Burgerregie in wijkwelzijn nieuwe stijl: succes- en - Stade

Burgerregie in wijkwelzijn nieuwe stijl: succes- en faalfactoren
Stade Advies ziet een door Welzijn Nieuwe Stijl in de versnelling geraakte tendens tot
fundamentele verschuivingen in de relatie tussen burgers, maatschappelijke organisaties en
overheden. Daarin staat een nieuwe rol van burgers centraal: burgerregie. Het vormgeven
aan wijkwelzijn nieuwe stijl valt of staat met de mate waarin burgers bereid en in staat zijn
hun nieuwe rol vorm en inhoud te geven. Stade Advies wil in een aantal praktijksituaties
onderzoeken welke succesen faalfactoren hierbij in het spel zijn. Daartoe onderscheidt Stade Advies drie aspecten
van burgerregie: analyse en draagvlakontwikkeling voor een lokale maatschappelijke
agenda, interventiekeuze en sturing, en uitvoeringsregie en verantwoording. Stade Advies
wil kijken naar de mate waarin redzame en minder redzame burgers daarin betrokken zijn.
Bovendien wil Stade Advies onderscheid maken naar de ontwikkeling van burgerregie in
gebieden met van oudsher weinig professionele infrastructuur en gebieden met een hoge
dichtheid aan professionele organisaties in het sociale domein.
De opvattingen over de rolverdeling tussen burgers, maatschappelijke organisaties en overheid op het
sociale domein in Nederland zijn aan het verschuiven. Steeds nadrukkelijker is daarbij aan de orde dat
burgers - collectief waar mogelijk, individueel waar noodzakelijk – een eigenstandige
verantwoordelijkheid dragen voor leef- en samenlevingsomstandigheden. Maatschappelijke
organisaties bieden hulp waar de eigen mogelijkheden van burgers tekortschieten en ondersteunen
burgerinitiatief. Overheden faciliteren en creëren randvoorwaarden voor een sociale infrastructuur die
daartoe uitnodigt. Daarvoor zijn wel minder middelen beschikbaar. Veranderende inzichten en de
noodzaak tot versobering vormen samen het momentum om in hoog tempo over te gaan tot
herinrichting van het sociale domein. Op landelijk niveau krijgt dat vorm in de doorontwikkeling van de
Wet Maatschappelijke Ondersteuning en de bakens die zijn uitgezet in het kader van Welzijn Nieuwe
Stijl.
Stade Advies ziet op lokaal niveau bij gemeenten, deelgemeentes en stadsdelen in de randstad,
allerlei verschillende varianten ontstaan van nieuwe rolverhoudingen tussen burgers,
maatschappelijke organisaties en overheden. De gezamenlijke noemer daarvan is de opvatting dat de
overheid minder sturend is en dat burgers meer verantwoordelijkheid voor de eigen
levensomstandigheden en die van anderen om hen heen moeten nemen. De positie van
maatschappelijke organisaties wordt gemarginaliseerd in middelen (bezuinigingstaakstellingen die er
vaak niet om liegen) en is volgend van aard. Hoewel daar op lokaal niveau grote verschillen in te
ontwaren zijn, wordt de minder sturende rol van overheden veelal zichtbaar in ´beleidsarme´
aanbestedingsbestekken of subsidiekaders. In de context van Welzijn Nieuwe Stijl kan dat betekenen
dat de ´opdracht´ van gemeenten aan maatschappelijke organisaties wordt gereduceerd tot het beter
luisteren naar de burger en het beschikbaar stellen van maatschappelijk vastgoed en budgetten. De
lokale overheid stelt zich dan eigenlijk niet langer op als opdrachtgever maar eerder als
maatschappelijk partner: zij gaat met organisaties en burgers in de kring zitten om te kijken waar
burgers mee zullen komen. Dit is vooral aan de orde als het gaat om de ontwikkeling van complex
wijkwelzijn met veel en verschillende actoren en minder bij redelijk eenduidige individuele of
collectieve dienstverlening. Daar blijft het gemeentelijk opdrachtgeverschap veelal nog in stand.
Stade Advies is vooral geïnteresseerd in het vormgeven aan wijkwelzijnswerk conform de
uitgangspunten van Welzijn Nieuwe Stijl. In de optiek van Stade Advies is het zo dat ondanks het
terugtrekken van de lokale overheid er sprake zal moeten zijn van regievoering in het samenspel
tussen burgers, organisaties en overheid. Die regievoering legitimeert namelijk het optreden van de
onderscheiden partijen, de benutting van maatschappelijk vastgoed en de besteding van budgetten.
Waar de overheid de regie geen vorm geeft in haar beleidskader en de burgers aan zet zijn, moet
periodiek een maatschappelijke agenda voor buurt of wijk worden opgesteld, waarin het
bewonersperspectief centraal staat. Op basis van de agendapunten kunnen maatschappelijke
Burgerregie in wijkwelzijn nieuwe stijl: succes- en faalfactoren, Stade Advies november 2011
1
organisaties gevraagd worden om specifieke expertise beschikbaar te stellen of interventies te
plegen, of anders gezegd burgers te faciliteren bij het werken aan door hen gewenste
maatschappelijke veranderingen.
Aspecten van regievoering
De boven kort geschetste ontwikkeling valt of staat met de bereidheid en het vermogen van burgers
om de nieuw toegeschoven rol daadwerkelijk op te pakken. Er zijn voorbeelden van succesvolle
aanpakken of ontwikkelingstrajecten in binnen- en buitenland, maar er zijn met name veel vragen die
in de uitvoeringspraktijken overal in het land van een antwoord moeten worden voorzien. Stade
Advies is bij enkele van die praktijken betrokken en wil samen met lokale overheden en
maatschappelijke organisaties op zoek gaan naar de succes- en faalfactoren voor burgerregie op
wijkniveau. Hoewel het theoretisch mogelijk is dat burgers met enige organisatiegraad geheel
eigenstandig vorm en inhoud geven aan wijkwelzijn nieuwe stijl, acht Stade Advies het een
realistischer scenario dat burgers dat doen in coalitie met maatschappelijke organisaties. Waar de
overheid zich beperkt tot faciliteren en meewerken in de uitvoering, krijgen burgers met de
maatschappelijke agenda in de hand in feite de rol van inhoudelijk opdrachtgever van
maatschappelijke organisaties die over expertise beschikken die voor uitvoering van de
maatschappelijke agenda nodig wordt geacht.
Burgers die in coalitie met maatschappelijke organisaties de regie over wijkwelzijn willen aanvaarden
hebben te maken met drie centrale vragen:
a.
Opstelling van een maatschappelijke agenda met draagvlak
Hoe komen burgers tot de inventarisatie van de problemen, knelpunten, vragen en wenselijke
ontwikkelingen op gebiedsniveau en een prioritering hiervan, waarbij het perspectief van bewoners
daadwerkelijk centraal staat, maar ´evidente vraagstukken´ zoals bijvoorbeeld naar voren komen uit
monitoronderzoek, in beeld blijven? Hoe kan voorkomen worden dat er sprake zal zijn van
onevenredige belangenbehartiging vanuit specifieke groepen in de wetenschap dat
´bewonersperspectief´ veelzijdig is en niet zelden onderling conflicterend? Ook van belang is dat de
uiteindelijk te hanteren agenda herkenbaar is voor maatschappelijke organisaties en de faciliterende
lokale overheid.
b.
Interventiekeuze en sturing
Als de uitgangspunten van Welzijn Nieuwe Stijl voor burgers in hun maatschappelijk functioneren
richtinggevend zijn brengt, dat met zich mee dat bij de keuze voor interventies ´burgerkracht centraal´
en ´collectieve inzet waar mogelijk, en individuele dienstverlening waar noodzakelijk´ belangrijke
richtlijnen vormen. Hoe kunnen burgers die intenties borgen, is een relevante vraag, zeker als zij zelf
onderwerp van dienstverlening zijn. Welke methodieken staan burgers in dit opzicht ten dienste en in
hoeverre zijn sociale professionals bereid en in staat om de initiatiefrol van burgers in dit opzicht eer
aan te doen.
c.
Vormgeven aan uitvoeringsregie en verantwoording
Als de maatschappelijke agenda is opgesteld, volgt uitvoering van de agendapunten, waarbij in
hoofdlijn twee varianten denkbaar zijn. Burgers zijn zelf betrokken bij de uitvoering, al dan niet samen
met sociale professionals van maatschappelijke organisaties, en maatschappelijke organisaties
voeren uit in opdracht van burgers. Hoe slagen burgers erin om zicht te houden op die
uitvoeringspraktijk, tussentijdse bijsturingsmogelijkheden in te bouwen en te beoordelen in hoeverre
met de uitvoering van de agendapunten daadwerkelijk gewenste resultaten worden geboekt? Hoe
wordt de communicatie met maatschappelijke organisaties in dit opzicht ingericht? Hier manifesteert
zich ook de vraag naar vorm en inhoud van verantwoording en aan wie in eerste instantie
verantwoording moet worden afgelegd.
Variabele: burgerschapstypologie
Bij het in kaart brengen van succes- en faalfactoren van burgerregie moet ook rekening worden
gehouden met de vraag om welke burger het in welke rol dan precies gaat. Het laat zich denken dat
hoog opgeleide en zelfredzame burgers wellicht sneller te verleiden zijn tot het accepteren van
verantwoordelijkheden in het kader van de maatschappelijke agenda van buurt of wijk. Maar zeker is
dat niet en welke omstandigheden zijn bevorderlijk of juist remmend op de bereidheid tot
Burgerregie in wijkwelzijn nieuwe stijl: succes- en faalfactoren, Stade Advies november 2011
2
maatschappelijke activiteit? Aan de andere kant is het voorstelbaar dat burgers die het meest baat
hebben bij op de maat van burgers toegesneden interventies ook de grootste bereidheid zullen tonen
daar iets tegenover te stellen. Ook dat is geen op voorhand uitgemaakt zaak. Er zijn vele typologieën
van burgerschap. Stade Advies denkt dat een driedeling ´redzame burgers – burgers met dreigend
regieverlies – burgers met langdurig regieverlies´ een zinvol filter zou kunnen zijn bij het opsporen van
succes- en faalfactoren voor burgerregie en het beoordelen van de reikwijdte van de maatschappelijke
agenda.
Variabele: dichtheid van professionele sociale infrastructuur
Stade Advies wil in de speurtocht naar succes- en faalfactoren bij burgerregie onderscheid maken
naar lokale situaties waar sprake is van een hoge of juist lage dichtheid van voorzieningen in de
sociale infrastructuur. In de praktijk betekent dat voornamelijk een vergelijking tussen buurten en
wijken in verstedelijkt gebied (Randstad) en kernen en dorpen in plattelandsgebied. De aanname die
Stade Advies daarbij doet is dat het wel eens zo zou kunnen zijn dat in plattelandssituaties met een
geringe professionele infrastructuur de bereidheid van burgers om eigen initiatief te ontwikkelen van
oudsher groter is. Waar de geringe dichtheid van voorzieningen en professionele beroepskrachten
voorheen in plattelandsgemeenten wel werd aangemerkt als een belemmering om te komen tot
sturende regie vanuit de lokale overheid, kunnen diezelfde omstandigheden in het kader van de
uitgangspunten van Welzijn Nieuwe Stijl nu een voordeel blijken te zijn.
Modellen voor vormgeving aan burgerregie
Stade Advies ziet globaal drie clusters van aanpakken voor vormgeving aan burgerregie op lokaal
niveau. Zij komen tot stand op grond van lokale cultuur en omstandigheden. Stade Advies wil deze
typering van benaderingswijzen gebruiken om aanpakken die in pilotlocaties worden gehanteerd, te
determineren en te diagnosticeren.
a. Dialoogmodel
Dit is een klassiek model dat een mix is van directe democratie en zelforganisatie. Hierbij gaat het om
op basis van gelijkwaardigheid te overleggen en verantwoordelijkheid te nemen. Er is sprake van een
gedeeld belang. Vergelijk het met het ontstaan van de waterschappen in de middeleeuwen. Sommige
wijk- en dorpsraden, met name waar mensen en groepen samenkomen en op gelijkwaardige wijze
kwesties delen, bespreken en oplossingen aandragen, zijn daar een voorbeeld van.
Wijkbeheergroepen zijn de wat nieuwere varianten. In het verleden is ook gewerkt met
wijkaandeelhouderschap. Maar ook de dialoogtafel tijdens de Dag van de Dialoog in Amsterdam na
de moord op Theo van Gogh zijn een invulling van het model… plus alle varianten als keukentafel
gesprekken. De ‘proeftuin zelfsturing’ in Limburg bij kleine kernen, waarbij dorpsraden
dorpsontwikkelingsplannen maken is een recentere ontwikkeling.
Kenmerken: dialoog staat centraal, gedeelde belangen.
Sterk: bewoners leggen verbindingen, creëert een infrastructuur op basis communicatie, gezamenlijke
planvorming.
Zwak: deelbelangen onderbelicht, weinig gericht op daadwerkelijk zelf aanpakken.
b. Coöperatie model
Dit maakt momenteel in Engeland een grote vlucht binnen het programma ‘Big Society Challenge’.
Daarbij wordt de lokale gemeenschap gezien als een sociaal economische eenheid.
Ondernemerschap staat centraal en ín de Nederlandse traditie is dat dan ook te vergelijken met de
oude brinkdorpen, met in het hart van het dorp de gemeenschappelijke gronden, waar ook de markt
is. De speeltuinvereniging van vroeger is een voorbeeld. Rond moskeeën zijn vergelijkbare varianten
zichtbaar. Het uit Scandinavië overgewaaide Kulturhus, bevat ook elementen van het
coöperatiemodel.
Kenmerken: organiseren staat centraal, samenwerking gericht.
Sterk: levert concrete resultaten, activiteiten voor de gemeenschap, gezamenlijke energie.
Zwak: is dwingend, sluit mensen uit die niet meedoen.
Burgerregie in wijkwelzijn nieuwe stijl: succes- en faalfactoren, Stade Advies november 2011
3
c. Regie (op eigen leven) - model
Dit model kent meerdere varianten. Meest zuiver is dit model bij de Eigen Kracht-centrales. Maar ook
is dit model terug te vinden bij ABCD – Asset Based Community Development- en recenter de ’achter
de voordeur aanpak’ en met name het manifest ‘Er Op Af!’ dat daaruit is voorgekomen. Daar is de rol
van de (moraliserende) professional wat dominanter. We zien het regiemodel ook terug bij Buurtzorg.
Het model is terug te herleiden tot het individu dat in zijn eigen sociale omgeving, gezin, familie,
kenniskring en buurt een eigen verantwoordelijkheid heeft en daarop kan worden aangesproken: zijn
inzet van zijn talenten voor de gemeenschap, zijn inzet bij de aanpak van zijn problemen en
openstaan voor hulp van die gemeenschap. Nieuw is Noaberschap in Overijssel en Twente:
burenhulp in krimpgebieden, zonder een beroep op professionele hulp.
Kenmerken: zet mensen in hun kracht en is solidair.
Sterk: mensen worden er sterk van, werkt bindend, onderlinge steun.
Zwak: is kleinschalig en mensen zonder netwerk blijven buiten beeld.
Onderzoek in de praktijk
Stade Advies gaat uit van een praktijkopzet van het onderzoek op een of meerdere locaties met een
doorlooptijd van drie jaar. Op die locaties moet sprake zijn van een situatie waarin burgers al dan niet
georganiseerd en al dan niet in coalitie met maatschappelijke organisaties, een vorm van burgerregie
willen vormgeven. In de uitvoering van de onderzoeksopzet verricht Stade Advies de navolgende
werkzaamheden:
-
-
-
organisatie van een permanent beschikbare vraagbaak voor burgers en organisaties op de
locaties met behulp van inzet van sociale media;
periodieke organisatie van werkplaatsen gericht op kennisdeling en ontwikkeling voor de drie
onderzoekslocaties. Jaarlijks drie werkplaatsen gericht op de drie centrale onderzoeksvragen
vanuit zowel uitvoerend als bestuurlijk perspectief;
organisatie van periodieke (jaarlijks) bijeenkomsten van lokale netwerken ten behoeve van
draagvlakontwikkeling en inbedding van de pilots in de onderzoekslocaties;
rapportage over het verloop van het beleidsproces op de drie locaties. Nulmeting en eindmeting.
Wat is de exacte startsituatie en welke beleidsmatige consequenties kunnen orden verbonden aan
de tendensen die zichtbaar worden en de uitkomsten van het onderzoek als het gaat om
aansturing (het opdrachtgeverschap van de lokale overheid inzake beleidsinhoudelijke sturing c.q.
facilitering) en verantwoording;
het uitvoeren van diepte-interviews bij burgers op de drie locaties(steekproef) die niet rechtstreeks
bij de vorming en uitvoering van burgerregie betrokken zijn (geweest). Tijdens die interviews wil
Stade Advies proberen een beeld te krijgen van de mate waarin de veranderingen in de
regievoering in het sociaal domein van invloed zijn (geweest) op hun persoonlijke
leefomstandigheden; publicatie van een praktijkboek succes- en faalfactoren bij burgerregie en
organisatie van een conferentie over burgerregie naar aanleiding van het verschijnen van het
praktijkboek.
Een promotieonderzoek aan de VU Amsterdam met veldonderzoek door inzet van studenten, vormt
het kader voor impactanalyse op het niveau van burgers en vergroot op termijn de bruikbaarheid van
de onderzoeksuitkomsten voor alle betrokkenen.
Ingrid Horstik
Cyriel Thomas
Johan Vermeulen
Stade Advies
november 2011
Burgerregie in wijkwelzijn nieuwe stijl: succes- en faalfactoren, Stade Advies november 2011
4