces en
daarmee met betrekking tot het contractprocesbeheer. Dit ingevolge het Besluit taak FEZ.
Verder heeft de directeur van de departementale Auditdienst op grond van artikel 66 van de
Comptabiliteitswet 2001 een controlerende taak ten aanzien van onder andere het financieel
beheer en daarmee dus ook ten aanzien van het inkoopproces en het contractprocesbeheer.
Op grond van het Besluit taak DAD kan de Auditdienst in het kader van een bijzondere
adviestaak door de leiding ook worden ingeschakeld voor het uitvoeren van een audit naar het
inkoopproces en het contractprocesbeheer. Via het uitvoeren van een (operational) audit kan
de Auditdienst bijdragen aan het optimaliseren van het inkoopproces en het
contractprocesbeheer. De aanbevelingen die uit de audit komen, geven de leiding (extra)
zekerheid over het al dan niet in-control-zijn.
oOo
13
Bijlage 1: Inkoop en contractbeheer als ideaal-typisch proces
Een opmerking vooraf
Het in deze bijlage beschreven proces van inkoop en contractbeheer bevat een
weergave van een "ideaal" proces: een beschrijving van hoe dat proces er idealiter
uit zou kunnen zien. In de praktijk is de inkoop en het contractbeheer zeer divers,
afhankelijk onder andere van de soort producten of diensten, van de markten
waarop wordt geopereerd, van het financiële belang dat ermee is gemoeid e.d.. Niet
alle elementen uit de beschrijving zijn derhalve in alle situaties even relevant;
bovendien zijn er voor bepaalde onderdelen van het proces andere
oplossingsrichtingen denkbaar. Deze beschrijving kan van dienst zijn bij het
beschrijven van de administratieve organisatie bij rijksoverheidsorganisaties.
1. Een doelmatig en rechtmatig inkoopproces en contractprocesbeheer
1.1. Het inkoopproces
Er kunnen in het contractproces drie fasen worden onderscheiden; de voorbereiding, het
opstellen en de afwikkeling van het contract. Deze fasen komen in hoofdstuk 2 aan de orde.
Allereerst zal echter worden ingegaan op de diversiteit van het contractprocesbeheer en op de
(administratieve) organisatie van het contractproces.
1.2. De diversiteit van het inkoopproces
Het inkoopproces en daarmee het contractprocesbeheer is zeer divers van aard. In de eerste
plaats dient bij de inkoop van zaken (leveringen) op andere aspecten gelet te worden dan bij
de inkoop van diensten. Een tweede factor betreft het gebruik dat van een levering wordt
gemaakt. Onderscheid kan in dit verband gemaakt worden tussen zaken direct bestemd voor
verbruik of voor verkoop, tussen hulpstoffen en grondstoffen en tussen duurzame
bedrijfsmiddelen. Alsdan maakt de inkoop onderdeel uit van de (ondersteunende)
bedrijfsvoering. Bij infrastructurele projecten zowel in de fysieke infrastructuur (wegen,
vaarwegen, dijken, landinrichtingen en ruimtelijke ordening, e.d.) als in de informatie- en
communicatie-infrastructuur is het inkoopproces een onderdeel van het primaire
(beleids)proces. Als derde aspect geldt de frequentie van de behoefte die van geval tot geval
kan verschillen. Een situatie waarin behoefte is aan standaardzaken of -diensten wijkt af van
een situatie, waarin behoefte is aan specifieke zaken of diensten. In dit verband is een indeling
naar rechtstreekse herhalingsverwerving (inkoop), gewijzigde herhalingsverwerving (inkoop)
en niet-routinematige verwerving (inkoop) gebruikelijk. Een vierde element dat de diversiteit
van het contractprocesbeheer bepaalt, is het bedrag dat met de inkoop is gemoeid. Verder zal
ook de mate waarin er sprake is van concurrentie tussen leveranciers, van invloed zijn op het
te voeren contractprocesbeheer. En ten slotte moet het al of niet van toepassing zijn van
internationale of nationale regelgeving als invloedsfactor worden genoemd. Aan al deze
aspecten wordt in deze procesbeschrijving aandacht geschonken.
1.3. De organisatie van de inkoopfunctie
De plaats van de inkoopfunctie binnen een ministerie
De optimale plaats van de inkoopfunctie is met name afhankelijk van de betekenis van de te
verwerven zaken of diensten voor de primaire processen binnen een ministerie. Als
argumenten vóór centralisatie van de inkoopfunctie kunnen worden genoemd:
- het behalen van schaalvoordelen;
- het bedingen van kortingen door orderbundeling;
- het bundelen van kennis;
- meer mogelijkheden tot functiescheiding.
Als voordeel van decentralisatie van de inkoopfunctie binnen een ministerie kunnen worden
genoemd:
- de kortere lijnen met de gebruiker van de zaak of dienst. Hierdoor kan de behoefte beter naar
14
de leverancier worden "vertaald";
- het verkorten van het besteltraject;
- het kunnen leggen van een directere band tussen beslissen, betalen en genieten.
Het vraagstuk centralisatie/decentralisatie is overigens niet een zwart/wit-vraagstuk. Door
bijvoorbeeld het opstellen van raam- (of mantel-) en afroepcontracten, kunnen zowel de
voordelen van centralisatie als de voordelen van decentralisatie worden gecombineerd.
Risicobeheer
Door een adequaat contractprocesbeheer zijn organisaties onder meer beter in staat tegemoet
te komen aan afgesproken termijnen en andere voorwaarden. Een goed contractprocesbeheer
werkt dus positief door in het integrale risicobeheer dat in het kader van de bedrijfsvoering
wordt gevoerd. Of het zinvol is om bij het contractprocesbeheer zelf partieel risicobeheer 5 toe
te passen, hangt af van de organisatie en van de soort contracten die worden aangegaan. In
algemene zin zijn daarvoor geen aanwijzingen te geven. Gelet op de beperkte strekking die in
de Regeling contractprocesbeheer rijksoverheid 2008 aan het contractprocesbeheer wordt
gegeven, zal het in het algemeen minder zinvol zijn. In dit verband zou bijvoorbeeld gedacht
kunnen worden aan specifieke (automatiserings)risico’s die samenhangen met het geheel
digitaal bijhouden van contractdossiers en contractregisters of aan (proces)risico’s die kunnen
optreden als in het voorbereidingstraject van een contract niet voldoende juridische of andere
(technische) expertise is ingeschakeld.
2. De drie fasen van het contractproces
2.1. De eerste fase; de voorbereiding
Bestedingsplan
Het voornemen tot het verwerven van zaken of diensten zal veelal zijn vastgelegd in een
bestedingsplan. Een bestedingsplan dient in de eerste plaats als budgetterings -of
financieringsinstrument; in een bestedingsplan wordt reeds budgettaire ruimte gereserveerd
voor toekomstige aanschaffingen. Een bestedingsplan kan tevens dienen om het risico van
waardedaling van een centrale voorraad te beperken.
In de begrotingsadministratie kan het voornemen om bepaalde zaken of diensten te
verwerven, vastgelegd worden als een aan te gane verplichting. Kortheidshalve wordt hiervoor
verwezen naar de Regeling Departementale Begrotingsadministratie 2007.
In deze eerste fase van het contractproces zal, voordat wordt overgegaan tot de start van het
inkoopproces, worden zorggedragen voor een goed onderbouwde behoeftestelling. Hierbij
kunnen meerdere aspecten worden onderscheiden.
Specificeren
In de eerste plaats wordt met behulp van specificaties goed omschreven aan welke eisen de
levering of dienst moet voldoen. Deze eisen kunnen vanuit verschillende invalshoeken worden
omschreven. Zo kunnen bijvoorbeeld technische, functionele, logistieke, milieu-, veiligheidsen onderhoudsspecificaties worden onderscheiden. Specificaties vormen een belangrijke
houvast bij het verdere contractproces. Niet bij iedere levering of dienst spelen alle hierboven
genoemde aspecten een rol.
Bij het opstellen van specificaties worden leveranciers- en merkspecificaties vermeden. Deze
specificaties druisen in tegen het Europese discriminatieverbod en kunnen bovendien
kostenverhogend werken.
Opgemerkt zij dat wanneer het voornemen bestaat om een zaak te verwerven, dit niet per se
een nieuwe zaak behoeft te zijn. Er kunnen ook tweedehands zaken (bijvoorbeeld via de
Dienst der Domeinen) worden aangeschaft.
5
Voor de begrippen integraal risicobeheer en partieel risicobeheer wordt verwezen naar de Handleiding risicobeheer
rijksoverheid 2008 (opgenomen in Hafir).
15
Inkoopmethoden
Nadat de specificaties zijn opgesteld, wordt bezien of zelf in de behoefte kan worden voorzien
dan wel dat daartoe derden zullen moeten worden ingeschakeld. Als derden worden
ingeschakeld, dient nader te worden beoordeeld of de betrokken zaak zal worden gekocht,
gehuurd of geleased. De definitieve beslissing over koop, huur of lease kan overigens ook in
een latere fase van het proces genomen worden, bijvoorbeeld mede aan de hand van de
verkregen aanbiedingen op aangevraagde offertes.
Indien besloten wordt derden in te schakelen, wordt vervolgens een aanbestedingsprocedure
gevolgd. Het hierna beschreven proces van aanbesteden gaat uit van aanschaffing door koop;
echter ook bij aanschaffing door huur(koop) of lease kan de procedure in grote lijnen worden
gevolgd.
Aanbesteding kan op verschillende manieren plaatsvinden. Ten eerste is het mogelijk dat de
behoefte niet integraal wordt aanbesteed, maar partieel 6 . Deze laatste aanbestedingsvorm
kan kwaliteitsverhogend en kostenbesparend werken. De opdrachtgever draagt dan evenwel
voor de coördinatie zorg, hetgeen ook kosten met zich brengt.
Een tweede onderscheid in aanbestedingsvormen betreft het onderscheid tussen openbare en
niet-openbare aanbesteding. De keus tussen deze twee procedures is vrij en behoeft niet te
worden gemotiveerd.
Een derde mogelijkheid is om de aanbesteding niet zelf te organiseren, maar dit geheel of
gedeeltelijk uit te besteden (bijvoorbeeld door inschakeling van een inkooporganisatie).
Selecteren: pre-kwalificatie (voor-selectie) van leveranciers
Nadat de te verwerven zaak of dienst is gespecificeerd en besloten is om niet zelf tot productie
over te gaan, vindt een marktoriëntatie plaats.
Voor een marktoriëntatie zijn verschillende methoden voorhanden. Het ligt voor de hand de
markt in ieder geval te verkennen door gebruik te maken van in de organisatie aanwezige of
alsnog te verzamelen ervaringsgegevens over potentiële leveranciers en over de aan te
schaffen zaak of dienst. Dergelijke gegevens kunnen zijn opgeslagen in een
leverancierscartotheek (zie paragraaf 2.3.2.). Daarnaast kunnen catalogi of
onderzoeksrapporten worden geraadpleegd of kan een marktonderzoek worden uitgevoerd.
Een belangrijk onderdeel van de selectiefase betreft het opstellen van een pre-kwalificatie
(voor-selectie) van leveranciers, waarin de eisen worden opgenomen aan de hand waarvan de
selectie zal plaatsvinden van de tot offreren uit te nodigen leveranciers. Afhankelijk van de
aard van de levering of dienst en de markt waarop men zich bevindt, kunnen aan verschillende
criteria verschillende gewichten worden toegekend. Als criteria kunnen worden genoemd:
- de technische bekwaamheid van de leverancier (bijvoorbeeld door een ISO-certificaat of een
daaraan gelijkwaardig certificaat);
- de leveringsbetrouwbaarheid;
- de service;
- de financiële/economische stabiliteit van de leverancier (bijvoorbeeld door een verklaring van
een accountant of een eigen verklaring, waarin de marktpartij verklaart dat haar financieeleconomische draagkracht van een voldoende aard is om de opdracht uit te kunnen voeren en
dat de meest recent door de accountant afgegeven verklaring geen zogenaamde
continuïteitsverklaring bevat).
Leveranciers die (in een niet-openbare procedure) bij de voor-selectie zijn afgevallen, worden
op de hoogte gesteld van het feit dat zij niet bij de verdere aanbestedingsprocedure zullen
worden betrokken.
Aanbestedingsprocedures
Vanuit doelmatigheidsoverwegingen verdient het aanbeveling (voor zover niet reeds verplicht
uit hoofde van bijvoorbeeld Europese regelgeving) zaken en diensten te verwerven door
middel van concurrentiestelling. Dit kan, bij opdrachten met een geraamde waarde die de
6
Opgemerkt zij dat de Europese drempelbedragen betrekking hebben op de totale projectkosten. Het is niet
toegestaan om partieel aan te besteden, louter met het oogmerk om de drempel te ontlopen.
16
aanbestedingsdrempel overschrijden, op twee manieren geschieden: door een openbare of
een niet-openbare aanbesteding.
Bij een openbare aanbesteding kunnen alle belanghebbende leveranciers direct inschrijven op
een gepubliceerde offerte-aanvraag. De aanbestedende dienst moet rechtstreeks uit de
ingediende offertes, op grond van objectieve, vooraf bekende gemaakte, selectie- en
gunningscriteria, een keuze maken.
De niet-openbare aanbesteding is een procedure in twee fasen. Fase 1 betreft de hierboven
beschreven voor-selectie. De selectie-criteria moeten openbaar gemaakt en objectief zijn.
Vervolgens (fase 2) worden uit degenen die zich hebben aangemeld door de aanbestedende
dienst een aantal gegadigden geselecteerd en uitgenodigd een offerte uit te brengen.
Openbare en niet-openbare aanbestedingen bieden de mogelijkheid de voor de organisatie
meest gunstige offerte te verkrijgen. In de tweede plaats wordt op deze wijze de mogelijkheid
dat een leverancier om oneigenlijke redenen wordt bevoordeeld, verkleind.
Wanneer niet voor een van bovenstaande aanbestedingsprocedures wordt gekozen, verdient
het aanbeveling het concept-contract door bijvoorbeeld een interne commissie te laten
beoordelen op doelmatigheids- en rechtmatigheidsaspecten.
De offerte-aanvraag
Tenzij wordt gekozen voor een aanbesteding zonder een voorafgaande gepubliceerde offerteaanvraag, wordt een offerte-procedure gestart. Om de leveranciers uit te nodigen tot het
indienen van een offerte, wordt een offerte-aanvraag opgesteld. In een offerte-aanvraag
worden in het algemeen de volgende elementen opgenomen:
- de omschrijving (waaronder de hoeveelheid en de van belang zijnde specificaties) van de
levering of dienst;
- de leveringstermijnen;
- de plaats van levering;
- de van toepassing zijnde voorwaarden, en
- de termijn waarbinnen de offerte dient te worden uitgebracht.
Bij aanbestedingen worden de gunningscriteria, dat wil zeggen de criteria waarop de
beoordeling van de offertes zal geschieden, in de aanvraag geëxpliciteerd. Daarbij kan gebruik
worden gemaakt van de specificaties die eerder zijn opgesteld. Op deze wijze kunnen de
ingediende offertes goed onderling worden vergeleken. Bovendien bevordert dit de
zorgvuldigheid ten opzichte van de betrokken kandidaat-leveranciers (beginsel van behoorlijk
bestuur).
Behandeling van de offertes
Om het risico te beperken dat een bepaalde leverancier bij de behandeling van offertes om
oneigenlijke redenen wordt bevoordeeld of benadeeld, dient met name bij de behandeling van
offertes een goede functiescheiding te worden gewaarborgd.
Bij het vergelijken van de ingediende offertes spelen naast het commerciële (prijs) en
bedrijfseconomische (levensduurkosten) aspect, de eerder in het inkoopproces geformuleerde
(product)specificaties, zoals bijvoorbeeld het technische (kwaliteit) en logistieke
(leveringsfrequentie) aspect een rol.
Het vergelijken van offertes zal uiteindelijk uitmonden in een gunningsvoorstel.
De administratie ten behoeve van de eerste fase van het contractproces
In de eerste fase van het contractproces is reeds een aantal beslissingen genomen c.q. een
aantal handelingen verricht. De papieren of digitale neerslag van deze beslissingen en
handelingen worden op grond van bepaling 2.3. van de Code contractprocesbeheer
rijksoverheid 2008, in ieder geval voor de contracten vanaf thans € 50.000, vastgelegd in een
contractdossier. Voor een adequate inhoud van een contractdossier wordt verwezen naar
bepaling 2.4. van de Code contractprocesbeheer rijksoverheid 2008,
17
2.2. De tweede fase: Het opstellen van het contract
Algemeen
Als stelregel wordt gehanteerd dat eerst na ondertekening van het contract door de leverancier
ten laste van de Staat kan worden gepresteerd. Indien een leverancier vooruitlopend op het te
sluiten contract handelingen verricht, dan doet hij dat voor eigen risico.
De formele contractvorm
Contracten met leveranciers worden namens de Staat door een daartoe bevoegde functionaris
aangegaan. Het bepaalde in artikel 32, lid 4, van de Comptabiliteitswet 2001 is daarbij van
belang. Op grond van die bepaling dient er voor de gemachtigde in een mandaatbesluit van de
betrokken minister te zijn voorzien.
Hoewel de schriftelijke vorm voor een contract de meest gebruikelijke en bij substantiële
bedragen ook de meest wenselijke is, is de elektronische contractvorm op zich niet
uitgesloten. Een elektronische handtekening als bedoeld in artikel 3:15 B.W. is gelijkgesteld
aan een gewone handtekening.
De Comptabiliteitswet 2001 schrijft de schriftelijke vorm niet meer voor. In artikel 35 van die
wet is thans geregeld dat het verrichten namens de Staat van een privaatrechtelijke
rechtshandeling met een geldelijk belang geschiedt op een wijze die:
a. voor de Staat voldoende duidelijk de plichten en rechten van de betrokken partijen
bewijsbaar vastlegt;
b. controleerbaar is;
c. in het maatschappelijk verkeer wordt geaccepteerd.
Onder een formeel contract wordt verstaan:
- een tweezijdig ondertekende overeenkomst; of
- een schriftelijke offerte van de leverancier samen met een schriftelijke opdracht van de
opdrachtgever; of
- een schriftelijke opdracht van de opdrachtgever samen met een schriftelijke bevestiging van
de leverancier.
Tweezijdig ondertekende overeenkomsten worden in tweevoud opgemaakt en door beide
partijen ondertekend. Beide partijen ontvangen een ondertekend exemplaar.
Naast het feit dat in een formeel contract de wederzijdse rechten en plichten van de betrokken
partijen worden vastgelegd, is een contract een belangrijk instrument voor het financieel
beheer.
Juridisch advies
Om de kans op geschillen met een leverancier tijdens de uitvoering van de opdracht zo
beperkt mogelijk te houden, moet de formulering van de contractbepalingen zorgvuldig
geschieden. Het verdient daarom aanbeveling om, in elk geval wanneer de formele
contractvorm wordt gehanteerd, juridisch advies in te winnen. Ook wanneer wordt afgeweken
van standaardvoorwaarden verdient het eveneens aanbeveling juridisch advies in te winnen.
Ook kan het wenselijk zijn over aansprakelijkheidsbepalingen juridisch advies te vragen.
Inhoud van het contract
De reeds in de eerste fase van het contractproces opgestelde specificaties zullen veelal als
uitgangspunt dienen voor het contract. In een contract wordt in het algemeen ten minste het
volgende vastgelegd:
- de datum, de naam en het adres van de leverancier;
- de omschrijving (waaronder de hoeveelheid en de van belang zijnde specificaties) van de
levering of dienst;
- de wijze, de plaats en het (uiterste) tijdstip van levering of de leveringstermijnen;
- de condities waaronder levering plaatsvindt (de prijs, betalingscondities, waaronder
eventuele voorschotbetalingen 7 , besteltermijnen, contractperiode).
Naast deze minimumeisen verdienen ook de volgende (niet-limitatief opgesomde) aspecten de
7
Ten aanzien van voorschotcondities wordt ook verwezen naar de Regeling verlening voorschotten 2007
(opgenomen in Hafir).
18
aandacht bij het opstellen van het contract:
- het moment van overdracht;
- de wijze van vervoer;
- de verpakking;
- de service na levering;
- prijsopties voor bijvoorbeeld aanschaf van reserve-onderdelen;
- boete- en/of premieregeling;
- borgstellingen;
- garantiebepalingen;
- inruilmogelijkheden;
- aansprakelijkheid;
- (door de leverancier af te sluiten) verzekeringen;
- geschillenregelingen;
- regeling (intellectuele) eigendom;
- vertrouwelijkheid (inclusief verbod op gebruikmaking naam opdrachtgever in advertenties)
- de wijze van handelen wanneer aanpassingen in het contract nodig blijken te zijn
(bijvoorbeeld bij wijzigingen in de levering of dienst, of wijzigingen in de levertijden);
- ontbinding van het contract.
Wat betreft het aspect verzekeren wordt gewezen op de beleidslijn van niet-verzekeren die
rijksbreed dient te worden toegepast. Deze beleidslijn ligt vast in artikel 5 van de Regeling
materieelbeheer rijksoverheid 2006. Op grond daarvan verzekert de Staat zich in het
algemeen niet tegen de risico's van schade en aansprakelijkheidsstelling. De Staat is een
zogenaamde ‘eigen risicodrager’. Van deze lijn kan slechts met de schriftelijke instemming van
de minister van Financiën worden afgeweken. Deze beleidslijn moet ook voorkomen dat in
contracten zonder meer bepalingen worden opgenomen op grond waarvan de opdrachtnemer
bepaalde risico’s zou moeten verzekeren. Met name voor risico’s waarvoor, indien deze
risico’s bij de Staat zelf zouden berusten, de Staat zich zelf om doelmatigheidsredenen niet
zou verzekeren, moet niet aan opdrachtnemers een verzekeringsplicht worden opgelegd. De
kosten hiervan worden dan immers in de contractprijs aan de Staat doorberekend, hetgeen
niet doelmatig is. In dergelijke gevallen is het zinvoller om in het contract het risico bij de Staat
te leggen.
Een laatste aspect dat met betrekking tot de contractinhoud genoemd wordt, betreft de
keuring. Wanneer levering heeft plaatsgevonden, moet bezien worden of is voldaan aan de
daaraan gestelde (kwaliteits)eisen. Het verdient aanbeveling om in het contract vast te leggen
of, en zo ja, waar, door wie, op welke momenten gekeurd zal worden.
Algemene Rijksinkoopvoorwaarden en andere standaardvoorwaarden
Het verdient aanbeveling bij het sluiten van contracten gebruik te maken van
standaardvoorwaarden (schriftelijke bepalingen die bestemd zijn om al dan niet gewijzigd in
contracten te worden opgenomen). Naast het feit dat algemene voorwaarden veelal eenvoudig
en duidelijk zijn, bieden ze een verhoogde mate van rechtszekerheid. Daarnaast hebben
dergelijke voorwaarden als voordeel, dat de transactiekosten voor het opstellen van een
contract lager uitvallen dan wanneer telkens een geheel nieuw contract dient te worden
opgesteld.
De meest bekende standaardvoorwaarden zijn de Algemene Rijksinkoopvoorwaarden (de
ARIV 2008) en de ARVODI 2008 (Algemene rijksvoorwaarden voor het verstrekken van
opdrachten tot het verrichten van diensten). In deze inkoopvoorwaarden, die gelden bij de
aanschaf van roerende zaken, respectievelijk bij de inkoop van diensten door de Staat, zijn
onder meer zaken geregeld met betrekking tot hoedanigheid, keuring en controle, prijs,
betaling, garantie, boete, ontbinding en geschillen.
Raam- en afroepcontracten
Vaak valt het opstellen van een contract en bestellen samen. Verwerven en bestellen zijn dan
synoniem. Dit hoeft echter niet altijd het geval te zijn. Zaken en diensten die met een
regelmaat benodigd zijn, lenen zich goed voor raam- of mantel-, dan wel voor
19
afroepcontracten. Deze contracten bieden mogelijkheden om de voordelen van centrale en
decentrale inkoop te combineren. Zo kan bij dergelijke contracten enerzijds een duidelijke
band worden gelegd tussen beslissen, genieten en betalen, anderzijds kunnen door
vraagaggregatie en standaardisatie schaalvoordelen worden bereikt waardoor
quantumkortingen of bepaalde gewenste voorwaarden kunnen worden bedongen.
Een aantal aspecten vraagt bij raam- of afroepcontracten de aandacht. Gedacht moet worden
aan de vraag aan wie geleverd kan worden en op welke wijze facturering plaatsvindt. Het
verdient daarnaast aanbeveling iedere levering of dienst goed te specificeren, zodat kan
worden nagegaan of de beide contractpartijen aan hun verplichtingen hebben voldaan. Ten
slotte verdient de duur van het contract bijzondere aandacht.
Bij het afsluiten van raam- en afroepcontracten is concurrentiestelling in vrijwel alle gevallen
verplicht.
De administratie ten behoeve van de tweede fase van het contractproces
Van het formele contract wordt een afschrift opgeslagen in het contractdossier; het contract
wordt tevens in een contractenregister vastgelegd (zie de Regeling Contractprocesbeheer
2008).
De financiële administratie
Als de tweede fase van het contractproces is afgerond, is geld omgezet in een zaak of een
dienst. Deze omzetting raakt de beheershandelingen in het kader van het financieel beheer.
Wanneer een contract is gesloten, wordt het daarmee gemoeid bedrag in de
begrotingsadministratie als een aangegane verplichting vastgelegd . Voor de regelgeving met
betrekking tot de begrotingsadministratie wordt verwezen naar de Regeling Departementale
Begrotingsadministratie 2007.
2.3. De derde fase: De afwikkeling van het contract
2.3.1. Contractbewaking en keuring
Afhandeling van het contract
Nadat het contract met de leverancier is gesloten, worden de afgevallen gegadigden op de
hoogte gebracht van het feit dat de keuze niet op hen is gevallen.
Van contracten die betrekking hebben op het leveren van zaken die na levering eerst centraal
in voorraad worden genomen, verdient het aanbeveling om een afschrift naar de centralevoorraadbeheerder te zenden. Dit afschrift kan bij het in ontvangst nemen van de betrokken
zaken, dienen als ontvangstautorisatie. Het verdient ten behoeve van de controle van de
juistheid van een toegezonden factuur tevens aanbeveling een afschrift van het contract naar
de factuurcontroleur te sturen. Vanzelfsprekend komt dit afschrift niet in de plaats van de
prestatieverklaring.
Contractbewaking
Wanneer in het kader van bijvoorbeeld een raam- of een afroepcontract een bestelling is
geplaatst, verdient het aanbeveling van de leverancier een orderbevestiging te vragen. In deze
fase van het contractproces wordt er ook op gelet dat de levering of dienst conform de
overeengekomen voorwaarden (bijvoorbeeld de hoeveelheid, de prijs, de leveringstermijnen)
plaatsvindt. Dit kan op verschillende manieren plaatsvinden. Eén methode is het bijhouden
van een zogenaamde verval-agenda. In het geval van raam- en afroepcontracten dient
regelmatig te worden nagegaan of beide partijen wederzijds hun contractverplichtingen
nakomen. Dit ter controle op naleving van de eigen verplichtingen en die van de leverancier.
Keuring
Eerder is reeds aangegeven dat het aanbeveling verdient in het contract vast te leggen of, en
zo ja wanneer, door wie, waar en op welke manier, de levering of dienst zal worden gekeurd.
Het keuringsresultaat is in de regel één van de elementen op grond waarvan fiattering van de
factuur plaatsvindt. Bij keuring kan zo nodig gebruik worden gemaakt van erkende certificeerinstellingen.
20
Keuring van roerende zaken zal veelal plaatsvinden na de ontvangst (ingangscontrole). Er zijn
echter ook andere methoden denkbaar. Zo hoeft keuring niet per definitie na levering plaats te
vinden. Bij complexe of langlopende contracten is het zeer wel denkbaar dat (ook)
tussenproducten op kwaliteit worden gekeurd. Bij diensten zullen veelal andere
keuringsmethoden worden gehanteerd dan bij zaken of bij opgeleverde werken. Gedacht kan
worden aan aanwezigheidsregistraties, voortgangsbesprekingen of acceptatietests.
Wanneer de levering of dienst is gekeurd en akkoord is bevonden, wordt een
prestatieverklaring of een keuringsrapport opgesteld. Een kopie hiervan wordt naar de
leverancier gezonden.
Betaling
De feitelijke betaling van de uit een contract voortvloeiende betalingsverplichtingen valt strikt
genomen buiten het bereik van het contractprocesbeheer. In algemene zin wordt hierover het
volgende opgemerkt.
In het algemeen wordt pas tot betaling overgegaan zodra wordt beschikt over:
- een afschrift van de bestelbon dan wel een afschrift van het contract;
- een bewijs dat de levering of dienst conform de afgesproken voorwaarden is verricht
(verklaring van levering);
- de prestatieverklaring dan wel het keuringsrapport;
- de factuur.
2.3.2. Nazorg
Wat betreft de nazorg zijn drie activiteiten te onderscheiden.
In de eerste plaats zal actie ondernomen moeten worden wanneer zaken of diensten niet
conform afspraak zijn geleverd (bijvoorbeeld bij afwijking van de kwaliteit, de kwantiteit of de
levertijd).
In de tweede plaats verdient het aanbeveling in de fase van de nazorg de gehele procesgang
met betrekking tot het contract te evalueren. Ervaringen met leveranciers van zaken en
diensten (waaronder ook de uiteindelijk niet geselecteerde offertes) kunnen worden
gedocumenteerd in een leverancierscartotheek; tegenwoordig veelal in een digitaal of
elektronisch systeem. Met behulp van zo’n systeem kunnen allerlei gegevens van leveranciers
(naam, adres, lopende overeenkomsten, speciale condities en ervaringen) toegankelijk
worden vastgelegd. Het systeem kan tevens worden ingericht naar geleverde zaken of
diensten. Het vastleggen van deze ervaringen kan bij toekomstige specificaties en prekwalificaties van leveranciers nuttig zijn.
Ten slotte zal na levering met de leverancier soms nog een aantal zaken moeten worden
afgehandeld. In het bijzonder kunnen claims, boetes, premies, meer- en minderwerk genoemd
worden. In het contract zal veelal zijn vastgelegd in welke mate de leverancier nog
verantwoordelijkheden heeft, nadat de zaak of dienst geleverd is. Soms zijn deze
verantwoordelijkheden beperkt tot een garantie voor een bepaalde periode. Soms echter is de
nazorg van de leverancier veelomvattender en zijn er ook afspraken gemaakt omtrent
reparatiewerkzaamheden en onderhoud. Denk in dit verband bijvoorbeeld aan de
zogenaamde DBFMO-contracten 8 in het kader van PPS-projecten (publiek-privatesamenwerking).
De administratie ten behoeve van de derde fase van het contractproces
Mede ten behoeve van controledoeleinden wordt een afschrift/kopie van de ontvangst- of
(af)leveringsbon, van de prestatieverklaring of het keuringsrapport en van de factuur in het
contractdossier opgeslagen of via een duidelijke verwijzing wordt in het contractdossier
aangegeven waar deze informatie is te vinden. (zie bepaling 2.4. in de Code
contractprocesbeheer rijksoverheid 2008).
oOo
8
DBFMO-contracten, waarin zowel het ontwerp (Design), het bouwen (Build), de financiering (Finance), het
onderhoud (Maintain) en het beheer (Operate) aan een private partij is uitbesteed.
21