TTIP: de snelweg naar slechtere arbeidsomstandigheden in Europa

TTIP: de snelweg naar slechtere arbeidsomstandigheden in Europa?
Inleiding
De Trans-Atlantische handel Investment Partnership (Transatlantic Trade Investment Partnership
,TTIP) kan een negatieve invloed hebben op Europese regelgeving en zal het niveau van bescherming
van werknemers, geborgd in Europese principes en verdragen, aantasten . Deze notitie richt zich op
hoe gezondheid en veiligheid op het werk in Europa kan worden beïnvloed door de TTIP; het vestigt
de aandacht op de verbindingen tussen de TTIP en het REFIT programma van de Europese Commissie
en dringt aan op de noodzaak om consequent kiezen voor betere arbeidsomstandigheden in plaats
van het verlagen van de beschermingsnormen.
De Lidstaten moeten hun vermogen om hun regels te maken en te handhaven blijven behouden om
zo, als dat nodig is verrder te kunnen gaan dan het stellen van minimumnormen. De FNV
concludeert dat een belangrijk doel van het REFIT-programma van de Europese Commissie bestaat
uit het vergemakkelijken van het aannemen van het TTIP, ten koste van de hele EU-acquis. Dit dient
te worden voorkomen.
Het eerste deel van deze notitie laat zien hoe de TTIP wordt behandeld als een topprioriteit door de
Europese Commissie en laat zien dat er een aansluiting wordt gemaakt op de 'agenda voor betere
regelgeving' (REFIT).
Het tweede deel bekijkt hoe andere overeenkomsten, zoals NAFTA, een negatieve beïnvloed hebben
op veiligheids- en gezondheidregulering op het werk in regio’s , met name via het zogenaamde
‘Investor Staat geschillenbeslechting’ (ISDS) mechanisme. Enkele voorbeelden worden gegeven van
gevallen waarin dit type investerings verdragen de rechten van werknemers hebben aangetast.
We laten zien dat de verschillende regelgevende benaderingen onderling onverenigbaar zijn:
overheden willen in bepaalde gevallen werknemers beter beschermen dan dit type verdragen.
Het derde deel beschrijft hoe Arbo-beleid wordt beïnvloed door REFIT dat in deze notitie wordt
gepresenteerd als een initiatief om 'ruimte te maken' waarin de TTIP kan worden gemonteerd;
betoogd wordt dat TTIP en REFIT een gemeenschappelijk doel delen, namelijk om deregulering hoog
op de agenda te zetten.
Zoeken naar eenheid
Vanaf 2000 hebben de Verenigde Staten en de Europese Unie de volle aandacht voor de
samenwerking op het gebied van regelgeving. Voor het opbouwen van een sterke trans-Atlantische
relatie is min of meer uitwisselbare regelgeving van groot belang. De noodzaak tot het bevorderen
van een beter op elkaar afgestemde regelgeving, de verschillen in regelgeving zoveel mogelijk te
beperken en het vergemakkelijken trans-Atlantische handel groeide vanaf de periode 2000. Deze
principes worden nu werkelijkheid door de TTIP, maar ook door president van de Europese
Commissie Juncker die deze principes als een van de tien belangrijkste prioriteiten van de Commissie
beschouwd (Juncker 2014).
Het gaat echter niet alleen om het op elkaar afstemmen van wetten en regels. De belangrijkste
doelstelling van het TTIP is de liberalisering van handel en investeringen, en zowel de Europese
Commissie als de Verenigde Staten hebben besloten dat wat zij als onnodige regelgeving
beschouwen, moet worden geëlimineerd, verminderd of voorkomen. De Europese Commissie zegt
het in mooie woorden, "het doel is een geïntegreerde trans-Atlantische markt waarin het recht van
beide partijen wordt gerespecteerd om op een passend niveau de bescherming van de gezondheid
en de veiligheid van werknemers vast te stellen op een niveau dat wordt nodig acht. (...) De
belangrijkste hindernissen liggen 'achter de grens' in regelgeving, niet-tarifaire barrières en
bureaucratie “(2013a Europese Commissie).
De aanpak is dus gericht op het elimineren van 'onnodige' regulering , waarbij belangrijke
beschermende maatregelen, vooral worden beschouwd als 'hindernissen', die moeten worden
'geëlimineerd'.
Toch is het ‘gevaar TTIP’ op arbobeleid en regelgeving, tot nu toe vrij onopgemerkt en in de schaduw
gebleven. Dat kwam vooral omdat de TTIP onderhandelingen achter gesloten deuren plaatsvonden
en niemand eigenlijk wist hoe men TTIP in elkaar wilde zetten. Op 3 juli 2014 oordeelde het Hof van
Justitie dat gemakkelijker toegang tot TTIP-gerelateerde documenten moet worden verkregen als
daarom wordt gevraagd. (Arrest van het Gerecht van de Europese Unie in In't Veld tegen Raad, T
529/09, EU: T: 2012: 215).
Investeerder-staatarbitrage (ISDS): de NAFTA-ervaring
De ISDS is een internationaal instrument of vehikel dat bedrijven de mogelijkheid geeft om de
Europese Unie of de Lidstaten aan te klagen wanneer zij geloven dat een verordening of wet niet in
lijn is met de investeringsovereenkomst en dat zo’n verordening of wet de winst van een bedrijf zal
verminderen. De claim kan leiden op schadevergoeding, en rechtszaken vinden plaats buiten de
wettelijke juridische systemen. Ze worden afgewikkeld in bijzondere internationale arbitrageinstanties. Handelsbelangen en handelsregels gaan op deze manier het uitgangpunt vormen voor het
maken en inzetten van beleidsmaatregelen, en dat is gevaarlijk; beleggers en bedrijven kunnen ISDS
gebruiken om regels aan te vechten die door overheden waren vastgesteld om de gezondheid en
veiligheid van werknemers te beschermen. Dit ISDS mechanisme is nu nog onderdeel van TTIP.
Om beter te begrijpen hoe ISDS de gezondheid en de veiligheid in de EU kan beïnvloeden, is het de
moeite waard eerst eens te kijken naar wat de impact is geweest van de Noord-Amerikaanse
Vrijhandelsovereenkomst (NAFTA). De Noord-Amerikaanse Vrijhandelsovereenkomst, afgekort
NAFTA (van de Engelse naam North American Free Trade Agreement), is een vrijhandelszone die
Canada de VS en Mexico omvat. NAFTA lijkt dus in veel opzichten op TTIP en gaf voor het eerst
bedrijven het recht om overheden aan te klagen in internationale gerechtshoven.
Een voorbeeld. Ethyl Corp. versus de regering van Canada is misschien wel het bekendste
voorbeeld. Het Canadese Parlement verbood, op grond van gezondheidsbescherming , de import en
interprovinciale handel van MMT, een benzine-additief geproduceerd door het Amerikaanse bedrijf
Ethyl Corporation. Canadese wetgevers waren bezorgd dat MMT uitstoot een belangrijk
volksgezondheidsprobleem zou opleveren; zij gingen ervan uit dat er 'overtuigend bewijs is van
neurotoxiciteit geassocieerd met lage, beroepsmatige blootstelling en ontwierpen daarom wetgeving
om die blootstelling te beperken. Toen de wet in 1997 in werking trad, klaagde Ethyl de Canadese
regering aan, en vroeg voor de teruggave van $ 251.000.000 om toekomstige verliezen en schade als
gevolg van de wetgeving tegen het gebruik MMT. De Canadese overheid ontbond het MMT
verbod, betaalde Ethyl $ 19.000.000, en kwam met een verklaring dat MMT was noch een milieu,
noch een risico voor de gezondheid van werknemers vormde.
In 2008 heeft Dow AgroSciences LLC Quebec aangeklaagd voor $ 2 miljoen, vanwege verliezen
veroorzaakt door de regering van Quebec die kwam met een verbod op de verkoop en het gebruik
van herbiciden met 2,4-D (2,4-dichloorfenoxyazijnzuur), een hormoonontregelende stof met
overtuigend bewijs van carcinogeen potentieel. Quebec en andere provincies, hadden het
voorzorgsbeginsel willen toepassen, een wetenschappelijke gerechtvaardigd principe, en verboden
het ingrediënt. Dow, een Amerikaanse multinational, beweerde dat het verbod in strijd was met
Canada's verplichtingen binnen NAFTA.
Dow voerde ook aan dat uit voorzorg genomen beslissingen niet wetenschappelijk gebaseerd zijn en
dus geen geldige basis vormen voor een verbod. Uiteindelijk, na uitgebreide tests, werd geen bewijs
gevonden dat 2,4-D een gezondheids- en veiligheidsrisico's voor de mens teweeg brengt, mits je het
gebruikt volgens de op het etiket vermelde informatie. Onder een schikking overeengekomen in
2011, heeft Quebec het verbod op het 2,4-D opgeheven . Dow AgroSciences LLC ontving geen
vergoeding. Maar in ruil, heeft de regering van Quebec erkend dat "die 2,4-D vormen geen
onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid of het milieu, op voorwaarde dat de instructies op
het etiket worden gevolgd '
De in deze gevallen wordt duidelijk dat een kosten-batenanalyse wordt toegepast op wetten. Als de
winst dreigt te worden aangetast door regels en wetten, zorg je ervoor dat die wetten en regels
worden ingetrokken of aangepast. Machtige bedrijven, die zich hoge juridische kosten kunnen
veroorloven, hebben dus de mogelijkheid om wetgeving te beïnvloeden. Private
arbiters/beoordelaars ( advocaten en juristen) beoordelen het overheidshandelen, sturen
rechterlijke beslissingen en wet- en regelgeving door de parlementen goedgekeurd bij, terwijl een
mogelijkheid van beroep ontbreekt.
Het gevaar van ISDS op beschermende regelgeving is duidelijk. De genoemde gevallen maken
duidelijk hoe voorschriften die zijn ontworpen om de gezondheid op de werkplek te bevorderen
kunnen worden aangevallen door het bedrijfsleven, wanneer beoogde winsten lijken te worden
belemmerd door die wetten en regels.
Met name ISDS is een onacceptabel instrument dat democratisch tot stand gebrachte wetgeving kan
ontwrichten. Publiek belang dient voorrang te hebben op bedrijfswinsten en belangen.
2. REACH en TSCA: onverenigbare benaderingen
Wat het internationale handelsbeleid betreft, de EU en de VS zijn beiden op zoek zijn naar op elkaar
passende regelgeving op tal van gebieden (medische hulpmiddelen, cosmetica, geneesmiddelen,
chemicaliën, pesticiden, informatie- en communicatietechnologie, en auto's). Da’s overigens niet
makkelijk…
Wachtend op wat de toekomst zal brengen, is een interessante sector om naar te kijken de
chemische sector. De Commissie heeft onlangs besloten binnen de EU niks aan wetgeving op het
terrein van chemische stoffen te doen, maar in plaats daarvan te kiezen voor onderlinge
samenwerking op internationaal niveau. Een dergelijke samenwerking zal echter bijna onmogelijk zijn
omdat er twee zeer verschillende sets van wetten (REACH in de EU en de Toxic Substance Control
Act, TSCA, in de VS) in omloop zijn.
Voorbeelden van verschillen in de regelgeving Registratie / Pre-Productie Notice
REACH vereist de registratie van alle chemische stoffen die op de markt komen. Het biedt
verschillende registratie deadlines voor bestaande chemicaliën - die op de markt waren vóór 2007 –
en die welke recentelijk zijn ontwikkeld, de zogenoemde 'Nieuwe stoffen'.
TSCA voorziet enkel in een procedure van kennisgeving voor de productie alleen voor chemische
stoffen die gebruikt of geproduceerd en op de markt zijn gebracht, na 1976.
Technische informatie
REACH is gebaseerd op het principe 'geen gegevens, geen markt' . Dit vereist van registranten (
producenten) om uitgebreide gegevens te verstrekken over elke stof die geproduceerd of
geïmporteerd wordt in hoeveelheden van meer dan één ton per jaar, en te bewijzen dat de stof
veilig is voor gebruik.
TSCA verreist het beschikken en overdragen van reeds bestaande gegevens die gaan over de kwaliteit
van de stof; er is geen verplichting om te bewijzen dat de stof veilig is.
Risico analyse
REACH kent de verplichting van de risico-evaluatie, als een stof op de markt wordt gebracht in
hoeveelheden van meer dan tien ton per jaar. Indien de stof gevaarlijk is, is een beoordeling van de
blootstelling en een risico profiel in de vorm van een document eveneens verplicht.
In TSCA is de fabrikant niet verplicht tot het doen van een risico beoordeling , noch voor bestaande
als voor nieuwe stoffen.
Vergunningen en beperkingen
REACH vereist van registranten ( producenten) om te garanderen dat de stof veilig is voor gebruik, en
een speciale vergunning is vereist voor zeer gevaarlijke stoffen. Er zijn verbodsbepalingen of
beperkingen voor het gebruik van stoffen die onaanvaardbare risico’s opleveren. Alleen met een
specifieke vrijstelling kan met deze groep stoffen worden gewerkt.
TSCA vereist dat de Amerikaanse Environmental Protection Agency (EPA) aantonen dat stoffen met
onverantwoord grote risico’s alleen in zeer beperkte produktie volumes kunnen worden ingezet.
Er zijn, met betrekking tot het produceren en op de markt brengen van gevaarlijke stoffen veel
verschillen in wet- en regelgeving tussen de VS en Europa. Om via ‘vrije’ handel van chemicaliën over
en weer mogelijk te maken, zal ofwel de VS dan wel Europa zijn wetgeving moeten aanpassen. Als we
de doelstelling van REFIT erbij pakken, lijkt het erop dat Europa vooral zijn beschermende wetgeving
zal moeten opgeven, met als gevolg dat werknemers slechter af zijn en meer worden blootgesteld
aan gevaarlijke stoffen.
Het dossier kwartstof (silica)
De regulering van kwartstof dient eveneens ter illustratie van de uiteenlopende regelgeving
processen die van kracht zijn in Washington en Brussel. Beroepsmatige blootstelling aan kwartstof
(kristallijn silica) komt vaak voor op de bouw en maritieme locaties tijdens het snijden, zagen, slijpen,
boor activiteiten. Werknemers kunnen longziekten ontwikkelen en gevallen van silicose zijn
uiteindelijk fataal.
In de VS, zijn de geldende normen voor het gebruik van silica veertig jaar oud. Gebaseerd op
informatie uit 1968, worden hoge niveaus van blootstelling toegestaan en ontbreken voorzieningen
voor training van werknemers en controle op blootstellingsniveaus. In 2013 stelde de Occupational
Safety & Health Administration Labor Department voor om de blootstellingslimiet ( grenswaarde)
met 50% te verlagen. Tot op heden is geen echte actie ondernomen en in 2014 is de overheid nog
steeds bezig met het uitvoeren van openbare hoorzittingen waarbij verschillende
belanghebbenden de zaak weten uit te stellen. Het Internationaal Agentschap voor Kankeronderzoek
(IARC) heeft kristallijn silica als een kankerverwekkende stof geclassificeerd.
Verschillende EU-lidstaten hebben maatregelen genomen om de blootstelling aan kristallijn silica te
verminderen door het opstellen van grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling (OEL).
Bovendien, artikel 139 van het EG-Verdrag geeft de sociale partners het recht om te onderhandelen
op dit gebied, en daardoor is er in 2006 is een overeenkomst door 16 Europese
werkgeversorganisaties en twee Europese vakbondsfederaties ondertekend( de brancheorganisaties
voor de chemische en metaalindustrie), waardoor een snelle uitvoering van concrete maatregelen
ter vermindering blootstelling van werknemers aan kristallijn silica stof mogelijk werd.
De Europese overeenkomst is verre van perfect . Maar het bevorderen van veiliger alternatieven en
deze te promoten wordt toch gezien als een positieve uitkomst van de sociale dialoog; in Europa zijn
werknemers over het algemeen dus beter af en worden er minder werknemers blootgesteld aan
kwartstof. Zoals uit dit voorbeeld van kristallijn silica blijkt, sluiten beide regulerende benaderingen
van de VS en Europa niet op elkaar aan. Economische aspecten zijn hier concurrerend met de
veiligheid van werknemers als ondergeschikte factor. Samenwerking tot goede regulering zal geen
pure technische exercitie zijn. Wat hier moet worden bevorderd is een benadering die gericht is op
het verhogen Amerikaanse normen ( in dit geval het verlagen van de grenswaarde) teneinde een
hoog niveau van bescherming te waarborgen.
Onderzoeken van de mogelijkheden van samenwerking binnen TTIP
Gezien de grote bestaande verschillen tussen de EU- en de Amerikaanse wetgeving, waarbij duidelijk
is dat EU wetgeving wat betreft het niveau van bescherming ten aanzien van chemische stoffen
aanzienlijk hoger ligt, lijkt het vanuit gezondheidskundig perspectief logisch dat EU wetgeving moet
worden gehandhaafd en een diepgaande structurele hervorming van de Amerikaanse chemische
regelgeving moet plaatsvinden.
Als het gaat om beschermende wetgeving, moet een race naar de bodem worden vermeden. In
plaats daarvan moet er serieuze samenwerking komen waarbij formele consultatie van sociale
partners plaatsvindt en waarbij de Advisory Committee on Safety and Health at Work de Europese
Commissie kan adviseren.
REFIT en OSH deregulering in de EU: de weg vrijmaken voor TTIP ?
Gezondheid en veiligheid op het werk wordt geregeld door de Europese Kaderrichtlijn Richtlijn voor
veiligheid en gezondheid op het werk (Richtlijn 89/391 EEG) en de 23 onderliggende Richtlijnen die
van toepassing zijn in alle lidstaten.
In 2006 is de Europese Commissie, met zijn 'betere regelgeving' programma, gestart met een
deregulerings programma waarbij het aanpakken administratieve lasten, vereenvoudiging en
evalueren van de Richtlijnen voorop staat.
Het programma legt de nadruk op het concurrentievermogen en de innovatie. Sociale aspecten
krijgen geen aandacht.
De REFIT Communicatie werd gepubliceerd in 2013. Deze communicatie is gebaseerd op de
raadpleging van het Midden en Kleinbedrijf ( het bleek dat slechts een handjevol bedrijven was
gehoord). De regelgeving inzake chemische stoffen en de gezondheid en veiligheid op het werk
scoorde binnen het MKB hoog als het gaat om ‘belemmerende wetgeving’. Vandaar dat de
Commissie de slogan ‘Think Small First’ gebruik als uitgangspunt: kleine bedrijven mogen geen last
hebben van ‘onnodige’ regelgeving. Wat precies wordt bedoeld met ‘onnodig’ blijft onduidelijk.
REFIT geclassificeerd de Kaderrichtlijn 89/391 / EEG van de Raad en de 23 samenhangende richtlijnen
als verouderd , waarbij een evaluatie hard nodig is, om te bekijken of de regelgeving te verlaagt en
vereenvoudigd kan worden. Dit was de eerste keer in de geschiedenis van de EU dat de 24 EUrichtlijnen in 27 lidstaten werden geëvalueerd. Het werd duidelijk dat, als gevolg van deze beslissing,
de Commissie de voorgenomen verscherping van regelgeving ten aanzien van chemische stoffen zou
worden staken.
Op juni 2014 heeft de Commissie haar strategisch kader uitgegeven over veiligheid en gezondheid
op het werk 2014-2020, met zeven prioritaire doelstellingen, waaronder 'vereenvoudiging van de
bestaande wetgeving waar geschikt om onnodige administratieve lasten te elimineren, met behoud
van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van werknemers en veiligheid '(2014c
Europese Commissie). Dit viel samen met aankondiging van de gezamenlijke EU-VS-doelstelling van
regulerende samenhang en het elimineren, verminderen of voorkomen onnodige regelgeving.
Betere regelgeving, REFIT , Think Small First en het strategisch kader zijn beleidsinstrumenten die
dezelfde doelstelling delen en zijn in lijn met beleidsontwikkelingen in de VS sinds de vroege jaren
1980 (Vogel 2010). De toekomstige TTIP is gestoeld op dezelfde grondgedachten , met deregulering
hoog op de agenda.
Conclusie en beleid: aanbevelingen
Het TTIP proces zal de EU in hoge versnelling tot deregulering leiden. Gezien de grote bestaande
verschillen tussen de EU en de VS in verschillende wettelijke sectoren, zullen belangrijke vragen zijn
‘hoe een gemeenschappelijke basis te creëren’ , waar het niveau van bescherming te positioneren’’ ,
en ‘hoe je nieuwe normen van de regelgevende samenwerking vast kan leggen’.
Uitgaande van hetzelfde niveau is het wenselijk dat beide partijen ILO-verdragen met betrekking tot
de gezondheid ratificeren en veiligheid ratificeren; waar een ILO-verdrag al door een van de partijen
is geratificeerd dient de andere partij dat ook te doen alvorens een handelsovereenkomst kan
worden ondertekend. Zo waarborgen de partijen fundamentele rechten van werknemers.
Wettelijke bepalingen ter bescherming van gezondheid op het werk hebben geen zin als bij de
partijen ( VS en EU) de wil en bevoegdheid ontbreekt om te kunnen handhaven . Overheden en
Lidstaten moeten hun eigen bevoegdheden onder geen beding opgeven.
Dit is het hardst nodig bij Internationale handelsovereenkomsten waarbij via een ISDS de
mogelijkheid wordt verleend om ten dienste van multinationals nationale overheden aan te klagen
wanneer zij van mening zijn dat de beschermende regels of normen een bedreiging vormen voor hun
winst of investeringen. ISDS en alle soortgelijke mechanismen die kunnen worden opgezet onder de
TTIP kan de soevereiniteit van de staten en hun belangrijkste bestuursorganen bedreigen die thans
worden beschermd door het Europees Hof van Justitie en de Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie, dat de basis vormt om op hoog niveau beschermende maatregelen te nemen.
Andere vrijhandelsovereenkomsten zoals NAFTA hebben geen aandacht voor de bescherming van
werknemers . De TTIP moet dan wel doen.
Bepalingen over gezondheid en veiligheid moeten niet worden onderworpen aan systemen zoals
ISDS. Dit moet door de partijen worden gegarandeerd en in de tekst van de verdragen tot
uitdrukking komen.
Tot slot, grote delen van de EU-wetgeving inzake gezondheid en veiligheid zijn in gevaar. De weg
effenen voor de TTIP, REFIT en andere evaluatie processen, zal leiden tot een vereenvoudiging of
zelfs regelrechte verwijdering van Arbo-gerelateerde richtlijnen die deel uitmaken van het EU-acquis
, zelfs voordat er een akkoord over de TTIP plaatsvindt.
De Europese Commissie moet zorgvuldige beoordelingscriteria gebruiken bij het bepalen van wat
een 'administratieve last' inhoudt, om ervoor te zorgen dat het resultaat van dit cruciale proces ‘naar
boven’ en niet naar beneden is gericht, dat de openbare orde beschermd, en dat het huidige
wettelijke Arbo-kader wordt gewaarborgd onder de TTIP.
Wim van Veelen, 2015