Mededeling van de Commissie aan het Europees

EUROPESE
COMMISSIE
Brussel, 18.10.2016
COM(2016) 690 final
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE
EUROPESE RAAD EN DE RAAD
Naar een krachtig handelsbeleid voor de EU in het belang van werkgelegenheid en groei
NL
NL
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese
Raad en de Raad
Naar een krachtig handelsbeleid voor de EU in het belang van
werkgelegenheid en groei
In de moderne wereldeconomie is de handel van essentieel belang voor groei,
werkgelegenheid en concurrentievermogen en de EU zet zich in voor een open, op regels
gebaseerd handelsstelsel. De uitvoer ondersteunt nu bijna één op zeven banen in de industriële
sector in Europa (d.w.z. meer dan 30 miljoen banen — twee derde meer dan 15 jaar geleden),
terwijl de invoer tot aanmerkelijke productiviteitswinst heeft geleid en de consumenten
kunnen profiteren van meer keuze en goedkopere producten. De productie in de EU is niet
alleen afhankelijk van de invoer van energie en grondstoffen, maar ook van onderdelen,
componenten en kapitaalgoederen zoals machines. Samen zijn deze producten goed voor
80 % van de invoer in de EU.
Wij zijn echter niet naïef. Vrije handel moet ook eerlijk zijn en oneerlijke handelspraktijken
zoals dumping en subsidiëring door buitenlandse producenten en regeringen brengen de
industrie van de EU en haar werknemers ernstige schade toe, en ondermijnen het draagvlak
voor vrije handel, dat nu al van alle kanten onder vuur ligt. Voor de Commissie gaat het er bij
deze kwestie om de globalisering eerlijk te laten functioneren in ieders voordeel.
Het probleem van oneerlijke handelspraktijken van derde landen wordt steeds acuter.
Overheidsinterventies, omvangrijke subsidies en beleid dat de prijzen verstoort, hebben geleid
tot enorme overcapaciteit en uiteindelijk tot uitvoer met dumping naar de EU. Dit jaar was er
sprake van een enorme overcapaciteit die de staalsector van de EU schade heeft toegebracht.
Volgens ramingen heeft alleen al China een overcapaciteit van staal van ongeveer 350 miljoen
ton, bijna het dubbele van de jaarlijkse productie van de EU. De afgelopen drie jaar is de
invoer van staalproducten uit China naar de EU snel gestegen. Als gevolg van de sterk
toegenomen hoeveelheden zijn de prijzen voor bepaalde staalproducten met soms wel 40 %
teruggelopen. Dat is bijzonder nadelig voor de staalsector, waar sinds het begin van de
financiële crisis1 40 000 banen verloren zijn gegaan. Ook in andere sectoren, zoals de
aluminiumsector, neemt de overcapaciteit snel toe. China heeft bijna 10 miljoen ton
overcapaciteit van aluminium, een verdubbeling in vergelijking met vijf jaar geleden. Die
werd gestimuleerd door energiesubsidies (die tot 40 % van de productiekosten voor
aluminium vertegenwoordigen).
Bovendien kunnen de door andere belangrijke leden van de Wereldhandelsorganisatie
opgelegde hogere rechten leiden tot verlegging van het handelsverkeer van met dumping
ingevoerde producten naar de EU-markt, wat het probleem nog verergert.
De handelsbeschermingsinstrumenten van de EU dienen om de EU te beschermen tegen
oneerlijke handelspraktijken. De Commissie heeft die instrumenten op zorgvuldig gerichte en
1
https://ec.europa.eu/growth/sectors/raw-materials/industries/metals/steel_en
2
empirisch onderbouwde wijze gebruikt. De EU maakt minder vaak gebruik van
handelsbeschermingsinstrumenten dan andere jurisdicties en slechts 0,21 % van de invoer
wordt erdoor beïnvloed.
Geconfronteerd met de enorme overcapaciteit die de EU-markt overspoelt, heeft de Europese
Commissie een nooit gezien aantal antidumping- en antisubsidiemaatregelen genomen.
Ongeveer 315 000 banen in Europa zijn zo beschermd, voornamelijk in de ijzer- en
staalindustrie, de chemische en aanverwante industrieën en in de sectoren keramiek en
machinebouw. Alleen al in de staalsector heeft de EU reeds 39 antidumping- en
antisubsidiemaatregelen genomen om onze staalindustrie te beschermen tegen oneerlijke
concurrentie, 17 daarvan met betrekking tot China. Binnen de grenzen van de bestaande EUwetgeving heeft de Commissie alle mogelijke bestaande handelsbeschermingsinstrumenten
ingezet, met inbegrip van de registratie van de invoer, grotere transparantie en snellere
instelling van maatregelen, alsmede — bij wijze van uitzondering — het inleiden van zaken
op basis van dreigende schade.
We hebben echter de grens bereikt van wat haalbaar is in het kader van de bestaande EUwetgeving inzake handelsbescherming om externe overcapaciteit en dumping te beteugelen.
Met het oog op de bescherming van Europese banen en om eerlijke mededinging op open
markten te waarborgen, is het van cruciaal belang dat de handelsbeschermingsinstrumenten
van de EU doeltreffend zijn om het hoofd te bieden aan deze wereldwijde uitdagingen.
Daarom
moet
het
voorstel
van
de
Commissie
uit
2013
om
de
handelsbeschermingsinstrumenten te moderniseren 2 dringend worden goedgekeurd.
Daarnaast is het internationale juridische kader aan het veranderen omdat sommige
bepalingen inzake dumpingberekening in de toetredingsprotocollen van China, Vietnam en
Tadzjikistan tot de Wereldhandelsorganisatie binnenkort zullen vervallen. De Commissie
overweegt
verdere
wijzigingen
van
de
huidige
EU-wetgeving
inzake
handelsbescherming, met inbegrip van een nieuwe methode voor het berekenen van de
dumpingmarge. Die wijzigingen moeten het mogelijk maken maatregelen te nemen wanneer
nieuwe subsidies bekend worden en een ordelijke overgang naar de nieuwe situatie
waarborgen.
De Commissie is van mening dat het hoog tijd wordt om de
handelsbeschermingsinstrumenten van de EU bij te werken, aan te scherpen en
juridisch steekhoudender te maken.
1.
Het voorstel van de Commissie uit 2013 betreffende de modernisering van de
handelsbeschermingsinstrumenten
In april 2013 heeft de Commissie haar goedkeuring verleend aan een ambitieus voorstel om
de handelsbeschermingsinstrumenten te moderniseren, met inbegrip van een betere
transparantie, snellere procedures en een doeltreffendere handhaving. De Commissie heeft
met name voorgesteld de regel van het laagste recht in bepaalde welomschreven, beperkte
omstandigheden niet langer toe te passen, namelijk voor uitvoer die profiteert van aanzienlijke
verstoringen van de grondstofprijzen (bijvoorbeeld door dubbele prijsstelling, uitvoerrechten
2
COM(2013) 192 final.
3
enz.). Het Europees Parlement heeft in 2014 een standpunt in verband met het voorstel
ingenomen.
Wat is de regel van het laagste recht?
Om antidumpingmaatregelen in te stellen, moet dumping uit een derde land en aantoonbare
schade voor de bedrijfstak van de EU worden bewezen alsmede een oorzakelijk verband
daartussen. De antidumpingrechten worden dan ingesteld op het niveau van de dumpingmarge
of het niveau dat de schade opheft, afhankelijk van welk het laagste is (het "laagste recht"). In
de maatregelen die waren ingesteld op warmgewalst breedband uit China3, bedroeg de
dumpingmarge bijvoorbeeld 102 % en de schademarge 19 %. Het niveau van de rechten werd
op dat laatste niveau vastgesteld. De regel van het laagste recht beperkt derhalve het
niveau van de rechten die kunnen worden ingesteld.
De systematische toepassing van de regel van het laagste recht door de EU gaat verder dan de
fundamentele verplichtingen die zijn vervat in de antidumpingovereenkomst van de WTO.
Veruit de meeste andere WTO-leden (waaronder de VS) leggen zichzelf die beperking
niet op. De VS stelt tweemaal zo veel antidumpingmaatregelen in als de EU, met over het
algemeen veel hogere rechten. Voor koudgewalste producten van staal heeft de VS in 2015
bijvoorbeeld voor heel China een antidumpingrecht van 266 % ingesteld, terwijl het
equivalente recht in de EU 21,1 %4 bedroeg. De VS heeft in 2012 een voor het gehele land
geldend recht van 133 % ingesteld op stalen wapeningsstaven uit China, ten opzichte van
22,5 %5 ingesteld door de EU in 2016. Dit duidelijke verschil in rechten dreigt het
handelsverkeer naar de EU te verleggen, waardoor er nog meer druk op de bedrijfstak
van de EU en de werknemers ervan komt te liggen.
In haar Mededeling "Staal: behoud van duurzame banen en groei in Europa" van maart 2016
heeft de Commissie zich ertoe verbonden maximaal gebruik te maken van de bestaande
handelsbeschermingsinstrumenten. Zij heeft echter ook de Raad opgeroepen snel werk te
maken van de aanneming van het voorstel tot modernisering. De Commissie heeft ook ideeën
voor juridische wijzigingen kenbaar gemaakt aan de Raad inzake de manier waarop
handelsbeschermingsonderzoeken met twee maanden kunnen worden ingekort en de huidige
methode voor de berekening van de streefwinst kan worden gewijzigd.
In september 2016 zei de voorzitter van de Commissie in zijn toespraak over de Staat van de
Unie: "wij moeten meer doen, omdat Europese producenten als gevolg van overproductie in
sommige delen van de wereld gedwongen worden hun bedrijf te sluiten. Daarom ben ik dit
jaar al tweemaal in China geweest om het probleem van overcapaciteit aan te pakken. Dit is
ook de reden waarom de Commissie heeft voorgesteld de regel van het laagste recht te
wijzigen. De Verenigde Staten leggen aan Chinees staal een invoertarief van 265 % op, maar
hier in Europa dringen sommige regeringen al jaren aan op verlaging van de invoertarieven voor
Chinees staal. Ik roep alle lidstaten en dit Parlement op om de Commissie te steunen bij het
versterken van onze handelsbeschermingsinstrumenten. Wij moeten geen naïeve voorstanders van
vrije handel zijn, maar in staat zijn even krachtig tegen dumping op te treden als de Verenigde
Staten."6.
3
PB L 272 van 7.10.2016, blz. 33.
PB L 210 van 4.8.2016, blz. 1.
5
PB L 204 van 29.7.2016, blz. 70.
6
http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-16-3043_nl.htm
4
4
Ondanks herhaalde oproepen van de Europese Raad om snel op te treden, ook nog in maart en
juni 2016, is de Raad er tot dusver niet in geslaagd tot overeenstemming te komen over het
voorstel tot modernisering, met name als gevolg van een impasse rond de aanpassing van de
regel van het laagste recht.
De Commissie heeft mogelijke compromissen voorgesteld waarbij de regel van het laagste
recht zou worden aangepast in bepaalde zorgvuldig gedefinieerde gevallen van enorme
overcapaciteit en/of verstoringen van de grondstofprijzen (bijvoorbeeld de energieprijzen).
Gezien de huidige uitdagingen voor de bedrijfstak van de EU is het uiterst belangrijk
geworden een overeenkomst te bereiken over dit voorstel.
2.
Het toekomstige voorstel van de Commissie: situaties aanpakken waarin de
marktprijzen niet gelden
In een wereld van mondiale en complexe toeleveringsketens omvat de traditionele berekening
van dumping niet alle factoren en verstoringen die in bepaalde opkomende en
overgangseconomieën bestaan. De EU kan niet zonder verweer blijven tegen massale
subsidiëring, overheidsinmenging, gebrek aan transparantie en een niet-onafhankelijke
financiële sector die exporteurs in sommige landen oneerlijke voordelen biedt.
In reactie op deze nieuwe uitdagingen en veranderingen in sommige wereldeconomieën wil
de Commissie verdere wijzigingen van de EU-wetgeving inzake handelsbescherming
voorstellen. Het voorstel geeft geen enkel land de status van "land met een markteconomie",
maar zorgt ervoor dat de handelsbeschermingsinstrumenten van de EU zodanig worden
aangepast dat de nieuwe uitdagingen en de nieuwe juridische en economische realiteit kunnen
worden aangepakt, met behoud van een gelijkwaardig niveau van bescherming.
De Commissie zal een voorstel doen voor een nieuwe methodologie inzake antidumping
waarbij rekening wordt gehouden met marktverstoringen die verband houden met
overheidsinmenging in derde landen die de werkelijke omvang van dumpingpraktijken
maskeren. Om vast te stellen of er sprake is van verstoringen zullen verschillende criteria in
aanmerking worden genomen, zoals onder meer de invloed en het beleid van de staat, de
wijdverbreide aanwezigheid van staatsbedrijven, discriminatie ten gunste van binnenlandse
ondernemingen en de onafhankelijkheid van de financiële sector. Deze nieuwe methode zal
landneutraal zijn, aangezien zij op dezelfde manier kan worden toegepast op alle leden van de
Wereldhandelsorganisatie. Dit impliceert de schrapping van de lijst van landen zonder
markteconomie uit de antidumpingwetgeving. Het zou de EU-wetgeving en -praktijk dichter
bij die van sommige andere internationale partners, zoals de VS en Canada, brengen.
Indien verstoringen worden vastgesteld, worden de prijzen en kosten niet in aanmerking
genomen voor de berekening van de dumping en zal de Commissie gebruikmaken van andere
beschikbare benchmarks, waaronder de kosten en prijzen in andere economieën. De
Commissie zal specifieke verslagen opstellen voor landen of sectoren waar zij verstoringen
vaststelt. Zoals thans het geval is, moet de bedrijfstak van de Unie een klacht indienen, maar
zij kunnen zich op die verslagen van de Commissie baseren om zelf hun argumenten uiteen te
zetten.
In veel derde landen heerst een gebrek aan transparantie met betrekking tot subsidies. Die
dragen
onmiskenbaar
bij
tot
verstoringen
en
overcapaciteit.
De
handelsbeschermingsinstrumenten van de EU moet worden versterkt door ervoor te zorgen
5
dat de Commissie actie kan ondernemen tegen nieuwe subsidies die pas in de loop van een
onderzoek aan het licht komen.
Bij de uitvoering van de nieuwe methode zal de Commissie zorgen voor een ordelijke en
transparante overgang naar het nieuwe systeem ("grandfathering"). De Commissie is derhalve
voornemens voor te stellen dat het nieuwe systeem enkel van toepassing zal zijn op
onderzoeken die zijn geopend na de inwerkingtreding van de wetswijziging.
3.
Conclusie
Het voorstel van de Commissie van 2013 zal er, in combinatie met die nieuwe methode, voor
zorgen dat de handelsbeschermingsinstrumenten van de EU economisch doeltreffend,
juridisch sterk en politiek houdbaar blijven om de beginselen van vrije en eerlijke handel,
waarop het handelsbeleid van de EU is gebouwd, te waarborgen.
De Commissie verzoekt de Europese Raad zijn steun te betuigen voor haar inspanningen in
overeenstemming met de in deze mededeling geschetste aanpak. Met name verzoekt de
Commissie de Europese Raad:


op de vergadering van de Raad van 11 november te zorgen voor een politiek akkoord
over het voorstel van de Commissie van 2013, met inbegrip van de aanpassing van de
regel van het laagste recht in welbepaalde, specifieke omstandigheden van
overcapaciteit en/of verstoringen van de grondstofprijzen (bijvoorbeeld in het geval
van energie), en
zijn steun te verlenen aan de in deze mededeling geschetste aanpak van situaties
waarin de marktprijzen niet gelden en van de toekomstige wijzigingen van
verscheidene toetredingsprotocollen tot de Wereldhandelsorganisatie.
6