J.P. Loof - De noodtoestand in Frankrijk na de aanslagen in Parijs

TV CR APRIL 2016
BIJ DE BUREN
153
De noodtoestand in Frankrijk
na de aanslagen in Parijs:
mensenrechtenbescherming
op een lager pitje
J.P. LOOF*
1. Inleiding
Het meest directe juridische gevolg van de aanslagen in Parijs op 13 november 2015 was het uitroepen van een noodtoestand (état d’urgence) voor
het hele grondgebied van Frankrijk. Deze noodtoestand werd reeds in de
avond van 13 november publiekelijk aangekondigd door president
Hollande en trad de volgende ochtend in werking, nadat de Franse ministerraad het besluit daartoe officieel had bevestigd en bekendgemaakt.1 In
deze bijdrage ga ik in op de vraag wat deze noodtoestand inhoudt. Hoe is
het uitroepen van een noodtoestand gereguleerd in het Franse constitutionele recht? Welke maatregelen zijn mogelijk onder het regime van de
noodtoestand? Hoe verhouden die noodmaatregelen zich tot bepaalde
mensenrechtennormen, zoals onder meer gegarandeerd in het Europees
Verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM)? En op welke manier wordt de compatibiliteit met die mensenrechtennormen getoetst door de Franse rechterlijke instanties?
De état d’urgence zoals die op dit moment in Frankrijk geldt is één van de
drie noodregimes die het Franse constitutionele recht kent. In paragraaf 2
zal ik daarom beginnen met een beknopte blik op het Franse staatsnoodrecht: welke regimes zijn mogelijk, waar zijn die geregeld, wat zijn de verschillen? In paragraaf 3 komt aan de orde hoe de besluitvorming ten aanzien van de huidige noodtoestand tot dusverre is verlopen, want inmiddels is die reeds twee maal verlengd. Paragraaf 4 beschrijft de
maatregelen die onder de huidige noodtoestand mogelijk zijn en ook
daadwerkelijk getroffen worden. In paragraaf 5 wordt stilgestaan bij de
vraag hoe die maatregelen zich verhouden tot het EVRM. Relevant in dit
verband is dat de Franse regering op 25 november 2015 een notificatie ex
artikel 15 EVRM naar de secretaris-generaal van de Raad van Europa heeft
gestuurd waarin zij aangeeft dat de noodmaatregelen die getroffen
worden kunnen afwijken van de op Frankrijk rustende EVRM-verplich-
bij de
buren
* Dr. J.P. (Jan-Peter) Loof doceert staatsrecht en mensenrechten aan de Universiteit Leiden en
is lid van het College voor de
Rechten van de Mens.
1 Décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015. Dit decreet van de
ministerraad is, net als alle
andere actuele wetgeving die in
deze bijdrage wordt aangehaald,
raadpleegbaar via https://www.
legifrance.gouv.fr.
154
BIJ DE BUREN
APRIL 2016 TV CR
tingen. Paragraaf 6 gaat ten slotte in op de wijze waarop de nationale
rechterlijke instanties in Frankrijk zich tot dusverre hebben uitgesproken
over de noodtoestand en de getroffen noodmaatregelen.
2. Staatsnoodrecht in Frankrijk
2 Loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relatif à l’état d’urgence.
3 Zie de eerste alinea van art. 16
Franse grondwet.
4 Zie de derde alinea van art. 16
Franse grondwet.
De huidige Franse noodtoestand is gebaseerd op een wet uit 1955,2 die
destijds werd opgesteld om het hoofd te kunnen bieden aan de oorlog in
Algerije. Artikel 1 van deze wet maakt het mogelijk om in geval van een
actuele bedreiging die een ernstige aantasting vormt van de openbare
orde voor het hele grondgebied van de Franse republiek (inclusief de overzeese gebiedsdelen) een noodtoestand uit te roepen. Er moet dan sprake
zijn van gebeurtenissen die naar hun aard en ernst het karakter hebben
van een ‘calamité publique’. Artikel 2 van de wet bepaalt dat het door de
executieve uitroepen van een noodtoestand slechts mogelijk is voor een
periode van maximaal twaalf dagen. Het decreet van de ministerraad
moet de delen van het grondgebied aanduiden waar de noodtoestand
geldt. Tot eventuele verlenging van de noodtoestand kan slechts worden
besloten door de wetgever. De wet doet een dappere poging om oneindige
verlenging van de noodtoestand door uitschakeling van de democratische
staatsstructuren te voorkomen: artikel 4 stelt dat een wet tot verlenging
van de noodtoestand van rechtswege komt te vervallen op de vijftiende
dag na het ontslag van de regering of de ontbinding van het parlement.
Overigens kent het Franse constitutionele recht naast een noodtoestand
gebaseerd op de wet uit 1955 ook nog twee andere typen noodtoestanden.
Artikel 16 van de Franse grondwet van 1958 kent de president van de republiek de bevoegdheid toe om in een crisissituatie waarin de onafhankelijkheid of territoriale integriteit wordt bedreigd of het normale functioneren van het openbaar bestuur verstoord is, alle maatregelen te treffen die
gegeven de omstandigheden noodzakelijk zijn: ‘Lorsque les institutions
de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire
ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une
manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la
République prend les mesures exigées par ces circonstances ( )’.3 Die presidentiële maatregelen moeten dan gericht zijn op het herstel van de normale constitutionele ordening en het effectief kunnen functioneren van
het openbaar bestuur: ‘Ces mesures doivent être inspirées par la volonté
d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais,
les moyens d’accomplir leur mission ( )’. 4 Hoewel de term als zodanig in
de Franse grondwet niet wordt gebruikt, komt de uitoefening van deze
TV CR APRIL 2016
BIJ DE BUREN
155
presidentiële noodbevoegdheden in wezen neer op het creëren van een
uitzonderingstoestand. Naast deze uitzonderingstoestand kent artikel 36
grondwet dan nog de mogelijkheid van het uitroepen van een staat van
beleg, die een meer militair karakter heeft. De staat van beleg moet
worden ingesteld bij decreet van de ministerraad voor maximaal twaalf
dagen. Verlenging is alleen mogelijk met instemming van het parlement.
De staat van beleg is in wezen een heel oud en in zekere zin ook ouderwets juridisch instrument. De bakermat van dit juridisch regime ligt al in
een Franse wet uit 1791 en ook nu nog zijn voor het uitroepen van de staat
van beleg twee oude wetten van 9 augustus 1859 en 3 april 1878 relevant.5
Deze wetten maken duidelijk dat de staat van beleg bedoeld is voor een
feitelijke oorlogssituatie (inval door een buitenlandse mogendheid) of een
gewapende opstand. Tijdens de staat van beleg komen alle openbare-ordebevoegdheden te liggen bij de militaire autoriteiten. De rechtsmacht van
militaire rechtbanken wordt uitgebreid tot alle burgers en ook opschorting van bepaalde grondrechten is toegestaan. Zo kunnen onder meer de
vrijheid van vereniging en vergadering en de vrijheid van meningsuiting
worden opgeschort (bijeenkomsten en publicaties die als een bedreiging
voor de openbare orde worden beschouwd, kunnen zonder meer worden
verboden). Daarnaast heeft het militair gezag onbeperkte bevoegdheden
tot het verrichten van huiszoekingen en tot deportatie van personen die
niet wonen in het gebied waarvoor de staat van beleg geldt.6
Historisch feit is dat president De Gaulle in de periode 1961-62 op een tamelijk uitbundige wijze van deze noodbevoegdheden gebruik heeft gemaakt toen hij werd geconfronteerd met een militaire opstand in Algerije.
De Conseil constitutionnel – die, net als de minister-president en de voorzitters van beide kamers van de volksvertegenwoordiging, geconsulteerd
moet worden over de noodzaak tot het treffen van noodmaatregelen7 –
was het aanvankelijk met de president eens was dat de opstand in Algerije
een noodsituatie in de zin van artikel 16 grondwet opleverde. Nu viel op
die visie best een en ander af te dingen. Immers, er was weliswaar een opstand in Algerije, maar de constitutionele organen en bestuursinstanties
in Parijs en de rest van Frankrijk konden ongehinderd door functioneren.
De Conseil constitutionnel ging echter mee in de redenering van De Gaulle
dat er wel gewoon besluiten genomen konden worden, maar dat de naleving en uitvoering daarvan niet langer gegarandeerd kon worden in de
Algerijnse departementen, die indertijd nog een belangrijk deel van het
Franse grondgebied vormden. Bovendien werd een lid van de regering
door de rebellen in Algiers gevangen gehouden. Deze optelsom van feiten
maakte de situatie dusdanig ernstig dat inzet van de noodbevoegdheden
van artikel 16 grondwet aangewezen werd geacht.8 In een latere fase van
het conflict bleef De Gaulle evenwel gebruik maken van de noodbevoegd-
5 Gicquel & Gicquel 2009, p.
618-619. Zie ook Loof 2005, §
2.3.4.
6 Een Engelse vertaling van de
wet van 9 augustus 1849 is opgenomen in Rossiter 1948, p.
82-83.
7 Zie de eerste alinea van art. 16
Franse Grondwet.
8 Hamon & Troper 2013, p.
628-629.
156
BIJ DE BUREN
APRIL 2016 TV CR
heden, waar de Conseil constitutionnel de noodzaak daartoe niet langer
aanwezig achtte.9 Deze gang van zaken maakt gelijk het karakter van de
artikel 16-bevoegdheden duidelijk. Consultatie van de Conseil constitutionnel, van de minister-president en van de beide Kamervoorzitters is weliswaar voorgeschreven als een soort van preventief mechanisme, maar uiteindelijk is het de president die geheel zelfstandig beslist. Hij kan de adviezen van de geconsulteerden volledig naast zich neerleggen. In 2008 is,
om het risico van een excessief gebruik van de noodbevoegdheden verder
in te dammen, een extra alinea aan artikel 16 toegevoegd. Daarin is geregeld dat één van beide kamervoorzitters van de volksvertegenwoordiging
of een groep van 60 leden van één van beide kamers na 30 dagen de
vraag kan voorleggen aan de Conseil constitutionnel of de omstandigheden
nog zodanig zijn dat deze de inzet van de presidentiële noodbevoegdheden rechtvaardigen. Deze moet dan zo spoedig mogelijk een oordeel
geven en vervolgens ook periodiek blijven beoordelen of de omstandigheden nog steeds zo ernstig zijn.10 Het oordeel van de Conseil constitutionnel
is juridisch niet bindend voor de president, maar omdat het ook gepubliceerd wordt, is de gedachte dat het politiek gezien voor de president erg
moeilijk wordt om er geheel aan voorbij te gaan.11 Het feit dat een groep
van 60 Kamerleden reeds de mogelijkheid heeft om de vraag naar voortzetting van de noodbevoegdheden aan de Conseil constitutionnel voor te
leggen geeft ruimte aan de politieke oppositie van de regering om een juridisch oordeel te verwerven. Het was een bewuste keuze van de grondwetgever om deze bevoegdheid niet bij een parlementaire meerderheid
neer te leggen.12
3. 13 november 2015 en verder: verlengde noodtoestand
9 Boudéant 1987, p. 627-629.
10 Zie de zesde alinea van art.
16 Franse grondwet.
11 Hamon & Troper 2013, p.
632-633.
12 Hamon & Troper 2013, p.
632.
13 Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application
de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955
relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses
dispositions.
14 Décret n°2015-1493 du 18 novembre 2015.
De état d’urgence die direct na 13 november werd afgekondigd moest op
basis van de wet uit 1955 binnen twaalf dagen verlengd worden door de
wetgever. Op 16 november werd in een verenigde vergadering van de
Nationale Assemblee en de Senaat echter ingestemd met een aanpassing
van de wet uit 1955 die het mogelijk maakte om de noodtoestand tot maximaal drie maanden te laten voortduren. Die aanpassing trad op 20 november in werking en betekende een verlenging van de noodtoestand tot
26 februari 2016.13 Op 18 november besloot de ministerraad om de noodtoestand ook toe te passen op de Franse overzeese gebiedsdelen (de territoires d’outre mer).14 Een opvallende beslissing, want waarom de aanslagen
in Parijs zouden nopen tot uitbreiding van de noodtoestand tot gebieden
als Guadeloupe, Frans-Guyana, Martinique, La Réunion, Mayotte,
TV CR APRIL 2016
BIJ DE BUREN
157
Saint-Barthélemy en Saint-Martin is nu niet direct helder. Het decreet van
de ministerraad bevat hierover ook geen enkele informatie.
Begin februari 2016 kondigde de Franse regering een wetsvoorstel aan
om de noodtoestand opnieuw voor een periode van drie maanden te verlengen. Op 9 februari stemde de Senaat in met het wetsvoorstel; na een
versnelde behandeling, met 315 stemmen voor en 28 tegen. Op 16 februari ging ook de Assemblee nationale akkoord (212 stemmen voor, 31 tegen).
De verlengingswet trad op 19 februari in werking.15
In dezelfde periode werd in de Assemblee een wetsvoorstel tot aanpassing
van de grondwet besproken. In essentie komt dit wetsvoorstel erop neer
dat de état d’urgence zoals geregeld in de wet uit 1955 een plaats krijgt in
de grondwet (in artikel 36-I). Daarbij blijft de eis van verlenging bij wet
binnen twaalf dagen overeind, maar wordt de verlengingstermijn opgerekt tot telkens vier maanden.16 Aanvankelijk was het voorstel van de regering om voor verlenging van de noodtoestand niet langer de wetsprocedure te hanteren, zodat een noodtoestand makkelijk voor langere tijd zou
kunnen voortduren (de wet zou niet langer de geldingsduur van de noodtoestand op een bepaalde termijn moeten fixeren). Na kritiek daarop van
de Conseil d’État17 werd het wetsvoorstel echter aangepast. Met 317 stemmen voor en 199 tegen ging de Assemblee akkoord met deze grondwetswijziging.18 In maart 2016 moet het wetsvoorstel nog behandeld worden
door de Senaat (dat is op het moment van schrijven nog niet gebeurd).
Tegelijkertijd met deze grondwetswijziging werd ook een ander belangrijk
voorstel tot wijziging van de grondwet in het kader van de strijd tegen terrorisme besproken in de Assemblee, namelijk het voorstel om veroordeelde
terroristen met een dubbele nationaliteit de Franse nationaliteit te ontnemen. Vanwege haar principiële bezwaren tegen beide wetsvoorstellen
diende minister van Justitie Christiane Taubira enkele dagen voor de parlementaire behandeling haar ontslag in. Zij gaf aan beide voorstellen te
beschouwen als een aantasting van de fundamentele republikeinse waarden en invoering ervan op te vatten als een ‘overwinning voor de terroristen’.19 Ter vergelijking: op 1 maart 2016 stemde onze eigen Eerste Kamer
zonder al te veel politiek gekrakeel en met een ruime meerderheid in met
een vergelijkbaar wetsvoorstel.20
Los van de besluitvorming over verlenging van de noodtoestand bleef het
Franse parlement wel een vinger aan de pols houden ten aanzien van de
precieze noodmaatregelen die onder de noodtoestand werden getroffen.
De wet van 20 november 2015 waarmee de wet uit 1955 zodanig werd aangepast dat de noodtoestand voor een eerste keer met drie maanden kon
worden verlengd, regelde tevens dat zowel de Assemblee als de Senaat onverwijld geïnformeerd moeten worden over de getroffen noodmaatregelen.21 Beide kamers eisten dat alle relevante documenten en gegevens aan
15 Loi n° 2016-162 du 19 février
2016 prorogeant l’application de
la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.
16 Zie: http://www.dw.com/en/
frances-national-assembly-votesto-enshrine-state-of-emergencyin-constitution/a-19034655 (geraadpleegd op 8 maart 2016).
17 Johannès 2015 (bevat de letterlijke tekst van het advies van
de Conseil d’État).
18 Zie: http://www.independent.
co.uk/news/world/europe/
french-parliament-votes-to-writecontroversial-state-of-emergency-powers-into-constitutionas-a6865441.html (geraadpleegd
op 8 maart 2016).
19 Zie: http://www.independent.co.uk/news/world/europe/
christiane-taubira-resigns-iconof-the-french-left-leaves-in-protest-over-president-hollandesplans-a6837771.html (geraadpleegd op 8 maart 2016).
20 Wijziging van de Rijkswet op
het Nederlanderschap ter verruiming van de mogelijkheden voor
het ontnemen van het
Nederlanderschap bij terroristische misdrijven, Kamerstukken I
2015/16, 34 016 (R2036).
21 Loi n° 55-385 du 3 avril 1955
relatif à l’état d’urgence, art. 4-I.
158
BIJ DE BUREN
APRIL 2016 TV CR
hen zouden worden overlegd, zodat zij een goed beeld zouden krijgen van
de uitvoeringspraktijk. Er werden menigmaal zeer gedetailleerde vragen
gesteld over die uitvoeringspraktijk aan de minister van Binnenlandse
Zaken.22 En misschien was het wel een heel tactische zet van premier
Valls om de motor achter dit parlementair activisme, de voorzitter van de
wetgevingscommissie uit de Assemblee: Jean-Jacques Urvoas, aan te
zoeken als nieuwe minister van Justitie (als opvolger van Taubira).
4. Noodbevoegdheden en noodmaatregelen onder het
huidige regime
22 Zie: https://www.contexte.
com/article/attentats-de-paris/lassemblee-nationale-met-en-place-un-controle-ambitieux-de-letat-d-urgence_47651.html (geraadpleegd op 8 maart 2016)
23 Loi n° 55-385 du 3 avril 1955
relatif à l‘état d‘urgence, art. 5
t/m 11.
24 Loi n° 55-385 du 3 avril 1955
relatif à l’état d’urgence, art. 6.
De wet uit 1955 maakt dat bepaalde openbareordebevoegdheden verschuiven van de gewone lokale autoriteiten naar de rijksvertegenwoordigers op
lokaal niveau, de prefets. Ook komen sommige bevoegdheden bij de minister van Binnenlandse Zaken te liggen. Inhoudelijk komen diverse van
de noodmaatregelen neer op een afwijking van de normale bescherming
van diverse politieke en burgerlijke vrijheidsrechten. Samenscholingen,
openbare manifestaties en demonstraties verbieden, bioscopen, theaters
en drinkgelegenheden sluiten, een avondklok of gebiedsverbod instellen,
een meldingsplicht opleggen, personen interneren of onder huisarrest
plaatsen, het kan allemaal.23 Daarnaast kunnen militairen worden ingeschakeld voor de handhaving van de openbare orde.
De al eerder genoemde wet van 20 november 2015 versoepelde de eisen
voor het opleggen van huisarrest. Het opleggen van huisarrest is mogelijk
aan een ieder ten aanzien van wie ‘serieuze redenen bestaan om te
denken dat zijn gedragingen een bedreiging voor de veiligheid vormen’.24
Enige verdenking van een concreet strafbaar feit is dus niet nodig. Van
belang is ook dat in het decreet van de ministerraad van 14 november
2015 artikel 11 van de wet uit 1955 is geactiveerd. Dit artikel maakt het mogelijk om huiszoekingen verrichten zonder voorafgaande rechterlijke
machtiging. Dit kan op elk moment van de dag (of nacht) gebeuren,
Uitgezonderd zijn locaties ‘affecté à l’exercice d’un mandat parlementaire
ou à l’activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes’. Er is echter al snel voldoende reden voor een huiszoeking, namelijk
wanneer er serieuze redenen bestaan om te denken dat ‘ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace
pour la sécurité et l’ordre publics’.
Met name van de bevoegdheid tot huiszoeking en tot het opleggen van
huisarrest zonder voorafgaande rechterlijke autorisatie wordt veelvuldig
gebruikgemaakt door de Franse autoriteiten, in het bijzonder in de eerste
weken na de aanslagen. Al op 9 december 2015 bericht het nieuwsblad
TV CR APRIL 2016
BIJ DE BUREN
159
L’Express dat volgens het ministerie van Binnenlandse Zaken ongeveer
2500 huiszoekingen hebben plaatsgevonden en dat aan 354 personen
huisarrest is opgelegd. Die huiszoekingen hebben geleid tot ondervraging
van 305 personen en 267 personen zijn in hechtenis genomen. 398
wapens zijn in beslag genomen.25 Rondom de VN-Klimaattop die twaalf
dagen na de aanslagen in Parijs aanvangt, wordt bij diverse radicale klimaatactivisten huiszoeking verricht. Aan sommigen van hen wordt huisarrest opgelegd of een plicht om zich drie keer per dag te melden op het
politiebureau, demonstratieve uitingen, tochten en manifestaties in Parijs
worden verboden.26 Op dat moment begint ook het eerste maatschappelijke protest tegen de noodbevoegdheden te klinken. Een groep van 58
‘Bekende Fransen’ (acteurs, intellectuelen, politici) publiceert op 30 november 2015 een pamflet waarin de beperkingen op de vergader- en demonstratievrijheid worden bekritiseerd en waarin wordt geageerd tegen
de ‘criminalisation des mouvements sociaux’.27 Ook de Franse Vereniging
voor rechtspraak, le Syndicat de la magistrature, roert zich. Op zijn congres
van eind november 2015 stelt de vereniging vast dat de strijd tegen het terrorisme afdwaalt: ‘les interdictions de manifestations, perquisitions et assignations à domicile visent jusqu’aux militants. En mettant en place une
répression aveugle et incontrôlée, ces mesures dispersent inutilement des
forces de police qui seraient bien mieux employées à la détection et la
prévention des projets criminels avérés’.28 Op 2 december publiceren 333
burgers uit alle geledingen van de maatschappij een appel om de noodtoestand op te heffen, omdat de voortduring daarvan het autoritaire karakter
van de Ve Republiek op onaanvaardbare wijze versterkt: ‘(…) Sous couvert
de combattre ‘le terrorisme’, l’état d’urgence fait peser un danger sérieux
sur nos libertés démocratiques, individuelles, sociales et politiques et sur
la démocratie’.29
Op 21 december 2015 start de Commission nationale consultative des droits
de l’homme (CNCDH). het nationale mensenrechteninstituut van
Frankrijk (vergelijkbaar met het Nederlandse College voor de Rechten van
de Mens), een meldpunt waar burgers hun ervaringen met en mogelijke
misstanden bij de uitoefening van de noodbevoegdheden konden
melden.30 Op 18 februari 2016 – opvallend genoeg twee dagen nadat het
parlement heeft ingestemd met verlenging van de noodtoestand – brengt
de CNCDH een rapport uit waarin het zware kritiek uit op de uitoefening
van de noodbevoegdheden. De CNCDH signaleert op dat moment 3284
huiszoekingen, 392 keer huisarrest, een twaalftal sluitingen van
Islamitische gebedshuizen en ongeveer net zoveel demonstratieverboden.
De opbrengt van deze extensieve inzet van noodbevoegdheden staat daarmee in schril contrast: 29 strafzaken op grond van anti-terrorismewetgeving, deze hebben echter grotendeels te maken met een uitingsdelict, het
25 http://www.lexpress.fr/actualite/societe/justice/etat-d-urgence-deja-2-500-perquisitions-et354-assignations-a-residence_1744313.html
(geraadpleegd op 8 maart 2016).
26 Borredon & Pécout 2015;
‘Perquisition dans un squat du
Pré-Saint-Gervais avant la
COP21’, Le Monde, 27 novembre
2015.
27 https://blogs.mediapart.fr/
edition/les-invites-de-mediapart/
article/301115/lappel-des58-nous-manifesterons-pendantletat-durgence (geraadpleegd op
8 maart 2016). AFP, ‘État
d’urgence: 58 personnalités revendiquent la liberté de manifester’, Le Point, 30 novembre 2015.
28 Syndicat de la magistrature,
‘Non à l’état d’urgence permanent’, motion adoptée à
l’unanimité par le 49e Congrès
du Syndicat de la magistrature à
Toulouse le 29 novembre 2015.
29 Collectif, ‘Appel des 333 pour
la levée de l’état d’urgence’,
Libération, 3 décembre 2015.
30 http://www.cncdh.fr/fr/travaux-en-cours/controle-de-letatdurgence (geraadpleegd op 9
maart 2016).
160
BIJ DE BUREN
APRIL 2016 TV CR
verheerlijken van terrorisme, en nauwelijks met daadwerkelijke betrokkenheid bij (voorbereiding van) aanslagen.31 De CNCDH toont zich vooral
een grote tegenstander van de voorgestelde grondwetswijziging die op dat
moment in de Assemblee wordt behandeld.32
5. Mensenrechtelijke implicaties
31 http://www.cncdh.fr/fr/publications/avis-sur-le-suivi-de-letatdurgence (geraadpleegd op 9
maart 2016).
32 http://www.cncdh.fr/fr/publications/de-labsolue-necessite-derejeter-le-projet-de-loi-constitutionnelle-de-protection-de-la (geraadpleegd 9 maart 2016).
33 Loof 2005, p. 586-589.
Noodtoestanden bestaan in verschillende soorten en maten. Soms behelst
een noodtoestand niet veel meer dan het beschikbaar maken van materieel, personeel en financiële middelen van de (rijks)overheid om een bepaalde crisissituatie het hoofd te kunnen bieden. Vaak houdt een noodtoestand in dat bestuursbevoegdheden verschuiven van decentrale overheden
naar de rijksoverheid of van civiele naar militaire autoriteiten. De Franse
noodtoestand is er echter een van het zwaarste type, waarin een grote inbreuk wordt gemaakt op diverse burgerlijke en politieke vrijheden. De
vraag die zich hierbij laat stellen is of deze nog zijn aan te merken als een
reguliere inperking van de in een verdrag als het EVRM gegarandeerde
rechten (die gebaseerd kan worden op de normale beperkingsclausules) of
dat zij moeten worden gezien als een opschorting van bepaalde rechten.
Als een grondrechteninbreuk verder gaat dan op basis van de normale beperkingsclausules is toegestaan, dan vergt artikel 15 EVRM dat de betreffende staat daarvan melding doet aan de Secretaris-Generaal van de Raad
van Europa. De gedachte hierachter is dat de andere verdragsstaten
gemeld wordt dat een staat bepaalde artikelen uit het verdrag tijdelijk opschort, zodat de staat die deze vergaande maatregelen neemt de ogen van
de andere staten op zich gericht weet. Bovendien kunnen die andere
staten dan in het oog houden of de opschortende staat niet te ver gaat.
Artikel 15 lid 2 EVRM bevat namelijk een lijstje van niet-opschortbare
rechten, waaronder het recht op leven en het verbod van foltering en onmenselijke behandeling. Daarnaast bevat artikel 15 EVRM de eis dat de
noodmaatregelen niet verder gaan dan in de gegeven omstandigheden
noodzakelijk is: een proportionaliteitseis. Deze proportionaliteitseis
omvat mede dat de toegepaste noodmaatregelen niet discriminerend
mogen zijn.33
Nu is het lastige dat de grens tussen een normale inperking van mensenrechten en een opschorting die tot gebruikmaking van artikel 15 EVRM
noodzaakt, niet volledig helder is. Is het op grote schaal verrichten van
huiszoekingen of opleggen van huisarrest zonder dat daar, tevoren, een
rechter aan te pas komt, nog te beschouwen als een inperking van het
huisrecht? Of blijft er van het huisrecht dan in wezen niet veel meer over?
De EHRM-jurisprudentie geeft hier weinig houvast. Wel duidelijk is dat
TV CR APRIL 2016
BIJ DE BUREN
161
het Hof zich wat betreft die opschortingsmogelijkheid formeel opstelt.
Zolang een staat geen officiële notificatie heeft gedaan aan de SecretarisGeneraal van gebruikmaking van de opschortingsmogelijkheid, zal het
EHRM de normale toetsingsmaatstaven – ontleend aan de beperkingsclausules van de artikelen 8-11 EVRM – hanteren.34 De Franse regering
lijkt zich dit ook te hebben gerealiseerd. Op 24 november 2015 werd een
opschortingsverklaring gestuurd aan Secretaris-Generaal Jagland van de
Raad van Europa.35 Daarin staat aangegeven dat toepassing van sommige
van de noodmaatregelen voorzien in de wet uit 1955 een afwijking van de
verdragsverplichtingen onder het EVRM zou kunnen inhouden.
Opvallend is dat de Franse regering niet specifiek aangeeft van welke
EVRM-verplichtingen wordt afgeweken. De notificatie laat dit in het
midden. Nu is er geen jurisprudentie van het EHRM die duidelijk maakt
dat er heel specifieke en gedetailleerde eisen worden gesteld aan zo’n notificatie. De Britse regering, die in 2001 (na 9/11) anti-terrorisme wetgeving tot stand bracht die ook een afwijking van het EVRM inhield, was indertijd evenwel veel nauwkeuriger in het aangeven van welke EVRMartikelen werd afgeweken.36
Al tien dagen nadat de noodtoestand was uitgeroepen berichtte Le Monde
over misstanden bij de uitoefening van de noodbevoegdheden. Enkele
voorbeelden: Een jongeman zit in de TGV een actiefilm te bekijken op
een tablet, iets wat vaker voorkomt. Maar deze jongeman heeft een baard
en draagt handschoenen. Hij wordt op een bepaald moment door de politie uit de trein geplukt en vier uur vastgehouden en ondervraagd. Een
speciaal politieteam valt midden in de nacht een appartement binnen, het
slot van de achterdeur wordt kapot geschoten. Een meisje van zes jaar dat
in de kamer achter de deur ligt te slapen raakt gewond door de rondvliegende kogel- en houtsplinters. Zij belandt in het ziekenhuis. En de politie
blijkt de verkeerde achterdeur te hebben opengebroken, ze hadden bij de
buren moeten zijn.37
Begin februari 2016 brachten zowel Human Rights Watch als Amnesty
International een rapport uit waarin grote zorgen werden uitgesproken
over de manier waarop de Franse autoriteiten omspringen met de noodbevoegdheden. Op basis van interviews met personen jegens wie
noodmaatregelen zijn toegepast komt Human Rights Watch tot de conclusie dat sprake is van ‘abusive and discriminatory raids and house arrests
against Muslims under its sweeping new state of emergency law’ en dat
de noodmaatregelen ‘have created economic hardship, stigmatized those
targeted, and have traumatized children’.38 Amnesty bracht onder de titel
Upturned lives: The disproportionate impact of France’s state of emergency gedetailleerd in beeld hoe onder de noodtoestand meer dan 3.242 huiszoekingen werden verricht en meer dan 400 keer huisarrest werd opgelegd.
34 Loof 2005, p. 624-626.
35 Notification - JJ8045C
Tr./005-187, te raadplegen via
www.coe.int.
36 Loof 2005, p. 660-662.
37 http://www.lemonde.fr/lesdecodeurs/article/2015/11/23/lespetites-bavures-de-l-etat-d-urgence_4815803_4355770.html
(geraadpleegd op 9 maart 2016).
38 https://www.hrw.org/
news/2016/02/03/france-abusesunder-state-emergency (geraadpleegd 8 maart 2016).
162
39 https://www.amnesty.nl/
nieuwsportaal/pers/france-disproportionate-emergency-measures-leave-hundreds-traumatized (geraadpleegd 8 maart 2016).
40 http://www.lemonde.fr/
idees/article/2016/02/03/luttons-contre-le-terrorisme-dansle-respect-dudroit_4858281_3232.html (geraadpleegd 8 maart 2016).
41 ‘UN experts urge France to
protect fundamental freedoms
while combatting terrorism’,
http://www.un.org/apps/news/
story.asp?NewsID=53045#.
VuBSTtD84-0 (geraadpleegd 9
maart 2016).
BIJ DE BUREN
APRIL 2016 TV CR
En vooral hoe deze maatregelen gepaard gingen met een minimum aan
uitleg aan de betrokkenen en soms met toepassing van excessief geweld.
Ook bracht Amnesty in beeld hoe personen die geconfronteerd werden
met de noodmaatregelen, door het stigma dat zij daardoor opliepen, hun
baan verloren of hun eigen zaak wel konden opdoeken.39 Het rapport
bevat diverse zeer schrijnende individuele verhalen.
In dezelfde week werd het mensenrechtenoffensief tegen de Franse noodtoestand aangevuld met een ingezonden brief in Le Monde door de mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa, Nils Muiznieks. Hij
schreef onder meer dat, hoe zeer staten ook het recht hebben om hun bevolking te beschermen tegen terreuraanslagen, de voortzetting van de
noodtoestand en de wijze waarop de noodmaatregelen worden toegepast
het enorme risico inhoudt op maatschappelijke verwijdering tussen bevolkingsgroepen. Dit zal volgens hem leiden tot een verminderde sociale
cohesie en uiteindelijk ook afbreuk doen aan het respect voor de
rechtsstaat. 40
Al eerder, op 19 januari 2016, kwam van de zijde van de Verenigde Naties
een unieke gezamenlijke verklaring van maar liefst vijf Speciaal
Rapporteurs (David Kaye, Special Rapporteur on freedom of opinion and expression; Maina Kiai, Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful
assembly and of association; Michel Forst, Special Rapporteur on the situation of human rights defenders; Ben Emmerson, Special Rapporteur on the
protection and promotion of human rights and fundamental freedoms while
countering terrorism; en Joseph Cannataci, Special Rapporteur on the right
to privacy). De rapporteurs uitten kritiek op zowel de voortdurende noodtoestand als de wet inzake de onderschepping van elektronische communicatie. Zij presenteren een lijst van zorgpunten aan de Franse regering
waarin ze de nadruk leggen op het gebrek duidelijkheid en precisie in diverse bepalingen van de wet die de noodtoestand regelt. 41 Om de rule of
law te garanderen en willekeurige procedures te voorkomen, bevelen de
rapporteurs voorafgaande rechterlijke toetsing van de uitoefening van de
noodbevoegdheden aan. Diezelfde voorafgaande rechterlijke toetsing
achten zij ook aangewezen bij beslissingen van inlichtingendiensten om
elektronische communicatie te onderscheppen. In een in november 2015
vastgestelde Franse wet hierover ontbreekt die rechterlijke toetsing. In
beide gevallen achten de rapporteurs het inbouwen van voldoende waarborgen tegen misbruik van bevoegdheden een mensenrechtelijke plicht:
‘Ensuring adequate protection against abuse in the use of exceptional
measures and surveillance measures in the context of the fight against
terrorism is an international obligation of the French State’.
TV CR APRIL 2016
BIJ DE BUREN
163
In het licht van het feit dat ook bij een beroep op artikel 15 EVRM wel degelijk een proportionaliteitseis geldt ten aanzien van de maatregelen die
tijdens een noodtoestand worden getroffen, is het geenszins denkbeeldig
dat hierover zaken aan het EHRM zullen worden voorgelegd. Voordat dit
mogelijk is, moeten echter de nationale rechtsmiddelen worden uitgeput.
Het is daarom relevant om te bezien hoe de Franse rechterlijke instanties
tot dusverre zijn omgegaan met juridische kwesties rondom de
noodtoestand.
Lange tijd was de geldende opvatting in het Franse constitutionele recht
dat een decreet van de ministerraad waarbij een noodtoestand op basis
van de wet uit 1955 wordt uitgeroepen beschouwd moest worden als een
acte de gouvernement die zich aan rechterlijke toetsing onttrekt. 42 Al voor
2015 hebben de hoogste Franse gerechten zich evenwel reeds enkele
malen uitgesproken over toepassing van de wet uit 1955. Na het uitroepen
van een noodtoestand in Nieuw-Caledonië in 1984 oordeelde de Conseil
constitutionnel dat deze wet niet strijdig was met de grondwet. 43 In 2005
oordeelde de Franse Raad van State dat enkele decreten waarin een noodtoestand werd afgekondigd voor de regio Parijs (vanwege ernstige onlusten in de banlieues) niet onwettig waren en evenmin in strijd kwamen
met de eisen van artikel 15 EVRM. 44 Het advies van de Conseil d’État over
de wet van 20 november 2015 waarin de inzet van sommige noodmaatregelen werd uitgebreid of vergemakkelijkt maakte geen bezwaren tegen
deze aanpassing en beoordeelde de voorgestelde maatregelen als proportioneel en gerechtvaardigd in het licht van de aard van de terreuraanslagen
en de voortdurende terreurdreiging. 45
In de eerste weken na het uitroepen van de noodtoestand toonden de
Franse gerechten zich nog zeer terughoudend bij toetsing van noodmaatregelen. In de zaak van enkele milieuactivisten die een meldingsplicht en
verplaatsingsverbod opgelegd hadden gekregen (drie maal daags melden
op politiebureau en het grondgebied van de woonplaats niet mogen verlaten) werd de eis van de activisten tot intrekking van de noodmaatregelen
door de Conseil d’État nog afgewezen. De raad zag er geen probleem in dat
de noodmaatregelen in deze zaak waren toegepast tegen milieuactivisten,
terwijl het uitroepen van de noodtoestand toch was geschied om de dreiging van terroristische aanslagen het hoofd te bieden. De raad oordeelde
dat de wet uit 1955, zoals aangepast op 20 november 2015, de getroffen
maatregelen toeliet en dat uit het Franse bestuursrecht niet voortvloeide
dat er een duidelijk aanwijsbare link moet zijn tussen de dreiging die de
noodtoestand tracht te keren en de personen aan wie een bepaalde noodmaatregel wordt opgelegd. 46 Vervolgens legde de Conseil d’État aan de
42 Ballreich e.a. 1955, p. 35.
43 Conseil constitutionnel 25
januari 1985, Décision N° 85-187
DC.
44 Conseil d’État 24 maart
2006, ECLI:FR:CEASS:2006:
286834.20060324.
45 Conseil d’État, 17 november
2015, N° 390.786, Avis sur un
projet de loi prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril
1955 relative à l’état d’urgence et
renforçant l’efficacité de ses
dispositions.
46 Conseil d’État 11 december
2015, ECLI:FR:CESEC:2015:
395009.20151211.
6. Rechterlijke toetsing
164
47 Conseil constitutionnel 22
december 2015,
ECLI:FR:CC:2015:2015.527.QPC.
48 Conseil d’État 22 januari
2016,
ECLI:FR:CEORD:2016:396116
.20160122.
49 Conseil d’État 27 januari
2016,
ECLI:FR:CEORD:2016:396220.
20160127.
50 Conseil d’État 15 januari
2016, ECLI:FR:CES
SR:2016:395091.20160115 en EC
LI:FR:CES
SR:2016:395092.20160115.
51 Conseil constitutionnel 19
februari 2016,
ECLI:FR:CC:2016:2016.536.
QPC.
52 http://www.cncdh.fr/fr/publications/avis-sur-le-suivi-de-letatdurgence (geraadpleegd op 9
maart 2016).
BIJ DE BUREN
APRIL 2016 TV CR
Conseil constitutionnel de vraag voor of het artikel uit de wet van 1955 dat
de in dit geval opgelegde noodmaatregelen mogelijk maakte te verenigen
was met de grondwet. Het antwoord van de Conseil constitutionnel kwam
op 22 december 2015 en luidde: ja. 47
In januari 2016 begint het rechterlijke tij echter langzaam te keren. Op 22
januari schort de Conseil d’État een opgelegd huisarrest op vanwege motiveringsgebrek: er zijn onvoldoende gronden aangedragen om het huisarrest te kunnen rechtvaardigen. 48 Op 27 januari wijst hij een verzoek van
de Ligue des droits de l’homme en diverse anderen om de noodtoestand op
te schorten echter af. Hij oordeelt dat het verzoek in wezen neerkomt op
een beoordeling van de grondwettigheid van de noodtoestand en dat oordeel komt niet toe aan de bestuursrechter, maar aan het constitutionele
hof. 49 In de tussentijd heeft hij over de vraag naar de grondwettigheid van
sommige van de noodmaatregelen wel preliminaire vragen gesteld aan de
Conseil consititionnel.50 Deze betreffen voornamelijk de verenigbaarheid
van sommige noodmaatregelen met de vrijheid van meningsuiting en het
recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Op 19 februari
2016 komt de Conseil constitutionnel met zijn oordeel. Daarin wordt één
bepaald zinsdeel uit artikel 11 van de wet uit 1955 in strijd met de grondwet verklaard.51 De toekenning van een bevoegdheid tot huiszoeking aan
de executieve zonder voorafgaande rechterlijke autorisatie acht de Conseil
constitutionnel als zodanig niet strijdig met de grondwet; noch met het
idee van machtenscheiding dat in de grondwet is neergelegd, noch met de
bepalingen van de Declaration des droits de l’homme uit 1789 die integraal
onderdeel uitmaakt van de grondwet. Voor het in beslag nemen of kopiëren van stukken of informatie die tijdens een huiszoeking worden aangetroffen, wat ook is toegestaan op grond van het betreffende artikel 11, is
volgens de Conseil constitutionnel echter wel voorafgaande rechterlijke toestemming vereist. Hiermee is op een klein onderdeel een lek geschoten
in de noodtoestandswet uit 1955.
De kernvraag naar de proportionaliteit van de extensieve inzet van de
noodbevoegdheden, mede in het licht van de voortduring en verlenging
van de noodtoestand, is tot dusverre door de Franse rechterlijke instanties
nog niet beoordeeld. In het hierboven reeds vermelde rapport van de
CNCDH is deze zeer kritisch over de rechtsbescherming geboden door de
bestuursrechtelijke instanties. De rechterlijke toetsing van de noodmaatregelen wordt ernstig belemmerd doordat de rechter geen inzage krijgt in
de gegevens waarop de inzet van noodbevoegdheden is gebaseerd. De
CNCDH spreekt van ‘blanco notities’ die aan de rechter worden overgelegd, de informatie waarop de inzet van noodbevoegdheden gebaseerd is,
blijft geheim.52
TV CR APRIL 2016
BIJ DE BUREN
165
Of dit rechterlijke ‘wegblijven’ bij de kernvraag naar de proportionaliteit
van de toepassing van de noodbevoegdheden Frankrijk in de gevarenzone
brengt van artikel 15 EVRM staat nog te bezien. Het EHRM pleegt bij de
toets of een noodtoestand terecht is uitgeroepen een ruime margin of appreciation te laten aan de nationale autoriteiten. Nu hoeft zo’n ruime
Straatsburgse beoordelingsmarge niet automatisch te betekenen dat ook
de nationale rechterlijke instanties zich kunnen beperken tot een marginale toets, die nationale instanties hebben daarin een eigen afweging te
maken. Echter, waar het gaat om de proportionaliteit van genomen noodmaatregelen pleegt het EHRM een stuk indringender te toetsen. Dat
bleek onder meer uit het arrest A en anderen t. het Verenigd Koninkrijk uit
2009.53 Dus op dit punt is allicht een actiever houding van de Franse
rechters nodig om mogelijke Straatsburgse problemen te voorkomen.
7. Enkele slotwoorden
De Franse noodtoestand heeft de aandacht voor het staatsnoodrecht ook
in andere landen van Europa weer aangewakkerd. Zo zal bijvoorbeeld de
sectie publiekrecht van de Vereniging voor de Vergelijkende Studie van
het Recht van België en Nederland haar jaarvergadering, die in november
2016 plaatsvindt te Leiden, wijden aan het thema ‘de noodtoestand in het
publiekrecht’. In Nederland wordt gewerkt aan een modernisering van
het staatsnoodrecht.54 Bij deze modernisering zijn weliswaar ook de
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid en het ministerie van Veiligheid en Justitie betrokken, maar een hoofdrol is weggelegd
voor het ministerie van Infrastructuur en Milieu. De moderniseringsoperatie heeft vooral te maken met het feit dat de Nederlandse noodwetten,
die in belangrijke mate stammen uit de periode rond de Tweede Wereldoorlog, niet goed aansluiten op de Wet veiligheidsregio’s. De operatie
heeft dan ook vooral te maken met veiligheid in de zin van ‘safety’ en
minder met de ‘security’. Al moet natuurlijk worden erkend dat vandaag
de dag terreuraanslagen zich behalve tegen burgers ook heel goed
kunnen richten tegen belangrijke knooppunten in de infrastructuur om
op die wijze grote (economische) schade te veroorzaken en angst aan te
jagen. De moderniseringsoperatie in Nederland raakt wel aan de vraag
wanneer en hoe noodbevoegdheden geactiveerd kunnen worden, maar
richt zich toch vooral op knelpunten in de afstemming tussen bestuurslagen in crisissituaties die tot inzet van die noodbevoegdheden nopen.
Daarbij is relevant dat sommige van de wettelijke noodbevoegdheden in
Nederland kunnen worden ingezet, zonder dat sprake is van het formeel
uitroepen van een beperkte of algemene uitzonderingstoestand.55
53 EHRM 19 juni 2009, nr.
3455/05 (A en anderen/VK), m.n.
par. 184. Zie nader Loof 2010.
54 Kamerstukken II 2014/15, 29
517, nr. 101.
55 Zie hiervoor o.m. de
Coördinatiewet
uitzonderingstoestanden.
166
BIJ DE BUREN
APRIL 2016 TV CR
Post Scriptum
Daags voor het ter perse gaan van deze aflevering deelde president
Hollande mee zijn voorstellen tot aanpassing van de Franse grondwet in
te trekken. Weliswaar had de Assemblee Nationale wel in meerderheid ingestemd met de wijzigingsvoorstellen, maar medio maart bracht de
Senaat daarin enkele amendementen aan. Het verzet in de Senaat richtte
zich met name op de grondwetswijziging met betrekking tot het ontnemen van de Franse nationaliteit van plegers van terroristische misdrijven.
Een meerderheid van de Senaat eiste opname van waarborgen om staatloosheid te voorkomen. Daarvoor zou het ontnemen van de Franse nationaliteit beperkt moeten worden tot bipatride personen, terwijl in de
Assemblee de beperking tot bipatride personen nu juist geschrapt was om
ongelijke behandeling te voorkomen. Eind maart 2016 bleek een compromis onbereikbaar, waardoor de voor grondwetwijziging benodigde drievijfde meerderheid in een gezamenlijke vergadering van beide kamers
van de volksvertegenwoordiging (zie art. 89 van de Franse grondwet) niet
gehaald zou gaan worden. Daarop trok Hollande zijn voorstellen tot
grondwetswijziging in.
Literatuur
Ballreich e.a. 1955
H. Ballreich e.a., Das Staatsnotrecht in Belgien, Frankreich,
Grossbritannien, Italien, den Niederlanden, der Schweiz und den
Vereinigten Staten van Amerika, Köln/Berlin: Heymann 1955
Borredon & Pécout 2015
Laurent Borredon & Adrien Pécout, ‘Les militants de la COP21, cibles
de l‘état d‘urgence’, Le Monde, 27 novembre 2015
Boudéant 1987
J. Boudéant, ‘Le Président du Conseil constitutionnel’, Revue de Droit
Public 1987, p. 589-645
Gicquel & Gicquel 2009
J. Gicquel & J.E. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques,
Paris: Montchrestien 2009
Hamon & Troper 2013
F. Hamon & M. Troper, Droit constitutionnel, Paris: LGDJ 2013
Johannès 2015
Franck Johannès, ‘L’avis du Conseil d’Etat sur la révision de la
Constitution: prudence et embarras’, Le Monde.fr, 17 decembre 2015,
http://libertes.blog.lemonde.fr/2015/12/17/lavis-du-conseil-detat-sur-
TV CR APRIL 2016
BIJ DE BUREN
la-revision-de-la-constitution-prudence-et-embarras/ (geraadpleegd
op 9 maart 2016)
Loof 2005
J.P. Loof, Mensenrechten en staatsveiligheid: verenigbare grootheden?
Opschorting en beperking van mensenrechtenbescherming tijdens noodtoestanden en andere situaties die de staatsveiligheid bedreigen (diss.
Leiden), Nijmegen: WLP 2005
Loof 2010
J.P. Loof, ‘Crisis Situations, Counter terrorism and Derogation from
the European Convention on Human Rights. A Threat Analysis’, in:
A.C. Buyse (red.), Margins of Conflict. The ECHR and Transitions to
and from Armed Conflict, Antwerp-Cambridge-Portland: Intersentia,
p. 35-56
Rossiter 1948
C.L. Rossiter, Constitutional Dictatorship – Crisis Government in the
Modern Democracies, Princeton: Princeton University Press 1948
167