Nederland is niet ziek meer Van WAO-debakel naar WIA

PUBLIEKSVERSIE
Nederland is niet ziek meer
Van WAO-debakel naar WIAmirakel
Philip de Jong
Willem Velema
met medewerking van AStri
beleidsonderzoek en advies
Den Haag, december 2010
Inhoud
I
Het WIA-mirakel ......................................................1
Box 1: Het WIA-mirakel: nieuwe regels voor een oud
probleem .................................................................10
Box 2: Naamloze helden: de hoofdrolspelers van het WIAmirakel ....................................................................14
II
Waarom dit onderzoek? ..........................................19
III
Doel en opzet van het onderzoek............................23
Box 3: De gegevens: steekproeven, vervolgmetingen, en
enquêtes...................................................................31
IV
Het WIA-mirakel: goed nieuws en slecht nieuws ..35
V
Het WIA-mirakel verklaard....................................52
VI
Beter worden...........................................................60
I
Het WIA-mirakel
Wetenschappelijk onderzoek ten behoeve van politiek en bestuur
richt zich zo goed als altijd op maatschappelijke problemen – hoe
ernstiger, hoe beter. Het onderzoek waarvan wij hier de resultaten
presenteren, valt wat dat betreft uit de toon. Onze opdracht was om
meer inzicht te verkrijgen in wat juist als een van de aangenaamste
verrassingen van de afgelopen jaren mag gelden: de scherpe
recente daling van het aantal nieuwe uitkeringen voor
arbeidsongeschiktheid.
Die daling overtreft alle verwachtingen en werd door ons dan
ook, zonder veel overdrijving, ‘het WIA-mirakel’ gedoopt. WIA is
de roepnaam van de Wet werk en inkomen naar
arbeidsvermogen, die in 2006 de WAO verving. Dat was het
sluitstuk van een stelselhervorming van de wettelijke
arbeidsongeschiktheidsverzekering, waarmee in 2002 een begin
werd gemaakt.
Het nieuwe WIA-bestel lijkt ten lange leste een eind te
hebben gemaakt aan het WAO-debakel, de explosieve, onstuitbare,
maar ten dele door ziekte en gebrek van werknemers te verklaren,
groei van het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen sinds de
jaren zeventig. De daling van de ‘instroom’ in de WAO en (na
2006) de WIA, begon in 2003. Al na een paar jaar was het aantal
nieuwe WIA-uitkeringen met ongeveer zeventig procent gedaald,
vergeleken met het oude WAO-regime.
‘Nederland is ziek’, was eind jaren tachtig het harde oordeel
van de toenmalige premier Ruud Lubbers over het WAO-debakel.
Getuige het WIA-mirakel, hebben we die tijd eindelijk achter de
rug: in 2010 is Nederland niet ziek meer.
Met de uit zijn voegen barstende WAO was Nederland
tientallen jaren een afschrikwekkend voorbeeld voor de hele
beschaafde wereld. Sinds kort zijn wij, in overeenstemming met het
aloude nationale zelfbeeld als ‘gidsland’, zowaar voor deskundige
waarnemers uit andere landen een lichtend voorbeeld geworden.
Voor die buitenlanders is de vraag niet langer hoe zij de ooit zo
angstaanjagende Dutch figures moeten vermijden, want
tegenwoordig is de WIA-instroom ook naar internationale
maatstaven heel laag.
1
Buitenlandse deskundigen willen daarom nu vooral graag
weten hoe Nederland het voor elkaar heeft gekregen de instroom
van nieuwe arbeidsongeschikten zo drastisch omlaag te krijgen.
Ons onderzoek is de eerste serieuze poging om op basis van
empirische gegevens op die vraag een antwoord te geven.
Gek genoeg drong het verheugende nieuws over het WIAmirakel nog nauwelijks tot media en publiek door. De verrassende
ontknoping in een van de meest weerbarstige en geruchtmakende
dossiers die de Nederlandse politiek de afgelopen decennia heeft
gekend, vond in vrijwel perfecte mediastilte plaats. Tegenwoordig
gelden er in het publieke debat kennelijk andere prioriteiten.
De contouren van het WIA-mirakel
De onstuimige groei van het aantal arbeidsongeschikten sinds de
jaren zeventig, leidde al in de jaren vlak voor de eeuwwisseling tot
forse ingrepen. Deze bleken echter niet voldoende om de WAO
onder controle te krijgen. Het schrikbeeld van een miljoen
arbeidsongeschikten was in 2002 bijna werkelijkheid geworden.
De teller stond toen op 993.000. Hiervan zaten 792.000
personen in de WAO, de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor
werknemers. De overige 201.000 kregen een uitkering voor
zelfstandigen (de inmiddels opgeheven WAZ) of voor
jonggehandicapten zonder arbeidsverleden (Wajong).
In 2006 kreeg het nieuwe WIA-stelsel zijn beslag. In
november 2009 telde het UWV nog maar 604.000
arbeidsongeschikte werknemers die een WAO of WIA uitkering
ontvingen. Het beroep op de Wajong, waaraan de hervormingen –
en dus ook de zegeningen – van het WIA-stelsel volledig voorbij
gingen, bleef in diezelfde periode evenwel gestadig doorgroeien.
2
Figuur 1. WAO / WIA Instroompercentages naar geslacht, 19712008
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
19
71
19
73
19
75
19
77
19
79
19
81
19
83
19
85
19
87
19
89
19
91
19
93
19
95
19
97
19
99
20
01
20
03
20
05
20
07
0,00%
IP MANNEN
IP VROUWEN
Figuur 1 toont kort en krachtig de contouren van het WIA-mirakel.
De grafiek laat voor de periode tussen 1971 en 2008 zien hoeveel
werknemers (uitgedrukt als percentage van de beroepsbevolking en
uitgesplitst naar mannen en vrouwen) in een groot aantal peiljaren
voor het eerst een arbeidsongeschiktheidsuitkering kregen op grond
van de WAO of de WIA.
De beide uiteinden van de grafiek springen het meest in het
oog. Aan het begin is de spectaculaire groei in de jaren zeventig te
zien, waardoor Nederland in no time wereldrecordhouder
arbeidsongeschiktheid werd. Een resultaat dat door de wetgever in
de verste verte niet was beoogd of voorzien. En al helemaal niet
gewenst.
In de loop van de jaren werd dit extreem hoge niveau, vooral
onder mannelijke werknemers, periodiek wel wat teruggedrongen.
Met name na de forse ingrepen in de jaren negentig van de vorige
eeuw. Die daling werd in de jaren negentig evenwel voor een
belangrijk deel weer ongedaan gemaakt door een nieuw probleem:
3
de razendsnelle stijging van het aantal vrouwelijke werknemers
met een WAO-uitkering.
Pas na 2003 zette er een scherpe daling in, zoals het einde
van de grafiek toont. Die daling was nog spectaculairder dan de
explosieve groei van de beginjaren van de WAO. Met de komst
van de WIA in 2006 bereikte het instroompercentage een historisch
dieptepunt. Ook de verontrustende en voortdurend toenemende
verschillen tussen mannen en vrouwen verdwenen in de afgelopen
jaren als sneeuw voor de zon: vrouwelijke werknemers hadden in
2009 nog maar een iets grotere kans om in de WIA te belanden dan
mannen. Sinds 2008 is de instroom in de WIA weer enigszins
gestegen, maar de verbluffende structurele verbetering sinds 2003
lijkt grofweg stand te houden. Hopelijk voorgoed.
Het WIA-mirakel was niet alleen of vooral te danken aan een
strengere beoordeling van de aanvragen voor
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Ook het aantal aanvragen voor
een WAO/WIA-uitkering is sinds kort scherp gedaald. In 2002
vroegen nog 120.000 werknemers een WAO-uitkering aan, terwijl
het aantal WIA-aanvragen in 2008 nog maar op 40.000 lag.
Figuur 2 laat zien dat het WIA-mirakel niet alle problemen
rond arbeidsongeschiktheid uit de wereld heeft geholpen. De
financiële lasten voor de wettelijke
arbeidsongeschiktheidsverzekering in Nederland zijn nog altijd
zeer aanzienlijk. De kosten dalen ook veel minder snel dan de
WIA-instroom. Dat komt vooral door de nasleep van de
ontsporingen uit het WAO-verleden. De WAO blijft tot in lengte
van dagen een hele dure erfenis voor de actieve beroepsbevolking,
die de WIA-premies moet opbrengen waaruit ook de ‘oude
gevallen’ uit de WAO een uitkering ontvangen. Werknemers zullen
nog tientallen jaren een pittige rekening gepresenteerd krijgen voor
de zonden van hun voorvaderen.
4
Figuur 2. AO-gerechtigden als percentage van de
beroepsbevolking (linkeras) en AO-uitkeringslasten als
percentage van het BBP (rechteras), 1971-2008a
12,0%
4,5%
4,0%
10,0%
3,5%
8,0%
3,0%
2,5%
6,0%
2,0%
4,0%
1,5%
1,0%
2,0%
0,5%
0,0%
0,0%
71
75
79
83
87
AO-ontvangers
91
95
99
03
07
AO-uitkeringslasten
a) AO-ontvangers zijn alle WAO, WAZ en Wajong gerechtigden gemeten na
herleiding tot volledige arbeidsongeschiktheid (heva) en WIA-gerechtigden in
personen als percentage van de beroepsbevolking plus de AO-ontvangers.
De daling van het totale aantal personen dat tussen 1971 en 2008
een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontving (linker schaal, rode
lijn, uitgedrukt als percentage van de beroepsbevolking), was
daardoor heel wat minder fors dan de daling van de instroom in
WAO en WIA. Datzelfde geldt voor de totale kosten die met alle
uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid gemoeid zijn (rechter
schaal, blauwe lijn, uitgedrukt als aandeel van het nationaal
inkomen, BBP).
De ontwikkeling van het totale aantal arbeidsongeschikten en
de totale kosten levert lang niet zo’n rooskleurig beeld op als ons
enthousiasme over het WIA-mirakel zou doen vermoeden. Dat
komt onder meer doordat de hervormingen van het WIA-bestel
alleen onder werknemers effect heeft gehad. Dat eclatante succes
wordt vrijwel volledig teniet gedaan door de zorgwekkende,
5
aanhoudende stijging van het aantal jonggehandicapten zonder
arbeidsverleden in de Wajong.
Bovendien zijn de WAO-uitkeringen van het enorme
stuwmeer van ‘oude gevallen’ dat tot 2002 in de WAO gestadig
werd opgebouwd, nog altijd verantwoordelijk voor meer dan de
helft van de ruim €12 miljard die jaarlijks wordt uitgekeerd op
grond van alle wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen.
Nog tientallen jaren zal de WAO de collectieve lastendruk
aanzienlijk vergroten, zij het dat de WAO langzaam maar zeker
leeg loopt.
Het aantal uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid en de
kosten die daarmee gepaard gaan, stegen tot 1985 explosief. In
1976 werd de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW)
ingevoerd, waardoor ook zelfstandigen en jonggehandicapten die
nooit gewerkt hebben, aanspraak konden maken op een wettelijke
verzekering voor arbeidsongeschiktheid. Het aantal
uitkeringsgerechtigden nam daarna uiteraard met een sprong toe.
Maar ook daarna ging de groei van het aantal arbeidsongeschikten
onverstoorbaar verder, zij het sinds 1980 in een wat gematigder
tempo.
Pas na de ingrepen in de jaren 1993-1998 nam het totale
aantal arbeidsongeschikten af, althans in verhouding tot de (sterk
gegroeide) beroepsbevolking. Sinds 2003 zette die daling nog
sterker door, maar lang niet zo opvallend als onder de werknemers
in de WAO/WIA.
Nederland en de rest van de wereld
Tabel 1. Aantal werklozen en AO-gerechtigden als percentage
van de bevolking 15-64 jaar
Werkloosheid 2008
AO-gerechtigden 2007
Som
Nederland
2,35
8,00
10,35
Duitsland
5,77
4,20
9,97
België
4,24
6,00
10,24
V.K.
4,15
7,00
11,15
V.S.
5,35
6,00
11,35
Zweden
5,00
9,50
14,50
Bron: OECD, Employment Outlook 2009
6
De sterke daling van het aantal nieuwe arbeidsongeschikten dat een
WIA-uitkering krijgt, wekt sinds kort internationale afgunst. Maar
als we het WIA-mirakel in een wat wijder perspectief plaatsen,
komt Nederland internationaal weer heel wat minder goed uit de
verf, zo leert ons Tabel 1.
In 2007 ontving 8% van de bevolking tussen de 15 en 64
jaar een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Internationaal gezien is
dat nog steeds veel voor een hoog ontwikkeld land: alleen Zweden
doet het op dit punt slechter. Daarbij moet wel in het oog worden
gehouden dat in de Nederlandse totaalcijfers de ‘oude gevallen’
van de WAO een zeer beduidend ‘dood gewicht’ vormen en de
Wajong een steeds groter probleem aan het worden is. Als het
WIA-mirakel beklijft en nog wordt uitgebouwd, zal dit percentage
op den duur gaan dalen.
Uit de tabel blijkt ook dat de relatief lage Nederlandse
werkloosheid voor een deel moet zijn veroorzaakt doordat
werknemers die elders als werklozen te boek staan, bij ons op grote
schaal WAO-uitkeringen hebben gekregen. Als we de cijfers voor
werkloosheid en arbeidsongeschiktheid bij elkaar optellen vallen de
verschillen met onze buurlanden helemaal weg en worden die met
Engeland en de Verenigde Staten veel kleiner.
Dat wil overigens niet zeggen dat een toekomstige verdere
daling van de Nederlandse score voor arbeidsongeschiktheid
onvermijdelijk tot hogere werkloosheid moet leiden. Dat zal de
toekomst moeten uitwijzen. Het resultaat is mogelijk veel
gevoeliger voor effectief beleid dan deze statistieken kunnen doen
vermoeden.
De ervaringen met het WIA-mirakel wijzen duidelijk in die
richting. Sinds 2002 daalde het aantal nieuwe
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen onder werknemers spectaculair,
maar de werkloosheid nam in diezelfde periode bij lange na niet
navenant toe.
Een dure erfenis
De WAO was de in 2005 door de WIA vervangen wettelijke
arbeidsongeschiktheidsverzekering voor werknemers met een, naar
internationale maatstaven, zeer ruimhartige dekking. De WAO
werd in 1967 ingevoerd, met hoog gespannen verwachtingen over
7
de mogelijkheden voor de reïntegratie van arbeidsongeschikte
werknemers. Maar al na enkele jaren liep de zaak stevig uit de
hand.
In 1976 konden ook zelfstandigen en jonggehandicapten van
een volksverzekering (AAW) gebruik gaan maken die voor deze
groepen hetzelfde risico dekte. Deze gelegenheid werd door de
wetgever niet aangegrepen om de opzichtig falende
uitvoeringspraktijk van de WAO te beteugelen.
De explosieve groei van het aantal arbeidsongeschikten werd
vooral veroorzaakt doordat wat in andere landen als werkloosheid
werd geregistreerd, bij ons onder de medische deken werd gestopt.
Werklozen kregen op grote schaal een
arbeidsongeschiktheidsuitkering, die vrijwel altijd tot hun
pensionering doorliep. Daardoor werden ze tegelijk verlost van de
plicht die normaal gesproken aan werklozen wordt opgelegd: ander
werk te zoeken en te aanvaarden.
WAO-uitkeringen werden daarnaast in de ontspoorde
uitvoeringspraktijk op grote schaal toegekend om relatief hoge,
loongerelateerde uitkeringen toe te kennen aan overtollige,
uitgebluste of opgebrande oudere werknemers. De WAO werd zo
in feite onbedoeld een regeling voor vervroegde pensionering.
Zonder dat de direct betrokken werkgevers of werknemers
daarvoor zelf alle kosten hoefden te dragen.
Besparing: €4 miljard per jaar
De ongedekte schuld die zo werd opgebouwd zal de werknemers
die de WIA-premies betalen nog tientallen jaren belasten. Daaraan
konden de forse ingrepen sinds de jaren negentig en het recente
WIA-mirakel niets meer veranderen. Wie zich hier niet te veel door
wil laten deprimeren, kan moed putten uit een grove schatting van
wat het WIA-mirakel de samenleving de afgelopen jaren op WIAuitkeringen heeft bespaard. En in de toekomst jaar in jaar uit zal
besparen, als de verbetering stand houdt.
Als de uitgaven aan WAO/WIA-uitkeringen na 2002 niet zo
scherp waren gedaald en dezelfde trend hadden gevolgd als in de
jaren daarvoor, zou er in 2010 naar schatting €4 miljard meer aan
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zijn uitgegeven dan in
werkelijkheid het geval was. Eenzelfde bedrag dus als wat een van
de belangrijkste gangmakers van het WIA-mirakel, Piet Hein
8
Donner, als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het
kabinet Balkenende IV op den duur structureel meende te kunnen
besparen met zijn omstreden voorstel om het AOW-pensioen pas
op 67-jarige leeftijd te laten ingaan.
Die €4 miljard per jaar besparing op de WIA-uitkeringen is
in werkelijkheid nog maar een beperkt deel van de totale
maatschappelijke winst die het WIA-mirakel heeft opgeleverd. Die
winst bestaat namelijk voor een mogelijkerwijs nog belangrijker
deel uit beperking van de menselijke en productieve schade,
doordat veel minder werknemers als ‘ziek’ worden geëtiketteerd.
Dat zal de levensvreugde en werkkracht in heel veel gevallen ten
goede zijn gekomen. De opbrengst van de schadebeperking in de
menselijke en productieve sfeer is evenwel veel moeilijker in harde
euro’s uit te drukken.
9
Box 1: Het WIA-mirakel: nieuwe regels voor een oud probleem
Het WIA-mirakel kwam in 2003 op stoom, een paar jaar voordat de WIA
officieel in werking trad. Binnen enkele jaren was het aantal nieuwe
uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid onder werknemers met ongeveer 70%
gedaald. Een dermate spectaculaire duikvlucht was door de wetgever niet
voorzien en stelde ook eerdere ingrepen in de WAO in de jaren negentig verre
in de schaduw.
De WIA was het sluitstuk van een aantal ingrijpende wijzigingen in de
wet- en regelgeving rond de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering.
Samen zorgden die voor de beslissende wending in het WAO-debakel,
waarmee de Nederlandse politiek sinds de jaren zeventig – goeddeels
vruchteloos – had geworsteld.
Alle nieuwe wetten en regels van het WIA-stelsel die sinds 2003
werden ingevoerd, hadden primair tot doel alle direct bij het ziekteverzuim
van werknemers betrokken partijen zo veel mogelijk te stimuleren zich in te
spannen voor het herstel en de werkhervatting van zieke werknemers.
Wat waren de belangrijkste nieuwe wetten en maatregelen die de
laatste jaren successievelijk werden ingevoerd en die het WIA-mirakel
mogelijk maakten?
WVP: Wet Verbetering Poortwachter (2003)
De gewenste activering kreeg in 2003 allereerst zijn beslag in de Wet
Verbetering Poortwachter (WVP). Als ziekteverzuim langer dan zes weken
duurt, verplicht de ‘wet Poortwachter’ zieke werknemers en hun werkgevers
een vast handelingsprotocol te volgen. Daardoor worden werknemer en
werkgever gestimuleerd om alle denkbare reïntegratiemogelijkheden te
benutten. Zo kan de duur van het ziekteverzuim worden bekort en is er minder
kans dat de zieke uiteindelijk in de WAO/WIA belandt.
Om te kunnen nagaan of er werkelijk de hand is gehouden aan het
protocol, moeten werknemer en werkgever samen een reïntegratiedossier
bijhouden. Dat dient later weer als basis voor een reïntegratieverslag (RIV),
waarin verantwoording wordt afgelegd over de verrichte inspanningen.
Als een zieke werknemer ondanks alle reïntegratie-inspanningen toch
bij de poort van de WAO/WIA is aangekomen, schrijft de WPV voor dat
aanvragen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering alleen in behandeling
mogen worden genomen als deze voorzien zijn van een compleet RIV. Als
daaruit blijkt dat de werkgever zich onvoldoende heeft ingespannen om de
zieke werknemer te laten hervatten, kan deze worden verplicht het loon nog
maximaal een jaar door te betalen. Dit wordt een ‘loonsanctie’ genoemd. Als
de reïntegratie-inspanningen nog niet zijn afgerond, kan de werkgever ook
vrijwillig de loondoorbetalingtermijn verlengen, met maximaal twaalf
maanden. Al voor de invoering van de WIA bleek de WVP substantieel te
hebben bijgedragen aan een vermindering van de instroom in de WAO.
10
VLZ: Verlenging loondoorbetaling bij ziekte (2004)
In 1996 werd de Ziektewet geprivatiseerd. Werkgevers waren sindsdien
wettelijk verplicht het loon door te betalen van zieke werknemers gedurende
het eerste ziektejaar. Dat risico werd in de Ziektewet volledig gedekt door een
werknemersverzekering waarvan de premies over complete bedrijfstakken
werden uitgesmeerd, zonder dat daarbij rekening werd gehouden met de
verzuimcijfers van individuele bedrijven. De achterliggende gedachte van de
privatisering van de Ziektewet, was dat werkgevers zich waarschijnlijk meer
zouden inspannen om zieke werknemers hun werk te laten hervatten, als ze
daar zelf financieel voordeel van zouden kunnen hebben. Of als ze daartoe
zouden worden aangespoord door de verzekeraars bij wie ze het ziekteverzuim
hadden ondergebracht.
Door de Wet verlenging loondoorbetalingverplichting bij ziekte (VLZ)
werd in 2004 ook het tweede jaar van ziekte geprivatiseerd. Daardoor werd het
stimulerende effect van de loondoorbetaling op werkgevers nog aanzienlijk
versterkt. Als er voor duurzame werkhervatting een langere periode
beschikbaar is, was het idee, biedt dat ook meer mogelijkheden voor
werknemers die baat hebben bij geleidelijke werkhervatting. Vooral als ze
daarvoor een traject moeten doorlopen dat langer duurt dan een jaar.
Voor 2004 zou men dan zijn gestuit op de ‘WAO-muur’. Na een jaar
ziekte werd als regel een WAO-uitkering aangevraagd. En na toekenning van
zo’n arbeidsongeschiktheidsuitkering, kwam er van verdere
reïntegratiepogingen doorgaans niet veel meer terecht.
Door de verlengde privatisering krijgen de werkgever en zieke
werknemer ook meer tijd om de functie en de arbeidsplaats van de werknemer
aan te passen. Of om een nieuwe werkgever te zoeken, als terugkeer naar het
eigen werk onmogelijk is geworden.
Verlenging van de wachttijd voor de WAO/WIA kan weer tot nadeel
hebben dat er later actie wordt ondernomen, in de hoop dat de werknemer
herstelt zonder dat de werkgever daar moeite voor hoeft te doen. Ook kan de
werkgever de verlengde wachttijd gebruiken om meer gecompliceerde en
kostbare acties voorlopig nog maar even uit te stellen.
aSB: Aangepast Schattingsbesluit (2004)
In 2004 werden de voorwaarden voor toekenning van een WAO-uitkering
aangescherpt door een aangepast Schattingsbesluit (aSB). Dat had tot gevolg
dat meer functies dan voorheen ‘passend’ werden geacht voor gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werknemers. Zo geldt een volledige baan en werk in de
avonduren sinds 2004 altijd als ‘passende arbeid’, ook als de zieke werknemer
zoiets nooit eerder heeft gedaan.
11
Als werknemers niet over elementaire basisvaardigheden beschikken,
zoals kennis van de Nederlandse taal of ervaring met computers, worden
functies waarbij die vaardigheden nodig zijn toch geschikt voor hen geacht.
Dan moet worden aangenomen dat een werknemer zich deze vaardigheden
binnen zes maanden eigen kan maken.
WIA: Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (2006)
De reeks stelselwijzigingen die het WIA-mirakel mogelijk maakten, werd eind
2005 afgerond door de invoering van de WIA, ter vervanging van de onzalige
WAO.
De WIA kent drie soorten uitkeringen. Een gedeeltelijke WGAuitkering (Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten) is bestemd voor
werknemers die gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn.
Er worden daarnaast ook volledige WGA-uitkeringen toegekend, aan
werknemers die volledig, maar niet ‘duurzaam’ arbeidsongeschikt zijn. Zolang
zij nog een reëel uitzicht op herstel hebben, krijgen ze een volledige WGAuitkering, zolang als die toestand voortduurt.
De IVA is uitsluitend bestemd voor werknemers die duurzaam en
volledig arbeidsongeschikt zijn. Herstel en werkhervatting hoort voor deze
verzekerden praktisch uitgesloten te zijn.
WGA: Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten
De WGA is erop gericht dat zieke werknemers zoveel mogelijk weer aan de
slag gaan of blijven, in jargon ‘om hun resterende verdiencapaciteit te
benutten’. Een verschil met de WAO is dat er in de WGA een complex
systeem is uitgedokterd waardoor zieke werknemers een hoger netto inkomen
krijgen als ze (meer) werken.
Een ander verschil met de WAO is dat de drempel voor de WGA
beduidend hoger is. Zieken moeten tenminste voor 35% arbeidsongeschikt zijn
om een WGA-uitkering te kunnen krijgen. Onder de WAO werd er al bij 15%
arbeidsongeschiktheid een uitkering toegekend. Dergelijke minimale WAOuitkeringen, voor werknemers die eigenlijk amper arbeidsongeschikt waren,
fungeerden maar al te vaak als opstap naar de fameuze ‘glijbaan’ richting
volledige arbeidsongeschiktheid. De verhoging van deze drempel in de WIA,
moest de WIA vrijwaren van deze populaire attractie uit de WAO-speeltuin.
De WGA kent twee uitkeringsfases: de ‘loongerelateerde fase’ en de
‘vervolgfase’, maar die fases zijn alleen van belang voor mensen die een
gedeeltelijke WGA-uitkering krijgen. In de loongerelateerde fase wordt om te
beginnen twee maanden lang 75% van het verschil tussen het oude en het
nieuwe loon vergoed. Na twee maanden daalt de WGA-uitkering naar 70%
van het verschil tussen het oude en het nieuwe loon.
De duur van de loongerelateerde fase is gelijk aan de WW. Voor wie
na 1980 geboren is, is die afhankelijk van het arbeidsverleden van de
verzekerde. Voor wie voor 1980 geboren is, van een combinatie leeftijd en
arbeidsverleden.
12
In de vervolgfase wordt niet gekeken naar het nieuwe loon maar naar
een schatting van de ‘resterende verdiencapaciteit’ van de zieke door het
UWV. Als iemand minder dan de helft verdient van wat hij volgens het UWV
nog kan verdienen dan krijgt hij een vervolguitkering. Deze wordt berekend
door de mate van arbeidsongeschiktheid te vermenigvuldigen met 70% van het
wettelijk minimumloon. Als hij dus 50% arbeidsongeschikt is verklaard, is de
vervolguitkering gelijk aan 35% (= 50% van 70%) van het minimumloon.
Bedraagt het loon meer dan de helft van wat hij volgens het UWV kan
verdienen dan krijgt hij een ‘loonaanvullingsuitkering’. Die wordt volgens een
complexe rekensom zo berekend dat werken voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten altijd lonend is : ze krijgen een hoger inkomen (loon plus uitkering),
naarmate ze meer werken.
Een volledige WGA-uitkering is gelijk aan de WW-uitkering. De
maximale duur hangt alleen niet af van het arbeidsverleden of de leeftijd van
de verzekerde. De uitkering loopt door zolang de verzekerde volledig, maar
niet duurzaam, arbeidsongeschikt is.
IVA: Inkomensvoorziening Volledig en duurzaam Arbeidsongeschikten
Een IVA-uitkering is bedoeld voor werknemers die als gevolg van ziekte of
een handicap naar verwachting nooit meer zullen kunnen werken. Om ervoor
in aanmerking te komen, moet er sprake zijn van een ernstige aandoening of
ernstig letsel. Als bij het ontstaan van die aandoening of letsel duidelijk is dat
iemand nooit meer zal kunnen werken, kan een verkorte wachttijd voor de
IVA worden aangevraagd.
De IVA-uitkering bedraagt 75% van het laatstverdiende loon. De
uitkering wordt beëindigd bij overlijden of als de verzekerde recht heeft op
een AOW-pensioen.
Natuurlijk geldt voor alle loongerelateerde uitkeringen een wettelijke
bovengrens voor het (jaar)loon waarover de uitkering berekend wordt. In 2010
is dat €49.000.
13
Box 2: Naamloze helden: de hoofdrolspelers van het WIAmirakel
Nieuwe wet- en regelgeving betekende een ingrijpende verandering van het
bestuurlijk kader rond ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Dankzij het
nieuwe stelsel daalde na 2003 het aantal nieuwe
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen voor de WAO en later de WIA scherp.
Dat bij verandering van wetten en regels een dergelijk succes niet
vanzelfsprekend is, werd pijnlijk ondervonden in de jaren tachtig en negentig.
Toen leverden soms zeer ingrijpende en omstreden wettelijke en institutionele
hervormingen steeds weer teleurstellende resultaten op. In 2000 werd daarom
besloten tot een nieuwe saneringsronde, waarvan het WIA-mirakel het fraaie
resultaat is.
Zonder de alertheid en doeltreffende interventies van verschillende
direct bij ziekteverzuim en reïntegratie betrokken partijen, zou ook het WIAstelsel weinig vruchten hebben afgeworpen. Dat stelsel was daarom ook
speciaal gericht op de mobilisering van een omvangrijk, anoniem leger van
direct betrokkenen. Die waren uiteindelijk verantwoordelijk voor het succes
van het WIA-stelsel.
Wie waren de naamloze helden van het WIA-mirakel? En aan wie
gingen de zegeningen van de WIA vooralsnog voorbij?
Betere samenwerking
Het nieuwe WIA-regime heeft tot doel zieke werknemers duurzaam aan de
slag te krijgen, door de vier meest direct bij het verzuim betrokken partijen
beter te laten samenwerken: allereerst natuurlijk de zieke werknemers zelf,
hun werkgevers, de door de werkgever gecontracteerde dienstverleners
(verzekeraars, casemanagementbedrijven, arbodiensten, reïntegratiebedrijven)
en de behandelende artsen en paramedici uit de curatieve sector.
Elk van deze partijen heeft zijn eigen belangen en doelstellingen. Die
lopen parallel als alle betrokkenen het eens zijn over de vereiste aanpak om tot
werkhervatting te komen. Meningsverschillen tussen de werkgever en de zieke
werknemer gaan meestal over de vraag tot welk werk de zieke werknemer nog
in staat is. Of over de vraag of het (aangepaste) werk dat de werkgever de
zieke aanbiedt, wel aanvaardbaar is.
Als dergelijke meningsverschillen niet door overleg kunnen worden
weggestreken, kunnen de werkgever of de zieke werknemer een
deskundigenoordeel (arbitrage) vragen van het UWV (Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen).
14
De werknemers
Het verzuimgedrag van werknemers wordt bepaald door drie factoren:
noodzaak, gelegenheid en behoefte.
De noodzaak van verzuim ontstaat als de objectieve medische conditie
(in jargon: ‘belastbaarheid’) van werknemers dermate is verslechterd dat zij
niet meer kunnen voldoen aan de eisen die het werk aan hen stelt (‘belasting’).
De gelegenheid om te verzuimen is afhankelijk van de mate waarin een
verzuimregeling de werknemer meer of minder vrijheid laat. De gelegenheid is
groter als er bijvoorbeeld ontslagbescherming is bij ziekte, als de uitkering bij
ziekte relatief hoog is en als er bij ziekte aan werkgever en werknemer geen
verplichtingen worden opgelegd om er wat aan te doen. En kleiner als een
werknemer makkelijk gemist of vervangen kan worden of niet zo gemakkelijk
een andere baan kan vinden. De gelegenheid varieert ook naarmate de
huishoudens van de zieke werknemers meer of minder afhankelijk zijn van
hun inkomen.
De behoefte van werknemers aan verzuim wordt bepaald door hun
waardering van arbeid in het algemeen en van hun eigen werk in het bijzonder.
En daarnaast door omstandigheden buiten het werk, die spanningen of
zorgverplichtingen met zich mee kunnen brengen.
Het nieuwe regime scherpte sinds 2003 de verplichtingen van
werknemers bij verzuim aan en verkleinde daarmee de gelegenheid tot
verzuim. Zieke werknemers moeten meewerken aan een door hen ondertekend
‘plan van aanpak’ om zo tot werkhervatting te komen. Zij mogen een redelijk
aanbod van aangepast werk niet weigeren, op straffe van verlaging of
stopzetting van de loondoorbetaling door de werkgever. Uiteindelijk kan
stelselmatige weigering van werknemers om mee te werken aan redelijke
reïntegratieplannen tot ontslag leiden of tot een strafkorting op een eventuele
WIA-uitkering.
De werkgevers
Sinds de privatisering van de Ziektewet in 1996 draagt de werkgever de
financiële lasten van ziekteverzuim in het eerste ziektejaar. Op grond van
artikel 7:629 van het Burgerlijk Wetboek is de werkgever namelijk verplicht
bij ziekte van een werknemer gedurende de ‘wachttijd’ voor een WAO/WIAuitkering het loon voor tenminste 70% door te betalen. In 2004 werd de
wachttijd verlengd tot twee jaar. Daarna kunnen zieke werknemers in
aanmerking komen voor een WIA-uitkering. Maar dan moeten ze wel voor
tenminste 35% arbeidsongeschikt worden bevonden. Werkgevers hebben door
de privatisering van de eerste twee ziektejaren weliswaar een duidelijk zakelijk
belang bij beperking van ziekteverzuim, maar zij zijn natuurlijk geen
professionele verzuimmanagers. Zij laten zich daarom bijstaan door diverse
dienstverleners, zoals bedrijfsartsen en ‘casemanagers’. Die moeten onder
meer vaststellen of het verzuim medisch wel gerechtvaardigd is en trachten
door medische en arbeidskundige interventies het ziekteverzuim te bekorten.
15
Bedrijven geven hun verzuimbeleid op zeer uiteenlopende wijze vorm.
Kleine bedrijven zijn in feite genoodzaakt doorbetaling bij ziekteverzuim te
verzekeren, omdat kleine ondernemingen dat risico meestal niet zelf kunnen
dragen. Kleine bedrijven zijn logischerwijs ook vaker dan grote organisaties
aangewezen op het zogeheten ‘tweede spoor’: reïntegratie van zieke
werknemers bij een andere werkgever. Als de beperkingen van zieke
werknemers van dien aard zijn dat hervatting in het eigen werk niet meer
mogelijk is, kunnen kleine bedrijven immers in veel gevallen geen ander,
passend werk aanbieden.
Grote bedrijven kunnen dat veel vaker wel en zij kunnen het financiële
risico van ziekteverzuim ook gemakkelijker zelf dragen. Dat neemt niet weg
dat ook grote bedrijven zullen moeten beslissen welke dienstverleners zij
contracteren voor hun verzuimbeleid en welk dienstenpakket voor hen het
meest geschikt is. Per bedrijfssector zijn er namelijk ook grote verschillen in
verzuimcultuur en sectorspecifiek verzuimgedrag.
Los van hun omvang, kunnen bedrijven ervoor kiezen de eerste tien
jaar de betaling van een uitkering voor gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid
(WGA) voor eigen rekening te nemen, in plaats van daarvoor premie af te
dragen aan het UWV. Ze worden dan, zoals dat heet,
‘eigenrisicodrager’(ERD). Het WGA-risico wordt vervolgens meestal gedekt
door een polis bij een verzekeraar.
Net als werkgevers hebben ook deze verzekeraars belang bij tijdige en
duurzame activering, vooral als de potentiële schadelast groot is. Ook zij
zullen dus vaak gebrand zijn op een adequaat verzuimbeleid en daar, als dat
nodig is, vaak zelf werk van maken.
Voor werkgevers heeft het nieuwe WIA-regime de verplichtingen voor
het verzuimbeleid en de reïntegratie van zieke werknemers gestructureerd. Als
werkgevers naar het oordeel van het UWV tekort schieten, kan een loonsanctie
worden opgelegd. Dienstverleners voor arbo- en verzuimmanagement bieden
dan ook dienstenpakketten aan met de aanbeveling ‘poortwachterproof’.
De ‘vangnetters’
Tijdelijke werknemers en uitzendkrachten, de veel bezongen ‘flexwerkers’,
hebben evenzeer recht op een uitkering bij ziekte als reguliere werknemers.
Datzelfde geldt voor werklozen met een WW-uitkering, als die ziek worden.
Die laatste groep heeft per definitie al geen eigen werkgever meer als ze ziek
worden. Voor het merendeel van de uitzendkrachten betekent hun ziekmelding
beëindiging van het contract met de uitzendorganisatie, zodat ook zij als ze
ziek zijn gemeld geen werkgever meer hebben. Als werknemers op een
tijdelijk contract ziek worden gemeld, moet de werkgever hun loon
doorbetalen tot het einde van hun contract. Daarna wordt aan deze zogeheten
‘einde-dienstverbanders’ (EDV’ers) het ziekengeld door het UWV betaald uit
het Vangnet Ziektewet.
16
Dat gebeurt ook met zieke WW’ers en de uitzendkrachten die geen werkgever
meer hebben. Vandaar dat al deze zieke (ex)werknemers zonder eigen
werkgever in verzuimjargon worden aangeduid als ‘vangnetters’.
Voor deze zieke vangnetters moet het UWV van de wetgever het
verzuimbeleid en de reïntegratie gestalte geven. UWV wordt geacht bij de
vangnetters op dezelfde wijze te werk te gaan als de werkgevers bij ziekte van
reguliere werknemers. UWV is dus daarmee ook verantwoordelijk voor het
beperken van de instroom in de WIA.
Door hun minder gunstige persoonlijke kenmerken, waar de marginale
positie van de vangnetters op de arbeidsmarkt veelal direct verband mee
houdt, leidt verzuimbeleid bij zieke vangnetters niet zo gemakkelijk tot
werkhervatting als bij reguliere werknemers.
Daar komt bij dat het activeren van vangnetters nog verder wordt
bemoeilijkt door institutionele factoren. Het UWV is bijvoorbeeld bij de
reïntegratie van zieke vangnetters vrijwel altijd aangewezen op het ‘tweede
spoor’: reïntegratie bij een andere werkgever. Voor vangnetters, die per
definitie geen werkgevers (meer) hebben, is hervatting van het eigen werk
immers uitgesloten. Daarmee ontbreekt de mogelijkheid die bij zieke reguliere
werknemers verreweg de effectiefste wijze van herstel is, zoals uit ons
onderzoek blijkt.
Als er naar nieuwe werkgevers moet worden gezocht, moeten die
banen kunnen aanbieden die in overeenstemming zijn met de (beperkte)
mogelijkheden van de zieke vangnetters. Daardoor is ook geleidelijke
werkhervatting, voor reguliere werknemers een effectieve en gangbare manier
om weer aan de slag te gaan, voor vangnetters zelden weggelegd. Dat vinden
nieuwe werkgevers veelal een te grote gok, voor een nog niet helemaal
herstelde werknemer die ze niet persoonlijk kennen.
Vergeleken met een echte werkgever, die zijn zieke werknemer
meestal (goed) kent, heeft surrogaatwerkgever UWV bovendien een
informatieachterstand. Ziek gemelde vangnetters komen als onbekende
grootheden bij het UWV binnen. Ook worden de vele verplichtingen, waaraan
zieke werknemers en hun werkgevers bij reguliere dienstverbanden sinds 2003
onder het nieuwe regime zijn onderworpen, bij vangnetters minder dwingend
opgelegd. Dat komt doordat het UWV zelf toezicht houdt op de naleving van
die verplichtingen bij werkgevers. Als het UWV bij vangnetters die
verplichtingen zelf moet nakomen, liggen sancties voor de eigen organisatie
vanwege nalatigheid nu eenmaal minder voor de hand dan bij buitenstaanders.
Het officiële ziektebegrip (‘ongeschiktheid voor de laatst verrichte
functie’) beperkt ook nog de mogelijkheden om met name uitzendkrachten
voor ander passend uitzendwerk hersteld te verklaren. Omdat uitzendkrachten
in allerlei functies terecht kunnen komen is het onzinnig om de mogelijkheden
tot werkhervatting te beperken tot wat min of meer toevallig de laatst verrichte
functie was.
17
Tenslotte heeft het UWV ook geen wettelijke bevoegdheid om bij
(ex)werkgevers van vangnetters (uitzendorganisaties en hun inleners, of de
werkgevers van tijdelijke werknemers) preventieve maatregelen te nemen die
het verzuim kunnen beperken.
Door dit alles is de kans om de poort van de WIA te bereiken voor een
vangnetter beduidend groter dan voor een reguliere werknemer. Vangnetters
maken vijf keer zo vaak de wachttijd van twee jaar vol.
De dienstverleners
Door de verplichtingen in de Arbowet uit 1994 en door de privatisering van de
Ziektewet in 1996 ontstond er een markt voor arbozorg en verzuimbeleid.
Voor 1994 was er maar amper vraag naar dergelijke diensten, maar sindsdien
waren bedrijven wettelijk verplicht ze in te kopen. De Wet Poortwachter uit
2003 legde de verplichtingen van werkgevers op dit punt nog veel preciezer
vast, zodat ‘minimale’ contracten met arbodiensten, waarvan werkgevers die
het nut daarvan niet inzagen graag gebruik maakten, niet langer mogelijk
waren.
Door de aanzienlijke vergroting van het ‘eigen risico’ van werkgevers,
die de verlenging van de wachttijd tot twee jaar in feite betekende, ontstond er
ook op vrijwillige basis een reële vraag naar. Professionele arbozorg en
verzuimbeleid maken bovendien vast onderdeel uit van verzuim- en WGAverzekeringen bij particuliere verzekeraars. De werkgevers contracteren deze
dienstverleners direct, op eigen initiatief, of indirect, via een ‘mantelcontract’
op brancheniveau of bij de verzekeraars door wie ze het ziekteverzuim laten
dekken. Er is inmiddels een omvangrijke en volwassen markt voor arbozorg
ontstaan.
Het verzuim- en reïntegratiebeleid van de werkgever is uiteraard van
invloed op de ziekteduur. Bij de verzuimbegeleiding speelt de bedrijfsarts een
centrale rol: het arbeidsverzuim moet immers medisch verantwoord worden.
Het reïntegratiebeleid is primair het terrein van arbeidsdeskundigen en
werkgevers. Die moeten zich daarbij verlaten op wat de bedrijfsarts aan
mogelijkheden en beperkingen vaststelt.
18
II
Waarom dit onderzoek?
Maar weinig mensen bellen de loodgieter als het nergens lekt in
huis en geen enkele afvoer verstopt zit. De meeste mensen gaan
ook niet naar de dokter als hun niks mankeert. Waarom moest dan
toch dit (kostbare) wetenschappelijke onderzoek worden gedaan
naar de achtergronden van het WIA-mirakel? Waarom moeilijk
doen over succes? Om (op zichzelf begrijpelijke) zelffelicitatie van
onze opdrachtgever kan het niet zijn gegaan, want die droeg geen
verantwoordelijkheid voor de verbazingwekkende daling van het
aantal nieuwe WIA-uitkeringen. En de bestuurders en organisaties
die wél rechtstreeks betrokken waren bij het WIA-mirakel hebben
over hun succesnummer merkwaardigerwijs zelf tot nu toe nog
maar nauwelijks publiekelijk de trom geroerd. Alsof het om een
toevalstreffer ging of om beginnersgeluk.
Waar was het in ons onderzoek om te doen? Het ging erom
meer inzicht te verschaffen in enkele brandende kwesties die door
de bemoedigende verlaging van het aantal nieuwe WIA-uitkeringen
aan het licht zijn gekomen. Daarbij deed zich een technische
moeilijkheid voor. Officiële statistische gegevens over hoe het bij
zieke werknemers toegaat in de eerste twee jaren van ziekte, ‘op
weg naar de WIA’, is de laatste jaren maar mondjesmaat
beschikbaar.
Dat komt doordat de werkgevers sinds de privatisering van
de Ziektewet in 1996 zelf verantwoordelijk zijn geworden voor de
loondoorbetaling in het eerste ziektejaar, sinds 2004 zelfs nog
verlengd tot een periode van twee jaar. Voor hun verzuimbeleid
schakelen de werkgevers verzekeraars en professionele
dienstverleners in. Over wat er in die twee cruciale ziektejaren
gebeurt, heeft het centrale uitvoeringsorgaan van de
werknemersverzekeringen, het UWV, geen directe zeggenschap
meer.
Het ontbreekt het UWV daardoor momenteel ook aan veel
van de administratieve en statistische gegevens waarop een
grondige beleidsanalyse zou moeten steunen die een antwoord kan
geven op de vraag wat er tijdens de geprivatiseerde wachttijd voor
de WAO/WIA zoal goed en fout gaat.
19
Over hoe er in de arbeidsorganisaties aan ziekteverzuim en
reïntegratie wordt gewerkt, tast het UWV in feite in het duister,
terwijl de in vorige saneringsrondes wegens tegenvallende
prestaties gesneuvelde voorgangers van het UWV, het GAK en de
bedrijfsverenigingen, daarover ironisch genoeg veel beter ingelicht
waren. Onderzoekers kunnen daardoor momenteel in veel
beperktere mate dan vroeger profiteren van officiële gegevens en
statistieken. Ons onderzoek diende onder meer om enigermate in
die leemte voorzien.
Wat wilden we weten?
Welke waren nu de kwesties die het WIA-mirakel heeft
opgeroepen en waarover ons onderzoek uitsluitsel probeerde te
geven? Het gaat in hoofdzaak om drie vragen.
Het belangrijkste punt van discussie is een evergreen uit de
geschiedenis van het WAO-debakel, die steeds weer, in
voortdurend nieuwe gedaanten, op de hitparade verschijnt in het
politieke debat over ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Zijn
de zieke werknemers, zo luidt de repeterende vraag, die vroeger in
groten getale tot hun pensioen als arbeidsongeschikten in de WAO
werden geparkeerd, de laatste jaren gewoon weer opgeknapt en aan
het werk gegaan? Of zijn ze nu nog net zo ziek als vroeger, maar
worden ze inmiddels als werklozen aangemerkt, al dan niet
voorzien van een uitkering voor WW of bijstand?
Komt het verbazingwekkende herstel van zieke werknemers
onder het nieuwe WIA-regime de laatste jaren misschien niet neer
op het ‘gewoon weer beter verklaren van mensen’, zoals de
fractievoorzitter van D66, Alexander Pechtold, het onlangs
kernachtig formuleerde, toen het over de kabinetsplannen voor
inperken van ‘beschutte werkplekken’ en de Wajong ging.
Als dat werkelijk de enige verklaring zou zijn voor het WIAmirakel, zou dat heel wat van zijn glans verliezen. Dan zou het
neerkomen op niet veel meer dan het verleggen van
uitkeringsstromen van de WAO naar de WW en de bijstand.
Overigens kan het toch ook van nut zijn om op die manier andere
etiketten op mensen te plakken, als die uitkeringsetiketten meer
recht doen aan de concrete omstandigheden van de betreffende
personen. Dan kan bijvoorbeeld duidelijker worden wat wel of niet
van ze verlangd mag worden, als voorwaarde voor een uitkering.
20
Dat een dergelijk verkeerd etiketteren van arbeidsongeschikten in
ieder geval in het verleden een rol heeft gespeeld, blijkt zonneklaar
uit de internationale cijfers in Tabel 1.
Maar hoe nuttig een juist etiket ook kan zijn, dat neemt niet
weg dat voor de meeste betrokkenen herdefiniëring van hun
probleem de problematiek waar zij mee worstelen niet veel minder
nijpend zou hebben gemaakt. En het zou het succes van het WIAmirakel zeker in een heel ander daglicht stellen dan als uit ons
onderzoek zou blijken dat zieke werknemers in meerderheid
werkelijk hersteld zijn. Op dit belangrijke punt moest ons
onderzoek dan ook beslist nader uitsluitsel geven.
Een voor de hand liggende verklaring van het WIA-mirakel
is dat zieke werknemers bij langdurig verzuim de laatste jaren
actiever en effectiever dan vroeger worden geholpen om te
hervatten, in hun eigen of ander werk. Dat was ook wat de
wetgever voor ogen stond, toen die de afgelopen jaren met
ingrijpende wetswijzigingen het WIA-regime doorvoerde.
Maar hoe gebeurde dat precies in de praktijk? Daarover
bestaat nog maar weinig empirisch onderzoek. Wij geven daartoe
een eerste aanzet.
Het antwoord op de vraag wat er precies gebeurt tijdens de
twee jaar wachttijd voor de WIA, valt uiteen in enkele
belangwekkende deelvragen:
- Wordt iedereen die ziek wordt geholpen? Of gaan werkgevers
misschien selectief te werk als ze zieke werknemers weer aan de
slag proberen te krijgen?
- Hoe werkt het nieuwe stelsel voor de groeiende groep
‘flexwerkers’ en voor zieke werklozen? Deze ‘vangnetters’, zoals
ze in jargon heten, omdat hun ziekte-uitkering wordt betaald uit het
Vangnet Ziektewet, hebben geen van allen een eigen werkgever
(meer) om hen bij ziekte te begeleiden en werkhervatting te
stimuleren. Van uitzendkrachten wordt veelal het contract
ontbonden als ze zich ziek melden, zodat ze juist op dat kritieke
moment geen werkgever meer hebben. Ook tijdelijke
arbeidskrachten raken hun werkgever kwijt, als ze bij het aflopen
van hun contract nog altijd ziek zijn. En WW’ers, die voordat ze
ziek werden gemeld al zonder werk thuis zaten, hebben als ze ziek
worden nu eenmaal per definitie nooit meer een werkgever.
21
Een van de belangrijkste vragen die wij ons in dit onderzoek
stelden was daarom: zijn er opvallende verschillen qua kans op
herstel tussen de vangnetters en de zieken die nog een eigen
werkgever hebben?
22
III Doel en opzet van het onderzoek
Ons onderzoek had tot doel een beter inzicht te verschaffen in de
wederwaardigheden van langdurig zieke (ex)werknemers ‘op weg
naar de WIA’: welke langdurig zieken belanden na twee jaar
ziekteverzuim voor de poort van de WIA en welke niet? We wilden
te weten komen of er kenmerkende verschillen bestaan tussen
degenen die uiteindelijk op een arbeidsongeschiktheidsuitkering
aangewezen raken en degenen die voordien herstellen en weer aan
de slag gaan. En welke factoren op de lange, vaak kronkelige, weg
naar de WIA bepalend zijn voor de uitkomst.
Daarnaast moest worden vastgesteld of er in dit traject
beduidende verschillen bestaan tussen de zogenoemde
‘vangnetters’, langdurig zieken die geen eigen werknemer (meer)
hebben, en reguliere werknemers, die wel een werkgever hebben en
na herstel in principe in hun eigen werk zouden kunnen hervatten.
Tenslotte wilden we ook nog te weten komen in hoeverre er
in dit proces veranderingen zijn opgetreden sinds de belangrijkste
onderdelen van het nieuwe WIA-regime zijn ingevoerd in 2004.
(Zie voor uitleg: kadertekst 1.)
We lieten ons bij dit alles leiden door twee fundamentele
onderzoeksvragen. Welke factoren bepalen de kans op
werkhervatting na langdurig verzuim? En welke de kans dat een
WIA-uitkering wordt aangevraagd en vervolgens toegekend?
De veronderstellingen van de wetgever
Onze analyse van de wederwaardigheden van langdurig zieken tot
aan de poort van de WIA sluit nauw aan bij de veronderstellingen
van de wetgever, zoals die ten grondslag lagen aan de nieuwe
wetgeving van de laatste jaren. Welke waren die
veronderstellingen?
Het nieuwe WIA-regime staat of valt bij de gedachte dat
verzuimbeleid gericht hoort te zijn op adequate activering.
Daarmee wordt bedoeld: tijdige en duurzame activering. Doordat
werkgevers een grotere verantwoordelijkheid kregen voor de
loonderving van hun zieke werknemers, kregen zij tegelijk een
groter direct belang bij adequate activering. Ook voor werknemers
is het belang van tijdige werkhervatting toegenomen, doordat de
23
eisen voor toelating tot de WIA aanzienlijk strenger zijn dan
vroeger onder het WAO-stelsel. WIA-uitkeringen zijn voor
calculerende werknemers veel minder gemakkelijk in de wacht te
slepen dan de fameus genereuze WAO-uitkeringen.
De activering van zieke werknemers is klaarblijkelijk
adequaat geweest als die hun werk hebben hervat. WIA-toetreding
wordt dan vermeden. De inspanningen om binnen de wachttijd tot
werkhervatting te komen en de wijze waarop WIA-toetreding
wordt voorkomen zijn daarom afzonderlijke onderwerpen van
onderzoek.
Degenen die na een periode van langdurig verzuim, maar
binnen de twee jaar wachttijd voor de WIA, weer volledig aan het
werk zijn, zullen meestal geen WIA-aanvraag doen.
Werkhervatting en WIA-toetreding sluiten elkaar evenwel niet
helemaal uit. Het komt regelmatig voor dat werknemers deels hun
werk hervatten, maar deels ziek gemeld blijven. Uiteindelijk
kunnen ze dan als gedeeltelijk arbeidsongeschikten een WIAuitkering krijgen. (Om precies te zijn: een gedeeltelijke WGAuitkering).
De pretenties van het WIA-stelsel
De centrale gedachte achter het nieuwe WIA-stelsel is dat herstel
en werkhervatting van zieke werknemers kan worden bevorderd en
bespoedigd door allerlei, zeer uiteenlopende interventies – van
medische, praktische, mentale of morele aard. Daar kunnen diverse
betrokkenen zich mee bezig houden: de werkgever, de werknemer,
de bedrijfsarts, de curatieve sector en diverse verzuimprofessionals.
Dankzij dergelijke interventies, zo is het idee, kunnen langdurig
zieken sneller en effectiever naar werk begeleid worden. Veel beter
dan als hun problematiek alleen aan de curatieve sector zou worden
overgelaten, zoals onder het oude regime van Ziektewet en WAO
heel vaak het geval was.
Het ogenschijnlijk eenduidige begrip ‘activering’ omvat in
feite een scala aan mogelijkheden: er gaan omvangrijke clusters
van variabelen onder schuil. In dit onderzoek wordt nagegaan hoe
de uiteenlopende inspanningen afzonderlijk gestalte krijgen. Welke
langdurige zieken worden naar werk begeleid? Wie houdt zich
daarmee bezig? En waaruit bestaan de specifieke interventies?
24
Activering mag alleen effectief heten, als de geleverde
inspanningen toegevoegde waarde hebben gehad. Dus als de
betreffende zieken zonder begeleiding een aanmerkelijk geringere
kans op herstel en werkhervatting zouden hebben gehad. Om de
effectiviteit van de uiteenlopende interventies te bepalen, moet er
daarom terdege rekening mee worden gehouden dat die mogelijk
selectief zijn gepleegd.
De vraag die wij willen beantwoorden luidt daarom: welke
langdurig zieken krijgen welke vorm van begeleiding naar werk?
De kenmerken van de langdurig zieke werknemers die profiteren
van deze interventies, kunnen bepalend zijn voor de aard en
intensiteit van die interventies. Maar evengoed voor hun kans op
werkhervatting of uiteindelijke instroom in de WIA. Het gaat
daarbij om hun persoonlijke kenmerken, hun gezondheidstoestand
en hun positie op de arbeidsmarkt.
Drie globale labels, die keurig netjes een wereld van verschil
afdekken. Alle kenmerken die voor onze doeleinden van belang
zijn werden in deze studie uiteengerafeld en ieder voor zich tot
meetbare grootheden herleid, geschikt voor statistische bewerking.
Figuur 3 geeft een schematische weergave van ons analysekader.
Daardoor wordt inzichtelijk hoe wij ons voorstellen dat de
activering van langdurig zieken die wij in ons onderzoek onder de
loep nemen, het succes van het nieuwe WIA-regime zou kunnen
bepalen.
Het schema toont (aan de hand van de pijlen, die
veronderstelde causale verbanden aanduiden) dat de persoonlijke
kenmerken van zieke werknemers, hun gezondheidstoestand en
hun positie op de arbeidsmarkt, bepalend zijn voor hun kans om
aan de poort van de WIA te verschijnen. Diezelfde factoren hebben
ook invloed op hun verwachtingen over de kans op herstel en
werkhervatting. Die verwachtingen zijn op zichzelf weer bepalend
voor hun kans het werk te hervatten dan wel na twee jaar bij de
poort van de WIA uit te komen.
25
Figuur 3. Centrale hypotheses betreffende de effecten van
begeleiding naar werk op werkhervatting en WIAaanvragen
persoons- en gezondheidskenmerken en arbeidsmarktpositie
WIA-aanvraag
begeleiding
naar
werk
percepties en verwachtingen m.b.t.
gezondheid en werkhervatting
Werkhervatting
De kenmerken van de langdurig zieken beïnvloeden ook de
aard en intensiteit van de diverse interventies door werkgevers,
behandelende artsen, bedrijfsartsen en andere met activering
belaste professionals.
Deze op werkhervatting gerichte interventies kunnen een
tweeledige invloed hebben op de uitkomst van het hele proces. Ze
kunnen direct de kans op werkhervatting verhogen, als de zieke
herstelt of als die door aanpassingen aan de werkplek of door een
aanbod van aangepast of ander werk weer aan de slag kan. Zo
wordt tegelijk de kans op een WIA-aanvraag kleiner.
Daarnaast kunnen al deze interventies een indirect effect
hebben op zieke werknemers. Op werk gerichte begeleiding kan
een gunstiger beoordeling van de eigen gezondheidstoestand en
optimistischer verwachtingen over hun kans op werkhervatting
bewerkstelligen en daardoor een extra stimulans geven tot
werkhervatting. Zo kan door indirecte effecten de kans op
werkhervatting aanzienlijk worden vergroot en de kans dat een
WIA-uitkering wordt aangevraagd verkleind. En zonder dat er
objectief bezien iets aan de gezondheid van de zieke werknemer
verbetert.
26
Het analytisch kader in Schema 1 veronderstelt dat
interventies gericht op hervatting als neveneffect hebben dat ze aan
zieke werknemers het signaal geven dat terugkeer naar werk
mogelijk en noodzakelijk is. Maar dat kan alleen als er
begeleidingsmogelijkheden zijn, dus als de ziekte niet dusdanig
ernstig is dat op werk gerichte interventies onmogelijk zijn.
Vandaar dat er ook een omgekeerde pijl loopt van gezondheid naar
begeleiding.
Opzet
Eind 2006 is door APE aan de toenmalige directeur van de
Stichting Instituut GAK (S.I.G.), Geert Veentjer, het voorstel
gedaan onderzoek te doen naar de vraag waar de zieke werknemers
zijn gebleven die vroeger massaal in de WAO terecht kwamen. In
2006 was namelijk al duidelijk aan het worden dat het aantal WIAaanvragen, en ook de ‘instroom’ bij de opvolger van de WAO, veel
geringer was dan werd voorzien toen het nieuwe WIA-regime werd
ontworpen en ingevoerd.
Doel van het onderzoek zou moeten zijn om beleidsmakers,
uitvoerders en andere betrokkenen, zoals werknemers- en
werkgeversorganisaties, arbodiensten, verzekeraars en
reïntegratiebedrijven, een beter inzicht te bieden in de effecten van
het nieuwe WIA-regime. Op grond van empirisch onderzoek
zouden wij in kaart moeten brengen hoe werknemers en
werkgevers de afgelopen jaren hebben geprobeerd WIA-toetreding
van langdurig zieke werknemers te voorkomen. En wat de
effectiviteit is geweest van de diverse op hervatting gerichte
activiteiten.
Een lichtend voorbeeld
Om deze vragen te kunnen beantwoorden stelden wij voor de draad
weer op te pakken van wat onder fijnproevers ‘de Epionderzoeken’ heet. De Epi-onderzoeken (‘Epi’ voluit:
Epidemiologie van de arbeidsongeschiktheid) zijn periodieke
steekproefonderzoeken naar het profiel van werknemers die twaalf
maanden ziekteverzuim achter de rug hebben. Die termijn werd
gekozen omdat onder het oude WAO-regime daarna vrijwel altijd
een WAO-uitkering werd aangevraagd – en veelal ook toegekend.
De Epi-onderzoeken zijn in 1985 begonnen bij het GAK,
onder verantwoordelijkheid van de Gemeenschappelijke Medische
27
Dienst (GMD). Ze werden later voortgezet in opdracht van de
uitvoeringsorganen die het GAK vervingen, het Lisv en het UWV.
De laatste meting werd in 2003 verricht door het UWV, maar
uitsluitend intern gerapporteerd en verder ongebruikt gelaten.
De opzet van de Epi-onderzoeken was steeds dezelfde: een
steekproef van zieke werknemers die twaalf maanden
ziekteverzuim achter de rug hadden, werd omstreeks de 18e
ziektemaand schriftelijk ondervraagd. Daarnaast werden de ‘12maandszieken’, zoals ze intern worden genoemd, administratief
gevolgd. Daarbij werd vastgelegd wie er alsnog waren hersteld en
wie ziek waren gebleven. Meestal volgde er tweeënhalf jaar nadat
de steekproef was genomen nog een tweede ronde met interviews
en een administratieve slotmelding.
Deze opzet maakt het mogelijk na te gaan hoe het de zieke
werknemers na twaalf maanden verzuim verder vergaat. Hoe het
dan gesteld is met hun mate van arbeidsongeschiktheid, hun
(subjectief ervaren) gezondheid, hun ‘herstelgedrag’, zoals dat
heet, hun ‘werkzoekgedrag’, en natuurlijk ook hun eventuele
werkhervatting. Ook werd nagegaan hoe de zieke werknemers
aankijken tegen eventuele interventies van hun werkgever, de
arbodienst of behandelende medici. En wat de invloed van die
interventies is geweest op de uitkomsten.
Doordat de Epi-onderzoeken volgens een vast stramien
werden opgezet, was het mogelijk om statistische trends over de
jaren heen te volgen.
Twee aanvullingen
Wij stelden voor om, net als in de Epi-onderzoeken, een steekproef
van langdurig zieke werknemers te trekken en die te blijven volgen
tot bekend was wie in de WIA terecht is gekomen en wie daarvoor
alweer aan het werk was gegaan. Op twee punten wilden we verder
gaan dan het Epi-onderzoek.
Ten eerste wilden we aandacht besteden aan de
wederwaardigheden van de zogeheten ‘vangnetters’, een bont
gezelschap van zieke (ex)werknemers, die gemeen hebben dat ze
geen werkgever (meer) hebben. In de Epi-onderzoeken werden de
vangnetters buiten beschouwing gelaten. Dat was toen de Epionderzoeken begonnen nog goed te verdedigen, maar in ons
28
onderzoek mochten de vangnetters beslist niet overgeslagen
worden.
Bij de opzet van het onderzoek was namelijk al duidelijk dat
vangnetters een relatief hoog risico lopen in de WIA te belanden.
Bovendien groeit het aandeel van vangnetters binnen de
beroepsbevolking de laatste jaren snel, omdat die onderdeel
uitmaken van de ‘schil’ van flexwerkers, die in arbeidsorganisaties
steeds meer de plaats zijn gaan innemen van wat vroeger vast
personeel was.
Onder het nieuwe WIA-regime werd aan de werkgevers een
veel actievere rol toebedeeld bij het verzuimbeleid dan vroeger.
Daarom wilden wij ook de activiteiten van de werkgevers
onderzoeken, wat in het Epi-onderzoek niet gebeurde. We wilden
daartoe de werkgevers zelf ondervragen en ons niet beperken tot
gefilterde informatie over hun activiteiten, via enquêtes van de
(zieke) werknemers.
Werkwijze en steekproeven
Uit vooronderzoek bleek dat er voldoende draagvlak bestond voor
ons onderzoek onder betrokkenen en belanghebbenden. Ook een
globale verkenning van de technische uitvoerbaarheid leverde geen
onoverkomelijke struikelblokken op.
Er werd vervolgens een projectplan aan de opdrachtgever
voorgelegd, waarover in juni 2007 overeenstemming werd bereikt.
Het onderzoek kreeg de werktitel De Weg naar de WIA. Die titel
dekt evenwel de intentie van ons onderzoek niet goed, omdat onze
aandacht primair uitgaat naar degenen die juist niet de weg naar de
WIA volgen, maar voordien al een afslag hebben genomen,
richting werk.
Waar kwam ons plan op neer? We wilden twee steekproeven
trekken van (ex)werknemers die na negen maanden nog altijd
geheel of gedeeltelijk ziek gemeld waren: een van reguliere
werknemers en een van ‘vangnetters’. We kozen voor een termijn
van negen maanden, omdat al bekend was dat daarna ongeveer een
derde van de zieke werknemers de twee jaar wachttijd voor de
WIA volmaakt. Zo zouden er naar verwachting in ieder geval
voldoende zieken uit onze steekproeven een aanvraag voor een
WIA-uitkering doen en ook een WIA-uitkering toegewezen krijgen
om daarvan statistisch gezien chocola te kunnen maken. Bovendien
29
is na negen maanden ziekte de herinnering aan wat er in de eerste
verzuimmaanden aan activering is gedaan nog vers, zodat de
proefpersonen daarover in een enquête betrouwbaar kunnen
worden bevraagd.
Daar kwam nog een praktisch argument bij. Wij wisten dat
het plan bestaat om de verplichte melding door werkgevers van
langdurige verzuimgevallen aan het UWV te verschuiven van
dertien weken naar veertig weken, dat wil zeggen negen maanden.
Als mocht worden besloten om dit onderzoek periodiek te
herhalen, zou dus in volgende gevallen daarvoor een simpel
steekproefkader beschikbaar zijn, namelijk de meldingen na negen
maanden bij het UWV. Net als indertijd bij de Epi-onderzoeken het
geval was, willen wij een betrouwbare vergelijking in tijdreeksen
mogelijk maken. Daarom verdient het natuurlijk aanbeveling om
bij dit eerste onderzoek al vooruit te lopen op wat bij een eventuele
follow-up het meest voor de hand liggende kader voor een
steekproef zou zijn.
30
Box 3: De gegevens: steekproeven, vervolgmetingen, en enquêtes
Het UWV was bereid de steekproefkaders samen te stellen, de steekproeven te
trekken en de aanschrijving van de steekproefpersonen te doen.
Reguliere werknemers
De steekproef van reguliere werknemers (dat wil zeggen: met een eigen
werkgever) moest worden getrokken uit de zieken die na dertien weken
verzuim (= drie maanden) aan het UWV werden gemeld door bedrijven die de
uitkering voor gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid (het ‘WGA-risico’) bij het
UWV hebben verzekerd. De bruikbaarheid van deze ‘13-weeks meldingen’ als
steekproefkader was echter beperkt: de bestanden bevatten naar schatting 40%
meldingen waarvan abusievelijk de beëindiging van het verzuim niet was
doorgegeven.
In overleg met het UWV is daarom besloten pas een steekproef te
trekken van deze zieken als ze in een bepaalde maand de grens van 39 weken
ziekte (dat wil zeggen: negen maanden) overschreden. Daartoe werden de ‘13weeks meldingen’ verzameld die zich ziek hadden gemeld rond 1 januari 2007
en die zes maanden later nog altijd niet hersteld gemeld waren.
De steekproef moest groot genoeg zijn om op een respons van circa
3.000 reguliere werknemers uit te komen. We gingen ervan uit dat 40% van de
meldingen ten onrechte nog als ziek geregistreerd waren en dat er onder de
resterende 60% van de doelgroep een respons van 40% zou zijn. Als we
12.000 werknemers zouden aanschrijven die na negen maanden nog als zieken
waren geregistreerd, zou er, als onze veronderstellingen klopten, een respons
van 2.880 personen ontstaan.
In november 2007 zijn voor de eerste meting 12.127 werknemers
aangeschreven die zich in de drie weken voor en na 1 januari 2007 ziek
hadden gemeld en op 1 oktober (negen maanden na ziekmelding) nog steeds
als ziek geregistreerd stonden. Uiteindelijk hebben wij van 4.019 reguliere
werknemers een digitaal of op papier ingevulde vragenlijst ontvangen. Als er
inderdaad onder de ruim 12.000 aangeschreven werknemers circa 40% ten
onrechte als ziek gemelde gevallen zaten, bestond de steekproef in feite uit
7.276 steekproefpersonen. Er is dan onder de reguliere werknemers een
respons van 55% behaald, ruimschoots boven onze doelstelling.
De ‘vangnetters’
Voor ‘vangnetters’, de zieke (ex)werknemers zonder eigen werkgever, moet
het UWV de rol op zich nemen die de werkgever vervult bij reguliere
werknemers.
31
Doordat het UWV de meldingen van ziekte en herstel van deze vangnetters
zelf moet doen, zijn die zo goed als foutloos en is er geen sprake van
vervuiling van het bestand, zoals bij de reguliere werknemers. De
administratie van UWV was dus een betrouwbare basis voor de steekproef van
vangnetters die negen maanden ziek waren.
De totale groep langdurig zieke vangnetters valt uiteen in zeer diverse
deelgroepen. Voor de steekproef zijn aanvankelijk uitsluitend personen
aangeschreven die bij UWV geregistreerd stonden als zieke werklozen,
uitzendkrachten en andere flexwerkers: allemaal werknemers die, meteen toen
ze ziek werden gemeld, al geen werkgever meer hadden.
De steekproef ging daarmee voorbij aan verreweg de grootste groep
flexwerkers onder de vangnetters, de zogenoemde ‘eindedienstverbanders’
(EDV’ers). EDV’ers zijn werknemers op een tijdelijk contract, die als ze ziek
worden gewoon bij hun tijdelijke werkgever in dienst blijven. Maar als ze aan
het eind van hun contract nog altijd (of wederom) ziek zijn, belanden ze
alsnog als ‘vangnetters’ bij het UWV. Om dit gat in de vangnetsteekproef te
repareren werden de EDV’ers later nog een keer afzonderlijk benaderd voor
deelname aan het onderzoek.
De twee steekproeven van vangnetters leverden in totaal 5.745 aan te
schrijven personen op. Daarvan deden 2.336 aan de enquête mee. Een respons
van 41% dus, een kwart hoger dan verwacht.
Vervolgmetingen
De respondenten werden 18 en 27 maanden na hun ziekmelding opnieuw
benaderd. Op grond van eerder onderzoek verwachtten wij een
deelnamepercentage van 60%. Dat werd niet altijd gehaald. (Zie: Tabel 2.)
Maar dankzij de meevallende eerste respons viel het aantal personen dat aan
alle drie de rondes meewerkte toch nog hoger uit dan was voorzien.
Door de ziek gemelde (ex)werknemers aldus te volgen konden we
nagaan wie van hen het werk deels of volledig had hervat en wanneer dat
gebeurde. En ook wie tot aan de poort van de WIA deels of volledig ziek
gemeld bleef.
Deze uitkomsten konden we weer verbinden met een groot aantal
kenmerken van de respondenten die over de meetmomenten constant blijven.
Bijvoorbeeld hun opleiding, de oorzaak van de ziekmelding, de duur van hun
dienstverband, enzovoort.
En daarnaast met factoren die per meetmoment kunnen veranderen.
Bijvoorbeeld, hoe zij hun gezondheid ervaren. En wat er in de verstreken
periode is ondernomen om tot werkhervatting te komen. Of er gepoogd is het
werk te hervatten. Of er actief gezocht is naar ander of aangepast werk. Wat de
verwachtingen waren van bedrijfsarts en behandelende artsen, en nog veel
meer.
32
Tabel 2.
Respons per meetronde
10 maanden
18 maanden
27 maanden
Werknemers
4.019 (100%)
2.316 (57%)
1.579 (68%)
Vangnetters
2.336 (100%)
1.315 (56%)
773 (59%)
De tweede meting, 18 maanden na ziekmelding, had nog een ander
doel. Die biedt namelijk de mogelijkheid een steekproef te vormen van ‘12maandszieken anderhalf jaar na ziekmelding’. Exact dezelfde steekproef die
ook in het laatste Epi-onderzoek uit 2003 is onderzocht. De vragenlijsten die
bij onze tweede meting werden gebruikt, zijn daarom ook zoveel mogelijk
gelijk aan die van het Epi-onderzoek uit 2003. Zo konden wij de situatie bij
langdurig verzuim in deze twee jaren vergelijken. Een unieke kans om meer
inzicht te krijgen in de effecten van de onderdelen van het nieuwe WIA-stelsel
die na 2003 werden ingevoerd.
Administratieve gegevens
Behalve van de uit ons eigen onderzoek verkregen gegevens, konden we
gebruik maken van de administratieve gegevens van het UWV, zonder dat
daarbij de anonimiteit van de respondenten hoefde te worden geschonden. Het
UWV verzorgde namelijk de aanschrijving van de steekproef en beschikte
daardoor over de gegevens van alle 6.355 respondenten van de eerste meting,
maar niet over onze onderzoeksresultaten.
Van deze groep van 6.355 respondenten ontvingen wij op basis van
gevalscodes een aantal geanonimiseerde administratieve gegevens, zoals
leeftijd, geslacht, sector en regio, en de beoordeling van de aanvraag voor een
WIA-uitkering. Die konden we koppelen aan de op volgnummers geordende
uitkomsten van onze vragenlijsten. Dus zonder dat ooit de namen en
adresgegevens van de personen bij ons bekend hoefden te worden.
De werkgevers
Een belangrijk doel van ons onderzoek was de gegevens die we verzamelen bij
de werknemers over het verzuimbeleid van de werkgever óók te toetsen bij de
werkgevers zelf. In dat opzicht wijkt ons onderzoek af van de oude Epionderzoeken. Op die manier hoopten we een evenwichtiger en vollediger
beeld te krijgen van de factoren die van invloed zijn op de duur van het
ziekteverzuim. In ons vooronderzoek bleek dat werkgeversorganisaties wel
behoefte hebben aan een dergelijke vorm van ‘wederhoor’.
33
De werkgevers van de reguliere werknemers werden twee keer
benaderd voor een enquête. Om te beginnen werden de werkgevers van de
4.019 deelnemers aan de eerste meting gevraagd naar hun verzuim- en
reïntegratiebeleid. Bij de laatste meting werd aan de betrokken werknemers
toestemming gevraagd om hun werkgever te benaderen met vragen over de
begeleiding van langdurig zieke werknemers, waaronder zijzelf. Daarbij kon
het UWV waarborgen dat de anonimiteit van de respondenten werd
gerespecteerd.
In februari 2008 werden 2.664 werkgevers aangeschreven. We
ontvingen uiteindelijk van 559 werkgevers een ingevulde vragenlijst. Daarmee
was de respons 21%, lager dan de 33% die we hadden verwacht. Bij de tweede
werkgeversenquête was de respons daarentegen verrassend hoog: 62%.
34
IV Het WIA-mirakel: goed nieuws en slecht nieuws
Onze opdracht was om een beter inzicht te verkrijgen in het WIAmirakel, de spectaculaire daling van het aantal nieuwe uitkeringen
voor arbeidsongeschiktheid sinds 2003. Aangezien het gaat om een
opzichtig succes, al heeft dat dan ook in de media en het publieke
debat nog nauwelijks aandacht getrokken, is het geen wonder dat
onze onderzoeksresultaten verheugend nieuws bevatten. Kort
gezegd komt dat erop neer dat er onder reguliere werknemers en
hun werkgevers een zeer opvallende omslag heeft plaats gevonden
in de bejegening en aanpak van ziekteverzuim. Deze praktische en
mentale omslag doet zich gevoelen bij alle direct betrokken partijen
en verklaart in feite de wonderbaarlijke daling van de WIAinstroom volledig.
Want tegelijk bleek dat de fraaie geaggregeerde
instroomcijfers een belangrijk deelprobleem verborgen houden,
onder de groep die wij afzonderlijk onder de loep hebben genomen:
de ‘vangnetters’, de zieke (ex)werknemers die geen eigen
werkgever meer hebben. De zegeningen van het WIA-mirakel
lijken aan deze groep goeddeels voorbij te zijn gegaan. Dat valt uit
de totale ‘instroom’ in de WIA niet zo goed te zien, omdat het maar
een relatief klein deel van de beroepsbevolking betreft. Toch is er
alle reden voor bezorgdheid over dit slechte nieuws.
De groep vangnetters omvat namelijk de ‘schil’ van
flexwerkers, die de afgelopen jaren in hoog tempo de plaats van
reguliere werknemers hebben ingenomen. Als de verbetering die
het WIA-regime heeft opgeleverd onder reguliere werknemers,
definitief aan de vangnetters zou voorbijgaan, dient zich daarmee
dus mogelijk een in belang groeiend nieuw probleem aan. Dat zou
op den duur zelfs het WIA-mirakel kunnen gaan overschaduwen.
Het kan de moeite lonen om nog eens aandachtig te bezien of
door aanpassingen het WIA-bestel niet alsnog onder vangnetters
wat meer vruchten zou kunnen gaan afwerpen. Daarvoor kan een
heldere analyse van het WIA-mirakel nuttige aanwijzingen
opleveren. Zo zou juist onder zieke vangnetters herstel en
werkhervatting hopelijk wat doelmatiger kunnen worden aangepakt
en de WIA-instroom verder worden beperkt.
35
De omslag: Nederland wordt beter
Tussen 2003 en 2008 werd het nieuwe WIA-stelsel ingevoerd. In
diezelfde periode gingen langdurig zieke werknemers opvallend
veel vaker weer aan de slag en kregen ze veel minder vaak een
arbeidsongeschiktheidsuitkering. De spectaculair gedaalde
‘instroom’ in de WIA is de afgelopen jaren weer ietsje gestegen,
maar blijft nog altijd lager dan ooit het geval is geweest sinds in de
jaren zeventig het WAO-debakel zich begon af te tekenen.
In 2003 was nog 1,4% van alle werknemers minstens een
jaar ziek. In 2008 was de score nog maar 1,0% tot 1,2%. Zo’n
daling achter de komma lijkt misschien niet veel bijzonders. Maar
deze verbetering betekende in feite dat in 2008 na een jaar 20.000
werknemers niet meer ziek gemeld waren, waarvan er voor 2003
naar schatting 12.000 tot hun pensioen een WAO-uitkering zouden
hebben gekregen. Een indrukwekkend resultaat, zeker voor één
jaar.
Deze gunstige uitkomst werd niet bereikt doordat de zieke
werknemers alleen sneller weer aan het werk gingen dan onder het
WAO-regime, al zou dat ook best een aantrekkelijk resultaat zijn
geweest, omdat ook daardoor de kosten van
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen zouden dalen. Uit ons
onderzoek blijkt dat ook op langere termijn in 2008 aanzienlijk
meer zieke werknemers weer gingen werken dan vroeger.
Anderhalf jaar na ziekmelding zouden werknemers die een
jaar ziek zijn geweest in 2003 al een half jaar recht hebben gehad
op een WAO-uitkering. In 2003 was iets minder dan de helft van
de langdurig zieken na anderhalf jaar weer aan de slag. In 2008 was
het aandeel langdurig zieken dat na anderhalf jaar weer aan het
werk was gegaan al opgelopen tot ruim tweederde. Vergeleken met
2003 deden in 2008 ook beduidend meer langdurig zieken op zijn
minst een poging om het werk te hervatten.
Langdurig zieke reguliere werknemers zijn onder het WIAregime vaker weer aan het werk gegaan. Maar ook hun
arbeidsmarktpositie is beter dan in 2003. Ze hebben vaker een vast
dienstverband. Ze zijn gemiddeld langer in dienst. Ze hebben
minder vaak te maken gehad met conflicten.
Al met al is er onder reguliere werknemers in vijf jaar tijd
dus een veel grotere gerichtheid op werk ontstaan. Daaraan hebben
alle betrokken partijen hun bijdrage geleverd. Werknemers
36
meldden in 2008 vaker dan in 2003 dat hun werkgever
(werk)aanpassingen heeft aangeboden. Dat de bedrijfsarts actief
heeft bezien of terugkeer naar het werk mogelijk is. En dat ze vaker
werden begeleid naar werk door andere instanties.
De langdurig zieken voor wie geen inspanningen werden
gedaan om ze weer aan de slag te krijgen, vormden een veel
kleinere groep. Zij bleken na anderhalf jaar gemiddeld vaker weer
te werken dan in 2003. Voor zover zij niet hun werk hadden hervat,
ervoeren ze hun gezondheid doorgaans als slechter dan in 2003.
Deze uitkomsten zijn minder verbazingwekkend dan ze op
het eerste gezicht lijken. Ze duiden erop dat als er voor langdurig
zieken in 2008 geen moeite werd gedaan, dit vaker dan in 2003 ook
niet zo zinvol was. Ofwel omdat hun gezondheid daarvoor gewoon
te slecht was, zodat hervatting ondenkbaar was. Ofwel omdat hun
gezondheidsklachten van dien aard waren dat redelijkerwijs
verwacht mocht worden dat ze op eigen kracht hun werk zouden
hervatten. Onze bevindingen sporen goed met deze interpretatie.
Al met al kunnen we op grond van deze uitkomsten van ons
onderzoek concluderen dat het nieuwe WIA-stelsel voor langdurig
zieke reguliere werknemers in de praktijk aan de verwachtingen
van de wetgever heeft beantwoord. Zowel bij de langdurig zieken
die profiteerden van interventies van uiteenlopende aard als bij
degenen die daarvan weinig of niets te verwachten hadden.
De kwetsbaarheid van de vangnetters
‘Vangnetters’ zijn (ex)werknemers die geen werkgever (meer)
hebben, maar bij ziekte wel recht hebben op ziekengeld. Als
reguliere werknemers ziek worden, moeten hun werkgevers twee
jaar lang hun loon doorbetalen, waardoor zij worden gestimuleerd
om moeite te doen voor herstel en werkhervatting van de zieke. Die
inspanningen sorteren heel vaak succes. Vangnetters daarentegen
moeten het zonder die door de werkgever ondernomen of
aangezwengelde interventies stellen. Voor hen moet het UWV de
rol van de werkgever overnemen. Maar om uiteenlopende redenen
(zie ook: Hoofdstuk VI) heeft dat veel minder gunstig effect op
herstel en werkhervatting van de vangnetters, die het op dat punt
veel slechter doen dan reguliere werknemers.
Het gaat bij de vangnetters die wij onderzochten om een
samenraapsel van drie nogal verschillende groepen: WW’ers die
37
tijdens hun werkloosheid ziek zijn geworden; uitzendkrachten voor
wie bij ziekte het contract meteen afloopt; en een andere categorie
‘flexwerkers’, de zogeheten ‘EDV’ers’ of ‘eindedienstverbanders’,
met een tijdelijk dienstverband. Die blijven, ook als ze ziek
worden, in dienst zolang het contract nog loopt. Maar als ze nog
ziek zijn bij het aflopen van hun contract, belanden ze alsnog bij
het UWV in het ‘vangnet’.
Voor de vangnetters kunnen we helaas geen vergelijking
tussen 2003 en 2008 maken. Zij werden in het ‘Epi-onderzoek’ van
2003 namelijk nog niet gevolgd. Daarom moeten we ons behelpen
met een vergelijking tussen vangnetters en reguliere werknemers in
2008.
Het nieuwe WIA-stelsel blijkt voor de vangnetters aanzienlijk
minder goed uit te pakken dan voor reguliere werknemers. Aan de
vangnetters gaat de sterkere gerichtheid op werk die de situatie van
reguliere werknemers zozeer verbeterd heeft, goeddeels voorbij.
Dat blijkt het duidelijkst uit het feit dat reguliere werknemers
anderhalf jaar na ziekmelding veel vaker alweer aan het werk zijn
dan vangnetters. Vangnetters doen ook minder vaak een poging om
weer te gaan werken. Ook op het moment van ziekmelding hebben
vangnetters al minder vaak werk. Dat geldt per definitie voor
WW’ers die ziek worden, omdat die op dat moment al met een
WW-uitkering thuis zitten. Maar ook voor verreweg de meeste
uitzendkrachten geldt ‘ziekmelding is einde contract’.
Vangnetters maken, ruim gemeten, ongeveer een kwart uit
van alle werknemers. Toch zijn ze, volgens de voorlopige cijfers
over 2009, verantwoordelijk voor 46% van de instroom in de WIA,
terwijl dat in 2007 nog maar 40% was. Van de werknemers die in
2009 na twee jaar ziekte een WIA-aanvraag deden, werd een
WGA-uitkering (voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten en
werknemers die volledig, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt
zijn) toegekend aan 49% van de vangnetters, tegen 43% in 2007.
De kans om na twee jaar ziekte een
arbeidsongeschiktheidsuitkering te krijgen is voor vangnetters dus
aanzienlijk hoger dan voor reguliere werknemers. En dat verschil
neemt ook nog toe.
Dat de vangnetters het zoveel slechter doen dan reguliere
werknemers, komt doordat zij kwetsbaarder zijn. Bij hen wordt
38
werkhervatting veel vaker belemmerd door diverse nadelige
factoren.
Ze hebben om te beginnen geen eigen werkgever meer, die
hun loon doorbetaalt, hun verzuim begeleidt en hun een
werkhervattingsplek kan bieden. Zij zijn daardoor volledig
aangewezen op wat in jargon ‘het tweede spoor’ heet: werk bij een
nieuwe werkgever. Dat is voor zieke werknemers altijd een
moeilijker verhaal dan hervatten in eigen werk. Dat geldt net zo
goed voor reguliere werknemers, als die vanwege medische
beperkingen niet verder kunnen in hun eigen werk en de eigen
werkgever geen aangepast of ander werk kan aanbieden.
Vangnetters – met name zieke WW’ers – hebben bovendien
door de bank genomen een zwakkere sociaaleconomische positie
dan werknemers. Ze hebben een korter arbeidsverleden, kampen
langduriger met klachten en oordelen ongunstiger over hun eigen
gezondheid.
Over de oorzaken van het hogere verzuim- en WIA- risico
van vangnetters doet het UWV regelmatig verslag. In vergelijking
met reguliere werknemers hebben vangnetters veel vaker
kenmerken die uitkeringsafhankelijkheid in de hand werken. Zo
heeft ruim de helft van de vangnetters die drie maanden ziek zijn,
in de vijf jaar voor de ziekmelding al een of meerdere keren een
beroep gedaan op een werknemersverzekering. Dat geldt vooral
voor zieke WW’ers, van wie 63% al eerder een uitkering kreeg.
Van de WW’ers die drie maanden ziek zijn heeft 16% voor hun
ziekmelding een uitkering voor ziekte en arbeidsongeschiktheid
gehad. Meer dan twee keer zoveel als het gemiddelde van 7%
onder alle vangnetters. Zieke WW’ers hebben na drie maanden
ziekmelding een kans van bijna 40% om niet meer te herstellen
voor het einde van de wachttijd en na twee jaar voor de poort van
de WIA te belanden. Van een andere categorie drie maanden zieke
vangnetters, de uitzendkrachten, doet slechts 25% na twee jaar
wachttijd een WIA-aanvraag. Onder reguliere zieke werknemers is
het kans dat zij een WIA-aanvraag doen na drie maanden ziekte
nog veel lager: 15%. Iets meer dan een derde van dat van de zieke
WW’ers.
Al met al gaat een kwetsbare arbeidsmarktpositie bij de
vangnetters kennelijk samen met een relatief slechte gezondheid.
39
Onverwachte uitkomsten bij de claimbeoordeling
Er zijn op basis van het WIA-stelsel nu vier jaar lang aanvragen
voor uitkeringen beoordeeld. Deze ‘claimbeoordeling’, zoals dat in
verzekeringsjargon heet, heeft onverwachte uitkomsten opgeleverd.
Dat geldt om te beginnen voor de globale uitkomsten.
Aanvragen voor WIA-uitkeringen worden afgekeurd als de mate
van arbeidsongeschiktheid van de aanvragers
(verzekeringstechnisch: ‘hun verlies van verdiencapaciteit’) op
minder dan 35% wordt geschat. Bij de voorbereiding van de
wetswijziging voor de WIA werd het aandeel te verwachten
afwijzingen op 29% geschat. In 2009 bleek dat aanzienlijk hoger te
zijn uitgevallen: 41%. In de paar jaar daarvoor was het
afwijzingspercentage zelfs nog hoger. In 2006 bedroeg het 49%.
Daarna is het gradueel wat gedaald.
Als er wel een WIA-uitkering werd toegekend, leverde dat
ook alweer een onverwachte verdeling op over de drie soorten
uitkeringen: de IVA-uitkeringen voor de zieke werknemers die
volledig en duurzaam arbeidsongeschikt worden bevonden; de
gedeeltelijke WGA-uitkeringen voor degenen die gedeeltelijk
arbeidsongeschikt zijn; en de volledige WGA-uitkeringen voor
degenen die weliswaar volledig arbeidsongeschikt zijn, maar van
wie de arbeidsongeschiktheid in de claimbeoordeling door het
UWV niet onherroepelijk (officieel: ‘duurzaam’) wordt geacht.
Het aandeel toegekende gedeeltelijke WGA-uitkeringen
werd bij de invoering van de WIA geschat op 43%. Maar in het
eerste WIA-jaar kwam het op niet meer dan 17% uit. Daarna steeg
het nog ietwat, tot 20%. Nog altijd ver beneden de verwachtingen
van de wetgever. Dat heeft ingrijpende gevolgen voor het bereik
van het instrumentarium waarmee in de WIA gedeeltelijk
arbeidsongeschikten worden gestimuleerd om toch maar zo veel
mogelijk aan de slag te gaan (in jargon: ‘hun resterende
verdiencapaciteit te benutten’). Wil dat streven kans van slagen
hebben, dan moeten er natuurlijk wel voldoende gedeeltelijk
arbeidsongeschikten met een WGA-uitkering beschikbaar zijn om
een deuk in de statistieken te kunnen slaan.
Er werd in de WIA onder meer een nogal complex
uitkeringsstelsel in het leven geroepen, waardoor gedeeltelijk
arbeidsongeschikten een hoger inkomen krijgen als ze (blijven)
40
werken. Dit subtiele mechaniek blijkt nu van toepassing op een
nogal tegenvallende groep WGA’ers.
Op grond van gegevens over de WAO, werd het aandeel te
verwachten IVA-uitkeringen, voor volledig en duurzaam
arbeidsongeschikten, geschat op 43% van alle WIA-toekenningen.
In werkelijkheid werd dat maar iets meer dan de helft: 23%. Als we
IVA-uitkeringen en volledige WGA- uitkeringen bij elkaar
optellen, blijkt 80% van de arbeidsongeschikten die een WIAuitkering ontvangen een uitkering te krijgen op basis van volledige
arbeidsongeschiktheid. Veel hoger dan de prognoses.
De vruchten van een extra jaar wachttijd
In het WIA-stelsel kregen werkgevers voor hun zieke werknemers
(en het UWV voor de zieke vangnetters) een jaar langer de
gelegenheid om zich in te spannen voor herstel en reïntegratie. Wat
heeft deze uitbreiding van de wachttijd voor de WIA opgeleverd?
En wat speelde zich in die twee jaar na de ziekmelding eigenlijk
af?
Voor de reguliere werknemers
Als we de langdurig zieken vergelijken na tien en na 27 maanden
ziekmelding, blijkt onder de reguliere werknemers in deze periode
het aandeel dat weer volledig werkt, flink te zijn toegenomen van
12% naar 52%. (Ook al bestaat onze steekproef uit werknemers die
negen maanden ziek gemeld waren, ze zijn pas een maand later
voor het eerst geënquêteerd. Van hen is 12% in de tiende
ziektemaand weer volledig aan de slag gegaan.) Het aandeel dat
gedeeltelijk werkte nam in dezelfde orde van grootte af. Het
percentage niet-werkenden blijft in die periode tussen tien en 27
maanden ziekte ongeveer gelijk, op rond de 30%.
Het gaat hier niet steeds om dezelfde mensen. In de periode
van twee jaar wachttijd zijn er vijf patronen van werkhervatting te
onderscheiden, met een heel verschillend verloop en uiteenlopende
resultaten. Naast degenen die in die twee jaar hun werk niet hebben
hervat op een van de drie peilmomenten, die wij ‘afhakers’
noemen, gaat het om ‘late hervatters’, ‘opbouwers’, ‘volhouders’
en ‘terugvallers’. Hoe vaak die verschillende patronen voorkomen
wordt in Figuur 4 weergegeven.
41
Figuur 4.
16%
Patronen van werkhervatting bij reguliere werknemers
16%
afhakers
late hervatters
12%
14%
opbouwers
volhouders
terugvallers
overig
8%
34%
Bron: APE/AStri “De Weg naar de WIA”
Van de werknemers zijn 16% niet-hervatters: zij komen na negen
maanden ziekte niet meer aan de slag. De late hervatters (12%)
beginnen pas na geruime tijd weer te werken. De resterende drie
typen werken allemaal op het eerste peilmoment, na tien maanden.
De ‘opbouwers’ (34%) breiden hun werkzaamheden daarna
gestadig uit, tot ze weer volledig werken. Dit patroon komt het
meest voor. De ‘volhouders’ (8% ) werken bij tien maanden weer
volledig en houden dit gedurende de hele periode van twee jaar vol.
En de ‘terugvallers’ (14%) geven het uiteindelijk op: zij houden na
een of meer mislukte pogingen tot hervatting definitief op met
werken.
Om de ‘instroom’ in de WIA van deze uiteenlopende
groepen zieke werknemers te beperken, is het vooral van belang te
voorkomen dat zij afhakers of terugvallers worden. Daarom gingen
wij na of er belangrijke statistische verschillen zijn aan te wijzen
tussen de wederwaardigheden van de drie groepen die kans zien
om te hervatten en de twee die na twee jaar niet (meer) werken. Er
bleek een belangrijk verschil te bestaan tussen afhakers en late
hervatters.
Bij late hervatters namen de op herstel en reïntegratie
gerichte acties van werkgever en verzuimprofessionals in het
tweede ziekte jaar toe, terwijl die bij afhakers juist wat afnamen.
Late hervatters bleken ook een actievere en positievere houding te
42
hebben tegenover werkhervatting dan afhakers. Zonder twijfel
zullen beide negatieve factoren mede samenhangen met de
beperktere mogelijkheden tot werkhervatting van afhakers. Zij
ervaren hun gezondheid doorgaans als slechter en zijn in de loop
van de tijd vaker het dienstverband met hun werkgever kwijt
geraakt. Ook ligt het voor de hand dat voor zieken met een grotere
kans op herstel meer moeite wordt gedaan voor hun reïntegratie.
Om afhakers zo veel mogelijk te veranderen in late
hervatters, zou er bij de afhakers in het eerste en in het tweede
ziektejaar meer werk moeten worden gemaakt van hun activering
richting werk. Tijdige actie om tot herstel te komen, blijkt veelal de
kans op succes opvallend te vergroten.
In de uitkomsten van ons onderzoek zijn helaas niet zulke
duidelijke aangrijpingspunten te vinden om te voorkomen dat
zieken die hun werk al een keer hervat hebben, weer terugvallen en
dan alsnog op een WIA-uitkering uitkomen. Deze ‘terugvallers’
ervaren vaak een verslechtering van hun gezondheid en
onderscheiden zich verder niet in negatieve zin van de andere
groepen langdurig zieken.
In Figuur 5 is te zien hoe bij de reguliere werknemers
genomen de werkhervatting verloopt, als het WIA-mirakel zijn
werk doet. Het gaat hier om 45-jarigen met een gemiddelde
opleiding, een netto-inkomen van €1.400 per maand en, naar hun
eigen oordeel, een ‘matige gezondheid’. De onderste lijn geeft de
kans op (gehele of gedeeltelijke) werkhervatting weer, als de
werkgevers geen moeite doen om hen weer aan het werk te krijgen.
De bovenste lijn verbeeldt de ontwikkeling van de kans op
werkhervatting als zij wél profiteren van, meestal door de
werkgever aangezwengelde, interventies. In de figuur is de situatie
een jaar en twee jaar na de ziekmelding door middel van een
verticale lijn aangegeven.
43
Figuur 5. Verloop van de kans op werkhervatting bij reguliere
werknemers met en zonder begeleiding door hun
werkgever
Bron: APE/AStri “De Weg naar de WIA”
Opvallend is de steile toename van de kans op werkhervatting in
het eerste jaar van ziekte. Dat is het gevolg van de tegenwoordig
gangbare gewoonte om zo snel mogelijk te beginnen met op zijn
minst gedeeltelijke hervatting van de werkzaamheden. Ook zonder
begeleiding is de kans dat de zieken geheel of gedeeltelijk weer aan
het werk zijn na een jaar 57%. Met begeleiding loopt die kans op
tot 75%. In het tweede jaar van ziekte blijft de kans op
werkhervatting stijgen, maar veel geleidelijker dan in het eerste
jaar.
Voor de vangnetters
Ook onder de vangnetters neemt in de loop van de twee jaar
wachttijd het aantal zieken dat het werk hervat heeft duidelijk toe,
maar lang niet zo sterk als onder de reguliere werknemers. Na twee
jaar is 71% van de vangnetters nog altijd niet aan de slag. Onder
reguliere werknemers is het aandeel afhakers slechts 16%.
44
Vangnetters doen ook minder vaak een poging om het werk
te hervatten dan reguliere werknemers. Onder de ‘afhakers’ is met
name in de eerste tien maanden het verschil groot.
Binnen de vangnetgroep doen de zieke WW’ers het relatief
het slechtst. Dat zal zonder twijfel samenhangen met hun zwakkere
sociaaleconomische positie, hun ongunstiger oordeel over de eigen
gezondheid en het volledig ontbreken van een werkgever om naar
terug te keren.
Figuur 6 laat het verloop van de kans op (volledige of
gedeeltelijke) werkhervatting zien voor zieke WW’ers.
Figuur 6. Verloop van de kans op werkhervatting van WW’ers met
en zonder begeleiding door UWV
Bron: APE/AStri “De Weg naar de WIA”
Zonneklaar blijkt hoeveel slechter de kans op werkhervatting is
voor de zieke WW’ers, vergeleken met collega’s die wel een baan
en een werkgever hebben. (Zie: Figuur 5.) Ook is duidelijk dat de
inspanningen van het UWV om de zieke WW’ers aan het werk te
helpen niet zonder effect zijn. Door de acties die UWV onderneemt
stijgt de kans om twee jaar na ziekmelding aan het werk te zijn van
20% naar 32%.
45
Figuur 7 laat zien dat de beste resultaten onder de
vangnetters worden geboekt door de werknemers op een tijdelijk
contract, die bij het aflopen van dat contract nog ziek gemeld zijn,
de zogeheten ‘eindedienstverbanders’ (EDV’ers). Van alle
vangnetters herstellen zij het meest en het snelst.
Figuur 7. Verloop van de kans op werkhervatting van EDV’ers met
en zonder begeleiding door de (ex) werkgever of UWV
Bron: APE/AStri “De Weg naar de WIA”
Het gaat ook hier weer om een steekproef met dezelfde kenmerken
als in Figuur 5. Behalve dan dat het nu uitsluitend gaat om
EDV’ers. Ook zonder enige vorm van begeleiding zijn de kansen
op herstel van deze flexwerkers veel beter dan die van zieke
WW’ers. Dankzij de interventies uit de koker van de werkgever
stijgen hun kansen op werkhervatting bijna tot hetzelfde niveau als
van de reguliere werknemers.
Dat is mogelijk mede te danken aan het feit dat EDV’ers bij
ziekmelding, dus in een vroeg stadium van hun verzuim, nog enige
tijd hebben kunnen profiteren van de inspanningen die hun
tijdelijke werkgever voor alle zieke werknemers doet. Het is een
belangrijke aanwijzing hoe belangrijk het is dat er bij ziekte van
werknemers tijdig actie wordt ondernomen. Daarvan profiteert
46
kennelijk ook nog een groep als de EDV’ers, die later als ze onder
een veel ongunstiger gesternte ‘vangnetter’ zijn geworden, met
steun van het UWV tot werkhervatting moeten zien te komen. Zij
hervatten dan nog altijd opvallend vaker dan de EDV’ers die die
vroege hulp van de werkgever moeten ontberen.
Op weg naar de WIA
Als zieke (ex)werknemers na twee jaar het werk nog steeds niet
volledig hebben hervat, kunnen ze een aanvraag voor een WIAuitkering doen. Van de groep langdurig zieken die in het onderzoek
na tien maanden werd ondervraagd, vroeg van de werknemers 26%
een WIA-uitkering aan. Onder de vangnetters was dat 55%, meer
dan het dubbele. De kans dat deze langdurig zieken aan het eind
van de rit inderdaad in de WIA zullen belanden, neemt voor alle
(ex)werknemers toe als ze bij tien maanden na ziekmelding een
ongunstig oordeel over de eigen gezondheid hebben, als ze op dat
moment nog niet (gedeeltelijk) werken en als ze hun eigen kans op
werkhervatting laag inschatten. Deze drie kenmerken hebben
beduidende invloed op de kans dat langdurig zieken een jaar later
een WIA-uitkering aanvragen en in de WIA belanden.
Opvallend is ook dat circa 30% van de werknemers en
vangnetters die hun werk niet hervatten, geen aanvraag voor de
WIA doet. Zij zijn dus niet meer aan het werk gegaan, maar
vroegen toch geen arbeidsongeschiktheidsuitkering aan. Het gaat
daarbij wederom niet om een homogene groep met eenduidige
kenmerken. Ook op dit punt verschillen reguliere werknemers en
vangnetters opvallend van elkaar.
Onder de reguliere werknemers zijn de ‘afhakers’ die geen
WIA-uitkering aanvragen mensen met relatief gunstiger
mogelijkheden om weer aan de slag te komen. Zij hebben een
positiever oordeel over hun eigen gezondheid, hebben vaker aan
het einde van de wachttijd nog een dienstverband en hebben
gunstiger verwachtingen over hun kans op werkhervatting. Ook
lijkt het vaak te gaan om werknemers die financieel minder
afhankelijk zijn van een uitkering, doordat ze een parttime baan
hebben. Of een partner met een eigen inkomen.
Deze personen lijken vaak welbewust af te zien van een
WIA-aanvraag en zullen mogelijk later alsnog werk gaan zoeken,
als dat beter past bij hun persoonlijke omstandigheden en
47
voorkeuren. Of als inkomsten uit arbeid om wat voor reden dan
ook dringender nodig zijn. Allemaal heel plausibele redenen om af
te zien van een WIA-aanvraag.
Onder de reguliere werknemers zijn degenen die aan het eind
van de wachttijd niet hervatten en ook geen WIA-uitkering
aanvragen, degenen met de gunstigste mogelijkheden op de
arbeidsmarkt. Onder de vangnetters daarentegen behoren degenen
die niet hervatten en toch geen WIA-uitkering aanvragen juist tot
de zwaksten. Het betreft relatief vaak zieke WW’ers, die ook
voordat ze werkloos werden al langdurige gezondheidsklachten
hadden. Het is aannemelijk dat het ook veelal gaat om personen die
eerder zijn afgewezen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering en
toen zijn teruggevallen op een WW-uitkering, waarna ze zich
opnieuw ziek meldden. Door dit zogenaamde ‘draaideureffect’
belanden ze na twee jaar wachttijd opnieuw voor de poort van de
WIA, waar ze wederom zouden moeten worden beoordeeld voor
een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Ze zien dan mogelijk van een
WIA-aanvraag af, omdat ze door hun eerdere ervaring maar weinig
vertrouwen hebben dat ze nu wél voor een uitkering in aanmerking
komen. Een verklaring kan ook zijn dat ze het voorlopig wel
denken uit te zingen met de resterende WW-rechten.
De WIA in
Als reguliere werknemers na twee jaar ziekte een WIA-aanvraag
doen, hebben zij 66% kans dat zij een uitkering krijgen. Bij
vangnetters wordt maar 58% van de WIA-aanvragen gehonoreerd.
Van de drie soorten WIA-uitkering krijgt 15% van de
werknemers een IVA-uitkering op grond van volledige en
‘duurzame’ arbeidsongeschiktheid. Bij de vangnetters is dat 12%.
Een gedeeltelijke WGA-uitkering krijgt 23% van de zieke
werknemers en 14% van de vangnetters. Een volledige WGAuitkering voor volledige, maar niet duurzame arbeidsongeschikten
wordt aan 28% van de zieke werknemers toegekend en aan 32%
van de vangnetters.
De kenmerken die tien maanden na ziekmelding een
aanwijzing geven of, en zo ja wat voor soort WIA-uitkering deze
langdurig zieken uiteindelijk krijgen toegekend, zijn grotendeels
dezelfde als de factoren die bepalend zijn voor hun kans om een
WIA-uitkering aan te vragen: negatieve verwachtingen over
48
werkhervatting, een slecht oordeel over de eigen gezondheid en het
uitblijven van (pogingen tot) werkhervatting zijn de belangrijkste
kenmerken die bepalen of langdurig zieken een IVA-uitkering
krijgen of een al dan niet volledige WGA-uitkering. Zo is een bij
tien maanden ziekte als slecht ervaren gezondheid een sterke
voorspeller van toekenning van een IVA-uitkering. Gedeeltelijke
werkhervatting bij tien maanden leidt tot een aanmerkelijk lagere
kans op een uitkering vanwege volledige arbeidsongeschiktheid
(IVA of WGA). Hieruit blijkt ook weer het grote belang van
(vroege) interventies om werkhervatting te stimuleren.
Werken met een gedeeltelijke WGA-uitkering
Werknemers en vangnetters die na de WIA-beoordeling een
gedeeltelijke WGA-uitkering krijgen, moeten in principe (deels) tot
werken in staat worden geacht. Enkele maanden na de WIAbeoordeling werkte 63% van de reguliere werknemers met een
gedeeltelijke WGA-uitkering metterdaad. Vangnetters met een
gedeeltelijke WGA-uitkering scoren ook op dit punt weer veel
slechter. Niet meer dan 24% van de gedeeltelijk arbeidsongeschikte
vangnetters met een WGA-uitkering werkte.
De ‘afhakers’ onder de gedeeltelijk arbeidsongeschikten met
een WGA-uitkering ervaren hun gezondheid veel vaker als slecht
dan de hervatters. Dat kan natuurlijk een belemmering zijn geweest
voor werkhervatting, maar evengoed een gevolg van het uitblijven
van werkhervatting.
35-minners en werkhervatting
Als zieke werknemers na twee jaar nog altijd niet hersteld zijn,
vragen verreweg de meesten van hen bij het UWV een WIAuitkering aan. Na de ‘claimbeoordeling’, zoals dat in
verzekeringsjargon heet, wordt aan een derde van de aanvragers
geen WIA-uitkering toegekend.
Het UWV is dan tot de conclusie gekomen dat deze
langdurig zieken voor minder dan 35% arbeidsongeschikt zijn. (In
juridische termen: een ‘verlies van verdiencapaciteit’ hebben van
minder dan 35%.) De WIA bepaalt dat er aan zieken met dermate
geringe gebreken geen arbeidsongeschiktheidsuitkeringen meer
verstrekt mogen worden. Bij de voorloper van de WIA, de WAO,
gebeurde dat wél. Zelfs bij een zeer geringe mate van
49
arbeidsongeschiktheid van 15% moesten nog WAO-uitkeringen
worden toegekend.
De verhoging van de ‘toegangsdrempel’ die zo in de WIA
werd doorgevoerd, had tot doel een einde te maken aan een door
velen bekritiseerd gevolg van de WAO-praktijk. WAO-uitkeringen
voor een in feite zeer geringe mate van arbeidsongeschiktheid
fungeerden maar al te vaak als opstap naar de beruchte ‘glijbaan’
richting volledige arbeidsongeschiktheid. Die glijbaan werd veelal
gezien als een van de rampzalige trajecten die de oorzaak waren
van het WAO-debakel.
De WIA verhielp dit euvel klaarblijkelijk effectief: er werden
door deze aanscherping van de wet door het UWV aanzienlijk meer
zogeheten ‘35-minners’ afgewezen dan ‘15-minners’ onder de
WAO. Toch was niet iedereen enthousiast. Een veel gehoorde
kritiek is dat hierdoor massaal mensen die domweg ziek zijn, in de
kou worden gezet, zonder uitkering. Als het klopt dat de categorie
‘35-minners’ in feite goeddeels bestaat uit bona fide zieken die hun
welverdiende arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt ontzegd, zou
er alle reden zijn om nog eens na te denken over de
rechtvaardigheid van deze besparing op de uitkeringslasten.
Voor de reïntegratie van de 35-minners is het UWV niet
verantwoordelijk. Zij worden immers als niet-arbeidsongeschikt
beschouwd en zouden op eigen kracht weer aan de slag moeten
kunnen komen. Daarenboven hebben de sociale partners in de
Stichting van de Arbeid afgesproken dat zij hun best zullen doen
om de 35-minners ‘binnen de boot’ te houden. Door te zorgen dat
ze zo veel mogelijk aan het werk blijven of komen. Bij de oude
werkgever of elders.
Dat lijkt heel aardig gelukt te zijn. Kennelijk gaat het bij de
35-minners in het overgrote merendeel van de gevallen inderdaad
om langdurig zieken die een aanzienlijk grotere kans op herstel
hebben dan degenen die wél voor een WIA-uitkering in
aanmerking komen.
In ons onderzoek bleken de langdurig zieken die na twee jaar
35-minners werden, op alle drie de peilmomenten, dus tien, 18 en
27 maanden na de ziekmelding, veel vaker aan het werk dan de
zieken die wél een WIA-uitkering ontvingen. Tweeënhalf jaar na
de eerste ziekmelding is 63% van de 35-minners weer geheel of
gedeeltelijk aan het werk.
50
Bijna twee derde van de 35-minners werd dus met succes
‘binnen de boot gehouden’. Ook hadden de 35-minners een
gunstiger oordeel over hun eigen gezondheid dan de langdurig
zieken die een WIA-uitkering kregen.
Opmerkelijk is wel dat het patroon van werkhervatting onder
deze 35-minners gedurende de eerste twee ziektejaren nauwelijks
afwijkt van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten die een
gedeeltelijke WGA-uitkering krijgen. Het onderscheid tussen 35minners en gedeeltelijke WGA’ers is kennelijk niet erg scherp.
Vangnetters hebben een grotere kans dan reguliere
werknemers om ‘35-min verklaard te worden’. Ruim 40% van
degenen die wij onderzochten kreeg geen WIA-uitkering
toegekend. Onder de uitzendkrachten was dat zelfs bijna 50%. Van
deze vangnetters bleek ook een veel geringer percentage
uiteindelijk weer aan het werk te zijn. Na tweeënhalf jaar werkte
nog maar ongeveer een kwart van hen, tegen 63% van de reguliere
werknemers.
Dat is trouwens nog altijd een stuk beter dan de vangnetters
die een WIA-uitkering krijgen. Van hen is uiteindelijk niet meer
dan 10% aan het werk. Eenzelfde patroon doet zich voor bij het
oordeel over de gezondheid. De 35-minners onder de vangnetters
voelen zich doorgaans beter dan de vangnetters die wel voor een
WIA-uitkering in aanmerking kwamen. Maar slechter dan reguliere
werknemers.
51
V
Het WIA-mirakel verklaard
Wat wij ‘het WIA-mirakel’ hebben gedoopt, is de plotselinge,
scherpe daling van het aantal nieuwe
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen die rond de eeuwwisseling
inzette. Toen werden ook de eerste stappen gezet op de weg naar
een nieuw stelsel voor de wettelijke
arbeidsongeschiktheidsverzekering, waarvan de invoering van de
WIA in 2006 het sluitstuk was. Ons onderzoek had tot doel een
gefundeerde verklaring te geven voor deze verbluffende wending
in een al tientallen jaren slepende kwestie. Ons onderzoek maakte
het mogelijk de belangrijkste onderliggende oorzaken van dit
succes te identificeren.
Dat gebeurde door de wederwaardigheden van langdurig
zieken in 2003, onder het oude WAO-regime, te vergelijken met
die van zieken die in 2008, onder het nieuwe WIA-stelsel, even
lang hadden verzuimd. Die laatste groep langdurig zieken volgden
we van oktober 2007 tot voorbij het einde van de wachttijd voor de
WIA. Zo konden we bij onze steekproef vaststellen welke personen
voor het einde van de wachttijd weer hersteld waren en hun werk
hadden hervat. Wie een WIA-aanvraag deden en wie van hen een
uitkering kreeg. Zo ja, wat voor soort uitkering. En welke personen
uit de steekproef niet herstelden, maar ook geen uitkering
aanvroegen.
Omdat bij het begin van het onderzoek tal van gegevens over
de deelnemers werden verzameld en er op drie momenten (na tien
maanden, na 18 maanden en na 27 maanden) werd onderzocht hoe
de vlag erbij stond en wat er tot dan toe was ondernomen voor
herstel en werkhervatting, was het mogelijk om vast te stellen of de
uitkomsten na twee jaar verband hielden met specifieke
eigenschappen van de betreffende zieke werknemers of met wat ze
in de tussentijd hadden meegemaakt of gedaan.
Een groot deel van de gegevens die wij voor ons onderzoek
verzamelden zijn bij het UWV intern ook beschikbaar over
werknemers die in 2003 even langdurig ziek waren gemeld, dus
nog onder het oude WAO-regime. Daardoor was op vrijwel alle
punten waar wij over wilden rapporteren een goed gefundeerde
vergelijking mogelijk tussen het oude en nieuwe regime voor de
52
wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering. Wat leerden wij uit
deze zorgvuldige vergelijking met het WAO-debakel ter verklaring
van het WIA-mirakel? Welke factoren bepaalden het succes?
Het succesverhaal van de reguliere werknemers
Zowel onder het WAO- als onder het WIA-regime bleken de
factoren die bepalend zijn voor de kans op werkhervatting van
langdurig zieke (ex)werknemers dezelfde. Zowel in 2003 als in
2008 ging het daarbij om vijf kenmerken van de langdurig zieken.
Twee daarvan kunnen helaas maar in beperkte mate worden
beïnvloed door inspanningen van de zieke werknemer, de
werkgever en de bedrijfsarts of arbodienst, de in eerste instantie
meest direct bij het ziekteverzuim betrokken partijen.
Ten eerste gaat dat om het aantal gezondheidsklachten dat
een zieke heeft: hoe meer (uiteenlopende) klachten, hoe kleiner de
kans op werkhervatting. Dit aspect onttrekt zich goeddeels aan de
directe invloed van werknemers, werkgevers en bedrijfsartsen. Het
is vooral het domein van artsen en therapeuten uit de curatieve
sector.
Daarnaast blijkt ook de duur van het dienstverband van
invloed: hoe langer een zieke werknemer bij dezelfde werkgever in
dienst is geweest, des te groter de kans op werkhervatting. Leuk om
te weten, maar ook al niet erg bruikbaar om een effectiever
verzuimbeleid op te baseren.
De overige drie factoren die de kans op werkhervatting
beslissend kunnen beïnvloeden, zijn wél gevoelig voor een alert en
doeltreffend verzuimbeleid. Het gaat om: daadwerkelijke
hervattingpogingen in het eerste ziektejaar; het aanbieden van
aangepast werk door de werkgever; en actieve inspanningen om,
samen met de bedrijfsarts, na te gaan of werken misschien niet toch
weer mogelijk is.
In 2008 werden voor en door de langdurig zieken op al deze
drie punten meer effectieve acties ontplooid dan in 2003. Alle
direct betrokkenen – werknemer, werkgever en bedrijfsarts – waren
in 2008 ook beduidend actiever dan in 2003. Dat was exact het
effect dat door de wetgever werd beoogd met het nieuwe WIAregime.
53
Nieuwe wetten wassen witter
Wat was de specifieke bijdrage van de diverse onderdelen van het
WIA-regime aan deze omslag?
De Wet Verbetering Poortwachter (WVP) uit 2003
verplichtte werkgevers en bedrijfsartsen tot grotere en meer
systematische inspanningen ten behoeve van het herstel van
langdurig zieken. Die inspanningen hebben daardoor aan
effectiviteit gewonnen.
Door de Wet verlenging loondoorbetalingverplichting bij
ziekte (VLZ) werd per 1 januari 2004 de wachttijd voor een
arbeidsongeschiktheidsuitkering verlengd van een tot twee jaar.
Daardoor kon door betrokkenen langer aan herstel en
werkhervatting van langdurig zieken worden gewerkt. Zo werd de
‘WAO-muur’ geslecht, waar zieke werknemers onder het oude
regime na een jaar veelal op stuk liepen en die hun kans op werk 18
maanden na ziekmelding met bijna 20% drukte. Voor een
meerderheid van de langdurig zieken betekende een jaar ziekte
indertijd een WAO-uitkering tot aan hun pensionering.
Uit ons onderzoek blijkt dat de maatregelen voor tijdige
activering volledig aan de verwachtingen hebben voldaan:
werkhervatting is beduidend toegenomen.
De vervanging van de WAO door de Wet Werk en Inkomen
naar Arbeidsvermogen (WIA) in 2006, met zijn strengere normen
voor toelating, heeft tenslotte naar alle waarschijnlijkheid ook
bijgedragen aan de toegenomen effectiviteit van het verzuimbeleid.
Dat het WIA-regime een effectievere aanpak van langdurig
ziekteverzuim heeft bewerkstelligd, wordt bevestigd door onze
interviews met werkgevers. Er is meer tijd om te werken aan
herstel en werkhervatting. En door de hogere kosten van de langere
loondoorbetaling voor werkgevers en de minder aantrekkelijke
perspectieven voor een WIA-uitkering voor zieke werknemers, zijn
de direct betrokken partijen meer bereid tot grote inspanningen om
herstel en werkhervatting te bereiken.
Door het WIA-regime kregen de factoren die van beslissende
invloed zijn op de kans voor werkhervatting, meer belang tijdens
het ziekteverzuim. Dat is verreweg de belangrijkste oorzaak
geweest van de opzienbarende verbetering van de werkhervatting
bij langdurig zieken. Daarmee vergeleken vallen volledig in het
54
niet de (toch al niet erg opzienbarende) veranderingen in de
samenstelling van de populatie langdurig zieken.
Minder vooruitgang bij vangnetters
Bij de ‘vangnetters’, (ex)werknemers zonder werkgever, voor wie
het UWV geacht wordt de rol van de werkgever over te nemen, ligt
het allemaal wat complexer. Dat komt ook al doordat het om een
veel onsamenhangender groep gaat, die ten behoeve van ons
onderzoek in drie subgroepen werd onderverdeeld. Allereerst de
uitzendkrachten, die hun werkgever meteen kwijtraken als ze ziek
worden gemeld. Daarnaast de zogeheten ‘eindedienstverbanders’
(‘EDV’ers’), werknemers in tijdelijke dienst, die als ze ziek zijn
geworden in dienst blijven bij hun tijdelijke werkgever, tot hun
tijdelijke contract afloopt. Als ze dan nog altijd (of weer) ziek zijn,
belanden ze als zieke ‘vangnetters’ bij het UWV. En tenslotte
WW’ers die zich ziek melden als ze al werkloos zijn en voor hun
ziekmelding al geen werkgever meer hadden.
De factoren die bij de langdurig zieke ‘vangnetters’ de kans
op herstel en werkhervatting vergroten komen maar ten dele
overeen met wat we bij de reguliere werknemers vonden. Voor alle
vangnetters geldt, net als voor de reguliere werknemers, dat hun
oordeel over de eigen gezondheid van grote invloed is op hun
mogelijkheden voor herstel en werkhervatting. Een als slecht
ervaren gezondheid heeft een negatief effect op werkhervatting.
Daarnaast zijn ook voor vangnetters de inspanningen om tot
werkhervatting te komen van belang. Die zijn in hun geval alleen
van het UWV te verwachten.
Zieke EDV’ers kunnen, voordat ze zich na afloop van hun
tijdelijke contract bij de vangnetters voegen, profiteren van het
verzuimbeleid van hun tijdelijke werkgever en diens bedrijfsarts of
arbodienst. Hoe belangrijk deze interventies van direct betrokkenen
zijn, bleek in ons onderzoek al zonneklaar bij de reguliere
werknemers. Ook de EDV’ers, die vaak veel korter en in mindere
mate van de inspanningen van hun tijdelijke werkgever en
bedrijfsarts kunnen profiteren, blijken daardoor toch een duidelijk
grotere kans op werkhervatting te hebben. De inspanningen van de
tijdelijke werkgever vergroten hun werkkans zelfs veel meer dan
wat het UWV later nog voor hen doet. Daaruit blijkt ook het grote
belang van vroege actie voor het verdere verloop van het verzuim.
55
Voor de vangnetters die nog niet zo’n grote afstand tot de
arbeidsmarkt hebben (de EDV’ers en de uitzendkrachten), geldt,
net als voor de reguliere werknemers, dat de inspanningen van
werkgever, arbodienst en het UWV een tweeledig effect hebben. Er
is een direct effect, doordat die inspanningen de zieke vangnetters
tot het inzicht kunnen brengen dat een ongunstig oordeel over de
eigen gezondheid werkhervatting niet in de weg hoeft te staan. En
daarnaast een indirect effect, doordat de interventies van direct
betrokkenen ook een gunstig effect hebben op het oordeel van de
zieken over hun eigen gezondheid.
Verreweg de moeilijkst te activeren vangnetters zijn de zieke
WW’ers. Zij staan, als ze zich, veelal niet voor de eerste keer, ziek
melden, terwijl ze al werkloos waren, op een veel grotere afstand
van de arbeidsmarkt. Daardoor is het, zeker voor buitenstaanders
(een eigen werkgever ontbreekt bij WW’ers immers per definitie),
veel moeilijker om door interventies het negatieve effect van een
als slecht ervaren gezondheid weg te nemen. De inspanningen van
het UWV voor de zieke WW’ers hebben bij hen dan ook minder
effect dan bij de andere vangnetters, zowel direct als indirect.
Voor zover de interventies van het UWV effect hebben op de
kans dat zieke WW’ers weer aan de slag gaan, gebeurt dit met
name in het tweede ziektejaar. Waarschijnlijk komt dat doordat de
grotere afstand tot de arbeidsmarkt hun parten speelt, evenals hun
relatief slechte inschatting van de eigen gezondheid. Om die
hindernissen te overwinnen, is er misschien meer tijd nodig dan bij
andere langdurig zieken. Maar het is de moeite waard om ook bij
hen zo vroeg mogelijk te beginnen met een op reïntegratie gericht
plan van aanpak. Bij de andere vangnetters en werknemers hebben
immers vooral interventies in het eerste jaar nuttig effect.
Wie komen helemaal niet meer aan de slag?
De zieke werknemers die op geen van de drie peilmomenten van
ons onderzoek het werk hebben hervat, verkeren vrijwel allemaal
in een relatief ongunstige uitgangspositie. Zij vinden veel vaker
van zichzelf dat ze een slechte gezondheid hebben en ze worstelen
vaak met een langdurige en complexe klachtengeschiedenis. Ook
zijn ze doorgaans minder betrokken bij de arbeidsmarkt. Ze doen
minder vaak pogingen om het werk te hervatten. Ze hebben daar
56
ook weinig hooggespannen verwachtingen van en hebben veelal na
verloop van tijd geen dienstverband meer.
Ze zijn minder gericht op hun eigen werk. Zijn van mening
dat er voor hun herstel en hervatting niet erg veel moeite wordt
gedaan. En voelen zich minder betrokken bij de aanpak van hun
ziekteverzuim dan de andere groepen.
Wanneer langdurig zieken die aanvankelijk niet hervatten
vervolgens wél op werk gerichte begeleiding krijgen, verhoogt dat
hun kansen op werkhervatting. Op het werk gerichte interventies
kunnen ook voor een deel de belemmerende werking tegengaan
van een als slecht ervaren gezondheid, of zelfs het ongunstige
oordeel over de eigen gezondheid verbeteren. Vooral inspanningen
in het eerste jaar verhogen de kans op werkhervatting van de
langdurig zieke werknemers die aanvankelijk niet hun werk
hervatten.
Vangnetters die niet meer aan de slag gaan, hebben dezelfde
ongunstige uitgangspositie en dezelfde kenmerken als zieke
reguliere werknemers die hun werk niet meer hervatten. Het gaat
ook vaker om ouderen, met een lage opleiding en een laag
huishoudinkomen. De groepen niet-hervattende reguliere
werknemers en vangnetters lijken al met al erg op elkaar. Alleen is
de uitgangspositie van niet-hervattende vangnetters gemiddeld nog
ongunstiger dan die van werknemers en gaat het bij de vangnetters
om een veel grotere groep. Dit maakt tijdige activering nog
crucialer, maar ook moeilijker. Mogelijk moet vooral bij zieke
WW’ers met een vrijwel hopeloze uitgangspositie toch vaker
teruggegrepen worden op gesubsidieerde arbeid.
Inspanningen zijn cruciaal
De belangrijkste uitkomst van ons onderzoek is dat op werk
gerichte interventies de kans op werkhervatting van langdurig
zieken beduidend vergroten. Na tien maanden ziekte heeft bijna
95% van de langdurig zieke reguliere werknemers te maken gehad
met een of andere vorm van ondersteuning of met andere
inspanningen, meestal in gang gezet door de werkgever of de
arbodienst. Deze interventies blijken in 90% van de gevallen uit te
lopen op hervatting van (aangepast) werk bij de eigen werkgever
(in jargon: ‘het eerste spoor’). Het ‘tweede spoor’, het zoeken van
een andere werkgever, wordt dus nauwelijks bewandeld.
57
Uit onze interviews met werkgevers blijkt dat de
inspanningen van werkgevers in belangrijke mate worden
toegesneden op aard en verloop van de gezondheidsklachten. Die
bepalen of verhinderen immers of een bepaalde aanpak wel of niet
mogelijk is. Ook de houding van de zieke werknemers, hun
motivatie en bereidheid tot medewerking, zijn van invloed op de
interventies. Net als de bekwaamheden en het opleidingsniveau van
de zieke werknemers.
Werkgevers en arbodiensten doen bij voorkeur moeite voor
zieke werknemers met een goede kans op herstel. Zij bemoeien
zich onder meer graag met langdurig zieken die psychische
klachten of ‘werkdruk’ als belangrijkste oorzaak van hun verzuim
opgeven. Mogelijk is dit een aanwijzing dat verzuim dat het gevolg
is van stress tegenwoordig beter behandelbaar is dan ander
ziekteverzuim.
De reïntegratie van moeilijker gevallen wordt volgaarne
overgelaten aan andere instanties, zoals UWV WERKbedrijf,
reïntegratiebedrijven en casemanagementbedrijven. Die doen
daarmee dienst als verzuimbegeleider of last resort. Dat beperkt
ongetwijfeld hun kans op succes.
In het tweede ziektejaar neemt het aandeel niet-werkenden
dat enige vorm van begeleiding of ondersteuning ontvangt af van
95% tot 78%. De inbreng van andere instanties dan de werkgever
of arbodienst wordt dan relatief groter. In het eerste ziektejaar
wordt dus door werkgevers meer moeite gedaan voor de
reïntegratie van zieken. De financiële prikkel door de verlenging
van de wachttijd in het WIA-regime wordt mogelijk al in het eerste
ziektejaar gevoeld en werpt zijn licht vooruit naar het tweede jaar.
Vangnetters melden minder vaak interventies gericht op
werkhervatting dan reguliere werknemers. Op alle drie de
peilmomenten meldt maar ongeveer de helft van de vangnetters dat
UWV of anderen voor hen reïntegratieactiviteiten hebben ingezet.
Tellen we daar de interventies van de werkgever in de eerste
periode van ziekte bij dan stijgt dit percentage bij EDV’ers tot 66%
en bij uitzendkrachten tot 58%. Een deel van de vangnetters (37%)
die het werk niet hervatten binnen twee jaar, meldt zelfs geen
enkele vorm van ondersteuning of begeleiding te hebben
meegemaakt om weer aan de slag te komen.
58
Aangezien vangnetters hun eigen gezondheid slechter
inschatten dan reguliere zieke werknemers, is het denkbaar dat de
inspanningen voor de reïntegratie van vangnetters, voornamelijk
van het UWV, vooral gericht waren op hun herstel en minder op
werkhervatting, omdat dat laatste geen enkele kans maakt bij een te
slechte gezondheid. Onder de vangnetters wordt er voor de
EDV’ers (‘eindedienstverbanders’) en de uitzendkrachten vaker
moeite gedaan om hen weer aan het werk te krijgen, ook door
werkgevers of arbodiensten, dan voor de zieke WW’ers. Maar die
laatste groep heeft dan ook het ongunstigste oordeel over de eigen
gezondheid.
Het belang van overeenstemming
In de twee jaar die voor zieke werknemers voorafgaan aan een
eventuele WIA-aanvraag, is het primair aan de werkgever en de
zieke werknemer om herstel en reïntegratie te bevorderen. Het
gezond verstand dicteert dat een goede communicatie tussen
werkgever en werknemer daarbij van groot belang is. Als
werkgever en werknemer dezelfde visie hebben op het herstel- en
reïntegratieproces, zo zou je denken, is er meer kans dat voorstellen
ook kans van slagen hebben. Bij een verschil van inzicht tussen
werkgever en werknemer lijkt de kans dat ambitieuze plannen
gerealiseerd worden kleiner.
Ons onderzoek levert verrassenderwijs geen duidelijke
bevestiging op van deze intuïtieve waarheid als een koe. De kans
op werkhervatting blijkt nauwelijks manier verband te houden met
de vraag of tussen de werkgever en de zieke werknemer wel of niet
overeenstemmin bestaat over het plan van aanpak.
Onenigheden tussen werkgever en zieke werknemers
betreffen meestal niet de manier waarop werkhervatting tot stand
zou moeten komen en wat die hervatting in de weg staat. Veel
vaker gaat het over de vraag of het voor de ziek gemelde
werknemers alweer mogelijk is het werk te hervatten. En welke
inspanningen geleverd zijn. De werkgevers melden vaker dan de
werknemers dat er moeite is gedaan voor herstel en werkhervatting,
terwijl de zieke werknemers zich daarvan niet bewust lijken.
59
VI Beter worden
Het WIA-stelsel, het nieuwe kader voor de wettelijke
arbeidsongeschiktheidsverzekering, kreeg in 2006 definitief zijn
beslag. Ons onderzoek naar de resultaten van deze laatste majeure
ingreep wijzen uit dat het WAO-debakel, tientallen jaren een blok
aan het been van ’s lands politiek en bestuur, daarmee geschiedenis
lijkt te zijn geworden. In 2010 zijn we getuige van wat zonder veel
overdrijving ‘het WIA-mirakel’ kan worden genoemd. Ruim
twintig jaar geleden kon de toenmalige premier Ruud Lubbers met
recht de kranten halen met de verzuchting: ‘Nederland is ziek’. Die
tijd lijkt voorbij. De toekenning van nieuwe
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen aan (voormalige) werknemers is
in Nederland zelfs zo spectaculair gedaald, dat buitenlandse
deskundigen er jaloers op worden. In 2010 is Nederland niet ziek
meer.
Vergeleken met een paar jaar geleden, nemen veel meer
langdurig zieke (ex)werknemers ‘op de weg naar de WIA’ vroeg of
laat een afslag richting werkhervatting. Daardoor is het aantal
nieuwe aanvragen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering
tegenwoordig ongeveer zeventig procent lager dan tien jaar
geleden.
Langdurig zieken worden tegenwoordig veel intensiever
geholpen en ondersteund. Dankzij uiteenlopende interventies, van
werkgevers, arbodiensten en andere professionele
verzuimbegeleiders, leidt ziekteverzuim bij lange na niet meer zo
vaak tot een arbeidsongeschiktheidsuitkering als vroeger, maar tot
herstel en werkhervatting.
Uit ons onderzoek blijkt dat de privatisering van de eerste
twee ziektejaren, waarmee in 1996 een begin werd gemaakt, een
enorm positief effect heeft gehad. Dat werkgevers de financiële
verantwoordelijkheid kregen voor de eerste twee jaren
ziekteverzuim, heeft een ingrijpend verbeteringsproces in gang
gezet, dat het WIA-mirakel mogelijk maakte.
De cijfers spreken duidelijke taal. Op iedere duizend WIAverzekerden kregen er in 2009 vijf een
arbeidsongeschiktheidsuitkering. In 2001, onder het WAO-regime,
was dit nog drie keer zoveel. Dat is zonder meer een spectaculaire
60
daling. Het succes van de beleidsveranderingen is des te
indrukwekkender omdat de daling van de ‘instroom’ in de WIA
niet gepaard is gegaan met een vergelijkbare stijging van het aantal
werklozen. Er is dus niets te bespeuren van een ‘waterbedeffect’.
De verbeteringen hebben vooral bij reguliere werknemers
een zeer grote impact gehad. Zelfs na negen maanden ziekte komt
70% van hen weer gewoon aan het werk, veel meer dan onder het
WAO-regime. Van de overige 30% is ongeveer de helft te ziek om
nog te kunnen werken. Een groot deel van de mensen die vroeger
zonder veel omhaal in de WAO terecht kwamen, blijven nu dus aan
het werk.
Nederland is niet ziek meer. Dat is natuurlijk verheugend
nieuws. Maar Nederland moet tegelijk ook nog beter worden. Uit
ons onderzoek bleek namelijk dat de gunstige globale statistieken
over ziekteverzuim van de laatste jaren een belangrijk en potentieel
in belang toenemend deelprobleem aan het zicht onttrekken. Het
succes van het WIA-mirakel onder de reguliere werknemers lijkt
goeddeels voorbij te zijn gegaan aan de zogeheten ‘vangnetters’:
zieke (ex-)werknemers die om diverse redenen geen eigen
werkgevers (meer) hebben.
Wederom spreken de cijfers boekdelen. De kans voor een
vangnetter om in de WIA terecht te komen is drie keer zo groot als
die voor een reguliere werknemer. Dat komt voor een belangrijk
deel doordat vangnetters na ziekmelding geen werkgever meer
hebben: zij kunnen per definitie niet gebruik maken van wat onder
reguliere zieke werknemers verreweg de meest gebruikelijke route
is: hervatten van het eigen werk, soms met enige aanpassingen,
heel vaak geleidelijk.
Vangnetters maken nu, ruim geschat, nog maar ongeveer een
kwart uit van de beroepsbevolking. Maar onder hen bevinden zich
vrijwel alle ‘flexwerkers’, die de laatste jaren steeds vaker de plaats
hebben ingenomen van reguliere werknemers en een snel groeiende
‘schil’ vormen rond de traditionele, meer ‘gepamperde’,
arbeidsmarkt. Als het aandeel van flexwerkers op de arbeidsmarkt
nog verder toeneemt, neemt daarmee ook het aantal vangnetters
toe. En als aan het patroon van ziekteverzuim van vangnetters in de
toekomst niets verandert, zou er een nieuw probleem kunnen
ontstaan, dat grote gelijkenis vertoont met het oude WAO-debakel.
61
Er tekent zich op dit punt een tweedeling af op de
Nederlandse arbeidsmarkt. Creatieve oplossingen voor de
achterblijvende prestaties onder vangnetters zijn dringend gewenst.
Het WIA-stelsel als zodanig blijkt namelijk vooralsnog
onvoldoende resultaat te hebben opgeleverd in dit relatief kleine,
maar snel in belang toenemende, segment van de arbeidsmarkt. Er
is mogelijk meer nodig dan wat het WIA-stelsel kan bieden.
Zorgenkindjes
Gepast enthousiasme over het WIA-mirakel wordt nog verder
getemperd als we recente ramingen van het ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW) tot ons door laten dringen over
de toekomst van alle wettelijke verzekeringen en regelingen voor
arbeidsongeschiktheid: de ‘oude gevallen’ van de WAO, de WIA
en de Wajong, de inkomensvoorziening voor jonggehandicapten
zonder arbeidsverleden.
Ondanks het onmiskenbare succes van het WIA-mirakel, zo
laat Figuur 8 duidelijk zien, zal de komende jaren het totale aantal
arbeidsongeschikten nauwelijks dalen. Tot 2040 zal het aantal
ontvangers van een uitkering vanwege arbeidsongeschiktheid op
basis van WAO, WIA of Wajong bij ongewijzigd beleid blijven
steken op bijna 800.000 personen. De WAO loopt geleidelijk leeg,
omdat er (eindelijk!) geen nieuwe ‘oude gevallen’ meer bij komen.
De WIA laat het totaal aantal nieuwe arbeidsongeschikte
(ex)werknemers sterk dalen. Die daling is, zo wijzen de cijfers uit,
vrijwel geheel toe te schrijven aan minder ziekteverzuim onder
reguliere werknemers. Verdere verbeteringen in die hoek kunnen
hoogstens van marginale betekenis zijn.
Een wezenlijke verdere terugdringing van het totale aantal
arbeidsongeschikte (ex)werknemers kan dus alleen verwacht
worden als er betere resultaten worden geboekt onder de
vangnetters. Daarvoor doen wij hieronder enkele aanbevelingen.
Maar vooral zal moeten worden voorkomen dat jonggehandicapten
zonder arbeidsverleden, die een Wajong-uitkering krijgen, alle
verbeteringen onder de beroepsbevolking ongedaan maken. Dat
onderwerp valt evenwel buiten het bestek van ons onderzoek.
62
Figuur 8. Ontwikkeling aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
(exclusief WAZ, x 1000), ultimo jaar
Bron: R. Alblas, B. Ouwehand en J.-M. van Sonsbeek, “Langetermijn
raming Arbeidsongeschiktheidsregelingen”, Ministerie SZW, 28-10-2010.
Uit Figuur 9 blijkt dat deze ongunstige ontwikkeling, die buiten de
arbeidsmarkt om gaat, ook de daling tot staan brengt van de totale
uitgaven aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, die in 2002 met
zoveel succes is ingezet (Zie Figuur 2 in Hoofdstuk I). In 2010
zullen de uitgaven voor deze uitkeringen €11,5 miljard bedragen.
Dat is 2% van het nationaal inkomen (BBP). De komende dertig
jaar zullen de uitgaven aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
ruwweg op dat niveau blijven steken, als er tenminste verder niets
verandert.
63
Figuur 9. Ontwikkeling arbeidsongeschiktheidslasten (exclusief
WAZ, x €1 miljoen)
Bron: R. Alblas, B. Ouwehand en J.-M. van Sonsbeek, “Langetermijn
raming Arbeidsongeschiktheidsregelingen”, Ministerie SZW, 28-10-2010.
Vangnetters vissen ernaast
Met ons onderzoek hebben we duidelijk gemaakt hoe de
wonderbaarlijke genezing van de Nederlandse werknemers kon
plaats vinden. Maar tegelijk bleek dat daarmee nog lang niet alle
problemen rond arbeidsongeschiktheid de wereld uit zijn.
Nederland is misschien niet ziek meer. Maar toch ook nog niet
helemaal beter.
Er tekent zich in het nieuwe WIA-stelsel een tweedeling af.
Een spectaculaire verbetering heeft zich voorgedaan onder de
reguliere werknemers, die in het WIA-stelsel ongelofelijk veel
vaker dan onder het oude WAO-regime hun werk hervatten. De
privatisering van de eerste twee ziektejaren heeft onder
werknemers resultaten opgeleverd die de stoutste verwachtingen
verre overtreffen. Maar die verbetering is voor een belangrijk deel
voorbij gegaan aan de in ons onderzoek afzonderlijk gevolgde
groep van de ‘vangnetters’: de langdurig zieken zonder eigen
werkgever, zoals WW’ers die ziek zijn geworden en per definitie al
geen werkgever hadden. Of tijdelijke werknemers, die na het
aflopen van hun tijdelijke dienstverband nog altijd (of weer) ziek
gemeld zijn. En uitzendkrachten, die hun werkgever kwijtraken
zodra ze ziek worden gemeld.
64
Het gaat bij de vangnetters voor een belangrijk deel om het
snel groeiende leger van ‘flexwerkers’, die de afgelopen jaren
steeds vaker de plaats van reguliere werknemers hebben
ingenomen en een steeds dikkere ‘schil’ vormen rond de vooral
voor ouderen nog altijd vertrouwde wereld van werknemers die
‘gebeiteld zitten’, met hun vaste dienstverbanden en gunstige
secundaire arbeidsvoorwaarden.
Vangnetters zijn vogels van diverse pluimage. Maar zij
komen, als ze ziek worden, allemaal bij het UWV terecht, omdat ze
gemeen hebben dat ze geen eigen werkgever (meer) hebben. In hun
geval viel er dus niets te privatiseren in de eerste twee ziektejaren.
Het UWV wordt volgens de wet geacht voor vangnetters de
rol van surrogaat- of stiefwerkgever te vervullen. En dus ook het
ziekteverzuim onder vangnetters op vergelijkbare wijze aan te
pakken als de natuurlijke werkgevers dat doen bij reguliere
werknemers.
Die vergelijking gaat evenwel op tal van punten mank. Nog
afgezien van de meer marginale positie op de arbeidsmarkt van
veel vangnetters, die vaak het gevolg is van persoonlijke
kenmerken of voorkeuren, kan het UWV om uiteenlopende
redenen nooit de pretentie waarmaken de eigen werkgever
geloofwaardig te vervangen.
Het resultaat is dat vooral de vangnetters, zo blijkt uit alle
cijfers, maar al te vaak onherroepelijk in de WIA belanden, veel
vaker dan reguliere werknemers. Na negen maanden ziekteverzuim
missen de vangnetters veel vaker dan reguliere werknemers de
afslagen richting werk: 55% van hen eindigt na twee jaar ziekte
voor de poort van de WIA. Van de reguliere werknemers maar
26%.
Vangnetters hebben een kans om een WIA-uitkering te
krijgen, die drie keer zo hoog is als dat van reguliere werknemers.
Zij vormen een nieuw ontdekte risicogroep.
Op grond van de gegevens uit ons onderzoek was het
technisch helaas niet mogelijk om het grote verschil in
arbeidsongeschiktheidsrisico tussen werknemers en vangnetters
exact en ondubbelzinnig toe te schrijven aan de uiteenlopende
oorzaken ervan. Met behulp van zulke gegevens zouden wij een op
empirie gefundeerd oordeel hebben kunnen geven over het verschil
65
tussen publieke en private uitvoering van het verzuimbeleid.
Daarover kunnen we nu alleen nog maar speculeren.
Wel lukte het ons om aan te tonen dat zich bij flexwerkers
(EDV’ers en uitzendkrachten) en reguliere werknemers die
dezelfde kenmerken hebben (qua leeftijd, geslacht, opleiding,
inkomen, oorzaak van verzuim, gezondheid en minimale
verzuimduur van negen maanden) een volstrekt verschillend
patroon van werkhervatting voordoet.
Figuur 10. Verloop van de werkhervattingskans voor gelijksoortige
werknemers en flexwerkers
Bron: APE/AStri “De Weg naar de WIA”
In Figuur 10 worden deze verschillende patronen weergegeven. De
grafiek geeft het verloop weer van de kans op gehele of
gedeeltelijke werkhervatting bij reguliere werknemers en bij de
flexwerkers die bij het UWV in het vangnet belanden. Van de
reguliere werknemers is na een jaar ziekteverzuim ruim 90%
geheel of gedeeltelijk weer aan het werk. Van de overeenkomstige
flexwerkers die in het vangnet belandden heeft dan slechts 35% het
werk geheel of gedeeltelijk hervat. Als na twee jaar de poort van de
66
WIA is bereikt, is het verschil wel wat kleiner geworden, maar nog
steeds substantieel.
Het grote verschil ontstond doordat in het eerste ziektejaar de
zieke reguliere werknemers veel vaker in de gelegenheid bleken
om in hun eigen werk te hervatten, veelal gedeeltelijk of ‘op
therapeutische basis’. In de hier gebruikte steekproeven had 65%
van de reguliere werknemers die negen maanden lang geheel of
gedeeltelijk ziek gemeld waren, tien maanden na ziekmelding het
werk alweer gedeeltelijk hervat. Na zo’n gedeeltelijke hervatting
gaan de meeste zieken na enige tijd weer volledig aan het werk.
Langdurig zieke flexwerkers hebben geen werkgever die hun
de gelegenheid kan geven geleidelijk of ‘op proef’ het werk te
hervatten. In het eerste ziektejaar gebeurt er voor vangnetters veel
minder en neemt de kans dat ze weer aan de slag gaan niet meer
dan geleidelijk toe.
Dit is zonder twijfel mede (voor een helaas onbekend deel)
het gevolg van het verschil in financiële en institutionele prikkels
waaraan de werkgevers en het UWV in het WIA-stelsel worden
blootgesteld. Door de privatisering van de Ziektewet en door de
premiedifferentiatie in de verzekeringen voor gedeeltelijke
arbeidsongeschiktheid, hebben werkgevers een direct financieel
belang bij preventie van langdurig verzuim en toetreding tot de
WIA. Het UWV, dat de vangnetters, waaronder heel veel
flexwerkers, begeleidt, wordt niet geconfronteerd met de financiële
gevolgen van de wijze waarop het ziekteverzuim van vangnetters
wordt aangepakt.
Verbeteringen voor vangnetters
De langdurig zieken waaraan het WIA-mirakel kennelijk voorbij
gaat, schatten zelf hun gezondheid relatief slechter in dan reguliere
werknemers, net als hun kansen om ooit weer aan het werk te gaan.
Er wordt voor hen door externe instanties ook minder moeite
gedaan om ze tot werkhervatting te brengen. Zij profiteren minder
van interventies door werkgevers of verzuimprofessionals.
Het huidige stelsel werkt klaarblijkelijk veel beter voor
werknemers dan voor vangnetters. De kans voor een vangnetter om
daadwerkelijk een WIA-uitkering te krijgen is drie keer zo groot
als voor een reguliere werknemer. Als het aandeel van flexwerkers
op de arbeidsmarkt verder toeneemt, neemt onvermijdelijk ook het
67
aantal vangnetters toe. En als er aan het patroon van ziekteverzuim
van de vangnetters niets verandert, zou er daardoor op den duur een
nieuw, ernstig probleem kunnen ontstaan.
De uitkomsten van ons onderzoek kunnen het tegenvallende
resultaat onder de vangnetters overtuigend verklaren. En die
verklaring biedt weer aanknopingspunten voor beleid, gericht op
een verbetering van de resultaten van verzuimbeleid bij de
vangnetters. Zodat ook zij mogelijk vaker zullen kunnen profiteren
van de zegeningen van het WIA-mirakel.
Hoe zou het UWV betere resultaten moeten proberen te
bereiken onder de vangnetters? Het loont de moeite met die vraag
in het achterhoofd nog eens de succesfactoren langs te lopen die we
in hoofdstuk V identificeerden als verklaring voor het WIAmirakel. Zo kunnen we een idee krijgen in welke hoek de
noodzakelijke verbeteringen van de huidige praktijk gezocht
moeten worden.
Een moeilijke opgave
Alvorens te bezien welke verbeteringen in het verzuimbeleid van
het UWV de beste mogelijkheden bieden om de WIA-instroom van
vangnetters te verminderen, moet allereerst worden vastgesteld dat
het niet erg realistisch is om van die verbeteringen hoge
verwachtingen te hebben. Vergeleken met reguliere werknemers,
zijn er onder de vangnetters namelijk veel meer (ex)werknemers
die om uiteenlopende redenen een marginale positie innemen op de
arbeidsmarkt. Iedere poging om het ziekteverzuim bij vangnetters
verder terug te dringen, heeft alleen al daardoor een veel beperktere
kans van slagen dan bij reguliere werknemers.
Dat geldt in het bijzonder voor de zieke WW’ers, de groep
vangnetters die de meeste moeite heeft om weer aan het werk te
komen. Zij vertegenwoordigen ongeveer de helft van alle
vangnetters en bepalen daarmee in hoge mate de beroerde
uitkomsten in die categorie langdurig zieken. Onder de zieke
WW’ers bevindt zich een zeer aanzienlijk deel zo goed als
hopeloze ‘draaideur-gevallen’: ex-werknemers die al eerder na
twee jaar ziekte een WIA-aanvraag deden, maar daarvoor werden
afgewezen. Vervolgens vroegen zij een WW-uitkering aan, waarin
zij zich opnieuw ziek meldden. De kans op werkhervatting is voor
deze zieke draaideur-WW’ers zo goed als uitgesloten.
68
Ook voor alle andere zieke WW’ers, die nog nooit een
draaideur van dichtbij hebben gezien, is de uitgangspositie
ontzettend veel moeilijker dan voor reguliere werknemers of voor
de andere groepen vangnetters. Zij hadden, door hun status als
werklozen, immers voordat ze ziek gemeld werden kennelijk al
moeite om een plaats op de arbeidsmarkt te bemachtigen of te
behouden. Voor de zieke WW-vangnetters ligt de lat dus een stuk
hoger dan voor de rest: bij hen moet eerst het vermogen om te
werken worden hersteld en vervolgens moeten ze er ook nog toe
worden gebracht dat vermogen te benutten, door werk te zoeken en
te aanvaarden. Een dubbele taak, waarvoor herculeaanse gaven
gewenst zijn.
Deze taak heeft het UWV door de wetgever voor alle
vangnetters opgedragen gekregen. Gemiddeld genomen is dat een
aanzienlijk moeilijker parcours dan voor de werkgevers die hun
eigen zieke personeel weer aan de praat moeten zien te krijgen. Als
we de diverse factoren langslopen die de verklaring vormen voor
het WIA-mirakel onder reguliere werknemers (zie ook: hoofdstuk
V) blijken bovendien enkele van de effectiefste verbeteringen
onder de reguliere werknemers door het UWV niet of niet zonder
meer te kopiëren voor een betere reïntegratie van vangnetters.
Wat allemaal níet kan
De belangrijkste verklaring voor het WIA-mirakel is dat actieve
bemoeienis van de werkgevers met de lotgevallen van langdurig
zieke werknemers van doorslaggevende betekenis is geweest voor
de verbetering van de afgelopen jaren. De werkgevers kregen, na
de privatisering van de wachttijd voor WAO/WIA, financieel
belang bij het beperken en bestrijden van ziekteverzuim. Zo
werden zij, naar gebleken is met vrucht, gestimuleerd om daar
volop werk van te maken. Wettelijke verplichtingen om dat ook
nog eens volgens vaste protocollen te doen, versterkten dat effect.
De werkgevers vervulden ook, zeker sinds de invoering van
het poortwachterprotocol in 2002, een sleutelrol bij het mobiliseren
van externe verzuimprofessionals. Voordien speelden die een
beperkte rol bij de reïntegratie van langdurig zieken, maar
tegenwoordig blijken zij heel effectief. Vooral de inzet van de
werkgever heeft veel meer werknemers ertoe aangezet hun werk te
hervatten. En dat doen die werknemers in overgrote meerderheid in
69
hun eigen werk, ‘het eerste spoor’, zoals het verzuimjargon luidt.
Hervatting bij andere werkgevers (‘het tweede spoor’) is veel
zeldzamer. En als er, gezien de beperkingen van de zieke
werknemer, toch echt niets anders op blijkt te zitten, brengt dat
tweede spoor als regel ook voor reguliere werknemers aanzienlijk
meer complicaties met zich mee dan hervatten in eigen werk.
Het mag duidelijk zijn dat het UWV niet veel koopt voor
deze wijsheid, als het gaat om de reïntegratie van vangnetters.
Vangnetters hebben immers per definitie geen eigen werkgever
meer. Hervatting in hun eigen werk is daarmee dus ook principieel
uitgesloten. Dat nadeel geldt in verhoogde mate voor de zieke
WW’ers, die al met een uitkering thuis zaten, toen ze zich ziek
meldden. Dus ook op het moment van ziekmelding werkten zij al
niet meer.
Het UWV is voor de vangnetters op zijn best een
surrogaatwerkgever. Het UWV heeft de vangnetters nooit in dienst
gehad en zal ze ook nooit in dienst nemen. Op het moment van hun
ziekmelding komen de vangnetters bovendien als een onbeschreven
blad binnen rollen. Het UWV beschikt daardoor niet over
essentiële persoonlijke informatie, die werkgevers doorgaans wél
hebben over hun eigen werknemers. Persoonlijke vertrouwdheid
tussen werknemer en werkgever en onderlinge betrokkenheid is
vaak onmisbaar om te weten waar bij zieke werknemers de schoen
wringt. En dus ook hoe de zieke het beste weer op de been
geholpen kan worden. Dat is een belangrijke verklaring voor het
WIA-mirakel. Maar voor het UWV is een dergelijke vertrouwelijke
omgang met de vangnetters niet weggelegd.
Dat het terugdringen van ziekteverzuim bij de reguliere
werknemers zo ontzettend veel voorspoediger verloopt dan bij de
vangnetters, is niet alleen het gevolg van de prikkels waaraan
werkgevers bij ziekteverzuim van hun werknemers blootstaan. Of
van de wettelijke verplichtingen die hun werden opgelegd. Een
belangrijke methode om zieke werknemers weer in de race te
krijgen, is hen langzaamaan hun werk te laten hervatten. Graduele
werkhervatting blijkt een effectief en daardoor veel gebruikt
middel om werknemers na een langdurige ziekmelding uiteindelijk
weer volledig aan het werk te krijgen. Met dat graduele hervatten
kan veelal al snel na de ziekmelding begonnen worden. En als het
70
om een of andere reden niet snel kan, werkt het perspectief van
graduele hervatting ook al activerend.
Voor vangnetters ontbreekt de mogelijkheid van graduele
hervatting volledig, omdat zij geen werkgever hebben. Alleen een
surrogaatwerkgever, het UWV, die helemaal geen werk geeft.
Echte nieuwe werkgevers willen eventueel wel aan de slag met
iemand die volledig hersteld is, maar hebben doorgaans moeite met
een nieuwe werknemer die stapsgewijs zijn volledige
arbeidscapaciteit moet zien te herwinnen.
Dat is een groot probleem, waarmee het UWV
geconfronteerd wordt als het gaat om de reïntegratie van langdurig
zieke vangnetters.
Wat toch moet
De surrogaatwerkgever van de langdurig zieke vangnetters, het
UWV, is dus in twee opzichten onherroepelijk in het nadeel,
vergeleken met werkgevers die langdurig zieken onder hun eigen
personeel hebben. Zieke vangnetters zijn door de bank genomen
een veel moeilijker te reïntegreren groep. En het UWV ontbreekt
het ten enen male aan de mogelijkheden die een echte werkgever
heeft: werkhervatting in het eigen werk, de voor een effectief
verzuimbeleid vereiste inside information, en de mogelijkheid om
de zieke geleidelijk het werk te laten hervatten. Het UWV kan, of
het nou hoog of laag springt, heel veel niet, wat voor echte
werkgevers door de privatisering van de Ziektewet gesneden koek
is geworden. Maar dat wil natuurlijk nog niet zeggen dat het UWV
helemaal niks kan. Of dat er geen verdere verbeteringen meer
mogelijk zijn. Enkele suggesties, op grond van de ervaringen uit
ons onderzoek.
De uitkomsten van ons onderzoek laten duidelijk zien hoe
belangrijk tijdige activering is. Aangezien het UWV net zo goed als
werkgevers verzuimprofessionals kan inschakelen voor het
mobiliseren van zieke vangnetters, staat het ook niets in de weg om
ook voor vangnetters al in een zo vroeg mogelijk stadium een plan
van aanpak te maken, dat rekening houdt met de mogelijkheden en
wensen van de langdurig zieken.
Het UWV kan zieke vangnetters zelf geen werk aanbieden
en heeft daardoor ook niet de mogelijkheid om zieken geleidelijk
aan hun werk te laten hervatten. In plaats daarvan zou het vaker een
71
beroep moeten doen op publieke middelen, om een soortgelijk
effect te bereiken. Met loonkostensubsidies kan bijvoorbeeld de
moeilijkste gevallen onder de vangnetters, met name zieke
WW’ers, toch een kans geboden worden op werkhervatting. Met
publieke middelen zou het UWV ook gedeeltelijke hervatting bij
een nieuwe werkgever mogelijk kunnen maken.
Een andere les uit het succesverhaal van de WIA, waarvan
het UWV mogelijk intensiever gebruik kan maken, is het inzicht
dat de-medicalisering van verzuim de kans op hervatting
aanzienlijk vergroot. De-medicalisering is zelfs maar al te vaak een
(onbedoeld) neveneffect van iedere actieve bemoeienis met
langdurig zieken. Doordat er aan hun geval gewerkt wordt, krijgen
zelfs langdurig zieken vaak het gevoel dat hun ziekte en gebreken
werkhervatting misschien helemaal niet in de weg hoeven te staan.
En dat er daarvoor dus geen dokter aan te pas hoeft te komen. Slim
en verantwoord management van percepties en verwachtingen van
langdurig zieken is bijna even cruciaal voor activering als medische
interventies.
Als ziek gemelde vangnetters in een vroeg stadium door het
UWV duidelijk wordt gemaakt dat zij wel degelijk nog allerlei
mogelijkheden hebben om weer aan de slag te komen, is de kans
groot dat hun verwachtingen over hun eigen mogelijkheden
verbeteren. Maar het heeft, zo is bij de zieke reguliere werknemers
gebleken, veelal ook een positief effect op hun oordeel over de
eigen gezondheid.
Als het UWV laat merken dat het zijn gloeiende best wil
doen om hen daarbij te helpen, kan dat een wereld van verschil
betekenen. Het verschil tussen werkhervatting en een levenslange
WIA-uitkering.
72