Utrecht - Vereniging NOV

Vereniging Nederlandse Organisaties Vrijwilligerswerk
t.a.v. de heer M. Molenaar
Maliebaan 71G
3581 CG UTRECHT
Tevens per e-mail: [email protected]
Utrecht, 3 april 2013
Inzake : N.O.V./advies
Geachte heer Molenaar, beste Mark,
Je hebt mij namens de Vereniging Nederlandse Organisaties Vrijwilligerswerk (NOV),
gevraagd om onderzoek te doen naar de verplichte tegenprestatie zoals die per
1 januari 2012 is ingevoerd in de WWB, IOAW en IOAZ. In het bijzonder wil de NOV een
antwoord op de vraag of vrijwilligerswerk door gemeenten kan worden ingezet als verplichte
tegenprestatie.
Conclusie
Uit de ‘Nota naar aanleiding van het nader verslag’ van 26 november 2011, in het kader van
de wijziging van de Wet Werk en Bijstand (WWB), kan vrijwilligerswerk geen vorm van
tegenprestatie zijn in de zin van de WWB. De scheidslijn tussen vrijwilligerswerk en
‘onbeloonde maatschappelijk nuttige activiteiten’ in het kader van de verplichte tegenprestatie
is niet altijd scherp te trekken. Toch zijn er situaties waarin de werkzaamheden voor de
verplichte tegenprestatie wel gekwalificeerd kunnen worden als vrijwilligerswerk en een
uitkeringsgerechtigde zou dan ook kunnen weigeren om die werkzaamheden als verplichte
tegenprestatie uit te voeren.
Achtergrond
De tegenprestatie naar vermogen is, zoals gezegd, per 1 januari 2012 ingevoerd in de WWB,
IOAW en IOAZ. Het doel van deze nieuwe regeling is gelegen in de wens van de regering om
een tegenprestatie te kunnen vragen van mensen die een beroep doen op de solidariteit van de
samenleving; tevens is dit volgens de regering in het belang van de belanghebbende omdat hij
op die manier invulling geeft aan zijn maatschappelijke betrokkenheid.
Utrecht,
aan
van
inzake
pagina
3 april 2013
: N.O.V., t.a.v. de heer M. Molenaar
: H.J. Doelman
: N.O.V./advies
:2
Het College van Burgemeester en Wethouders krijgt door deze wijziging de bevoegdheid
- dus niet de plicht - om een “belanghebbende” te verplichten om naar vermogen een
tegenprestatie te verrichten. De belanghebbenden zijn mensen met een bijstandsuitkering of
met een uitkering op grond van de IOAW of IOAZ, de uitkeringsgerechtigden dus.
Zoals blijkt uit artikel 9 WWB, kan een College van een uitkeringsgerechtigde verlangen dat
hij naar vermogen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden verricht.
In de ‘Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging WWB’ worden
verschillende kenmerken genoemd van de werkzaamheden in het kader van de verplichte
tegenprestatie. Zo zullen de onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden die als
tegenprestatie opgedragen kunnen worden, naar hun aard niet direct gericht zijn op toetreding
tot de arbeidsmarkt en deze werkzaamheden zijn niet bedoeld als re-integratie instrument.
Daarnaast mogen deze werkzaamheden in het kader van de verplichte tegenprestatie niet in de
weg staan aan acceptatie van algemeen geaccepteerde arbeid of aan re-integratie gericht op
arbeidsinschakeling. De omvang en de duur in de tijd dienen daarom in de regel beperkt te
zijn.
Het karakter van de onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden is dat zij worden
verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid in de organisatie waarin ze worden verricht
en niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt.
Ook dienen de werkzaamheden ‘naar het vermogen van de uitkeringsgerechtigde te zijn’;
deze moeten met andere woorden door de uitkeringsgerechtigde wel kunnen worden verricht.
Het College van Burgemeester en Wethouders bepaalt de aard, de duur en de omvang van de
tegenprestatie. Dit zal worden gedaan aan de hand van individuele omstandigheden van de
uitkeringsgerechtigde en de voorhanden zijnde onbeloonde maatschappelijk nuttige
werkzaamheden. Het niet nakomen van de plicht tot tegenprestatie, kan voor de
uitkeringsgerechtigde leiden tot het opleggen van een (financiële) maatregel door het College.
Welke werkzaamheden?
Uit het voorgaande blijkt de achtergrond en de aard van de verplichte tegenprestatie, maar nog
niet concreet welke werkzaamheden kunnen worden ingezet in het kader van de verplichte
tegenprestatie. Het wetsvoorstel geeft geen overzicht van mogelijke additionele
werkzaamheden die als tegenprestatie kunnen gelden. De achtergrond daarvan is dat de
regeling wil voorkomen dat bij voorbaat wordt beperkt en uitgesloten welke activiteiten wel
en welke niet mogelijk zijn in het kader van de verplichte tegenprestatie. In de
‘Nota naar aanleiding van het nader verslag’ van 26 september 2011, wordt echter wel een
aantal activiteiten genoemd die zouden kunnen voldoen aan de definitie en de
randvoorwaarden van de verplichte tegenprestatie. De activiteiten die worden genoemd zijn
sneeuwruimen, koffieschenken en tijdelijke werkzaamheden rond een wijkcentrum. Het
College zal uiteindelijk op lokaal niveau moeten beoordelen of deze activiteiten voldoen.
Utrecht,
aan
van
inzake
pagina
3 april 2013
: N.O.V., t.a.v. de heer M. Molenaar
: H.J. Doelman
: N.O.V./advies
:3
Positie vrijwilligerswerk
Ondanks dat de regering wil voorkomen dat bij voorbaat zal worden beperkt en uitgesloten
wat wel en wat niet mogelijk is, wordt in de ‘Nota naar aanleiding van het nader verslag’, wel
het volgende gezegd over vrijwilligerswerk als vorm van tegenprestatie:
“De leden van de PvdA-fractie vragen zich voorts af waarom vrijwilligers werk geen vorm
van tegenprestatie kan zijn.
Vrijwilligerswerk vindt plaats op eigen initiatief. De tegenprestatie is niet vrijwillig. Het
college draagt de tegenprestatie op. De tegenprestatie kan alleen worden verlangd bij
uitoefening van het recht op een uitkering. Daarvan hoeft bij vrijwilligerswerk geen sprake te
zijn.”
Ondanks de wens van de regering om bij voorbaat geen beperkingen op te leggen aan de
mogelijke werkzaamheden en activiteiten die als verplichte tegenprestatie zouden kunnen
gelden, wordt op het punt van vrijwilligerswerk een duidelijk standpunt ingenomen.
Vrijwilligerswerk kan niet worden ingezet als verplichte tegenprestatie. De reden daarvoor is
volgens de Nota uiteindelijk eenvoudig en voor de hand liggend, namelijk de aard van het
vrijwilligerswerk. Vrijwilligheid is het kernbegrip en de verplichte tegenprestatie is verplicht.
Dit strookt niet met elkaar en daarom kan vrijwilligerswerk niet gelden als een vorm van
tegenprestatie in de zin van o.a. art. 9 WWB.
Nog geen gerechtelijke uitspraak
Men blijkt (bewust) vaag te blijven over wat wel en wat niet als verplichte tegenprestatie kan
gelden en legt de beoordeling daarvan bij het College van Burgemeester en Wethouders neer.
Vrijwilligerswerk wordt daarvan blijkens de Parlementaire Geschiedenis echter niettemin
uitgesloten.
Tot op heden heeft de Rechter zich nog niet uitgesproken over de vraag of vrijwilligerswerk
kan gelden als verplichte tegenprestatie. Voor een oordeel van de Rechter is het noodzakelijk
dat er iemand bezwaar maakt tegen een dergelijk besluit van een gemeente en vervolgens in
beroep gaat tegen een eventuele negatieve beslissing op bezwaar.
De uitkomst van een rechterlijk oordeel dient in lijn te zijn met de Parlementaire
geschiedenis; immers, de wetgever is leidend in dit geval.
Vrijwilligerswerk is moeilijk te definiëren
Wel is het de vraag welke werkzaamheden te kwalificeren zijn als vrijwilligerswerk.
Vrijwilligerswerk kent in beginsel geen eenduidige definitie, maar het gaat in ieder geval om
werkzaamheden die op eigen initiatief worden uitgevoerd, zonder financiële vergoeding en
met een maatschappelijk doel. Tevens wordt vrijwilligerswerk doorgaans in georganiseerd
verband uitgevoerd. Het voorgaande zegt dus niets over het soort werk, maar slechts over de
intentie van de personen die vrijwilligerswerk doen en de vorm waarin het werk wordt
uitgevoerd. Vrijwilligerswerk laat zich in algemene zin dus moeilijk kwalificeren in het kader
van de onderhavige discussie.
Utrecht,
aan
van
inzake
pagina
3 april 2013
: N.O.V., t.a.v. de heer M. Molenaar
: H.J. Doelman
: N.O.V./advies
:4
Dit kan mogelijk problemen opleveren bij de vraag of bepaalde werkzaamheden moeten
worden uitgesloten van de verplichte tegenprestatie, omdat het ‘vrijwilligerswerk’ is. Een
vraag die zich opwerpt is bijvoorbeeld, hoe er moet worden geoordeeld als het College
bepaalde werkzaamheden aanwijst als tegenprestatie in de zin van art. 9 WWB, die ook
worden uitgevoerd door vrijwilligers van een vrijwilligersorganisatie? In dat geval is het maar
de vraag of deze werkzaamheden moeten worden gekwalificeerd als vrijwilligerswerk en dus
moeten worden uitgesloten van de verplichte tegenprestatie.
Ter illustratie een voorbeeld:
Het enkele feit dat een straat wordt schoongehouden (bijvoorbeeld sneeuwruimen) door
vrijwilligers van een vrijwilligersorganisatie, wil niet zeggen dat deze activiteiten in het
algemeen kunnen worden gekwalificeerd als ‘vrijwilligerswerk’. In dat geval is het dus maar
de vraag of het schoonhouden van de straat moet worden uitgesloten van de verplichte
tegenprestatie, omdat het vrijwilligerswerk zou zijn. Bedacht zou kunnen worden dat ook
uitkeringsgerechtigden hiervoor worden ingezet.
Het voorgaande maakt duidelijk dat de scheidslijn tussen vrijwilligerswerk en ‘onbeloonde
maatschappelijk nuttige activiteiten’ in het kader van de verplichte tegenprestatie niet altijd
scherp te trekken is.
Toch zijn er ook situaties waarin bepaalde werkzaamheden wellicht wel kunnen worden
gekwalificeerd als ‘vrijwilligerswerk’.
Wanneer is er sprake van vrijwilligerswerk?
Vrijwilligerswerk wordt doorgaans in georganiseerd verband uitgevoerd via
vrijwilligersorganisaties. De werkzaamheden die door een vrijwilligersorganisatie worden
geworven en aangeboden, kunnen worden gekwalificeerd als vrijwilligerswerk.
Deze werkzaamheden voldoen (uiteraard) aan de kenmerken van vrijwilligerswerk én worden
in georganiseerd verband uitgevoerd, door een organisatie die haar doelstelling(en)
voornamelijk realiseert met en door de inzet van vrijwilligers.
Als een uitkeringsgerechtigde door een College wordt verplicht om werkzaamheden te
verrichten in het kader van de verplichte tegenprestatie en deze werkzaamheden worden
georganiseerd door/via een vrijwilligersorganisatie, dan is er op goede gronden aan te nemen
dat er wél sprake van vrijwilligerswerk is in de zin van de parlementaire geschiedenis. Juist
omdat de werkzaamheden die door vrijwilligersorganisaties worden aangeboden, zijn bedoeld
als vrijwilligerswerk.
In dat geval kunnen dergelijke werkzaamheden mogelijk niet worden ingezet als verplichte
tegenprestatie en een uitkeringsgerechtigde zou dan ook kunnen weigeren om die
werkzaamheden als verplichte tegenprestatie uit te voeren.
Utrecht,
aan
van
inzake
pagina
3 april 2013
: N.O.V., t.a.v. de heer M. Molenaar
: H.J. Doelman
: N.O.V./advies
:5
Geen verplichting voor vrijwilligersorganisaties
Vrijwilligersorganisaties zijn sowieso niet verplicht om hun medewerking te verlenen aan
gemeenten die uitkeringsgerechtigden in het kader van de verplichte tegenprestatie aan het
werk willen zetten. Gemeenten kunnen vrijwilligersorganisaties niet dwingen om hieraan mee
te werken omdat daar geen wettelijke basis voor is. Het staat vrijwilligersorganisaties daarom
vrij om uitkeringsgerechtigden die in het kader van de verplichte tegenprestatie
werkzaamheden (moeten) komen verrichten, te weigeren. Het is aan de gemeenten zelf om
werkzaamheden te organiseren en aan te bieden in het kader van de verplichte tegenprestatie.
Het vrijwillig karakter bewaken
Het verplicht inzetten van uitkeringsgerechtigden om vrijwilligerswerk te doen in het kader
van de verplichte tegenprestatie kan ook nadelige gevolgen hebben voor de
vrijwilligersorganisaties en voor het vrijwilligerswerk in het algemeen.
Zoals ik eerder al heb aangegeven, wordt vrijwilligerswerk vrijwillig uitgevoerd door (veelal)
betrokken mensen. Bij uitkeringsgerechtigden is het maar de vraag of zij gemotiveerd zijn om
vrijwilligerswerk uit te voeren en al helemaal als dit in het kader van de verplichte
tegenprestatie moet worden gedaan. Het gevolg kan zijn dat de vrijwilligersorganisaties
‘vervuild’ worden door ongemotiveerde mensen die verplicht worden om vrijwilligerswerk te
doen. Op die manier zou ‘vrijwilligerswerk’ haar vrijwillige karakter kunnen verliezen en is
het dus geen vrijwilligerswerk meer en krijgen vrijwilligersorganisaties meer het karakter van
een organisatie die voor de gemeente de verplichte tegenprestatie organiseert.
Een ander aspect is, dat vrijwilligersorganisaties er op bedacht moeten zijn, dat men zich nu
niet als “vrijwilliger”aanbiedt, maar in het kader van de verplichte tegenprestatie. Dat zou een
reden kunnen zijn voor een strengere controle bij de aanmelding door het toetsen van de
motivatie.
Met vriendelijke groet,
mede namens Piet-Hein van der Vleuten
H.J. Doelman