A.J. Nieuwenhuis. Het verenigingsverbod. Op zoek naar de

106
ARTIKELEN
APRIL 2015 TV CR
Het verenigingsverbod. Op zoek naar de
grondvesten van de rechtsorde
A.J. NIEUWENHUIS*
1. Inleiding
* Hoofddocent staatsrecht aan
de Universiteit van Amsterdam.
1 Bijv. EHRM 14 januari 2014,
nr. 47732/06 (Association des
victimes des juges roumaines/
Roemenië).
2 HR 26 juni 2009, ECLI: NL:
HR: 2009: BI1124 (Hell’s Angels
Harlingen).
De vrijheid van vereniging maakt het mogelijk dat burgers zich gezamenlijk en duurzaam bezig houden met activiteiten op onder meer cultureel,
sportief, levensbeschouwelijk en politiek gebied. Gezien het belang van
het grondrecht zullen beperkingen niet licht mogen worden opgelegd; zij
zullen, zoals het EVRM en de daarop gebaseerde jurisprudentie van het
EHRM dat uitdrukt, ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’
moeten zijn en dienen te beantwoorden aan een ‘pressing social need’.1
Deze eisen gelden in verhevigde mate voor het verbod van een vereniging,
dat de meest vérgaande inmenging vormt. Alleen zeer gewichtige belangen zullen een dergelijke, ultieme maatregel kunnen rechtvaardigen. Zo
kan een vereniging in Nederland pas wegens werkzaamheden in strijd
met de openbare orde (art. 2:20 BW) worden verboden, indien de werkzaamheden inbreuk maken op de algemeen aanvaarde grondvesten van
ons rechtstelsel en er sprake is van een – potentieel - ontwrichtende werking op de samenleving.2
Dergelijke overwegingen geven nog geen uitsluitsel over de vraag of er
alleen strijd met de openbare orde kan bestaan indien bepaalde – strafrechtelijke - rechtsnormen overtreden worden of dat ook een vereniging
die een wijziging van de rechtsorde propageert bepaalde risico’s kan
lopen. Die twee te onderscheiden gronden komen wél uitdrukkelijk in de
Duitse Grondwet naar voren. Deze noemt strijd met de strafwet enerzijds
en de bescherming van bepaalde grondslagen van de constitutionele orde
anderzijds als belangrijkste gronden voor een verbod.
In de praktijk kunnen genoemde gronden overigens dooreenlopen. Het
kan voorkomen dat een antidemocratische organisatie niet alleen streeft
naar een ingrijpende verandering van de rechtsorde maar zich ook schuldig maakt aan gewelddaden of andere strafbare handelingen. Het is omgekeerd ook mogelijk dat het verspreiden van propaganda voor bepaalde
TV CR APRIL 2015
ARTIKELEN
wezenlijke veranderingen van de constitutie strafbaar is gesteld.
Desondanks is het mogelijk twee ideaaltypen te onderscheiden: een
verbod op grond van aan de vereniging toe te rekenen strafbare gedragingen enerzijds en een verbod wegens een bepaald streven, dat blijkt uit
programma en/of verspreide denkbeelden anderzijds.
Deze bijdrage onderzoekt in hoeverre deze twee gronden ook in de uitleg
van art. 2:20 BW zijn terug te vinden. Kan een vereniging alleen verboden worden indien aan haar straf bare feiten kunnen worden toegerekend
of kan het propageren van bepaalde denkbeelden, die haaks staan op de
‘grondvesten van het rechtsstelsel’ ook in strijd zijn met de ‘openbare
orde’? Zou bijvoorbeeld een vereniging die het ideaal van de jihad verkondigt, maar zich niet schuldig maakt aan strafbare feiten als het ronselen
voor de gewapende strijd (art. 205 Sr) toch verboden kunnen worden?
Onduidelijkheden te dien aanzien kunnen voor een gebrek aan rechtszekerheid zorgen voor burger en vereniging.
Die vragen zullen beantwoord worden mede in het licht van het Duitse
recht en het EVRM. Het Duitse recht (§ 2) is relevant omdat de grondwettelijke clausulering van het recht op vrijheid van vereniging uitdrukkelijk
onderscheid maakt tussen strafrechtelijke en constitutioneel-rechtelijke
gronden voor een verbod; deze laatste gronden zien in het bijzonder ook
op het propageren van - antidemocratische - denkbeelden. Genoemde
gronden zijn ook in de rechtstoepassing te onderscheiden. De paragraaf
daarna (§ 3) behandelt de jurisprudentie van het EHRM ten aanzien van
de proportionaliteit van een verbod, en de grenzen die aan een politiek
streven mogen worden gesteld. De Nederlandse rechter verwijst niet
alleen naar deze jurisprudentie, maar lijkt deze tot op zekere hoogte in
het begrip ‘strijd met de openbare orde’ te hebben geïncorporeerd.
Tegen deze achtergrond wordt – de ontwikkeling van – het Nederlandse
recht uiteengezet (§ 4). Daarbij zal worden betoogd dat de term ‘openbare
orde’ weliswaar een lange ontwikkeling heeft doorgemaakt, maar nog
steeds onvoldoende is uitgekristalliseerd, hetgeen mede kan worden toegelicht aan de hand van het verbod van de vereniging Martijn. Een conclusie sluit het geheel af (§ 5).
2. Duitsland
Art. 9 Grundgesetz legt het grondrecht op vrijheid van vereniging vast.
Het tweede lid bepaalt dat verenigingen, waarvan doel of werkzaamheid
in strijd is met de strafwet, zich richt tegen de constitutionele orde
(Verfassungsmäßige Ordnung) of tegen de verstandhouding tussen de
volkeren, verboden zijn. De Vereinsgesetz regelt nader welk orgaan
107
artikelen
108
3 Zie Baudewin 2013, 1049 e.v.
4 Albrecht 2012, p. 1.
5 Idem p. 2.
6 BVerwG 23 maart 1971, Neue
Juristische Wochenschrift 1971, p.
1377
7 De derde reden, de
‘Völkerverständigung’, krijgt
verder geen aandacht. Een voorbeeld is het verbod van een vereniging die steun geeft aan de families van Palestijnse martelaren en contacten onderhoudt met
HAMAS, een organisatie de niet
alleen een sociale, maar ook een
militaire tak heeft en kinderen
traint, BVerwG 3 december
2004, BVerWG 6 A 10.02.
8 Een vereniging zelf kan geen
straf bare feiten begaan, Ziekow
2012, p. 1213-1246 (1237).
9 BVerWG 18 oktober 1988,
NJW 1989, 993.
10 Ziekow 2012, p. 1239.
11 BVerfG 23 oktober 1952, E 2,
10.
ARTIKELEN
APRIL 2015 TV CR
bevoegd is om een vereniging verboden te verklaren.3 Indien een vereniging slechts actief is binnen één bepaalde deelstaat, is dat de regering van
de betreffende deelstaat. Is een vereniging in meer dan één deelstaat
actief, dan is dat de minister van binnenlandse zaken van de bond.
Tegen een verbodenverklaring staat beroep open bij de bestuursrechter en
eventueel bij het Bundesverfassungsgericht. Uit de jurisprudentie blijkt
dat bij ingrepen in de vrijheid van vereniging het beginsel van evenredigheid strikt in acht genomen moet worden. 4 Bij de beoordeling van een
verbod, het ultieme middel, zal steeds naar minder vergaande alternatieven moeten worden gekeken.5 Indien slechts een beperkt deel van de
werkzaamheden van een vereniging strijdig is met te beschermen rechtsgoederen, hoeft niet per se de vereniging als zodanig verboden te
worden.6
Onderzoeken we nader de in de Grundgesetz vastgelegde verbodsgronden.7 De eerstgenoemde reden is dat het doel of de werkzaamheid van de
vereniging in strijd is met (zuwiederlauft) de strafwet. Bij werkzaamheden van de vereniging die strafbare feiten opleveren, zal gedacht moeten
worden aan daden van leden van de vereniging,8 opgedragen door of uitgevoerd met medeweten van, met instemming van, of in samenhang met
de vereniging.
Een goed voorbeeld vormen de verbodenverklaringen van ‘chapters’ van
de Hells Angels.9 Deze verboden zijn te baseren op de ‘Absichten und
Verhaltensweisen’ van de leden, in casu veelal afpersing van en gebruik
van geweld in horecagelegenheden. Ook spontaan door de leden begane
strafbare feiten kunnen een grond voor een verbod vormen, voor zover de
vereniging bescherming en saamhorigheid biedt en de strafbare feiten
‘widerspruchslos’ accepteert. In een bepaald geval was het overigens ook
relevant dat de twaalf leden van het betreffende ‘chapter’ alle een strafblad hadden.
De tweede verbodsgrond, die de grondwet noemt, is dat een vereniging
zich richt tegen de constitutionele orde. Daarbij zijn er twee bijkomende
vereisten. Het dient in de eerste plaats te gaan om strijd met de elementaire grondslagen van de constitutionele orde.10 Op dit punt bestaat er een
verband met de misbruik-van-recht-bepaling in de Duitse grondwet, die
vastlegt dat er geen beroep op de grondrechtelijke vrijheden, zoals de vrijheid van vereniging, mogelijk is, indien zij uitgeoefend worden ter ondermijning van de ‘freiheitlich demokratische Grundordnung’. Wezenlijke
elementen daarvan zijn onder meer de rechtsstaat die de mensenrechten
in acht neemt, de volkssoevereiniteit en de machtenscheiding.11 Uit de
grondwet (art. 79 GG) blijkt dat deze wezenlijke elementen als onveranderbaar dienen te worden beschouwd. De ‘constitutionele orde’ in artikel
TV CR APRIL 2015
ARTIKELEN
9 GG kan min of meer gelijkgesteld worden aan de ‘freiheitliche demokratische Grundordnung’ in artikel 18 GG.12
Het tweede vereiste voor een verbod is dat een vereniging, beoordeeld op
grond van het geheel van optreden, programma, uitlatingen en grondhouding, zich ‘agressiv kämpferisch’13 tegen de constitutionele orde opstelt.
Een studiekring van aanhangers van Plato’s staatsinrichting zal niet snel
in de gevarenzone komen. Het is daarentegen ook weer niet vereist dat
een vereniging geweld gebruikt of bepleit.14 Propaganda in stevige bewoordingen en het bij voortduring willen ondermijnen van de constitutionele orde kunnen voldoende zijn. Het is evenmin nodig dat het gevaar
voor de constitutionele orde onmiddellijk en concreet van aard is.
Wanneer bijvoorbeeld het programma, het gedachtengoed of de hele stijl
van een vereniging op wezenlijke punten een nationaalsocialistisch karakter heeft, is er voldoende reden voor een verbod.15
Van een gerechtvaardigd verbod was ook sprake bij de vereniging
‘Kalifatstaat’.16 Het Bundesverfassungsgericht spreekt eerst in het algemeen over een ‘schonenden Ausgleich’ van de vrijheid van vereniging
met andere grondwettelijk beschermde rechtsgoederen. In casu stelt de
vereniging zich ‘aktiv kämpferisch’ op tegen onveranderbare
‘Verfassungsgrundsätze’. Daarbij gaat het niet om abstracte kritiek maar
om de wil om de eigen ideeën eventueel met geweld door te zetten. Ook
de opruiing door de leider van de vereniging is aan vereniging toe te rekenen. Nu het doel van de vereniging als zodanig in strijd is met de uitgangspunten van de grondwet, zijn er ook geen minder vergaande middelen dan een verbod, zo overweegt de rechter.
In de afgelopen zestig jaar zijn meer dan driehonderd17 extremistische organisaties, met namen als ‘Hamburger Storm’ en ‘Blut und Ehre’,18 verboden. Net als bij het voorbeeld van de vereniging ‘Kalifatstaat’ speelde
daarbij soms ook de eerste grondwettelijke verbodsgrond een zekere rol.
Politieke partijen hebben in Duitsland een aparte grondwettelijke status
wegens hun rol in de democratische politieke meningsvorming. De
grondwet legt uitdrukkelijk de vrijheid tot het oprichten van politieke partijen vast, maar ook bepaalde verplichtingen:19 een democratische interne
organisatie en het afleggen van financiële verantwoording.20
Partijen waarvan het doel of de werkzaamheid gericht is op het ondermijnen van de ‘freiheitliche demokratische Grundordnung’ of het bestaan
van de BRD in gevaar brengt zijn ‘verfassungswidrig’ (art. 21 GG).21
Alleen het Bundesverfassungsgericht kan een partij ‘verfassungswidrig’
en verboden verklaren,22 en die beslissing moet met een meerderheid van
twee derden worden genomen (art. 13 jo. 15 BVerfGG). In de praktijk
zullen derhalve 6 van de 8 rechters de beslissing dienen te steunen.
109
12 Baudewin 2013, p. 1050.
13 BVerwG 23 maart 1971, E 37,
344; Ziekow 2012, p. 1238.
14 Beck, GG Kommentar on line,
1/8/2014.
15 BVerwG 13 april 1999,
NVwZ-RR 2000, 70. Voor de
specifieke positie van nationaalsocialistische propaganda in het
Duitse recht, zie BVerfG 4 november 2009, E 124, 300
(Wunsiedel).
16 BVerfG 2 oktober 2003, 1
BvR 536/03.
17 Müller 2012, p. 1260.
18 Aydin 2006, p. 351.
19 Shirvani, p. 572 e.v.
20 Nader uitgewerkt in de
Gesetz über die politischen
Parteien.
21 Morlok 2013, p. 317-325.
22 Ziekow 2012, p. 1239.
110
ARTIKELEN
APRIL 2015 TV CR
Het Bundesverfassungsgericht heeft decennia geleden zowel een partij
met een nationaalsocialistisch karakter als een communistische partij
‘verfassungswidrig’ geoordeeld.23 Meer recent mislukte de procedure
tegen de NPD, nu drie rechters van het BVerfG een partijverbod niet toelaatbaar achtten. Daarbij speelde het oordeel over doel en werkzaamheden
van deze rechts-extreme partij overigens een ondergeschikte rol.24
Resumé
In de Duitse grondwet zijn de legitieme gronden voor een verbod van een
vereniging vastgelegd. De eerste grond, strijd met de strafwet, biedt een
duidelijk criterium, in zoverre er concrete gedragingen moeten worden
kunnen aangewezen die bepaalde delictsomschrijvingen vervullen. De
tweede grond, de bescherming van de wezenlijke elementen van de constitutionele orde, die ook terugkomt bij het partijverbod, past in het
Duitse grondwettelijk systeem met de misbruik-van-recht-constructie en
de onveranderbare bepalingen.
De relatieve helderheid van de uitgangspunten impliceert niet dat de toepassing steeds even eenvoudig is. Zo moet bijvoorbeeld bepaald worden
of de ‘grondhouding’ van een vereniging als nationaalsocialistisch te kenmerken is. Bij strijd met de strafwet komt de vraag naar voren welke gedragingen aan de vereniging zijn toe te rekenen en speelt ook het evenredigheidsbeginsel een rol.
23 BVerfG 23 oktober 1952, E 2,
1; resp. BVerfG 17 augustus 1956,
E 5, 85. De kans op succes voor
de partij was in het KPD Urteil
niet relevant. In de literatuur is
de vraag gesteld of dat na het
Refah Partisi arrest van het
EHRM nog kan worden volgehouden, Morlok 2013, p. 323.
24 BVerfG 18 maart 2003, 2 BvB
1/01, zie ook Müller 2012, p.
1262. Drie rechters achtten
gerede rechtsbescherming onmogelijk door de infiltratie van
de veiligheidsdienst in het bestuur van de partij.
25 EHRM (GK) 17 februari
2004, nr. 44158/98 (Gorzelik/
Polen)
26 EHRM (GK) 25 mei 1998, nr.
21237/93 (SP of Turkey/Turkije).
27 EHRM 22 februari 2011, nr.
6468/09 (Association Nouvelle
des Boulogne Boys/Frankrijk),
dec.
28 Zie uitgebreider Nieuwenhuis, 2013, p. 109 e.v.
3. EVRM
Het recht op vrijheid van vereniging en vergadering, vastgelegd in artikel
11 EVRM, is door het EHRM regelmatig verbonden met het recht op vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en het recht op vrijheid van meningsuiting. Zo beschouwd ziet de bepaling in de eerste plaats op verenigingen die levensbeschouwelijke, politieke, culturele en sociale doelen nastreven25 en draagt de vrijheid van vereniging bij aan het pluralisme in
een democratische samenleving.26 Dat laat onverlet dat ook andersoortige
verenigingen zoals een vereniging van voetbalsupporters een beroep op
het grondrecht kunnen doen.27
Beperkingen van de vrijheid van vereniging dienen bij wet voorzien te
zijn, een legitiem doel te dienen en noodzakelijk in een democratische samenleving te zijn.28 Het zal niet verbazen dat ook onder het EVRM de verbodenverklaring en/of ontbinding van een vereniging als meest vergaande inmenging wordt beschouwd, waarvoor een duidelijke ‘pressing social
need’ zal moeten bestaan. Een verbod of ontbinding kan alleen bij uitzon-
TV CR APRIL 2015
ARTIKELEN
dering proportioneel zijn29 en formele gebreken zullen bijvoorbeeld niet
snel een dergelijke maatregel kunnen rechtvaardigen.30
In de jurisprudentie van het EHRM zijn tot op zekere hoogte dezelfde toelaatbare redenen voor een verbod terug te vinden als die in het Duitse
recht bestaan. Zo oordeelde het Hof dat het verbod van een vereniging
van voetbalsupporters als noodzakelijk in een democratische samenleving kon worden beschouwd, nu de vereniging betrokken was bij gewelddadige incidenten en het uiten van haatdragende en discriminerende teksten.31 Het zwaartepunt van de gronden voor het verbod ligt hier bij de
strijd met de strafwet.
Een verbod kan echter ook zijn ingegeven door de antidemocratische
doeleinden die een vereniging nastreeft. Een duidelijk voorbeeld vormt de
beslissing van het Hof in de zaak W.P. v. Poland.32 Het betrof een verbod
van een betrekkelijk kleine organisatie waarvan het statutaire programma
als antisemitisch aan te merken was. Het Hof paste hier art. 17 EVRM, de
misbruik van recht bepaling, toe.33 Het gevolg daarvan is dat een toetsing
aan het tweede lid van art. 11 EVRM achterwege blijft. Overigens zou in
zo’n geval waarschijnlijk al snel aan het vereiste van een legitiem doel en
het vereiste ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’ voldaan
zijn.34
De misbruik-van-recht-bepaling kan zowel zien op de gekozen middelen
als op de nagestreefde veranderingen van de constitutionele orde.35 Inzake
de vereniging Hizb ut Tahrir al Islam bijvoorbeeld wijst het Hof zowel op
de antidemocratische doeleinden als op het in elk geval niet afwijzen van
het gebruik van geweld. Beide redenen maken dat het propageren en verheerlijken van de jihad binnen de reikwijdte van art. 17 EVRM kunnen
vallen.36 Uit de genoemde zaken blijkt in elk geval dat er ook ‘constitutionele’ grenzen, die zien op het propageren van bepaalde denkbeelden, aan
de vrijheid van vereniging en vergadering kunnen worden getrokken.
Artikel 11 EVRM is ook van toepassing op de vrijheid voor politieke partijen. Het EHRM heeft overwogen dat hun vrijheid in een democratie bij
uitstek beschermd moet zijn wegens de belangrijke rol die zij spelen bij
de politieke meningsvorming en bij de door art. 3 Eerste Protocol vereiste
vrije verkiezingen. Bij inmengingen ten aanzien van politieke partijen en
zeker bij een partijverbod bestaat er dan ook een zeer geringe appreciatiemarge.37 Desalniettemin kan een partijverbod soms door de beugel. Dat is
in de eerste plaats mogelijk wanneer een partij gebruik maakt van onwettige middelen, of bijvoorbeeld het gebruik van geweld aanmoedigt. De
ontbinding van de partij Herri Batasuna was naar het oordeel van het Hof
toegestaan vanwege de verbinding tussen de partij en het geweld van de
Baskische separatisten.38
111
29 EHRM 8 oktober 2006, nr.
37083/03 (Tebieti Mühafize
Cemiyyeti & Israfilov/Azerbeidjan). Is een verbod proportioneel, dan accepteert het EHRM
eventueel ook dat de effectiviteit
van de maatregel noopt tot het
sanctioneren van het voortzetten
of ondersteunen van de verboden
vereniging, EHRM 27 januari
2011, nr. 16637/07 (Aydin/
Duitsland).
30 Soms kan het onderzoek van
de effectiviteit van een maatregel
ook tot de conclusie leiden dat
een verbod niet als proportioneel
kan worden beschouwd, EHRM
11 oktober 2011, nr. 48848/07
(Association Rhino/Zwitserland); door het verbod van een al
20 jaar bestaande krakersvereniging zou kraken niet verminderen.
31 EHRM 22 februari 2011, nr,
6468/09 (Association Nouvelle
des Boulogne Boys/Frankrjk).
32 EHRM 2 september 2004,
nr. 42264/98 (W.P. e.a./Polen).
33 Voor een algemene uiteenzetting, zie Cannie en Voorhoof
2011; Buyse 2013.
34 Wel zou de opgelegde sanctie
disproportioneel kunnen zijn;
ook het vereiste ‘bij wet voorzien’
zou een obstakel kunnen
vormen.
35 Vgl. Buyse 2013, p. 197.
36 EHRM 14 maart 2013, nr.
26261/05 (Kasymakhunov &
Saybatalov/Rusland); al eerder
EHRM 12 juni 2012, nr.
31098/08 (Hizb Ut-Tahrir/
Duitsland).
37 EHRM (GK) 30 januari 1998,
nr. 19392/92 (United Communist Party of Turkey/Turkije); een
uitzondering geldt ten aanzien
van regelgeving betreffende buitenlandse giften en subsidiëring.
38 EHRM 30 juni 2009, nr.
25803/04 (Herri Batasuna/
Spanje).
APRIL 2015 TV CR
112
ARTIKELEN
39 ECRM 20 juli 1957, nr.
250/57 (KPD/Duitsland).
40 EHRM (GK) 13 februari
2003, nr. 41340/98, 41342/98,
41343/98, 41344/98 (Refah
Partisi e.a./Turkije).
41 Die kans wordt nog vergroot
door het Turkse kiesstelsel met
een kiesdrempel van 10%.
42 Zo beschouwd is de jurisprudentie van het Hof inzake W.P. v.
Poland alsmede EHRM 7 december 2006, nr. 17582/05
(Artyomov/Rusland) dan ook niet
achterhaald. Deze laatste zaak
betrof de weigering om een vereniging op etnische grondslag
als partij te registreren; het Hof
oordeelde dat de overheid waakzaam mag zijn tegen dergelijke
discriminatoire activiteiten.
43 EHRM 09 juli 2013, nr.
35943/10 (Vona/Hongarije).
In de tweede plaats is het mogelijk dat een verbod of de ontbinding van
een partij is ingegeven door de nagestreefde doelen. Een streven naar een
verandering van de constitutie is weliswaar in het algemeen toegestaan,
maar dat ligt anders indien de doeleinden zich niet verdragen met de uitgangspunten van de democratie. In dergelijke gevallen zal er overigens ook
weer sprake kunnen zijn van misbruik van recht. Een duidelijk voorbeeld
vormt de beslissing van de Commissie inzake het Duitse KPD-verbod.39
In het principiële Refah Partisi arrest 40 toetst het Hof het verbod van deze
als antidemocratisch aangemerkte partij overigens ‘gewoon’ aan het
tweede lid van art. 11 EVRM, terwijl de misbruik-van-recht-bepaling
slechts een rol op de achtergrond speelt. Het Hof komt tot de conclusie dat
uit de uitlatingen van voorlieden van deze partij, waarin onder meer gepleit werd voor het invoeren van de shariah en rechtspluralisme voor verschillende geloofsgemeenschappen, opgemaakt kon worden dat de partij
antidemocratische doeleinden nastreefde. Er bestond een ‘pressing social
need’ voor het verbod, mede omdat de partij bij de komende verkiezingen
de macht zou kunnen grijpen. 41
Dit arrest wordt wel zó uitgelegd dat er voor het verbod van een kleine antidemocratische partij – die niet oproept tot geweld – nooit een ‘pressing
social need’ kan bestaan. Dat is mijns inziens een te vergaande conclusie.
De overwegingen van het EHRM sluiten een verbod niet uit, indien bijvoorbeeld het vastgelegde partijprogramma een apert racistisch karakter
zou hebben, 42 of de vereniging meer dan eens veroordeeld zou zijn
wegens het doen van strafbare uitlatingen.
Uit betrekkelijk recente jurisprudentie blijkt dat een verbod van een politieke vereniging in elk geval ook acceptabel kan zijn, zonder dat er een
gerede kans is dat zij snel de meerderheid van de bevolking achter zich
krijgt en de samenleving als geheel dreigt te ontsporen. Gedoeld wordt op
het Vona arrest, dat zag op de ontbinding van de ‘Hungarian Guard
Association, 43 opgericht ter verdediging van de ‘Hongaarse identiteit’. De
geüniformeerde leden van de vereniging hielden demonstraties tegen
‘Gypsy criminality’ in dorpen waar een relatief groot deel van de bevolking van Roma afkomst is; daarbij droegen ze armbanden met symbolen,
gelijkend op die gebruikt door de antisemitische en fascistische
Pijlkruisers uit de eerste helft van de jaren veertig. Deze demonstraties
waren op zichzelf niet verboden, maar vormden net als het op discriminatie en uitsluiting gerichte streven wel een belangrijke factor bij de ontbinding door de Hongaarse rechter.
Het EHRM beschouwt deze maatregel niet als een disproportionele inmenging in het recht op vrijheid van vereniging. Het Hof wijst enerzijds
op de gelijkenis tussen de betreffende groepering en de Pijlkruisers, anderzijds refereert het Hof aan het intimiderende optreden in de betref-
TV CR APRIL 2015
ARTIKELEN
113
fende dorpen. Zo beschouwd is het verbod gestoeld op een combinatie
van het ideologisch karakter van de vereniging en de dreigende sfeer die
zij oproept.
Resumé
Een verbod van een vereniging is een verregaande inmenging in het artikel 11 EVRM vastgelegde recht. Het Hof onderzoekt dan ook nauwkeurig
of voldaan is aan het vereiste van een ‘pressing social need’, in het bijzonder ook in geval van een verbod van een politieke partij. Uit de jurisprudentie blijkt dat er in elk geval twee acceptabele gronden voor een verenigingsverbod zijn: de vereniging streeft antidemocratische doelen na, of de
vereniging maakt zich schuldig aan strafbare feiten en – pleidooien voor
– het gebruik van geweld.
In de jurisprudentie komen ook mengvormen naar voren. Een politieke
organisatie die streeft naar het afschaffen van de democratische rechtsorde kan zich tegelijkertijd schuldig maken aan strafbare feiten. Het Vona
arrest laat zich zo uitleggen, dat het veronderstelde antidemocratische karakter van de vereniging in elk geval in combinatie met het intimiderend
optreden een voldoende grond vormt voor een verbod. Teruggrijpend op
het Duitse recht zou juist uit dit optreden de ‘kämpferisch agressive’ opstelling van de organisatie kunnen blijken.
4. Nederland
Geschiedenis
Het recht op vrijheid van vereniging en vergadering is in 1848 in de
Grondwet vastgelegd, als reactie op het weinig liberale systeem van het
daarvóór geldende art. 291 van de Code Pénal. 44 Dat vereiste voor het oprichten van een vereniging, die met meer dan 20 leden wilde samenkomen, namelijk een voorafgaande autorisatie, 45 waaraan voorwaarden
konden worden verbonden.
Artikel 10 van de Grondwet van 1848 kende de wetgever de bevoegdheid
toe de uitoefening van het grond recht te regelen in ‘het belang der openbare orde’. De term werd nader ingevuld door de Wet vereniging en vergadering 1855 (WVV): ongehoorzaamheid aan of overtreding van de wet;
aanranding of bederf der goede zeden; stoornis in de uitoefening der
regten van wie het ook zij.
De WVV brak ten dele met het stelsel van voorafgaande autorisatie.
Voorafgaande goedkeuring door de Kroon bleef echter nodig voor het verkrijgen van volledige rechtspersoonlijkheid, een stelsel dat tot 1976 heeft
bestaan. In de loop der jaren werd de volledige rechtspersoonlijkheid
44 Eskes 1988, p. 32.
45 Tegen deelnemers aan verenigingen zonder autorisatie kon
door justitie worden opgetreden.
De bekendste casus is hier de
Afscheiding in 1834 van de gereformeerden van de Hervormde
Kerk. Zij weigerden een autorisatie te vragen nu zij zich als de
dogmatisch juiste voortzetting
van de Nederduits Hervormde
Kerk zagen. Zonder officiële autorisatie waren hun kerkelijke
bijeenkomsten straf baar en verschillende predikanten kwamen
in de gevangenis terecht.
114
46 Eskes 1988, p. 383.
47 De verbodenverklaring zou
naar zijn opvatting overigens
alleen door de Hoge Raad uitgesproken moeten kunnen worden,
waarbij unanimiteit een vereiste
is. Men vergelijke hier de eerder
genoemde versterkte meerderheid die naar Duits recht is vereist voor een partijverbod. Van
den Bergh 2014.
48 Eskes 1988, p. 383
49 Kamerstukken II, 1975/1976,
nr. 13872, 3, p. 38. Het recht op
vrijheid van vergadering (art. 9
GRw.) kent in zijn algemeenheid
de clausulering ‘behoudens
ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’, terwijl de delegatiemogelijkheid in het tweede lid
specifieke doelcriteria kent: bescherming van de gezondheid,
belang van het verkeer, bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Deze rechtsgoederen kunnen als elementen van de
‘openbare orde’ in publiekrechtelijke zin worden begrepen.
ARTIKELEN
APRIL 2015 TV CR
onder meer onthouden aan de Sociaal Democratische Bond (1884), en
tweemaal aan het COC (jaren zestig 20e eeuw). Die laatste weigeringen
waren onder meer gestoeld op het feit dat de activiteiten van deze vereniging haaks stonden op de in het BW expliciet vastgelegde norm van huwelijkstrouw. Getrouwde homoseksuele mannen werden namelijk gestimuleerd om hun seksuele voorkeur te erkennen en in praktijk te brengen.
Genoemde verenigingen konden zonder volledige rechtspersoonlijkheid
in beginsel wel blijven bestaan. De WVV bood ook de verdergaande mogelijkheid van een verbod van een vereniging. Zo werden in het eerste
kwart van de twintigste eeuw enkele hazardclubs verboden omdat ze zich
bezighielden met illegale kansspelen. 46 Ook de SDB onderging dat lot in
1894, naar aanleiding van een rede op het partijcongres, waarin expliciet
werd gesproken over ‘alle onwettelijke of wettelijke, vreedzame of gewelddadige middelen om het doel van de omwenteling te bereiken’.
Het idee dat een politieke partij niet alleen wegens het (gepropageerde)
gebruik van onwettige middelen, maar ook wegens het nastreven van antidemocratische doeleinden verboden zou moeten kunnen worden, werd
in 1936 uitdrukkelijk uitgesproken door Van den Bergh. De democratie
heeft naar zijn mening het recht zich te verdedigen tegen partijen die
haar onherroepelijk om zeep willen helpen. Vrijheid van (godsdienstige)
overtuiging en gelijkheid voor de wet zijn in de democratie als onaantastbare – zedelijke – beginselen te beschouwen. Zijn conclusie is dan ook
dat bedoelde partijen al op grond van het geldend recht (goede zeden) als
verboden verenigingen zijn aan te merken. 47
Over deze uitleg van het toen geldende recht valt te twisten. Volgens
Eskes biedt de WVV pas sinds 1971 de mogelijkheid van een verbod van
rechtspersonen om reden dat zij een bepaalde, verwerpelijke ideologie
verspreiden. De WVV werd in 1971 namelijk aangevuld met een meer expliciete verbodsgrond: het bedrijven, bevorderen, of in stand houden van
discriminatie van mensen wegens hun ras. 48 De verplichtingen op grond
van het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van
rassendiscriminatie noopten tot die aanvulling en overigens ook tot de
wijziging van art. 137 c en d Sr, waarin – onder meer - beledigende en
haatzaaiende racistische uitlatingen strafbaar werden gesteld.
Huidige regeling
Het huidige regime tot verboden verklaren en ontbinden van een rechtspersoon is gebaseerd op de Grondwet, zoals deze in 1983 is gewijzigd. Bij
deze wijziging zijn de vrijheid van vereniging en de vrijheid van vergadering in aparte bepalingen vastgelegd, juist om een beter onderscheid in
beperkingsmogelijkheden te kunnen maken. 49
TV CR APRIL 2015
ARTIKELEN
Het recht op vrijheid van vereniging kan beperkt worden bij de wet in het
belang van de ‘openbare orde’. De mogelijkheid van een verbod van een
vereniging met rechtspersoonlijkheid is geconcretiseerd in het BW. Op
grond van art. 2:20 lid 1 BW is de rechter bevoegd om op vordering van
het OM een rechtspersoon waarvan doel of werkzaamheid in strijd is met
de openbare orde verboden te verklaren en te ontbinden. Wanneer de
rechter oordeelt dat de werkzaamheden van een rechtspersoon in strijd
zijn met de openbare orde, is hij ook gehouden tot verbodenverklaring en
ontbinding.50 Een van de gevolgen van een verbodenverklaring is dat het
voortzetten van de rechtspersoon op grond van art. 140 lid 2 Sr strafbaar
wordt. Er is ook voorzien in een specifiek gevolg voor politieke partijen: de
Kiesraad schrapt de naam van de rechtspersoon uit het register zodat er
geen kandidatenlijst onder die naam kan worden ingediend (art. G2 lid 7
c Kieswet). De regering meende wél dat zeer terughoudend zou moeten
worden opgetreden tegen politieke partijen. In beginsel dient het oordeel
over hun standpunten aan de kiezer te worden overgelaten. Hun vrijheid
is echter niet onbegrensd.51
De term ‘openbare orde’
Een verbod is een zeer ingrijpende maatregel. Mede daarom werd het
handhaven van de term ‘openbare orde’ kritisch ontvangen. Burkens
sprak al voor de totstandkoming van de Grondwet over een ‘allesverslindende clausulering’.52 De term is in ieder geval onbepaald, wat tot onzekerheid kan leiden.53 Een van de problemen is dat de term in verschillende
rechtsgebieden een verschillende invulling krijgt.54 Zo zijn de op de
Gemeentewet gebaseerde bevoegdheden van de burgemeester op het
gebied van de ‘openbare orde’ met name bedoeld om daadwerkelijke en
dreigende verstoringen van de voorwaarden voor een ongestoord gemeenschapsleven tegen te gaan.55
De term ‘strijd met de openbare orde’ in art. 2:20 BW heeft een enigszins
andere betekenis.56 Zij ziet volgens de wetgever op werkzaamheden of een
doel in strijd met de algemeen aanvaarde grondvesten van ons rechtsstelsel;57 daaronder kunnen ook de goede zeden vallen.58 Het gaat overigens
alleen om strijd met als fundamenteel ervaren (ongeschreven) normen.59
Bij strijd met de openbare orde als bedoeld in art. 2:20 BW valt volgens de
wetgever te denken aan aantasting van vrijheid van anderen en aantasting
van de menselijke waardigheid: bedreiging met geweld, rassendiscriminatie, of stelselmatige fraude.60 Het moet volgens de regering gaan om
werkzaamheden die, indien ‘op grotere schaal toegepast, de samenleving
zouden ontwrichten’.61
Gezien de voorbeelden is het niet onwaarschijnlijk dat de term ‘strijd met
de openbare orde’ zowel kan zien op activiteiten in strijd met bestaande
115
50 Kamerstukken I, 1986/87,
nr. 17478, 57b, p. 4. Indien het
statutaire doel, maar niet de
werkzaamheid van een rechtspersoon in strijd is met de openbare orde, kan de rechter een
rechtspersoon een termijn geven
waarbinnen dat doel gewijzigd
dient te worden.
51 Kamerstukken II, 1984/85,
nr. 17476, 5, p. 3.
52 Burkens 1976, p. 710.
53 Van der Meulen 2000, p. 139.
54 Vgl. Snijders 2014.
55 Vgl. ABRvS 12 november
2014, 201406757/1/A.
56 Kamerstukken I, 1986/87,
nr. 17476, 57b, p. 3. Dat laat de
mogelijkheid onverlet dat de
term in oorsprong veeleer zag op
het samenkomen dan op het zich
verenigen.
57 Kamerstukken II, 1984/85,
nr. 17476, 5, p. 2-3. Men vergelijke hier art. 3:40 BW dat bepaalt
dat een rechtshandeling, waarvan de strekking of inhoud in
strijd is met de openbare orde of
de goede zeden is, nietig is.
58 Kamerstukken II 1976/77,
nr. 13872, 7, p. 32
59 Tekst en Commentaar BW,
Deventer 2013, p. 836.
60 Kamerstukken I 1984/85, nr.
17476, 5, p. 3.
61 Kamerstukken II, 1984/85,
nr. 17476, 5, p. 3.
116
ARTIKELEN
APRIL 2015 TV CR
strafrechtelijke normen (bedreiging, fraude) als op propaganda voor bepaalde ideeën, die niet stroken met de grondvesten van het staatsbestel
(propaganda voor rassendiscriminatie).62 De voorbeelden maken overigens niet onmiddellijk duidelijk wat de goede zeden precies voor – aanvullende - rol spelen.63 Eventueel zouden deze antwoord kunnen geven op
de vraag of bepaalde normen als fundamenteel te beschouwen zijn.
Jurisprudentie
Bij de procedure van het OM tot verbodenverklaring van de Harlinger
Hell’s Angels64 stond de overtreding van strafrechtelijke normen centraal.
De eigen gedragingen van het Harlinger chapter, die uit maatschappelijk
ongewenst gedrag bestaan of mogelijk als strafbare feiten zijn aan te
merken, vormden echter niet een zodanige ernstige inbreuk op de openbare orde dat een verbodenverklaring en ontbinding gerechtvaardigd was.
De ontwrichtende werking ontbrak. Dat zou anders kunnen zijn bij het
bestaan van een ‘structurele situatie en cultuur van het begaan van handelingen in strijd met de openbare orde – zoals het plegen van strafbare
feiten – door de members (en bestuurders)’. De Hoge Raad verwierp het
beroep tot cassatie, zodat het oordeel van het Gerechtshof Leeuwarden,
dat er onvoldoende grond voor een verbodenverklaring en ontbinding
was, in stand bleef.65
62 De regering verwees daarbij
naar de ideeën van Van den
Bergh, zie uitgebreider Eskes
1988, p. 576-577.
63 Van der Pot 2014, p. 363.
64 HR 26 juni 2009, ECLI: NL:
HR 2009: BI1124 (Hell’s Angels
Harlingen).
65 HR 26 juni 2009, BI1124.
66 HR 30 september 1997, NJ
1998, 118.
67 Kamerstukken I, 1986/87,
nr. 17478, 57b, p. 4.
Bij de procedure tot verbodenverklaring van CP 86 stonden de ‘constitutionele grenzen’ voorop, ook al waren die op hun beurt in de strafwet vastgelegd. De werkzaamheden van CP 86 waren volgens de rechter in strijd
met de algemeen aanvaarde grondvesten van ons staatsbestel als vrijheid
en menselijke waardigheid. Met de werkzaamheden werd volgens de
rechter niets anders beoogd dan het aanzetten tot discriminatie. De vereniging was eerder al strafrechtelijk veroordeeld wegens het aanzetten tot
discriminatie, en door de rechter zelfs als – een onderdeel van – een criminele organisatie veroordeeld.66
Het verbod van de partij strookt dan ook met de overwegingen van de
wetgever, dat er geen grond bestaat te betwijfelen dat rassendiscriminatie
geacht kan worden in strijd te zijn met de openbare orde, de goede zeden
of met beide.67 Daarbij had de wetgever gewezen op de internationale verplichting om organisaties die aanzetten tot rassendiscriminatie te verbieden (art. 4 CERD). Onder het aanzetten tot rassendiscriminatie valt niet
alleen het aanzetten van burgers om de (straf)bepalingen, die discriminatie verbieden, te overtreden, maar ook politieke propaganda voor discriminerende maatregelen. Daarom kan er van constitutioneel-rechtelijke grenzen gesproken worden. Dat strookt met het feit dat de grondwetgever een
misbruik-van-grondrecht-bepaling overbodig achtte, onder meer omdat
TV CR APRIL 2015
ARTIKELEN
117
de strafrechtelijke normen tegen racistische uitlatingen soelaas zouden
kunnen bieden bij het tegengaan van activiteiten die als misbruik van
grondrecht zijn te kenmerken.68
De procedure tot verbodenverklaring en ontbinding van vereniging
‘Martijn’ wegens haar werkzaamheid, bestaande uit uitlatingen op de site
en in interviews met bestuurders, is moeilijker te duiden. Het
Gerechtshof was van oordeel dat de werkzaamheid wel de als wezenlijk
ervaren beginselen van ons rechtsstelsel aantastte, omdat de uitlatingen
seksueel contact met jonge kinderen bagatelliseren en zelfs verheerlijken,
maar zag geen – dreigende – ontwrichting, nu de uitlatingen kunnen
worden tegengesproken en de vereniging ook al 30 jaar bestaat.69
Naar het oordeel van Hoge Raad is wel aan de vereisten voor een verbod
voldaan. De Hoge Raad casseert en doet de zaak zelf af: de vereniging
‘Martijn’ wordt op grond van art 2:20 BW verboden en ontbonden.70 De
Hoge Raad doet zijn oordeel op een aantal pijlers steunen. Zo gaat de
Hoge Raad betrekkelijk uitgebreid in op de internationale verplichtingen
van Nederland om kinderen te beschermen tegen seksuele handelingen.
Tevens lijkt de Hoge Raad het aantasten van het beginsel dat kinderen bescherming toekomt zelf al – potentieel – ontwrichtend te achten. Die
indruk wordt versterkt door de nadruk waarmee de Hoge Raad wijst op
het feit dat de wetgever ook ‘de goede zeden’ onder ‘de openbare orde’ in
art. 2:20 BW heeft geschaard. De Hoge Raad stelt voorts dat het verheerlijken en bagatelliseren drempels kan wegnemen om seksueel contact
met kinderen te hebben. Mede daarom kan het, indien op grote schaal
toegepast, ontwrichtend werken.
Daarmee lijkt de Hoge Raad voor twee ankers te gaan liggen. Enerzijds is
de bescherming van jeugdigen tegen seksuele handelingen als een vaststaande zedelijke norm te beschouwen, die ook verdragsrechtelijk erkend
is en deel uitmaakt van de grondslagen van de rechtsorde. Het propageren van een andere moraal kan dan in strijd komen met de grondvesten
van de rechtsorde.71 Tegelijkertijd wijst de Hoge Raad op een verband
tussen de werkzaamheid van de vereniging en strafbare feiten door te benadrukken dat er drempels worden weggenomen. Het verband tussen uitlatingen en strafbare feiten wordt overigens niet nader aannemelijk
gemaakt.72
Waar in het Hell’s Angels arrest van de Hoge Raad de vraag centraal staat
of er sprake is van aan de vereniging toe te rekenen strafbare feiten,73 is
dat hier niet beslissend; het ‘wegnemen van drempels’ voor het begaan
van strafbare feiten komt daar in zeker opzicht voor in de plaats. Dat is
echter een tamelijk onbestemd criterium. Het in algemene zin prediken
dat eigendom diefstal is, verlaagt mogelijkerwijs de drempels voor het
68 Kamerstukken II,1975/76,
nr. 13872, 7, p. 4.
69 Gerechtshof ArnhemLeeuwarden 2 april 2013, ECLI:
NL: GHARL: 2013: BZ6041. In
zeker opzicht te vergelijken met
de redenering van het EHRM ten
aanzien van een vereniging van
krakers, zie noot 30. Zie uitgebreid over het arrest van het
Gerechtshof, Molier 2013.
70 HR 18 april 2014, ECLI: NL:
HR: 948.
71 Vgl. ook al Molier 2013.
72 Vgl. Schutgens 2014, p. 838.
73 Zie ook Brouwer 2014, p.
2369, die wijst op het onderscheid tussen de Conclusie van
de AG, die spreekt over ‘een
structureel patroon van straf bare
feiten’ en de Hoge Raad zelf die
de mogelijkheid openlaat dat
oom andere gedragingen dan
straf bare feiten een rol kunnen
spelen.
118
ARTIKELEN
APRIL 2015 TV CR
begaan van vermogensdelicten. Het verkondigen van het ideaal van de
jihad en van de vestiging van een kaliefstaat verlaagt wellicht de drempel
voor - het werven voor - de gewapende strijd.74 Deze uitleg van art. 2:20
BW doet derhalve de vraag opkomen of een vereniging, die genoemde idealen verkondigt, verboden zou kunnen worden, zonder dat zij zich op
zichzelf schuldig maakt aan strafbare feiten.
De Hoge Raad wijst in de zaak Martijn overigens uitdrukkelijk op het
Vona arrest van het EHRM, waarin het verbod van de vereniging als
noodzakelijk in een democratische samenleving beschouwd kon worden
gezien de antidemocratische denkbeelden en de in het openbaar genomen stappen om die denkbeelden te realiseren. In geval van Martijn zou
ter vergelijking gewezen kunnen worden op de denkbeelden die in strijd
zijn met de grondvesten van ons rechtsstelsel en de concrete stappen, namelijk het verheerlijkende en bagatelliseren. Samen dragen die dan het
verbod.
De Hoge Raad laat de uitleg van ‘in strijd met de openbare orde’ ook meer
in het algemeen samenvallen met de uitleg die het EHRM geeft aan
‘noodzakelijk in een democratische samenleving’ in geval van een verbod
van een vereniging. Dat is enerzijds te begrijpen omdat de Nederlandse
rechter een vereniging pas mag verbieden wegens werkzaamheden in
strijd met de openbare orde, indien het verbod ook ‘noodzakelijk is in een
democratische samenleving’.75 Anderzijds sluit het EVRM niet uit dat het
nationale recht meer bescherming biedt aan verenigingen dan het verdrag; een vereniging waarvan het verbod ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’ geacht kan worden te zijn, hoeft dus niet per se op
grond van art. 2:20 BW verboden te (kunnen) worden. Dat zou het geval
kunnen zijn omdat in Nederland niet dezelfde constitutioneel rechtelijke
grenzen aan de vrijheid van vereniging getrokken worden als onder het
EVRM aanvaardbaar zijn. De gelijkstelling door de Hoge Raad lijkt dat uit
te sluiten: de door het EHRM erkende constitutioneel-rechtelijke grenzen
worden in het openbare orde begrip geïncorporeerd.
74 Vgl. het feitencomplex in Rb.
Den Haag 1 december 2014,
ECLI: NL: RBDHA: 2014: 14648.
75 Zie voor de inschatting dat de
klacht van ‘Martijn’ bij het
EHRM niet tot een veroordeling
van Nederland zal leiden,
Schutgens 2014, p. 839.
76 Hof Leeuwarden 21 november 2011, ECLI: NL: GHLEE:
2011: BU 4940.
De gronden voor het verbod van Martijn zijn in elk geval diffuser dan bij
het propageren van rassendiscriminatie. Dat laatste heeft de wetgever uitdrukkelijk genoemd als een voorbeeld van een werkzaamheid in strijd
met de ‘openbare orde’. Bovendien is het zelf ook strafbaar gesteld. Voor
het verheerlijken en bagatelliseren van pedofiele contacten geldt dat niet.
Een artikel 12 Sv procedure tegen de vereniging Martijn is in het verleden
dan ook op niets uitgelopen.76
Dat leidt tot de vraag of het niet vreemd is dat gedragingen die niet strafbaar zijn, toch zodanig ernstig zijn dat zij de grond kunnen vormen voor
TV CR APRIL 2015
ARTIKELEN
119
een verenigingsverbod. Of omgekeerd: dat werkzaamheden die volgens
de Hoge Raad een grote bedreiging vormen van wezenlijke publieke belangen (beschermen grondvesten rechtsstelsel, tegengaan ontwrichting)
geen strafbare feiten opleveren. Een door een individu of een groepje individuen beheerde site met vergelijkbare bagatelliserende en verheerlijkende uitlatingen kan immers door het OM in het geheel niet kan worden
aangepakt. En het zich ‘verenigd’ hebben lijkt de uitlatingen niet een
geheel ander karakter te geven.77
Het ambigue karakter van het verbod maakt in elk geval niet duidelijk
welke ruimte er in Nederland bestaat om in verenigingsverband te ijveren
voor volstrekt andere zeden en voor een aanpassing van de zedelijkheidswetgeving, in het bijzonder ook van de strafbepalingen ten aanzien van
pedo-seksuele gedragingen. Een dergelijk streven zal immers al snel motieven aandragen die als bagatelliseren en verheerlijken kunnen worden
beschouwd.
Meer in het algemeen is het onzeker in hoeverre een vereniging die afwijkende en verregaande idealen verkondigt, maar zich niet schuldig maakt
aan strafbare feiten, toch verboden kan worden, omdat haar werkzaamheden en meer in het bijzonder de door haar gedane uitlatingen als ‘drempelverlagend’ zijn aan te merken.
Résumé
In Nederland kan de rechter een vereniging verbieden wegens een doel of
werkzaamheid in strijd met de openbare orde. Van strijd met de openbare
orde is sprake bij het aantasten van de grondvesten van het rechtsstelsel
en een – potentieel – ontwrichtende werking. Daarbij kan in de eerste
plaats gedacht worden aan het – structureel – overtreden van bepaalde
rechtsnormen. Het propageren van bepaalde denkbeelden kan eveneens
in strijd zijn met de openbare orde. Het duidelijkste voorbeeld is het verspreiden van racistische denkbeelden, dat overigens zelf ook strafrechtelijk is verboden.
Het is niet zeker welke ‘constitutioneel-rechtelijke’ grenzen er nog meer
bestaan, tenzij de overwegingen van de Hoge Raad in het Martijn-arrest
zo moeten worden begrepen dat de EVRM-benadering, die tot op zekere
hoogte te vergelijken is met de Duitse benadering, in de uitleg van het
begrip ‘strijd met de openbare orde’ is opgenomen. Ook dan blijft het onduidelijk in hoeverre een (politieke) vereniging nog mag ijveren voor het
omlaag brengen van de wettelijke leeftijd, waarop kinderen seksueel contact met volwassenen mogen hebben. Wat zijn met andere woorden precies de bedoelde grondvesten en wat is ‘drempelverlagend’?
77 Dat is een verschil met het
Vona arrest van het EHRM; het
intimiderende karakter van de
werkzaamheden van de vereniging vloeit hier mede voort uit
het gezamenlijke optreden.
Daardoor raakt het ook sterker
aan de ‘openbare orde’ in publiekrechtelijke zin.
120
ARTIKELEN
APRIL 2015 TV CR
5. Conclusie
78 Kamerbrief 27 juni 2014,
2014-0000328928; zie ook
Staatscommissie Grondwet,
Rapport 2010, p. 36 e.v.
Het verbod van een vereniging is een zeer vergaande inmenging in de
vrijheid van vereniging. Het verbod is pas proportioneel indien er zwaarwegende en welomschreven belangen in het geding zijn. In het Duitse
recht zijn de verschillende doelcriteria in de grondwet vastgelegd; daarnaast speelt het evenredigheidsbeginsel bij de toepassing een belangrijke
rol. De jurisprudentie van het EHRM maakt eveneens duidelijk dat er belangrijke rechtsgoederen in het geding moeten zijn en er sprake dient te
zijn van een ‘pressing social need’ om het verbod van een vereniging te
rechtvaardigen.
In het Nederlandse recht wordt de term ‘strijd met de openbare orde’ gehanteerd. Dat is een op zichzelf betrekkelijk onbepaald en ruim begrip.
Uit de uitleg van de term door wetgever en rechter (‘grondvesten rechtsstelsel’, ‘potentiële ontwrichting van de samenleving’) blijkt echter wel degelijk dat er grote belangen op het spel moeten staan, alvorens een verbod
is toegestaan. Uit de wetsgeschiedenis kan bovendien worden afgeleid dat
de term niet alleen van toepassing is op handelingen die bestaande
rechtsnormen overtreden, maar ook op werkzaamheden die bestaan uit
propaganda tegen bepaalde – welhaast onveranderbare – grondvesten van
het rechtsstelsel. Het belangrijkste voorbeeld is het propageren van rassendiscriminatie, dat overigens ook strafbaar is gesteld.
Dat wil niet zeggen dat de uitleg van de term ‘strijd met de openbare
orde’, daaronder begrepen de goede zeden, op alle punten even helder is.
Het is onduidelijk wat de grondvesten van ons rechtstelsel precies zijn, in
hoeverre deze een onveranderbare status hebben, en wanneer het afwijzen van die grondvesten op een zodanige manier geschiedt dat ook de
ontwrichting in beeld komt. Welke positie heeft bijvoorbeeld een vereniging die in algemene, enthousiaste bewoordingen pleit voor het vestigen
van een kalifaatstaat? In het verlengde daarvan is het evenmin duidelijk
of een politieke partij, die zich vooral richt op het wijzigen van de rechtsorde een andere positie inneemt dan een vereniging, die eerder zeden en
cultuur wil veranderen.
De geconstateerde onduidelijkheid kan op verschillende manieren worden
verminderd. Een eerste mogelijkheid is dat de grondwetgever de grondvesten van het rechtsstelsel nader omschrijft. Men denke aan het voornemen van de regering om in de Grondwet vast te leggen dat Nederland een
democratische rechtsstaat is.78 Dat zou gevolgd kunnen worden door het
recht op – onaantastbaarheid van de – menselijke waardigheid, waarnaar
wetgever en rechter zo nu en dan lijken te verwijzen. Overigens zorgt het
opnemen van dergelijke uitgangspunten in de Grondwet nog niet voor
een onveranderbare status.
TV CR APRIL 2015
ARTIKELEN
Los daarvan, zou ‘strijd met de openbare’ – analoog aan het Duitse recht –
uitgelegd kunnen worden als strijd met het strafrecht enerzijds en strijd
met de constitutionele grondvesten anderzijds. In beide gevallen zou de
bijkomende eis van de (potentieel) ontwrichtende werking gehandhaafd
moeten blijven om de ernst van de inmenging te kunnen rechtvaardigen.
Een alternatieve benadering is dat er, zeker in geval het gaat om uitlatingen, pas van strijd met de openbare orde sprake kan zijn indien strafrechtelijke normen worden overschreden. In dat geval wordt juist niet naar het
Duitse tweeledige systeem gestreefd. Of beter gezegd: het maken van propaganda gericht tegen bepaalde grondvesten van het rechtsstelsel zal een
strafbaar feit moeten zijn, alvorens er een verbod van een vereniging op
gebaseerd kan worden. Overtreding van bestaande strafbepalingen is in
dat geval een noodzakelijke voorwaarde voor een verbod. Het is geen voldoende voorwaarde: aantasting van de grondvesten van het rechtsstelsel
en ontwrichtende werking kunnen als bijkomende voorwaarden blijven
gelden. Het belangrijkste voordeel is dat de rechtszekerheid toeneemt.
Het OM zal immers steeds moeten aantonen dat de werkzaamheden op
zijn minst bepaalde, concreet omschreven, delictsomschrijvingen
vervullen.
Literatuur
Albrecht 2012
F. Albrecht, ‘Das Verbot Strafrechtswidriger Vereine, Zeitschrift für
Verwaltungsrecht Online, 2012/nr. 1, p. 1
Aydin 2006
Ö.D. Aydin, Die strafrechtliche Bekämpfung von Hassdelikte in
Deutschland und in den Vereinigten Staten von Amerika, Freiburg im
Breisgrau: Edition Iuscrim 2006
Baudewin 2013
C. Baudewin, ‘Das Vereinsverbot, Neue Zeitschrift für
Verwaltungsrecht 2013, 1049 e.v.
Van den Bergh 2014
G. van den Bergh, ‘De democratische staat en de niet-democratische
partijen, in: Wat te doen met antidemocratische partijen? (inl. B.
Rijpkema), Amsterdam: Elsevier 2014
Brouwer 2014
J. Brouwer, ‘Reactie op Enige observaties naar aanleiding van de zaak
Martijn, NJB 2014, p. 2369
121
122
ARTIKELEN
APRIL 2015 TV CR
Burkens 1976
M.C. Burkens, ‘Grondrechten in een nieuwe Grondwet, NJB 1976, p.
710
Buyse 2013
A. Buyse, ‘Contested contours: the limits of freedom of expression
from an abuse of rights perspective – Article 10 and 17 ECHR’, in: E.
Brems & J. Gerards (ed.), Shaping Rights in the ECHR, Cambridge:
University Press 2013, p. 183 – 210
Cannie en Voorhoof 2011
H. Cannie en D. Voorhoof, ‘The Abuse Clause and Freedom of
Expression in the European Human Rights Convention: An Added
Value for Democracy and Human Rights Protection? ’, NQHR 2011
Eskes 1988
J.A.O. Eskes, Repressie van politieke bewegingen in Nederland: een juridisch-historische studie over het Nederlandse publiekrechtelijke verenigingsrecht gedurende het tijdvak 1798-1988, Zwolle, 1988
Van der Meulen 2000
B.M.J. van der Meulen, ‘Artikel 8’, in: A.K. Koekkoek (red.), De
Grondwet, Deventer 2000, p. 139
Molier 2013
G. Molier, ‘De Vereniging Martijn mag toch bestaan’, NJB 2013, p.
1502-1509
Morlok 2013
M. Morlok, ‘Das Parteiverbot’, Juristische Ausbildung, 2013, p. 317-325
Müller 2012
J-W. Müller, ‘Militant democracy’, in: M. Rosenfeld & A. Sajó, Oxford
Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford: University Press
2012, p. 1253-1269
Nieuwenhuis 2013
A.J. Nieuwenhuis, ‘Vrijheid van vereniging, vergadering en betoging’,
in: J. Gerards (red.) Grondrechten, Nijmegen 2013, p. 109 e.v.
Van der Pot 2014
C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht (bewerking D.J. Elzinga, R. de Lange, H.G. Hoogers), Deventer 2014
Schutgens 2014
R.J.B. Schutgens, Noot bij HR 18 april 2014, ECLI: NL: HR: 2014:
948, Ars Aequi 2014, p. 838
Shirvani 2009
F. Shirvani, ‘Parteienfreiheit, Parteienöffentlichkeit und die
Instrumente des Verfassungsschutzes’, AöR 2009, p. 572 e.v.
TV CR APRIL 2015
ARTIKELEN
Snijders 2014
H. Snijders, ‘Openbare Orde, rechtspersonen, en mensenrechten.
Enige observaties naar aanleiding van de zaak Martijn’, NJB 2014, p.
1606-1611
Ziekow 2012
J. Ziekow, ‘Vereinigungsfreiheit’, in: D. Merten & H.J. Papier,
Handbuch der Grundrechte, Band IV, Heidelberg 2012, p. 1213-1246
123