Doorvoer strategische goederen

Doorvoer strategische goederen
Door: mr. D.G. Leenman
2010/2011
Inhoudsopgave
Voorwoord ...................................................................................................... 2
Inleiding........................................................................................................... 3
1. Strategische goederen ........................................................................... 5
1.1 Militaire goederen ................................................................................... 5
1.2 Dual-use goederen ................................................................................. 5
2. Ontwikkeling in wetgeving tot 2001 ...................................................... 7
2.1 Tot medio jaren ‘90 ................................................................................. 7
2.2 Tot 2001.................................................................................................. 7
3. Ontwikkelingen in wetgeving na 2001...................................................... 9
3.1 Vergunningplicht bij langzame doorvoer................................................. 9
3.2 Ad-hoc vergunningplicht ....................................................................... 10
3.3 Meldplicht.............................................................................................. 10
3.4 Consentplicht WWM ............................................................................. 11
3.5 Na 2004 ................................................................................................ 11
4. Huidige wetgeving.................................................................................... 12
4.1 Algemene Douanewet als basis ........................................................... 12
4.2 Nieuwe dual-use verordening ............................................................... 12
4.2.1. Wederuitvoer................................................................................. 13
4.2.2 Doorvoer ........................................................................................ 14
4.2.3. Verbod........................................................................................... 14
4.2.4. Vergunningplicht ........................................................................... 15
4.2.5. Informatie delen ............................................................................ 15
4.2.6 Besluit strategische goederen........................................................ 15
4.3 Militaire goederen ................................................................................. 16
4.3.1 Wat is doorvoer? ............................................................................ 16
4.3.2. Vergunningplicht en uitzonderingen.............................................. 17
4.3.3. Meldplicht ...................................................................................... 18
4.3.4. Ad-hoc vergunningplicht................................................................ 21
5. Sancties..................................................................................................... 22
5.1 Sanctieregelingen Iran.......................................................................... 22
5.1.2. Verboden....................................................................................... 22
5.1.3. Ontheffing...................................................................................... 23
5.1.4 Vergunningplicht ............................................................................ 23
5.1.5. Doorvoer ....................................................................................... 24
5.1.6. Vervoer.......................................................................................... 24
5.2. Doorvoer van ruwe diamant (Kimberleyprocescertificering) ................ 24
6. Samenvatting en conclusie ..................................................................... 26
Literatuurlijst ................................................................................................ 29
1
Voorwoord
Van september tot december 2010 heb ik met veel plezier en interesse de
opleiding ‘Post-Master Douane’ gevolgd aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam. Onderdeel van deze opleiding is het schrijven van een
verhandeling over douane aangelegenheden in de brede zin. Gelet op mijn
werk binnen het landelijk Team Precursoren, Oorsprong, Strategische
goederen en Sanctiewetgeving van de Douane heb ik gekozen voor een
actueel onderwerp binnen het genoemde vakgebied; de doorvoer van
strategische goederen. Omdat de focus bij strategische goederen van
oudsher veelal op de export ligt en in mindere mate op de doorvoer van deze
goederen heb ik ervoor gekozen om de huidige regelgeving met betrekking tot
doorvoer van deze goederen en de totstandkoming daarvan nader te
bestuderen.
Met veel enthousiasme heb ik deze verhandeling geschreven. Bij deze wil ik
ook iedereen bedanken die heeft geholpen bij het schrijven van deze
verhandeling.
Dennis Leenman
december 2010
2
Inleiding
Nederland is een doorvoerland1 bij uitstek. Een groot deel van de goederen
die via bijvoorbeeld de Rotterdamse haven of via de luchthaven Schiphol
Nederland binnenkomen worden via Nederland getransporteerd naar andere
landen. Over het algemeen geldt daarbij dat de douane een beperkte
controletaak heeft bij goederen die via Nederland worden doorgevoerd, zeker
als de goederen afkomstig zijn uit of bestemd zijn voor andere EU lidstaten.
Anders is dit bij de doorvoer van strategische goederen. Daarbij speelt de
douane een belangrijke rol.
Het beleid van de Nederlandse overheid is dat voorkomen moet worden dat
bedrijven met hun handel bijdragen aan de ontwikkeling van
massavernietigingswapens. Uitgangspunt daarbij is dat terughoudendheid
moet worden betracht en transparantie moet worden bevorderd bij export van
deze goederen, met name waar het gaat om landen die in spanningsgebieden
liggen, waar mensenrechten worden geschonden en waar overbewapening
dreigt.
Om de uit- en doorvoer te reguleren voert Nederland een exportcontrolebeleid
dat gebaseerd is op internationale verdragen, exportcontroleregimes en
verordeningen van de Europese Unie. Met name de controle op doorvoer is
regelmatig onderwerp van discussie geweest in de laatste jaren. Zowel vanuit
het parlement als vanuit non-gouvernementele organisaties zoals Unicef2, de
Campagne tegen Wapenhandel3 en Oxfam Novib4 werd regelmatig gevraagd
om strengere regels op het gebied van doorvoer van o.a. wapens.
De regelgeving op dit terrein is het afgelopen decennium ook diverse malen
aangepast en op bepaalde punten aangescherpt. De meest recente
ingrijpende wijziging vond in 2008 plaats toen het In- en uitvoerbesluit
strategische goederen vervangen door het Besluit strategische goederen en
de Regeling strategische goederen. In 2009 werden daarna nog enkele
kleinere wijzigingen aangebracht in het besluit en in 2010 werden enkele
wijzigingen in de Regeling strategische goederen doorgevoerd.
De kernvraag in deze verhandeling is:
1
Met doorvoer wordt in deze verhandeling bedoeld het vervoer van goederen die het Nederlands
grondgebied worden binnengebracht om via dat gebied te worden vervoerd naar een bestemming
buiten het Nederlands grondgebied.
2
Unicef is een non- gouvernementele organisatie die zich inzet voor de vrijheid, educatie, gezondheid
en bescherming van kinderen in ontwikkelingslanden. Unicef zet zich onder andere in voor het
beperken, reguleren en controleren van de handel in kleine wapens.
3
De Campagne tegen Wapenhandel is een kleine onafhankelijke organisatie die wapenhandel zo veel
mogelijk wil inperken
4
Oxfan Novib is een non-gouvernementele organisatie voor ontwikkelingssamenwerking. Samen met
o.a. Unicef en Amnesty International is deze organisatie onderdeel van de internationale campagne
“Control Arms”.
3
Is de huidige wet- en regelgeving op het gebied van doorvoer van
strategische goederen toereikend om proliferatie5 (verspreiding) van
massavernietigingswapens te voorkomen?
Om antwoord te kunnen geven op deze vraag zijn een aantal deelvragen
geformuleerd:
- Wat zijn strategische goederen?
- Hoe is de huidige wetgeving tot stand gekomen? Wat zijn de belangrijkste
ontwikkelingen vanaf medio jaren ’90?
- Wat zijn de huidige wettelijke bepalingen? Is adequate handhaving
mogelijk?
Om een antwoord te geven op deze vragen geeft deze verhandeling in
hoofdstuk 1 een beschrijving van strategische goederen. Vervolgens wordt in
hoofdstuk 2 en 3 ingegaan op de ontwikkeling van de wetgeving
respectievelijk tot en na 2001. Daarna wordt in hoofdstuk 4 de huidige wet- en
regelgeving met betrekking tot de doorvoer van strategische goederen
beschreven. Hoofdstuk 5 gaat over sanctiewetgeving en deze verhandeling
eindigt met een samenvatting / conclusie in hoofdstuk 6.
5
Proliferatie is een term die wordt gebruikt voor de verspreiding van kennis, apparatuur en grondstoffen
die betrekking hebben op de vervaardiging van (kern)wapens.
4
1. Strategische goederen
Het door het ministerie van Economische Zaken uitgegeven “handboek
strategische goederen6” definieert strategische goederen als ‘goederen
waaraan om veiligheidsredenen en internationale afspraken zo veel
strategisch belang wordt toegekend, dat de uitvoer ervan niet, of alleen onder
voorwaarden mag plaatsvinden’. Het gaat meestal om goederen die voor
militaire doeleinden of voor de vervaardiging van massavernietigingswapens
kunnen worden gebruikt.’
Strategische goederen kunnen worden onderverdeeld in twee categorieën:
- militaire goederen en
- goederen voor tweeërlei gebruik (ook dual-use goederen genoemd).
1.1 Militaire goederen
Welke goederen ‘militair’ zijn mag elk land zelf bepalen. Wel is er een
gemeenschappelijke EU lijst van militaire goederen. Deze lijst is
samengesteld aan de hand van afspraken in het Wassenaar Arrangement7.
De lijst is onderverdeeld in 22 categorieën waaronder munitie, bommen,
raketten, chemisch of biologische toxische materiaal, gepantserde apparatuur
en onderdelen.
1.2 Dual-use goederen
Dual-use goederen zijn goederen die naast een civiele toepassing ook een
militaire toepassing kunnen hebben of die een toepassing hebben bij de
ontwikkeling en productie van massavernietigingswapens of de raketten die
deze wapens naar hun doel brengen. Verordening 428/20098, de
zogenaamde dual-use verordening, introduceert een communautair systeem
voor de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik.
Deze dual-use verordening bevat een lijst met tien verschillende categorieën
van goederen, zoals bijvoorbeeld chemicaliën, elektronica, nucleaire
goederen en ruimtevaart, waarvoor bij uitvoer buiten de Europese Unie een
vergunning vereist is. Deze lijst is op haar beurt samengesteld aan de hand
van afspraken die in verschillende internationale non-proliferatie regimes zijn
gemaakt. Het gaat hierbij om de volgende regimes:
6
www.rijksoverheid.nl/exportcontrole
Het " Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and
Technologies" is opgericht om een bijdrage te leveren aan de regionale en internationale veiligheid en
stabiliteit. Het middel is het vergroten van de transparantie in handelsstromen van strategische
goederen naar derde landen. Voorts wordt in WA-kader bepaald welke militaire goederen en goederen
voor tweeërlei gebruik onder controle staan. 40 Landen hebben dit arrangement bekrachtigd.
8
Verordening (EG) nr. 428/2009 van de Raad van de Europese Unie van 27 mei 2009 tot
instelling van een communautaire regeling voor controle op de uitvoer, de overbrenging, de
tussenhandel en de doorvoer van producten voor tweeërlei gebruik (Pb.2009 L134)
7
5
-
Australië Groep9 (bestrijding proliferatie biologische en chemische
wapens);
Missile Technologie Control Regime10 (bestrijding proliferatie ballistische
raketten);
Nuclear Suppliers Group11 (bestrijding proliferatie nucleaire goederen en
technologie);
Wassenaar Arrangement (bevorderen transparantie in handelsstromen
met derde landen van strategische goederen).
Ook de chemicaliën die staan vermeld op de lijsten 2 en 3 van het Verdrag
chemische wapens12 staan genoemd in de dual-use verordening.13
9
Een belangrijk samenwerkingsverband op het gebied van de bestrijding van proliferatie van
biologische en chemische wapens is de Australië Groep, die in 1985 op Australisch initiatief voor het
eerst bijeenkwam. Doel van de samenwerking is gecoördineerd optreden tegen de verspreiding van dit
soort wapens door middel van exportcontrole.
10
In 1987 riepen de Bondsrepubliek Duitsland, Canada, Frankrijk, Italië, Japan, het Verenigd Koninkrijk
en de Verenigde Staten het Missile Technology Control Regime (MTCR) in het leven met het doel de
voortschrijdende proliferatie van ballistische raketten een halt toe te roepen. Het regime omvat een serie
afspraken over de uitvoer van raketonderdelen, onderdelen voor onbemande vliegtuigen en andere
relevante technologie. Nederland is in 1990 tot het regime toegetreden.
11
Mede als reactie op de nucleaire explosie die in 1974 in India plaatsvond, vond men in de jaren
zeventig dat extra maatregelen nodig waren om de verspreiding (of proliferatie) van nucleaire goederen
en technologie te voorkomen. Overleg in 1975 tussen de Verenigde Staten, de Sovjet-Unie, de
Bondsrepubliek Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Japan, Canada en Frankrijk leidde in 1976 tot een
aantal minimumbeginselen die gelden bij de export van nucleaire goederen. Nederland associeerde zich
medio 1976 bij deze notawisseling. De NSG-controlelijst bestaat uit een “trigger list” van speciaal voor
nucleaire toepassingen ontworpen goederen en materialen, zoals kerncentrales en ultracentrifuges en
een “dual-uselijst” van goederen die gebruikt kunnen worden bij de productie van nucleaire goederen en
materialen.
12
het op 13 januari 1993 te Parijs tot stand gekomen Verdrag tot verbod van de ontwikkeling, de
produktie, de aanleg van voorraden en het gebruik van chemische wapens en inzake de vernietiging
van deze wapens (Trb. 1993, 162);
13
Met uitzondering van de stof BZ en inclusief de lijst 1 stoffen ricine en saxitoxine
6
2. Ontwikkeling in wetgeving tot 2001
Om beter inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de wet en regelgeving met
betrekking tot de doorvoer van strategische goederen wordt in de
hoofdstukken 2 en 3 beschreven hoe deze wet- en regelgeving zich de
afgelopen decennia heeft ontwikkeld.
2.1 Tot medio jaren ‘90
Vanaf 1980 speelt doorvoer al een rol bij het exportcontrolebeleid van de
overheid. Toen werd door de Nederlandse regering een regeling ingesteld om
de doorvoer van strategische goederen naar Zuid-Afrika te controleren. Dit als
reactie op het apartheidsbewind in dit land.
Medio jaren ’90 kwam het onderwerp ‘doorvoer’ weer prominent aan de orde.
Mede oorzaak hiervan was de crash van een Boeing van de Israëlische
vliegtuigmaatschappij El AL in de Amsterdamse Bijlmer. Tijdens het
onderzoek naar deze ramp bleek onder andere dat de stof DMMP14 aan
boord van het vliegtuig was geweest, Deze stof staat nu onder andere op lijst2 van het Verdrag chemische wapens en is daarmee ook een strategisch
(dual-use) goed. In het eindrapport van de parlementaire enquête naar de
Bijlmerramp wordt onder andere geschreven:
“De Commissie beveelt aan de intensiteit van de controle op de inhoud van
de transitlading te vergroten.”15
2.2 Tot 2001
Al in 1995 waren er plannen om de Wet wapens en munitie (WWM) te
wijzigen waarbij de controle op doorvoer uitgebreid zou worden. In 1998 sprak
de regering in een nadere toelichting op het regeerakkoord de intentie uit om
het controle-instrumentarium op de doorvoer van strategische goederen uit te
breiden.16 De in- en uitvoerwet, de wet die als basis diende voor de
exportcontrole van strategische goederen, kende tot op dat moment namelijk
beperkte mogelijkheden tot overheidscontrole in het geval van doorvoer van
strategische goederen. Met name was deze wet gericht op uitvoer.
Voor goederen voor tweeërlei gebruik regelde de toen geldende dual-use
verordening17 (Vo. 3381/94) dat de in deze verordening genoemde goederen
na een verblijf van een bepaalde tijd in de gemeenschap vergunningplichtig
werden. Voor deze perioden is aangesloten bij de perioden die gelden voor
tijdelijke opslag; voor aanvoer via land of lucht gold een termijn van 20 dagen
en voor aanvoer over zee gold een termijn van 45 dagen. Ook als de
14
De stof DMMP (dimethyl methylphosphonate) wordt gebruikt als vlamvertrager, maar kan ook worden
gebruikt bij de productie van zenuwgassen.
15
Kamerstukken II, 1998/99, 26 241, nr. 9
16
Kamerstukken II, 1998/99, 22 054 nr. 40
17
Verordening (EG) Nr. 3381/94 van de Raad van 19 december 1994 tot instelling van een
communautaire regeling voor exportcontrole op goederen voor tweeërlei gebruik.
7
goederen een economisch relevante bewerking waren ondergaan werden
deze goederen vergunningplichtig.
Voor militaire goederen, waarvoor geen Europese regelgeving was opgesteld,
gold dat een langdurig verblijf niet automatisch leidde tot een
vergunningplicht. Alleen bij uitvoer, dus bij goederen die zich in het vrije
verkeer bevonden, was een vergunning verplicht op grond van de In- en
uitvoerwet. Verder was ook een vergunning vereist als de goederen in
Nederland een be- of verwerking ondergaan (actieve veredeling) met
gebruikmaking van het teruggaafsysteem, waarbij de betaalde rechten bij
invoer worden teruggevraagd. Bij actieve veredeling met gebruikmaking van
het schorsingssysteem ontstond geen vergunningsplicht.
Voor een deel van de militaire goederen gold een dubbel regime, want een
deel van de wapens en munitie die onder de WWM vielen, waren ook
aangewezen als strategische goederen bij of krachtens de In- en uitvoerwet.
De WWM kende, in tegenstelling tot het regime voor overige militaire
goederen, naast een in- en uitvoerregime, wel een eigen doorvoerregime.
Voor doorvoer van deze WWM goederen was een consent
(doorvoervergunning) vereist. Deze verplichting gold dus maar voor een
beperkt deel van de strategische goederen. Grote wapens als tanks, raketten
en marineschepen vielen niet onder deze consentplicht. Van de consentplicht
kon vrijstelling worden bereikt door het doen van een melding. Deze
vrijstelling beliep 7 dagen indien de goederen waren aangevoerd via land of
lucht en 14 dagen indien de goederen waren aangevoerd over zee.
8
3. Ontwikkelingen in wetgeving na 2001
Uiteindelijk werd vanaf 1 januari 2002 de doorvoerregeling militaire goederen
van kracht door een wijziging van de In- en uitvoerwet, het In- en
uitvoerbesluit strategische goederen, de Wet wapens in munitie en de
Regeling wapens en munitie.18
3.1 Vergunningplicht bij langzame doorvoer
Door de wijzigingen ontstonden meer instrumenten voor controle op de
doorvoer van strategische goederen. De term doorvoer kwam, in tegenstelling
tot in de huidige wetgeving, nog niet voor in de genoemde wet en regelgeving.
Er werd namelijk aansluiting gezocht bij de termen uit het Communautair
douanewetboek en dus werd de douanetechnische term wederuitvoer19
gehanteerd. Daarbij werd een onderscheid gemaakt tussen wederuitvoer na
korte tijd (snelle doorvoer) en wederuitvoer na langere opslagperiode
(langzame doorvoer). Bij de snelle doorvoer lagen de goederen maximaal 20
dagen opgeslagen indien aangevoerd via de lucht en bij maximaal 45 dagen
bij aanvoer via zee of land. Na de wijzigingen gold er een algemene
vergunningplicht voor langzame doorvoer van strategische goederen, dus
zowel van dual-use goederen als van militaire goederen. Deze termijn was
nieuw voor de militaire goederen en hiermee werd ook voor de doorvoer van
militaire
goederen
een
doorvoerregime
geïntroduceerd.
Deze
vergunningplicht bij doorvoer was niet van toepassing op strategische
goederen afkomstig uit of met eindbestemming Australië, Japan, NieuwZeeland of Zwitserland of een van de lidstaten van de NAVO of de EU. Van
deze landen werd de betrouwbaarheid van het in/uitvoercontrolesysteem van
een dergelijk niveau geacht dat Nederland daarbij de controle niet opnieuw
zou doen.
Voor de militaire goederen die onder de WWM vielen betekende dit dus dat in
plaats van na 7 dagen (land / lucht) of na 14 dagen (zee) nu pas na 20 of 45
dagen een vergunning vereist was voor de doorvoer. Hier stond tegenover dat
deze verplichting nu gold voor alle militaire goederen. Ook bestond er voor
een deel van de niet-vergunningplichtige zendingen een meldplicht. Deze
meldplicht wordt verderop in deze verhandeling besproken.
Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer20 werd er bij de voorstellen tot
wijziging bewust voor gekozen om niet iedere aanraking met het Nederlands
grondgebied, hoe kort ook, vergunningplichtig te maken. Dit zou de bonafide
vervoerders extra administratieve handelingen opleggen, terwijl de
controlemogelijkheden niet toereikend zijn om verzuim van deze handelingen
stelselmatig vast te stellen. Handhaving van een dergelijke vergunningplicht
zou erg moeilijk zijn. Dit komt onder ander omdat goederen in doorvoer soms
18
respectievelijk Stb 2001, nr. 191, Stb 2001, nr. 249 + Stb 2002, nr. 449, Stb 2001, nr. 191 en Stcrt
2002, nr. 45
19
artikel 182 lid 3 CDW
20
Kamerstukken II, 1999-2000, 26948, Nr. 5
9
zeer kort op het Nederlandse grondgebied aanwezig. Hierbij valt bijvoorbeeld
te denken aan een vliegtuig dat in Nederland een tussenlanding maakt om bij
te tanken.
Over het algemeen gold dat de douane in een dergelijk geval alleen als er
concrete aanwijzingen waren handhavingactiviteiten zal verrichten. Voor die
gevallen kon gebruik worden gemaakt van de ad-hoc vergunningplicht.
3.2 Ad-hoc vergunningplicht
Naast de algemene vergunningplicht kon er een ad-hoc vergunningplicht
worden opgelegd voor het doen uitgaan uit Nederland van militaire goederen.
Door het vervangen van de term “wederuitvoer” in “het doen uitgaan uit
Nederland, vielen ook communautaire militaire goederen onder het bereik van
de ad-hoc vergunningplicht. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer21
werd als voorbeeld genoemd een doorvoerzending uit een ander EU-land die
via Nederland loopt. In een dergelijk geval kan, ook indien het andere EU-land
een uitvoervergunning heeft afgegeven, de Nederlandse overheid nationaal
ingrijpen. Als er duidelijke aanwijzingen bestaan (bijvoorbeeld signalen van
inlichtingendiensten of buitenlandse douaneautoriteiten) dat een zending
ongecontroleerd op weg is naar een waarschijnlijk ongewenste bestemming,
dan bestaat de mogelijkheid om een ad-hoc vergunningplicht op te leggen.
3.3 Meldplicht
Voor handvuurwapens en lichte wapens bestond volgens artikel 6, lid 1 van
het In- en uitvoerbesluit strategische goederen een meldplicht als deze
wapens Nederland werden binnengebracht en vervolgens, zonder dat
daarvoor volgens het In- en uitvoerbesluit strategische goederen een
vergunning voor nodig was, weer uitgaan. In dergelijke gevallen moest de
doorvoer worden gemeld bij de Douane/Centrale dienst voor in- en uitvoer.
Deze melding moest 12 kantooruren voordat de wederuitvoer of het
douanevervoer aanvangt worden gedaan, waardoor de autoriteiten eventueel
een ad-hoc vergunningplicht konden opleggen.
Deze verplichting gold dus alleen bij snelle doorvoer van handvuurwapens en
lichte munitie en niet voor de overige militaire goederen en/of dual-use
goederen.
Bij doorvoer zonder overlading is op grond van het Communautair
Douanewetboek geen verplichting tot het doen van een goederenaangifte.
Wel was in een dergelijk geval een zogenaamd ‘consent tot binnenkomen’
vereist op grond van artikel 14 van de WWM. De aanvraag tot het verkrijgen
van dit consent gold dan tevens als melding.
21
Kamerstukken II, 1999-2000, 26948, Nr. 5
10
3.4 Consentplicht WWM
Door de wijziging is de in paragraaf 2.2. genoemde overlap van de WWM met
de In- en uitvoerwet verdwenen. De consentplicht voor uit- en doorvoer via
Nederland van en naar niet-EU landen van wapens en munitie werd
afgeschaft, omdat de uit- en doorvoer van deze goederen onder de In- en
uitvoerwet kwam te vallen. De consentplicht uit de WWM bleef wel bestaan
voor het in Nederland doen binnenkomen en het doen uitgaan van wapens of
munitie naar lidstaten van de EU.
3.5 Na 2004
In 2004 werd de meldplicht in het In- en uitvoerbesluit strategische
goederenuitgebreid22. Deze wijziging had volgens de nota van toelichting tot
doel om de meldplicht zoals deze eerder al gold voor handvuurwapens en
lichte wapens uit te breiden tot alle goederen van de bijlage bij dat besluit, de
zogenaamde militaire lijst. Hiermee kwam een jarenlang bestaand
onderscheid tussen kleine en lichte wapens en grote wapensystemen te
vervallen. Dit bevorderde de duidelijkheid en de eenduidigheid van de
wetgeving. Het bedrijfsleven hoefde nu namelijk niet langer een onderscheid
te maken tussen de twee categorieën van militaire goederen, waarbij voor de
ene categorie wel en de andere categorie geen meldplicht gold.
Hiermee gold voor de doorvoer van militaire goederen dus samengevat:
-
Vergunningplicht bij langzame doorvoer (tenzij afkomstig van of bestemd
voor EU of NAVO lidstaten of Australië Japan, Nieuw-Zeeland of
Zwitserland). Van deze landen wordt namelijk erkend dat zij een goed
export/importcontrolesysteem hebben.
-
Meldplicht bij snelle doorvoer van alle militaire goederen
-
Ad-hoc vergunningplicht bij zendingen met militaire goederen waarvoor
geen vergunning vereist is.
22
Stb 2004, nr. 674
11
4. Huidige wetgeving
In dit hoofdstuk wordt een beschrijving en een toelichting gegeven van de op
dit moment (december 2010) geldende wetgeving met betrekking tot de
doorvoer van strategische goederen. Hierbij wordt met name gekeken naar
het huidige Besluit strategische goederen en de Uitvoeringsregeling
strategische goederen, die beide sinds 2008 van kracht zijn. Ook de
wijzigingen die er sindsdien in dit besluit en deze regeling hebben
plaatsgevonden worden benoemd voor zover ze voor het onderwerp van deze
verhandeling relevant zijn. Ook wordt uiteraard aandacht besteed aan de
Europese regelgeving die veelal ten grondslag ligt aan de Nederlandse
wetgeving.
4.1 Algemene Douanewet als basis
Op 1 augustus 2008 is de Algemene Douanewet in werking getreden. Bij de
inwerkingtreding van deze wet is de In- en uitvoerwet alsmede de daarop
gebaseerde regelgeving vervallen. Het In- en uitvoerbesluit strategische
goederen is met ingang van die datum dus ook komen te vervallen, omdat
deze wet rechtstreeks onder de In- en uitvoerwet viel. Hiervoor in de plaats is
daarom op 1 augustus 2008 het Besluit strategische goederen en de
Uitvoeringsregeling strategische goederen in werking getreden.
Deze
regelgeving is sindsdien gebaseerd op de artikelen 1:4, eerste en tweede lid,
en 3:1 van de Algemene douanewet.
4.2 Nieuwe dual-use verordening
Vanaf 1994 beschikt de EG over een gemeenschappelijke regeling voor de
exportcontrole op goederen voor tweeërlei gebruik Deze regeling is
gebaseerd op artikel 133 (handelspolitiek) van het EG-Verdrag. Hiermee
behoort regelgeving op dit terrein tot de exclusieve bevoegdheid van de EG.
Voor wat betreft de regelgeving op het gebied van dual-use goederen werd in
het Besluit strategische goederen tot medio 2010 verwezen naar de
zogenaamde dual-use verordening, (EG) nr. 1334/200023. Deze verordening
regelde met name de uitvoer van dual-use goederen en voorzag niet in
specifieke maatregelen voor de doorvoer van deze goederen. Dit veranderde
met de herziening van de dual-use verordening in 2009. Op 5 mei 2009 heeft
namelijk de Raad van de Europese Unie een nieuwe dual-use verordening
aangenomen (de in hoofdstuk 1.2. genoemde EG Vo. 428/2009).
Ook doorvoer is nu een onderwerp dat wordt geregeld in deze verordening.
De reden hiervoor is onder andere gelegen in het feit dat de Veiligheidsraad
van de Verenigde naties in Resolutie 1540 van 28 april 2004 heeft besloten
dat alle staten doeltreffende maatregelen moeten nemen en handhaven om
nationale controles in te voeren ter voorkoming van de verspreiding van
23
Verordening (EG) nr. 1334/2000 van de Raad van de Europese Unie van 22 juni 2000 tot instelling
van een communautaire regeling voor controle op de uitvoer van producten en technologie voor
tweeërlei gebruik (PbEG L 159).
12
nucleaire, chemische of biologische wapens en hun overbrengingsmiddelen,
onder meer door adequate controles op gerelateerde materialen in te stellen,
en daartoe onder andere controles op doorvoer en tussenhandel moeten
vaststellen.
Verordening 428/2009 (dual-use verordening) geldt volgens overweging 16
ook voor producten die alleen over het grondgebied van de Gemeenschap
worden doorgevoerd, dit wil zeggen producten die geen andere
douanebestemming dan extern douanevervoer hebben of die uitsluitend in
een vrije zone of een vrij entrepot worden opgeslagen en waarvan geen
erkend voorraadregister hoeft te worden bijgehouden. Daarom moet er
volgens overweging 16 van deze verordening voor de autoriteiten van de
lidstaten een mogelijkheid worden gecreëerd om op ad-hoc basis de doorvoer
van niet-communautaire producten voor tweeërlei gebruik te verbieden, indien
zij op grond van inlichtingen of op basis van informatie uit andere bronnen
redenen hebben om te vermoeden dat de producten volledig of gedeeltelijk
bestemd
zijn
of
kunnen
zijn
voor
de
verspreiding
van
massavernietigingswapens of hun overbrengingsmiddelen. De uitwerking van
deze overwegingen wordt in de volgende paragrafen beschreven.
4.2.1. Wederuitvoer
Tot 2008 gold voor de dual-use goederen een algemene vergunningplicht
voor de langzame doorvoer.24 Langzame doorvoer komt niet meer voor in de
huidige regelgeving. Wel komen de begrippen wederuitvoer en doorvoer nog
voor in de huidige dual-use verordening.
Artikel 2, lid 2, onder ii van de huidige dual-use verordening zegt dat onder
uitvoer onder ander wordt verstaan:
“wederuitvoer in de zin van artikel 182 van het communautaire
douanewetboek; maar met uitsluiting van producten in doorvoer.”
Van wederuitvoer is volgens het Handboek Douane sprake als nietcommunautaire goederen die het douanegebied van de EU zijn
binnengebracht dit gebied weer met dezelfde status verlaten. Van
wederuitvoer is alleen sprake in de volgende gevallen:
- de goederen zijn binnengebracht maar hebben nog geen
douanebestemming gekregen
- de goederen zijn binnengebracht en geplaatst onder een van de volgende
regelingen:
- extern douanevervoer
- douane-entrepot
- actieve veredeling (schorsingsregeling)
- tijdelijke invoer
- binnenbrengen in vrije zone of vrij entrepot
24
langer dan 20 dagen opgeslagen bij aanvoer via weg en lucht en langer dan 45 dagen opgeslagen bij
aanvoer via zee
13
Als er dus sprake is van wederuitvoer dan gelden dezelfde voorwaarden als
voor de uitvoer van dual-use goederen, oftewel een vergunning is hiervoor
vereist.
4.2.2 Doorvoer
Doorvoer wordt in artikel 2 van de dual-use verordening gedefinieerd als:
“Vervoer van niet-communautaire producten voor tweeërlei gebruik die in het
douanegebied van de Gemeenschap worden binnengebracht en door dat
gebied worden vervoerd met een bestemming buiten de Gemeenschap.”
Doorvoer waarbij de goederen alleen binnen de EU worden vervoerd valt dus
niet onder de bepalingen van dual-use verordening.
In artikel 2 van het Besluit strategische goederen staat het verbod vermeld om
te handelen in strijd met onder andere artikel 6, eerste en tweede lid van deze
verordening. Maar wat regelt de dual-use verordening nu precies met
betrekking tot de doorvoer van dual-use goederen?
4.2.3. Verbod
De dual-use verordening bevat in bijlage I een lijst met producten die worden
aangemerkt als dual-use goederen en waarvoor bij export een vergunning
vereist is. Volgens artikel 6, lid 1 kan de doorvoer van de in bijlage I
genoemde niet-communautaire producten, worden verboden door de
bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar de doorvoer plaatsvindt, indien de
producten geheel of gedeeltelijk bestemd zijn of kunnen zijn voor de in artikel
4, lid 1, genoemde doeleinden. Die doeleinden zijn:
De ontwikkeling, de productie, de behandeling, de bediening, het onderhoud,
de opslag, de opsporing, de herkenning of de verspreiding van chemische,
biologische of nucleaire wapens of andere nucleaire explosiemiddelen, of
voor de ontwikkeling, de productie, het onderhoud of de opslag van raketten
die dergelijke wapens naar hun doel kunnen voeren.
Nederland heeft zich tijdens de onderhandelingen over de bepalingen van
Verordening
(EG)
nr.
428/2009,
ingezet
voor
verdergaande
controlemogelijkheden bij doorvoer van goederen die niet voorkomen op de
lijst in bijlage I. Daarnaast wilde Nederland de controle niet beperken tot
goederen die gebruikt kunnen worden in een programma ter vervaardiging
van een massavernietigingswapen (WMD), de focus van resolutie 1540 van
de VN Veiligheidsraad, maar die ook toepassen op goederen die een
conventioneel militair gebruik kunnen krijgen in een land waarop een in
multilateraal verband afgesproken wapenembargo van kracht is. Een
belangrijke overweging daarbij was de doorvoerregels af te stemmen met de
regels omtrent de uitvoer van goederen.25 Mede hierdoor is het bepaalde in
25
Brief van staatssecretaris van Economische Zaken aan De Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal over Nieuwe dual-useverordening en voortgang wetsvoorstel Wet strategische
diensten, 3 juni 2009.
14
artikel 6, lid 3 in de dual-use verordening opgenomen. Het doorvoerverbod
kan volgens dit artikel worden uitgebreid tot niet in de lijst opgenomen
producten voort tweeërlei gebruik en tot producten voor tweeërlei gebruik voor
militair eindgebruik of militaire bestemmingen als bedoeld in artikel 4, lid 2, als
deze producten bestemd zijn voor de in artikel 4, lid 1, genoemde doeleinden
(ontwikkeling, productie etc. van chemische, biologische of nucleaire wapens
etc).
Het begrip militaire bestemmingen ziet daarbij volgens artikel 4, lid 2 op:
- de verwerking in militaire producten die voorkomen op de militaire lijsten
van de lidstaten;
- het gebruik van productie-, test- of onderzoeksapparatuur en onderdelen
daarvan, voor de ontwikkeling, de productie of het onderhoud van militaire
producten die op de voornoemde lijsten voorkomen;
- het gebruik van onafgewerkte producten in een fabriek voorde fabricage
van militaire producten die op de voornoemde lijsten voorkomen.
De bestemmingen genoemd in dit artikel betreffen bestemmingen waarop een
wapenembargo rust.
4.2.4. Vergunningplicht
Lid 2 van artikel 6 geeft aan dat een lidstaat ook kan bepalen dat de
bevoegde autoriteiten een vergunningplicht kunnen opleggen alvorens een
besluit te nemen over het al dan niet verbieden van de doorvoer van de
hiervoor genoemde categorie van producten. In Nederland geldt dus geen
algemene vergunningplicht voor de doorvoer van dual-use goederen. Wel
bestaat het instrument om in bepaalde gevallen een ad-hoc vergunningplicht
op te leggen.
4.2.5. Informatie delen
Als een doorvoerzending geweigerd wordt, dan moet een lidstaat deze
informatie delen met de commissie en met de andere lidstaten. Hierbij moet
alle benodigde informatie worden gedeeld, met inbegrip van de indeling van
de betrokken producten, de technische kenmerken ervan, het land van
bestemming en de eindgebruiker.26 Door het delen van deze informatie
kunnen lidstaten snel reageren op bepaalde risicosignalen en kan de
ongewenste verspreiding van deze goederen beter worden voorkomen.
4.2.6 Besluit strategische goederen
Zoals eerder vermeld is de doorvoercontrole voor dual-use goederen in
beginsel gericht op de goederen die genoemd zijn in bijlage I van de
verordening. Daarom is in artikel 2 van het Besluit strategische goederen
bepaald dat het verboden is te handelen in strijd met het hiervoor besproken
artikel 6, leden 1 en 2 van de verordening.
26
Verordening (EG) nr. 428/2009, artikel 13 lid 3
15
Daarnaast is in artikel 6, lid 3 van de verordening voor lidstaten de optie
opengelaten om de doorvoercontrole uit te breiden met:
- goederen die niet in bijlage I zijn opgenomen,
Dit is uitgewerkt middels een verbod in artikel 4a, lid 1 van het Besluit
strategische goederen. De goederen moeten dan wel weer bestemd zijn
voor een van de doeleinden genoemd in art. 4, lid 1 van de dual-use
verordening
- of met goederen die wel in bijlage I zijn opgenomen en mogelijk bestemd
zijn voor militair eindgebruik in een land waarvoor een internationaal
afgesproken wapenembargo geldt. Van deze mogelijkheid heeft
Nederland gebruik gemaakt in artikel 4a, lid 2 van het Besluit strategische
goederen.
De hierboven genoemde 2 vormen van doorvoer kunnen verboden worden
door onze minister van Economische Zaken door het opleggen van een adhoc vergunningplicht.
4.3 Militaire goederen
Hoe een lidstaat invulling geeft aan haar exportcontrolebeleid met betrekking
tot militaire goederen mag het grotendeels zelf bepalen. Artikel 296, lid 1,
onder b van het EG-Verdrag staat namelijk iedere lidstaat toe om de
maatregelen te nemen die hij nodig acht ter bescherming van zijn wezenlijke
belangen voor zijn veiligheid en die betrekking hebben op de productie van en
de handel in wapenen, munitie en oorlogsmaterieel. Hierbij moet uiteraard wel
rekening worden gehouden met verbintenissen die zijn aangegaan in het
kader van bijvoorbeeld non-proliferatieverdragen en wapenembargo’s
In tegenstelling tot wat voor dual-use goederen geldt, is er daarom voor
militaire goederen geen EG-verordening. Wel bestaat er een Europese lijst
van militaire goederen (zie hoofdstuk 1.1.) De regelgeving met betrekking tot
militaire goederen is dus in Nederland geheel geregeld in het Besluit
strategische goederen en de Uitvoeringsregeling strategische goederen.
4.3.1 Wat is doorvoer?
Doorvoer door Nederland wordt in het Besluit strategische goederen
gedefinieerd als: “het vervoer van goederen die uitsluitend het Nederlands
grondgebied worden binnengebracht om via dat gebied te worden vervoerd
naar een bestemming buiten het Nederlands grondgebied.”27 Het Nederlands
grondgebied is daarbij het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden in
Europa.
Deze definitie wijkt dus af van de definitie van doorvoer in de dual-use
verordening. Daarin wordt namelijk niet het grondgebied van een lidstaat
genoemd, maar het douanegebied van de gemeenschap. Een dual-use goed
27
artikel 5 onder e Besluit strategische goederen
16
dat vanuit België via Nederland naar Duitsland wordt vervoerd is dus geen
doorvoer volgens de dual-use verordening, terwijl dit wel als doorvoer wordt
aangemerkt als het om een militair goed zou gaan.
4.3.2. Vergunningplicht en uitzonderingen
Het is volgens artikel 6 Besluit strategische goederen in beginsel verboden
om militaire goederen uit te voeren uit Nederland of door te voeren door
Nederland zonder vergunning. Hierop worden wel enkele uitzonderingen
gemaakt. Zo is het verbod niet van toepassing op:
- de doorvoer door Nederland van militaire goederen die uitsluitend worden
vervoerd door de territoriale wateren of door het luchtruim;
- de doorvoer door Nederland van militaire goederen die afkomstig zijn uit,
of als eindbestemming hebben Australië, Japan, Nieuw-Zeeland,
Zwitserland of een van de lidstaten van de Europese Unie of de NoordAtlantische verdragsorganisatie.
De eerste uitzondering is uiteraard vooral vanuit praktisch oogmerk gemaakt.
Het is nagenoeg onmogelijk om op dergelijke doorvoer handhavingsactiviteiten te verrichten. De tweede categorie betreft de bevriende landen, de
EU-lidstaten en de NAVO-lidstaten. Van deze landen wordt namelijk verwacht
en erkend dat zij een effectieve controle uitvoeren waardoor Nederland deze
controle niet nog eens uitgebreid over hoeft te doen.
De belangrijkste wijziging ten opzichte van het tot medio 2008 geldende In- en
uitvoerbesluit strategische goederen is dat de uitzonderingscategorie “snelle
doorvoer” is geschrapt. Hierdoor is alle doorvoer in beginsel
vergunningplichtig tenzij deze onder controle staat van een andere EU
lidstaat, een bondgenoot of bevriend land.
De regeling geeft in artikel 3 nog een aantal uitzonderingen op de
vergunningplicht:
- militaire goederen, bestemd voor gebruik door de Nederlandse
krijgsmacht;
- militaire goederen, eigendom van en bestemd voor gebruik door NAVOstrijdkrachten28, of het Joint Force Command in Brunssum29;
- militaire goederen, eigendom van het ERA30;
- militaire voertuigen, die worden gebruikt door vreemde strijdkrachten bij
gelegenheden als staats- of beleefdheidsbezoeken, vlootschouwen of
luchtvaartmanifestaties.
28
Artikel 1 onder g Uitvoeringsregeling strategische goederen N.A.V.O.-krijgsmacht: de krijgsmacht
van een vreemde mogendheid, die partij is bij het Noord-Atlantisch Verdrag (Stb. J 355).
29
Artikel 1 onder c Uitvoeringsregeling strategische goederen: Joint Force Command Brunssum: het te
Brunsum gevestigde hoofdkwartier, bedoeld in de Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden
en het Algemeen Hoofdkwartier van de Geallieerde Mogendheden in Europa inzake de bijzondere
voorwaarden, die toepasselijk zijn op de vestiging en het functioneren van internationale militaire
hoofdkwartieren binnen het Europese grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden (Trb. 1964, 131)
30
Artikel 1 onder e Uitvoeringsregeling strategische goederen: ERA: het Europees Ruimte Agentschap
in Noordwijk, opgericht bij het Verdrag tot oprichting van het Europees Ruimte Agentschap (Trb. 1990,
43)
17
Volgens de toelichting op deze uitzonderingen worden door middel van deze
bepalingen een aantal bestaande vrijstellingen, voornamelijk uit de
Vrijstellingsregeling militaire zendingen (niet landbouwgoederen) 1966
gecontinueerd. Voor deze categorieën geldt bovendien dat ze ook zijn
vrijgesteld van de meldplicht (artikel 5, onder b Regeling strategische
goederen).
De vergunningen kunnen volgens artikel 6, lid 1 en lid 2 Regeling strategische
goederen schriftelijk bij de inspecteur (in de praktijk bij de Douane/Centrale
dienst
voor
inen
uitvoer)
worden
aangevraagd
door
de
beschikkingsbevoegde, degene die de douaneformaliteiten bij doorvoer
vervult of door de persoon die de goederen vervoert. In de volgende
paragraaf wordt dit nader toegelicht.
4.3.3. Meldplicht
In de gevallen dat er op basis van het Besluit strategische goederen geen
vergunning nodig is voor de doorvoer door Nederland van militaire goederen,
moet er op grond van artikel 7 van het Besluit strategische goederen een
melding worden gedaan bij de Douane/Centrale dienst voor in- en uitvoer.
Uitzondering hierop is de doorvoer van goederen die zonder aanlanding
worden vervoerd door de territoriale wateren, of door het luchtruim van
Nederland. Deze categorie van goederen is uitgezonderd van zowel de
vergunningplicht als de meldplicht.
De melding moet volgens de Regeling strategische goederen worden gedaan
bij de inspecteur (Algemeen Directeur Belastingdienst/Douane31). De melding
moet schriftelijk worden gedaan, maar de inspecteur kan op grond van artikel
4, lid 4 schriftelijk toestemming geven om de melding anders dan schriftelijk te
doen.
Wie moet melden?
Artikel 4, lid 2 Regeling strategische goederen zegt: “de melding wordt
schriftelijk gedaan door
- de beschikkingsbevoegde,
- door degene die voor hem de douaneformaliteiten bij de uitvoer of de
doorvoer verricht,
- of, indien geen douaneformaliteiten worden verricht, door de persoon die
de goederen vervoert.
De beschikkingsbevoegde wordt in artikel 1, onder d gedefinieerd als: een
exporteur als bedoeld in artikel 2, lid 3 van verordening 428/200932 met dien
31
artikel 4 lid 1 jo. art. 1 onder e Uitvoeringsregeling strategische goederen
„exporteur”: elke natuurlijke persoon of rechtspersoon of elk partnerschap:
namens welke of welk een douaneaangifte bij uitvoer wordt gedaan, d.w.z. de persoon die op het tijdstip
dat de aangifte wordt aanvaard, het contract met de ontvanger in het derde land heeft en die het recht
heeft te beslissen dat het product naar een bestemming buiten het douanegebied van de Gemeenschap
wordt verzonden. Indien geen uitvoercontract is gesloten of indien de houder van het contract niet
32
18
verstande dat voor een bestemming buiten het douanegebied van de
Gemeenschap een bestemming buiten Nederland wordt gelezen.
Bij doorvoer is de beschikkingsbevoegde echter veelal niet in Nederland
gevestigd.
Ook hoeft er niet altijd iemand in Nederland te zijn die
douaneformaliteiten verricht, bijvoorbeeld bij intracommunautaire transacties.
Dan zou de vervoerder overblijven. Ook is niet duidelijk of de meldplicht altijd
eerst rust op de beschikkingsvoegde en pas als deze niet meldt bij de
douanevertegenwoordiger en als die ten slotte ook geen melding doet de
vervoerder. En wat nu als de vervoerder verwijst naar de exporteur en
uiteindelijk meldt niemand? Handhaving door de douane is dan erg moeilijk.
Op dit punt was de regelgeving naar mijn mening dus niet goed geregeld.
Toen de Regeling strategische goederen 2009 in werking trad stond in de
toelichting vermeld dat, ‘hoewel in beginsel de beschikkingsbevoegde
exporteur wordt aangewezen als degene die tot melding verplicht is, ook
degene die namens of ten behoeve van de exporteur de douaneformaliteiten
bij uit- of doorvoer verricht tot melding verplicht is. De omstandigheid dat de
exporteur, vooral in doorvoersituaties, doorgaans buiten Nederland gevestigd
zal zijn, zou de handhaving van de meldplicht immers niet ten goede komen.
In die gevallen waarin geen douaneformaliteiten behoeven te worden vervuld
rust de meldplicht op de persoon die de goederen buiten Nederland vervoert.
Indien de melding niet, niet tijdig, of niet volledig wordt gedaan dan levert dat
een economisch delict op in de zin van de Wet op de economische delicten.’
Dit geeft nog geen duidelijkheid over wie nu precies verantwoordelijk kan
worden gehouden als er geen melding is gedaan. Als de vervoerder de enige
partij in Nederland is, mag dan de exporteur niet melden? En als geen van de
partijen een melding doet, terwijl ze in een uitzonderlijk geval wel allemaal in
Nederland gevestigd zijn wie wordt dan strafbaar en / of vervolgbaar? Alleen
de beschikkingsbevoegde of allemaal?
Op 1 juli 2010 trad, mede op verzoek van de Douane, een gewijzigde
Regeling strategische goederen in werking. Vanuit het oogpunt van de
handhaving verzocht de Douane om verduidelijking op diverse punten rondom
de meldplicht.
Deze wijziging was ook noodzakelijk in verband met het vervallen van de
destijds geldende dual-use verordening (Verordening (EG) nr. 1334/2000) en
het in werking treden van de nieuwe dual-use verordening (Verordening (EG)
nr. 428/2009) op 27 augustus 2009. Van die gelegenheid werd gebruik
gemaakt om de Regeling strategische goederen op enkele punten te
actualiseren en verduidelijken. Met betrekking tot de meldplicht staat in de
toelichting bij deze wijziging vermeld:
namens zichzelf handelt, wordt onder de exporteur de persoon verstaan die het recht heeft om te
beslissen het product naar een bestemming buiten het douanegebied van de Gemeenschap te
verzenden.
19
“Volledigheidshalve moet worden opgemerkt dat artikel 4, tweede lid, van de
regeling enerzijds bepaalt dat er geen rangorde bestaat van personen, die
gehouden zijn tot melding van niet-vergunningplichtige doorvoer van militaire
goederen. Anderzijds strekt de bepaling er toe dat een melding, gedaan door
een persoon uit de kring van hen die tot melding zijn gehouden, de overigen
bevrijdt van hun verplichting”. 33
De douane heeft dus, als geen van de drie partijen een melding heeft gedaan,
de keuze wie van de in Nederland gevestigde partijen hiervoor
verantwoordelijk wordt gehouden.
Wat moet er gemeld worden?
Ook met betrekking tot wat er nu precies moet worden gemeld zijn in de
wijziging van de Regeling strategische goederen in 2010 enkele wijzigingen /
verduidelijkingen gekomen. Volgens artikel 4, lid 3 Regeling strategische
goederen moet de melding in ieder geval de volgende gegevens bevatten:
a) het land van bestemming;
b) de naam van de ontvanger van de goederen;
c) de omschrijving van de goederen waarop de melding betrekking heeft
overeenkomstig de Gemeenschappelijke lijst van militaire goederen, de
merken en nummers, het aantal en de soort van de colli vermelden, of
voor onverpakte goederen het aantal voorwerpen;
d) een nauwkeurige vermelding van de plaats, bestaande uit de naam van de
plaats en de postcode aangevuld met huisnummer, waar de goederen
kunnen worden onderzocht.
Nieuw hierbij is dat de omschrijving van de goederen nu overeenkomstig de
omschrijving in de gemeenschappelijk lijst van militaire goederen moet zijn en
de vermelding van de plaats waar de goederen kunnen worden onderzocht.
Deze wijzigingen maken de handhaving door de Douane eenvoudiger.
Wanneer en hoe moet worden gemeld?
Voor de wijziging in 2010 vermelde de Regeling strategische goederen in
artikel 4, lid 5: “De melding wordt gedaan voor de inlading in het uitgaande
vervoermiddel dan wel voor vertrek indien de goederen uitgaan met hetzelfde
vervoermiddel waarmee zij zijn binnengekomen.” Uitgaande van deze tekst
zou een vervoerder, die van België via Nederland, naar Duitsland reist net
voor hij de grens overgaat een doorvoermelding kunnen doen en vervolgens
de grens overrijden. Controle door de douane op de goederen is dan
uiteraard niet meer mogelijk terwijl de vervoerder zich toch aan de meldplicht
heeft gehouden. Ook dit is ondervangen middels de wijziging van de Regeling
strategische goederen in 2010. Artikel 4, lid 5 zegt nu namelijk: “de melding
wordt gedaan voor inlading in het uitgaande vervoermiddel of, indien het
doorvoer betreft uiterlijk op het moment van binnenkomst op het grondgebied
van Nederland.” Ook deze wijziging verbetert de handhavingsmogelijkheden
van de douane.
33
Stcrt. 2010, 6628
20
Andere wijzen van melden
Om de meldplicht voor het bedrijfsleven in bepaalde gevallen eenvoudiger te
maken en aan te sluiten bij de douanepraktijk is in artikel 4, lid 6 van de
Regeling strategische goederen bepaald dat ook als melding van doorvoer
geldt:
a) een aanvraag ter verkrijging van een consent tot binnenkomen, bedoeld in
artikel 14 van de WWM,
b) de summiere aangifte voor tijdelijke opslag bedoeld in artikel 186 van de
toepassingsverordening Communautair douanewetboek, mits zij is
voorzien van de bij artikel 4, derde lid, letter c en d bedoelde gegevens en
c) de aangifte ten (weder)uitvoer bedoeld in artikel 182 bis van het
Communautair douanewetboek, mits zij is voorzien van de bij artikel 4,
derde lid, letter c en d bedoelde gegevens34.
De hierboven onder a genoemde aanvraag is vereist omdat het volgens
artikel 14 van de WWM verboden is zonder consent een wapen of munitie van
de categorieën II en III te doen binnenkomen of te doen uitgaan. Een deel van
de wapens die genoemd zijn in de WWM wordt ook genoemd op de Europese
lijst van Militaire goederen. Dergelijke consenten worden afgegeven door
dezelfde instantie als die waar de vergunningen voor strategische goederen
worden afgegeven en waar de meldingen moeten worden gedaan, te weten
de Douane/Centrale dienst voor in- en uitvoer. Om praktische redenen geldt
daarom de aanvraag van een consent ook als doorvoermelding.
De hierboven onder b en c genoemde aangiften moeten inhoudelijk wel
voldoen aan de inhoudelijke eisen van de melding. Van deze mogelijkheid
kunnen de meldingsplichtigen tot op heden nog geen gebruik maken. Het
Landelijk kantoor van Douane is momenteel nog bezig met de uitwerking van
deze wijzen van melden.
4.3.4. Ad-hoc vergunningplicht
Zodra een melding van doorvoer is gedaan kan grond van artikel 6, lid 3
Besluit strategische goederen door de minister een ad-hoc vergunningplicht
worden opgelegd. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren als de melding informatie
oplevert dat de zending een ongewenste bestemming heeft. Het belangrijkste
doel van de meldplicht is volgens de toelichting bij het Besluit strategische
goederen echter niet ‘het ontdekken’ van onregelmatigheden, maar het in
kaart brengen van de aard en omvang van de doorvoer van militaire goederen
over Nederlands grondgebied. Mocht er toch een vergunningplicht worden
opgelegd, dan zal de zending worden getoetst aan het Nederlandse
wapenexportbeleid.
34
Deze gegevens zijn:
De omschrijving van de goederen waarop de melding betrekking heeft overeenkomstig de lijst van
militaire goederen, de merken en nummers, het aantal en soort van de colli of voor onverpakte
goederen het aantal voorwerpen.
Een nauwkeurige vermelding van de plaats, bestaande uit de naam van de plaats en de postcode
aangevuld met huisnummer, waar de goederen kunnen worden onderzocht.
-
21
5. Sancties
Sancties zijn een instrument om internationale vrede en veiligheid te
bevorderen. Als een land mensenrechten schendt, oorlog voert of een gevaar
vormt voor de internationale vrede en veiligheid kan dat land worden gestraft
met sancties. Deze worden opgelegd door de Veiligheidsraad van de
Verenigde Naties of door de EU.
5.1 Sanctieregelingen Iran
Strategische goederen spelen ook vaak een rol in sanctieregelingen. Zo ook
in de Iran Verordening. In dit hoofdstuk wordt globaal ingegaan op de inhoud
van deze verordening en dan uiteraard met name op de vraag of doorvoer
ook in deze verordening een rol speelt.
Op 25 oktober 2010 zijn de EU lidstaten het eens geworden over de tekst van
nieuwe EU sancties tegen Iran. Verordening (EU) Nr. 961/2010 is op 17
oktober 2010 gepubliceerd.35 Deze verordening regelt onder andere
beperkingen op de handel in goederen voor tweeërlei gebruik en de handel in
uitrusting die voor binnenlandse repressie kan worden gebruikt. Daarnaast
worden beperkingen opgelegd op de handel in uitrusting en technologie die in
de Iraanse aardolie en aardgasindustrie worden gebruikt. Deze verordening is
in Nederland uitgewerkt middels de Sanctieregeling Iran 2010.36
5.1.2. Verboden
Volgens artikel 2 van deze verordening is de directe of indirecte verkoop,
levering, overdracht aan of uitvoer naar Iraanse personen, entiteiten of
lichamen in of voor gebruik in Iran van de volgende goederen verboden:
De in bijlagen:
- I en
- II genoemde goederen en technologieën, ongeacht of die goederen van
oorsprong zijn uit de Unie; of
- De in bijlage III (goederen voor binnenlandse repressie) genoemde
uitrusting die voor binnenlandse repressie zou kunnen worden gebruikt,
ongeacht of die uitrusting van oorsprong is uit de Unie;
De bijlagen I, II en III bevatten respectievelijk de dual-use goederen zoals
genoemd in bijlage I van de dual-use verordening, met uitzondering van
Categorie 5, Telecommunicatie en informatiebeveiliging, de overige dual-use
goederen en de goederen voor binnenlandse repressie.
35
Verordening (EU) Nr. 961/2010 van de Raad van 25 oktober 2010 betreffende beperkende
maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 423/2007, Publicatieblad
L281 van 27-10-2010.
36
Regeling van de Minister van Buitenlandse Zaken van 10 november 2010, nr. DJZ/BR/0824-10,
betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran
22
Ook is het verboden om de in bijlage VI (lijst van essentiële uitrusting en
technologie voor de volgende sleutelsectoren van de aardolie- en
aardgasindustrie in Iran) vermelde elementaire uitrusting of technologie direct
of indirect te verkopen, te leveren, over te dragen aan of uit te voeren naar
Iraanse personen, entiteiten of lichamen of bestemd voor gebruik in Iran.
Militaire goederen
Ook is het volgens artikel 2 van de Sanctieregeling Iran verboden om militaire
goederen,
alsmede
militaire
technologie,
aangewezen
in
de
gemeenschappelijke EU-lijst van militaire goederen, direct of indirect te
verkopen, te leveren, over te dragen aan, dan wel door of uit te voeren naar
entiteiten of personen in Iran, of voor gebruik in of ten behoeve van Iran,
ongeacht het land van oorsprong.
5.1.3. Ontheffing
De bevoegde autoriteiten kunnen volgens artikel 7 van de verordening
toestemming verlenen voor bepaalde transacties met betrekking tot de
goederen uit bijlage I en II. Dit kan als zij vinden dat de transactie kennelijk
niet bijdraagt tot de ontwikkeling van technologie ter ondersteuning van
proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten van Iran, noch tot de ontwikkeling
van overbrengingssystemen voor nucleaire wapens, ook wanneer deze
goederen en technologie, bijstand, investeringen of tussenhandeldiensten
bestemd zijn voor voedsel, landbouw, medische zorg of andere humanitaire
doeleinden. Om voor een dergelijke transactie een ontheffing te verkrijgen
moet de leverancier wel in het bezit zijn van een eindgebruikerverklaring.
5.1.4 Vergunningplicht
Naast een verbod, waarvoor soms wel en soms geen ontheffing mogelijk is,
noemt de verordening nog activiteiten waarvoor een vergunning nodig is.
Artikel 3 van de verordening zegt namelijk dat een voorafgaande vergunning
vereist is voor het direct of indirect verkopen, leveren of overdragen aan en
exporteren van de goederen en technologie, bedoeld in bijlage IV, al dan niet
van oorsprong uit de Unie, ten behoeve van een Iraanse persoon, entiteit of
lichaam of bestemd voor gebruik in Iran.
Bijlage IV bevat een lijst van alle goederen en technologie, andere dan die
bedoeld in de bijlagen I en II, die:
-
-
een bijdrage kunnen leveren tot de activiteiten van Iran met betrekking tot
de verrijking of opwerking van uranium of met betrekking tot zwaar water
of tot de ontwikkeling van overbrengingssystemen voor nucleaire wapens,
of
die een bijdrage kunnen leveren tot de uitoefening van activiteiten in
verband met andere punten waarover de Internationale Organisatie voor
23
Atoomenergie (IAEA) haar bezorgdheid heeft uitgesproken of heeft
verklaard dat er nog geen duidelijkheid bestaat.37
Voor wat betreft de afgifte van de vergunning wordt aangesloten bij de
vergunningverleningsprocedure uit de dual-use verordening (art. 11).
5.1.5. Doorvoer
De term doorvoer komt in de Iran verordening niet voor. Het in de vorige
paragrafen genoemde verbod (al dan niet met ontheffingsmogelijk) en de
vergunningplicht geldt echter voor het ”het direct of indirect verkopen, leveren
of overdragen (…). Ook doorvoer valt onder het begrip “indirect ter
beschikking stellen” van goederen. Dit betekent dat voor de doorvoer van
goederen uit bijlage I, II, III, IV of VI een ontheffing of een vergunning nodig is.
De vereiste vergunning of ontheffing wordt afgegeven door de autoriteiten van
de lidstaat waar de goederen vandaan komen. Uiteraard erkennen de
lidstaten elkaars afgegeven vergunningen of ontheffingen. Als dus goederen
die vanuit een andere EU lidstaat via Nederland naar Iran gaan en die andere
lidstaat heeft hiervoor een vergunning of ontheffing afgegeven, dan hoeft
hiervoor in Nederland niet opnieuw een vergunning of ontheffing te worden
aangevraagd.
Als de goederen echter uit een niet-EU land komen en via Nederland naar
Iran worden doorgevoerd, dan is wel een ontheffing of vergunning van de
Nederlandse autoriteiten vereist.
Voor activiteiten die verboden zijn en waarvoor het niet mogelijk is om een
vergunning danwel een ontheffing te krijgen geldt dat het ook verboden is om
betrokken te zijn bij de doorvoer van deze goederen.
5.1.6. Vervoer
Voor alle goederen die van en naar Iran het douanegebied van de Europese
Unie worden binnengebracht of het douanegebied verlaten, geldt een
informatieplicht op grond van artikel 27 van de verordening. Dit om te
voorkomen dat goederen en technologie die vallen onder de
gemeenschappelijke EU-lijst van militaire goederen of waarvan de levering,
verkoop, overdracht, uitvoer of invoer volgens de Iran verordening is
verboden, worden overgedragen.
In Nederland hebben de sancties echter geen gevolgen voor de bestaande
douaneformaliteiten. De bestaande procedures geven kennelijk voldoende
informatie om te voldoen aan de meldplicht.
5.2. Doorvoer van ruwe diamant (Kimberleyprocescertificering)
Hoewel diamanten geen strategische goederen zijn, wordt hier toch kort de
doorvoer van ruwe diamanten besproken.
37
Artikel 3, lid 3 Verordening (EU) Nr. 961/2010
24
‘Conflict diamanten’ werd verhandeld in landen als Sierra Leone, Angola,
Ivoorkust en Congo waarbij de opbrengst gebruikt werd om gewapende strijd
mee te financieren. Door middel van het Kimberly Proces hebben 45
deelnemers (landen en organisaties, zoals de Europese Unie) afspraken
gemaakt om middels een systeem van certificering van ruwe diamanten, de
handel in conflict diamant tegen te gaan.
Op de doorvoer van ruwe diamant zijn ook sanctiemaatregelen van
toepassing. In Verordening (EG) 2368/200238 zijn de voorwaarden
vastgesteld voor onder andere de doorvoer van ruwe diamanten over het
grondgebied van de Gemeenschap.
Als doorvoer wordt aangemerkt het vervoer, met of zonder overlading, opslag
van ruwe diamanten uit een derde land over het grondgebied van de
Gemeenschap naar een ander derde land. De ruwe diamant behoudt tijdens
dit vervoer de niet-communautaire status.
De doorvoer van ruwe diamant over het grondgebied van de Gemeenschap is
verboden tenzij aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
- de ruwe diamant komt van een deelnemer van de Kimberleyprocescertificering;
- de ruwe diamant komt het grondgebied van de Gemeenschap uitsluitend
binnen om naar een andere deelnemer te worden uitgevoerd;
- de originele houder waarin de ruwe diamant wordt vervoerd en het
originele begeleidende certificaat, dat is afgegeven door de bevoegde
autoriteit van een deelnemer, zijn zowel bij het binnenkomen als bij het
verlaten van het grondgebied van de Gemeenschap intact;
- uit het begeleidende certificaat blijkt duidelijk dat het om doorvoer gaat;
- het vervoer vindt plaats onder de regeling extern (communautair)
douanevervoer.
38
Verordening (EG) Nr. 2368/2002 van de raad van 20 december 2002 tot uitvoering van de
Kimberleyprocescertificering voor de internationale handel in ruwe diamant.
25
6. Samenvatting en conclusie
De afgelopen 15 jaar is het onderwerp doorvoer van strategische goederen
vaak onderwerp van discussie geweest. Vanaf eind jaren ’90 werd door
diverse non-gouvernementele organisaties en ook door diverse
parlementsleden kritiek geuit op het Nederlandse doorvoerbeleid. Daarbij
werd veelal om een uitbreiding van de vergunning en meldplicht gevraagd. Dit
resulteerde er uiteindelijk in dat met name in 2002, 2004 en 2008 een
aanscherping van de verplichtingen heeft plaatsgevonden.
In het onderstaande overzicht staat een samenvatting op de hoofdlijnen van
de ontwikkeling in wetgeving met betrekking tot de doorvoer van zowel
strategische als militaire goederen:
Militaire
goederen
Tot 2001
Na 2001
Alleen
vergunningplicht
bij
actieve
veredeling
met
gebruikmaking
van
teruggaafsysteem
Vergunningplicht Meldplicht
Alle doorvoer door
bij
langzame uitgebreid tot alle NL
vergunningdoorvoer
militaire
plichtig
goederen
Ad
hoc
Enkele
vergunningplicht
uitzondering
op
mogelijk
vergunningplicht
2004
Consentverplichting
voor
de
militaire
goederen uit de WWM Meldplicht voor
snelle doorvoer
handvuurwapens
en lichte wapens
Dual-use
goederen
Vergunningplicht
na Vergunningplicht Geen wijzigingen
langzame
verblijf
van
45/20 bij
dagen
of
na doorvoer
economisch relevante
bewerking
Vanaf 2008
Indien
geen
vergunningplicht,
dan meldplicht
Wederuitvoer
vergunningplichtig
Doorvoer ad-hoc
vergunningplicht
mogelijk
Zoals in het bovenstaande valt te lezen is de regelgeving vanaf 2002 op
diverse punten aangescherpt. De vergunningplicht bij doorvoer voor zowel de
militaire als de dual-use goederen is aangescherpt. Daarnaast is ook de
meldplicht voor de doorvoer van militaire goederen uitgebreid waardoor nu
nagenoeg alle zendingen van militaire goederen onder een controleregime
vallen. Tevens is er voor dual-use goederen nu een uitgebreide ad-hoc
vergunningplicht mogelijk.
Is de huidige wet- en regelgeving toereikend om proliferatie middels
doorvoer te voorkomen?
Vooropgesteld moet worden dat proliferatie uiteraard nooit voor 100 procent
kan worden voorkomen. De afgelopen 15 jaar is de wet en regelgeving echter
wel dermate aangescherpt, waardoor er meer zicht is op de militaire goederen
die via Nederland worden doorgevoerd. In nagenoeg alle gevallen moet bij
doorvoer van militaire goederen informatie aan de overheid worden
aangeleverd in de vorm van een vergunningaanvraag of een melding. Een
26
betere informatiepositie zorgt ervoor dat er beter en gerichter kan worden
gehandhaafd. Ook de mogelijkheid tot het opleggen van een ad-hoc
vergunningplicht bij doorvoer van dual-use goederen vergroot de mogelijkheid
om proliferatie te voorkomen.
Opvallend is dat een aantal moties van enkele jaren gelden al voorstellen
bevatten tot aanscherping van de vergunning- en meldplicht. Toen werden
deze moties echter verworpen. Zo werd in 2003 een motie39 ingediend om
een algemene vergunningplicht voor alle wapendoorvoer in te stellen, met
uitzondering van interne NAVO-transporten. De staatssecretaris van
Economische Zaken wees deze motie af. Zij stelde: “Als al die doorvoer
vergunningplichtig wordt gemaakt, zou aan Rotterdam, Schiphol en de
Nederlandse economie grote schade worden toegebracht. Wij zouden dan
immers alles structureel moeten aanhouden, om voor een klein deel van de
lading de vergunningplicht te toetsen. Als wij een aanwijzing hebben dat er
echt iets mis is, dus in uitzonderlijke gevallen, kan er ad hoc gewerkt worden
met een vergunningplicht en kan een bepaalde container van een schip
worden gehaald, of kan worden verhinderd dat een bepaalde container bij
overslag weer terug aan boord wordt gezet. Dat gaat overigens al genoeg
logistieke problemen opleveren en ik vind dan ook dat wij de vergunningplicht
niet moeten uitbreiden.”
Kennelijk is dit standpunt enkele jaren later toch herzien, want nu is er
eigenlijk sprake van een algemene vergunningplicht voor militaire goederen.
Bovendien geldt voor de uitzonderingsgevallen op de vergunningplicht een
meldplicht.
Hoewel de wetgeving naar mijn mening nu voldoende uitgebreid is, geldt nog
wel de vraag of goede handhaving in alle gevallen mogelijk is. De
goederenstromen die via Nederland worden doorgevoerd zijn enorm, zeker
vergeleken bij vele andere landen. Dat brengt ook met zich mee dat het veel
moeilijker te controleren is of een bepaalde vracht strategische goederen
bevat. Ook zijn van goederen op doorvoer die bijvoorbeeld op het schip of in
het vliegtuig blijven zijn minder gegevens bij de douane bekend dan voor
goederen waarvoor aangifte is gedaan. Ook dit maakt controle moeilijk. Zoals
de staatssecretaris al stelde in 2003 is het ondoenlijk om structureel alle
doorvoer aan te houden om voor een klein deel van de lading de
vergunningplicht te toetsen. Daarvoor zijn de hoeveelheden te groot, is de tijd
dat een lading op Nederlands grondgebied verblijft vaak te kort en is de
capaciteit van de Douane ontoereikend om elke doorvoerzending te
controleren. Daar komt nog bij dat de douane bij veel vormen van doorvoer
een beperkte taak heeft. Op vrachtverkeer bijvoorbeeld vanuit België dat via
Nederland naar Duitsland gaat wordt door de douane in principe geen
constante controle uitgeoefend.
Daarom is het voor de handhaving dus van groot belang dat het bedrijfsleven
compliant is en vergunningen aanvraagt danwel doorvoerzendingen meldt.
39
Kamerstukken II, 2003-2004, 22 054, nr. 77
27
Gelukkig is de wet- en regelgeving niet alleen aangescherpt, zij is ook
duidelijker geworden. Verschillende onderscheiden (langzame / snelle
doorvoer, WWM / geen WWM) voor militaire goederen zijn verdwenen en
daarvoor in de plaats is de stelregel gekomen dat altijd een vergunning nodig
is voor de doorvoer. Eenvoudigere en duidelijkere wetgeving bevordert ook
het nalevingsgedrag van de betrokkenen. Ingewikkelde wetgeving met
verschillende uitzonderingen en onderscheiden zorgde ervoor dat
betrokkenen vaak niet wisten wanneer nu precies een vergunning nodig was
en wanneer er iets gemeld moest worden of door wie dit gedaan behoorde te
worden.
Een algemene vergunningplicht zal ook een grotere preventieve werking
hebben dan een ad-hoc vergunningplicht, wat de nalevingsgraad naar mijn
mening zal bevorderen.
Ten slotte ben ik van mening dat voor de overheid een belangrijke rol is
weggelegd bij het bevorderen van de compliance. Door goede voorlichting en
gerichte controles zal deze vergroot kunnen worden. Ook door het gebruik
maken van informatie die al over een zending bekend is bij de Douane,
bijvoorbeeld door middel van de douaneaangiften en/of summiere aangiften,
wordt het voor betrokkenen eenvoudiger om te voldoen aan de meldplicht en
wordt lastenverzwaring beperkt.
28
Literatuurlijst
M. Broek, Doorvoer van wapens via Nederland, 2001.
Douane, Handboek VGEM, 2010.
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie 2010, Handboek
strategische goederen, WWW <http://rijksoverheid.nl/exportcontrole>.
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie 2010, Handboek
Iran, WWW <http://rijksoverheid.nl/exportcontrole>.
Oxfam Novib, Wapendoorvoer: beleid en praktijk, november 2007.
Van Dijk en De Groot, Evaluatie doorvoerregeling militaire goederen,
Amsterdam: Van de Bunt, adviseurs voor Organisatie en Beleid 2003.
Unicef, Kinderen buiten schot. Nederland, kleine wapens en de gevolgen voor
kinderen, Den Haag 2006.
29