Op weg naar goed financieel management - PO-Raad

N1.
Plannen
Hoe gaat men
binnen de
organisatie het
gesprek aan
over deze evaluatie?
Naar wie
verantwoordt de
organisatie
zich over de geleverde
kwaliteit en opbrengsten?
Welke consequenties
heeft
dit voor afspraken
over
taken, bevoegdheden
en
verantwoordelijkheden,
budget verdelingen
en
latere beleidsplannen?
Wat kan geleerd
worden
uit de vorige vragen?
Hoe verhouden
die resultaten
zich tot de ingezette
middelen
en waarom zijn
de budgetten
over- of onderschreden?
Welke doelen zijn
behaald en waarom niet
zijn juist
deze doelen niet
behaald?
Welke doelen zijn
behaald en waarom wel
zijn juist
deze wel doelen
behaald?
Dilemma
Welke geledingen
worden hierbij
op welke
manier betrokken?
Zijn de activiteiten
over de afgelopen
periode (jaar
of meerjaren)
geëvalueerd?
Zijn de doelen
bereikt en de
beoogde resultaten
behaald over de
afgelopen periode?
Hoe verhoudt de
doelverwezenlijking
zich tot de hoogte
van
de investering
(kosten
baten analyse)?
Welke consequenties
met betrekking
tot beleidskeuzes,
budgetverdelingen,
taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden
heeft
deze evaluatie?
Dilemma
Op weg
naar
goed
financieel
management
Op welke wijze
vormt
deze evaluatie
een
deel van de input
voor de nieuwe
meerjarenstrategie?
Wat zijn onze
gezamenlijke ambities
voor de komende
periode (vier jaar)?
Op basis van welke
fundamenten stellen
we onze doelen
vast
(intuïtie, data-driven,
wetenschap etc.)?
Routekaart
naar
goed
financieel
management
Bevat ons
meerjarenbeleidsplan
ook
een meerjarenbegroting,
een investeringsplan
en een
meerjaren-onderhoudsplan?
P2.
Programmeren
Welke speerpunten
worden opgenomen
in de
beleidskalender
met daarin
de relevante data
voor de
toezichthouders
en de (G)MR?
Wie monitort wie
gedurende
het schooljaar?
Wanneer zijn de
gesprekken
met de schooldirecteuren
over
de afspraken en
de resultaten
uit het SBP en
het schoolplan?
Dilemma
Op welke wijze
is de
planning uit SBP
gekoppeld
aan de beleidskalender,
de schoolplannen
en
beleidsagenda?
Hoe wordt de evaluatie
en de
verantwoording
binnen onze
organisatie georganiseerd?
P3.
Welke bronnen
worden
gebruikt om de
juiste gegevens
en data te verzamelen?
Budgetteren
L5.
Hoe zien de te
verwachten
baten en de doorlopende
lasten (lasten van
ongewijzigd beleid)
eruit?
Evalueren
Welke nieuwe
lasten
lastenverschuivingen en
zijn
er op basis van
de nieuwe
doelstellingen
(afkomstig
uit fase 1 en 2)?
Wie legt in deze
uitvoeringsfase
op welke wijze
informatie vast
die nodig
is voor een latere
evaluatie
en verantwoording?
Op welke wijze
kunnen de
uitkomsten van
baten- en
lastenramingen
op hun
bedrijfseconomische
aanvaardbaarheid
beoordeeld worden?
Dilemma
Op welke wijze
worden
de tussenrapportages
benut om na signalering
van afwijkingen
de
tegenmaatregelen
te melden?
Dilemma
Welke afspraken
zijn gemaakt over
hoe en wanneer
budgethouders
aan
hun leidinggevende
aangeven wat
hun
verklaring is voor
afwijkingen en
wat
hun maatregelen
zullen zijn?
Welk vooraf opgesteld
financieel toetsingskader
gebruikt (dat uitspraken wordt
doet
over de wenselijke
rentabiliteit
en vermogensverhoudingen)?
Welke onderbouwde
afweging
ligt ten grondslag
aan
wenselijke rentabiliteitdeze
en
vermogensverhoudingen?
Welke afspraken
zijn
gemaakt over wie
wanneer tussentijdse,
ongewenste
afwijkingen signaleert?
Hoe wordt in de
tussenrapportages
gerapporteerd
over
de voortschrijdende
doelverwezenlijking,
zodat een beeld
ontstaat van de
verhouding tussen
middeleninzet
en
bereikte opbrengsten?
De Routekaart
Routekaart
naar goed financieel
management is
In hoeverre is
iedereen binnen
de eigen taken
en
verantwoordelijkheden
voldoende op de
hoogte van wat
er gemonitord
moet worden en
welke informatie
hiervoor nodig
is?
R4.
Uitvoeren
En welke plaats
neemt
risicoanalyse hierbij de
in?
Op welke wijze
zijn de
toezichthouders,
de
directeuren, de
staf en
de (G)MR betrokken
bij de vaststelling
en
de toelichting op
de
gemaakte keuzes?
Dilemma
Basisboek bij het project ‘Eerst kiezen, dan delen’
Hoe en wanneer
betrekken we onze
stakeholders in
de
ontwikkeling van
het strategisch
beleidsplan (SBP)?
Op welke wijze
worden de budgetten
aan budgethouders
(scholen, projectleiders, e.d.)
toegekend?
bij het project
‘Eerst kiezen,
ontwikkeld door
Van Beekveld &
Terpstra (www.vanbeekveldenterpstra.n dan delen’
l) in opdracht van
de PO-Raad (www.poraad.nl)
Kan de definitieve
begroting opgesteld
worden en kunnen
op basis van deze
begroting budgetten
vastgesteld worden?
Op weg naar goed financieel management
Colofon
In opdracht van de PO-Raad ontwikkeld door Martine Fuite,
Henk Hendriks, Femke Rood en Suzanne Witteveen van
Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau
Met tekstbijdragen van:
Marcel Verbart
Tekstredactie:
Claudia Smit
Vormgeving en druk:
Thoben Offset Nijmegen
Illustraties:
Marjorie Specht, Ontwerpkantoor
ISBN: 978-90-812040-0-2
© 2011 PO-Raad en Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau
2
Op weg
naar
goed
financieel
management
Basisboek bij het project ‘Eerst kiezen, dan delen’
Inhoud
1.
Voorwoord
7
Leeswijzer
8
3.
Goed financieel management
32
3.1
3.1.1
3.1.2
3.2
3.2.1
3.2.2
Duidelijke definities
Financieel management
Financieel beleid en financieel beheer
Financieel management in ontwikkeling
De interpretatie van de niveaus
De pijlers van goed financieel management
Samenvatting
35
35
37
40
42
43
46
4.
De planning- & controlcyclus
48
4.1
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.3.4
Invloed governancemodel
Voorwaarden voor kwaliteit
Planning & control in de praktijk
Plannen en programmeren
Budgetteren
Uitvoeren
Evalueren en verantwoorden
Samenvatting
50
52
53
54
58
62
63
66
Het belang van een koppeling
van doelen en middelen
10
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
Focus op beheer, ondanks lumpsumfinanciering
Bestuurders verantwoordelijk voor onderwijskwaliteit
Verantwoordingscultuur
Meer met minder
Vermogen onder een vergrootglas
Samenvatting
12
13
14
14
15
16
2.
Sturen op onderwijsopbrengsten
18
5.
Goed financieel management in uw organisatie
68
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.3
2.4
2.5
Kenmerken van opbrengstgericht werken
Richting geven aan opbrengstgericht werken
Duidelijkheid over opbrengsten
Duidelijkheid over opbrengstgericht werken
De ketenbenadering
De rol van verwachtingen
Het maken van onderwijsinhoudelijke keuzes
Samenvatting
20
21
22
22
23
25
27
30
5.1
5.2
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.2.5
5.2.6
Waarom deskundigheidsprofielen?
De deskundigheidsprofielen
Toezichthouder
Bestuurder
Directeur
Controller
Financiële staf
Medewerker
70
72
74
74
75
76
77
78
4
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
5.2.7
5.3
5.4
5.4.1
(G)MR-lid
De deskundigheidseisen aan uw organisatie
Daadwerkelijk verandering realiseren
Stappen voor een betere onderwijskwaliteit
Samenvatting
78
79
79
81
84
6.
Toezicht en medezeggenschap
86
6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3
6.1.4
6.2
6.2.1
6.2.2
Toezicht
Leiden, besturen en toezicht houden
De focus van toezicht
De uitdaging voor bestuurders
De uitdaging voor toezichthouders
Medezeggenschap
Rollen bij beleid
Aandachtspunten
Samenvatting
88
88
89
92
92
94
95
95
98
7.
Scenario’s, risico en vermogen
100
7.1
7.1.1
7.1.2
7.2
7.2.1
7.2.2
7.2.3
7.2.4
7.3
7.3.1
7.3.2
Scenario’s met meerjarig perspectief
Randvoorwaarden
Volgorde
Risico’s en risicomanagement
‘In control’
Omgaan met instrumenten
Omgaan met risico’s
Gecombineerde aanpak
Vermogen
Omvang en samenstelling
Vermogen en risico
Samenvatting
102
103
104
105
107
107
110
110
111
112
113
116
Noten
119
Bijlagen
121
1.
a.
b.
c.
122
122
124
125
Wet- en regelgeving
Wet op het primair onderwijs
Wet medezeggenschap op scholen
Code goed bestuur in het primair onderwijs
2. Deskundigheidsprofielen
127
3. Begrippenlijst
133
Literatuur
140
Woord van dank
143
INHOUD
5
6
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Voorwoord
De maatschappelijke opdracht aan ons allen is ten eerste om zo goed
mogelijk onderwijs te geven, ten tweede om de middelen die we daarvoor krijgen, doelmatig in te zetten. Dat staat centraal in het project van
de PO-Raad: ‘Eerst kiezen, dan delen’. Voor u ligt het basisboek dat de
activiteiten van dit project ondersteunt.
De PO-Raad wil met dit project de schoolbesturen in het primair onderwijs ondersteunen om hun financiële deskundigheid te versterken.
Daarbij gaat het niet zozeer om het bevorderen van financial control,
maar om een versterking van de koppeling tussen de (onderwijs-)
opbrengsten en de inzet van middelen. Ook de manier waarop de
realisatie van die opbrengsten en de inzet van middelen worden
gevolgd, krijgt binnen dit project volop aandacht.
Sinds de invoering van de lumpsum in 2006 hebben onderwijsbestuurders, directeuren en toezichthouders al veel aandacht besteed aan
zorgvuldig financieel beheer. De volgende stap is het verder uitwerken
van een goed financieel beleid: welke bijdrage kan een goed financieel
beleid leveren aan goed onderwijs? Het project nodigt alle betrokkenen
in het primair onderwijs, bestuurders, toezichthouders, directeuren,
controllers en (G)MR-leden, uit stil te staan bij wat ze met de inzet van
financiële middelen willen bereiken en hoe ze de doelenverwezenlijking en de inzet van budgetten op een samenhangende wijze kunnen
bewaken.
Het project ‘Eerst kiezen, dan delen’ bestaat uit verschillende activiteiten, alle gericht op verbetering van de koppeling tussen doelenverwezenlijking en middeleninzet. Een belangrijk onderdeel is een
praktijkgericht trainingsaanbod, dat in de eerste plaats bestemd is voor
eindverantwoordelijken van onderwijsorganisaties (bestuurders en
directeuren – meerpitters en eenpitters), maar tevens (beperkt) toegankelijk voor toezichthouders en ondersteuners. In de trainingen staat de
praktijk van alledag centraal. De focus is gericht op manieren waarop
deelnemers binnen hun eigen organisatie de koppeling tussen doelenverwezenlijking en middeleninzet kunnen versterken. Er is veel ruimte
voor het uitwisselen van ervaringen en het samen beoordelen van
good practices. Met behulp van een digitaal toegankelijk assessment
onderwerpen de deelnemers het financieel management van hun eigen
organisatie aan een kritische beschouwing. Ze staan ook stil bij wat
goed financieel management van mensen vraagt. Juist daarom is er een
expliciete koppeling met de Deskundigheidsprofielen voor financieel
management die in het kader van dit project zijn uitgewerkt.
Dit basisboek speelt een belangrijke rol in dit trainingsaanbod. Het
beoogt zowel een naslagwerk te zijn, als een catalogus van succesvolle
voorbeelden, eenvoudig te vermijden fouten, kritische reflecties en handige verwijzingen. Het bevat alle basisinformatie die u nodig hebt om
het financieel management binnen uw organisatie verder te verbeteren.
Ik wens u veel succes met het werken aan een beleidsrijk financieel
beleid en hoop dat de trainingen en dit basisboek hieraan bijdragen.
Mocht u in het trainingsaanbod of in dit basisboek nog belangrijke
onderwerpen en aandachtspunten missen, laat het ons weten. Uw tips
zijn welkom.
Simone Walvisch
Bestuurslid PO-Raad
VOORWOORD
7
Leeswijzer
Hoofdstuk 4 N behandelt de (her)inrichting van de planning- &
controlcyclus. U vindt er de randvoorwaarden voor een nog betere
koppeling tussen opbrengsten en financieel beleid. Het hoofdstuk
bevat tevens tips voor het aanscherpen van beleidsplannen en voorbeelden van de gevolgen voor begrotingen, tussenrapportages en
bestuursverslagen.
Wat vindt u in dit boek? Onderstaand vindt u een korte
Hoofdstuk 5 N gaat in op wat de koppeling van doelen en financieel management vraagt van u en de mensen in uw organisatie. Het
hoofdstuk behandelt het nut van de ‘Deskundigheidsprofielen financieel management’ en laat zien hoe die profielen kunnen bijdragen
aan bijvoorbeeld de professionele ontwikkeling van uw medewerkers
en de afspraken die u met hen wenst te maken over prestaties en
middeleninzet.
inhoudsbeschrijving van alle hoofdstukken, zodat u eenvoudig
uw weg kunt vinden.
Hoofdstuk 1 N beschrijft kort de argumenten om juist nu weer tijd te
maken voor een betere koppeling tussen de verwezenlijking van (onderwijs)doelen en de inzet van financiële middelen.
Hoofdstuk 2 N besteedt aandacht aan wat opbrengstgericht werken
inhoudt, reikt definities aan en gaat in op de discussies rondom zin en
onzin van opbrengstgericht werken. Het hoofdstuk bevat richtinggevende uitgangspunten en biedt stappenplannen en tips die houvast geven
bij het sturen op opbrengsten binnen uw eigen organisatie.
Hoofdstuk 3 N gaat uitgebreid in op financieel management binnen
het primair onderwijs en hoe de koppeling tussen opbrengstgericht
werken en financieel beleid er in de praktijk uit zou moeten zien. Het
hoofdstuk bevat een uiteenzetting van het ‘normatief kader goed financieel management’.
8
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Hoofdstuk 6 N beschrijft de specifieke rol die medezeggenschapsorganen en toezichthouders spelen bij goed financieel management.
Het hoofdstuk gaat onder meer in op de toenemende gewoonte om
bestuur en management te bevragen op wat zij met de middeleninzet
beogen en de motieven die daarbij een rol spelen.
Hoofdstuk 7 N reikt kennis aan over scenariodenken, risicomanagement en vermogensbeleid. Het hoofdstuk benadert deze thema’s vanuit
het perspectief van financieel management en beperkt zich dus niet tot
een financieel-beheersmatige insteek. Het hoofdstuk is een uitnodiging
om financieel beleid mede te baseren op een meerjarig perspectief, dat
rust biedt en daardoor ruimte schept voor bijvoorbeeld de inzet van
een deel van het aanwezige vermogen voor de verwezenlijking van
onderwijsdoelen.
Noten
De hoofdstukken bevatten overwegend voorbeelden die betrekking
hebben op de situatie in meerschoolse organisaties. Desalniettemin
wordt zo veel mogelijk geprobeerd om – waar nodig – ook aandacht
te besteden aan de specifieke situatie van eenpitters.
In het boek wordt op verschillende manieren aandacht besteed aan
praktijkvoorbeelden. De voorbeelden zijn afkomstig uit de adviespraktijk van de auteurs en de interviews in het kader van dit boek.
Gebruikte citaten zijn, vanwege hun soms gevoelige karakter,
geanonimiseerd.
Naast citaten zijn ook andere bijdragen in het boek opgenomen.
De verschillende bijdragen zijn te herkennen aan de bijbehorende
iconen.
citaten
praktische adviezen
theorie en achtergronden
Waar in dit boek gesproken wordt over ‘directeur’, wordt de eindverantwoordelijke voor één of meer BRIN-nummers bedoeld. ‘Directeur’ kan
derhalve vaak ook gelezen worden als ‘schooldirecteur’, ‘schoolleider’
of ‘schoolmanager’.
Waar in dit boek ‘hij’ staat, kan in algemene gevallen ook ‘zij’ gelezen
worden.
LEESWIJZER
9
1
Het belang
van een koppeling
10
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
U hecht er ongetwijfeld waarde aan dat het financiële management geen
doel op zich is en dat beheersmatige overwegingen niet een te centrale
plek hebben. Iedere bestuurder en directeur streeft naar een middeleninzet
die hout snijdt en dienstbaar is aan goed onderwijs. Een groeiend aantal
onderwijsinstellingen raakt echter financieel in de problemen. En ook
voor anderen is het vaak moeilijk aan de waan van de dag te ontsnappen.
Bestuurders en directeuren zien – bijvoorbeeld bij het plannen en uitvoeren
van noodzakelijke bezuinigingen – dan ook niet altijd kans om tot een
zorgvuldige afweging te komen over verschuivingen in de inzet van de
beschikbare middelen.
van doelen en middelen
11
Maar al te vaak leidt dat tot bezuinigingen volgens de kaasschaafmethode en dat is vanuit onderwijsperspectief meestal niet de juiste
weg. Daarom is het raadzaam koste wat kost tijd in te ruimen voor reflectie en regelmatig de vraag te stellen of het geld wordt besteed aan activiteiten en middelen die echt toegevoegde waarde hebben. Of zorgen
gewoontes en interne weerstanden er misschien voor dat een groot deel
van de middelen min of meer zonder evaluatie langdurig wordt ingezet?
Gelukkig voelt een groot deel van de bestuurders en directeuren zelf
ook de behoefte om tot die reflectie te komen. Dat neemt niet weg dat
zij daarbij wel een steun in de rug kunnen gebruiken.
Een herbezinning op de koppeling tussen doelen en middelen is dus van
belang. Sterker nog, die herbezinning wordt in toenemende mate van u
verlangd of zelfs geëist. Een aantal ontwikkelingen maakt dat u steeds
vaker wordt verzocht tekst en uitleg te geven over uw middeleninzet.
Daarover gaan de komende paragrafen.
De ontwikkelingen die in dit hoofdstuk aan de orde komen, onderstrepen het belang van financieel management en de koppeling van
opbrengstgericht werken en financieel beleid. Ze vormen een legitieme
aanleiding voor een verdere deskundigheidsbevordering van de sector
primair onderwijs op het gebied van financieel management.
1.1 Focus op beheer, ondanks lumpsumfinanciering
In juni 2010 vond er een evaluatie plaats van de lumpsumfinanciering in
het primair onderwijs, die in 2006 was ingevoerd (Regioplan e.a. 2010).
De lumpsumbekostiging biedt scholen de mogelijkheid op basis van
eigen keuzes middelen in te zetten voor de verbetering van de onderwijskwaliteit. Uit de evaluatie blijkt dat de meeste schoolbesturen tevreden zijn over het eigen functioneren en de inrichting van het financieel
management. De onderzoekers stellen echter dat schoolbesturen vooral
gericht zijn op financieel beheer en het voorkomen van tekorten.
12
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Ook constateren ze dat de huidige verdeling van middelen nagenoeg
gelijk is aan de periode vóór de invoering van de lumpsumfinanciering.
Ze menen dat bestuurders en directeuren nog te weinig gebruikmaken
van de mogelijkheid andere keuzes te maken.
Beleid versus beheer
De begrippen ‘financieel beleid’ en ‘financieel beheer’ worden
helaas nog te vaak als synoniemen gebruikt. Zelfs in toonaangevende
publicaties, zoals het rapport van de Commissie Don (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009), wordt regelmatig gesproken
over tekortkomingen in financieel beleid waar tekortkomingen in financieel beheer worden bedoeld. Een helder onderscheid is van belang.
Financieel beleid heeft betrekking op het uitzetten van een koers.
Financiële keuzes worden gemaakt vanuit het besef dat ze aantoonbaar moeten bijdragen aan het verwezenlijken van de doelen van de
instelling. Financieel beleid is in dat opzicht afgeleid van of gekoppeld
aan de meer primaire doelen van de instelling. Dat alles betekent nog
niet dat financieel beleid per definitie ondergeschikt is aan die doelen.
Financieel beleid moet bijvoorbeeld ook bijdragen aan het gewaarborgd voortbestaan van de instelling en kan vanuit dat perspectief ook
de mogelijkheden en onmogelijkheden op andere beleidsterreinen
beïnvloeden. Met andere woorden: het financiële beleid is van invloed
op de beleidsruimte op andere terreinen.
Financieel beheer concentreert zich op het bewaken van de koers en
bestaat uit acties en spelregels die moeten voorkomen dat de inzet
van middelen aan focus verliest, vooraf gestelde grenzen overschrijdt,
nieuwe risico’s veroorzaakt en bestaande risico’s onvoldoende bestrijdt
of verspilling van middelen veroorzaakt.
Financieel management omvat zowel financieel beheer als financieel
beleid. — Bron: M. Verbart 2011.
Financieel management gaat verder dan financieel beheer en impliceert
ook een koppeling tussen het financiële en onderwijskundig beleid.
Volgens de evaluatie van de lumpsumfinanciering ontbreekt deze koppeling nu in veel gevallen. De koppeling dwingt tot een zorgvuldige
afweging van prioriteiten. De vraag wat onderwijsinstellingen met de
kinderen willen bereiken, is hierbij leidend. Zodra deze vraag beantwoord is, kunnen onderwijsinstellingen vanuit een visie op opbrengstgericht werken bepalen welke competenties en formatie nodig zijn,
welke methoden het beste passen bij de doelstellingen en wat dat
betekent voor de inzet en verdeling van financiële middelen. De ontwikkeling van integraal beleid is dus een wezenlijke voorwaarde voor het
koppelen van beschikbare middelen aan onderwijsinhoudelijke doelen.
Een aantal besturen is volgens de evaluatie goed in staat tot het voeren
van een integraal beleid met een meerjarig perspectief. Een groter aantal besturen laat op dit gebied echter nog steken vallen.
1.2 Bestuurders verantwoordelijk voor onderwijskwaliteit
In juli 2007 liet de onderwijsinspectie weten dat ze niet langer alleen de
schoolleiders maar ook de bestuurders zou aanspreken op de kwaliteit
van het onderwijs en de resultaten van de scholen. Die verantwoordelijkheid van bestuurders voor de onderwijskwaliteit werd kracht
bijgezet door de komst van de ‘Wet goed onderwijs, goed bestuur’, die
op 1 augustus 2010 in werking trad. Met die wet beoogt de overheid de
kwaliteit van het onderwijsbestuur, ook bij de toenemende ruimte voor
schoolbesturen, beter te waarborgen. In de wet zijn de minimumeisen
aan de onderwijskwaliteit op scholen voor primair en voortgezet onderwijs vastgelegd. De wet bevat daarvoor wettelijke minimumnormen
voor leerresultaten en daarbij behorende procedurevoorschriften.
Bovendien werd met invoering van de wet het voldoen aan die normen
een voorwaarde voor het ontvangen van rijksbekostiging.
Deze ontwikkelingen maakten het bevoegd gezag – de bestuurders –
expliciet verantwoordelijk voor de kwaliteit en resultaten van het
onderwijs en hebben nu al grote gevolgen voor de sector. Bestuurders
nemen hun verantwoordelijkheid en besteden bijvoorbeeld meer aandacht aan risicomanagement. Het beheersen van risico’s, in de breedste
zin van het woord, leidt bij sommigen tot het uitgebreid verzamelen
van data. Werken met cockpits, managementrapportages en uitgebreide kwaliteitszorgsystemen betekent echter nog niet dat een bestuur
‘in control’2 is.
Bij daadwerkelijke ‘control’ is er sprake van sturing op vooraf gestelde
doelen. Die doelen kunnen betrekking hebben op alle terreinen:
kwaliteitszorg, huisvesting, materiële middelen, personeel en – ook –
financiën. Hierbij is het credo niet ‘meten = weten’, maar ‘willen weten
= meten’. De indicatoren die voor bestuurders relevant zijn, zeggen dus
iets over doelen en doelenverwezenlijking. Financiële informatie heeft
derhalve alleen maar echt waarde als die ook wat zegt over wat er met
de middeleninzet werd beoogd en gerealiseerd. Ofwel: zinvolle financiële informatie helpt bij het sturen en draagt zo bij aan het ‘in control’
geraken.
HET BELANG VAN EEN KOPPELING VAN DOELEN EN MIDDELEN
13
Speurtocht
“We werken bij het vormgeven, uitvoeren en evalueren van ons beleid
volgens het INK-managementmodel. Het ‘Plan, Do, Check en Act’-principe
heeft bij dit alles een prominente plek. Het INK-model helpt ons bij het
benoemen van gewenste resultaten en het ontdekken van mogelijke
belemmeringen (risico’s). Kortom: we proberen steeds duidelijker de te
behalen doelen centraal te stellen (de output) en een goede koppeling
aan te brengen tussen die doelen en de middelen die we inzetten voor de
uitvoering van processen en het wegnemen van risico’s.
We maken werk van wat wij ‘geïntegreerde business control’ noemen.
In die benadering staat het behalen van goede onderwijsresultaten voorop.
Die resultaten bepalen of we straks klanten hebben, of de leerlingenstroom
op peil blijft. De inzet van middelen moet aantoonbaar bijdragen aan die
resultaten en moet waar mogelijk drempels wegnemen. In al onze rapportages en evaluaties moet daarom geprobeerd worden om een link te leggen
tussen ingezette middelen, weggenomen risico’s en de juist daardoor
behaalde resultaten. We zijn eigenlijk continu op zoek naar een zo goed
mogelijke, integrale afstemming tussen beleidsplannen, begrotingen en
managementrapportages. Het is onze speurtocht naar het zo veel mogelijk
zichtbaar maken en houden van de relatie tussen de resultaten uit onze
winst- en verliesrekening en de door ons behaalde doelen.”
— Citaat algemeen directeur
14
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
1.3 Verantwoordingscultuur
Het onderwijs kent in toenemende mate een verantwoordingscultuur.
Zo bevat de ‘Code goed bestuur in het primair onderwijs’ bepalingen
over het stellen van heldere, strategische doelen en het afleggen van
verantwoording over het al dan niet behalen daarvan (PO-Raad 2010).
Ook aan de GMR en de interne toezichthouder worden bestuurders
geacht verantwoording af te leggen over de behaalde onderwijsresultaten en middeleninzet. De ontwikkeling van ‘tell me – show me’
naar ‘tell me – prove me’ is in het onderwijs duidelijk waar te nemen.
Financieel management speelt in de verantwoording een belangrijke rol. Bestuurders hebben de taak inzichtelijk te maken met welke
middelen welke resultaten worden behaald. Dat gaat verder dan
verantwoording over een positief of negatief financieel resultaat onder
de streep. Bestuurders moeten zich ook verantwoorden over de effectiviteit van de middeleninzet en de gemaakte financiële keuzes.
Dat vraagt om een koppeling tussen opbrengstgericht werken en financieel beleid; de gemaakte financiële keuzes moeten worden afgezet
tegen de behaalde onderwijsresultaten.
1.4 Meer met minder
Veel onderwijsinstellingen worden geconfronteerd met een krimpend
budget. Zo moeten schoolbesturen in krimpregio’s met minder middelen minimaal dezelfde kwaliteit blijven leveren om het onderwijsaanbod
op peil te houden. Ook de plannen rondom Passend Onderwijs betekenen voor veel onderwijsorganisaties dat ze flink moeten bezuinigen.
Bezuinigen is niet eenvoudig, maar soms maakt men van de nood een
deugd. Een teruggang in baten kan een goede aanleiding zijn om de
effectiviteit van de middeleninzet nog eens kritisch onder de loep te
nemen.
Als organisaties moeten bezuinigen stelt dat bestuurders voor allerlei
dilemma’s. Ze willen de best mogelijke keuze maken, maar moeten bij
dit alles tevens rekening houden met de opvattingen en belangen van
bijvoorbeeld de GMR en vakbonden. Ook zijn bestuurders vaak gebonden aan sociale statuten, cao’s, enzovoort. Alleen als bestuur en directie
een glashelder verhaal hebben over de richting van de interne bezuinigingen en de relatie met onderwijskwaliteit, is er kans op draagvlak.
Juist als bestuurders zich in tijden van financiële schaarste gedwongen
met budgetten moeten bezighouden, is het belangrijk dat onderwijsinhoudelijke keuzes de basis vormen voor het financiële beleid.
Beleidsarme bezuinigingen verdienen nooit de voorkeur.
Verder lezen
Regioplan Beleidsonderzoek & Ernst & Young Advisory (2010), Lumpsum
PO in de praktijk. Slotevaluatie en onderzoek kwaliteit financieel
management, 14 juni.
Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (2009), Financieel
beleid van onderwijsinstellingen, 29 september.
PO-Raad (2010), Code goed bestuur in het primair onderwijs.
1.5 Vermogen onder een vergrootglas
Ten slotte is het nodig dat bestuurders een visie ontwikkelen
ten aanzien van de omvang en functie van het binnen hun organisatie aanwezige vermogen. De Commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen, ook wel ‘Commissie Don’ genoemd, onderzocht
in 2009 de financieringsstructuur van instellingen in verschillende
onderwijssectoren en concludeerde dat er bij een groot aantal instellingen (te) veel geld op de plank ligt (Commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen 2009). Dat vermeende of echte vermogenssurplus
is aanleiding voor veel discussies en voedt bij velen de overtuiging dat
dit vermogen desnoods dan maar verplicht alsnog moet worden ingezet
voor onderwijs. Het is daarom van groot belang dat besturen in het
primair onderwijs zelf met een goeddoordachte visie komen op de inzet
van vermogen, anders keert de wal het schip.
Het doel van het vermogen moet in dit verband breder zijn dan alleen
het opvangen van risico’s. Zeker bij meer omvangrijke vermogens is het
van groot belang dat bestuur en directie aangeven hoe ze delen van het
vermogen in de toekomst op een zo goed mogelijke wijze inzetten voor
onderwijsdoelen.
HET BELANG VAN EEN KOPPELING VAN DOELEN EN MIDDELEN
15
Samenvatting
hoofdstuk 1
Financiële professionalisering urgenter dan ooit
Financieel management is geen doel op zich. De inzet van middelen
moet dienstbaar zijn aan goed onderwijs. Zowel onderwijsbestuurders
als – interne en externe – stakeholders zijn zich daarvan in toenemende
mate bewust, spannen zich daarvoor in en sturen daarop aan.
Tegelijkertijd wijst onderzoek uit dat schoolbesturen nog vooral gericht
zijn op financieel beheer en het voorkomen van tekorten. Een stevige
koppeling tussen financieel en onderwijskundig beleid ontbreekt veelal.
Willen bestuurders de koppeling van middeleninzet en onderwijsdoelen
tot stand brengen, dan moeten ze daarvoor tijd vrijmaken. Tijd voor
reflectie: worden de middelen besteed aan activiteiten en zaken die
daadwerkelijk toegevoegde waarde hebben? Uit gewoonte, door tijdgebrek of vanwege interne weerstanden komt deze vraag echter niet
altijd op tafel.
16
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Ontwikkelingen
Een aantal ontwikkelingen vergroot de urgentie om op dit gebied
serieuze stappen te zetten:
• met de invoering van de ‘Wet goed onderwijs, goed bestuur’ in 2010
zijn bestuurders nadrukkelijk verantwoordelijk geworden voor de
onderwijskwaliteit. Dat heeft geleid tot een toenemende aandacht
voor risicomanagement. Maar hoe gedegen soms ook, dat wil niet
automatisch zeggen dat bestuurders ‘in control’ zijn (ofwel: ‘kunnen
sturen’). Financiële informatie is pas van waarde als die ook inzicht
biedt in wat er met de middeleninzet werd beoogd en of dat is
bereikt;
• het onderwijs kent steeds meer een verantwoordingscultuur.
Financieel management speelt daarin een belangrijke rol. Bestuurders
moeten zich daarbij niet alleen verantwoorden over het resultaat
‘onder de streep’, maar ook over de effectiviteit van de middeleninzet
en hun financiële keuzes;
• juist in tijden van financiële schaarste (bijvoorbeeld door
bezuinigingen of teruglopende leerlingenaantallen) is het van
belang dat onderwijsinhoudelijke keuzes ten grondslag liggen
aan financieel beleid. Een krimpend budget geeft niet voor niets
vaak aanleiding om extra kritisch naar de middeleninzet te kijken.
Beleidsarme bezuinigingen en ad hoc-maatregelen verdienen
vanzelfsprekend niet de voorkeur. Een stevig onderbouwd verhaal
over de inzet van financiële middelen, met een heldere koppeling
naar onderwijsdoelen, biedt de grootste kans op draagvlak;
• veel onderwijsinstellingen hebben een vermogenssurplus,
constateerde de Commissie Don in 2009. Volgens de heersende
opinie is dat onacceptabel. Bestuurders die niet willen dat anderen
bepalen op welke wijze dit vermogen wordt aangewend, kunnen
daartoe beter zelf beleid ontwikkelen.
HET BELANG VAN EEN KOPPELING VAN DOELEN EN MIDDELEN
17
2
18
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Sturen op
onderwijsopbrengsten
Het thema opbrengstgericht werken kan in het primair onderwijs op veel
belangstelling rekenen. Zowel van de politiek als het werkveld. Zo vormt
opbrengstgericht werken een speerpunt in de ‘Kwaliteitsagenda Primair
Onderwijs’, Scholen voor Morgen, die voormalig staatssecretaris Dijksma
samen met de sector voor de periode 2007–2011 opstelde (Ministerie
van OCW 2007). Deze agenda is gericht op het duurzaam verbeteren
van onderwijskwaliteit en daarin is een belangrijke rol weggelegd voor
opbrengstgericht werken.
19
Uit onderzoek blijkt dat opbrengstgericht werken de leerprestaties van
leerlingen vergroot en de effectiviteit van het onderwijs verbetert (zie
bijvoorbeeld: Inspectie van het Onderwijs 2010). De inspectie noemt
opbrengstgericht werken de sleutel tot succes op sterke scholen. Op
sterke scholen is sprake van een betere analyse en interpretatie van
gegevens over de ontwikkeling van leerlingen. Daarnaast worden hier
de effecten van het onderwijs en de zorg zorgvuldiger nagegaan.
Het begrip ‘opbrengstgericht werken’ wordt inmiddels te pas en te
onpas gebruikt en dat wekt bij sommigen irritatie op. Ook het duidelijke
accent op ‘meten = weten’ valt niet bij iedereen op voorhand in goede
aarde.
Reden genoeg om nog een stil te staan bij hoe opbrengstgericht werken
bijdraagt aan de verzakelijking van het onderwijs en wat deze manier
van werken nu eigenlijk kenmerkt.
Opbrengstgericht werken volgens de inspectie
Doelen stellen, zicht hebben op leerresultaten, planmatig en
resultaatgericht werken zijn essentieel voor het bereiken van zo hoog
mogelijke opbrengsten voor alle leerlingen. Als een school systematisch
en doelgericht werkt aan het maximaliseren van de prestaties van haar
leerlingen, is er sprake van opbrengstgericht werken.
— Bron: Inspectie van het Onderwijs 2010.
Verzakelijking
“In zekere zin leiden de ontwikkelingen op het gebied van governance
inderdaad tot een verzakelijking van het onderwijs. Ik draag hier als
bestuurder ook zelf aan bij. De inspectie en mijn raad van toezicht verwachten het een en ander van mij. Dit leidt bij mij ook tot andere verwachtingen
ten aanzien van de directeuren binnen onze stichting. De vraag is of dat
erg is. Die trend zien we natuurlijk terug in de hele maatschappij. Die komt
niet uit de lucht vallen en was wat mij betreft ook broodnodig op sommige
punten.” — Citaat bestuurder
2.1 Kenmerken van opbrengstgericht werken
De kern van opbrengstgericht werken is volgens vrijwel alle deskundigen dat de betrokkenen binnen het onderwijs zich in hun taakuitvoering
laten sturen door de uitkomsten van een systematische evaluatie van
de behaalde onderwijsresultaten/leeropbrengsten. Bij een opbrengstgerichte werkwijze worden altijd de volgende stappen cyclisch
doorlopen:
•
•
•
•
•
het stellen van doelen;
het inrichten van het onderwijsprogramma en -proces;
het in kaart brengen en houden van opbrengsten/leerresultaten;
het analyseren van die opbrengsten/resultaten;
het nemen van beslissingen: aanpassingen aanbrengen in de instructie, het programma en indien nodig de doelen bijstellen;
en
• waar nodig de inzet van de beschikbare financiële middelen aanpassen/verschuiven, zodat noodzakelijke verbeteringen kunnen worden
geïmplementeerd.
20
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Zaaien leidt niet altijd tot oogsten
Politici zien het onderwijs als een snoeiharde economische
productiefactor. Zij kijken er bedrijfseconomisch naar en gaan ervan uit
dat met doelgericht, planmatig werken de beste opbrengsten behaald
worden. Alle leraren weten dat deze redenering vaak mank gaat. In
het onderwijs is time maar gedeeltelijk money. Niet elke minuut kan
namelijk effectief besteed worden, omdat leerprocessen in golven van
inspanning en ontspanning verlopen en ook nog eens voor elke leerling
verschillend zijn. Zaaien leidt niet altijd tot oogsten en resultaten
ontstaan soms door toevalligheden. Achter het planmatig streven naar
hogere opbrengsten zit het illusoire beeld van de maakbare mens of
maatschappij. — Bron: R. Berends 2011.
2.2 Richting geven aan opbrengstgericht werken
Opbrengstgericht werken heeft altijd de in de vorige paragraaf
genoemde kenmerken. Dat betekent echter niet dat er slechts één weg
naar Rome leidt of dat voor de inrichting van opbrengstgericht werken
slechts één blauwdruk beschikbaar is. Zo is het aan de organisatie zelf
om de doelen te kiezen. Bij die keuze kan de organisatie zich vanzelfsprekend laten leiden door eigen overwegingen en ervaringen, mits ze
daarbij tegelijk op een navolgbare wijze rekening houdt met oordelen
van de inspectie en andere toezichthouders en stakeholders.
Het richting geven aan de inhoud en vorm van opbrengstgericht werken, vraagt vanaf het begin al om maximale duidelijkheid en focus.
Leren van het leren van leerlingen
“Wij proberen opbrengstgericht werken niet moeilijker te maken dan
het is. Wat ons betreft gaat het om het ‘leren van het leren van leerlingen’.
Niet meer en niet minder. En daarvoor maken we gebruik van alles wat we
tot onze beschikking hebben, van observaties tot toetsgegevens. Dat gaat
dus ook verder dan de zogenaamde basisvaardigheden. Uiteindelijk gaan
we de realisatie van al onze ambities ten aanzien van het onderwijs op deze
manier na. Grofweg maken we op schoolniveau aan de hand van onze
bevindingen vervolgens aanpassingen op de volgende gebieden:
• instructie;
• klassenmanagement;
• leermiddelen;
• actieve leertijd;
• professionalisering.
Wij merken overigens telkens opnieuw dat collectieve deskundigheidsbevordering meer effect heeft dan de individuele scholing die onze mensen
volgen. Zeker ten aanzien van de ontwikkeling van opbrengstgericht
werken viel dit op. Hiervoor is een gemeenschappelijke taal nodig. Ook om
elkaar uiteindelijk te kunnen aanspreken op de uitvoering van het werk en
de resultaten hiervan.” — Citaat directeur
STUREN OP ONDERWIJSOPBRENGSTEN
21
2.2.1 Duidelijkheid over opbrengsten
Bij het vormgeven van opbrengstgericht werken binnen een organisatie
is het in de eerste plaats van belang dat er eenduidigheid bestaat over
wat onder onderwijsopbrengsten wordt verstaan. Gaat het daarbij puur
om de basisvaardigheden taal, lezen en rekenen? Of valt bijvoorbeeld
ook de sociaal-emotionele ontwikkeling van leerlingen daaronder? Ziet
u de creatieve vorming van leerlingen als opbrengst? En, zo ja, hoe meet
u die dan?
Onderwijsopbrengsten kunnen dus verdergaan dan wat de inspectie
van het onderwijs verwacht. Het betreft alle zaken die de onderwijsinstelling als waardevol beschouwt. Binnen een schoolbestuur met een
divers onderwijskundig palet (met bijvoorbeeld zowel traditioneel als
vernieuwend onderwijs) pleit dit dan ook voor differentiatie tussen de
scholen als het om de onderwijskundige ambities gaat.
2.2.2 Duidelijkheid over opbrengstgericht werken
Ook de term ‘opbrengstgericht werken’ blijkt in de praktijk nog vaak
verduidelijking te behoeven. Het is belangrijk ook hierover helder te
zijn. Een veelgebruikte definitie voor opbrengstgericht werken is: het
systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van de prestaties van scholen. Maar, is dit ook wat u binnen uw organisatie verstaat
onder ‘opbrengstgericht werken’? Welke rol spelen toetsen hierin? En
welke afspraken maakt u hierover? Ontwikkel binnen uw organisatie een
gezamenlijke taal.
22
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Alles wat waardevol is
De maatschappelijke opdracht die een onderwijsorganisatie voor
zichzelf ziet, is afhankelijk van diverse zaken, zoals de kenmerken van
de leerling- en ouderpopulatie, het voedingsgebied, de denominatie
et cetera. Als het goed is heeft de maatschappelijke opdracht effect op
de onderwijsopbrengsten en -resultaten waarop de organisatie stuurt.
Een stichting die zichzelf als opdracht geeft om in groep 8 gelukkige
kinderen af te leveren, stuurt op andere opbrengsten dan een stichting
die zo hoog mogelijke Cito-scores wil behalen. De laatstgenoemde
stichting zal wellicht meer waarde hechten aan de ontwikkeling van
basisvaardigheden, terwijl de eerstgenoemde stichting mogelijk meer
stuurt op het welzijn van leerlingen en hun talentontwikkeling. Dat kan
impliceren dat ze meer aandacht heeft voor bijvoorbeeld resultaten op
het gebied van creatieve of lichamelijk vorming.
2.3 De ketenbenadering
Binnen de ketenbenadering geldt dat iedereen, op elk niveau binnen de
onderwijsorganisatie, zijn eigen verantwoordelijkheid heeft als het gaat
om het sturen op opbrengsten. Toezichthouders, bestuurders, directeuren
én leraren dienen allen zicht te hebben op de volgende thema’s:
Hoe kom ik aan
informatie?
2
Welke informatie
heb ik nodig?
1
3
Hoe duid ik
de informatie?
4
5
Hoe beïnvloed ik
de opbrengsten?
Wat is nodig
om succesvol
te zijn?
De vijf stappen van opbrengstgericht werken (H. Klifman & M. Fuite 2010)
Welke informatie heb ik nodig?
Opbrengstgericht werken begint op elk niveau (leraar, directeur, bestuurder, toezichthouder) met het bepalen van de informatiebehoefte. Welke informatie (kengetallen, resultaten, ervaringen) heb
ik op mijn niveau nodig om mijn verantwoordelijkheid te nemen?
Informatie is iets anders dan een hoeveelheid willekeurige gegevens.
De informatiebehoefte loopt sterk uiteen. Een toezichthouder heeft een
geheel andere verantwoordelijkheid dan een leraar. Toch heeft iedereen
informatie nodig om te kunnen vaststellen of datgene wat voor hem
wezenlijk is of zou moeten zijn, ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd.
1
Welke informatie heb ik nodig vanuit mijn functie?
De informatiebehoefte met betrekking tot onderwijsresultaten
wisselt naargelang de functie. Onderstaand vindt u enkele suggesties
voor de functies van toezichthouder, bestuurder, directeur en leraar.
Een toezichthouder heeft behoefte aan informatie over:
• de kwaliteit en opbrengsten van de individuele scholen en het
collectief daarvan;
• kwaliteitszorgsystemen en kwaliteitsbewustzijn;
• de maatschappelijke functievervulling van de individuele scholen.
Een bestuurder heeft behoefte aan informatie over:
• de leerlingenaantallen en de ontwikkeling daarvan;
• de leerresultaten per school op basis van de Cito-eindscore en de
intelligentietoets, afgezet tegen de sociaal-culturele afkomst van de
leerlingen;
• de positie van leerlingen aan het begin van het derde jaar voortgezet
onderwijs afgezet tegen het advies in groep 8;
• het welbevinden van leerlingen.
STUREN OP ONDERWIJSOPBRENGSTEN
23
Een directeur heeft behoefte aan informatie over:
• de leerresultaten per groep op basis van de Cito-eindscore en de
intelligentietoets, afgezet tegen de sociaal–culturele afkomst van de
leerlingen;
• de positie van leerlingen aan het begin van het derde jaar voortgezet
onderwijs afgezet tegen het advies in groep 8;
• het welbevinden van leerlingen.
Hoe duid ik de informatie?
Als de informatie is verkregen, volgt de duiding. Het is belangrijk
vooraf te bepalen wat de beoordelingscriteria zijn. Wanneer is iets goed
genoeg? Hoe definiëren we uitstekend, goed, voldoende en onvoldoende? Daarbij kan uiteraard gebruik worden gemaakt van de zelf geformuleerde ambities en doelstellingen, maar ook van inspectienormen,
interne benchmarks of landelijke gemiddelden.
3
Een leraar heeft behoefte aan:
• voortgangsgegevens van individuele leerlingen, cognitief en sociaal;
• voortgangsgegevens van de groep als geheel, cognitief en sociaal.
Hoe kom ik aan informatie?
Is eenmaal bekend welke informatie nodig is, dan moeten betrokkenen uiteraard ook bepalen hoe ze aan de gewenste informatie komen.
Ook hierin zien we grote verschillen tussen functies. Voor de hand ligt
dat een betrokkene zijn informatie haalt bij de eerstvolgende functie
onder hem. Een toezichthouder ontvangt in dat scenario zijn informatie
dus van het bestuur. Zo werkt het echter niet altijd. In de praktijk is het
niet ongebruikelijk dat de toezichthouder periodiek schoolbezoeken
aflegt en derhalve ook informatie verkrijgt van directeuren, leraren en
leerlingen. In kleinere organisaties zien we zelfs dat de toezichthouder
inspectierapporten van de scholen opzoekt en naslaat; iets wat in grotere organisaties veel minder snel zal gebeuren. De manier waarop informatie wordt verzameld en soms ook de plaats waar die vandaan komt,
zijn sterk afhankelijk van de omvang van de onderwijsorganisatie.
2
24
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Informatie duiden: een voorbeeld
Een bestuurder kan informatie duiden door:
• schoolplannen als referentie te gebruiken;
• het jaarplan als referentie te gebruiken;
• na te gaan wat de bijdrage is aan de collectieve ambities van de
onderwijsorganisatie.
Hoe beïnvloed ik de opbrengsten?
Om te sturen op opbrengsten is het nodig in beeld te hebben
welke acties op welk niveau kunnen worden ondernomen om de
opbrengsten te verhogen. Een bestuurder heeft andere beïnvloedingsmogelijkheden dan een toezichthouder. En leerkrachten hebben
uiteraard andere handelingsmogelijkheden dan hun directeur. Een
goed beeld van de beïnvloedingsmogelijkheden op elk niveau helpt
handelingsverlegenheid te doorbreken, rolvastheid te bevorderen en
het handelingsrepertoire van eenieder te vergroten.
4
Beïnvloedingsmogelijkheden
De beïnvloedingsmogelijkheden van betrokkenen in onderwijsorganisaties verschillen per functie. Onderstaand vindt u een aantal
beïnvloedingsmogelijkheden van bestuurders en toezichthouders.
Beïnvloedingsmogelijkheden van bestuurders:
• directeuren om SMART-doelstellingen vragen;
• afspraken maken in managementcontracten;
• managementrapportages becommentariëren;
• sturen op budget (doelen en middelen verbinden);
• individuele gesprekken met directeuren;
• sturen met POP’s;
• peergroups formeren;
• schoolcoach inzetten;
• periodiek schoolvergelijkingen verspreiden en bespreken;
• medezeggenschapsorganen raadplegen;
• met schoolteams in gesprek gaan;
• mobiliteit directeuren bevorderen.
Beïnvloedingsmogelijkheden van toezichthouders:
• nadere informatie vragen;
• adviezen geven;
• kwaliteit van het bestuurlijk handelen controleren en bevorderen;
• agenderen en bespreken van de verslagen van het managementteam
met de bestuurder;
• agenderen en bespreken van inspectierapporten met de bestuurder
inclusief diens oordeel over de rapporten;
• functionerings- en beoordelingsgesprekken bestuur;
• onthouden van goedkeuring voor documenten als het jaarplan
en de begroting;
• informele beleidsavonden organiseren;
• garanties eisen voor aantoonbare resultaten.
Wat is nodig om succesvol te zijn?
Om succesvol te zijn is het nodig middelen ter beschikking te
stellen. Als duidelijk is vastgesteld welke opbrengsten centraal moeten
staan, wordt het tijd om na te gaan hoe hun realisatie het best kan worden bewerkstelligd. Wat is er eigenlijk nodig om juist daar successen te
boeken? Wat betekent dat voor de inzet van (jaar)middelen of vermogen? En hoe kan de toekenning van extra geld of een verschuiving in de
toedeling van bestaande budgetten bijdragen aan dat succes?
Geld is in deze niet de oplossing, maar een verschuiving van de budgetinzet kan de betrokken medewerkers wel de mogelijkheid verschaffen
om werk te maken van de geambieerde doelen en opbrengsten.
5
Opbrengstgericht werken slaagt in de praktijk beter als er binnen een
schoolbestuur ruimte is voor een echte ketenbenadering. Die ketenbenadering zorgt ervoor dat leraren, IB’ers, directeuren, bestuurders
en interne toezichthouders – ieder vanuit hun eigen specifieke verantwoordelijkheid – worden gestimuleerd om mede invulling te geven aan
opbrengstgericht werken.
Voor een succesvolle implementatie van opbrengstgericht werken
vragen ook verwachtingenmanagement en de kunst van het keuzes
maken om aandacht.
2.4 De rol van verwachtingen
Iedereen die een beetje thuis is in het primair onderwijs, kent het effect
van het uiten van hoge verwachtingen. Leraren kunnen de leerresultaten van leerlingen verbeteren door hoge verwachtingen van hen te
hebben en die uit te spreken. Ook is inmiddels bekend dat er een nog
effectievere manier is: ervoor zorgen dat leerlingen zelf hoge verwachtingen van hun leerprestaties hebben. Hoge verwachtingen en het uiten
hiervan spelen ook een belangrijke rol bij het sturen op opbrengsten.
STUREN OP ONDERWIJSOPBRENGSTEN
25
Het effect van hoge verwachtingen is niet alleen van toepassing op de
interactie tussen leraren en leerlingen, maar op de interactie tussen
alle functies binnen een onderwijsorganisatie. Ook voor bestuurders
geldt bijvoorbeeld dat het uitspreken van hoge verwachtingen mensen
tot betere prestaties kan brengen. En ook voor toezichthouders is het
van belang dat ze hoge verwachtingen uitspreken ten aanzien van de
verlangde basiskwaliteit.
Opbrengstgericht werken begint met het uitspreken van een ambitie
ten aanzien van de resultaten. Om effectief op opbrengsten te sturen
is het wel van belang dat de ambities binnen een organisatie intern
consistent zijn. Daarnaast helpt het om helder te zijn over de eisen
aan de rapportages waarin verslag wordt gedaan van de realisatie van
opbrengsten.
Maar… wat is een goede ambitie?
Twee jaar na de fusie kondigde het college van bestuur aan te
gaan focussen op het verhogen van de onderwijsopbrengsten.
Met de scholen en de raad van toezicht werd hier ook al langer over
gesproken en ook bij hen bestond behoefte aan richtinggevende
ambities ten aanzien van de leerresultaten. Gemakkelijk was het echter
niet om tot een goede doelstelling te komen. Nadat het thema tijdens
verschillende vergaderingen en bijeenkomsten was besproken, kwam
er witte rook uit het bestuursbureau. ‘Geen zwakke scholen binnen de
stichting!’ luidde de nieuwe doelstelling. Trots op het bereikte resultaat,
presenteerde de voorzitter van het bestuur deze doelstelling aan de
raad van toezicht. Die reageerde echter verbaasd: “Dus wat beloven
jullie aan de kinderen en hun ouders? Geen zwak onderwijs?!”
Zo moet het dus niet! Gelukkig zijn andere scholen ambitieuzer.
Wat zijn uw verwachtingen?
Hoge verwachtingen spelen een essentiële rol op alle niveaus.
De volgende vragen kunnen helpen bij het verhelderen van uw eigen
verwachtingen ten aanzien van opbrengstgericht werken:
• welke verwachtingen heb ik van wie?
• op welke manier uit ik die?
• welke ambitie hebben wij als bestuur?
• hoe kan ik aantonen dat dit een hoge ambitie is?
• is deze ambitie voor alle scholen gelijk of is het nodig om hierin te
differentiëren?
• hoe verloopt de communicatie hierover?
26
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Een provincie in het oosten van het land kende in 2007 geen zwakke
scholen, maar excellente scholen waren er ook niet. Alle reden voor
een verbeterimpuls aan het onderwijs. Het doel was om vijftien procent
van de scholen die volgens de inspectie voldoende kwaliteit leverden,
binnen drie jaar te laten excelleren. De schoolbesturen en de provincie
stelden middelen beschikbaar voor de scholen die deze uitdaging
aandurfden. Dat leidde tot een enorme energieboost. De focus op de
‘gewone’ school werd als verfrissend ervaren in tijden waarin verhoudingsgewijs vaak de meeste aandacht en de meeste middelen aan
zwakke scholen worden besteed.
2.5 Het maken van onderwijsinhoudelijke keuzes
Onderwijsinhoudelijke beleidskeuzes kunt u baseren op diverse soorten
informatie. Er zijn feitelijk vijf mogelijke invalshoeken:
1. door wetenschappelijk onderzoek aangedragen argumenten
(evidence based);
2. analyse van zelf verzamelde gegevens (data driven);
3. evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten;
4. eigen intuïtie;
5. wat anderen voorschrijven.
1. Wetenschappelijk onderzoek
Iedereen die in het onderwijs werkt, heeft kennis tot zijn beschikking
over wat volgens wetenschappelijk onderzoek werkt en wat minder
goed werkt. Er is immers veel onderzoek gedaan naar de effectiviteit van
onderwijs. Heel bekend zijn bijvoorbeeld de bevindingen van Michael
Fullan en Robert Marzano. De uitkomsten en aanbevelingen van dergelijke onderzoeken kunnen een grote rol spelen bij het maken van strategische keuzes tussen verschillende onderwijskundige alternatieven.
Onderzoek beter benutten
“Het Nederlandse onderwijs maakt veel te weinig gebruik van
wetenschappelijke informatie over de effectiviteit van onderwijs. Informatie
over de kwaliteit van verschillende lesmethoden wordt bijvoorbeeld
nauwelijks verspreid, terwijl sommige lesmethoden aantoonbaar slechter
zijn dan andere. Toch zijn er nog honderden scholen die van deze methoden
gebruikmaken. We zouden er veel aan hebben als dit soort kennis beter
verspreid en benut werd!” — Citaat organisatieadviseur
2. Analyse eigen data
Waarschijnlijk beschikt u ook over allerlei gegevens over de onderwijsprocessen en leerresultaten binnen uw organisatie. Een analyse van die
gegevens kan veel zeggen over wat werkt en wat niet. Wellicht verklaart
zo’n analyse niet helemaal HOE iets werkt (in tegenstelling tot echt
wetenschappelijk onderzoek), maar ze laat wel zien OF iets werkt. Door
zelf de effecten van keuzes te meten, worden de resultaten van beleid
steeds beter zichtbaar. Bij een dergelijke data driven – of meetgestuurde – benadering zijn meetresultaten de basis voor keuzes ten aanzien
van het onderwijsprogramma en het onderwijsproces.
3. Evaluatie doelstellingen en resultaten
De evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten kan uiteraard ook een basis vormen voor onderwijsinhoudelijke keuzes. Informatie
over wat wel en niet heeft gewerkt binnen de eigen organisatie kan leidend
zijn bij de keuze voor nieuwe interventies en strategieën. Inzetten op successen uit het verleden en hetgeen deze successen mogelijk heeft gemaakt,
heeft vaak een positieve en activerende werking.
4. Intuïtie
Innovatieve ideeën ontspruiten niet altijd aan wetenschappelijk onderzoek of uit eigen meting verkregen bewijs. Niet zelden speelt bij het
maken van beleid ook de intuïtie van een leraar, directeur of bestuurder
een grote rol. Aan een intuïtieve keuze ligt geen bewuste en getoetste
redenering ten grondslag. Het is een keuze op basis van gezond verstand en soms jarenlange ervaring.
STUREN OP ONDERWIJSOPBRENGSTEN
27
5. Wat anderen voorschrijven
Het is ook niet ongebruikelijk om onderwijsinhoudelijke keuzes te
baseren op de wensen, adviezen en eisen van bijvoorbeeld de inspectie,
de interne toezichthouder of een externe adviseur. Ook dat kan een
wijs besluit opleveren. Zeker als het alternatief bestaat uit niets doen.
Uiteraard zijn ook in dit geval het bestuur en de directie eindverantwoordelijk voor het besluit en de resultaten daarvan.
Het verdient aanbeveling uw keuzes vanuit zo veel mogelijk invalshoeken te beschouwen, wat in de praktijk in zekere mate ook gebeurt. Een
zo compleet mogelijk beeld van relevante argumenten en informatie zal
u het beste in staat stellen tot een goede afweging en keuze te komen.
Intuïtief, dus onverstandig?
Uitgaan van intuïtie kan wel degelijk een verstandig besluit
opleveren. Intuïtie gaat vaak samen met onbewuste kennis of ontastbare kennis (van het Engelse tacit knowledge). Het betreft bijvoorbeeld
handelingen of routines. In deze context wordt ook wel gesproken
over bookwise versus streetwise. De individuele kennis van iemand die
streetwise is, is moeilijk overdraagbaar. Overdracht vindt meestal plaats
door interactie. Intuïtie is dus zeker niet hetzelfde als willekeur, ondoordachtzaamheid of wichelroedeloperij.
28
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Onderzoek toont bijvoorbeeld aan dat het verkleinen van de klassengrootte geen direct effect heeft op de kwaliteit van het onderwijs (Hattie
2009). Toch nemen veel directeuren intuïtief het besluit de grootte van
de klas te beperken als daar naar verhouding veel leerlingen zitten die
meer aandacht nodig hebben. Zo’n besluit is dus niet evidence based en
moet wellicht nog eens tegen het licht worden gehouden.
Realiseert u zich wel dat de ene benadering niet per definitie beter is
dan de andere. Belangrijker is dat u kiest, dat u uw inhoudelijke en de
bijbehorende financiële keuzes beargumenteert en dat u dus ook duidelijk kunt maken waarop u uw keuzes baseert.
Verder lezen
Inspectie van het Onderwijs (2011), Opbrengsten, maak er werk van!
Inspectie van het Onderwijs (2010), Opbrengstgericht werken in het
basisonderwijs. Een onderzoek naar opbrengstgericht werken bij rekenenwiskunde in het basisonderwijs.
Thema opbrengstgericht werken (2010), in: Basisschoolmanagement,
24(10).
H. Klifman & M. Fuite (2010), Weten en verbeteren. Informatiecanon
opbrengstgericht werken in het primair onderwijs, Van Beekveld &
Terpstra.
STUREN OP ONDERWIJSOPBRENGSTEN
29
Samenvatting
hoofdstuk 2
Het is aan organisaties zelf om eigen doelen vast te stellen en te bepalen
wat zij nu eigenlijk precies verstaan onder opbrengsten en opbrengstgericht werken. Ontwikkel daarvoor een gezamenlijke taal:
Maximale prestaties
Ketenbenadering
‘Het systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van de
prestaties’: aldus luidt een veel gehanteerde definitie van opbrengstgericht werken. In essentie komt het erop neer dat alle betrokkenen
zich in de taakuitvoering laten sturen door de uitkomsten van een systematische evaluatie van behaalde resultaten/opbrengsten.
Met de zogeheten ketenbenadering kunt u effectief invulling geven aan
opbrengstgericht werken. Dat wil zeggen dat betrokken op alle niveaus
in de organisatie – van leraren tot toezichthouders – mede invulling
geven aan opbrengstgericht werken en daarbij allen de volgende stappen doorlopen:
Geen blauwdruk
• betrokkenen bepalen hun informatiebehoefte. Informatie is meer
dan een willekeurige verzameling gegevens. Het gaat om gegevens
die zodanig zijn bijeengebracht en gepresenteerd dat er betekenis
aan kan worden toegekend en die bruikbaar zijn voor het sturen op
opbrengsten;
• betrokkenen bepalen hoe ze aan de gewenste informatie komen;
• betrokkenen duiden de informatie. Zij bepalen vooraf op basis
waarvan ze informatie beoordelen;
• betrokkenen inventariseren hoe ze kunnen bijdragen
aan het verbeteren van opbrengsten. Zicht op de
beïnvloedingsmogelijkheden kan handelingsverlegenheid
doorbreken, rolvastheid bevorderen en ieders handelingsrepertoire
vergroten;
• betrokkenen stellen vast wat nodig is om succesvol te zijn. Wat
betekenen de geambieerde opbrengsten bijvoorbeeld voor de inzet
van (jaar)middelen of vermogen?
Hoewel het te ver gaat om te spreken van een blauwdruk, verloopt een opbrengstgerichte werkwijze altijd volgens een aantal
standaardstappen:
•
•
•
•
•
doelen stellen;
inrichten onderwijsprogramma en -proces;
opbrengsten/resultaten in kaart brengen en houden;
opbrengsten/resultaten analyseren;
beslissingen nemen (aanpassingen in de instructie of het programma
en eventueel het bijstellen van doelen);
• waar nodig de inzet van financiële middelen aanpassen.
30
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
• wat verstaat u onder onderwijsopbrengsten? U kunt daarbij denken
aan zeer uiteenlopende zaken die uw onderwijsinstelling als
waardevol beschouwt;
• wat verstaat u onder opbrengstgericht werken? Is de definitie aan het
begin van deze samenvatting ook passend voor uw organisatie?
Andere succesfactoren
Twee laatste belangrijke succesfactoren voor een effectieve, opbrengstgerichte werkwijze hebben betrekking op verwachtingenmanagement
en de kunst van het kiezen.
Opbrengstgericht werken begint met het uitspreken van verwachtingen
(ambities). Stel die ambities niet te laag en spreek ze uit. Dat zal de
gerealiseerde resultaten positief beïnvloeden.
U kunt onderwijsinhoudelijke keuzes baseren op wetenschappelijk
onderzoek (evidence based), zelf verzamelde gegevens (data driven),
evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten, uw eigen
intuïtie, voorschriften van anderen of een combinatie hiervan. Het een
is niet per definitie beter dan het ander. Het gaat erom dat u kiest, dat
u uw keuze kunt beargumenteren en dus ook duidelijk kunt maken
waarop u uw (inhoudelijke en financiële) keuzes baseert.
STUREN OP ONDERWIJSOPBRENGSTEN
31
32
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
3
Goed financieel
management
Een weldoordacht financieel management is een belangrijke voorwaarde
voor het goed functioneren en voortbestaan van onderwijsinstellingen. Dit
hoofdstuk behandelt verschillende facetten van goed financieel management.
In paragraaf 3.1 vindt u heldere definities van financieel management, financieel
beleid en financieel beheer; begrippen die in de praktijk soms willekeurig door
elkaar worden gebruikt. Ook leest u hierin uit welke zes stappen financieel
management bestaat en hoe financieel management zich vertaalt naar de cyclus
van beleidsplannen binnen een onderwijsorganisatie. Paragraaf 3.2 beschrijft
de vier niveaus van financieel management. Financieel management op het
hoogste niveau bevat een nadrukkelijke koppeling van doelen en middelen.
In paragraaf 3.2 leest u ook op welke pijlers dit hoogste niveau van financieel
management rust. Deze vijf pijlers vormen het ‘normatief kader voor goed
financieel management’.
33
Met de invoering van de lumpsumfinanciering in 2006 kregen besturen
en scholen meer autonomie en keuzevrijheid om middelen gericht(er) in
te zetten en zo de (onderwijskundige) doelstellingen te realiseren en de
onderwijskwaliteit te verbeteren. Toch wil, kan of durft niet iedere instelling die toegenomen vrijheid te benutten.
Sommige instellingen vinden dat de keuzevrijheid binnen de lumpsumfinanciering marginaal is en wijzen er voortdurend op dat meeste lasten
meerjarig vastliggen. Andere worden geplaagd door de financiële zorgen van alledag en vinden niet de tijd of moed om de inzet van financiële middelen eens grondig te evalueren en waar nodig te veranderen.
Zij benadrukken doorgaans de huidige tekorten of onzekerheden in de
bekostiging.
Voor deze standpunten is wel enig begrip op te brengen. Toch is het
in ieders belang om de middeleninzet in het onderwijs regelmatig te
evalueren. Is bijvoorbeeld niet juist schaarste een goede reden om stil te
staan bij de vraag of de beperkt beschikbare middelen wel zo effectief
mogelijk worden ingezet? En is het niet opvallend dat sommige instellingen met slechts beperkte verschuivingen in hun middeleninzet toch
betere onderwijsresultaten weten te boeken? Ook kleine ingrepen zetten soms zoden aan de dijk.
Ook buiten de onderwijssector gaan er achter begrotingen en financiële
kaderstellingen gewoontes schuil en wordt niet altijd gecontroleerd
of een eerder gekozen besteding ook nu en in de toekomst wel het
beste resultaat oplevert. Financieel management kent gewoontes en
(voor)oordelen, die soms een belangrijk deel van de middeleninzet
bepalen. Iedere bestuurder en directeur zou zelf de verantwoordelijkheid moeten nemen voor een regelmatige reflectie op gemaakte
financiële keuzes en zich daarbij telkens weer de vraag moeten stellen:
“Draagt de huidige inzet van middelen op de best mogelijke wijze bij
aan het bereiken van onze (onderwijs)doelen?”
34
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Weinig speelruimte
“Keuzevrijheid in de besteding van middelen? Nee, die ervaar ik niet
zozeer. Ik merk dat ik binnen mijn werkzaamheden zo weinig financiële
speelruimte heb, dat ik vrijwel geen eigen keuzes kan maken. De personele
lasten bepalen al zo’n zeventig tot tachtig procent van de bestedingen. Tel
daar de kosten voor huisvesting, lesmethoden en voorzieningen bij op... Ja,
je wilt toch ook nog wat reserves opbouwen voor lastige tijden. Nee, ik zou
niet goed weten waar ik die ruimte om eigen keuzes te maken, zou kunnen
vinden.” — Citaat algemeen directeur
Patronen doorbreken
“Tja, ik merk wel dat het lastig kan zijn hoor, om zelf echt gerichte
keuzes te maken over de middelen. Maar binnen ons bestuur lukt het wel.
Dat hebben we voor elkaar gekregen door veel bewuster stil te staan bij de
verdeling van de middelen. Door continu vraagtekens te zetten bij bepaalde
(zo dachten we) vaststaande geldstromen. We stellen elkaar voortdurend
de vraag: ‘Waarom besteden we deze middelen op deze manier?’ Kijk,
bepaalde middelen worden al jaren op dezelfde manier besteed. Dat kan
zo zijn omdat het de juiste keuze is, maar het kan ook komen doordat we
het met z’n allen zo gewend zijn. En die patronen doorbreken we nu. Door
te reflecteren op de inzet van middelen en meer bewuste keuzes te maken.
Zo hebben we de afgelopen jaren sterk ingezet op het verlagen van het
ziekteverzuim. Dat leidde tot een half procent minder ziekteverzuim binnen
het gehele bestuur. Dat had een groot effect op het vervangingsfonds
waardoor we voor 0,4 fte een P&O’er hebben kunnen toevoegen aan ons
stafbureau.” — Citaat bestuurder
Een dergelijke vraag kunnen anderen overigens ook stellen. De invoering van lumpsumfinanciering, decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit (wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’),
scheiding van toezicht en bestuur, de uitkomsten van onderzoeken
naar de kwaliteit van financieel management in het PO (bijvoorbeeld:
Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009, Regioplan
e.a. 2010), de nieuwe rol van de Inspectie van het Onderwijs bij het
beoordelen van financiële posities, de toenemende betrokkenheid van
vakbonden, belangengroepen en GMR: al die ontwikkelingen leiden
ertoe dat besturen en directies van onderwijsinstellingen steeds vaker
wordt verzocht om tekst en uitleg te geven over financieel beleid en
financiële keuzes.
veel personeel in dienst en het bestuur zag zich na enkele jaren dan ook
gesteld voor een financieel miljoenentekort. Een tekort dat om drastische maatregelen vroeg. Het personeelsbestand moest binnen een paar
jaar met tientallen medewerkers worden teruggebracht, wat betekende
dat er geen plek meer was voor invallers en dat medewerkers die met
vervroegd pensioen gingen, niet werden vervangen. De financiële
tekorten werden gecompenseerd vanuit de reserves, waarover het
bestuur gelukkig wel beschikte. De inspectie volgde de zaak op de voet,
want hoewel de tekorten financieel konden worden gecompenseerd, is
het niet meer dan logisch dat een dergelijke ontwikkeling ook daar de
alarmbellen doet rinkelen.
Besturen en directies staan meer dan ooit voor de taak werk te
maken van een goed financieel beleid en een goed financieel beheer
en daarbij aan te geven hoe de inzet van middelen bijdraagt aan
het bereiken van (onderwijs)doelen en het realiseren van goede
onderwijsopbrengsten.
3.1 Duidelijke definities
Miljoenentekort
Draagt de inzet van middelen op de best mogelijke manier bij aan
de realisatie van onze doelen?
De vraag lijkt zo voor de hand te liggen, maar er zijn onderwijsinstellingen die zich deze vraag niet of veel te laat stellen. Dat kan enorme
consequenties hebben. Het kan natuurlijk leiden tot financiële problemen, maar bijvoorbeeld ook onrust bij het personeel veroorzaken en
imagoschade teweegbrengen. Zo was er enige tijd geleden een bestuur
dat al enkele jaren geconfronteerd werd met een gestage terugloop
van het leerlingenaantal. Deze ontwikkeling vergde een heroverweging
van de strategie en een daaraan aangepaste herziening van de middeleninzet. Maar het betreffende bestuur liet dat helaas na. Er bleef te
3.1.1 Financieel management
Financieel management is het geheel van activiteiten, processen en
spelregels dat ervoor moet zorgen dat een organisatie de beschikbare
middelen zo inzet, dat ze haar doelstellingen behaalt. Financieel
management is dus gericht op het bereiken van doelen. Een organisatie
kan haar doelen bereiken door een evenwichtige combinatie van sturing, beheersing en verantwoording.4 De nadrukkelijke focus op doelenverwezenlijking maakt dat goed financieel management per definitie
dienstbaar is aan opbrengstgericht werken.
Het denken én praten over financieel management in onderwijsinstellingen vraagt om eenduidige definities. Definities die bijvoorbeeld
duidelijk maken dat management control iets anders is dan financial
control3, en dat financieel beleid over andere zaken gaat dan financieel
beheer.
Succesvol financieel management kenmerkt zich door het cyclisch doorlopen van een zestal stappen (zie figuur op de volgende pagina).
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
35
1.
Vertalen van
doelstellingen
(beleid) in financiële
consequenties.
2
Beoordelen van deze
consequenties op hun
aanvaardbaarheid.
3.
Opstellen van definitieve
ramingen en omzetten
in budgetten.
4.
Bewaken van de inzet
van middelen.
5.
Afleggen van
verantwoording over
toewijzing en inzet van
middelen.
6.
Evalueren van de
inzet van middelen
op effectiviteit
en efficiëntie
(opbrengsten).
Stappen in financieel management (Verbart 2005).
Door de zes stappen in bovenstaande figuur te doorlopen kan een
onderwijsinstelling zorgen voor een goede koppeling van de inzet van
middelen en de (onderwijs)doelen. De aanpak kan nog nader worden
uitgewerkt in een heldere planning- & controlcyclus. Daarover gaat
hoofdstuk 4.
Van wezenlijk belang in deze cyclus voor financieel management zijn
het inzichtelijk maken van doelstellingen, het volgen van de middeleninzet en de daarmee behaalde prestaties, en de evaluatie, zodat kan
worden bepaald wat goed gaat en wat beter kan. Bij financieel management moet u dus niet alleen oog hebben voor de efficiëntie, maar ook
voor de effectiviteit van uitgaven.
Efficiëntie betreft de relatieve of absolute omvang van de inzet van
(financiële) middelen en houdt derhalve nauw verband met kostenbeheersing. Effectiviteit heeft betrekking op de mate waarin met
de inzet van middelen de gestelde doelen daadwerkelijk worden
gerealiseerd.
36
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
In een tijd waarin het onderwijs zich gesteld ziet voor de uitdaging met
minder geld tot goede beleidsresultaten te komen, verdient juist effectiviteit volop aandacht.
Verstand van beleid én geld
“Beleid maken kost geld en met geld kun je beleid maken. Beleid
en geld hebben heel veel met elkaar te maken en kennen veel overlap.
Wanneer je verstand hebt van beleid én geld, kun je betere keuzes maken en
betere prioriteiten aanbrengen voor de eigen schoolontwikkeling. Wanneer
je drie beleidsdoelen hebt vastgesteld van gelijke relevantie en de één
vraagt om een veel grotere middeleninzet, dan moet je keuzes maken. Het
gaat niet alleen om efficiëntie, maar ook om effectiviteit: wat levert iets op
in relatie tot de investering? Het is dus van belang verstand te hebben van
beleid én geld.” — Citaat directeur
Liever wat onrust
“Ik ben een groot fan van een duidelijke financiële lijn. Het uitgangspunt bij ons is dan ook dat iedere school een sluitende exploitatie heeft,
ook al moet er bij sommige scholen iets bij uit ons gemeenschappelijke
solidariteitsfonds. Toch zie ik dat juist mijn beste schooldirecteuren bij dit
alles de grens opzoeken. Zij hebben allerlei ideeën over wat anders moet of
wat om extra uitgaven vraagt. Onze bomen groeien niet tot in de hemel,
maar ik heb die houding liever dan dat een directeur altijd geld overhoudt,
voortdurend quitte speelt door een gebrek aan ideeën of telkens maar
met de kaasschaaf bezuinigt. Liever wat onrust, dan een te grote stilte.
Die onrust leidt in ieder geval tot een bezinning op effectiviteit.” — Citaat
bestuurder
3.1.2 Financieel beleid en financieel beheer
Goed financieel management rust op twee pijlers: financieel beleid en
financieel beheer. Het zijn twee begrippen met een geheel andere betekenis. Onderling uitwisselbaar zijn ze zeker niet.
• Financieel beleid
Bij financieel beleid gaat het om het uitzetten en het waar nodig tijdig
bijstellen van een koers, gericht op het bereiken van de doelstellingen
van een organisatie. Een organisatie maakt keuzes vanuit het besef
dat die bijdragen aan het realiseren van de geformuleerde doelen.
Financieel beleid is dan ook sterk gekoppeld aan – of afgeleid van –
de primaire doelen van een instelling.
Financieel beleid krijgt onder andere een vertaling in:
•
•
•
•
Beleidsdoelstellingen
Strategisch plan
Effectiviteit
Management control
Jaarplan en -budget
Uitvoering en verantwoording
Twee pijlers: effectiviteit en efficiëntie (Verbart 2005).
Efficiëntie
Financiële control
meerjarig strategisch beleid en meerjarenbegroting;
bestuurlijk jaarplan en beleidsagenda;
schoolplan en meerjarenbegroting;
jaarplan en jaarbegroting.
Daarnaast besteden hopelijk ook bestuursverslagen en tussenrapportages aandacht aan doelen, de verantwoording over het wel of niet
behalen van die doelen en de daarmee gemoeide middeleninzet.
• Financieel beheer
Financieel beheer concentreert zich op het bewaken van de koers en
bestaat uit acties en spelregels die moeten voorkomen dat de inzet
van middelen aan focus verliest, vooraf gestelde grenzen overschrijdt,
nieuwe risico’s veroorzaakt, bestaande risico’s onvoldoende bestrijdt
of verspilling van middelen veroorzaakt.
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
37
Financieel beheer krijgt onder andere een vertaling in:
•
•
•
•
•
•
•
de inrichting van administraties;
de vastlegging van financiële mutaties;
het opstellen van financiële ramingen;
het opstellen van uitputtingsoverzichten;
het signaleren van onder- of overschrijdingen;
het bewaken en handhaven van budgetdiscipline;
het ontwerpen en invoeren van de administratieve organisatie en
interne beheersing.
Goed financieel beheer vereist specifieke financiële expertise.
Die expertise is niet altijd aanwezig binnen het bestuur zelf. Daarom
is de uitvoering hiervan soms belegd bij interne of externe specialisten. Indien dat het geval is binnen uw onderwijsinstelling – u heeft als
bestuurder bepaalde onderdelen uitbesteed – dan is een waarschuwing
op zijn plaats. Immers, wat u ook uitbesteedt, u dient zelf te allen tijde
over voldoende kennis (op hoofdlijnen) te beschikken om uw – extern
belegde – vraag/opdracht te specificeren. Vervolgens dient u ook in
staat te zijn om de geleverde producten of diensten te beoordelen en
controleren.
Indien u niet over deze kennis beschikt dan dient u geen specialisten
in te schakelen, maar mensen die u kunnen helpen om op een hoger
abstractieniveau uw vraag te beantwoorden, zodat de specificatie van
uw vraag, controle en beoordeling wel mogelijk worden.
38
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Financieel management
Financieel beleid
Financieel beheer
• Het uitzetten en zonodig tijdig bijstellen
van de koers gericht op het bereiken van
doelstellingen van de organisatie.
• Het bewaken van de koers van de
organisatie;
• het uitvoeren van acties en het formuleren
van spelregels gericht op het vasthouden
van de focus in de organisatie;
• bewaken van grenzen;
• inventariseren van risico’s en het
tegengaan van verspilling van middelen
Het gaat hierbij om het geheel van
organisatorische processen die ervoor zorg
dragen dat financiële middelen effectief en
efficiënt worden ingezet bij het realiseren
van organisatiedoelen.
Het gaat hierbij om de administratieve
organisatie waarin alle financiële
handelingen verlopen via administratieve
procedures, welke zijn vastgesteld in een
financieel systeem e.d.
• Aandacht voor beleid én beheer
Financieel beheer staat bij veel schoolbesturen centraal. De focus ligt
op het begroten en beheersen van de inzet van middelen. Zeker in de
huidige financiële situatie krijgen deze meer beheersmatige activiteiten
prioriteit.
Niet alleen financieel beheer, maar ook financieel beleid verdient echter
de nodige aandacht binnen onderwijsinstellingen. Het is van belang
beide onderdelen een duidelijke plaats te geven in de organisatie.
Hoewel in begrotingen en beleidsplannen wel voorbeelden te vinden
zijn van de koppeling tussen doelstellingen en middelen, lijkt het er
toch vaak op dat onderwijsinstellingen op financieel gebied worden
geregeerd door de waan van de dag. Ook de breed gedragen opvatting
dat het overgrote deel van de middeleninzet bij voorbaat vastligt en de
keuzevrijheid (daardoor) beperkt is, speelt hierbij nog een grote rol.
Gebrekkige koppeling beleid en financiën
Over het algemeen kunnen we zeggen dat er door de onderzochte schoolbesturen sterk wordt gestuurd op kostenbeheersing en
het voorkomen van overschrijdingen in de exploitatie. Er wordt veelal
gestreefd naar een sluitende exploitatie waarin geen grote overschotten
of tekorten voorkomen. Daarbij ligt de aandacht vooral op het voorkomen van tekorten. Overschotten worden als minder negatief ervaren.
De koppeling tussen het beleidsproces en het financiële proces is
maar zelden of in beperkte mate zichtbaar in de begroting. In de
bovenschoolse begrotingen van grotere besturen is dit inmiddels wel
vaker het geval. Hierin worden in dat geval middelen gereserveerd voor
bovenschoolse beleidsspeerpunten. Toch is ook op bestuursniveau nog
maar beperkt sprake van een koppeling van het beleidsproces en het
financiële proces. — Bron: Regioplan e.a. 2010.
Investeren in vernieuwing
“In 2007 besloten wij het eens anders aan te pakken. Bij de geplande
nieuwbouw van een van onze zestien scholen kozen we ervoor die in te
richten als pilot vernieuwingsschool. We hadden een bredeschoolconcept
voor ogen. Open van 7 uur ’s ochtends tot 7 uur ’s avonds. We doorbraken
daarbij ook de traditionele klassenstructuur. In plaats daarvan richtten we
leerlingenunits in van gemiddeld honderd leerlingen. In drie jaar tijd vroeg
deze andere organisatievorm 3 fte extra in vergelijking met onze oorspronkelijke formatie, een investering van ongeveer 120.000 euro per jaar dus.
Maar… de kosten gaan voor de baten.
Het vernieuwende onderwijs heeft in de nieuwbouwwijk, zoals wij voorzagen,
meer leerlingen aangetrokken. Ook heeft de school onze goede naam in de
regio bestendigd. Als belangrijkste overweging gold echter dat de vernieuwingsschool directeuren en leraren weer nieuw perspectief bood. En dat is
de grootste opbrengst van het project: nieuw perspectief op het onderwijs
bij alle medewerkers en nieuw perspectief op hun eigen loopbaan binnen de
stichting. Om deze slag te maken was een investering van ongeveer vier ton
nodig. Het ziet er nu naar uit dat we die, zoals gepland, binnen de komende
vijf jaar hebben terugverdiend.” — Citaat bestuurder
Beheer en beleid verdienen beide een rol in het financieel management
in organisaties. Het een kan niet zonder het ander.
Is er wel aandacht voor beheer, maar niet voor beleid, dan is het helder
waar alle middelen aan worden uitgegeven, maar zijn deze uitgaven
‘going concern’. We doen wat we altijd doen. Niets gaat echt fout,
maar ook gaat niets echt goed. Beheer zonder beleid resulteert in het
ontbreken van enige verbinding tussen inhoud en middelen.
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
39
Is er sprake van beleid zonder beheer, dan resulteert dit in het continu
ad hoc inspringen op de meest actuele ontwikkelingen en het ontbreken van een langdurige en stabiele koers.
Beheer en beleid kennen beide een cyclisch proces, maar ze verschillen
qua inhoud en tijdslijn. Beheer kent een tijdslijn van één (boek)jaar en
is grotendeels onafhankelijk van de sector. Bij beheer draait het om een
overzichtelijke begroting, periodieke overzichten en een jaarafsluiting.
Accountantscontroles, wettelijke regels, protocollen en autorisaties
spelen een wezenlijke rol.
Beleid kent een meerjarig perspectief en een (veronderstelde) periodieke herziening. Financieel beleid gaat niet alleen over de (mate van)
doelenverwezenlijking, maar ook over de vraag of doelen voldoende
helder zijn en eventueel bijstelling behoeven op basis van de resultaten. Financieel beleid hangt samen met risicoanalyses en scenario’s
(zie hoofdstuk 7).
4.
Het realiseren van
organisatiedoelstellingen
3.
Meerjaarlijkse
financiële beheersing
2.
Jaarlijkse
financiële beheersing
1.
Financiële registratie
Vier niveaus van financieel management (Regioplan e.a. 2010).
3.2 Financieel management in ontwikkeling
Goed financieel management is geen sinecure en het vraagt tijd en
aandacht om dat tot ontwikkeling te brengen. Daarbij doorloopt u
doorgaans meerdere fasen. Hiernaast vindt u een voorbeeld van een
dergelijke, doorlopende ontwikkeling.
Binnen niveau 1 staan de financiële registratie en rapportage van
inkomsten en uitgaven centraal.
Binnen niveau 2 ligt de focus op het sluitend maken van de jaarlijkse
exploitatie. Het draait daarbij om de financiële beheersing van de
middelen en het (daardoor) realiseren van een sluitende jaarlijkse
begroting.
40
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Niveau 3 wordt gekenmerkt door het tot stand brengen van meerjarenperspectief. Om een meerjarige beheersing van de financiën te realiseren, maken instellingen veelal gebruik van een meerjarenbegroting.
Binnen niveau 4 staat niet langer de financiële beheersing centraal,
maar is de organisatie gefocust op het realiseren van haar doelstellingen. Onderwijsinstellingen die zich binnen dit vierde niveau bevinden,
maken gebruik van een meerjarenbegroting die een nadrukkelijke
koppeling bevat van strategische doelen en de daarvoor noodzakelijk
geachte middeleninzet.
De meeste onderwijsinstellingen bevinden zich volgens de onderzoekers (Ernst & Young, 2011) binnen het eerste of tweede niveau van dit
model. Ze focussen vooral op financiële beheersing en het streven naar
een sluitende exploitatie. De aandacht is gericht op het voorkomen van
tekorten.
Doordat deze onderwijsinstellingen overschotten over het algemeen
als minder negatief beschouwen, zijn ze doorgaans geneigd tot een
conservatieve begrotingstendens (Commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen 2009). Daaraan kleven risico’s.
Een van die risico’s is dat financiële middelen, hoewel ze beschikbaar
zijn, niet worden aangewend voor de verbetering van de onderwijskwaliteit. Een ander risico van conservatief begroten is dat de betreffende onderwijsinstellingen kaasschaafbezuinigingen doorvoeren,
zonder dat duidelijk is of het zo bereikte financiële evenwicht niet te
zeer ten koste gaat van onderwijsopbrengsten. Ten slotte bestaat ook
het risico dat onderwijsinstellingen die conservatief begroten, het eigen
vermogen te weinig durven inzetten om (tijdelijk of langdurig) ruimte te
reserveren voor extra uitgaven.
Kleine besturen als potentiële risicofactor
“Ik kan geen wetenschappelijk bewijs aandragen, maar in de praktijk
zie ik dat het financiële risico van kleine besturen beduidend groter is dan
van grote besturen. Als zich onverwachte financiële tegenvallers voordoen
of er sprake is van andere ontwikkelingen met aanzienlijke financiële consequenties, dan hebben kleine besturen immers niet zoveel speelruimte. Ook
is er binnen kleinere besturen vaak sprake van een meer beperkte professionaliteit op het gebied van bijvoorbeeld financiën. Grotere besturen hebben
toch vaak meer kennis en deskundigheid op dit gebied in huis, waardoor
risico’s verkleind worden. Dat is niet altijd zo. Er zijn ook kleine besturen die
hun zaken prima op orde hebben. Maar in zijn algemeenheid kan ik dit toch
wel constateren.” — Citaat begeleider (zeer) zwakke scholen
Niet inzetten van vermogen vereist onderbouwing
Vermogen ontstaat door middelen niet in te zetten en daarvoor
moeten allerlei goede – en niet alleen bedrijfseconomische – redenen
zijn. Instellingen moeten bereid zijn om aan iedereen die daarom vraagt,
verantwoording af te leggen over hun vermogensbeleid. Bijvoorbeeld
door antwoord te geven op de volgende vragen:
• is ons vermogen wellicht te hoog omdat we de door ons als noodzakelijk beschouwde risicobuffer te veel baseren op een optelsom van
risico’s, terwijl risico’s zich zelden tegelijkertijd manifesteren?
• doen we recht aan de financiële behoeften van het heden wanneer
we vermogen wegzetten voor behoeften in de toekomst? Moeten
we bijvoorbeeld een bezuiniging doorvoeren als er tegelijkertijd een
vermogen aanwezig is dat boven een geobjectiveerde norm ligt?
• laten we – door het niet of onvoldoende inzetten van vermogen –
kansen liggen om ons onderwijs en onze markpositie te verstevigen en
daardoor ook in zakelijke zin een goed fundament te leggen?
— Bron: Goedhart e.a. 2011.
Financiële voorzichtigheid is goed, maar vraagt wel om een heldere
afweging van enerzijds de voordelen van financiële terughoudendheid
en anderzijds het effect op de onderwijsopbrengsten.
Naarmate een school of bestuur zich beweegt richting niveau 3 of
niveau 4 verschuift de focus in onder meer plannen en begrotingen naar
het realiseren van organisatiedoelstellingen. Onderwijsinstellingen moeten zich – door hogere eigen ambities en een toenemende druk om ook
over het succes van de middeleninzet verantwoording af te leggen –
steeds meer richten op heldere, vooraf geformuleerde beleidsdoelen.
Niveau 4 is daarom de meest wenselijke situatie en derhalve de norm
voor goed financieel management.
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
41
3.2.1 De interpretatie van de niveaus
Het model voor financieel management op bladzijde 42 kan onbedoeld
het misverstand in de hand werken dat onderwijsinstellingen altijd
eerst een bepaald niveau met succes moeten voltooien, voordat ze
de overstap kunnen maken naar een volgend (hoger) niveau. Dat zou
betekenen dat besturen en directies pas werk kunnen maken van een
goede verbinding tussen (meerjaren)doelen en de (meerjaren)inzet van
middelen, nadat ze niveau1 tot en met 3 met succes hebben afgesloten.
Dat is niet zo.
Zie het model liever als een continu proces; het ene niveau is wellicht
het fundament voor het volgende niveau, maar in iedere organisatie
wordt voortdurend op- en teruggeschakeld. Ook als bijvoorbeeld het
financieel beheer, dat binnen de niveaus 1 en 2 centraal staat, niet
optimaal is, blijft het aan te bevelen om tegelijk werk te maken van
het centraal stellen van onderwijskundige doelen en het koppelen van
financiële middelen aan die doelen.
Zelfs als een onderwijsinstelling door bijvoorbeeld grote financiële
tekorten gedwongen is zich te richten op de beheersing van financiële
middelen, is het raadzaam de vraag centraal te stellen: “Hoe en in welke
richting moeten wij de beschikbare middelen inzetten om de kans op
het behalen van de gewenste resultaten (doelstellingen) zo groot mogelijk te maken?”
In moeilijke tijden kunnen onderwijsinstellingen financieel beheer in
zekere mate uitbesteden aan (interne of externe) specialisten, maar
het formuleren van doelstellingen en het gericht toewijzen van middelen blijven een essentieel onderdeel van het takenpakket van
directies en besturen. Zij geven richting; zij bepalen de koers van de
onderwijsinstelling.
42
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Stevig, doch doordacht saneren
“Saneren in onderwijsland vraagt om een stevige, maar tegelijkertijd
geduldige aanpak. Gaat men overhaast te werk, dan ontstaat er een gebrek
aan draagvlak bij directies, onderwijsteams en ouders en dat doet het
onderwijs geen goed. Verder loopt men het risico dat men penny wise maar
pound foolish te werk gaat. Onderzoek van ieder bezuinigingsvoorstel
het effect op de onderwijsopbrengsten en laat de keuze voor een bezuinigingsrichting bepalen door die afweging. Alleen in noodgevallen moet men
bij het saneren vol gas geven en het gebrek aan draagvlak en opbrengstenschade dan maar voor lief nemen. Een school leeft echter vooral van
reputatie, onderwijskwaliteit, klimaat en organisatorische rust. Ik blijf de
financiële positie van uw organisatie zorgwekkend vinden. Toch zie ik in die
positie geen aanleiding om het saneertempo koste wat kost verder op te
voeren. Er is nog tijd voor een meer doordachte benadering, maar daaraan
zijn wat mij betreft wel enkele strikte voorwaarden verbonden en dan zult u
ook bereid moeten zijn uw vermogen aan te spreken.” — Citaat financieel
adviseur
Op welk niveau zit onze club?
Hoe staan wij ervoor als organisatie? Onderstaande vragen geven
enig inzicht in de stand van zaken binnen uw organisatie met betrekking
tot een aantal essentiële aspecten van financieel management vanuit
een ideaaltypisch model.
• In hoeverre is het financieel management gebaseerd op relevante
wettelijke kaders (onder andere: Wet op het primair onderwijs (WPO),
Besluit bekostiging WPO, Belastingwet) en richtlijnen (Code goed
bestuur in het primair onderwijs)?
• in hoeverre wordt de middelenverdeling in het strategisch beleidsplan
onderbouwd op basis van de beleidsdoelstellingen?
• in hoeverre is de verdeling van de middelen in de organisatie
gebaseerd op de beleidsdoelstellingen op alle beleidsterreinen
(waaronder de onderwijskundige)?
• in welke mate legt de organisatie cyclisch verantwoording af over
de effectiviteit en efficiëntie van de inzet van middelen op alle
beleidsterreinen (waaronder ook de onderwijskundige)?
• in hoeverre zijn doelen in de organisatie met financiële middelen
verbonden?
• in welke mate is het financieel management gericht op het realiseren
van de gekozen doelstellingen en gebaseerd op een zorgvuldige
afweging van de middeleninzet en het bewaken daarvan?
— Bron: Zelftest voor financieel management, Eerst Kiezen, Dan Delen.
Normatief kader goed financieel management.
3.2.2 De pijlers van goed financieel management
Niveau 4, dat wordt gekenmerkt door een koppeling van middelen
en doelen, staat voor goed financieel management. Goed financieel
management rust echter altijd op meerdere pijlers. Over welke pijlers
dat zijn, lopen de meningen soms uiteen. Onderzoekers van Ernst &
Young legden hun oor te luister bij vertegenwoordigers van de sector primair onderwijs en samen kwamen ze tot de conclusie dat het
fundament van goed financieel management rust op vijf pijlers (Ernst &
Young 2011). Gezamenlijk vormen die pijlers het ‘normatief kader goed
financieel management’.
• Opbrengstgericht werken
Onderwijsinstellingen moeten financieel management vormgeven
vanuit het perspectief van opbrengstgericht werken. Opbrengstgericht
werken is het inzichtelijk maken van de doelstellingen van een school
op onderwijsgebied, het volgen van de prestaties van die school en het
evalueren, zodat kan worden bepaald wat goed gaat en wat beter kan
(zie ook hoofdstuk 2).
Opbrengstgericht investeren in ‘plusklassen’
“Twee jaar geleden zijn we gestart met een initiatief om de onderwijsprestaties van onze meer begaafde leerlingen te vergroten. Wij hebben dit
gedaan door delen van ons onderwijsaanbod meer op deze doelgroep af te
stemmen. Tien van onze 25 scholen werken inmiddels met ‘plusklassen’. Het
project bestond ten eerste uit het ontwikkelen van een signaleringsinstrument. Daarnaast hebben we een aantal IB’ers als talentcoach opgeleid om
de hoogbegaafde leerlingen op een betere manier te kunnen begeleiden.
Er zijn specifieke hulpmiddelen en materialen ontwikkeld om het aanbod
verder vorm te geven. Ook hebben we onderzocht wat de meest wenselijke
organisatievorm zou zijn: aparte ‘plusklassen’ per school of de ‘plusleerlingen’ van de tien scholen gezamenlijk één of twee dagen per week bij elkaar.
Tien scholen zijn als pilot met de ‘plusklassen’ gestart, maar de opbrengsten
van het project zijn voor alle scholen beschikbaar. We hebben dit zonder
externe subsidie gedaan en hebben er drie jaar lang jaarlijks 80.000 euro
voor uitgetrokken.
De eerste opbrengsten zijn nu zichtbaar, onder andere in het welbevinden
van de leerlingen, maar ook in hun onderwijsresultaten. Onze vooraf
gestelde doelen zijn inmiddels – na twee jaar – al behaald, zo blijkt uit de
tussentijdse evaluaties. Die doelen hebben we voor het laatste jaar dan ook
naar boven bijgesteld.” — Citaat bestuurder
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
43
• Governance
Voor financieel management gelden de uitgangspunten van het governancemodel. Op die manier kunnen onderwijsinstellingen financieel
management namelijk dienstbaar laten zijn aan onderwijsprestaties.
Zowel governance als financieel management zijn erop gericht de
organisatiedoelstellingen te realiseren.
De begrippen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht hebben
een centrale plaats in het governancemodel (PO-Raad 2010) en zijn ook
van toepassing op financieel management:
• financiële sturing geeft richting aan de verdeling van financiële middelen over organisatieonderdelen of -activiteiten;
• financiële beheersing bestaat uit maatregelen die ervoor moeten
zorgen dat de organisatieonderdelen de middelen ook echt aan de
activiteiten besteden waarvoor ze zijn bedoeld;
• verantwoording gaat over de tussentijdse of eindverantwoording van
de uitgegeven middelen;
• bij financieel toezicht staat de vraag centraal of de gestelde doelen en
de inzet van middelen aantoonbaar recht doen aan de behoeften van
stakeholders.
• Doordachte planning- & controlcyclus
Financieel management rust ook op een doordachte planning- &
controlcyclus. In deze cyclus volgen vijf fasen elkaar continu op. In fase
1 en 2 staat het stellen van doelen centraal en formuleren organisaties
de te bereiken resultaten. In fase 3 wijzen organisaties budgetten toe
zodat ze kunnen gaan werken aan het behalen van de geambieerde
doelstellingen. In fase 4 gaan organisaties aan de slag met de uitvoering
van activiteiten en houden ze de voortgang daarvan in de gaten. In fase
5 is het tijd om te evalueren en leggen organisaties verantwoording af
over het behaalde resultaat en de daarmee gemoeide middeleninzet.
Hoofdstuk 4 gaat nader in op de planning- & controlcyclus.
44
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
1.
Plannen
Doelen stellen
5.
Evalueren
Verantwoorden
4.
Uitvoeren
activiteiten
ondernemen
2.
Programmeren
resultaten
uitwerken
3.
Budgetteren
middelen koppelen
aan resultaten
De vijf fasen van de planning- & controlcyclus
• Koppeling met HRM
Financieel management is sterk gekoppeld aan HRM. Bij de toedeling
en inzet van middelen houden organisaties waar nodig rekening met
wat in de HR-cyclus over de individuele doelstellingen van medewerkers is overeengekomen. Wat in management- of resultaatcontracten is
vastgelegd moet een overeenkomstige vertaling krijgen in begrotingen
en budgetafspraken.
• Wettelijk kader en richtlijnen
Financieel management is gebaseerd op het geldende wettelijk kader
en (sector)richtlijnen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de ‘Wet op het
primair onderwijs’ (WPO) en de ‘Wet op de expertisecentra’ (WEC), aan
regels over rechtmatigheid en verslaggeving, cao-bepalingen en aan de
bepalingen over financiële transparantie en verantwoording in de ‘Code
goed bestuur’. Regels over good governance, de opstelling van de onderwijsinspectie en de snelle professionalisering van raden van toezicht
zullen er steeds vaker toe leiden dat u actief en kritisch wordt bevraagd
over doelen, resultaten en middeleninzet.
Verder lezen
Ernst & Young (2011), Deskundigheidsprofielen financieel management
voor het primair onderwijs.
M. Verbart (2005), Sturen met geld, AVS, ISBN/ISSN 90-76191-13-1.
J. M. van der Kroon (2006), De schoolleider en lumpsum, Kluwer,
ISBN-10: 9013038778.
B. Keizer & R. Goedhart (2010), Een vermogen om lief te hebben. Visie en
toelichting op het rapport Financieel beleid onderwijsinstellingen, SDU.
M. van der Hoff-Israël (2005), Beleid en beheer bij lumpsum, Kluwer
Fiscaal, ISBN 9789013022162.
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
45
Financieel management
Samenvatting
hoofdstuk 3
Financieel management wordt gedefinieerd als het geheel van activiteiten, processen en spelregels dat ervoor moet zorgen dat een organisatie
de beschikbare middelen zo inzet, dat ze haar doelstellingen behaalt.
Goed financieel management wordt gekenmerkt door een continuüm
van een zestal stappen. Zie onderstaand model.
Van financieel beheer naar financieel management
Sinds de invoering van de lumpsumfinanciering hebben besturen en
scholen meer keuzevrijheid ten aanzien van de inzet van financiële
middelen. Niet iedereen wil, kan of durft die vrijheid echter te benutten.
Hoewel soms begrijpelijk zouden toch iedere manager en bestuurder
regelmatig moeten reflecteren op financiële keuzes en zich moeten
afvragen of de inzet van middelen wel optimaal bijdraagt aan doelenverwezenlijking. Meer dan ooit is goed doordacht financieel management een belangrijke uitdaging voor leidinggevenden in het onderwijs
(zie ook hoofdstuk 1).
1.
Vertalen van
doelstellingen
(beleid) in financiële
consequenties.
46
2
Beoordelen van deze
consequenties op hun
aanvaardbaarheid.
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
3.
Opstellen van definitieve
ramingen en omzetten
in budgetten.
De doelgerichte focus van goed financieel management maakt dat het
per definitie dienstbaar is aan opbrengstgericht werken. Daarom is
er in deze doorlopende cyclus niet alleen oog voor kostenbeheersing
(efficiëntie), maar ook voor de effectiviteit van uitgaven. Goed financieel
management bestaat uit financieel beleid en financieel beheer.
Financieel beleid gaat over het uitzetten en waar nodig tijdig bijstellen
van een koers en is derhalve sterk gekoppeld aan de (onderwijs)doelstellingen. Dit is primair de verantwoordelijkheid van bestuurders en
directies en moet niet worden uitbesteed aan (externe) specialisten.
4.
Bewaken van de inzet
van middelen.
5.
Afleggen van
verantwoording over
toewijzing en inzet van
middelen.
6.
Evalueren van de
inzet van middelen
op effectiviteit
en efficiëntie
(opbrengsten).
Financieel beheer concentreert zich op het bewaken van de koers en
bestaat uit acties en spelregels die moeten voorkomen dat de inzet
van middelen aan focus verliest, vooraf gestelde grenzen overschrijdt,
bestaande risico’s onvoldoende bestrijdt of tot nieuwe risico’s of verspilling leidt.
Vier niveaus
We onderscheiden vier niveaus van financieel management: financiële
registratie (niveau 1), jaarlijkse financiële beheersing (niveau 2), meerjarige financiële beheersing (niveau 3) en het realiseren van organisatiedoelstellingen (niveau 4).
In iedere organisatie wordt continu opgeschakeld en teruggeschakeld
tussen de genoemde niveaus. Het is denkbaar dat het financieel beheer
– dat centraal staat bij niveau 1 en 2 – niet optimaal is, terwijl de instelling zich tegelijk inspant om onderwijskundige doelen te koppelen aan
financiële middelen (niveau 4).
In de meeste onderwijsinstellingen ligt het accent op het eerste of
tweede niveau. Ze focussen op financieel beheer en het streven naar
een sluitende exploitatie. Naarmate een school of bestuur zich meer
beweegt richting niveau 3 of 4 verschuift de focus naar het realiseren
van organisatiedoelstellingen. Niveau 4 is de norm voor goed financieel
management.
Niveau 4
De pijlers van financieel management op niveau 4:
• een vormgeving vanuit het perspectief van opbrengstgericht werken;
• een centrale rol voor het governancemodel. Zo kan financieel
management dienstbaar worden gemaakt aan onderwijsopbrengsten.
We kunnen de centrale begrippen in het governancemodel (sturing,
beheersing, verantwoording en toezicht) eenvoudig vertalen naar
financieel management:
– financiële sturing: richting geven aan de verdeling van financiële
middelen over organisatieonderdelen en activiteiten;
– financiële beheersing: maatregelen nemen om te bewerkstelligen
dat de middelen werkelijk aan de bedoelde onderdelen en
activiteiten worden besteed;
– financiële verantwoording: (tussentijds) verantwoorden van de
uitgegeven middelen;
– financieel toezicht: controleren of de gestelde doelen en de inzet
van middelen aantoonbaar recht doen aan de behoeften van
stakeholders;
• een doordachte planning- & controlcyclus als fundament (zie
hoofdstuk 4);
• een goede koppeling met HRM. Bij de toedeling en inzet van
middelen wordt rekening gehouden met wat in de HRM-cyclus over
de individuele doelstellingen van medewerkers is overeengekomen;
• aansluiting met geldende wettelijke kaders en (sector)richtlijnen.
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
47
4
48
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
De planning& control cyclus
De planning- & controlcyclus is de ruggengraat van financiële
sturing. Het is een opeenvolging van handelingen die maakt
dat doelen worden gesteld, de voor doelenverwezenlijking
noodzakelijke budgetten worden geraamd en vastgesteld, de
uitputting van die budgetten wordt gevolgd en de uitputting
en doelenverwezenlijking worden geëvalueerd, zodat
verantwoording kan worden afgelegd en waar nodig doelen en
budgetten kunnen worden bijgesteld.
49
De inrichting van de planning- & controlcyclus verschilt van organisatie
tot organisatie, maar bestaat altijd uit de fasen die worden weergegeven
in onderstaande figuur.
1.
Plannen
Doelen stellen
5.
Evalueren
Verantwoorden
4.
Uitvoeren
activiteiten
ondernemen
2.
Programmeren
resultaten
uitwerken
3.
Budgetteren
middelen koppelen
aan resultaten
De vijf fasen van de planning- & controlcyclus.
De planning- & controlcycli van organisaties verschillen niet in hun
opbouw, maar wel in de manier waarop organisaties de fasen inhoud
geven en hun geledingen bij de diverse fasen betrekken. In een grote
organisatie met meerdere managementlagen is het proces van doelen
stellen, begroten en bewaken complexer dan bij een eenpitter. Niet
alleen door de grootschaligheid en de daarmee samenhangende financiële complexiteit, maar ook doordat bijvoorbeeld teamleiders, schooldirecteuren, clustermanagers en het college van bestuur allemaal een
duidelijke rol moeten spelen in dit proces.
50
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Bottom-up begroten een hele klus
“Het is telkens weer een hele klus om onze begroting op tijd klaar te
hebben. We proberen daarbij het goede voorbeeld te geven en bottom-up
te begroten. Dat betekent dat we zo veel mogelijk geledingen vanuit de
school proberen te betrekken bij het aandragen en uitwerken van doelen
en het ramen van noodzakelijke uitgaven. Dat is wel een spel van vallen
en opstaan. Het komt regelmatig voor dat ik halverwege spijt krijg van
deze aanpak en droom van een meer centrale sturing. Het is verleidelijk om
van bovenaf aan de slag te gaan. Dan zijn we zeker sneller klaar. Ik merk
echter dat juist in slechtere tijden onze wat trage en soms zelfs chaotische
aanpak zorgt voor de inbreng van goede ideeën en meer draagvlak voor de
grotendeels zelf ingevulde bezuinigingen. Dus al het gedoe werpt ook zeker
vruchten af.” — Citaat algemeen directeur
Een goed ontworpen planning- & controlcyclus zorgt ervoor dat bestuur
en directie financieel sturing kunnen geven aan hun organisatie.
Planning heeft betrekking op het kiezen van doelen en het definiëren
van stappen en het scheppen van condities om die doelen te realiseren.
Control verwijst naar het monitoren en evalueren om zo nodig het beleid
bij te stellen. De planning- & controlcyclus draagt met andere woorden
niet alleen bij aan het stellen van doelen (financieel beleid), maar ook aan
het volgen en bewaken van middeleninzet (financieel beheer) en dient
derhalve financieel management in de brede betekenis van het woord.
4.1 Invloed governancemodel
De kernelementen van het governancemodel – sturing, beheersing,
verantwoording en toezicht – zijn ook van wezenlijk belang voor financieel management. Zonder deze elementen een belangrijke plaats te
geven, is het niet mogelijk de vijf fasen van de planning- & controlcyclus
adequaat te doorlopen en financieel management in het teken te stellen
van onderwijsopbrengsten.
TOEZICHT
1.
Plannen
5.
Evalueren
2.
Programmeren
4.
Het realiseren van
organisatiedoelstellingen
STURING
4.
Uitvoeren
3.
Meerjaarlijkse
financiële beheersing
3.
Budgetteren
2.
Jaarlijkse
financiële beheersing
BEHEERSING
1.
Financiële registratie
VERANTWOORDING
De kernelementen van governance en hun relatie met de planning- & controlcyclus en de fasen van financieel management.
Financiële sturing geeft richting aan de verdeling van financiële middelen over organisatieonderdelen of -activiteiten. Financiële beheersing
bestaat uit maatregelen die ervoor moeten zorgen dat de organisatieonderdelen de middelen ook echt aan de activiteiten besteden waarvoor
ze zijn bedoeld (AO/IC). Verantwoording gaat over de (tussentijdse)
verantwoording van de uitgegeven middelen. Bij financieel toezicht
staat de vraag centraal of de gestelde doelen en de inzet van middelen
aantoonbaar recht doen aan de behoeften van stakeholders.
DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS
51
4.2 Voorwaarden voor kwaliteit
Bij een goede planning- & controlcyclus komt nogal wat kijken. Het
gaat daarbij niet alleen om (technische) aspecten van de cyclus zelf. Van
wezenlijk belang zijn bijvoorbeeld ook de opvattingen van bestuur en
directie over governance en de organisatiecultuur. In organisaties met
een afrekencultuur en een taboe op fouten, bestaat doorgaans weinig
bereidheid tot evaluatie en verantwoording.
Ook de competenties van de betrokken medewerkers beïnvloeden
het verloop van de planning- & controlcyclus. Hun deskundigheid is
rechtstreeks van invloed op de kwaliteit. De deskundigheidsprofielen
voor financieel management beschrijven welke competenties nodig
zijn (Ernst & Young 2011). Daarbij kunt u bijvoorbeeld denken aan de
vaardigheid om financiële ontwikkelingen in meerjarig perspectief
te doorzien of aan de kennis die nodig is om risico’s die de doelenverwezenlijking bedreigen, goed in te schatten.
Het gaat om de dialoog
“Een algemeen directeur moet natuurlijk sturen op cijfers en meerjarenbeleid formuleren. Onze vorige algemeen directeur stuurde op cijfers,
maar deed dat heel strak. Daar werd je als directeur eigenlijk heel sterk op
afgerekend. Er was weinig discussie mogelijk. Dat resulteerde er ook in dat
er een cultuur ontstond met weinig vertrouwen en een negatieve insteek.
De huidige algemeen directeur stuurt ook op cijfers, maar gaat veel meer in
gesprek met ons als directeuren. Er ontstaat als het ware een dialoog over
schoolontwikkeling. Dat is toch waar het om gaat!?” — Citaat directeur
52
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Koers houden in dynamische tijden
“Er doen zich zo veel ontwikkelingen voor in het onderwijs;
ontwikkelingen waarvan de consequenties van dag tot dag verschillen. Kijk
bijvoorbeeld naar de veranderingen in het kader van Passend Onderwijs.
Er gaat geen maand voorbij en de plannen worden weer aangepast. Dat
vraagt van ons om flexibiliteit, maar soms hebben we ook wel het idee dat
we in een glazen bol moeten kijken. Hoe kun je hier deugdelijk financieel
management op voeren? Hoe kun je onder deze wisselende omstandigheden je financieel beheer op orde houden en vasthouden aan je financiële
beleid?” — Citaat bestuurder
Een goede planning- & controlcyclus vraagt om:
• een goede, nadere uitwerking van de vijf fasen van de cyclus;
• een werkbare verdeling van activiteiten over het jaar, zodat alle
betrokkenen weten wat van hen wordt verwacht en zij ook de tijd
hebben om serieus werk te maken van hun bijdragen aan die cyclus;
• een passend deskundigheidsniveau, zodat alle betrokkenen (indien
nodig met behulp van bijscholing en/of coaching) ook in staat zijn de
gevraagde bijdragen en kwaliteit te leveren;
• een inbedding in een cultuur waarin het geven en ontvangen van
sturing, het afleggen van verantwoording en het leren van fouten als
vanzelfsprekend of op zijn minst als wenselijk worden beschouwd;
• de bereidheid om alle genoemde stappen telkens weer opnieuw te
zetten en dus systematisch te werken aan een meer opbrengstgericht
financieel management;
• de bereidheid om bij het stellen van doelen niet alleen eigen ervaringen en kennis een rol te laten spelen, maar ook de ervaringen en
onderzoeken van derden een plek te geven.
Bij de (her)inrichting van de planning- & controlcyclus verdient het ten
slotte aanbeveling dat het vierde niveau van financieel management
maatgevend is. Daarin staat de koppeling tussen middelen en strategie
centraal; de inzet van middelen staat ten dienste aan het bereiken van
de gewenste resultaten en opbrengsten.
4.
Het realiseren van
organisatiedoelstellingen
3.
Meerjaarlijkse
financiële beheersing
2.
Jaarlijkse
financiële beheersing
1.
Financiële registratie
De vier niveaus van financieel management (Regioplan e.a. 2010)
Ook als u nog volop werk heeft aan de niveaus 1 tot en met 3 en bijvoorbeeld nog met problemen kampt op het gebied van financiële beheersing, hoeft dat niet te betekenen dat u nog niet kunt werken aan de
koppeling tussen doelen en middeleninzet. Als u bij de (her)inrichting
van de planning- & controlcyclus die koppeling geen centrale rol laat
spelen, is dat hoe dan ook een gemiste kans.
Beleid met brede scope
“In het onderwijs is het niet ongebruikelijk het strategische beleidsplan in te richten als verbeterplan. Ook bij ons was dat tot ons laatste
beleidsplan het geval. De meeste aandacht ging uit naar vernieuwingen.
Dat verklaarde ook meteen waarom de verbinding met de meerjarenbegroting zo lastig te maken was: hierin ging het overgrote deel van de middelen
uiteraard naar het in stand houden van het huidige; de continuering van
alles wat er al gebeurde. Zo gaat – zoals bij zo velen – alleen al 87 procent
van onze middelen op aan personele kosten. Daarom hebben we ons
laatste strategisch beleidsplan beschouwd als een businesscase: wat zijn
onze afwegingen om iets wel of niet te doen? Wat zijn de kosten en wat zijn
de baten? We richten onze blik nu op de volledige scope van onze organisatie in plaats van op de slechts drie procent die wij gemiddeld aan innovatie
uitgeven.” — Citaat bestuurder
4.3 Planning & control in de praktijk
De planning- & controlcyclus omvat zowel voor de planning- als controlonderdelen meerdere stappen en activiteiten. De belangrijkste bespreken we in de komende paragrafen. Belangrijk aandachtspunt vooraf is
dat alle fasen met elkaar samenhangen. In de praktijk is er veelal sprake
van een continue wisselwerking tussen de fasen van de planning- &
controlcyclus. De fasen worden lang niet altijd in dezelfde volgorde
doorlopen. Het is niet uitzonderlijk als organisaties achtereenvolgens
plannen maken, budgetteren, tussentijds evalueren, de plannen aanpassen, nieuwe plannen maken, weer begroten, plannen uitvoeren en
daarna evalueren en verantwoording afleggen. Niet de volgorde maar
de onderlinge samenhang van de fasen van de planning- & controlcyclus is essentieel.
DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS
53
Flexibel met fases
“Een typerend voorbeeld van de continue wisselwerking van de
fasen van de planning- & controlcyclus is de formatie (die op 1 mei voor
het nieuwe schooljaar wordt vastgesteld). Bij een onverwacht grote of
juist tegenvallende instroom kan het nodig zijn het in mei vastgestelde
formatieplan op 1 augustus nog eens te herzien. Dat heeft consequenties
voor de begroting van het lopende jaar, de meerjarenbegroting en het
meerjarige formatieplan. Tussentijdse rapportages, prognoses en evaluatie
s zijn essentieel om tijdig te kunnen ingrijpen als dat nodig is. Als je daartoe
in staat bent, dan ben je past echt ‘in control’. Maar in de praktijk blijkt
dat er vaak een jaar of zelfs twee jaar overheen gaat voordat de noodzaak
gevoeld wordt dat er iets moet veranderen. Als je dan nog mensen moet
ontslaan (zoals bij krimp), duurt het nog veel langer voor de school weer
een sluitende begroting heeft.” — Citaat financieel adviseur
Een strategisch meerjarenplan bevat tevens een meerjarenbegroting,
een investeringsplan en een meerjarenonderhoudsplan. Een meerjarenstrategie wordt eens in de vier jaar opgesteld en vastgelegd.
4.3.1 Plannen en programmeren
Fase 1 en 2 van de planning- & controlcyclus,
1.
Plannen
planning en programmering, bestaan uit de
realisering van een aantal beleidsdocumen5.
2.
Evalueren
Programmeren ten. Dat zijn onder meer de meerjarenstrategie van het bestuur, jaarplannen van het
bestuur, de beleidsagenda van het bestuur,
3.
4.
het school(jaar)plan en alle bij deze plannen
Uitvoeren
Budgetteren
horende begrotingen.5
• Schoolplan
Mede op basis van de beleidsagenda stellen scholen een schoolplan
op. In een schoolplan staat welke activiteiten en bijbehorende doelstellingen de komende vier jaar centraal staan binnen de school. Onderdeel
van een schoolplan is een meerjarenbegroting.
• Meerjarenstrategie bestuur
Om de doelen duidelijk te maken en daarmee aan te geven wat een
onderwijsinstelling wil bereiken, formuleert een bestuur een meerjarenstrategie. Deze strategie en bijbehorende doelstellingen liggen
ten grondslag aan keuzes die de organisatie maakt.
Tussen alle genoemde plannen en begrotingen bestaan (hopelijk)
duidelijke verbindingen. Het ene plan vormt de basis voor het andere en
ook de begrotingen zijn integraal met elkaar verbonden.
54
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
• Het bestuurlijk jaarplan
Om duidelijk te maken wat het komende jaar centraal staat, stellen
besturen een jaarplan op. Een jaarplan vermeldt de concrete activiteiten voor het komende schooljaar. Deze activiteiten komen voort uit
de meerjarenstrategie van het bestuur en worden geconcretiseerd in
doelstellingen. Een jaarbegroting maakt deel uit van een jaarplan.
• Beleidsagenda
Het jaarplan dient als basis voor de beleidsagenda (ofwel kaderbrief).
Besturen geven in een beleidsagenda een raamwerk van prioriteiten
(speerpunten) voor schoolplannen.
• Jaarplan
In een jaarplan staan de doelstellingen waaraan een school de komende
periode gaat werken. Onderdeel hiervan is een jaarlijkse begroting.
Meerjaren strategisch beleid
en meerjarenbegroting
Bestuurlijk jaarplan
en beleidsagenda
Schoolplan
en meerjarenbegroting
Jaarplan
en jaarbegroting
Plannen en begrotingen in integraal verband.
• Doelen stellen
Bij het opstellen van de genoemde documenten vraagt vooral het stellen van doelen aandacht. Hoe kunt u goede doelen formuleren voor uw
organisatie?
De kwaliteit van doelen en de kans op het behalen van die doelen
nemen toe als u de volgende adviezen volgt:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
baseer de keuze van doelen op meer dan één fundament;
zorg voor een goede informatiestroom;
organiseer inspiratie;
breng focus aan;
stimuleer betrokkenheid;
formuleer heldere, inspirerende doelen;
breng doelen en resultaten continu voor het voetlicht.
Ad 1. Baseer de keuze van doelen op meer dan één fundament
Het is raadzaam de keuze van doelen niet bij voorbaat en voortdurend
te baseren op slechts één fundament. In paragraaf 2.5 las u dat u de
keuze van doelen kunt baseren op:
• door wetenschappelijk onderzoek aangedragen argumenten
(evidence based);
• een analyse van zelf verzamelde gegevens (data driven);
• een evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten;
• eigen intuïtie;
• wat anderen voorschrijven of wenselijk achten (bijvoorbeeld
onderwijsinspectie of interne toezichthouder).
Het is niet zo dat een van deze fundamenten per definitie beter is dan
een ander. Het is echter wel belangrijk om bij het maken van keuzes
niet bij voorbaat en voortduring onderbouwing te zoeken in slechts
een van deze mogelijkheden. Dat betekent onder meer dat u tijd moet
inruimen voor het verzamelen van informatie en dat u zich regelmatig
laat bijpraten over of verdiept in actueel wetenschappelijk onderzoek.
Welke nieuwe inzichten zijn er bijvoorbeeld over de effectiviteit van
onderwijsaanpakken? En hoe laat zich die kennis vertalen in doelen voor
uw organisatie en daarbij behorende budgetten?
Ad 2. Zorg voor een goede informatiestroom
Om op basis van data en evaluaties doelen te kunnen formuleren, is
het een must dat u tijdig over de juiste informatie kunt beschikken.
Datastromen hebben de neiging om ongecontroleerd aan te zwellen
en kunnen dan ongemerkt snel een bron van verwarring worden. Denk
daarom al in een vroeg stadium na over wat voor uw positie zinvolle
informatie is en ga na of die informatie op een werkbare, toegankelijke
en betaalbare manier te verzamelen is.
DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS
55
Als u gaat definiëren welke informatie u nodig heeft, realiseert u zich
dan dat u bij het stellen van doelen nooit met een schone lei begint.
Het beleid van morgen blijft in vrijwel alle situaties deels gebaseerd
op het beleid van gisteren. Dat maakt dat u ten minste moet kunnen
beschikken over gegevens die duidelijk maken in welke mate en door
welke oorzaken eerder gestelde doelen wel of niet zijn behaald. Het
betekent ook dat u bij nieuwe doelen tevens antwoord moet geven op
de vraag op welke manier u het behalen van die doelen in kaart wilt
gaan brengen.
Ad 3. Organiseer inspiratie
Het is waardevol regelmatig kennis te nemen van (onderzoeks)bevindingen, ontdekkingen en (succes)ervaringen van anderen. Dat kan
bijvoorbeeld door het bijhouden van vakliteratuur, het bijwonen van conferenties, het bezoeken van vakbeurzen of gesprekken met collega’s. Het
kan ook heel inspirerend zijn om eens een spreker van buiten uit te nodigen om met bestuurders en interne toezichthouders in een andere setting te praten over nieuwe ontwikkelingen en wenkende perspectieven.
En vraag die spreker dan ook eens naar wat hij of zij, gelet op die nieuwe
ontwikkelingen en perspectieven, vindt van uw huidige doelstellingen.
Er bestaan diverse manieren om bij het stellen van doelen platgetreden
paden te verlaten en ruimte te geven aan nieuwe impulsen. Ook u kunt
profijt hebben van die inspiratie voordat u aan de slag gaat. U moet die
inspiratie vaak echter wel (tijdig) zelf organiseren.
Ad 4. Breng focus aan
Strategische plannen gaan niet zelden gebukt onder een overdaad
aan voornemens en doelen. Kijk daar in uw plannen nog eens kritisch
naar. De ervaring leert dat een plan met een duidelijke focus, dus met
slechts enkele centrale speerpunten, een veel grotere kans heeft op
realisatie. Door de focus wordt het veel gemakkelijker de doelen in de
hoofden te doen leven en aandacht te vragen voor hun realisatie.
56
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
‘Minder is meer’ is het devies. Juist dan kunt u goed sturen op doelenrealisatie en is de daarvoor noodzakelijke informatievoorziening en
bijsturing veel gemakkelijker te organiseren.
Ad 5. Stimuleer betrokkenheid
Het is aan te raden medezeggenschapsorganen, leraren, IB’ers, schooldirecteuren, toezichthouders en eventuele andere betrokkenen een
serieuze rol te geven bij het stellen en nader uitwerken van doelen.
Dit ontslaat u weliswaar niet van het recht en de plicht strikt te sturen
op doelenverwezenlijking en waar nodig zelfs uw opvatting te laten
domineren over die van anderen, maar veranderingen (en dus ook het
realiseren van nieuwe doelen) komen alleen tot stand als er draagvlak
is of wordt bevorderd. Probeer daarom in de planning- & controlcylcus
ruimte en tijd te creëren voor het bottom-up bedenken van zinvolle
doelen of laat rechtstreeks betrokkenen de centraal vastgestelde doelen
nader uitwerken. Nog te vaak is het formuleren van doelen een te weinig
geregisseerde haastklus en vallen de opbrengsten van het proces tegen.
Ga daarom nog eens na of in uw huidige planning- & controlcyclus de
inbreng van diverse geledingen voldoende wordt geborgd.
Kijk ook nog een kritisch naar het belangrijke onderscheid tussen WAT
en HOE. Een directeur (bovenschools of op schoolniveau) doet er verstandig aan zich vooral te buigen over het WAT en andere, meer rechtstreeks betrokkenen de ruimte te geven om zelf (binnen zekere grenzen)
tot het HOE te komen. Als het onduidelijk is wie over het WAT en wie
over het HOE gaat, leidt dat niet zelden tot irritatie tussen betrokkenen,
zoals bijvoorbeeld tussen de toezichthouders en het bestuur. Kortom,
wat u niet wilt dat u geschiedt, doet dat ook een ander niet.
Actief inzetten op betrokkenheid
“Binnen ons bestuur heb ik het idee dat alle medewerkers (leraren,
IB’ers, ondersteunende medewerkers) een grote stem hebben bij het bepalen
van de koers. Maar dit gebeurt niet vanzelf. Hier zetten we als bestuur actief
op in. We organiseren bijeenkomsten waarin we gezamenlijk nadenken
over de koers. Een selecte groep afgevaardigden sluit hierbij aan. Deze
mensen hebben zich op basis van vrijwilligheid aangemeld om intensiever
betrokken te zijn bij de beleidsbepaling. Om deze groep daadwerkelijk mee
te kunnen laten praten, organiseren we ook met regelmaat scholingsbijeenkomsten. Zo is een aantal mensen onlangs naar een landelijke bijeenkomst
over krimp gegaan – voor ons een actueel en relevant thema – om beter
geïnformeerd te raken over de mogelijkheden en onmogelijkheden van
onze situatie. Dit zorgt ervoor dat ze zelf meer invloed kunnen uitoefenen
op het beleid, sterker betrokken raken bij de koers die we gezamenlijk varen
en betere beslissingen nemen.” — Citaat bestuurder
Ad 6. Formuleer heldere, inspirerende doelen
In de praktijk worden doelen niet altijd even helder geformuleerd. De
populariteit van de SMART-methode is hierdoor te verklaren. De SMARTcriteria (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdsgebonden) zijn
zeker bruikbaar bij het beoordelen van de helderheid en haalbaarheid
van doelen. Maak waar nodig echter ook gebruik van het aanvullende
CHI-model (Concreet, Helder en Inspirerend), omdat SMART-doelstellingen veelal als weinig inspirerend worden ervaren terwijl dat juist een
belangrijke voorwaarde is voor het realiseren van doelen.
Inspirerende doelen stellen
Een voorbeeld van een ambitie: “In de komende beleidsperiode
schaffen alle scholen een viertal digiborden aan. Voor 1 september 2013
moet dit gerealiseerd zijn.”
Wel SMART, weinig inspirerend. Want hoe gaan leraren binnen de
scholen met de digiboards aan de slag? Hoe leren wij onze leraren
digiborden op een verantwoorde manier in te zetten? De ambitie kan
ook anders vormgegeven worden:
“In de komende beleidsperiode schaffen alle scholen een aantal
digiborden aan. Afhankelijk van de omvang van de school en de fase
waarin de school zich bevindt, maakt de school hier zelf keuzes in. Deze
digiborden schaffen we aan om het onderwijs meer aantrekkelijk aan te
bieden en de actualiteit sterker te integreren in het onderwijs. Om dit
mogelijk te maken vinden we het eerst van belang onze leraren duidelijk
te scholen middels een lesprogramma op maat. In twee middagen zal
per school één leerkracht deze training volgen. Vervolgens zorgt deze
leerkracht er als ‘vertegenwoordiger’ voor dat de kennis binnen de eigen
school wordt verspreid. Deze ‘vertegenwoordigers’ vormen vervolgens
een netwerk, dat als vehikel dient om ideeën en good practices rondom
het gebruik van de digiborden tussen de scholen onderling te delen.”
Ad 7. Breng doelen en resultaten continu voor het voetlicht
Plannen belanden op een of andere manier maar al te vaak in een lade.
Het lijkt alsof het werk is geklaard op het moment dat de inkt is opgedroogd. Niets is echter minder waar. Als de plannen klaar zijn, staan
alle bestuurs- en managementlagen voor de soms uitputtende taak de
gewenste doelen en resultaten continu voor het voetlicht te brengen.
Ze moet alle gelegenheden aangrijpen om de doelen opnieuw te benoemen en aandacht te vragen voor inmiddels behaalde of nog te behalen
resultaten. Juist het continu uitzenden van de boodschap zorgt ervoor
dat doelen geen dode letters worden, maar blijven leven in hoofd, hart
en handen van alle betrokkenen.
DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS
57
Ook als er geen nieuws is
“Ik communiceer continu met alle lagen in de organisatie waar
we naartoe willen en hoe we er – in relatie tot dat doel – voor staan. Tot
vermoeiens toe, heb ik af en toe het idee. Ik communiceer zelfs als er géén
nieuws is. Dan communiceer ik dat er geen nieuws is. Om iedereen maar op
de hoogte te houden van hoe we het doen en hoe we ervoor staan.”
— Citaat directeur
begrijpelijk moet zijn. Daar zorgen we dan ook voor en binnen ons bestuur
stimuleren we directeuren hetzelfde te doen. Gewoon vierjaarlijks terugkoppelen hoe jouw school het doet in relatie tot de beoogde doelstellingen. Dit
stimuleert om samen continu te blijven werken aan de ontwikkeling van de
school, zo denken wij.” — Citaat bestuurder
4.3.2 Budgetteren
Zekere de hogere managementlagen doen er verstandig aan tijd in te
ruimen voor het telkens weer en op allerlei manieren herhalen van de
boodschap. Ook de interne informatievoorziening moet zijn afgestemd
op het vestigen van aandacht op doelen en realisatie. Dat betekent
bijvoorbeeld dat financiële tussenrapportages niet alleen ingaan op
budgetbenutting, maar ook aandacht schenken aan de doelen die met
de budgetinzet worden gediend en de status van de doelenverwezenlijking op dat moment. Ook bestuursverslagen moeten ingaan op de
doelen en de behaalde (onderwijs)opbrengsten.
Iedereen continu op de hoogte
“Vierjaarlijks gaat er een samenvatting van onze kwartaalrapportage
de organisatie in. We zorgen er dan voor dat iedereen die op de hoogte zou
moeten zijn van de voortgang in onze organisatie, ook op de hoogte wordt
gesteld. Hierbij maken we gebruik van verschillende media, om er maar
voor te zorgen dat we mensen bereiken. We zorgen voor een prettig leesbare
samenvatting met voor de betreffende geleding relevante informatie. Zo
ontvangen de (G)MR-leden andere informatie dan leraren, puur omdat zij
ook een andere positie innemen en dus andere rechten en plichten hebben.
Credo is dat het op maximaal één A4’tje moet passen en voor een leek
58
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
1.
Plannen
5.
Evalueren
4.
Uitvoeren
•
•
•
•
•
2.
Programmeren
3.
Budgetteren
Fase 3 is de budgetteringsfase. Daarbij gaat
het om meer dan alleen het opstellen van een
begroting. Het gaat ook om het plannen,
coördineren en toewijzen van financiële
middelen en uitgaven. Fase 3 bestaat uit:
• het ramen van de te verwachten
doorlopende baten en lasten (baten en
lasten van ongewijzigd beleid);
het ramen van de met de nieuwe doelstellingen (afkomstig uit fase 1
en 2) samenhangende lasten en lastenverschuivingen (lasteneffecten
nieuw beleid)6;
het beoordelen van de uitkomsten van deze baten- en lastenramingen op hun bedrijfseconomische aanvaardbaarheid, bijvoorbeeld door ze te toetsen aan een vooraf opgesteld financieel
kader dat uitspraken doet over de wenselijke rentabiliteit en
vermogensverhoudingen;
het waar nodig aanpassen van de inzet van middelen;
het opstellen van de definitieve begroting en het op basis van die
begroting vaststellen van budgetten;
het toekennen van die budgetten aan budgethouders (scholen,
projectleiders enzovoort).
De volgorde van deze stappen kan sterk uiteenlopen. Soms zijn bijvoorbeeld de financiële kaders zo uitvoerig en dwingend, dat de
omvang van de toelaatbare (deel)budgetten eigenlijk bij voorbaat al
vaststaat en iedereen in feite binnen die budgetten vervolgens werk
maakt van overige stappen.
Een vergaande meerjarenbegroting
“Een meerjarenbegroting is voor ons meer dan alleen een instrument
waarmee we beoordelen of de huidige verdeling van middelen ook in de
toekomst haalbaar is. Nee, het gaat veel verder. Liquiditeitsprognoses,
financiële en strategisch risicoanalyses, scenario-uitwerkingen: dat alles
proberen we een plek te geven in ons budgetteringsproces. Niet omdat
we om werk verlegen zitten, maar omdat we meer dan ooit proberen geld
vrij te maken voor belangrijke verbeteringen in onderwijskwaliteit en we
zeker willen weten dat we voor die speerpunten ook meerjarig gezien geld
hebben.” — Citaat bestuurder
Kosten en uitgaven, wel degelijk iets anders
De begrippen ‘kosten’ en ‘uitgaven’ worden vaak als synoniem
gebruikt, maar betekenen allerminst hetzelfde. Zo zijn afschrijvingen (op
meubilair) geen uitgaven, maar wel kosten. Het meubilair wordt minder
waard, dus het kost je wat. Maar je geeft geen cent uit. Hetzelfde geldt
voor ontvangsten en opbrengsten (baten). Ook dit zijn geen synoniemen. Wanneer je bijvoorbeeld geld hebt uitgeleend waarvoor je eens
per jaar (in de maand december) rente ontvangt, kun je in een maandelijks overzicht de rente steeds als opbrengst boeken. Alleen in de maand
december zal de rente daadwerkelijk ook als ontvangsten geregistreerd
worden (bij het moment van betalen).
In een liquiditeitsbegroting draait het om verwachte ontvangsten en
uitgaven, ofwel fysieke geldstromen. In een winst- en verliesrekening
staan kosten en opbrengsten centraal. Uitgaven zijn geen synoniem van
kosten. Evenzo zijn ontvangsten geen synoniem van opbrengsten.
Budgettering is altijd al een belangrijk onderdeel geweest van financieel
management. Wat dat betreft is er niets nieuws onder de zon. Een aantal
ontwikkelingen zorgt er echter voor dat een goed verlopend en ‘beleidsrijk’ budgetteringsproces steeds belangrijker wordt:
1. bezuinigingen op de bekostiging en een daling van het leerlingenaantal maken het voor veel onderwijsinstellingen lastig om hun
exploitatie sluitend te krijgen. Er zal vanuit dat perspectief steeds meer
aandacht zijn voor het tijdig opstellen van voldoende betrouwbare
begrotingen en het daarin opnemen van de noodzakelijke saneringen;
2. veel instellingen hebben in de afgelopen jaren ramingsfouten
gemaakt als het gaat om de ontwikkeling van de loonkosten en de
manier waarop veranderingen in die loonkosten al dan niet worden
gecompenseerd door aanpassingen in de bekostigingsbedragen. Die
fouten dwingen instellingen om nog eens goed te kijken naar begrotingskwaliteit en begrotingsproces;
3. het wordt duidelijk dat een eenjarig begrotingsperspectief te veel
beperkingen kent. Om bijvoorbeeld het effect van bezuinigingen
en voorgestelde saneringen goed te doorgronden, wordt het steeds
noodzakelijker meerjarenramingen op te stellen;
4. de Inspectie van het Onderwijs, raden van toezicht, GMR, belangenorganisaties en ouders zullen besturen en directies van onderwijsinstellingen steeds vaker vragen naar de behaalde onderwijsresultaten en zij zullen willen zien dat er een duidelijke link is tussen
de inzet van middelen en geambieerde doelen.
DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS
59
De ontwikkelingen 1 tot en met 3 zijn vooral vanuit een financieelbeheersmatig perspectief relevant. Ontwikkeling 4 vraagt juist vanuit een financieel-beleidsmatig perspectief om meer aandacht voor
budgettering.
Het begint op te vallen dat er vooral op schoolniveau zelden sprake
is van een (zichtbare) koppeling tussen het financiële proces en het
beleidsproces. Mocht een dergelijke koppeling er wel zijn, dan laat die
koppeling in ieder geval te weinig sporen na in de begroting (Regioplan
e.a. 2010). In de bovenschoolse begroting van grotere besturen zijn
meer sporen te vinden. Er worden bijvoorbeeld middelen gereserveerd
voor bovenschoolse speerpunten in beleid. Toch blijkt uit onderzoek
van de Commissie Don dat ook op bestuursniveau de koppeling tussen
middelen en beleid veelal slechts in beperkte mate is doorgevoerd
(Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009).
Het is volgens een toenemend aantal bestuurders in ieder geval tijd om
(bij meerpitters) opnieuw te kijken naar wat de veelgenoemde integrale
verantwoordelijkheid en zekere financiële autonomie nu eigenlijk moeten opleveren op schoolniveau. Verantwoordelijkheid en autonomie
zouden moeten maken dat het beleid op schoolniveau (en dus ook de
middeleninzet) zo maximaal mogelijk inspeelt op wat in die specifieke
context nodig is of mogelijk wordt.
Over wat men van een directeur mag verwachten op het gebied van
financieel management lopen de meningen sterk uiteen. Die directeur
kent echter, als het goed is, de school en schoolomgeving als geen
ander en zou dus bij uitstek betrokken moeten zijn bij het formuleren van schoolspecifiek beleid en daarop ook aangesproken moeten
worden. Of dit alleen kan als de directeur ook over een vergaande
financiële autonomie beschikt, blijft hier verder buiten beschouwing.
Financiële autonomie en onderlinge, financiële solidariteit zijn binnen
60
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
een meerpitter geen doelen op zich, maar zijn bedoeld om de verwezenlijking van doelen te bevorderen. Het kan geen kwaad om van tijd tot
tijd te evalueren of dat ook het geval is.
Middelen worden veelal naar rato – op basis van leerlingenaantallen
(gecorrigeerd voor het aantal gewichtenleerlingen) – toegewezen aan
scholen, zonder te kijken naar de beleidsdoelstellingen en behoeften
die de school heeft. Dat heeft zeker voordelen (bijvoorbeeld eenvoud en
consistentie), maar gaat te vaak voorbij aan de vraag wat juist die ene
school nodig heeft of door eigen inzet zelfs verdient.
Het is in ieder geval verstandig om de directeur op een serieus te nemen
wijze te betrekken bij de beleidsvorming (op school- en bovenschools
niveau) en afspraken over doelenverwezenlijking en middeleninzet
beter te verankeren in managementcontracten en prestatieafspraken.
De kwaliteit van onderwijs is gebaat bij het goed en gericht besteden
van middelen. Dat vraagt om keuzes, maar de keuzemogelijkheden
op korte termijn zijn beperkt. Een belangrijk deel van de uitgaven ligt
volgens velen nu eenmaal voor een langere periode vast. Het gerichter toewijzen van middelen vraag soms om enig geduld en zeker om
het budgetteren met meerjarig perspectief. Een meerjarenblik maakt
effecten zichtbaar en die wetenschap geeft rust en vergroot waar nodig
de moed om de inzet van middelen daadwerkelijk te verschuiven. Het
gaat om een integratie van meerjarig beleid en de meerjarige inzet van
personele en materiële middelen. Dat betekent dat beleids- en budgetteringsprocessen nog beter op elkaar moeten worden afgestemd.
Dat alles vraagt van sommigen een omslag in denken. Onderwijsuitdagingen en verbeterkansen moeten (weer) centraal komen te staan
bij het maken van beleid en het startpunt van discussies moet niet liggen bij vraagstukken van financiële beheersing. Het gaat daarbij onder
andere om een doordachte verschuiving van een inputbekostiging (verdeling van middelen binnen een bestuur op basis van leerlingenaantal)
naar een outputbekostiging, die uitgaat van wat nodig is om de doelstellingen van de school/het bestuur te bereiken.
Inzicht schept mogelijkheden
“Je hebt gewoon een bepaalde mate van financiële kennis nodig
om degelijk financieel leiding te geven aan je school. Immers, het maken
van onderwijsinhoudelijke keuzes is verbonden met het financieel beleid.
Wanneer je meer zicht hebt op de financiële kant van de zaak, ga je ook
mogelijkheden zien. Creatieve oplossingen om de middelen in te zetten ten
behoeve van onderwijskundige verbeteringen. Zo hebben wij binnen ons
bestuur een ‘innovatiepot’ in het leven geroepen. Een potje waarop scholen
een beroep kunnen doen met een creatief, inspirerend en innovatief plan om
verbeteringen door te voeren. De school met het meest aansprekende en best
onderbouwde plan kan aanspraak maken op de pot.” — Citaat directeur
Een (meerjaren)begroting mag niet ontbreken. De begroting moet
zichtbaar gebaseerd zijn op het (meerjarig) beleidsplan. Ook een koppeling van die begroting aan investerings-/onderhoudsplannen en
risicoanalyses heeft zeker zin. Daarnaast hoort een liquiditeitsbegroting
in dit rijtje thuis.
Het moet, last but not least, ook duidelijk zijn wat de rol van het vermogen is bij dit alles. Het kan dan wel zo zijn dat de middelen op de
korte termijn beperkt zijn of dat hun inzet al vastligt, het inzetten van
delen van het vermogen kan wel voor een zeer wenselijke versnelling
van de doelenverwezenlijking zorgen. In hoofdstuk 7 leest u meer over
vermogensbeleid, risicomanagement en scenario-denken.
Gebrek aan opbrengsten- of kostenbewustzijn?
Gesprek tussen twee organisatieadviseurs
Adviseur A: “Het probleem bij onderwijsinstellingen is vaak niet het
ontbreken van kostenbewustzijn. Dat is wel aanwezig. Het is het gebrek aan
opbrengstenbewustzijn.”
Adviseur B: “ Dat ben ik niet met je eens! Ik kom ook voorbeelden tegen van
een groot gebrek aan kostenbewustzijn. Ook daar is soms nog een wereld te
winnen.”
Adviseur A: “ Effectiviteit en efficiëntie zijn beide belangrijk.”
Adviseur B: “Zeker. Soms schrik ik echt van de verspilling, geld dat gewoon
weglekt. Schoolbesturen doen soms gigantisch grote investeringen, op het
gebied van ICT bijvoorbeeld, zonder een meerjarig investeringplan.”
Adviseur A: “Als je vragen stelt over hoe het onderhoud, de vervanging of
de samenhang met andere investeringen is geregeld, dan blijkt vaak dat ze
daarover eigenlijk nog nauwelijks hebben nagedacht.”
DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS
61
4.3.3 Uitvoeren
1.
Plannen
5.
Evalueren
2.
Programmeren
4.
Uitvoeren
3.
Budgetteren
Nadat de plannen zijn vastgelegd in beleidsdocumenten, begrotingen zijn opgesteld en
budgetten zijn toegekend, start de uitvoering
(fase 4). In deze fase – de naam zegt het al
– gaan alle betrokkenen aan de slag. Daarbij
houden zij zich aan de overeengekomen
doelen en budgetten.
In fase 4 moet werk worden gemaakt van een goede informatievoorziening. De organisatie moet nu op een of andere manier vastleggen hoe
het met de doelenverwezenlijking en de budgetinzet gaat. Daarbij zijn
er drie grote uitdagingen:
• er moeten aansprekende tussentijdse rapportages komen over de
inzet en uitputting van budgetten, waarin bijzaken van hoofdzaken
gescheiden zijn;
• die tussenrapportages (of bijlagen) moeten vervolgens ook informeren over de voortschrijdende doelenverwezenlijking, zodat een
beeld ontstaat van de verhouding tussen middeleninzet en bereikte
opbrengsten;
• er moeten heldere afspraken komen over wie wanneer tussentijdse,
ongewenste afwijkingen signaleert en hoe en wanneer budgethouders aan hun leidinggevende aangeven wat hun verklaring is voor
afwijkingen en wat hun maatregelen zullen zijn.
De tussenrapportages, het signaleren van afwijkingen en het melden
van tegenmaatregelen: dat alles moet een vaste plek krijgen in de
planning- & controlcyclus.
62
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Een van de taken in de uitvoeringsfase is ook om – al werkende –
informatie te laten vastleggen die nodig is voor fase 5, evaluatie en
verantwoording.
Ten slotte is het van belang na te gaan welke informatie voor welk niveau
relevant is. De informatiebehoefte van een toezichthouder is een andere
dan die van een directeur en de informatiestromen moeten daarop zijn
aangepast. Anders wordt het een Poolse landdag: iedereen krijgt een
teveel aan informatie en gaat zich bemoeien met van alles en nog wat.
Kortom: meer is niet altijd beter. Het gaat om gerichte, overzichtelijke en
toegespitste managementrapportages waaruit de noodzakelijke informatie direct naar voren komt.
In de uitvoeringsfase vinden er hopelijk regelmatig, en op verschillende
niveaus, gesprekken plaats om de uitvoering te volgen en waar nodig
tussentijds bij te sturen. Fase 5 en fase 4 zijn in werkelijkheid dan ook
niet altijd strikt gescheiden. Dat is niet erg. Het gaat erom dat verantwoording en evaluatie een werkbare plek krijgen en niet te lang op zich
laten wachten.
Het kan veel efficiënter
“In het onderwijs hebben we mijns inziens nog een hele hoop te winnen
als het om efficiëntie gaat. Ik schrik soms van onze eigen werkprocessen.
Bijvoorbeeld de declaraties: langs hoeveel handen zo’n bonnetje gaat voordat
het bedrag op de juiste rekening gestort wordt… Maar ook het aantal
mensen dat zich binnen onze stichting met een ziekmelding van een van mijn
leerkrachten bezighoudt. Het is geloof ik niet ongebruikelijk dat die langs zes
mensen gaat: mijzelf als directeur, de administratie, de bovenschoolse staf,
het administratiekantoor, het vervangingsfonds en de bestuurder. Eigenlijk
onverantwoord. Daar valt nog veel te winnen.” — Citaat directeur
4.3.4 Evalueren en verantwoorden
Evaluatie en verantwoording (fase 5) zijn
1.
Plannen
onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het
draait in deze fase zowel om het evalueren
5.
2.
Evalueren
Programmeren van de ondernomen activiteiten als om het
afleggen van verantwoording over de
resultaten van die activiteiten, de verhouding
4.
3.
tussen de geplande en werkelijke middelenUitvoeren
Budgetteren
inzet en de verhouding tussen de werkelijke
middeleninzet en de behaalde resultaten.
Evaluatie en verantwoording vinden plaats op en tussen verscheidene
niveaus in de onderwijsorganisatie:
•
•
•
•
•
•
vanuit de leraar/leraren richting de directie;
vanuit ondersteunende functies richting de directie;
vanuit de directie richting het bestuur;
vanuit de directie richting de MR;
vanuit het bestuur richting de GMR;
vanuit het bestuur richting de toezichthouders.
Het is belangrijk na afloop van een activiteit op ieder niveau te kijken of
die ook daadwerkelijk iets heeft opgeleverd in relatie tot de kosten die
ermee gemoeid waren. Niet als doel op zich, maar om tot nog betere
resultaten en opbrengsten te komen in het vervolg.
Daarnaast is het uiteraard van belang dat evaluatie en verantwoording
zo nodig gepaard gaan met aanpassingen en bijstellingen van het
beleid. Onderwijsinstellingen moeten de opbrengsten van de evaluatie verankeren in de nieuwe cyclus. Er mag geen ‘knip’ bestaan tussen
het einde van de ene en het begin van een volgende cyclus. Alleen zo
kan de planning- & controlcyclus met recht een cyclus heten. Daarom
moeten onderwijsinstellingen in de verantwoording aandacht besteden
aan de oorzaken van het al dan niet behalen van doelen en om diezelfde
reden verdienen strategische beleidsplannen tijdens hun vierjarige periode tussentijdse aanpassingen.
Evaluaties op ‘detailniveau’
“Leerkrachten in onze school evalueren na afloop van een gevolgde
scholing de effectiviteit daarvan. Wat heeft dit mij nu daadwerkelijk
opgeleverd? En hoe verhouden deze opbrengsten zich tot de investering
in mijn scholing? Door hierbij stil te staan stimuleren we onder meer de
bredere verspreiding van kennis binnen de school en proberen we ook de
opbrengsten te borgen.” — Citaat leraar
“Ik sta zelf ook bewust stil bij de evaluatie van activiteiten die ik onderneem.
Zo had ik laatst een groot teamcoachingstraject binnen ons bestuur. Daarop
volgde een evaluatie. We gingen na welke doelen waren behaald en of dat
ook de doelen waren die we vooraf hadden bepaald. Ook stonden we stil
bij de doelen die juist niet waren behaald. Ook met het oog op de toekomst:
‘Waar kunnen we ons nu op richten?’ Maar nog belangrijker was de vraag:
‘Hoe verhouden de opbrengsten zich tot de inzet van middelen?’ Als de
verhouding onevenredig was, kon je je toch afvragen of het wel zo’n slimme
investering was geweest, zo’n teamcoachingstraject.” — Citaat directeur
“Het afgelopen jaar is er binnen ons stafbureau voor twee dagen een
P&O’er aangesteld. Tijdelijk, met uitzicht op een vaste aanstelling. Voordat
we zo’n vaste aanstelling vastleggen, is het toch eerst van belang om na te
gaan wat het afgelopen jaar heeft opgeleverd. Hoe verhouden de kosten
zich tot de opbrengsten? We zijn dus heel nauwgezet nagegaan wat de
opbrengsten zijn geweest van het afgelopen jaar. Dat houdt iedereen
scherp. Want de centrale vraag is: ‘Wat is mijn meerwaarde?’ Daar gaat het
om.” — Citaat bestuurder
DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS
63
Kwetsbare confrontaties
“Wij evalueren jaarlijks heel bewust de rol en positie van onze
bestuurders. Dit doen de bestuurders en toezichthouder in samenspraak.
Op dat moment staan we stil bij de doelenverwezenlijking (hebben we
behaald wat we wilden behalen), maar ook bij wat iets heeft opgeleverd in
relatie tot de kosten en bij wat we niet hebben behaald en waarom. En wat
is de positie van de bestuurder hierin geweest? Dat kunnen heel kwetsbare
momenten zijn, want eigenlijk spreek je direct over het functioneren van
mensen. Maar die kwetsbaarheid moet je gezamenlijk wel durven opzoeken
om daadwerkelijk resultaten te boeken.” — Citaat toezichthouder
“Met mijn directeuren evalueer ik met grote regelmaat. Nou, evalueren
klinkt dan gelijk zo groot, maar het komt erop neer dat ik meerjaarlijks wat
informeler naga of de school zich ontwikkelt conform planning en jaarlijks
zijn er ook formele momenten. Formele momenten waarop we echt om de
tafel gaan zitten en nagaan in hoeverre bereikt is wat bereikt had moeten
worden. En dat we vervolgens ook nagaan wat de redenen zijn van het
eventueel achterblijven van resultaten. En dan kan het er stevig aan toegaan. Ik denk dat dat ook noodzakelijk is. Kijk, als resultaten achterblijven
terwijl er wel geïnvesteerd wordt, moet je toch nagaan welke consequenties
dat heeft. Consequenties voor beleidsplannen, budgetverdelingen, taken en
verantwoordelijkheden.” — Citaat bestuurder
64
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Evaluatie en verantwoording zijn geen doel op zich, maar een middel
om tot betere opbrengsten te komen. De evaluatie en verantwoording
hebben daarom altijd betrekking op de volgende vragen:
• welke doelen zijn gehaald en waarom zijn juist deze doelen gehaald?
• welke doelen zijn niet gehaald en waarom zijn juist deze doelen niet
gehaald?
• hoe verhouden die resultaten zich tot de ingezette middelen en
waarom zijn de budgetten over- of onderschreden?
• wat kunt u leren uit de eerste drie vragen en welke consequenties
moet dat hebben voor afspraken over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, budgetverdelingen en latere beleidsplannen?
De momenten en wijze waarop u evalueert en verantwoording aflegt,
worden ook beïnvloed door wet- en regelgeving en de interne werking
van statuten, reglementen en managementcontracten. In hoofdstuk 6
staan we daarom stil bij wat vanuit die externe en interne regels wenselijk is.
Verder lezen
M. van der Hoff-Israël (2005), Beleid en beheer bij lumpsum,
Kluwer Fiscaal, ISBN 9789013022162.
DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS
65
Samenvatting
hoofdstuk 4
Planning- & controlcyclus: ruggengraat
van financiële sturing
De planning- & controlcyclus is de ruggengraat van financiële sturing.
Een goed ontworpen planning- & controlcyclus draagt niet alleen bij aan
het stellen van doelen (financieel beleid), maar ook aan het volgen en
bewaken van middeleninzet (financieel beheer).
Het verdient de voorkeur om niveau 4 van financieel management (zie
hoofdstuk 3) hierbij maatgevend te laten zijn. Oók als uw organisatie
nog kampt met beheersproblemen (niveau 1 of 2). Stel onderwijsuitdagingen en verbeterkansen centraal bij het formuleren van
financieel beleid. Het startpunt van discussies moet niet liggen bij vraagstukken van financiële beheersing. Van veel instellingen vraagt dit een
omslag in het denken.
Fase 1 (‘Plannen’) en 2 (‘Programmeren’) bestaan uit de realisatie
van een aantal – onderling samenhangende – beleidsdocumenten en
alle bij deze plannen behorende begrotingen. Vooral het stellen van
doelen verdient aandacht. Een aantal factoren verbetert de kwaliteit en
slagingskans van de doelstellingen:
• u baseert de keuze van doelen niet bij voorbaat en voortdurend op
slechts één bron. U ruimt tijd in voor het verzamelen van informatie
en informeert uzelf over actuele ontwikkelingen;
• u zorgt voor een tijdige, werkbare, toegankelijke, beheersbare en
betaalbare informatiestroom;
• u organiseert (tijdig) inspiratie die ruimte schept voor nieuwe
impulsen en denken buiten gebaande paden;
• u focust op enkele doelstellingen;
• u creëert draagvlak door alle belanghebbenden in een vroeg stadium
te betrekken bij het stellen en uitwerken van doelen;
• u verheldert doelen niet alleen door gebruik te maken van de SMARTcriteria, maar ook met behulp van het (meer inspirerende) CHI-model;
• u houdt doelen en resultaten levend door er continu over te blijven
communiceren.
Fase 3 (‘Budgetteren’) draait om het plannen, coördineren en toewijzen van financiële middelen en uitgaven en bestaat uit de volgende
(niet noodzakelijkerwijs chronologische) onderdelen:
Fasering
De planning- & controlcyclus verloopt in iedere organisatie in vijf vaste,
cyclisch opeenvolgende fasen. De manier waarop organisaties precies
inhoud geven aan de fasen en op welke manier ze diverse geledingen
binnen hun organisatie betrekken, varieert.
66
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
• het ramen van te verwachten doorlopende baten en lasten;
• het ramen van lasten(verschuivingen) die samenhangen met nieuw
beleid;
• het beoordelen van de uitkomsten van deze baten- en
lastenramingen op hun bedrijfseconomische aanvaardbaarheid;
• het waar nodig aanpassen van de middeleninzet;
• het vaststellen van de definitieve begroting en budgetten;
• het toekennen van budgetten aan budgethouders.
Hoewel budgetteren in het onderwijs altijd al belangrijk was, maakt een
aantal ontwikkelingen dat de urgentie van een goed verlopend, ‘beleidsrijk’ budgetteringsproces toeneemt:
• bezuinigingen en teruglopende leerlingenaantallen maken het
lastiger de exploitatie sluitend te krijgen;
• de afgelopen jaren hebben veel instellingen fouten gemaakt met
betrekking tot de loonkostenraming, die hen nu nopen tot een
herbeoordeling van de begrotingskwaliteit en het -proces;
• het wordt steeds noodzakelijker meerjarenramingen (i.t.t.
jaarbegrotingen) op te stellen, bijvoorbeeld om het effect van
bezuinigingen goed te kunnen te doorgronden;
• interne en externe stakeholders vragen steeds vaker om uitleg
over de middeleninzet en de relatie met opbrengsten. Vooral op
schoolniveau ontbreekt die koppeling nogal eens: een reden om
directeuren nadrukkelijk bij het budgetteringsproces te betrekken.
Succesfactoren
Succesfactoren voor een goed functionerende planning- & controlcyclus:
•
•
•
•
een gedegen uitwerking van de vijf fasen van de cyclus;
een voor alle betrokkenen werkbare planning van activiteiten;
een passend deskundigheidsniveau van betrokkenen;
een inbedding in een cultuur waarin het geven en ontvangen van
sturing, het afleggen van verantwoording en het leren van fouten op
zijn minst als wenselijk worden beschouwd;
• de discipline om herhaaldelijk systematisch alle fasen van de cyclus te
doorlopen;
• de bereidheid om ervaringen en onderzoeken van derden mee te
nemen bij het doelen stellen.
In fase 4 (‘Uitvoering’) houdt de onderwijsinstelling zich zo goed
mogelijk aan de overeengekomen doelen en budgetten. Gerichte, overzichtelijke en toegespitste managementrapportages verschaffen in deze
fase informatie over de inzet en uitputting van budgetten, de voortschrijdende doelenverwezenlijking, eventuele afwijkingen, verklaringen
daarvan en getroffen maatregelen. Er is regelmatig overleg op diverse
niveaus om de uitvoering te volgen en, indien nodig, tussentijds bij te
sturen.
Fase 5 draait om ‘Evaluatie en verantwoording’ met betrekking tot de
ondernomen activiteiten, de behaalde resultaten, de verhouding tussen
geplande en gerealiseerde middeleninzet en de verhouding tussen
middeleninzet en resultaten. Evaluatie en verantwoording vinden plaats
op elk niveau in de organisatie.
DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS
67
5
68
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Goed financieel
management
in uw organisatie
Het mag inmiddels duidelijk zijn dat goed financieel management
geen sinecure is. Financieel management daadwerkelijk ‘in
de vingers hebben’ – het verbinden van onderwijskundige en
financiële expertise – vereist nadrukkelijk bepaalde competenties
en deskundigheden (kennis, vaardigheden en attitude) op alle
organisatieniveaus. Daarnaast vereist de implementatie van goed
financieel management doorgaans een gedragsverandering.
We kunnen mensen wel (bij)scholen en vervolgens zeggen dat ‘we’
het vanaf vandaag anders doen, maar de praktijk wijst uit dat deze
boodschap alleen doorgaans onvoldoende is om daadwerkelijk
verandering te bewerkstelligen.
69
Ernst & Young heeft de voor goed financieel management vereiste kennis en vaardigheden van zeven functies/rollen in onderwijsorganisaties
inzichtelijk gemaakt in Deskundigheidsprofielen financieel management
voor het primair onderwijs (Ernst & Young 2011). Deze deskundigheidsprofielen vormen het onderwerp van de eerste paragrafen in dit hoofdstuk. Paragraaf 5.1 gaat in op het nut van de profielen en paragraaf 5.2
geeft een korte omschrijving van de relevante kennis, vaardigheden en
attitude van alle relevante functies.
Interessant is natuurlijk wat dit betekent voor uw eigen organisatie. In
paragraaf 5.3 leest u hoe u ervoor kunt zorgen dat de vereiste deskundigheden op de relevante niveaus binnen uw organisatie aanwezig zijn
en paragraaf 5.4 beschrijft wat er nog meer nodig is om daadwerkelijk
verandering te realiseren.
Decentralisatie huisvesting
“Op een gegeven moment hadden we met z’n allen wel door dat het
‘zo niet langer verder kon gaan’. Het ene na het andere bestuur liet nieuwbouw plaatsen. Het was geen uitzondering dat binnen een straal van 500
meter meerdere besturen voor nieuwbouw kozen. Vanuit het perspectief
van de regelgeving hadden al die besturen ook ‘recht’ op nieuwbouw. Maar
goed, of het tot de gewenste opbrengsten zou leiden… dat was de vraag.
We hebben toen besloten om de verantwoordelijkheid niet meer uitsluitend
bij de gemeente neer te leggen, maar een stichting op te richten die door
de scholen en besturen zelf wordt beheerd. Zo is het mogelijk geworden
gezamenlijk nieuwbouw te realiseren en in samenspraak op te treden. Geen
ad hoc-beslissingen en dubbel werk, maar onderbouwde gezamenlijke
keuzes. Dat werkt heel prettig.” — Citaat bestuurder
5.1 Waarom deskundigheidsprofielen?
Zoals in de voorgaande hoofdstukken beschreven, draait goed financieel management niet alleen om het op orde hebben van de financiële
uitgaven en inkomsten (beheer). In het eerder beschreven normatief
kader voor goed financieel management (paragraaf 3.2.2) komt naar
voren dat goed financieel management een aantal belangrijke componenten kent: de koppeling met opbrengstgericht werken, het centraal
stellen van de governancebenadering, een goed doordachte planning& controlcyclus, een koppeling met HRM en een aansluiting op de
geldende wetgeving en richtlijnen. Goed financieel management is dus
uitdrukkelijk geen geïsoleerd aspect binnen een onderwijsinstelling.
Het is een integraal onderdeel van alle processen: onderwijs en leren,
cultuur, huisvesting, personeelsbeleid et cetera.
70
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Goed financieel management werkt door in alle domeinen van de organisatie én op alle niveaus. De toezichthouders, het bestuur, de directie,
de controller, de financiële staf, de medewerkers en de medezeggenschapsraad: al deze gremia hebben continu te maken met vraagstukken
rondom financieel management. Om adequaat in te spelen op deze
vraagstukken, tot goede keuzes te komen en zo doelen te realiseren, zijn
bepaalde deskundigheden – kennis, vaardigheden en een hierbij passende attitude – van belang.
Welke deskundigheden relevant zijn, staat beschreven in de
Deskundigheidsprofielen financieel management voor het primair onderwijs (Ernst & Young 2011). Hierin beschrijft Ernst & Young vanuit een
ideaaltypisch model welke kennis, vaardigheden en attitude vereist
zijn vanuit het normatief kader voor goed financieel management.
De profielen kunnen beschouwd worden als een werkmodel en voor
veel organisaties als een toekomstmodel. Een blauwdruk zijn ze echter
nadrukkelijk niet.
Focus aanbrengen voor constructieve gesprekken
“Voorheen gingen we met bergen informatie een gesprek met een
schoolleider in. Zo veel informatie dat je eigenlijk al niet goed alle informatie kon doornemen, laat staan dat je zicht had op de knelpunten en opvallende zaken. Tegenwoordig bereiden we de gesprekken veel uitgebreider
voor. We gaan na welke informatie voor wie relevant is. Zo is voor mij, als
bestuurder, uiteraard andere informatie relevant dan voor de schoolleider
met wie ik het gesprek voer. Met deze duidelijke en overzichtelijke gegevens
voeren we ook veel constructievere gesprekken. Uiteindelijk zijn de data
natuurlijk ook niet leidend. Het gaat om de duiding van de data en het
gesprek hierover, maar dan moeten de data wel zo geordend zijn dat je het
juiste gesprek voert!” — Citaat algemeen directeur
Bedrijfsmatig denken in het onderwijs
“Ik weet, toen ik vanuit het bedrijfsleven in het onderwijs terecht
kwam… het was toen echt pionieren. Vanuit het bedrijfsleven was ik
gewend aan de bedrijfsmatige benadering van de inzet van gelden en doelenverwezenlijking met continu vragen als: ‘Wat is de investering? Wat zijn
de (beoogde) opbrengsten? Op welke termijn?’ Na afloop evalueren, maar
ook het proces controleren… Toen ik in het onderwijs kwam, was het echt
zoeken. Zoeken naar de wijze waarop dit gedachtegoed uit het bedrijfsleven
ingepast kon worden in deze sector. Want één op één toepasbaar is het niet
direct. Ik moet zeggen dat daarover weinig informatie beschikbaar is.”
— Citaat bestuurder
De deskundigheidsprofielen gaan over competenties voor goed
financieel management. Bepaalde kennis en vaardigheden moeten
binnen elke organisatie aanwezig zijn. Ze spelen een rol in allerlei
organisatieprocessen.
De competentieprofielen kunnen dienen als afvinklijst bij het onderzoeken van de mate waarin uw organisatie voldoet aan de eisen van goed
financieel management. Ze dragen bij aan het inzichtelijk maken van
relevante eigenschappen van bepaalde functies. U kunt de profielen ook
inzetten bij trainingen, bij werving en selectie en bij persoonlijke ontwikkelplannen. De profielen helpen zicht te krijgen op de mate waarin
bepaalde kwaliteiten binnen de organisatie aanwezig zijn en aandachtspunten te signaleren.
Denkt u daarbij bijvoorbeeld aan:
• het maken van afwegingen over nieuwe functies (functiehuis,
functiebouwwerk);
• het opstellen van managementcontracten;
• beoordelingsgesprekken;
• het maken van een afweging tussen inhouse en outscourcing;
• het maken van een afweging over splitsing van functies.
Ten slotte kunnen de deskundigheidsprofielen bijdragen aan het transparanter organiseren van uw organisatie. Met behulp van de profielen
wordt namelijk ook duidelijk waar en wanneer het nodig is tussen de
diverse functies/rollen een zekere mate van functiescheiding aan te
brengen.
Dit zijn slechts een enkele voorbeelden.
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE
71
5.2 De deskundigheidsprofielen
Voordat we toelichten wat de deskundigheidsprofielen voor uw organisatie kunnen betekenen, geven we van elk profiel een korte samenvatting. In bijlage II vindt u een volledig overzicht van de profielen van de
bestuurder en directeur, gezien het feit dat deze profielen in het kader
van dit boek het meest relevant zijn.
Er zijn deskundigheidsprofielen voor zeven rollen:
•
•
•
•
•
•
•
de toezichthouder;
de bestuurder;
de directeur;
de controller;
de financiële staf;
de medewerkers;
de medezeggenschapsraad.
Voor een goede invulling van het financiële management moet een
organisatie elke rol op adequate wijze beleggen. De tabel op de volgende pagina toont een overzicht van de zeven rollen, de bijbehorende
competenties en de kernopdracht.
De genoemde zeven rollen zijn integraal met elkaar verbonden. Ze
maken immers ook deel uit van een en hetzelfde onderwijssysteem en
staan nadrukkelijk in relatie tot elkaar. Het is van belang voor iedere functionaris in de organisatie de volgende onderdelen duidelijk te definiëren:
• de specifieke rolomschrijving en de positie in de organisatie;
• de kernopdracht (hoofdwerkzaamheden én resultaatgebieden);
• de noodzakelijke deskundigheden (kennis, vaardigheden en attitude).
Om als organisatie goed te kunnen functioneren zijn voor elk van de rollen/functies bepaalde deskundigheden vereist.
Zie onderstaande tabel.
Toezichthouder
Raad van toezicht, algemene ledenvergadering, algemeen bestuur etc.
Bestuurder
College van bestuur, dagelijks bestuur, bestuurder, (bovenschools) directeur etc.
Directeur
Schooldirecteur, locatiedirecteur, schoolleider, adjunct-directeur etc.
Controller
Controller
Financiële staf
Stafhoofd, beleidsmedewerker, financieel (administratief ) medewerker etc.
Medewerkers
Leerkracht, (bouw-)coördinator, IB’ er, OOP’er etc.
Medezeggenschapsraden
GMR personeels- en oudergeleding en MR personeels- en oudergeleding
De rollen kunnen binnen diverse functies belegd zijn.
72
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Rol/functie
Kernopdracht
Competenties
Toezicht:
onderwijs,
organisatie en
financiën
Toezichthouder
Toezicht houden op onderwijs,
organisatie en financiën.
Bestuurder
Besturing van organisatie en onderwijs.
Directeur
Leiding geven aan onderwijs,
organisatie en financiën.
Controller
Beheersen van doelen op organisatie,
onderwijs en financiën.
Financiële staf
Administreren, ontwikkelen en
adviseren over financiën.
Medewerkers
Uitoefening van de taak met financiële
notie.
(G)MR
Adviseren en controleren op onderwijs,
organisatie en financiën.
Plannen:
onderwijs,
organisatie en
financiën
Sturen:
onderwijs,
organisatie en
financiën
Beheersen:
financiële
middelen
VerantwoorAdministreren:
den: onderwijs,
financiële
organisatie en
informatie
financiën
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE
73
5.2.1 Toezichthouder
De toezichthouder als orgaan van bevoegd gezag houdt toezicht.
Aandachtspunt hierbij is de scheiding tussen toezicht en bestuur. Ook
vanuit het normatief kader voor goed financieel management heeft de
toezichthouder een belangrijke toezichthoudende rol op het gebied van
onderwijs, organisatie en financiën. Daarnaast legt de toezichthouder
verantwoording af richting stakeholders.
De toezichthouder:
• ziet erop toe dat het bestuur de koppeling tussen financiële middelen
en strategische doelen expliciteert en vastlegt;
• ziet erop toe dat het strategisch beleidsplan meetbaar, praktisch
uitvoerbaar en financierbaar is;
• houdt toezicht op de mate waarin de (financiële) doelen voor de
onderwijsorganisatie en onderdelen daarvan worden gerealiseerd;
• ziet erop toe dat de korte en lange financiële risico’s voor de organisatie in kaart zijn gebracht en vertaald zijn naar beleid;
• ziet erop toe dat het bestuur afwijkingen van de normen voor de
belangrijkste financiële kengetallen (solvabiliteit, kapitalisatiefactor,
liquiditeit en rentabiliteit) motiveert en vastlegt;
• beschikt over de kennis om toezicht te kunnen houden op de balans
en de resultaten- en exploitatierekening.
Duidelijke en betrouwbare data
“Wij maken binnen onze stichting gebruik van de Checklist toezicht
op financiën en financieel beleid (Nederlandse Vereniging van toezichthouders in de kinderopvang). Het kan natuurlijk niet zo zijn, dat een
toezichthouder in de financiële wereld een geheel ander toezicht houdt
dan een toezichthouder met een maatschappelijke achtergrond. Om echt
zicht te houden op de resultaten en opbrengsten van de gehele organisatie
hanteren wij vragen uit de checklist, zoals:
74
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
• kunnen wij de inzet van de (financiële) middelen toetsen aan de te
bereiken resultaten?
• is de informatie zodanig gestructureerd dat wij inzicht hebben in de
koppeling van middelen en doelen?
• zijn de doelen van het financiële beleid gekoppeld aan de beleidsdoelen
van de organisatie?
• welke doelen zijn er gesteld ten aanzien van de liquiditeit en de cashflow,
de solvabiliteit en het rendement op vermogen?
• worden wij geïnformeerd over de essentiële punten van het externe
financieringssysteem van de onderwijssector?
Het gaat erom dat de data die je krijgt betrouwbaar en helder zijn, zodat
wij die als toezichthouder kunnen duiden. Jaren geleden kreeg je cijfers en
je wist niet goed of ze betrouwbaar waren. Laat staan dat je ze kon duiden.
Nu gaat het bij ons om het gesprek. Driemaandelijks krijgen we managementrapportages met een compacte set data. Nu kunnen we echt toezicht
houden.” — Citaat voorzitter raad van toezicht
5.2.2 Bestuurder
De bestuurder is een spil in de onderwijsinstelling tussen toezichthouder enerzijds en medebestuurders, staf en directie anderzijds. Hij is
belast met de integrale besturing van de onderwijsinstelling en veelal
ook het bevoegd gezag. Op het gebied van financieel management
heeft de bestuurder een cruciale positie binnen de onderwijsinstelling,
waarmee we de taken van de andere gremia niet teniet willen doen.
De bestuurder heeft vele taken op financieel gebied en is tevens verantwoordelijk voor tal van taken die hij lager in de organisatie uitzet.
De bestuurder:
• beschikt over kennis op het gebied van (strategische) beleidsontwikkeling, die nodig is om te kunnen besturen;
• evalueert de effectiviteit en efficiëntie van de financiële keuzes en
stelt de doelen zo nodig bij;
• ziet erop toe dat de keuzes in schoolplannen een passende financiële
onderbouwing hebben;
• monitort de uitvoering van beleid op schoolniveau;
• stelt (financiële) meerjarendoelen vast, bewaakt de voortgang en
evalueert de realisatie en stelt indien nodig het beleid bij;
• legt op vastgestelde tijdstippen verantwoording af aan de betrokken
belanghebbenden;
• brengt de financiële risico’s systematisch in kaart en vertaalt deze
naar beleid;
• onderbouwt financiële beslissingen met betrekking tot het omgaan
met risico’s en legt de onderbouwing vast;
• werkt systematisch met meerjarige investeringsplannen op
organisatie- en schoolniveau;
• hanteert bij het besturen van de organisatie algemeen gangbare
normen voor de solvabiliteit, kapitalisatiefactor, liquiditeit en
rentabiliteit;
• analyseert planmatig de balans en de financiële resultaten- en
exploitatierekening en onderneemt indien nodig actie, op
organisatieniveau en het niveau van de scholen.
Financiële deskundigheid in de hele organisatie
“We hebben als schoolbestuur onlangs een onderzoek uitgevoerd
onder onze schoolleiders, de raad van toezicht en bestuurders om inzichtelijk te maken wat voor ondersteuningsbehoefte wij hebben ten aanzien van
het stafbureau. Dit hadden we al vaker gedaan, maar nu hebben we voor
het eerst de planning- & controlcyclus centraal gesteld en de informatie
die nodig is om die cyclus goed te doorlopen. Dat heeft ertoe geleid dat
we een controller hebben aangesteld voor één dag in de week, terwijl
we eerst dachten een fulltime controller nodig te hebben. Veel expertise
waarvan we dachten dat we die bij de controller zouden beleggen, hebben
we nu op andere niveaus ondergebracht: niet alleen bij de administratieve
ondersteuning, maar ook bij onze schoolleiders. We merken dat deze
bredere verspreiding van financiële deskundigheid in de organisatie ertoe
leidt dat onderwijskundige doelen veel sterker gekoppeld zijn aan financiële
onderbouwing. Dat maakt het voor iedereen mogelijk om de risico’s én
mogelijkheden op langere termijn inzichtelijk te krijgen.” — Citaat lid
college van bestuur
5.2.3 Directeur 7
Goed financieel management vraagt uiteraard ook veel van een directeur. Als integraal en/of onderwijskundig leider zijn directeuren verantwoordelijk voor beleidsontwikkeling, de dagelijkse leiding en de
algemene gang van zaken. Zij moeten hun rol van manager en van
onderwijskundig leider aan elkaar verbinden om een bijdrage te leveren
aan de ontwikkeling van goed financieel management binnen de organisatie. Dat vereist specifieke deskundigheden.
De directeur:
• beschikt over de kennis van beleidsontwikkeling, die nodig is om
leiding te kunnen geven;
• maakt een beleidsrijke begroting waarin beleidskeuzes financieel zijn
uitgewerkt;
• evalueert de effectiviteit en efficiëntie van de financiële keuzes en
stelt de doelen zo nodig bij;
• beschikt op hoofdlijnen over de theoretische en praktische kennis van
de planning- & controlcyclus, die nodig is om leiding te kunnen geven
en voert deze planning- & controlcyclus uit;
• stelt (financiële) meerjarendoelen vast, bewaakt de voortgang en
evalueert de realisatie en stelt indien nodig het beleid bij;
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE
75
• legt op vastgestelde tijdstippen verantwoording af aan de betrokken
belanghebbenden;
• voert (taakstellende) gesprekken met budgethouders, leerkrachten en
andere inhoudelijk verantwoordelijken;
• voert risicoanalyses uit en bouwt beredeneerd reserves op en/of zet
deze gericht in en legt de onderbouwing vast;
• besteedt middelen op een effectieve manier;
• hanteert bij het leiding geven aan de school algemeen gangbare
normen voor de solvabiliteit en kapitalisatiefactor;
• beschikt over de kennis over welke partij(en) hij dient te raadplegen
bij eventuele ondersteunings- en/of verdiepingsvragen;
• geeft aan wanneer hij over onvoldoende en/of onjuiste informatie
beschikt.
Wat werkt? En wat werkt niet?
“Binnen onze stichting hebben we eerst gekozen voor een zogenaamde ‘business school manager’. Dat was een soort van bovenschoolse
bestuurder bedrijfsvoering en hij regelde alles op financieel gebied voor
mij en mijn collega-directeuren. Dat was op zich wel gemakkelijk, maar
gaandeweg merkten we zelf ook wel dat het niet helemaal werkte. Directeuren binnen de stichting bleven onbekwaam op het gebied van financieel
management. Immers, dat was een zaak van de business school manager.
Ik geloof er dus niet in om alles weg te halen bij directeuren, want dan gaan
we de financiële verantwoordelijkheid juist niet voelen. Ons bestuur heeft
ervoor gekozen om gezamenlijk op training te gaan. Hierin hebben we meer
geleerd over projectmatig werken mét oog voor financiële overwegingen.
De business school manager is ondertussen ook vervangen. Hij merkte zelf
ook dat het niet goed werkte.” — Citaat directeur
76
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Zoals ook uit het voorgaand citaat blijkt, heeft de wijze waarop de
financiële expertise binnen de organisatie is verdeeld, bepaalde consequenties. Het is van belang goed na te denken over de deskundigheden
waarover directeuren moeten beschikken.
5.2.4 Controller
Manusje van alles voor alles wat te maken heeft met financiën? Of
een intern adviseur en ondersteuner? Ideaaltypisch is de controller –
hiërarchisch rechtstreeks onder de bestuurder – onafhankelijk. Vanuit
zijn functie neemt de controller een ondersteunende rol in gericht op de
financiële beheersing van de organisatie. Organisaties kunnen er eventueel voor kiezen de financiële control (beheersing) uit te besteden.
De kernopdracht van een controller is het ondersteunen van de organisatie bij het ‘in control’ geraken én blijven. Hiertoe verzamelt en
interpreteert de controller financieel-economische gegevens, eventueel
aangevuld met niet-financieel-economische gegevens. Deze (geduide)
informatie verstrekt hij aan bestuurders en toezichthouders om hen in
staat te stellen de organisatie adequaat te besturen (strategievorming,
plannen, beheersen, beslissen) en verantwoording af te leggen.
Inhouse versus outsourcen
“De slechtste reden om financieel beheer te outsourcen is misschien
wel de overweging ‘wij weten het zelf niet zo goed, dus zoeken we iemand
die het voor ons kan doen’. Ja, daar zijn we nu wel achtergekomen. Kijk,
de heel gedetailleerde organisatie die hoeven we niet te kennen, maar
op hoofdlijnen moet je toch wel weten waar die lui het over hebben. We
hebben nu een eigen controller aangesteld voor 0,3 fte en we merken nu dat
we veel betere keuzes kunnen maken rondom de inzet van middelen, alleen
al doordat we zelf meer kennis in huis hebben over financiën.” — Citaat
bestuurder
De controller:
• signaleert en analyseert in- en externe ontwikkelingen relevant voor
de (financiële) strategische ontwikkeling van de organisatie;
• voert – gevraagd en ongevraagd – bedrijfseconomisch onderzoek uit
naar de effectiviteit en efficiëntie van de besteding van middelen;
• ontwikkelt procedures en systemen voor de administratieve
organisatie en adviseert hierover aan de toezichthouders;
• volgt en analyseert relevante ontwikkelingen op het gebied van
planning & control;
• inventariseert de (financiële) informatiebehoefte, formuleert eisen
en vertaalt deze naar methodieken, rapportages en systemen. Stemt
bovendien af met het administratiekantoor;
• ontwikkelt een visie ten aanzien van de planning- & controlfunctie,
alsmede over het concrete beleid en de uitvoering en adviseert
hierover aan bestuurders;
• verzamelt en beoordeelt gegevens m.b.t. bedrijfsvoering,
middeleninzet en resultaten. Analyseert deze in relatie tot de
geformuleerde (strategische) doelstellingen en formuleert
overkoepelende conclusies;
• rapporteert periodiek aan toezichthouders en bestuurders over
financieel en bedrijfeconomisch onderzoek, de realisatie van
doelstellingen en bedrijfsvoering (middeleninzet);
• adviseert over de uitgangspunten van financieel beleid en ontwikkelt
een financieel meerjarenbeleid;
• stelt de (meerjaren)begroting, de jaarrekening, het jaarplan en
jaarverslag, kwartaalrapportages, de liquiditeitsplanning e.d. op;
• beheert overtollige middelen, bewaakt de financiële positie en draagt
zorg voor treasury management;
• draagt zorg voor de interne controle en ziet toe op de naleving van
regels en procedures;
• controleert de (financiële) gegevens in rapportages voor de fiscus en
de accountant en bespreekt de rapportages intern en extern.
Checklist voor externe ondersteuning
Bestuurders en directeuren hebben regelmatig te maken met
offertes van externe partijen. Bij het uitbesteden van werkzaamheden
of het beoordelen van offertes is het raadzaam de volgende aandachtspunten in het achterhoofd te houden:
• in hoeverre is mijn hulp-/adviesvraag helder en eenduidig?
• wat is voor mij een gewenste opbrengst?
• welke voorwaarden stel ik aan het proces?
• in hoeverre en op welke manier wil ik worden berokken bij de uitvoering en voortgang?
• welke informatie heb ik over de sector en de offrerende partij?
• wat is het gemiddelde uurtarief binnen de sector?
• wil ik referenties inwinnen?
5.2.5 Financiële staf
De financiële staf binnen een schoolorganisatie is veelal centraal
georganiseerd en wordt meestal hiërarchisch aangestuurd door de
bestuurder. Met name in wat grotere organisaties is de financiële staf
samengesteld uit een veelheid aan functies. Taken van de financiële staf
zijn meestal gericht op financiële beheersing en het administreren van
financiële informatie.
Scheiding van taken
“Wij hadden op een gegeven moment ook een fulltime controller
aangesteld en we hadden eigenlijk alles wat ook maar iets met financiën te
maken had, bij hem belegd. Dat had als gevolg dat degene die de jaarrekening opstelde, die – bij wijze van spreken – ook controleerde en hierover
verantwoording aflegde. Scheiding van functies en taken was ver te zoeken.
Bovendien hield de controller zich ook bezig met allerlei administratieve
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE
77
taken, ver onder zijn niveau, omdat hij daar ook tijd voor had. Tijdens de
herziening van ons functiehuis hebben we de controllerfunctie omgezet
naar een dienstverband van 0,3 fte. Daarnaast hebben we een administratief medewerker aangesteld voor 0,4 fte en geïnvesteerd in scholing en
professionalisering op andere niveaus.” — Citaat bestuurder
5.2.6 Medewerker
Het gaat te ver om alle medewerkers in de schoolorganisatie een sterk
financieel bewustzijn bij te brengen. Niettemin staan we kort bij hen stil,
omdat er ook van hen iets verwacht mag worden vanuit het normatief
kader voor goed financieel management. Daarbij gaat het om basisvaardigheden om vanuit de eigen functie een koppeling te leggen met
financiële gevolgen, een besef dat onderwijsactiviteiten samenhangen
met baten en lasten en een notie van het feit dat onderwijsactiviteiten
effectief en efficiënt kunnen worden uitgevoerd, maar ook ineffectief en
inefficiënt. Het is wenselijk om bij alle medewerkers een zeker bewustzijn te creëren over financieel management.
5.2.7 (G)MR-lid
De MR behartigt de belangen van leerlingen, ouders en medewerkers
op schoolniveau. Op centraal niveau doet dat de GMR. Vanuit advies- en
instemmingsrecht is de (G)MR in de positie om grotendeels zelfstandig
mee te denken en te adviseren over belangrijke beslissingen. Voorts
heeft de (G)MR een belangrijke klankbordfunctie richting bestuur en
directie. De taken van de (G)MR zijn divers. De leden denken mee over
nieuwe ontwikkelingen (plannen), sturen op ontwikkelingen en houden
toezicht op de schoolorganisatie.
78
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Het (G)MR-lid:
• beschikt over de kennis van strategie en op hoofdlijnen van
bedrijfseconomie die nodig is om advies/goedkeuring te kunnen
geven;
• adviseert over (mogelijke) gevolgen van relevante in- en externe
ontwikkelingen voor beleid en bedrijfsvoering;
• adviseert over (mogelijke) gevolgen van financieel en
organisatiebeleid;
• ziet erop toe dat het financieel beleid gekoppeld is aan het
organisatiebeleid en een passende onderbouwing heeft;
• beschikt over de kennis van de planning- & controlcyclus die nodig is
om advies/goedkeuring te kunnen geven;
• leest en interpreteert de plannings- en verantwoordingsdocumenten;
• beschikt over kennis over partij(en) die men kan raadplegen met
eventuele verdiepingsvragen;
• stelt, indien nodig, verdiepingsvragen aan bestuurder(s)/directeuren
over financiële informatie en analyses.
Kennis als basis voor goed toezicht
“Tot een paar jaar geleden ervaarden wij als GMR handelingsverlegenheid in het beoordelen van onder meer de meerjarenbegroting, de
jaarrekening en het formatieplan. Alle zaken die samenhingen met kosten,
waren voor ons vrij lastig. Dat hebben we opgelost door onze GMR op te
splitsen in een aantal beleidsgroepen. In de beleidsgroep ‘financiën’, waar
ik deel van uitmaak, hebben we wat scholing ontvangen op het gebied van
financieel management. Dat betekent nu ook dat maar een beperkt aantal
GMR-leden naar de financiële stukken kijkt en dat anderen (die er ook
minder vanaf weten) er niet meteen iets over te zeggen hebben. We merken
dat we de stukken nu ook echt op waarde kunnen beoordelen. Dat is prettig
voor de relatie met het bestuur, maar het geeft bovenal meer vertrouwen in
de samenwerking.” — Citaat lid GMR
5.3 De deskundigheidseisen aan uw organisatie
In de voorgaande paragrafen las u dat op elk niveau in de organisatie
bepaalde deskundigheden nodig zijn om te voldoen aan het normatief
kader voor goed financieel management. Niet als doel op zich, maar als
middel voor een gezonde bedrijfsvoering en doelenverwezenlijking.
Zitten in uw organisatie de juiste mensen op de juiste plek? Het verdient
veelal aanbeveling binnen de organisatie grondig na te gaan of op alle
niveaus de relevante kennis, vaardigheden en attitude in voldoende
mate aanwezig zijn. Als enkele personen over specifieke kennis beschikken, is dat misschien voldoende om een goede financiële beheersing
van inkomsten en uitgaven te realiseren, maar het koppelen van middelen aan (strategische) doelen en het verbeteren van de resultaten en
opbrengsten red je hier niet mee.
Herziening van functies en taken
“Wij hebben het functieboek binnen ons bestuur onlangs in orde
gemaakt. Hiervoor is een flink aantal gesprekken gevoerd met medewerkers. Vervolgens bleek, ook op basis van de analyse, dat een aantal mensen
niet geschikt was of niet paste binnen de organisatie. Van hen hebben we
helaas afscheid moeten nemen. Toen werd het echter wel mogelijk specialisten aan te stellen. We hebben aan aantal specialisten kunnen aanstellen
voor functies van kleine omvang, waaronder een controller en een HRMspecialist.” — Citaat bestuurder
Gezamenlijke scholing
“Op een gegeven moment constateerden we samen dat we eigenlijk
totaal geen kaas gegeten hadden van financiën. Ook vonden we dat dit
zo niet langer kon. Uiteindelijk ben je toch verantwoordelijk voor het
gehele bestuur. Maar ook directeuren dragen een verantwoordelijkheid.
Dat kan niet zonder een zekere kennis en expertise. Toen zijn we een
scholingstraject gestart, waarin relevante actoren (onder meer toezichthouder, bestuur, directeuren en (G)MR) zich samen zijn gaan scholen. Het
samen ontwikkelen en leren is immers ook veel effectiever dan individuele
scholing. Dat heeft geleid tot een heel succesvol en enthousiasmerend
scholingstraject. Ik kan nu wel zeggen dat wij ons niet meer zullen
laten verrassen door cijfers of achterblijvende resultaten. Wij houden
elkaar binnen ons bestuur continu scherp op cijfers en resultaten.”
— Citaat bestuurder
5.4 Daadwerkelijk verandering realiseren
Goed financieel management vraagt niet om geheel nieuwe opvattingen over besturen en leiding geven. U moet doen wat werkt. Soms zal
dat betekenen dat u uw organisatie het beste top-down kunt aansturen,
terwijl het in andere gevallen tot (meer) resultaat leidt als alle niveaus
in de organisatie mede-eigenaar en mederegievoerder zijn. Om dit te
illustreren, vindt u hieronder een tweetal voorbeelden.
Er moet iets veranderen
“Wij staan er als organisatie zo voor, dat er echt iets moet veranderen. En wel op korte termijn. Een vijfentwintigtal scholen in een krimpregio,
waarvan ook nog eens zes scholen het predicaat zwak tot zeer zwak
hebben gekregen. De urgentie is aanwezig: er moeten wezenlijke veranderingen worden doorgevoerd. We hebben dan ook een managementinformatiesysteem ingevoerd waar scholen relevante indicatoren invoeren.
Over ziekteverzuim en onderwijsopbrengsten.
Het verzamelen van gegevens is natuurlijk geen doel op zich. Vier keer
per jaar voeren we hierover een gesprek. We gaan dan na in hoeverre de
gestelde doelen behaald zijn. Dat is geen vrijblijvend gesprek. Die tijd zijn
we voorbij. Gaandeweg is wel duidelijk geworden dat onze directeuren
in deze gesprekken echt verantwoording afleggen. Hoe staat de school
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE
79
ervoor? Hoe zou de school ervoor moeten staan? En waar komen eventuele
afwijkingen vandaan? Deze afwijkingen moeten verklaard worden. Wij
als bestuur hebben een koers voor ogen. Een koers zonder zwakke of zeer
zwakke scholen. Door duidelijk aan te geven waaraan de scholen moeten
voldoen en hier continu bovenop te zitten, realiseren we dit. Het gebeurt
niet vanzelf.” — Citaat bestuurder
Effectief en efficiënt meedenken
“Ons bestuur bepaalt niet waar we met z’n allen naar toegaan. Nee,
daar zou niets van terechtkomen. Wij als schoolleiders, integraal schoolleiders, worden heel serieus genomen. Wij zijn immers ook degenen die het
beleid binnen onze scholen moeten uitvoeren. En om daar nu voorschrijvend in te zijn… Nee hoor, dat werkt niet. Aan de andere kant zijn onze
overleggen en besluitvormingsprocedures ook niet te omschrijven als een
‘Poolse landdag’. Gezamenlijke besluitvorming en effectieve en efficiënte
besluitvorming hoeven elkaar volgens mij niet te bijten.
We hebben binnen ons bestuur zogenaamde ‘slimme kleine meedenkgroepen’. Zo noemen we ze. Maximaal drie mensen die zich verdiepen in een
bepaald thema, vervolgens met een onderbouwd advies komen en dat
voorleggen binnen het bestuur. Vervolgens vindt hierover besluitvorming
plaats; heel zorgvuldig in het afwegen van voors en tegens. Het werkt heel
gemakkelijk. Bovendien kun je zelf groepen samenstellen. Dus als je wilt
dat er iets gebeurt, kun je daar ook echt invloed op uitoefenen!” — Citaat
directeur
Om goed te sturen op resultaten en uitvoering te geven aan gefundeerd
financieel beleid hoeft u dus uw opvattingen over besturen en leiding
geven niet te veranderen. Het kan soms echter wel beter zijn om –
vanuit bestaande bestuurs- en leiderschapsstijlen – uw aanpak aan te
80
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
passen. Het is belangrijk u daarbij te realiseren dat gedrag pas verandert
als de setting verandert. Met andere woorden: als er geen andere vragen
gesteld worden en als de opdrachten en afspraken hetzelfde blijven,
verlaat men niet snel het gebaande pad. Ook niet als gesteld wordt dat
‘we’ het anders moeten gaan doen. Nee, gedrag veranderen begint
met een andere benadering van de beginvraag: “Wat is er nodig voor
een hogere onderwijskwaliteit?” De implementatie van goed financieel
management in organisaties start altijd met deze vraag, want financieel
management staat ten dienste van de onderwijspraktijk.
Nieuwe aanpak bevordert ondernemingszin en creativiteit
“Eigenlijk maakten wij in het verleden nagenoeg geen aanspraak op
extra middelen als innovatie- of knelpuntenpotjes. Het ontbrak ons eerlijk
gezegd ook gewoon aan goede plannen. Om goede ideeën te laten ontstaan en creativiteit ook echt te belonen hebben we het twee jaar geleden
helemaal omgegooid. Onze scholen krijgen sinds twee jaar geen middelen
voordat ze met gefundeerde plannen ten aanzien van hun onderwijs, de
beoogde doelen en de benodigde investeringen komen. Na de bespreking
en goedkering van hun plannen ontvangen ze hun basiskapitaal. Door
het verantwoorden van de resultaten en het toetsen of die in lijn zijn met
de beoogde doelen kunnen scholen aanspraak maken op de rest van het
beschikbare budget. Nadien gaan we uiteraard ook de effecten van de
inspanningen en de inzet van middelen na en worden eventuele successen
breed gedeeld. De ervaringen zijn tot nu toe goed. Sommige directeuren
ontpoppen zich als heuse ondernemers en de creativiteit is in die twee jaar
al aanzienlijk gegroeid. Nu dient het een cyclisch proces te worden, zodat
scholen hun bestaansrecht verdienen. Het hele proces vereiste overigens
een echt andere rol van de schooldirecties en -medewerkers, maar ook
voor ons als bestuur gold dat we een andere basishouding moesten aannemen.” — Citaat bestuurder
5.4.1 Stappen voor een betere onderwijskwaliteit
Wat is nodig voor een hogere onderwijskwaliteit? Het is geen gemakkelijk te beantwoorden vraag. Daarvoor dient u eerst te benoemen wat
het streven is en hoe dat bereikt wordt. Het lijkt simpel, maar dit is al
een heel proces. Want hoe maakt u de juiste keuzes? Dat vraagt om een
goede analyse en om visie (zie paragraaf 4.3.1).
Heeft u uw doelen geformuleerd, dan is het tijd om te onderzoeken
wat er allemaal nodig is om die doelen te verwezenlijken. Daarbij moet
duidelijk zijn dat het streven naar een hogere onderwijskwaliteit een
integraal vraagstuk is met diverse spelers. Het gaat niet alleen om
kinderen die toetsen maken, maar bijvoorbeeld ook om goed personeelsbeleid, zodat de kinderen van de beste leraren les krijgen. Het gaat
om goed leiderschap, want de organisatie moet in ontwikkeling blijven.
Stilstand is in het onderwijs net zo goed achteruitgang. En het gaat om
goed besturen en toezicht houden, want een correcte verantwoording is
deels een verplichting, maar kan ook de basis van vooruitgang zijn.
Uiteraard is ook geld belangrijk, als middel om doelen te bereiken.
Maar zonder visie, zonder oog voor de vooruitgang en de uiteindelijke
effecten, is iedere uitgegeven euro er één teveel. Het is in deze tijd niet
meer verantwoord om te doen wat men altijd al deed. Aan de ene kant
kan dat niet meer door de verminderde zekerheid van en beschikking
over financiële middelen. Het borgen en versterken van de onderwijskwaliteit vraagt om permanente aandacht. Investeringen zijn zeker
nodig en niet onmogelijk, maar vragen van betrokkenen wel een andere
benadering.
Heeft u vastgesteld wat nodig is om de doelen te verwezenlijken, dan
dringt de vraag zich op of dat ook in uw organisatie aanwezig is. In ieder
geval voor zover mogelijk. Is de situatie zodanig dat we onze doelen
kunnen realiseren. U redeneert dus niet: “Wat is mijn budget en wat
kan ik daarmee doen?” Nee, u start met de vraag: “Wat wil ik gaan doen
en wat heb ik daarvoor nodig?” Dit is een heel andere benadering van
doelenverwezenlijking. U redeneert dan vanuit wat wenselijk en noodzakelijk is in plaats vanuit wat (on)mogelijk is.
Een gouden zet!
“Sinds kort werken wij binnen ons bestuur met een vervangingspool.
Die is geheel gevuld met boventallig personeel met een vaste aanstelling.
Onder hen een aantal leerkrachten, maar ook één directeur. Deze directeur
is beschikbaar wanneer een directeur om wat voor reden dan ook uitvalt,
maar legt daarnaast het gehele jaar klassenbezoeken af bij de leerkrachten uit de vervangingspool. Zij voert doelstellingsgesprekken met de
leerkrachten en helpt hen hun competenties verder te ontwikkelen. Al met
al een gouden zet. Niet alleen zetten we ons boventallige personeel zo op
een efficiënte manier in, het heeft ons ook een wezenlijke kwaliteitsimpuls
opgeleverd.” — Citaat bestuurder
Nadat u in kaart hebt gebracht of de juiste voorwaarden aanwezig zijn
om de doelen te laten slagen is het tijd voor de uitvoering van beleid
om de doelstellingen te realiseren. Gedurende deze fase is monitoring
van groot belang (zie 4.3.3). Door middel van tussenrapportages en de
dialoog hierover houdt u continu zicht op de uitvoering van de plannen.
Dat stelt u in staat om de uitvoering op ieder gewenst moment bij te
stellen als dat nodig is.
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE
81
Uiteindelijk kun je in de praktijk niet voorbijgaan aan verantwoording. Niet als doel op zich, maar om tot betere opbrengsten te komen.
Verantwoording en evaluatie zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden,
zoals blijkt uit de vragen die centraal staan in deze fase:
• welke doelen zijn gehaald en waarom zijn juist deze doelen gehaald?
• welke doelen zijn niet gehaald en waarom zijn juist deze doelen niet
gehaald?
• hoe verhouden die resultaten zich tot de ingezette middelen en
waarom zijn de budgetten over- of onderschreden?
• wat kunt u leren uit de eerste drie vragen en welke consequenties
moet dat hebben voor afspraken over taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden, budgetverdelingen en latere beleidsplannen?
Innovatieprijs als katalysator voor ondernemerschap
“Wij werkten tot 2005 redelijk ‘beleidsarm’ en braaf met onze
begroting en ik wilde wel wat meer lef en onderwijskundige vernieuwing
in onze organisatie. We hebben toen 50.000 euro vrijgemaakt en hiervoor
konden alle twintig scholen een projectaanvraag doen. In de jury zaten
naast mijzelf onder andere een plaatselijke notabele, een personeelslid en
een directeur. Het beste project kreeg onze onderwijsprijs en een bedrag
van 5.000 euro extra. Hoewel dit nog maar een kleine stap was, heeft deze
innovatieprijs het projectmatig denken en handelen enorm vergroot.
Inmiddels is de tweejaarlijkse innovatieprijs gekoppeld aan onze onderwijsdag voor alle personeelsleden. De zes genomineerde projecten/scholen
worden via een filmpje van vijf minuten aan iedereen gepresenteerd en alle
personeelsleden kunnen meestemmen.” — Citaat bestuurder
82
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Stappenplan
Samenvattend kunnen we het proces om een hogere onderwijskwaliteit
te realiseren, weergeven met onderstaand stappenplan.
1. Wat zijn de ambities van onze organisatie?
Maken we de juiste keuzes?
Passen onze keuzes bij onze uitgangssituatie?
2. Wat hebben we nodig om deze ambities te realiseren?
Beschikken we over de juiste middelen?
Beschikken we over de juiste kennis en vaardigheden?
3. Hoe gaan we de uitvoering van deze ambities monitoren?
Hoe volgen we de mate waarin onze ambities gerealiseerd worden?
4. Hoe verantwoorden we ons?
Naar wie verantwoorden we ons?
Waarover verantwoorden we ons?
Verder lezen
Ernst & Young (2011), Deskundigheidsprofielen financieel management
voor het primair onderwijs.
A. J. M. van der Kroon (2006), De schoolleider en lumpsum, Kluwer,
ISBN-10: 9013038778.
M. van der Kooij (2004), ‘Mandaatcontracten – Gaat u voor beheersing of
creativiteit en ontwikkeling? Deel I’, in: Schoolmanagers VO, 1.
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE
83
Samenvatting
hoofdstuk 5
Financieel management stelt eisen aan de hele organisatie
Goed financieel management vereist bepaalde competenties en deskundigheden in alle organisatiedomeinen en op alle organisatieniveaus.
Financieel management is immers een integraal onderdeel van alle
organisatieprocessen. Daarnaast vereist de implementatie van goed
financieel management doorgaans ook een verandering van gedrag.
Deskundigheidsprofielen: geen doel, maar middel
De deskundigheidsprofielen van Ernst & Young (2011) beschrijven welke
deskundigheden (kennis, vaardigheden en attitude) voor welke functies/
rollen relevant zijn vanuit het normatief kader voor goed financieel
management. Niet als doel op zich, maar als middel voor een gezonde
bedrijfsvoering en doelenverwezenlijking.
U kunt de deskundigheidsprofielen gebruiken als u wilt weten in hoeverre uw organisatie aan de eisen van goed financieel management
voldoet, om eigenschappen van bepaalde functies inzichtelijk te maken,
om uw organisatie transparanter te organiseren en bij trainingen,
werving en selectie en persoonlijke ontwikkelplannen.
Zeven profielen
Er zijn deskundigheidsprofielen voor zeven rollen/functies binnen
onderwijsorganisaties:
1. de toezichthouder houdt toezicht op onderwijs, organisatie en
financiën en legt verantwoording af aan stakeholders;
2. de bestuurder is belast met de integrale besturing van de organisatie
en het onderwijs; hij speelt een cruciale rol in financieel management;
3. de directeur is als integraal en/of onderwijskundig leider
verantwoordelijk voor beleidsontwikkeling, de dagelijkse leiding en
de algemene gang van zaken; hij verbindt zijn rol van manager en
van onderwijskundig leider om bij te dragen aan de ontwikkeling van
goed financieel management;
4. de controller is ideaaltypisch onafhankelijk en heeft een
ondersteunende rol ten aanzien van de financiële beheersing van
de organisatie;
5. de financiële staf houdt zich doorgaans bezig met financiële
beheersing en het administreren van financiële informatie;
6. elke medewerker moet beschikken over een zeker bewustzijn van
de samenhang tussen onderwijsactiviteiten en financiële aspecten;
7. een (G)MR-lid denkt mee en adviseert over nieuwe ontwikkelingen
(plannen), stuurt op ontwikkelingen en houdt toezicht op de
schoolorganisatie.
In paragraaf 5.2 vindt u van ieder profiel de kernopdracht en de belangrijkste taken en verantwoordelijkheden.
Deskundigheden in uw organisatie
De zeven rollen/functies waarvoor deskundigheidsprofielen zijn opgesteld, zijn integraal met elkaar verbonden. Het is van belang voor iedere
functionaris in de organisatie de volgende onderdelen duidelijk te
definiëren:
84
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
• de specifieke rolomschrijving en de positie in de organisatie;
• de kernopdracht (hoofdwerkzaamheden én resultaatgebieden);
• de noodzakelijke deskundigheden (kennis, vaardigheden, attitude).
Vervolgens is het raadzaam na te gaan of op alle niveaus en in alle
onderdelen van uw organisatie de relevante kennis, vaardigheden en
attitude in voldoende mate aanwezig zijn.
Gedragsverandering in uw organisatie
De implementatie van goed financieel management in uw organisatie
vergt geen nieuwe opvattingen over besturen en leiding geven. Soms
kan het wel beter zijn om – vanuit bestaande bestuurs- en leiderschapsstijlen – uw aanpak aan te passen.
Gedrag verandert pas als de setting verandert en start met een andere
benadering van de beginvraag: “Hoe bereiken we een hogere onderwijskwaliteit?” Achtereenvolgens doorloopt u de volgende stappen:
• wat zijn de ambities van de organisatie? (Maken we de juiste keuzes
en passen die bij onze uitgangssituatie?)
• wat hebben we nodig om de ambities te realiseren? (Beschikken we
over de juiste middelen, kennis en vaardigheden?)
• hoe gaan we de uitvoering van de ambities monitoren? (Hoe volgen
we de mate waarin onze ambities gerealiseerd worden?)
• hoe verantwoorden we ons? (Naar wie en waarover verantwoorden
we ons?)
GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE
85
6
86
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Toezicht en
medezeggenschap
Besturen van onderwijsinstellingen hebben een behoorlijke
mate van autonomie als het gaat om het ontwikkelen en
uitvoeren van beleid. Ze nemen ingrijpende beslissingen
over de koers van de organisatie en de inzet van middelen.
Het is daarom niet meer dan billijk dat ze (niet alleen
extern, maar ook intern) verantwoording afleggen over hun
keuzes, hun handelen en de gerealiseerde opbrengsten.
Bestuurders moeten handelen binnen de afgesproken kaders
en regels en zich realiseren dat zowel een toezichthouder
als een medezeggenschapsorgaan, elk vanuit een specifieke
verantwoordelijkheid, meekijkt, meedenkt en meeweegt.
87
Omdat intern toezicht en medezeggenschap uiterst relevante functies
zijn in het kader van het beleidsproces – en derhalve ook in relatie tot
financieel management – staan hun rollen in dit hoofdstuk centraal.
6.1 Toezicht
Toezicht is een breed begrip. Bestuurders leggen verantwoording af aan
de Inspectie van het Onderwijs (al dan niet met tussenkomst van de CFI)
over de rechtmatigheid van bestedingen en over de bereikte financiële
posities (vermogen en resultaten). Instellingen in het openbaar onderwijs leggen verantwoording af aan de gemeenteraad. Veel besturen
leggen in verschillende vormen horizontale verantwoording af aan
bijvoorbeeld ouders en belanghebbende maatschappelijke instanties.
Het afleggen van dergelijke vormen van externe verantwoording blijft
in deze paragraaf buiten beschouwing. Hier gaat het alleen om verantwoording aan interne toezichthouders.
Centraal daarbij staan het erkennen en herkennen van verschillen tussen
besturen en toezicht houden. Of het interne toezicht door middel van
functionele scheiding8 of organieke scheiding9 gestalte krijgt, doet in dit
verband minder ter zake.
Groeiende autonomie
De groei van de autonomie van besturen van onderwijsinstellingen leidt ertoe dat besturen zelf meer beslissingen moeten
nemen, ingrijpende keuzes moeten maken en risico’s moeten kunnen
afwegen. Een bestuur moet ook aan de directe stakeholders – personeel,
ouders en leerlingen – en de maatschappelijke omgeving van de onderwijsinstelling verantwoorden welke doelstellingen het volgt en wat
daarvan in de praktijk wordt gerealiseerd. — Bron: Nationaal Register
Commissarissen en Toezichthouders 2009.
88
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
6.1.1 Leiden, besturen en toezicht houden
De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
tussen bestuurders, toezichthouders en (G)MR-leden berust in belangrijke mate op wettelijke spelregels en governancecodes. Die bepalen
in belangrijke mate hoe instellingen in statuten en reglementen een
nadere uitwerking geven aan de verdeling van taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden. In bijlage I vindt u een samenvatting van enkele
belangrijke regels in dit verband.
Regels geven meestal voldoende duidelijkheid over bijvoorbeeld
bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Maar al werkende ontstaat er
tussen toezichthouders en bestuurders soms onduidelijkheid over wat
nu precies op wiens bord hoort.
Leiding geven, besturen en toezicht houden
Dagelijkse leiding: de eindverantwoordelijkheid voor de dagelijkse gang
van zaken op de school of scholengroep.
Besturen: het richting geven aan de organisatie, besluiten nemen, beleid
vaststellen, toezicht houden op de dagelijkse leiding, klankborden,
adviseren, verantwoording afleggen, vertegenwoordigen.
Toezicht houden: het opeisen en ontvangen van verantwoording door
een ander orgaan, van bestuur richting dagelijkse leiding, van raad van
toezicht richting college van bestuur. — Bron: J. Van Elderen e.a. 2006.
Om het risico op onduidelijkheden in de praktijk te beperken, is het
bestuurders daarom aan te raden om – met enige regelmaat en in
samenspraak met de toezichthouders – opnieuw antwoord te geven
op de volgende vragen:
concentreren op hoofdlijnen en weg te blijven van operationele kwesties.
Die moeilijkheden hebben we nu opnieuw, want waar eindigt toezicht
houden en begint besturen?” — Citaat lid college van bestuur
• wat zien wij als de belangrijkste verschillen tussen dagelijks leiding
geven, besturen en toezicht houden?
• wat zijn de belangrijkste onderwerpen die we met elkaar bespreken
om te informeren, tot advies te komen of instemming te krijgen?
• wat is de inhoud en frequentie van de onderlinge informatievoorziening, zodat iedereen zijn rol naar behoren kan vervullen?
6.1.2 De focus van toezicht
Toezicht moet eraan bijdragen dat het voortbestaan van de onderwijsinstelling is gewaarborgd en het beleid kan rekenen op draagvlak bij
betrokkenen (zoals ouders en personeel), recht doet aan hun belangen
en voor wenselijke resultaten zorgt, zonder dat bij dit alles zorgzaamheid, goed werkgeverschap, integriteit en rechtmatigheid in het
gedrang komen. Toezicht is dus geen doel, maar een middel om een
duurzame verwezenlijking van waardevolle (onderwijs)doelen te bevorderen. Toezichthouders kunnen daartoe waar nodig bevragen, adviseren, instemmen, goedkeuren of afkeuren.
De antwoorden op deze vragen kunnen als input dienen voor een jaaragenda voor het overleg tussen bestuurders en toezichthouders en een
informatiecanon. De jaaragenda biedt ruimte voor het bespreken van
alle belangrijk geachte onderwerpen. De informatiecanon geeft precies
aan welke informatie op welk moment beschikbaar moet zijn, wil het
bespreken van die onderwerpen zinvol zijn. Op bladzijde 90 vindt u een
voorbeeld van een jaaragenda.
Onderscheid in de praktijk
“Ik denk dat we bij de scheiding van bestuur en toezicht alles keurig
hebben geregeld. We hebben nieuw statuten en reglementen. Daar schort
het niet aan. Toch merken we dat we het allemaal moeilijk hebben om
aan onze nieuwe rol te wennen. We hebben ervoor gekozen de voormalige
bestuurders toe te laten treden tot een raad van toezicht en mijn collega
en ik zijn als voormalige algemene directie nu in de rol van college van
bestuur getreden. De statuten en reglementen regelen natuurlijk eenieders
taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Maar we moeten zelf
inhoud geven aan die rollen en opnieuw ontdekken hoe we tot elkaar staan.
Het was al moeilijk genoeg om bijvoorbeeld als bestuurder je te blijven
Relevante vragen voor toezichthouders zijn:
• wat zijn de (onderwijs)doelen die het bestuur zich heeft gesteld?
• welke geledingen zijn betrokken geweest bij het formuleren van die
doelen?
• waarom zijn juist deze doelen gekozen?
• wat kan de verwezenlijking van deze doelen bedreigen?
• wat is er gedaan om dat te voorkomen?
• hoe kunnen we straks zien hoe het met de doelenverwezenlijking
staat?
• hoe kunnen we ervoor zorgen dat we bij dit alles niet alleen varen op
subjectieve informatie, maar ook kunnen bouwen op meer objectieve
gegevens?
Deze vragen zorgen ervoor dat vooraf gestelde doelen, hun draagvlak,
hun onderbouwing en hun verwezenlijking volop aandacht krijgen.
TOEZICHT EN MEDEZEGGENSCHAP
89
Voorbeeld van een jaaragenda
90
Datum vergadering/themadag
Goedkeuren/vaststellen
Informeren
Verantwoorden
1
Januari
Begroting
· Organisatiebulletin CvB*
· Halfjaarbericht INK-domeinen***
· Halfjaarbericht Financiën****
· Altijd:early warning set*****
2
Mei
Jaarverslag (incl. jaarrekening)
· Management letter accountant
· Organisatiebulletin CvB*
· Early warning set*****
· Bestuursverslag
3
Juli
Vrije agenda
· Lezing naar keuze
· Ontmoeting stakeholders
· Early warning set*****
4
September
Vrije agenda
· Organisatiebulletin CvB*
· Halfjaarbericht INK-domeinen***
· Halfjaarbericht Financiën****
· Early warning set*****
5
November
Strategisch meerjarenbeleidsplan
(eenmaal per 4 jaar)
· Prioriteitennota**
· Organisatiebulletin CvB*
· Early warning set*****
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Toelichting bij voorbeeld jaaragenda
* Organisatiebulletin bestuur
Het bestuur zet in dit bulletin ter informatie de belangrijkste gebeurtenissen en
ontwikkelingen op een rij. Het bulletin is bedoeld om feeling te houden met de
veelheid aan activiteiten die binnen de onderwijsinstelling worden ondernomen.
Het bulletin vermeldt de voortgang van allerlei relevante ontwikkelingen en staat stil
bij zaken die intern of extern de belangstelling hebben getrokken en die niet al zijn
opgenomen in de meer formele informatie- of verantwoordingsstromen.
** Prioriteitennota strategisch beleid
Ieder jaar vertaalt het bestuur het meerjarig strategisch beleidsplan in een
prioriteitennota. Deze nota beschrijft op hoofdlijnen hoe in het komende jaar concreet
handen en voeten worden gegeven aan het meerjarenplan. De nota beschrijft
belangrijke activiteiten en te behalen resultaten.
*** Halfjaarbericht INK-domeinen
Het INK-model biedt uitstekende mogelijkheden om de verantwoording van het
college aan de raad van toezicht vorm te geven. Een halfjaarbericht gaat in op de
binnen een INK-gebied behaalde doelen en komt met informatie over alle belangrijk
geachte indicatoren.
**** Financieel halfjaarbericht
Het financiële halfjaarbericht geeft informatie over de budgetuitputting, bevat
verwachtingen over de ontwikkeling van het jaarresultaat en koppelt financiële
informatie aan informatie over doelenverwezenlijking.
***** Early warning set
De early warning set geeft als dat nodig is tussentijds informatie over binnengekomen
klachten, (arbeids)conflicten, aansprakelijkheidsstellingen, bijzondere projectontwikkelingen en bijzonder negatieve financiële ontwikkelingen.
Een toezichthouder wil in aanvulling daarop ook toezicht houden op
meer beheersmatige aspecten van de organisatie. Tekortkomingen in
efficiency, de planning- & controlcylcus, de administratieve organisatie
en het risicomanagement kunnen immers het succesvol voortbestaan
van de organisatie bedreigen.
De Checklist toezicht op financiën en financieel beleid (Nederlandse
vereniging van toezichthouders in de kinderopvang10) biedt houvast
bij het stellen van vragen over beleid en beheer. De checklist gaat in
op zaken als:
•
•
•
•
•
•
•
•
de toereikendheid van informatie;
financiële doelen;
de effectiviteit van de middeleninzet;
efficiency;
de planning- & controlcyclus;
de administratieve organisatie;
de rol van de accountant;
de rol van de bankier.
Werk in uitvoering
Zijn de doelen van het financiële beleid aantoonbaar afgeleid
van de beleidsdoelen van de instelling, kent de raad het efficiencyeffect
van bepaalde schaalgrootten van voorzieningen of diensten en van de
instelling zelf, heeft het bestuur een visie op de noodzakelijke vermogensvorming, is er een risicobeheersingsystematiek, levert de administratie voldoende informatie op voor de toetsing van het financiële
beleid en beheer, is er een heldere taakopdracht aan de accountant
verstrekt, zijn tussenrapportages gebaseerd op de boekhouding sec of
zijn er ook aannames in verwerkt?
TOEZICHT EN MEDEZEGGENSCHAP
91
De Checklist toezicht op financiën en financieel beleid reikt allerlei
relevante vragen aan. Wellicht schrikt het aantal vragen af, maar toch
zijn eigenlijk alle aangereikte vragen belangrijk. Sommige vragen zijn
gemakkelijk te beantwoorden, andere vragen zijn alleen na ingrijpende
wijzigingen in het financiële management te pareren. Zie daarom
het vinden van alle antwoorden als ‘een werk in uitvoering’, dat om
enig geduld vraagt en pas na één of twee jaar tot een goed getrainde
gewoonte wordt. — Bron: M. Verbart 2011.
6.1.3 De uitdaging voor bestuurders
De bestuurder draagt verantwoordelijkheid voor financieel beleid en
beheer. De toezichthouder kan op verzoek of op eigen initiatief de
bestuurder adviseren. Dat verandert echter niets aan de verantwoordelijkheid van de bestuurder en betekent dus ook niet dat het de bestuurder aan een zekere mate van financiële kennis mag ontbreken. Toch
schort het in de praktijk regelmatig aan die kennis.
Een bestuurder hoeft geen specialist te zijn, maar moet wel in staat zijn
om het huiswerk van interne stafleden of ingehuurde externe financiële
dienstverleners te beoordelen en hun functioneren aan te sturen. Het
komt nog te vaak voor dat bestuurders niet voldoen aan de verwachtingen van de toezichthouder omdat ze simpelweg niet in staat zijn het
functioneren van de staf of externen te verbeteren. Het delegeren van
taken aan staf of externen is alleen verantwoord als de bestuurder zelf in
staat is om hun functioneren en hun output te beoordelen of gericht te
laten beoordelen. Delegatie is dus geen oplossing voor kennisgebrek.
Ontbreekt het bestuurders aan een zekere mate van financiële kennis,
dan is dat een goede reden opnieuw plaats te nemen in de schoolbanken en werk te maken van het alsnog verwerven van de ontbrekende
kennis of vaardigheid.
92
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Digitaal zelftest
Met behulp van de digitaal toegankelijke zelftest kunt u bepalen
op welke terreinen van financieel management u zich verder kunt ontwikkelen. Tevens biedt deze test zicht op de kwaliteit van het financiële
management binnen uw organisatie en op de eisen die goed financieel
management aan uw mensen stelt.
U vindt de Digitale zelftest voor financieel management op
http://eerstkiezen.poraad.nl
Regelmatige evaluaties, integrale kwaliteitzorg, interne audits en gericht
extern advies kunnen een bestuurder meer grip geven op de inhoud en
kwaliteit van de interne beheersing en informatievoorziening. Ook de
accountant kan daarbij een rol spelen, maar dan moet een bestuurder
wel duidelijk maken wat die rol moet zijn. We maken nog regelmatig
mee dat een bestuurder geen antwoord kan geven op belangrijke
vragen van de toezichthouder en daardoor de onderlinge relatie onder
druk zet. Een bestuurder mag wat dit betreft niet naïef zijn. Het dragen
van bestuurlijke verantwoordelijkheid betekent dat bestuurders terug
moeten kunnen vallen op eigen expertise en op een kundige interne of
externe ondersteuning.
6.1.4 De uitdaging voor toezichthouders
De toezichthouder staat voor de uitdaging tot een werkelijk integraal
financieel toezicht te komen. De Checklist toezicht op financiën en financieel beleid (Nederlandse vereniging van toezichthouders in de kinderopvang) kan er in ieder geval voor zorgen dat er geen onderwerp aan
de aandacht ontsnapt en dat toezichthouders de juiste vragen stellen.
Financieel toezicht blijft echter een klus voor gevorderden. Zo stuiten
toezichthouders vrijwel altijd op drie taaie problemen:
• financiële informatie heeft ondanks alle goede bedoelingen in de
praktijk toch nog vooral een beheersmatig karakter, legt meestal geen
heldere verbanden tussen middeleninzet en de daarmee bereikte
doelen en staat meer stil bij het recente verleden dan bij de toekomst.
Het is om die reden wenselijk dat de toezichthouder zijn advieskracht
en expertise benut om samen met de bestuurders tot echte informatie
over doelenverwezenlijking te komen. Dat is een proces van vallen en
opstaan, maar het is zeker mogelijk om samen binnen enkele jaren
aanzienlijke verbeteringen te bereiken. Zorg ook dat deze kwestie niet
los komt te staan van uw systeem van integrale kwaliteitszorg (bijvoorbeeld: INK-model). Ook daar zou het moeten gaan om het stellen van
heldere (verbeter)doelen en het zichtbaar maken van resultaten;
• financiële mee- en tegenvallers worden in de praktijk vaak veel te laat
in het jaar bekend en in de ontwikkeling van kwartaal- en jaarresultaten is maar al te vaak nog weinig lijn te ontdekken. Klaarblijkelijk krijgt
de soft closing van perioden te weinig aandacht. Het is goed om eens
kritisch te kijken naar de wijze waarop tussentijdse resultaten worden
opgesteld en resultaten worden vergeleken met budgetten. U kunt
dan samen werk maken van het wegnemen van een nog te veel voorkomende mix van onhandigheden: kasstelseldenken, het niet goed
bespreken van onderliggende aannames, het te lineair over de tijd
verdelen van budgetten en een tekortschietende resultatenanalyse;
• financiële informatie is zelden op een echt onafhankelijke wijze tot
stand gekomen. We hebben het dan niet over zeer bewuste pogingen
van bestuurders om de werkelijkheid rooskleuriger of ernstiger voor
te stellen, al komt ook dat voor. Aan het berekenen van financiële
cijfers gaan echter bewuste, en soms zelfs onbewuste, maar legitieme
keuzes vooraf die de getoonde uitkomsten sterk beïnvloeden. De
toezichthouder ziet vooral de uitkomsten. Hij is veel minder betrokken bij het maken van de onderliggende keuzes of wordt daarover
niet voldoende geïnformeerd. Het is daarom verstandig evaluaties en
audits niet alleen te richten op resultaten en uitkomsten, maar ook
op de transparantie waarmee die uitkomsten tot stand komen en de
consistentie in keuzes en aannames. De accountant kan desgevraagd
de toezichthouder op dit gebied extra ondersteunen.
Een bestuurder voelt zich soms wat in het nauw gedreven als de toezichthouder werk maakt van de genoemde problemen en zich veel gelegen laat liggen aan checklists. Ook toezichthouders moeten soms nog
de juiste toon vinden in hun omgang met de betrokken bestuurder(s).
Soms lijken informatieverzoeken op een motie van wantrouwen en dat
is natuurlijk niet de bedoeling. Alle vragen op de checklist zijn echter
gerechtvaardigd en een bestuurder doet er verstandig aan te beseffen
dat het zijn of haar verantwoordelijkheid is om tijdig goede antwoorden aan te reiken. Zorg echter dat die vragen ruimschoots van tevoren
en in onderling overleg worden bepaald en niet tijdens de rit worden
bedacht. Kortom: kom op basis van de checklist tot een jaaragenda en
informatiecanon en houdt die meerdere jaren vast. Anders weten toezichthouders, bestuurders en staf niet waar ze aan toe zijn en hoe hun
opdrachten luiden.
Samen naar verbetering
“Ik moet roeien met de riemen die ik heb. Ik heb gemerkt dat ik (te)
afhankelijk ben van externen voor mijn financiële informatie. De raad van
toezicht schiet mijn financiële verhaal te vaak lek. Tegelijkertijd is iedereen
gericht op het niet laten aangroeien van onze staf en sta ik ondertussen
soms met mijn mond vol tanden. Ik ben natuurlijk eindverantwoordelijk,
maar ik zou het soms prettig vinden om niet alleen te staan en samen met
de raad van toezicht een verbeterpad overeen te komen. Ik heb in ieder
geval weinig zin om telkens als kop-van-jut te fungeren, ook al weet ik dat ik
het probleem mede zelf heb veroorzaakt.” — Citaat bestuurder
TOEZICHT EN MEDEZEGGENSCHAP
93
6.2 Medezeggenschap
Medezeggenschap is – net als toezicht – geen doel op zich, maar een
middel om een bijdrage te leveren aan onderwijskwaliteit. Het is daarvoor wenselijk dat een (G)MR betrokken wordt bij een aantal onderdelen
van de planning- & controlcyclus (bijvoorbeeld: beleidsvormende activiteiten), kan rekenen op een goede informatievoorziening en door tijdige
betrokkenheid en goede informatie op een goede wijze tot advies en/of
instemming kan komen.
De ‘Wet medezeggenschap op scholen’ (WMS) geeft daarvoor de regels
aan en bepaalt onder andere waarbij advies en/of instemming van de
medezeggenschapsraad verplicht is. Verder wordt de positie, inrichting
en organisatie van medezeggenschap nader uitgewerkte in statuten en
reglementen.
Medezeggenschap herzien
Het beleid gericht op de autonomievergroting van scholen
en schoolbesturen maakte een herziening van medezeggenschap
noodzakelijk. Een versterking van de posities van leerlingen, ouders
en personeel werd als een voorwaarde gezien om te komen tot een
gezond tegenwicht voor de toenemende beleidsvrijheid van bestuur en
management. Het blijft echter gaan om medezeggenschap. De uiteindelijke beslissingsbevoegdheid en de daarbij behorende eindverantwoordelijkheid zijn voorbehouden aan het bevoegd gezag en, voor zover het
bevoegd gezag taken en bevoegdheden heeft overgedragen, aan het
management. — Bron: website WMS, bron AOB, 2006.
Geven en nemen, met een gezamenlijk belang
Het primair en het voortgezet onderwijs zijn na de decentralisatie
volwassen sectoren met autonome scholen, inclusief codes voor goed
bestuur. De leiding hoeft niet meer voor alle beslissingen naar het
ministerie of de gemeente te kijken, maar kan eigen beleid vaststellen.
Medezeggenschap heeft een volwaardige plaats in dat proces als de MR
en het bestuur zich ten opzichte van elkaar professioneel opstellen.
Er is maar één deel van de schoolorganisatie uiteindelijk verantwoordelijk
voor de uitkomst van het gevoerde beleid en dat is het bestuur. Gaat het
goed, dan plukken de bestuurders de vruchten. Loopt er iets fout, dan
krijgen zij de kritiek op hun bordje. Het bestuur moet dus besturen, maar
bepaalt niet eenzijdig wat het beleid is.
Organisatiedeskundigen weten al heel lang dat de kwaliteit van beleid
verbetert als de direct belanghebbenden erover kunnen meepraten. Reële
invloed levert daarnaast draagvlak op voor de genomen beslissingen. De
‘Wet medezeggenschap op scholen’ bepaalt voor deze betrokkenheid
de spelregels. Het formele kader van de wet is nodig, maar bepaalt niet
de echte waarde van medezeggenschap. Die schuilt in de verhoudingen
tussen de betrokken partijen en mensen die samen de stappen zetten in
de cyclus van idee via plan tot beleid naar uitvoering.
De beleidscyclus is het zichzelf herhalende proces van voorbereiding,
opstelling, besluitvorming, uitvoering en evaluatie van het beleid. In
alle fasen van deze cyclus is ruimte voor de medezeggenschap. Het gaat
daarbij om geven en nemen, met als gezamenlijk belang de kwaliteit van
de school. — Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.
In het kader van het project ‘Eerst kiezen, dan delen’ verschijnt een
aparte brochure over de rol van medezeggenschapsorganen bij de totstandkoming van goed financieel management. In dit basisboek volstaan
we met enkele op- en aanmerkingen.
94
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
6.2.1 Rollen bij beleid
Bestuurders, toezichthouders en (G)MR spelen ieder een rol bij het
beleidsproces. In principe zijn bestuur en (G)MR twee partijen die elkaar
versterken en scherp houden in elke fase van de beleidscyclus. De rollen
lopen per fase wel uiteen.
De beleidscyclus en de rollen van bestuurders en (G)MR
1. Voorbereiding
Alle partijen in de school kunnen het initiatief nemen voor nieuw beleid.
Het is wenselijk wanneer de keuze voor nieuw beleid de steun heeft van
hen die de gevolgen ondergaan als de invoering een feit is. (G)MR-leden
krijgen nog niet altijd de ruimte om in deze fase van het proces te
participeren. Dat zou wel moeten en een MR moet geboden ruimte ook
willen benutten.
2. Opstelling
De concrete formulering van het beleid ligt veelal in handen van de
‘experts’ van het bestuur. Toch kan ook hier heel goed een rol voor de
(G)MR zijn weggelegd. Het gaat dan vooral om het bekijken en becommentariëren van de concepten.
3. Besluitvorming
Dit aspect van de cyclus is geregeld in de WMS en eist in de praktijk
veruit de meeste aandacht op: het bestuur doet een voorstel, de
(G)MR oordeelt. Tijdens dit proces moeten de (G)MR-leden en bestuursleden tot elkaar komen.
4. Uitvoering
In veel gevallen volgen de leden van de (G)MR de uitvoering op de voet
en dat kan tot discussie leiden: zijn bepaalde bestuursbeslissingen de
uitvoering van afgesproken beleid, zodat de (G)MR er geen advies- of
instemmingsrecht meer over heeft, of gaat het hier om een nieuw
beleidsbesluit waarover het overleg voluit gevoerd moet worden?
5. Evaluatie
Of beoordeling van effectiviteit van een besluit nu in de regeling is
opgenomen of niet, in veel gevallen vindt er geen bewuste evaluatie
plaats. Pas wanneer zaken mis dreigen te gaan, begint het gesprek over
aanpassingen of nieuw beleid. (G)MR en bestuurder kunnen daar actiever in zijn om meer resultaat te bereiken. Het is in ieder geval wenselijk
dat ook de (G)MR-leden erover nadenken of eerder vastgesteld beleid
gedateerd is geraakt. — Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.
6.2.2 Aandachtspunten
De brochure over medezeggenschap die in het kader van ‘Eerst kiezen,
dan delen’ verschijnt, besteedt uitgebreid aandacht aan de rollen van
(G)MR-leden en wat die roluitoefening kan en moet betekenen voor
goed financieel management. Hier gaan we alleen kort in op uitvoering
en evaluatie, de laatste twee fasen van de beleidscyclus.
Hoofdzaken voor de (G)MR
Een lid van de perfecte (G)MR kan hoofdzaken van bijzaken
onderscheiden en belangen afwegen. De hoofdzaken zijn:
• de school moet financieel transparant en gezond zijn en de continuïteit
van de organisatie staat daarbij voorop;
• de kwaliteit van het onderwijs moet gewaarborgd zijn.
— Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.
TOEZICHT EN MEDEZEGGENSCHAP
95
Uitvoering en evaluatie moeten in het teken staan van het toezien op
die twee hoofdzaken.
• Uitvoering
Er ontstaat in de praktijk regelmatig onduidelijkheid over of iets nieuw
beleid is of slechts een nadere uitwerking van bestaand beleid. Dat leidt
niet zelden tot irritatie bij (G)MR en/of bestuurders. U kunt dergelijke
onduidelijkheden voorkomen door vooraf de uitvoeringsruimte expliciet
in het beleidsvoorstel op te nemen.
Ook verschillen in de doelgerichtheid van het bestuur en de (G)MR
kunnen voor problemen zorgen. Idealiter streven zowel bestuurders als
(G)MR-leden het algemeen belang van de onderwijsorganisatie na. Het
komt echter voor dat bijvoorbeeld de personeelsgeleding van de (G)MR
slechts een deelbelang vertegenwoordigt, zoals de arbeidsvoorwaarden
van medewerkers. Scherpte van alle betrokkenen op dit punt is daarom
nodig.
• Evaluatie
Evaluatie richt zich op de vraag of gestelde doelen daadwerkelijk zijn
bereikt of verwezenlijking nog op zich laat wachten of zelfs bijstelling
van beleid wenselijk is. Hierbij moeten onderstaande vragen aan bod
komen:
• wat zijn de (onderwijs)doelen die het bestuur zich had gesteld?
• hoe staat het met de doelenverwezenlijking?
• welke oorzaken worden gegeven voor vertragingen of onmogelijkheden in de doelenverwezenlijking?
• zijn we terugkijkend ook tussentijds adequaat geïnformeerd?
• kunnen we uit deze evaluatie iets leren over de wijze waarop de (G)MR
betrokken is bij het beleidsvormende of beleidsvolgende proces?
96
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Bestuurders moeten een (G)MR in staat stellen om de antwoorden op
deze vragen te vinden. Het is daarom raadzaam bij voorbaat al in de
planning- & controlcylcus goed aan te geven bij welke onderdelen de
(G)MR actief betrokken is en in welke rol. Bereidt de (G)MR het beleid
mede voor of heeft de raad een adviserende of instemmende rol?
De informatievoorziening kan vervolgens qua frequentie en inhoud
goed op die rol worden afgestemd. Een jaaragenda en informatiecanon
kunnen daarbij behulpzaam zijn (zie ook paragraaf 6.1.1).
Informatie: basis voor de relatie tussen (G)MR
en bevoegd gezag
Informatie is de basis voor het overleg tussen (G)MR en bevoegd gezag.
Een gesprek moet ergens over gaan. Een adviesaanvraag zal vergezeld
moeten gaan van informatie over de wijze waarop een voorgenomen
besluit tot stand is gekomen en welke afwegingen hebben plaatsgevonden. Het advies van de (G)MR zal de overwegingen moeten bevatten die
hebben geleid tot de uiteindelijke opvatting van de raad – een ‘negatief
advies’ van de (G)MR is volstrekt zinloos, want de bestuurder kan daar
niets mee. Die ziet alleen maar een (G)MR die tegen is en niet wil meedenken. Informatie over en weer is van grote betekenis. De WMS heeft
daarom een uitgebreid artikel gewijd aan het algemeen informatierecht
van de (G)MR: artikel 8.
De (G)MR ontvangt van het bevoegd gezag, al dan niet gevraagd, tijdig
alle inlichtingen die deze voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijze
nodig heeft. Dit is de basisregel uit het eerste lid. Duidelijk moet zijn dat
het alleen de (G)MR is die kan bepalen wat de (G)MR aan informatie en
uitleg nodig heeft. Een directeur of bestuurder kan wel vinden dat hij de
raad voldoende heeft geïnformeerd, maar dat is niet de norm. Daarom
kan de (G)MR zelf ook om bepaalde informatie vragen. De praktijk zal
echter altijd een midden moeten zien te vinden tussen de belangen van
beide partijen.
Informatie zonder enige samenhang zal altijd als onvoldoende worden ervaren. Eigenlijk zou een (G)MR-lid ongeveer moeten kunnen
aanvoelen welke informatie van belang is voor de oordeelsvorming.
Op sommige onderdelen kan een (G)MR nu eenmaal weinig invloed
uitoefenen, omdat een werkgever op zijn beurt ook geen of nauwelijks
invloed heeft. Uiteraard zal hij dit dan wel moeten kunnen aantonen aan
de (G)MR.
Vragen naar de bekende weg – omdat men de stukken niet heeft
gelezen – wekt alleen maar irritatie bij de gesprekspartner. De (G)MR zal
steeds moeten kunnen beargumenteren, dat hij bepaalde informatie
nodig heeft en aan derden duidelijk moeten kunnen maken dat een
dergelijk verzoek redelijk is. — Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.
Verder lezen
Nationaal Register Commissarissen en Toezichthouders (2009), Toolkit
Toezicht Onderwijs.
Medezeggenschap van klasse. Hoofdlijnen en fijne kneepjes van de
toepassing van de Wet Medezeggenschap op Scholen, verzameld tijdens
het eerste praktijkjaar (2008).
J. van Elderen & H. Klifman (2006), Goed bestuur, goed toezicht, Kluwer,
EAN: 9789013041583.
TOEZICHT EN MEDEZEGGENSCHAP
97
Samenvatting
hoofdstuk 6
Voor de toezichthouders kunnen de volgende vragen richting geven bij
het samenstellen van de jaaragenda en informatiecanon:
Soepel samenwerken met toezichthouders en
medezeggenschapsraad
Toezicht richt zich niet alleen op beleidsmatige maar ook op beheersmatige aspecten van de organisatie. Bij het stellen van vragen over
beleid en beheer biedt de Checklist toezicht op financiën en financieel
beleid houvast.
Toezicht en medezeggenschap zijn geen doelen op zich, maar middelen
om een duurzame doelenverwezenlijking te bevorderen. De verdeling
van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen bestuurders, toezichthouders en (G)MR berust in belangrijke mate op wettelijke spelregels en governancecodes. Een nadere uitwerking ligt vast in
statuten en reglementen. Desondanks ontstaat er soms onduidelijkheid
over de taakverdeling tussen bestuurders en toezichthouders en tussen
bestuurders en (G)MR.
Jaaragenda en informatiecanon
Een jaaragenda en informatiecanon kunnen een belangrijke rol spelen
bij de verheldering van de relatie en rollen van bestuurders enerzijds en
toezichthouders en (G)MR anderzijds. De jaaragenda geeft weer op welk
moment alle belangrijk geachte onderwerpen worden besproken. Een
informatiecanon geeft weer welke informatie op welk moment beschikbaar moet zijn.
• wat zien wij als de belangrijkste verschillen tussen dagelijks leiding
geven, besturen en toezicht houden?
• wat zijn de belangrijkste onderwerpen die we met elkaar bespreken
om te informeren, tot advies te komen of instemming te verkrijgen?
• wat zijn de inhoud en frequentie van de onderlinge informatievoorziening, zodat iedereen zijn rol naar behoren kan vervullen?
Uitdagingen
De bestuurder is verantwoordelijk voor financieel beleid en beheer.
Dat impliceert dat de bestuurder moet beschikken over vergaande
financiële kennis. In de praktijk schort het daar echter regelmatig aan.
Kennisgebrek bij bestuurders kan de relatie met de toezichthouder
onnodig onder druk zetten. Hoewel bestuurders ondersteuning kunnen
inschakelen en ook regelmatige evaluaties, integrale kwaliteitszorg en
interne audits hen kunnen helpen, zijn dat geen afdoende oplossingen
voor kennisgebrek. Bijscholing is soms nodig.
De toezichthouder is verantwoordelijk voor een werkelijk integraal
financieel toezicht. Er zijn drie problemen waarmee hij in de praktijk
nogal eens te maken krijgt:
• financiële informatie heeft nog een overwegend beheersmatig
karakter, legt meestal geen heldere verbanden tussen middeleninzet en doelen en heeft meer betrekking op het verleden dan op
98
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
de toekomst. Het is van belang in samenspraak met bestuurders tot
‘echte’ informatie over doelenverwezenlijking te komen: een proces
van enkele jaren waarin ook het integrale kwaliteitszorgsysteem een
belangrijke rol speelt;
• financiële mee- en tegenvallers worden vaak veel te laat in het jaar
bekend en in de ontwikkeling van kwartaal- en jaarresultaten is te
vaak weinig lijn te ontdekken. Een kritische herbeschouwing van de
manier waarop tussentijdse resultaten tot stand komen en worden
vergeleken met budgetten, is op zijn plaats;
• financiële informatie komt zelden op echt onafhankelijke wijze tot
stand. Aan de berekening gaan bewuste, en soms zelfs onbewuste,
maar veelal wel legitieme keuzes vooraf, die een grote invloed hebben op de getoonde uitkomsten. Evaluaties en audits dienen daarom
niet alleen gericht te zijn op resultaten en uitkomsten, maar ook op
de transparantie waarmee ze tot stand komen en de consistentie van
onderliggende keuzes en aannames.
TOEZICHT EN MEDEZEGGENSCHAP
99
7
100
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Scenario’s, risico
en vermogen
Veel onderwijsinstellingen beschikken niet over meerjarige
financiële ramingen, meerjarige risicoanalyses en een visie op wat
eigen vermogen kan, mag of moet betekenen voor het financieren
van onderwijskundige ambities en het opvangen van risico’s.
Alle reden om hieraan aandacht te besteden in dit hoofdstuk.
In de komende paragrafen wordt achtereenvolgens ingegaan op
(meerjarige) scenario’s (paragraaf 7.1), risico’s en risicomanagement
(paragraaf 7.2) en het vermogen (paragraaf 7.3).
101
7.1 Scenario’s met meerjarig perspectief
Het bestuur en de directie van een onderwijsinstelling die serieus werk
maakt van de continue verbetering van onderwijs en onderwijsopbrengsten, hebben een meerjarenvisie op ontwikkelingen binnen en buiten
de eigen organisatie. Ook hebben ze een visie op wat de gewenste
ontwikkelingen vragen van mensen en middelen en hoe ze stap voor
stap (en vaak over meerdere jaren gezien) komen tot de verwezenlijking
van de gestelde doelen. Een strategie is de gekozen route die de organisatie – zonder al te veel omwegen en dwalingen – wenst af te leggen.
Jaarplannen zijn niets anders dan nadere uitwerkingen van die route en
bieden de mogelijkheid om te reageren op tussentijdse ontwikkelingen,
nieuwe inzichten of belemmeringen.
Bij een meerjarige strategie horen ook meerjarige financiële ramingen,
een meerjarige visie op wat de doelenverwezenlijking kan belemmeren
(risicoanalyse) en een visie op wat eigen vermogen kan, mag of moet
betekenen als het gaat om het financieren van onderwijskundige ambities en het opvangen van risico’s. Uit het evaluatierapport over de lumpsumfinanciering blijkt echter dat dit financiële meerjarenperspectief
en een meerjarige risicoanalyse vaak ontbreken (Regioplan e.a. 2010).
Navraag over de mogelijke oorzaken leert het volgende:
• sommige instellingen hebben het naar eigen zeggen al moeilijk
genoeg om tot een betrouwbare, eenjarige begroting te komen. Het
lukt hen – met of zonder externe ondersteuning – niet een goede
raming te maken van baten en vooral de raming van de loonkosten
levert problemen op. Er gaapt bij deze instellingen al enige jaren
een kloof tussen begroting en realisatie en de verliezen worden niet
goed genoeg doorzien. Instellingen geven aan dat niet te voorziene
onderbekostiging een rol speelt, maar even zo vaak blijkt de oorzaak
te liggen in een ondoordachte, zelf gekozen indexering van baten of
een niet voldoende onderbouwde opslag voor werkgeverslasten;
102
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
• andere instellingen zijn wel in staat eenjarig vooruit te zien, maar
vinden een blik in de verdere toekomst weinig zinvol. Zij wijzen op
moeilijk te voorspellen ontwikkelingen in leerlingenaantallen, onzekerheden in bekostiging en bekostigingstabelbedragen, grilligheden
in werkgeverslasten en bapoverbruik, enzovoort. Een meerjarenbegroting bevat volgens hen zoveel onzekerheden dat de cijfers
weinig tot geen sturingswaarde hebben;
• weer andere instellingen lopen vast in de zelf gekozen detaillering
van ramingen. Een meerjarenraming is wel wat anders dan een
eenjarige voorspelling van baten en lasten in het komende jaar. Bij
het maken van eenjarige voorspellingen is het bijna altijd mogelijk in
detail te treden. De nabije toekomst is immers grotendeels kenbaar
en een belangrijk deel van de baten en lasten ligt op de wat kortere
termijn vast. Het aanbrengen van details in een eenjarige begroting
is juist daardoor goed mogelijk. Gaan instellingen echter aan de slag
met een meerjarenbegroting, dan doen zij er verstandig aan vooral
hoofdlijnen centraal te stellen en een vergaande detaillering te laten
varen. Anders lopen ze op een gegeven moment vast, wordt het
begrotingsproces een kwelling of laten ze op het laatste moment
alsnog iedere kwaliteitseis varen.
Het opstellen van meerjarenramingen dient een ander doel dan eenjarige ramingen. Een eenjarige begroting heeft als doel alle te verwachten baten en lasten zo goed mogelijk in beeld te brengen en duidelijk
te maken hoe zelf gekozen budgetverschuivingen en alle doorlopende
baten en lasten zich vertalen in een financieel resultaat. De uitkomsten
worden zelfs vertaald in budgetten en hebben onmiddellijke gevolgen
voor wat de onderwijsinstelling in het komende jaar financieel kan en
mag doen.
Meerjarenramingen zijn vooral bedoeld om op hoofdlijnen een beperkt
aantal ontwikkelingen op hun mogelijke financiële effecten te doorzien.
Dat inzicht kunnen onderwijsinstellingen vervolgens gebruiken om waar
nodig het meerjarige beleid wat bij te stellen of de middeleninzet wat
om te buigen. Het gaat om het denken in scenario’s (what if…?). Het kan
zelfs zo zijn dat het uitwerken van een scenario aanleiding is voor een
geheel nieuw beleid omdat de uitkomsten bijvoorbeeld verrassen.
Meerjarenramingen mogen (of liever zelfs: moeten) een sterke vereenvoudiging zijn van de te verwachten werkelijkheid. Een vergaande
detaillering kan dan ook achterwege blijven. Ook een raming op hoofdlijnen vraagt natuurlijk om kennis van zaken en heeft als vertrekpunt
een voldoende betrouwbare, eenjarige begroting.
Bewust in het rood
“Onze buffer is volgens de normen van de Commissie Don te hoog.
Dat weten wij al jaren en daarom werken wij nu een aantal jaren met een
meerjarenbegroting gebaseerd op schooljaren die rode cijfers laat zien.
Het keuzeproces om tot investering te komen, doorlopen wij erg planmatig
en transparant. Een voorbeeld is de ontwikkelgroep (die bestaat uit eigen
medewerkers en eventueel experts) die een specifiek item uit het strategisch
beleidsplan van een gedegen advies voorziet voor het directieberaad en het
bestuur. Onze controller rekent de voorstellen door en het bestuur beslist
uiteindelijk over de voorstellen van de ontwikkelgroep en koppelt hier voor
meerdere jaren of eenmalig een budget aan. Voorbeelden van thema’s
vanuit de ontwikkelgroepen waarmee we nu werken, zijn leeftijdsbewust
personeelsbeleid, het opleidingsprofiel voor huidige en toekomstige
leidinggevenden en werken met dagarrangementen. Medewerkers in de
organisatie snappen nu veel beter wat het betekent om te werken met
budgetten. Deze bottom-up benadering van een aantal thema’s leidt tot
professioneel ontwikkelingsgericht samenwerken, een vernieuwingsimpuls
op alle niveaus en blijvende verandering.” — Citaat bestuurder
Van beleidsdoelen naar meerjarenraming
“We werken nu een tweetal jaren met een meerjarenraming. Het gaat
ons vooral om het ramen van baten en lasten. Een liquiditeitsbegroting
hebben we nog niet gemaakt. Onze liquiditeitspositie is riant en dat zorgt
op dat front voor rust. We hebben wel gemerkt dat het maken van een
meerjarenbegroting een iteratief proces is. We maken op basis van ons
beleid een eerste raming en merken dan dat de uitkomsten ons niet geheel
bevallen en passen vervolgens ons beleid of de voorgestelde middeleninzet
aan. Dat proces herhaalt zich soms meerdere keren. Ik heb ooit eerst een
meerjarenbegroting gemaakt (beleidsarm) en daarna pas werk gemaakt
van beleid om te voorkomen dat ik iets zou bedenken dat onze instelling
toch niet kan betalen. Ik doe dat nu niet meer omdat ik bij die aanpak bij
voorbaat eigenlijk al beleidsconcessies doe. Nu stel ik eerst vast wat ik wil
bereiken en ga vervolgens kijken op welke wijze ik zo veel mogelijk van dat
beleid ook meerjarig gezien kan betalen.” — Citaat bestuurder
7.1.1 Randvoorwaarden
Vrijwel alle administratiekantoren of interne, financiële afdelingen kunnen formats aandragen voor een meerjarige raming van baten en lasten
en alle daarbij horende deelbegrotingen met betrekking tot formatie,
investeringen, kasstroom (cashflow) en balanseffecten. Ook allerlei
belangenorganisaties bieden dergelijke modellen aan voor meerjarige
begrotingen (zie bijvoorbeeld de begrotingsmodellen van de PO-Raad).
Er zijn dus voldoende hulpmiddelen beschikbaar en u kunt – al dan niet
met hulp van derden – aan de slag. Maar juist het detailniveau van de
beschikbare begrotingshulpmiddelen kan afleiden van de hoofdzaak.
SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN
103
Beantwoord daarom voor u aan de slag gaat de volgende vragen:
• is uw eenjarige begroting van voldoende kwaliteit, zodat die het
fundament kan leggen onder uw meerjarenraming?
• heeft u de meerjarendoelen voldoende uitgewerkt en aan de
verwezenlijking een tijdspad gekoppeld, zodat uitwerking en tijdspad
een plaats kunnen krijgen in de meerjarenraming?
• heeft u zicht op de belangrijkste andere ontwikkelingen en risico’s,
zodat ook het vermoedelijke effect van die ontwikkelingen een plek
kan krijgen in de meerjarenbegroting?
• heeft u duidelijk welke eventuele financiële gaten u kunt/mag dekken
met middelen uit het eigen vermogen?
• heeft u in de planning- & controlcylcus voldoende tijd ingeruimd voor
het maken van een meerjarige begroting, zodat u als dat nodig is
enkele stappen kunt herhalen?
Scenario in hoofdlijnen
“Het werken aan meerjarenbegrotingen was binnen onze club
niet altijd een succes. We raakten telkens het spoor bijster, omdat we al
pratende soms wel tien verschillende meningen hadden over hoe een
bepaalde baten- of lastencategorie zich kon ontwikkelen. Dat was niet erg
bevorderlijk voor de stemming en voor het geloof in ons cijferwerk. Soms
zouden we het liefst weer volstaan met een jaarbegroting. We realiseren ons
echter dat dit wel een erg vroege capitulatie is. We hebben een miljoenenorganisatie met een – in vergelijking met het bedrijfsleven – toch wel redelijk
voorspelbare ‘omzet’ en ‘kostprijs’. Het zou raar zijn als we niets te melden
hadden over onze financiële toekomst. Daarom kijken we nu vooral naar de
vermoedelijke financiële effecten van nieuw beleid, komen we gezamenlijk
tot vijf belangrijke risico’s en kijken we wat het effect van die risico’s kan
zijn op onze financiële huishouding. We spreken eigenlijk niet meer van een
meerjarenbegroting, maar van het naar onze mening meest waarschijnlijke
scenario.” — Citaat bestuurder
Een ‘ja’ op deze vragen betekent:
• dat u het financiële heden en de zeer nabije toekomst voldoende
helder heeft;
• dat u weet wat u wanneer met de middeleninzet wilt bereiken en wat
dat kost;
• dat u weet wat deze doelenverwezenlijking mogelijk bedreigt en wat
dan de effecten zijn;
• dat u die effecten vervolgens met maatregelen (en de daarbij
behorende kostenverschuivingen) kunt tegengaan of met
vermogensinzet kunt pareren;
• dat u bereid bent een of meerdere stappen meermaals te zetten,
zodat er een zo goed mogelijke combinatie ontstaat van beleid,
risicomanagement, financiële haalbaarheid en aanvullende
vermogensinzet.
104
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
7.1.2 Volgorde
Het denken in scenario’s kan er als volgt uitzien:
• u heeft voor een periode van vier jaar onderwijsdoelen geformuleerd
die enkele aanpassingen in de formatie en scholingsuitgaven
noodzakelijk maken;
• u selecteert vervolgens een beperkt aantal risico’s die in uw situatie
relevant zijn. Denk bijvoorbeeld aan een risico op een snelle daling
van het leerlingenaantal, een onderindexering van de rijksbekostiging
of een afwijkende ontwikkeling van uw werkgeverslasten;
• u heeft in uw vermogensbeleid vastgelegd dat eventueel
noodzakelijke saneringen worden gerealiseerd door een combinatie
van het benutten van natuurlijk verloop, interne mobiliteit en
RDDF-plaatsing. Mochten die maatregelen niet tijdig genoeg effect
sorteren, dan mag het tijdelijke tekort worden afgewenteld op het
vermogen;
• u laat nu één of meerdere ramingen opstellen waarin nieuw beleid
en de gesignaleerde risico’s als het ware worden doorgerekend. U
houdt het simpel en laat sommige baten en lasten in omvang en/
of ontwikkelingspatroon onveranderd, juist om wat wel verandert
beter in beeld te krijgen. U kunt uit de ramingen afleiden of de
financiële uitkomsten (al dan niet na aanvulling vanuit het vermogen)
aanvaardbaar zijn;
• mocht dat laatste niet het geval zijn, dan kijkt u opnieuw hoe zo veel
mogelijk van het nieuwe beleid gerealiseerd kan worden binnen de
financiële ruimte.
7.2 Risico’s en risicomanagement
De ‘Code Goed Bestuur in het primair onderwijs’ (PO-Raad 2010) en de
‘Richtlijnen Jaarverslag Onderwijs’ (Ministerie van OCW 2008) bevatten een uitnodiging aan besturen werk te maken van beheersingssystemen en risicomanagement en daarover verslag uit te brengen in
het jaarverslag.
Code Goed Bestuur
Het bestuur voert beleid wat betreft risicomanagement, geldbeheer, financiering en belegging. Het bestuur verantwoordt de uitvoering
hiervan in het jaarverslag. — Bron: PO-Raad 2010.
Richtlijnen Jaarverslag Onderwijs
In meerdere onderwijssectoren geldt een branchecode (Governance Code). Daarbij is afgesproken dat het bestuur van de instelling
zorg draagt voor een goed functionerend intern beheersings- en controlesysteem. Daarover kan in het jaarverslag worden gerapporteerd op
grond van artikel RJ 660.406. Het is aan het bestuur zelf om uitvoering te
geven aan activiteiten die nodig zijn om een inventarisatie te maken van
de noodzakelijke beheersingssystemen en toe te zien op de implementatie, de werking en de evaluatie daarvan. Als het bestuur van mening
is dat de interne beheersings- en controlesystemen adequaat zijn kan
het bestuur een zogeheten ‘in control statement’ opstellen en in het
jaarverslag opnemen. — Bron: Ministerie van OCW 2008.
Een ‘risicobeheersings- en controlesysteem’ is een systeem dat risico’s
identificeert, kwalificeert en waar mogelijk kwantificeert en dat het
mogelijk maakt na te gaan of deze risico’s daadwerkelijk worden
beheerst (zie bijvoorbeeld: Van Beurden 2004).
Het begrip ‘systeem’ zet u in dit verband wellicht op het verkeerde been.
Het gaat hier niet om een diagnosemodel, om één specifieke techniek of
analyse. Het gaat om een passend geheel van beleidsmaatregelen, processen, taken en gedragingen die samen de onderwijsinstelling beter in
staat stellen te reageren op belangrijke risico’s en die bijdragen aan het
naleven van interne afspraken en wettelijke spelregels.
Een risicobeheersings- en controlesysteem heeft niet alleen betrekking
op financiële risico’s, maar op alle risico’s die een rol spelen bij het realiseren van strategische, operationele en financiële doelstellingen.
Antwoord op vragen
“Ons systeem voor kwaliteitszorg, management en control moet ons
helpen bij het vinden van de antwoorden op de volgende vragen:
• hebben we gedaan wat we zouden moeten doen?
• hebben we bereikt wat we beoogden?
• heeft ons iets in de weg gestaan of het behalen van het succes bedreigd?
• heeft het gekost wat het mocht kosten?”
— Citaat lid college van bestuur
SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN
105
Risicomanagement in het primair onderwijs concentreert zich nu nog te
vaak op financiële risico’s en op de vraag wat het vermogen kan of mag
betekenen bij het afdekken van die risico’s. Er zijn diverse tools beschikbaar
die helpen bij het kwalificeren en kwantificeren van financiële risico’s of
bij het beoordelen van de toereikendheid of samenstelling van vermogen.
Definanciële risico’s moet u dan ook niet verwaarlozen en het eigen vermogen is welzeker een belangrijke risicobuffer, maar steun zoeken bij een
overwegend instrumentele benadering kent in de praktijk ook nadelen:
• de beschikbare instrumenten en benaderingen leggen (wellicht
onbedoeld) de nadruk op de afdekking van risico’s door
vermogensvorming en gaan te vaak voorbij aan andere manieren
om met risico’s om te gaan;
• de instrumenten en benaderingen stellen vooral financieeleconomische risico’s centraal;
• men schiet nog te vaak door in de detaillering van de aanpak
en uitkomsten. Dat kost tijd en schept ook tot op zekere hoogte
schijnzekerheden;
• men komt nog onvoldoende tot een ordening van risico’s die maakt
dat juist de belangrijkste risico’s aandacht krijgen.
Risicomanagement moet u helpen bij het beantwoorden van de vraag:
“Wat kan de verwezenlijking van de door ons gestelde (onderwijs)doelen
bedreigen en hoe kunnen we die bedreiging verkleinen en/of opvangen?”
Bij goed financieel management zijn doelen en middelen aan elkaar
gekoppeld. Daarbij past ook een risicomanagement dat een koppeling
legt, en wel tussen doelen, bedreigingen en tegenmaatregelen.
Het gaat om strategische beheersing: het ontdekken van en omgaan
met risico’s die ertoe kunnen leiden dat de organisatiedoelen niet
worden bereikt. Dat u ook klussen heeft te klaren op het gebied van
operationele beheersing, normbeheersing en verantwoordingsbeheersing, doet daaraan niets af.
106
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Vormen van beheersing
• Operationele beheersing
De organisatiedoelen zijn als het goed is nader uitgewerkt en gekoppeld
aan processen, medewerkers en scholen. Op vele plekken in de organisatie zijn individuen en groepen verantwoordelijk voor het bereiken
van de aan hen gedelegeerde doelen met de aan hen ter beschikking
gestelde middelen. De mate van succes moet tijdig en frequent in
beeld worden gebracht en waar nodig worden bijgestuurd. Het gaat bij
operationele beheersing om de efficiency en effectiviteit van operationele processen.
• Normbeheersing
Bij het nastreven van de doelstellingen moeten de organisatie als geheel
en al haar individuele leden handelen conform de intern of extern
vastgelegde of als aanvaardbaar beschouwde normen. Daarbij gaat het
bijvoorbeeld om maatregelen die eraan bijdragen dat de organisatie
zich houdt aan wet- en regelgeving of aan codes voor goed bestuur.
Nog wezenlijker is echter dat de organisatie maatregelen treft die de
eigenwaarden benadrukken of versterken. Het gaat erom dat alle leden
van de instelling weten waar de organisatie voor staat en wat de do’s en
don’ts zijn.
• Verantwoordingsbeheersing
Verantwoordingsbeheersing richt zich op het bewaken van de juistheid,
volledigheid en tijdigheid van de informatie die de instelling intern
gebruikt en/of naar buiten brengt over de strategie, de activiteiten en
de interne beheersing zelf. — Bron: M. Verbart 2010.
7.2.1 ‘In control’
In artikelen over risicomanagement valt veelvuldig de term ‘in control’.
Deze term wekt bij sommigen de indruk dat het hier gaat om een ideale
eindsituatie waarin sprake is van volledige grip. Maar ‘in control’ zijn
verwijst niet naar een toestand op enig moment, maar naar een continu
doorlopend proces, gericht op het ontdekken en beheersen van risico’s.
Organisaties die zich echt inspannen om ‘in control’ te zijn, worden
gekenmerkt door:
• heldere en door alle betrokkenen als waardevol ervaren doelen;
• een breed gedragen besef dat risico’s de verwezenlijking van die
doelen kunnen belemmeren en de wens om die risico’s samen te
identificeren;
• de beschikbaarheid van systemen, tools en werkvormen om
die risico’s te kunnen rangschikken op basis van hun impact en
waarschijnlijkheid;
• een beheersing van deze risico’s door ze te vermijden, accepteren,
beperken of over te dragen;
• regelmatige evaluaties van het succes van de beheersingsmaatregelen en het waar nodig aanpassen van die maatregelen;
• de aanwezigheid van een klimaat, een cultuur waarin fouten niet
bij voorbaat taboe zijn en medewerkers tekortkomingen durven en
willen melden, zodat nieuwe risico’s tijdig worden ontdekt of oude
risico’s beter kunnen worden aangepakt.
7.2.2 Omgaan met instrumenten
Risicomanagement wordt gemakkelijker als organisaties kunnen terugvallen op een tweetal instrumenten en/of methoden:
I. instrumenten (of methoden) die de gebruiker ondersteunen bij het
systematisch scannen van alle relevante beleidsterreinen, met als doel
risico’s te ontdekken die doelen op die terreinen bedreigen;
II. instrumenten (of methoden) die helpen bij het tijdig doorzien en
afdekken van risico’s, zodat er financiële grip ontstaat die bijdraagt
aan continuïteit en efficiency; condities die doelenverwezenlijking
ondersteunen.
Instrumenten uit categorie I krijgen in het onderwijs al enige tijd volop
aandacht. Er is immers een grote behoefte aan het voorkomen van
financiële debacles. Vlak voor en na de invoering van lumpsum zijn er
dan ook talrijke instrumenten beschikbaar gekomen die nuttig zijn bij
het in kaart brengen van financiële risico’s. Vooral het werkgeverschap
brengt zorgen met zich mee en veel instrumenten zijn gericht op het
tijdig ontdekken van personeelgerelateerde risico’s en kostenvariaties.
Het zijn goed bruikbare vragenlijsten en spreadsheets die, zeker als het
gaat om bekostiging en personele lasten, vrijwel geen risico onbesproken laten. Met behulp van deze instrumenten is de gebruiker zelfs in
staat om deze risico’s in geld uit te drukken en hun omvang bijvoorbeeld af te zetten tegen de binnen de onderwijsorganisatie beschikbare
financiële buffers.
Aan een (te eenzijdig) gebruik van deze categorie-I-instrumenten kleven
echter ook nadelen:
• de instrumenten maken een kwantificering van risico’s mogelijk en
dat is ook goed. Risico’s dienen zich echter (gelukkig) niet allemaal
tegelijkertijd aan en het optellen van gekwantificeerde risico’s leidt
dan ook tot een vertekend, te somber beeld. Het is meestal immers
geen en/en-situatie, maar een of/of-situatie;
SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN
107
• de instrumenten dragen onbedoeld bij aan een inflatie van het begrip
‘risico’. Heel vaak gaat het niet om echte risico’s, maar om enige
variatie in kosten(patronen) die redelijk goed in te schatten is en in
de (meerjaren)begroting een plek kan en moet krijgen;
• de instrumenten gaan soms ten onder in hun detaillering en gesuggereerde precisie. Die detaillering kan tot bruikbare uitkomsten
leiden, maar dan vooral ter voorbereiding en onderbouwing van
begrotingen. Aan risico’s kleven nu eenmaal per definitie onzekerheden. Zelfs als het gaat om de financiële dimensie is het maar de
vraag of een dergelijke gedetailleerde aanpak tot beter bruikbare
uitkomsten leidt dan een grofmaziger benadering van risico’s en hun
financiële afdekking (zie bijvoorbeeld: Commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen 2009, Price Waterhouse Coopers 2008);
• de gebruiker loopt het risico te blijven steken in personele en financiële risico’s;
• de instrumenten benadrukken de rol die het (eigen) vermogen kan
en moet spelen bij het afdekken van risico’s en dat gaat ten koste van
het gebruik van alternatieve manieren om met risico’s om te gaan;
• de ontdekte risico’s worden onvoldoende gekwalificeerd. Hun effect
op de verwezenlijking van doelen wordt niet of niet voldoende
verhelderd.
Inmiddels zijn bij de meeste adviesorganisaties en administratiekantoren ook instrumenten uit categorie II beschikbaar. Die instrumenten hebben gemeen dat ze niet alleen een blik werpen op financiële
aspecten, maar gericht zijn op alle relevante beleidsgebieden en de
risico’s aldaar. Daardoor doen ze sterk denken aan instrumenten en
methoden uit de kwaliteitszorg. Zo zijn ook het INK-model (zie afbeelding op pagina 109) en de Balanced Scorecard uitstekend te gebruiken
als leidraad bij het in kaart brengen van risico’s.
108
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Bovendien gebruikt uw organisatie die modellen wellicht toch al.
Categorie-II-modellen nodigen uit om binnen allerlei beleidsterreinen
op zoek te gaan naar risico’s en die al doende te groeperen (Deloitte
2007).11 Ze zijn zeker geschikt om risico’s te identificeren, te groeperen
en zelfs op hun vermoedelijke zwaarte te beoordelen. Maar bij dat laatste past dan wel een kanttekening.
De weging van risico’s rust op uitspraken over de kans dat het betreffende risico zich voordoet en het effect dat dat risico heeft. Dus een risico
met een grote kans en een groot effect hoort hoog op uw aandachtslijst
te staan. We spreken van een groot effect als:
• het risico de verwezenlijking van belangrijke doelen rechtstreeks
bedreigt;
of
• het risico de financiële randvoorwaarden voor verwezenlijking van die
doelen ernstig aantast, doordat het de continuïteit of efficiency van
de organisatie bedreigt.
Op zoek naar andere ondersteuning
“Ik ben er eigenlijk pas sinds kort achter dat we ons verkeerd laten
ondersteunen als het om ons financiële beleid gaat. De administratie doen
ze prima, maar ik merk dat we eigenlijk op zoek zijn naar iets anders. Om
echt toekomstgericht te sturen heb ik samenhang nodig in de documenten
die ik aangeleverd krijg. Een integrale benadering. Ook van onze externe
ondersteuners verwacht ik eigenlijk dat ze ons aanspreken op eventuele
risico’s of kansen die wij over het hoofd zien en dat ze mij adviseren over
hoe ik ook binnen mijn bedrijfsvoering de meeste middelen kan vrijmaken
voor het primaire proces. Ik vraag me af of ons huidige administratiekantoor ons dat kan bieden...” — Citaat bestuurder
Waardering
door
Personeel
Personeel
Leiderschap
en
Management
VISIE
EN
BELEIDSVORMING
Cultuur
en
Klimaat
MANAGEMENT
VAN
PROCESSEN
PRIMAIRE
EN
SECUNDAIRE
Middelen
en
Voorzieningen
ORGANISATIE
Waardering
door
Klanten/leveranciers
RESULTATEN
EN
OPBRENGSTEN
Waardering
door
Maatschappij
Leren
en
verbeteren
RESULTATEN
Een voorbeeld van een INK- Model © Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau
SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN
109
7.2.3 Omgaan met risico’s
Het gaat natuurlijk niet alleen om het ontdekken, kwalificeren en/of
kwantificeren van risico’s. Het is ook zaak een juiste reactie te kiezen.
Daarbij heeft u de keuze uit:
•
•
•
•
vermijden;
overdragen;
accepteren;
beperken.
• Vermijden
Sommige risico’s kunt u vermijden door simpelweg een activiteit niet
te verrichten. Een bestuur komt bijvoorbeeld tot de conclusie dat er te
veel exploitatierisico’s kleven aan het starten van een onderwijsaanbod
voor hoogbegaafden. Vanwege die risico’s verdwijnt het plan van tafel.
Maar hoewel het vermijden van risico’s prima is, mag het niet leiden
tot het bijna per definitie niet aangaan van belangrijke veranderingen.
Verandering en innovatie brengen per definitie risico’s met zich mee.
Dat bijvoorbeeld aan Brede Scholen aanzienlijke exploitatierisico’s
kleven, betekent nog niet dat organisaties dergelijke vernieuwingen
per definitie moeten vermijden.
• Overdragen
Een bestuur kan ook besluiten om (meestal tegen een vergoeding)
bepaalde risico’s over te dragen aan anderen. Het afsluiten van een verzekering voor bijvoorbeeld ziekteverzuim of wettelijke aansprakelijkheid
is hiervan een bekend voorbeeld. De te betalen vergoeding moet dan
wel in verhouding zijn tot het overgedragen risico. Andere voorbeelden
van het overdragen van risico’s zijn het onderbrengen van risicovolle
activiteiten in aparte rechtspersonen en het uitbesteden van bepaalde
werkzaamheden.
110
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
• Accepteren
Het accepteren van een risico betekent niet dat u simpelweg berust.
Accepteren is alleen verantwoord als u tot de conclusie bent gekomen
dat u het risico goed in beeld heeft, rechtstreekse beïnvloeding moeilijk
is en u voldoende mogelijkheden ziet om de gevolgen van het risico op
te vangen. Acceptatie sluit ook zeker niet uit dat u tegelijkertijd pogingen doet om het risico verder te doorgronden en/of te beperken. Stel,
uw onderwijsinstelling signaleert het risico van een te snelle daling van
het leerlingenaantal. Dan is het raadzaam scenario’s uit te werken die
gebaseerd zijn op een goede combinatie van benutting van natuurlijk
verloop, interne mobiliteit, taakverschuivingen en een beperkte inzet
van vermogen.
• Beperken
Belangrijke risico’s die u niet kunt vermijden of door overdracht buiten
de organisatie kunt plaatsen en die op korte termijn als een gegeven
moeten worden beschouwd, vragen om beperking. Het verdient aanbeveling te proberen de impact en/of frequentie van dergelijke risico’s
te beïnvloeden. Het actief signaleren van verzuim, demotivatie en
conflicten, het tijdig inzetten van coaching, begeleiding en mediation,
het aanleggen van goede personeelsdossiers, het benoemen van vertrouwenspersonen: dat zijn allemaal voorbeelden van maatregelen die
een beperkend effect hebben op de omvang van bepaalde personele
risico’s.
7.2.4 Gecombineerde aanpak
Het is aan te bevelen een financieel-technische analyse (dus een risicoanalyse met een instrument uit categorie I) te combineren met een veel
bredere risicoanalyse uit categorie II.
Let bij toepassing van een instrument uit categorie I op het volgende:
• scheidt de echte risico’s van grilligheden in kosten. Die laatste moeten een plek krijgen in een (meerjaren)begroting, maar zeker niet
worden beschouwd als uitgaven waarvoor het eigen vermogen per
definitie een buffer moet vormen;
• schiet niet door in detaillering. Dat schept alleen maar schijnzekerheden of schijnonzekerheden;
• probeer voor ieder risico meerdere reacties te bedenken. Ga het liefst
voor een combinatie van reacties en waak ervoor om telkens maar
weer uw heil te zoeken in de aanleg van weerstandsvermogen.
Let bij toepassing van een instrument uit categorie II op het volgende:
• zie risicomanagement slechts ten dele als iets nieuws. Probeer
aansluiting te vinden bij uw systeem voor kwaliteitszorg. Ook dat
systeem is immers onder meer bedoeld om risico’s met betrekking tot
het bereiken van uw organisatiedoelen tijdig te signaleren en waar
mogelijk weg te nemen of te beperken;
• instrumenten uit categorie II richten de aandacht op meerdere
aandachts- of beleidsgebieden. Bedenk daarbij: minder is meer.
Anders verliest u focus en ziet u door de bomen het bos niet meer.
Ga bijvoorbeeld als volgt te werk: zet uw belangrijkste doelen op een
rij en stel uzelf bij ieder doel de vraag: “Wat zijn binnen een bepaald
aandachtsgebied of beleidsterrein de vijf belangrijkste bedreigingen
voor de verwezenlijking van één of enkele belangrijke doelen?” Als u
dan de bedreigingen hebt gedefinieerd, stelt u de vraag: “Wat kan ik
doen om die risico’s te vermijden, te accepteren, over te dragen of te
beperken?”
De focus beperken
“Risicomanagement heeft wat mij betreft pas echt zin als je dat doet
in relatie tot je ambities. Zonder vooraf doelstellingen te formuleren is de
kans groot dat je verzandt in een SWOT-analyse zonder eind. Daarin komen
alle mogelijke risico’s aan bod, maar eigenlijk zie je door de bomen het
bos niet meer. Wij richten onze risicoanalyse daarom alleen op onze tien
belangrijkste doelstellingen. Dat geeft focus en scheelt ons bovendien een
hoop werk. Hierdoor hebben we echt zicht op wat onze ambities bedreigt.”
— Citaat bestuurder
7.3 Vermogen
De vermogenspositie van onderwijsinstellingen kan rekenen op veel
belangstelling. Het onderwerp ligt gevoelig en discussies hierover laaien
telkens opnieuw op. Ook rapporten die in de afgelopen jaren over dit
onderwerp verschenen, hebben de gemoederen niet tot rust gebracht.
Een grotere rol voor vreemd vermogen
Onderwijsinstellingen in het PO en VO waren gewend om hun
rijkdom of investeringscapaciteit te bepalen aan de hand van het eigen
vermogen (weerstandsvermogen: eigen vermogen min materiële vaste
activa gedeeld door de rijksbijdrage). De Commissie Don pleit echter
voor een andere invalshoek en adviseert om eerst te bepalen hoeveel
kapitaal nodig is en vervolgens na te gaan hoe de kapitaalbehoefte te
financieren is. Met eigen (weerstands)vermogen en vreemd vermogen.
De Commissie Don stuurt zo aan op een kleinere rol voor het weerstandsvermogen en een vergroting van de investeringscapaciteit met
vreemd vermogen.
Bij de bepaling van hoeveel vreemd vermogen kan worden aangetrokken, adviseert de Commissie Don dat onderwijsinstellingen zich laten
leiden door de solvabiliteit12 én de vraag of de exploitatie ruimte biedt
om extra rentelasten te dragen. Voor de solvabiliteit geldt een ondergrens van twintig procent: de bezittingen van een schoolbestuur moeten
ten minste voor een vijfde deel zijn gefinancierd met eigen vermogen.
— Bron: Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009.
SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN
111
7.3.1 Omvang en samenstelling
Besturen en directies hechten terecht waarde aan het aanhouden van
voldoende vermogen, omdat vermogen een belangrijke rol speelt bij de
(voor)financiering van investeringen. Vermogen is essentieel voor het
financieren van innovaties en kwaliteitsverbetering. Ook speelt vermogen een belangrijke rol bij het opvangen van financiële tegenvallers.
De omvang van vermogen van onderwijsinstellingen leidde de afgelopen jaren echter tot kritiek.
Rapporten van Price Waterhouse Coopers (2008) en Ernst & Young
(2005) gaven handvatten om de omvang van het vermogen te beoordelen en maakten een helder onderscheid tussen de financieringsfunctie
en de risicobufferfunctie van dat vermogen. De rapporten gaven zo veel
concrete handvatten dat een vertaling in rekentools niet lang op zich
liet wachten.
Na toepassing van de in deze rapporten aangereikte methoden bleek
dat het weerstandsvermogen van een aanzienlijk aantal instellingen aan
de hoge kant is. Er waren en zijn natuurlijk ook instellingen die qua vermogen duidelijk onder de norm zitten, maar er ontstonden vooral veel
discussies over instellingen die een vermogen hebben dat langdurig
boven de norm zit.
In het rapport van de Commissie Don werd mede daarom wederom een
poging gedaan een helder kader aan te reiken voor de beoordeling van
vermogensposities (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen
2009). Dat kader kon instellingen bijvoorbeeld stimuleren bovenmatige
vermogensposities af te bouwen. Het kader speelt inmiddels ook een
rol bij het oordeel van de onderwijsinspectie over de financiële positie.
Instellingen met een vermogen ver boven de aangedragen normen
(signaleringsgrenzen) kunnen rekenen op een bezoek van de inspectie
en hen wordt verzocht aan te geven wat ze met dat bovenmatige
vermogen gaan doen.
112
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Sommige onderwijsinstellingen zijn van mening dat hun vermogensposities niet te omvangrijk, en al helemaal niet excessief zijn. Als het
vermogen al hoog is, dan vervult het een onmisbare rol, bijvoorbeeld
omdat de instellingen de met het vermogen gegeneerde rentebaten
inzetten voor de dekking van innovatie- of stafkosten. Zeker nu de
sector als geheel ‘rode cijfers’ laat zien, is daar ook zeker wat voor te
zeggen. Maar dat vermogensposities inmiddels eroderen door verliezen, betekent nog niet dat de discussies voorbij zijn. In de maatschappij
woedt nog steeds een soms ronduit emotionele discussie over waar
het geld voor onderwijs nu precies aan besteed moet worden en of het
terecht is dat onderwijsinstellingen zo veel vermogen opzij zetten voor
slechtere tijden.
Juist in tijden van bezuinigingen en gelet op de al jaren slepende strijd
over de vraag naar het nut en de noodzaak van overhead, blijft er weinig
ruimte over voor nuance. Het is daarom zaak dat besturen, meer dan nu
het geval is, beleid ontwikkelen over de omvang en inzet van vermogen. Zorgvuldige afwegingen met betrekking tot bepaalde kengetallen,
zoals weerstandsvermogen, mogen daarbij niet ontbreken. Vermogen
speelt een onmisbare rol, ook al doet het aanhouden van vermogen
soms pijn. Instellingen moeten zich echter meer dan ooit realiseren dat
vermogensbeleid verder gaat dan het stellen van normen. Vermogen
ontstaat als zij middelen niet inzetten en daarvoor moeten allerlei goede
– en niet alleen bedrijfseconomische – redenen zijn.
Beoordeling van de financiële positie
Bij de beoordeling van de financiële positie van onderwijsinstellingen staan twee aspecten centraal: de totale behoefte aan kapitaal
(vermogensbeheer) en de capaciteit om tegenvallers op korte of
middellange termijn op te vangen (budgetbeheer). Daarnaast speelt
de kapitalisatiefactor een belangrijke rol. De kapitalisatiefactor is een
kengetal om te signaleren of een onderwijsinstelling zijn kapitaal al dan
niet efficiënt benut. Dit kengetal wordt als volgt berekend: het totale
kapitaal, exclusief de boekwaarde van gebouwen en terreinen, gedeeld
door de totale baten. Als signaleringsgrens hanteert de Commissie Don
een bovengrens van zestig procent voor kleine schoolbesturen en een
bovengrens van 35 procent voor grote schoolbesturen. — Bron: Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009.
7.3.2 Vermogen en risico
Met de beschikbare vermogensbeoordelingstools13 kunt u op vrij
eenvoudige wijze de omvang en samenstelling van uw vermogen
beoordelen en u daarbij baseren op de adviezen van Price Waterhouse
Coopers (2008) en de Commissie Don (Commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen 2009).
Kritisch kijken naar vermogen
“We hebben nog onlang onze vermogenspositie doorgerekend met
behulp van het instrument van de PO-Raad. Dat was op zich een nuttige
exercitie. Toch besloop me af en toe het gevoel, juist door de precieze
uitkomsten, dat we afdwalen van de vraag: ‘Wat willen we ons gelegen
laten liggen aan de door derden gestelde normen?’ Ik heb dat zelf ook niet
altijd helder. Soms wil ik kunnen bouwen op uitspraken van deskundigen
en daar mijn vermogensbeleid op baseren. Op andere momenten besef ik
dat ook die normen per definitie gebaseerd zijn op een vereenvoudiging
van de werkelijkheid. Ik weet inmiddels één ding zeker: ik moet eens wat
vaker stilstaan bij de vraag voor welke risico’s wij nu eigenlijk vermogen
aanhouden. En vervolgens moet ik dan voor al die risico’s kritisch bekijken
of vermogen daar wel het juiste antwoord op is. Anders vaar ik te veel op de
automatische piloot.” — Citaat bestuurder
Maakt u gebruik van instrumenten voor de beoordeling van de
vermogenspositie, dan is het wel raadzaam rekening te houden met
het volgende:
• als het gaat om financiering en risicobuffering kennen de instrumenten onbedoeld een te prominente rol toe aan het eigen vermogen.
Dat is nooit de bedoeling geweest van de ontwerpers, maar op de
één of andere manier raakt hun genuanceerde boodschap op de
achtergrond en vergeten gebruikers dat ook het merendeel van hun
voorzieningen en de kern van hun kortlopende schulden een met het
eigen vermogen vergelijkbare rol kunnen vervullen;
• of vermogen daadwerkelijk een rol kan spelen bij risicobuffering
hangt niet alleen af van de omvang van dat vermogen, maar ook van
de samenstelling van het vermogen. Dat betekent onder andere dat
instellingen met een kleiner vermogen kunnen volstaan als ze meer
werk maken van kasstroommanagement14;
• financiële rampen komen gelukkig meestal niet allemaal tegelijkertijd. De door Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don
aangedragen vermogensgrenzen zijn echter gebaseerd op het in
belangrijke mate tegelijkertijd kunnen optreden van die rampen. De
aanbevolen minimumwaarden moeten daarom in de praktijk worden
beschouwd als meer dan voldoende, zeker in combinatie met een
goed kasstroommanagement;
• alleen als de Rijksbekostiging in een te snel tempo in ongunstige zin
verandert (denk bijvoorbeeld aan de voorstellen over de bekostiging
van Passend Onderwijs), schieten de normen tekort. Dan zijn de in de
normen verdisconteerde bekostigingsinstabiliteiten kleiner dan wat
de praktijk laat zien.
Instellingen die op dit moment een vermogen hebben dat beduidend
lager is dan wat Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don adviseren, hebben zeker een probleem. Uiteindelijk moeten ze het vermogen
SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN
113
op het juiste niveau en/of in de juiste conditie (lees: samenstelling)
brengen. Vergaande bezuiniging om vervolgens te kunnen oppotten
is in die situaties niet de enige mogelijkheid. Kijk eerst eens welke rol
voorzieningen en schulden kunnen vervullen en werk aan een beter
kasstroommanagement. Pas als u al die mogelijkheden hebt gebruikt,
rest niets anders dan het aanvullen van het huidige vermogensniveau.
Dat laatste betekent meestal: vergaande bezuinigingen en daardoor een
mogelijke achteruitgang in onderwijskwaliteit en marktpositie.
Het vermogensrekenmodel van de PO-Raad en VOS-ABB15 kan een
belangrijke rol spelen bij het doorgronden van allerlei vermogenskwesties. Wat te denken van een situatie waarin de solvabiliteit hoog
is, de kapitalisatiefactor laag, de liquiditeit hoog en het weerstandsvermogen hoog? Het instrument geeft – na invoering van alle
gevraagde gegevens – een integraal eindadvies in de vorm van een
samenvattende uitspraak over financiële ruimte. Dat verdient de voorkeur boven uitspraken over ieder kengetal afzonderlijk.
Ook instellingen met een vermogen op of boven de normen van Price
Waterhouse Coopers en de Commissie Don, doen er goed aan daar nog
eens kritisch naar te kijken. Vermogens die boven de norm liggen, zullen
telkens weer – interne of externe – discussies aanwakkeren en wellicht
vormen ze uiteindelijk zelfs aanleiding voor aanvullende regelgeving.
Het is daarom zaak dat iedereen tekst en uitleg geeft over de vermogenspositie van zijn instelling. Bijvoorbeeld door antwoord te geven op
de volgende vragen:
De uitkomsten van een tool moeten uw beleid echter niet bij voorbaat
domineren. De modellen borduren in belangrijke mate voort op de
rapporten van Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don. Die
rapporten gaan uitvoerig in op de belangrijkste risico’s, maar staan niet
of nauwelijks stil bij andere variabelen die van invloed zijn op de noodzakelijke omvang van vermogen. In situaties waarin de kwaliteit van uw
risicomanagement toereikend is of zelfs goed, en u de moed opbrengt
om – samen met bestuur, toezichthouders, medezeggenschapsorganen
en teams – wat scherper aan de wind te zeilen, kunt u volstaan met
minder vermogen. Durf wordt echter nog te weinig beloond, terwijl
voorzichtigheid voortdurend wordt geprezen. Dat is weliswaar begrijpelijk, maar kan ook een falend risicomanagement maskeren.
• is uw vermogen wellicht te hoog, omdat u de door u als noodzakelijk
beschouwde risicobuffer teveel baseert op een optelsom van risico’s,
terwijl risico’s zich zelden tegelijkertijd manifesteren?
• hebt u voor ieder risico een inventarisatie gemaakt van alternatieve
strategieën (vermijden, beperken, overdragen), voordat u een keuze
maakte voor afdekking via vermogen?
• doet u recht aan de financiële behoeften van het heden als u vermogen wegzet voor behoeften in de toekomst? Moet u bijvoorbeeld een
bezuiniging doorvoeren als er tegelijkertijd een vermogen aanwezig
is dat boven een geobjectiveerde norm ligt?
• laat u – door het niet of onvoldoende inzetten van vermogen
– kansen liggen om het onderwijs en uw marktpositie te verstevigen
en daardoor ook in zakelijke zin een goed fundament te leggen?
114
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Het gaat erom dat een organisatie – in een samenspraak van bestuur,
toezichthouders, directie en GMR – een heldere visie formuleert op de
omvang van vermogen, de definitie van goed financieel management
en de resultaten die daarbij maatgevend moeten zijn.
Verder lezen
G. Lexmond en B. Keizer (2008), Risicomanagement in het primair
onderwijs, VOS/ABB.
Van Beekveld & Terpstra & Infinite Financieel (2010), Met open ogen.
Risicomanagement in het primair onderwijs.
B. Keizer & R. Goedhart (2010), Een vermogen om lief te hebben. Visie en
toelichting op het rapport Financieel beleid onderwijsinstellingen, SDU.
R. Goedhart (2009), Commissie Don: een nieuwe kijk op
investeringscapaciteit, VOS/ABB.
SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN
115
Samenvatting
hoofdstuk 7
Een breder perspectief op de verdere toekomst
Veel onderwijsinstellingen beschikken niet over meerjarige financiële
ramingen, meerjarige risicoanalyses en een visie op wat eigen vermogen kan, mag of moet betekenen voor het opvangen van risico’s of het
financieren van onderwijskundige ambities.
Meerjarig begroten
Een eenjarige begroting heeft als doel alle te verwachten baten en
lasten zo goed mogelijk in beeld te brengen en duidelijk te maken hoe
zelf gekozen budgetverschuivingen en doorlopende baten en lasten
zich vertalen in een financieel resultaat. Eenjarige begrotingen worden
vertaald in budgetten en hebben dientengevolge rechtstreekse implicaties voor de beleidsuitvoering.
Meerjarenramingen hebben vooral als doel een beperkt aantal
ontwikkelingen op hun mogelijke financiële effecten te doorzien.
Een meerjarenbegroting kan aanleiding zijn voor bijstelling van het
meerjarenbeleid of de middeleninzet. Scenario’s spelen hierbij een
belangrijke rol.
116
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Voorwaarden voor het maken van een meerjarenbegroting:
• u hebt een helder beeld van het financiële heden en de zeer nabije
toekomst;
• u weet wat u met de middeleninzet wilt bereiken, wat dat kost en
wanneer;
• u weet wat deze doelenverwezenlijking mogelijk bedreigt en wat dan
de effecten zijn;
• u kunt die effecten met maatregelen (kostenverschuivingen,
vermogensinzet) tegengaan;
• u bent bereid een of meerdere stappen meermaals te zetten zodat
er een optimale combinatie ontstaat van beleid, risicomanagement,
financiële haalbaarheid en aanvullende vermogensinzet.
Risicobeheersing en -controle
Een risicobeheersings- en controlesysteem is het geheel van beleidsmaatregelen, processen, taken en gedragingen dat onderwijsinstellingen in staat stelt risico’s te identificeren, te kwalificeren en
– zo mogelijk – te kwantificeren en de risicobeheersing te controleren.
Hierdoor kunnen ze beter reageren op belangrijke risico’s en zo ook
interne afspraken en wettelijke spelregels naleven.
Risicomanagement heeft niet alleen betrekking op financiële risico’s,
maar op alle (dus ook strategische en operationele) risico’s die de verwezenlijking van doelen kunnen belemmeren. In het primair onderwijs ligt
de nadruk nog teveel op financiële risico’s en de rol van het vermogen.
Voor goed risicomanagement moeten organisaties doelen, bedreigingen en tegenmaatregelen koppelen. Het gaat daarbij om strategische
beheersing: het ontdekken van en omgaan met risico’s die ertoe kunnen
leiden dat u uw organisatiedoelen niet bereikt. Een instelling die ‘in
control’ is, doorloopt continu een proces dat gericht is op het ontdekken
en beheersen van juist die risico’s.
Er zijn twee soorten instrumenten/methoden voor risicomanagement:
I instrumenten/methoden die ondersteunen bij het systematisch
scannen van alle relevante beleidsterreinen, teneinde risico’s te
ontdekken die doelen bedreigen;
II instrumenten/methoden die helpen bij het tijdig doorzien en
afdekken van risico’s, zodat er financiële grip ontstaat die bijdraagt
aan continuïteit en efficiency en aldus aan doelenverwezenlijking.
Het is raadzaam een financieel-technische analyse met een instrument
uit categorie I te combineren met een bredere risicoanalyse uit categorie II.
Instrumenten en methoden uit categorie I worden binnen het primair
onderwijs veel gebruikt en zijn zeker nuttig. Aan een (te eenzijdig)
gebruik kleven echter ook nadelen. De volgende tips zijn wellicht
bruikbaar:
• scheidt echte risico’s van grilligheden in kosten. Die laatste verdienen
een plek in de meerjarenbegroting. Het eigen vermogen dient
daarvoor niet als buffer;
• schiet niet door in detaillering;
• de instrumenten leggen de nadruk op de rol van het vermogen
bij het afdekken van risico’s. Realiseert u zich dat er alternatieve
manieren kunnen zijn;
• de instrumenten kwantificeren risico’s. Realiseert u zich dat het
optellen van gekwantificeerde risico’s een vertekend (te negatief)
beeld geeft;
• realiseert u zich dat de instrumenten soms te veel nadruk leggen
op personele en financiële risico’s. Verliest u de andere risico’s niet
uit het zicht;
• realiseert u zich dat de instrumenten tekortschieten in het
verhelderen van het effect van de ontdekte risico’s op de
doelenverwezenlijking.
Instrumenten uit categorie II zijn niet alleen gericht op financiële risico’s,
maar focussen op alle beleidsgebieden en zijn in die zin vergelijkbaar
met kwaliteitszorgsystemen. Ze zijn geschikt om risico’s te identificeren, groeperen en (in zekere mate) op hun vermoedelijke zwaarte te
beoordelen. Let bij toepassing van instrumenten uit categorie II op het
volgende:
• probeer aansluiting te houden bij uw systeem van kwaliteitszorg,
dat immers ook deels bedoeld is om risico’s met betrekking tot
doelenverwezenlijking tijdig te signaleren en waar mogelijk weg
te nemen of te beperken;
• de instrumenten zijn gericht op meerdere aandachts- of
beleidsgebieden. Behoud focus en bedenk: minder is meer.
Nadat u de risico’s hebt geïdentificeerd, gekwantificeerd en
gekwalificeerd, zijn er vier mogelijke reacties:
• vermijden (door een bepaalde activiteit niet te verrichten);
• overdragen (via verzekeringen of uitbesteding bijvoorbeeld);
• accepteren (alleen verantwoord als de risico’s goed in beeld zijn,
ze rechtstreeks moeilijk beïnvloedbaar zijn en de gevolgen kunnen
worden opgevangen);
• beperken (beïnvloeden van impact of frequentie van risico’s).
Probeer voor ieder risico meerdere reacties te bedenken. Ga bij voorkeur
voor een combinatie van reacties en waak ervoor om telkens uw heil te
zoeken in de aanleg van weerstandsvermogen.
SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN
117
Vermogensomvang en -inzet
Het is (nu meer dan ooit) van belang dat organisaties beleid ontwikkelen over de omvang en inzet van hun vermogen. Dat gaat verder dan
het stellen van normen. Vermogen ontstaat door het niet inzetten van
middelen en daarvoor moeten allerlei goede, en niet alleen bedrijfseconomische, redenen zijn. Heeft uw organisatie een vermogen dat
beduidend lager is dan de norm, dan dient u dat op niveau te brengen. Dat kan niet alleen door te bezuinigen, maar ook voorzieningen,
schulden en een beter kasstroommanagement kunnen daarin een rol
vervullen.
Met de beschikbare vermogensbeoordelingstool (zie Toolbox PO-Raad)
is het vrij eenvoudig de omvang en samenstelling van vermogen te
beoordelen en te relateren aan de adviesnormen van Price Waterhouse
Coopers en de Commissie Don. De volgende aandachtspunten zijn
relevant:
• het instrument kent onbedoeld een te prominente rol toe aan het
eigen vermogen als het gaat om financiering en risicobuffering;
• of vermogen daadwerkelijk een rol kan spelen bij risicobuffering
hangt niet alleen af van de omvang, maar ook van de samenstelling.
Dit betekent onder meer dat organisaties met een kleiner vermogen
kunnen volstaan als ze meer werk maken van kasstroommanagement;
• de door PWC en Don aangedragen vermogensgrenzen zijn
afgestemd op de mogelijkheid dat risico’s zich tegelijk aandienen,
hetgeen zelden voorkomt. De aanbevolen minimumwaarden zijn
normaal gesproken dan ook meer dan toereikend. Alleen als de
Rijksbekostiging te snel in ongunstige zin wijzigt, schieten de normen
tekort.
118
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Noten
1 Dit basisboek wordt ook gebruikt bij de trainingen die in het kader
van het project ‘Eerst kiezen, dan delen’ worden georganiseerd.
Tijdens deze trainingen is er vooral veel aandacht voor de praktische
invulling en betekenis van goed financieel management.
2 Het is mogelijk verwarrend, maar het begrip ‘control’ is in deze context een veel ruimer begrip dan in de context van financial control.
Financial control heeft vooral betrekking op financieel beheer, terwijl
‘in control’ verwijst naar de mate waarin men sturing kan geven aan
doelenverwezenlijking.
3 ‘Control’ wordt vaak verward met ‘controle’. De vertaling van het
Engelse ‘control’ is echter niet ‘controle’, maar ‘beheersing’.
4 Bij de uiteindelijke inrichting van dat financieel management dienen
organisaties overigens wel rekening te houden met de voor de sector
geldende wettelijke vereisten, brancheafspraken en richtlijnen. Denk
bijvoorbeeld aan verslaggevingvoorschriften, de ‘Code goed bestuur
in het primair onderwijs’ (PO-Raad 2010) of de ‘Regeling beleggen en
belenen door instellingen voor onderwijs en onderzoek’.
5 Begroten is ook een belangrijk onderdeel van fase 3 (budgetteren),
maar budgetteren is meer dan alleen begroten. Aan fase 3 geven we
in de volgende paragraaf afzonderlijk aandacht.
6 Wellicht zorgt nieuw beleid ook voor een nieuwe batenstroom; we
gaan er in dit voorbeeld echter vanuit dat de nieuwe doelstellingen vooral leiden tot nieuwe lasten of verschuivingen in bestaande
lasten.
7 Ernst & Young gebruikt in de deskundigheidsprofielen niet de termen directie en directeur, maar schoolmanagement en schoolmanager. Waar in dit boek gesproken wordt over directie en directeur kan
ook respectievelijk schoolmanagement en schoolmanager gelezen
worden.
8 Bij functionele scheiding wordt voor het toezicht geen nieuw
toezichthoudend orgaan opgericht, maar worden bestuurlijke en
toezichthoudende rollen verdeeld over bestuursleden of wordt
de toezichthoudende rol (functie) belegd bij visitatiecommissies
o.i.d. Functionele scheiding wordt vaak in wat kleinere instellingen
toegepast.
9 Bij organieke scheiding worden beide functies (besturen en toezicht
houden) toegekend aan strikt onderscheiden en gescheiden organen: het professionele bestuur (college van bestuur) en de raad van
toezicht.
10 De checklist is ook verkrijgbaar bij Bureau Bestuurlijk Advies en
voorheen ook via de site van de Vereniging van Toezichthouders in
Onderwijsinstellingen.
NOTEN
119
11 Voorbeelden van categorie-II-instrumenten zijn de E-SWOT en De
Beleidpslanner PO van Van Beekveld & Terpstra.
12 Een kengetal dat aangeeft in welke mate de organisatie op lange
termijn aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen: het eigen vermogen (alléén het stichtings- of verenigingsvermogen als dat er is
plus alle reserves) gedeeld door het totale vermogen (balanstotaal).
13 Een geschikte tool voor de beoordeling van uw vermogen vindt
u bijvoorbeeld in de Toolbox van de PO-Raad: Instrument analyse
financiële situatie schoolbestuur (via www.poraad.nl onder ‘Service’
> ’Toolbox’ in het menu).
14 Kasstroommanagement: het zo veel mogelijk op elkaar afstemmen van ingaande en uitgaande geldstromen, zodat de instelling
optimaal in staat is om onvoorziene uitgaven op te vangen en niet
onnodig veel vermogen of liquiditeiten behoeft aan te houden.
Goed kasstroommanagement vraagt onder meer om een (meer)
jarige liquiditeitsbegroting waarin ook de geplande investeringen
zijn meegenomen.
15 Zie de Toolbox van de PO-Raad, Instrument analyse financiële situatie schoolbestuur (via www.poraad.nl onder ‘Service’ > ’Toolbox’ in
het menu).
16 Voor expertisecentra en het speciaal onderwijs zijn regelingen vastgelegd in de Wet op Expertisecentra (WEC).
17 Overigens zijn dit analoge bepalingen.
120
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Bijlagen
1. Wet- en regelgeving
In verscheidene regelingen zijn voorschriften vastgelegd met betrekking
tot financieel management van onderwijsinstellingen. De (G)MR, het
bestuur en het intern toezicht komen aan bod. In deze bijlage vindt u
relevante bepalingen en voorschriften.
1a. Wet op het primair onderwijs16
Artikel 17c. Inhoud intern toezicht
1. De interne toezichthouder of het interne toezichthoudend orgaan
houdt toezicht op de uitvoering van de taken en de uitoefening van
de bevoegdheden door het bestuur en staat het bestuur met raad
terzijde. De toezichthouder of het toezichthoudend orgaan is ten
minste belast met:
a. het goedkeuren van de begroting en het jaarverslag en, indien van
toepassing, het strategisch meerjarenplan van de school;
b. het toezien op de naleving door het bestuur van wettelijke
verplichtingen, de code voor goed bestuur, bedoeld in artikel 171,
eerste lid, onderdeel a, en de afwijkingen van die code;
c. het toezien op de rechtmatige verwerving en de doelmatige en
rechtmatige bestemming en aanwending van de middelen van de
school verkregen op grond van deze wet;
d. het aanwijzen van een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste
lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek die verslag uitbrengt aan
de toezichthouder of het toezichthoudend orgaan, en
122
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
e. het jaarlijks afleggen van verantwoording over de uitvoering van de
taken en de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld onder a tot
en met d, in het jaarverslag.
Artikel 17.5.d/47.4.b/48.6.d
Goedkeuringsrecht van gemeente t.a.v. begroting en jaarrekening ten
aanzien van rechtspersonen met (mede) openbaar onderwijs.17
Artikel 163b. Aanwijzing
1. Indien sprake is van wanbeheer van een of meer bestuurders of
toezichthouders kan Onze minister de rechtspersoon die de school
in stand houdt een aanwijzing geven. Een aanwijzing omvat een of
meer maatregelen en is evenredig aan het doel waarvoor zij wordt
gegeven.
2. Onder wanbeheer wordt uitsluitend verstaan:
a. financieel wanbeleid,
b. ongerechtvaardigde verrijking, al dan niet beoogd, van de
rechtspersoon die de school in stand houdt, zichzelf dan wel een
derde of
c. onrechtmatig handelen, waaronder wordt verstaan het in de
hoedanigheid van bestuurder of toezichthouder handelen in strijd
met wettelijke bepalingen of de kennelijke geest van wettelijke
bepalingen waarmee financieel voordeel wordt behaald ten
gunste van de rechtspersoon die de school in stand houdt, zichzelf
of een derde, en
d. het in ernstige mate verwaarlozen van de zorg voor wat door
redelijkheid en billijkheid wordt gevorderd in de omgang met
betrokkenen in de schoolorganisatie, waaronder wordt verstaan
intimidatie of bedreiging van personeel, leerlingen of ouders door
een bestuurder of toezichthouder.
3. In de aanwijzing geeft Onze minister met redenen omkleed aan
op welke punten sprake is van wanbeheer alsmede de in verband
daarmee te nemen maatregelen.
Artikel 164a. Maatregelen
1. Indien de kwaliteit van het onderwijs of de kwaliteit van het bestuur
ernstig of langdurig tekortschiet, kan Onze minister op verzoek
van het bevoegd gezag van een school of uit eigen beweging in
overeenstemming met het bevoegd gezag maatregelen treffen.
2. Tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, behoort de
mogelijkheid het bestuur van de instelling te laten bijstaan door een
extern deskundige. Ook kunnen onder voorwaarden extra financiële
middelen aan de instelling ter beschikking worden gesteld.
3. Onze minister stelt nadere regels over de toekenning van en
verantwoording voor maatregelen, voor zover deze het verstrekken
van financiële middelen betreffen.
Artikel 171. Jaarverslag
1. Het bevoegd gezag stelt jaarlijks een jaarverslag over het voorafgaande kalenderjaar vast. Op deze jaarverslaggeving is Boek 2, titel
9, van het Burgerlijk Wetboek, met uitzondering van de afdelingen
1, 11 en 12, van overeenkomstige toepassing voor zover bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur niet anders is bepaald.
Het jaarverslag bestaat ten minste uit de volgende onderdelen:
a. een bestuursverslag als bedoeld in artikel 391 Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek waarin de door het bevoegd gezag gehanteerde code
voor goed bestuur wordt vermeld alsmede ten minste verant-
woording wordt afgelegd over de afwijkingen van die code voor goed
bestuur,
b. een jaarrekening als bedoeld in artikel 361 van Boek 2 van het
Burgerlijk Wetboek, met daarbij ingevolge het derde lid vast te stellen
bijlagen,
c. overige gegevens als bedoeld in artikel 392 van Boek 2 van het
Burgerlijk Wetboek.
2. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald welke
onderdelen het jaarverslag tevens dient te bevatten, dan wel welke
onderdelen komen te vervallen.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan een nadere
invulling worden gegeven aan de onderdelen, bedoeld in het eerste
en tweede lid, en kunnen nadere voorschriften worden gegeven over:
a. de indeling en de wijze van ordening van de gegevens per onderdeel
van het jaarverslag,
b. de wijze en het tijdstip waarop de desbetreffende onderdelen
beschikbaar gesteld worden,
c. de elektronische verzending van het cijfermatige deel uit de
jaarrekening, en
d. de grondslagen voor de jaarrekening.
4. De beschikbaarstelling van de gegevens, bedoeld in het derde lid,
onder b, gaat vergezeld van een verklaring omtrent de getrouwheid
en rechtmatigheid, afgegeven door een door de toezichthouder of
het toezichthoudend orgaan aangewezen accountant als bedoeld
in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Bij
de aanwijzing van de accountant bedingt de toezichthouder of het
toezichthoudend orgaan dat de controle overeenkomstig een door
Onze minister vast te stellen controleprotocol plaatsvindt en dat
aan Onze minister op diens verzoek inzicht wordt geboden in de
controlerapporten van de accountant.
WET- EN REGELGEVING
123
1b. Wet medezeggenschap op scholen
Artikel 8. Algemeen informatierecht medezeggenschapsraad
2. De medezeggenschapsraad ontvangt in elk geval:
– jaarlijks de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens op
financieel, organisatorisch en onderwijskundig gebied;
– jaarlijks voor 1 mei informatie over de berekening die ten grondslag
ligt aan de middelen uit ‘s Rijks kas die worden toegerekend aan het
bevoegd gezag;
– jaarlijks voor 1 juli een jaarverslag als bedoeld in artikel 171 van
de Wet op het primair onderwijs, artikel 157 van de Wet op de
expertisecentra of de gegevens, bedoeld in artikel 106, eerste lid,
van de Wet op het voortgezet onderwijs;
– ten minste eenmaal per jaar schriftelijk gegevens over de hoogte en
inhoud van de arbeidsvoorwaardelijke regelingen en afspraken per
groep van de in de school werkzame personen en de leden van het
bevoegd gezag;
– ten minste eenmaal per jaar schriftelijk gegevens over de hoogte en
inhoud van de arbeidsvoorwaardelijke regelingen en afspraken met
het orgaan van de rechtspersoon dat is belast met het toezicht op
het bevoegd gezag;
– aan het begin van het schooljaar schriftelijk de gegevens met
betrekking tot de samenstelling van het bevoegd gezag, de
organisatie binnen de school, het managementstatuut en de
hoofdpunten van het reeds vastgestelde beleid.
Artikel 10. Instemmingsbevoegdheid medezeggenschapsraad
Het bevoegd gezag behoeft de voorafgaande instemming van de
medezeggenschapsraad voor elk door het bevoegd gezag te nemen
besluit met betrekking tot in ieder geval de volgende aangelegenheden:
f. de aanvaarding van materiële bijdragen of geldelijke bijdragen
anders dan in artikel 13, onderdeel c, en artikel 14, tweede lid,
124
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
onderdeel c, bedoeld en niet gebaseerd op de onderwijswetgeving
indien het bevoegd gezag daarbij verplichtingen op zich neemt
waarmee de leerlingen binnen de schooltijden respectievelijk het
onderwijs en tijdens de activiteiten die worden georganiseerd onder
verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag, alsmede tijdens het
overblijven, zullen worden geconfronteerd
Artikel 11. Adviesbevoegdheid medezeggenschapsraad
De medezeggenschapsraad wordt vooraf in de gelegenheid gesteld om
advies uit te brengen over elk door het bevoegd gezag te nemen besluit
met betrekking tot in ieder geval de volgende aangelegenheden:
b. vaststelling of wijziging van de hoofdlijnen van het meerjarig
financieel beleid voor de school, waaronder de voorgenomen
bestemming van de middelen die door het bevoegd gezag ten
behoeve van de school uit de openbare kas zijn toegekend of van
anderen zijn ontvangen, met uitzondering van de middelen, bedoeld
in artikel 13, onderdeel c, en artikel 14, tweede lid, onderdeel c.
Artikel 13. Instemmingsbevoegdheid ouders/leerlingendeel
medezeggenschapsraad bij een school als bedoeld in de WPO en de
WEC, met uitzondering van scholen voor voortgezet speciaal onderwijs
Het bevoegd gezag van een school als bedoeld in de Wet op het primair
onderwijs en de Wet op de expertisecentra, met uitzondering van
scholen voor voortgezet speciaal onderwijs, behoeft de voorafgaande
instemming van het deel van de medezeggenschapsraad dat uit en door
de ouders of de leerlingen is gekozen, voor elk door het bevoegd gezag
te nemen besluit met betrekking tot de volgende aangelegenheden:
c. de vaststelling of wijziging van de hoogte en de vaststelling of
wijziging van de bestemming van de middelen die van de ouders of
de leerlingen worden gevraagd zonder dat daartoe een wettelijke
verplichting bestaat onderscheidenlijk zijn ontvangen op grond van
een overeenkomst die door de ouders is aangegaan.
Artikel 16. Bevoegdheden (geledingen) gemeenschappelijke
medezeggenschapsraad
1. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad treedt, indien het
aangelegenheden betreft die van gemeenschappelijk belang zijn
voor alle scholen of voor de meerderheid van de scholen, in de plaats
van de medezeggenschapsraad van die scholen. De eerste volzin is
van overeenkomstige toepassing op de onderscheiden geledingen
van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad indien het
bevoegdheden van een geleding van de medezeggenschapsraad
betreft.
2. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad wordt tevens vooraf
in de gelegenheid gesteld om advies uit te brengen over elk door het
bevoegd gezag te nemen besluit met betrekking tot:
a. vaststelling of wijziging van de hoofdlijnen van het meerjarig
financieel beleid voor de desbetreffende scholen, waaronder de
voorgenomen bestemming van de middelen die aan het bevoegd
gezag ten behoeve van elk van de scholen uit de openbare kas zijn
toegerekend of van anderen zijn ontvangen;
b. de criteria die worden toegepast bij de verdeling van deze middelen
over voorzieningen op bovenschools niveau en op schoolniveau.
1c. Code goed bestuur in het primair onderwijs
II. Uitgangspunten
Artikel 8. Inrichting van de organisatie
1. Het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan dragen er zorg
voor dat de organisatie wordt ingericht op basis van efficiency en
effectiviteit ten aanzien van het realiseren van de opdracht.
Artikel 10. Interne verantwoording
De organen en functionarissen van het bevoegd gezag (ten
minste het schoolbestuur, het intern toezichtsorgaan en de
directeuren) verantwoorden zich tegenover elkaar en tegenover
de medezeggenschapsorganen, het personeel en de ouders/
verzorgers over de uitoefening van hun taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden.
Artikel 11. Horizontale dialoog
Teneinde de opdracht optimaal te realiseren, dragen het schoolbestuur
en het intern toezichtsorgaan zorg voor een beleid dat voorziet in
een dialoog met belanghebbenden op alle relevante niveaus van de
organisatie.
Artikel 12. Jaarverslag
In het jaarverslag leggen het schoolbestuur en het intern
toezichtsorgaan verantwoording af over de wijze waarop invulling
wordt gegeven aan de interne verantwoording en de horizontale
dialoog.
In het jaarverslag wordt voorts gemeld:
– hoe de functies van bestuur en intern toezicht worden uitgeoefend,
welke organen daartoe zijn ingesteld, wie deel uitmaakt van de
betreffende organen, wie welke taken heeft en wat de werkwijze is;
– in hoeverre de instelling voldoet aan de bepalingen uit deze code
en de uitleg voor eventuele afwijkingen;
– welke resultaten op organisatie- en schoolniveau zijn behaald ten
aanzien van strategisch beleid, gestelde doelen en leerresultaten.
III. Schoolbestuur
Artikel 14. Leidraad schoolbestuur
Het schoolbestuur handelt en besluit rechtmatig, in overeenstemming
met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en draagt zorg voor
een integere bedrijfsvoering.
WET- EN REGELGEVING
125
Artikel 15. Strategisch beleid
Het schoolbestuur onderzoekt periodiek en op gestructureerde wijze
welke onzekere factoren het realiseren van zijn strategisch beleid en
doelen in de weg kunnen staan.
IV. Intern toezichtsorgaan
Artikel 20. Taken en bevoegdheden intern toezichtsorgaan
Het intern toezichtsorgaan is belast met vaststelling dan wel
goedkeuring van de begroting, het jaarverslag (inclusief het
bestuursverslag en de jaarrekening) en het strategisch beleid en
eventueel andere daartoe binnen het bevoegd gezag daartoe
aangewezen besluiten.
Het intern toezichtsorgaan draagt zorg voor aanwijzing van de
accountant die belast is met de controle van de jaarrekening.
Artikel 21. Leidraad intern toezichtsorgaan
Aandachtspunten van het intern toezichtsorgaan zijn ten minste:
– de kwaliteit van het door de organisatie geboden onderwijs;
– rechtmatig en integer bestuur en beheer van de organisatie;
– rechtmatige verwerving en doelmatige en rechtmatige bestemming
en aanwending van middelen;
– naleving van de code.
Het intern toezichtsorgaan stelt een toezichtskader vast waarin wordt
geëxpliciteerd op welke criteria het intern toezicht zich voorts in het
bijzonder richt.
126
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
2. Deskundigheidsprofielen
Bestuurder
Specifieke context en plaats in de organisatie
Toezichthouder – Bestuurder(s) – Directeur / Staf
De bestuurder draagt zorg voor besturing van de organisatie (strategische/dagelijkse leiding, algemene gang van zaken). Er is sprake van
een scheiding tussen (de functie van) toezicht en bestuur. Veelal is de
bestuurder het bevoegd gezag. De bestuurder dient zich onafhankelijk
en kritisch op te kunnen stellen ten opzichte van medebestuurders, de
toezichthouder en ieder deelbelang van de organisatie.
Kernopdracht
De bestuurder draagt zorg voor integraal besturen van de organisatie
(identiteit, onderwijskwaliteit en leerresultaten, personeel, organisatieinrichting, kwaliteitszorg, financiën en facilitair/beheer) waaronder:
uitvoering geven aan besturingsfilosofie, geven van richting, verwerving van de nodige middelen, besteden en beheren daarvan en
adequaat functioneren van de organisatie in het algemeen. Hierbij
richt de bestuurder zich naar artikel 7 van ‘Code goed bestuur in het
PO’ (PO-Raad). De bestuurder handelt en besluit rechtmatig, in overeenstemming met algemene beginselen van behoorlijk bestuur en
draagt zorg voor integere bedrijfsvoering. In het besturen is sprake van
gerichtheid op resultaten én de wijze waarop deze tot stand komen
(cultuur, processen, condities). De bestuurder draagt er zorg voor dat de
toezichthouder beschikt over de informatie die vereist is voor uitoefening van intern toezicht en horizontale dialoog.
Hoofdwerkzaamheden en resultaatgebieden (nadruk financieel
management en governance)
Algemeen
• Bewaken, uitdragen en bevorderen van de identiteit.
• Ontwikkelen van een effectieve organisatiestructuur.
• Vervullen van de werkgeversrol: vormgeven aan personeelszorg
en -ontwikkeling (m.n. directeuren en staf), benoemen/berispen/
beoordelen en ontslaan van medewerkers.
• Initiëren en stimuleren van onderwijsvernieuwing en monitoren van
kwaliteit.
• Voeren van overleg met de GMR.
• Extern vertegenwoordigen en behartigen van de organisatie
naar diverse belanghebbenden, opbouwen en onderhouden van
relevante contacten, netwerken en samenwerking (ter goedkeuring
toezichthouder).
• Als eenheid naar buiten treden, feedback vragen op eigen
functioneren en dit regelmatig evalueren.
Specifiek financieel management
• Uitvoeren van risicoanalyses en op- en vaststellen van (meerjarige)
DESKUNDIGHEIDSPROFIELEN
127
•
•
•
•
•
•
begroting, meerjarenformatieplan, meerjarig investeringsplan,
meerjarige onderhoudsplannen, investeringsbegroting,
liquiditeitsbegroting en jaarrekening en ter goedkeuring voorleggen
aan de toezichthouder.
Op- en vaststellen van strategische kaders, doelstellingen en een
(meerjarig) bedrijfs- en beleidsplan, jaarplan en ter goedkeuring
voorleggen aan de toezichthouder.
Opstellen van de kaderbrief (incl. taakstellingen directeuren) met
daarin aandacht voor:
– onderwijskwaliteit;
– financiële continuïteit/leerlingvolumes ;
– reputatie en inhoudelijke speerpunten;
– goed werkgeverschap (adequaat HR-beleid).
Monitoren van uitvoering van beleid/plannen, evalueren van
realisatie van (strategische) doelen en structureel verantwoorden aan
de toezichthouder binnen een vastgestelde planning- & controlcyclus.
Voeren van taakstellende en evaluerende gesprekken met directeuren
en bovenschoolse medewerkers.
Beheren van het vermogen en onderzoeken van mogelijkheden voor
efficiëntieverbetering.
Communiceren over beleidskaders en maatregelen met relevante
belanghebbenden.
Competenties
• Competent in het in samenhang uitoefenen van toezicht op
onderwijs, organisatie en financiën.
• Competent in het in samenhang plannen van onderwijs, organisatie
en financiën.
• Competent in het in samenhang sturen op onderwijs, organisatie en
financiën.
• Competent in de beheersing van de financiële middelen.
128
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
• Competent in het afleggen van verantwoording over onderwijs,
organisatie en financiën.
Kennis
Algemeen
• Van onderwijskundige ontwikkelingen op nationaal en internationaal
niveau.
• Van processen van organisatie inrichting, -ontwikkeling en
-verandering.
• Van managementtechnieken en -instrumenten.
• Van relevante landelijke en regionale sociaal-maatschappelijke en
politiek-bestuurlijke ontwikkelingen.
• Van (wet- en regelgeving op) identiteit, onderwijs, personeel,
kwaliteitszorg en facilitair.
Specifiek financieel management
• Van financieel-economische ontwikkelingen (regio/landelijk) en
financiële wet- en regelgeving.
• Van processen van (strategische) beleidsontwikkeling.
• Kennis van begrippen uit de bedrijfseconomie in relatie tot het
onderwijs:
– bedrijfsadministratie: balans, resultaten- en exploitatierekening,
afschrijvingssystematiek (uitgebreid, praktisch en theoretisch)
– financieel management:
– vermogensbeheer: solvabiliteit, kapitalisatiefactor, reserveringen
(uitgebreid, praktisch en theoretisch);
– budgetbeheer: liquiditeit, rentabiliteit (uitgebreid, praktisch en
theoretisch);
– budgetteringsprocessen (opstellen begroting, kostenbeheersing
en -efficiëntie) (uitgebreid, praktisch en theoretisch);
– financial accounting (feiten, externe verslaglegging)/cost
accounting (oorzaken, activiteiten)/responsibility accounting
(verantwoordelijkheden, beslissingen). (algemeen, praktisch).
– management control (beheersing bedrijfsvoering) (uitgebreid,
praktisch en theoretisch):
– planning- & controlcyclus;
– risicomanagement.
• Over interne voortgang en de stand van zaken ten minste op
onderwijs, financiën, personeel.
Vaardigheden
Algemeen
• Analytisch conceptueel vermogen; werk- en denkniveau (hbo+/wo).
• In situationeel richting en sturing geven aan individuen en groepen in
het kader van taakvervulling.
• In aangaan en onderhouden van contacten, en invloed van het eigen
gedrag op anderen duiden.
• In zich mondeling/schriftelijk adequaat uitdrukken, luisteren en
doorvragen.
• In het adviseren van toezichthouder(s) door analyse, argumentatie en
vasthouden.
• In extern vertegenwoordigen van de onderwijsorganisatie naar
relevante belanghebbenden.
• In afleggen van verantwoording over eigen doen en laten aan
relevante belanghebbenden.
• In lezen en interpreteren van balans, resultaten- en
exploitatierekening.
• In denken in/hanteren van normen als solvabiliteit, kapitalisatiefactor,
liquiditeit, rentabiliteit.
• In pro-actief (laten) opstellen van financiële analyses: investerings- en
liquiditeitsbehoefte, wijze waarop in de liquiditeitsbehoefte wordt
voorzien (eigen vermogen, geleend geld), risicoanalyses.
• In vormgeven aan risico- en treasury management (incl.
doelstellingen vermogensbeheer).
• In op het juiste moment besluiten nemen, ook als kennis van
alternatieven en risico’s nog niet volledig is
• in inrichten van budgetteringsprocessen, formuleren van doelen voor
budgetbeheer, vormgeven aan managementaccounting (financial,
cost en responsibility) en interpreteren kostprijsberekening.
Attitude
• integriteit;
• onderwijsgerichtheid;
• ondernemendheid;
• kwaliteitsgerichtheid;
• opbrengstgerichtheid (doel en resultaat, denken in kosten-baten);
• zelfreflectiviteit.
Specifiek financieel management
• In denken en doen in termen van de planning- en controlcyclus;
plannen-verantwoorden en baten-lasten (strategie-beleid);
• In plannen, sturen en beheersen van financiële vraagstukken vanuit
breed organisatiebeleid en -doelen.
DESKUNDIGHEIDSPROFIELEN
129
Directeur
Specifieke context en plaats in de organisatie
Bestuurder(s) – Directeur – Medewerkers
De directeur valt direct onder de bestuurder en is belast met het integraal sturen van de school. Het gaat hierbij om beleidsontwikkeling,
dagelijkse leiding en algemene gang van zaken. De directeur is loyaal
naar de organisatie, met behoud van professionele onafhankelijkheid.
Kernopdracht
De directeur geeft leiding en sturing aan de school waaronder wordt
verstaan het uitvoering geven aan bestuursbeleid, het ontwikkelen van
schoolbeleid op het primaire proces en ondersteunende terreinen, het
inrichten, uitvoeren en evalueren van het onderwijs, het aansturen van
medewerkers inclusief personeelszorg, de algehele dagelijkse leiding
en het in- en extern vertegenwoordigen van de school. De directeur
vervult rollen van ‘manager’ en ‘onderwijskundig leider’ en verbindt
deze rollen. De directeur handelt en besluit in overeenstemming met
algemeen aanvaarde waarden en normen en is verantwoordelijk voor
uitvoering van opgedragen taken. De directeur handelt conform de NSA
Beroepsstandaard (RDO-registratie).
Hoofdwerkzaamheden en resultaatgebieden (nadruk financieel
management en Governance)
Algemeen
• Bewaken, uitdragen en bevorderen van de identiteit.
• Ontwikkelen van een effectieve organisatiestructuur.
• Aansturen van (een deel van de) medewerkers, vormgeven aan
personeelszorg en -ontwikkeling.
130
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
• Initiëren en stimuleren van onderwijsvernieuwing en monitoren
van kwaliteit.
• Toezien op (kwaliteit van) werkzaamheden en coördineren van de
dagelijkse gang van zaken.
• Nemen van besluiten die overige verantwoordelijken overstijgt en
toetsen van voorgenomen besluiten.
• Voeren van overleg met de MR.
• Externe vertegenwoordiging en behartigen van de school naar
diverse belanghebbenden.
• Onderhouden van contacten met leerlingen/ouders als dit het niveau
van overige medewerkers overstijgt.
• Als eenheid naar buiten treden, feedback vragen op het eigen
functioneren en dit regelmatig evalueren.
Specifiek financieel management
• Uitvoeren van risicoanalyses en op- en vaststellen van (meerjaren)begroting, -formatieplan en -investeringsplan, ter goedkeuring
door de bestuurder.
• Leveren van bijdragen aan organisatiebreed beleid door deelname
aan commissies, werkgroepen e.d.
• Vertalen van inhoud kaderbrief naar schooldoelen en -beleid
op onderwijs en ondersteunende gebieden in schoolplan en
schooljaarplan met daarin aandacht voor:
– onderwijskwaliteit;
– financiële continuïteit/leerling volumes;
– reputatie en inhoudelijke speerpunten;
– goed werkgeverschap (adequaat HR-beleid).
• Communiceren over bestuurskaders met het team en in
samenwerking ontwikkelen van doelstellingen en een (meerjarig)
bedrijfs- en beleidsplan, ter vaststelling door bestuurder/
bovenliggend management, met een duidelijk besef van waarover
verantwoording kan worden gedragen (en wat beheersbaar is).
• Voeren van taakstellende gesprekken met budgethouders,
leerkrachten en andere inhoudelijke verantwoordelijken (IB’er,
zorgverleners etc.).
• Op schoolniveau inrichten van een planning- & controlcyclus,
gekoppeld aan de organisatiebrede planning- & controlcyclus.
• Bewaken en controleren op besteding van financiële middelen/
budgetten en uitvoering geven aan betalingen voor zover deze vallen
binnen de goedgekeurde begroting en richtlijnen.
Competenties
Voor de directeur bestaat het NSA competentieprofiel. We geven aan welke
competenties uit het competentieraamwerk ‘financieel management PO’
van toepassing zijn op de directeur. Vervolgens schetsen we aanvullingen
op de NSA competenties, vooral als het gaat om financieel management.
Deze aanvullingen hebben betrekking op de NSA competenties
‘Organisatieontwikkeling’, ‘Organisatiebeleid en -beheer’, ‘Intrapersoonlijk’.
• Competent in het in samenhang plannen van onderwijs, organisatie
en financiën.
• Competent in het in samenhang sturen op onderwijs, organisatie en
financiën.
• Competent in de beheersing van de financiële middelen.
• Competent in het afleggen van verantwoording over onderwijs,
organisatie en financiën.
Kennis
Algemeen
• Op hoofdlijnen van relevante landelijke en regionale
maatschappelijke en politieke ontwikkelingen.
• Van processen van organisatieinrichting, -ontwikkeling en
-verandering.
• Van managementtechnieken en -instrumenten.
Specifiek financieel management
• Op hoofdlijnen van economische ontwikkelingen en financiële weten regelgeving.
• Van processen van beleidsontwikkeling op onderwijs en
ondersteunende terreinen.
• Op hoofdlijnen theoretisch en praktisch van bedrijfseconomie in
relatie tot het onderwijs:
– bedrijfsadministratie: balans, resultaten- en exploitatierekening,
afschrijvingssystematiek;
– financieel management:
– vermogensbeheer: solvabiliteit, kapitalisatiefactor, reserveringen
(beperkt, praktisch);
– budgetbeheer: liquiditeit, rentabiliteit (beperkt, praktisch);
– budgetteringsprocessen (opstellen begroting, kostenbeheersing
en -efficiëntie) (uitgebreid, praktisch);
– management control (beheersing bedrijfsvoering):
– planning- & controlcyclus (uitgebreid, praktisch);
– risicomanagement (beperkt, praktisch).
• Over interne voortgang en stand van zaken ten minste op onderwijs,
financiën, personeel (mede i.r.t de kwartaalverantwoording aan de
bestuurder; managementrapportages).
Vaardigheden
Algemeen
• Analytisch conceptueel vermogen; werk- en denkniveau (hbo/hbo+/
wo).
• In situationeel richting en sturing geven aan individuen en groepen in
het kader van taakvervulling.
• In aangaan en onderhouden van contacten, en invloed van het eigen
gedrag op anderen duiden.
DESKUNDIGHEIDSPROFIELEN
131
• In zich mondeling/schriftelijk adequaat uitdrukken, luisteren en
doorvragen.
Specifiek financieel management
• In plannen, sturen en beheersen van financiële vraagstukken op
school met oog voor het grotere geheel.
• In koppelen van financieel beleid en doelen aan breder
organisatiebeleid.
• In denken in termen van de planning- & controlcyclus; plannenverantwoorden en baten-lasten.
• In lezen en interpreteren van financiële informatie en analyses
(balans, resultaten- en exploitatierekening, vermogenspositie,
investeringsbehoefte, risicoanalyses).
• In budgetteren op basis van (meerjaren)doelen, onderbouwd
opbouwen en inzetten van reserves, omgaan met
kostprijsberekeningen.
• In begrijpen/hanteren van normen als solvabiliteit, kapitalisatiefactor,
liquiditeit, rentabiliteit.
• In op basis van bovenstaande stellen van ondersteunings-/
verdiepingsvragen aan de financiële staf.
Attitude
• integriteit;
• ondernemendheid;
• kwaliteitsgerichtheid;
• opbrengstgerichtheid (doel- en resultaat, denken in kosten-baten);
• zelfreflectiviteit.
Bron: Ernst & Young (2011)
132
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
3. Begrippenlijst
Activa
Investeringen, bezittingen.
Vaste activa: investeringen, bezittingen die langer dan één jaar voor de
bedrijfsvoering beschikbaar zijn. Vaste activa kunnen worden onderscheiden in:
• materiële vaste activa: deze zijn tastbaar, zoals gebouwen, inventaris,
apparatuur;
• financiële vaste activa: beleggingen die men langer dan een jaar wil
aanhouden.
Vlottende activa: investeringen, bezittingen die korter dan één jaar voor
de bedrijfsvoering beschikbaar zijn; voorraden, vorderingen op derden
(geld dat nog binnen moet komen), liquide middelen (kasgeld, geld op
bank- en spaarrekeningen).
Begroting
Een overzicht van de vermoedelijke uitgaven en inkomsten voor een
bepaalde periode. De jaarlijkse begroting maakt deel uit van het jaarplan (zie aldaar).
Balans
Geeft inzicht in de financiële situatie van een organisatie door de
weergave van activa (debet) en passiva (credit). Biedt inzicht in de wijze
waarop de onderneming zijn bezittingen financiert en hoe het vermogen is opgebouwd.
Bovenschoolse begroting
Raming van de bovenschoolse baten en lasten.
Beleidsagenda
Besturen geven in een beleidsagenda (ook wel kaderbrief) een raamwerk van prioriteiten voor de schoolplannen.
Bestuurlijk jaarplan
Een jaarplan waarin de prioriteiten voor het komende jaar weergegeven
zijn. Deze komen voort uit de meerjarenstrategie. Onderdeel van het
jaarplan is de jaarbegroting.
Bovenschoolse personele risico’s
Voorzieningen opgenomen in de bovenschoolse begroting ter dekking
van personele risico’s.
BEGRIPPENLIJST
133
Budgetteren
Het plannen, coördineren en toewijzen van financiële middelen en
uitgaven. Onderdeel van de planning- & controlcyclus.
Crediteuren
Mensen en instellingen die een vordering hebben op uw organisatie en
dus schuldeiser zijn.
(Let op! Overlopende passiva behoren niet tot de crediteuren.)
Current ratio
Zie: Liquiditeitsratio.
Data driven
Handelen vanuit de analyse van zelf verzamelde gegevens
Deskundigheidsprofielen
Overzichten die de voor goed financieel management vereiste kennis
en vaardigheden van zeven rollen (functies) in onderwijsorganisaties
inzichtelijk maken.
Eigen vermogen
Hieronder verstaan we het eventueel bij de oprichting van uw organisatie ingebrachte eigen kapitaal en alle daarna gevormde algemene
reserves, bestemmingsreserves en fondsen. Voorzieningen (zie aldaar)
worden niet tot het eigen vermogen gerekend omdat de in voorzieningen bijeengebrachte middelen zijn bedoeld voor bestaande, specifieke
verplichtingen.
134
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Evaluatie en verantwoording
Het evalueren van en verantwoording afleggen over de ondernomen
activiteiten, de verhouding tussen geplande en gerealiseerde middeleninzet en de verhouding tussen middeleninzet en resultaten. Onderdeel
van de planning- & controlcyclus.
Evidence based
Handelen vanuit door wetenschappelijk onderzoek aangedragen
argumenten.
Financieel beheer
Het bewaken van de koers van een organisatie. Het uitvoeren van acties
en formuleren van spelregels gericht op het vasthouden van de focus
van de organisatie, het bewaken van grenzen, het inventariseren en
voorkomen van risico’s en het voorkomen van verspilling van middelen.
Financiële beheersing
Maatregelen om te bewerkstelligen dat de middelen werkelijk aan de
bedoelde onderdelen en activiteiten worden besteed. Onderdeel van
het governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording, toezicht).
Financieel beleid
Het uitzetten en zo nodig tijdig bijstellen van de koers gericht op het
bereiken van doelstellingen van de organisatie.
Financieel management
Het geheel van activiteiten, processen en spelregels dat ervoor moet
zorgen dat een organisatie de beschikbare middelen zo inzet, dat ze
haar doelstellingen behaalt. Rust op twee pijlers: financieel beleid en
financieel beheer (zie aldaar).
Financiële sturing
Richting geven aan de verdeling van financiële middelen over organisatieonderdelen en activiteiten. Onderdeel van het governancemodel
(sturing, beheersing, verantwoording, toezicht).
Jaarplan
Hierin staan de doelstellingen waaraan de school de komende periode
gaat werken opgenomen. Onderdeel hiervan is de jaarlijkse begroting
(zie aldaar).
Financieel toezicht
Controleren of de gestelde doelen en de inzet van middelen aantoonbaar recht doen aan de behoeften van stakeholders. Onderdeel van het
governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording, toezicht).
Jaarrekening
Verslaggevingsdocument dat voornamelijk bestaat uit balans, de staat
van baten en lasten (resultatenrekening) en de bijbehorende toelichtingen. De jaarrekening vormt samen met het bestuursverslag het jaarverslag van de organisatie.
Financiële verantwoording
(Tussentijds) verantwoorden van de uitgegeven middelen. Onderdeel
van het governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording,
toezicht).
Governancemodel
De centrale begrippen van het governancemodel (sturing, beheersing,
verantwoording, toezicht) spelen ook een centrale rol bij financieel
management.
Informatiecanon
Geeft weer welke informatie op welk moment voor welke geleding in
de organisatie beschikbaar moet zijn.
Jaaragenda
Geeft weer op welk moment in het jaar belangrijk geachte onderwerpen
worden besproken en welke geleding in de organisatie daarbij betrokken is.
Jaarverslag
Zie: Jaarrekening.
Kaderbrief
Zie: Beleidsagenda.
Kalenderjaarbegroting
Een raming van alle, op kalenderjaarbasis te verwachten baten en lasten.
De kalenderjaarbegroting komt meestal tot stand door omrekening van
achterliggende begrotingen op schooljaarbasis.
Kapitalisatiefactor
Kengetal voor de efficiëntie waarmee onderwijsinstellingen hun kapitaal
benutten voor de vervulling van hun taken. De kapitalisatiefactor is
gelijk aan: het totale kapitaal, exclusief de boekwaarde van gebouwen
en terreinen, gedeeld door de totale baten.
BEGRIPPENLIJST
135
Kasstroommanagement
Het zo veel mogelijk op elkaar afstemmen van ingaande en uitgaande
geldstromen, zodat de instelling optimaal in staat is om onvoorziene
uitgaven op te vangen en niet onnodig veel vermogen of liquiditeiten
hoeft aan te houden.
Kwartaalrapportage
Rapportages met een interval van een kwartaal.
Liquiditeitsratio
Ratio voor de mate waarin een organisatie kan voldoen aan haar direct
opeisbare (korte termijn) betalingsverplichtingen. De liquiditeitsratio
wordt berekend door het totaal van de vlottende activa te delen door
het totaal van de kortlopende schulden. Ook: current ratio.
Liquiditeitsbegroting
Overzicht van de verwachte ontvangsten en uitgaven voor een bepaalde
periode. Verschaft inzicht in de beschikbaarheid van liquide middelen.
Lumpsumfinanciering
Financieringsvorm waarmee de overheid meer bestedingsvrijheid
(autonomie) geeft aan scholen. Schoolbesturen krijgen een bedrag voor
personeels- en materiële uitgaven. Ze kunnen zelf uitmaken hoe ze dit
bedrag besteden.
Maandelijkse rapportages
(Voortgangs)rapportages met een interval van een maand.
Meerjarenonderhoudsplan
Opsomming van acties en berekening van de bedragen voor het
onderhoud.
136
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Meerjarenschoolformatieplan
Overzicht van de samenstelling van de formatie met een venster van
meerdere schooljaren.
Meerjarenbegroting
Overzicht van de financiële begroting met een venster van meerdere
(school)jaren.
Meerjareninvesteringsplan en -begroting
De meerjarenbegroting waarin opgenomen de plannen voor
investeringen.
Meerjarenramingen
Bedoeld om op hoofdlijnen een beperkt aantal ontwikkelingen op hun
mogelijke financiële effecten te doorzien.
Meerjarenschoolplan
Het beleidsplan van de school met daarin de activiteiten en bijbehorende doelstelling voor de komende vier jaar. Onderdeel van het (meerjaren)schoolplan is een (meerjaren)begroting.
Meerjarenstrategie bestuur
De strategie en bijbehorende doelstellingen op bestuursniveau (bovenschools). Onderdelen hiervan zijn een meerjarenbegroting, een investeringsplan en een meerjarenonderhoudsplan.
Ontschotting personeel/materieel
Bij ontschotting is niet langer sprake van een (intern) opgelegde verplichting om een of meerdere specifieke lasten juist vanuit hiervoor
intern aangemerkte baten te bekostigen. Na ontschotting doet het er
niet meer toe uit welke batenstromen men bepaalde uitgaven doet en
hecht men geen bijzondere waarde meer aan de relatie tussen personele baten en personele lasten of materiële baten en materiële lasten.
Wat telt is slechts de verhouding tussen de totale baten en lasten.
Opbrengstgericht werken
Het systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van de
prestaties van leerlingen.
Passiva
Financieringsbronnen; datgene waarmee de activa (investeringen/bezittingen) zijn gefinancierd. Bestaat uit eigen vermogen, voorzieningen en
vreemd vermogen.
Plannen en programmeren
De realisatie van een aantal – onderling samenhangende – beleidsdocumenten en hierbij behorende begrotingen. Met name het stellen
van doelen verdient hierbij aandacht. Onderdeel van de planning- &
controlcyclus.
Planning- & controlcyclus
De ruggengraat van financiële sturing. Bestaat uit de volgende vijf
fasen: plannen, programmeren, budgetteren, uitvoeren en evalueren/
verantwoorden.
Rentabiliteit
Geeft antwoord op de vraag of inkomsten en uitgaven van de instelling
in evenwicht zijn. Rentabiliteit wordt berekend door het resultaat (het
‘exploitatiesaldo’) te delen door de totale baten van de bedrijfsvoering.
Rentabiliteit wordt uitgedrukt in procenten van de totale baten.
Resultatenrekening
Geeft een overzicht van alle baten en lasten van een organisatie over
een gespecificeerde periode. Ook: winst- en verliesrekening of staat van
baten en lasten.
Risicobeheersings- en controlesysteem
Een geheel aan beleidsmaatregelen, processen, taken en gedragingen
dat risico’s identificeert, kwalificeert en waar mogelijk kwantificeert en
dat het mogelijk maakt om na te gaan of deze risico’s daadwerkelijk
worden beheerst.
Risico-inventarisatie
Het continue proces van risico-identificatie en –beoordeling, gecombineerd met de reactie op risico’s.
Schoolbegroting
Financiële (school)jaarbegroting van de school.
Scenario
Beschrijving van de mogelijke toekomst en een manier om vermoedelijke financiële effecten van nieuw beleid en belangrijke risico’s in kaart
te brengen.
Schoolplan
Zie: Meerjarenschoolplan.
BEGRIPPENLIJST
137
Solvabiliteit
Een kengetal dat aangeeft in welke mate de organisatie op lange termijn
aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen. De solvabiliteit wordt
berekend door het eigen vermogen (het stichtings- of verenigingsvermogen plus alle reserves) te delen door het totale vermogen (balanstotaal). Uitgedrukt in procenten. In sommige gevallen worden voor de
berekening van de solvabiliteit overigens ook de voorzieningen tot het
eigen vermogen gerekend.
Voorzieningen
Onderdeel van het vreemd vermogen. Een organisatie moet een voorziening opnemen, zodra, naar inschatting van het bestuur, zich een
onafwendbaar risico voordoet dat in de toekomst tot kosten zal leiden
en waarvoor nu al gelden opzij gezet moeten worden. Het vormen van
een voorziening gebeurt overigens soms ook wanneer men tot een
egalisatie van belangrijke kosten wil komen, bijvoorbeeld als het gaat
om de kosten van groot onderhoud.
Strategische beheersing
Het ontdekken van en omgaan met risico’s die een realisatie van de
organisatiedoelen kunnen belemmeren.
Vreemd vermogen
Schulden aan derden. Er zijn twee soorten vreemd vermogen:
• lang vreemd vermogen: schulden die langer dan één jaar lopen, zoals
langlopende geldleningen en hypotheken;
• kort vreemd vermogen: schulden die korter dan één jaar lopen, zoals
crediteuren (zie aldaar), kortlopende geldleningen en kortlopende
bankkredieten.
Structurele Rijksbijdragen
Rijksbijdragen waarvan het inkomstenpatroon een duurzaam karakter
heeft.
Treasurer
Functionaris in een organisatie die verantwoordelijk is voor
financieringsaangelegenheden.
Uitvoeren
Het realiseren van beleid, waarbij de onderwijsinstelling zich zo goed
mogelijk houdt aan de overeengekomen doelen en budgetten. Gerichte,
overzichtelijke managementrapportages verschaffen hierbij gerichte
informatie. Onderdeel van de planning- & controlcyclus.
Verantwoorden
Rekenschap geven van resultaten die zijn gerealiseerd.
138
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Vorderingen
Geld te vorderen van derden.
Weerstandsvermogen
Geeft aan in welke mate een organisatie in staat is toekomstige negatieve of nadelige ontwikkelingen (risico’s) op te vangen. Het weerstandsvermogen wordt berekend door het eigen vermogen minus materiële
vaste activa te delen door de Rijksbijdrage.
Winst- en verliesrekening
Zie: Resultatenrekening.
Literatuur
Berends, R. (2011), ‘Wie houdt wie voor de gek met hogere
opbrengsten’, in: VBSchrift, 17(2).
Beurden, B. C. J. M. van (2004), ‘De Raad van Bestuur verklaart: De
Onderneming is ‘In Control’’, in: Tijdschrift voor Ondernemingsbestuur, 4.
Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (2009), Financieel
beleid van onderwijsinstellingen, 29 september.
Deloitte (2007), Onderwijs Governance. Samenwerken op een transparant
speelveld.
Elderen, J. van & H. Klifman (2006), Goed bestuur, goed toezicht, Kluwer,
EAN: 9789013041583.
Ernst & Young (2005), Rapportage bevindingen financieel onderzoek
2005, in opdracht van Projectbureau Lumpsum Primair Onderwijs,
19 september.
Ernst & Young (2011), Deskundigheidsprofielen financieel management
voor het primair onderwijs.
Goedhart, R. & M. Verbart (2011), ‘Vermogenspositie scholen geeft
discussie’, in: BSM Nieuws, 8.
Goedhart, R. (2009), Commissie Don: een nieuwe kijk op
investeringscapaciteit, VOS/ABB.
140
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Hattie, J. A. C. (2009), Visible learning. A synthesis of over 800 metaanalyses relating to achievement, Routledge.
Hoff-Israël, M. van der (2005), Beleid en beheer bij lumpsum, Kluwer
Fiscaal, ISBN 9789013022162.
Inspectie van het Onderwijs (2010), Opbrengstgericht werken in het
basisonderwijs. Een onderzoek naar opbrengstgericht werken bij
rekenen-wiskunde in het basisonderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2011), Opbrengsten, maak er werk van!
Keizer, B. & R. Goedhart (2010), Een vermogen om lief te hebben. Visie en
toelichting op het rapport Financieel beleid onderwijsinstellingen, SDU.
Klifman, H. & M. Fuite (2010), Weten en verbeteren. Informatiecanon
opbrengstgericht werken in het primair onderwijs, Van Beekveld &
Terpstra.
M. van der Kooij (2004), ‘Mandaatcontracten – Gaat u voor beheersing of
creativiteit en ontwikkeling? Deel I’, in: Schoolmanagers VO, 1.
Kroon, A. J. M. van der (2006), De schoolleider en lumpsum, Kluwer,
ISBN-10: 9013038778.
Lexmond, G. & B. Keizer (2008), Risicomanagement in het primair
onderwijs, VOS/ABB.
Medezeggenschap van klasse. Hoofdlijnen en fijne kneepjes van de
toepassing van de Wet Medezeggenschap op Scholen, verzameld tijdens
het eerste praktijkjaar (2008).
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007), Scholen
voor morgen. Samen op weg naar duurzame kwaliteit in het primair
onderwijs, 28 november.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2008), Richtlijnen
Jaarverslag Onderwijs.
Nationaal Register Commissarissen en Toezichthouders (2009),
Toolkit Toezicht Onderwijs.
Nederlandse vereniging van toezichthouders in de kinderopvang,
Checklist toezicht op financiën en financieel beleid.
PO-Raad (2010), Code goed bestuur in het primair onderwijs.
Price Waterhouse Coopers (2008), Onderzoek vermogenspositie van het
primair onderwijs, in opdracht van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap, 7 juli.
Regioplan Beleidsonderzoek & Ernst & Young Advisory (2010),
Lumpsum PO in de praktijk. Slotevaluatie en onderzoek kwaliteit
financieel management, 14 juni.
Van Beekveld & Terpstra & Infinite Financieel (2010), Met open ogen.
Risicomanagement in het primair onderwijs.
Verbart, M. (2005), Sturen met geld, AVS, ISBN/ISSN 90-76191-13-1.
Verbart, M. (2010), ‘To be of not to be in control’, in:
Basisschoolmanagement, 24(1).
Verbart, M. (2011), ‘Toezicht op financiën’, in: Basisschoolmanagement,
25(1).
LITERATUUR
141
142
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Woord van dank
Voor de totstandkoming van dit boek hebben we een beroep mogen doen op
de deskundigheid en visie van:
Hans van Gansewinkel, Uitvoerend manager onderwijs, Ernst & Young
Femke Lind, Auditor, Directie Rekenschap, Inspectie van het Onderwijs
Anneke van der Linde, Projectleider (zeer) zwakke scholen, PO-Raad
Henk Moerland, Hoofd stafbureau, Kind en Onderwijs Rotterdam
Stephan Plomp, Controller, Stichting Surplus
Jos van der Pluijm, Projectleider opbrengstgericht werken, PO-Raad
Peter Putman, Voorzitter college van bestuur, Accent Scholengroep Aalten
Marc Spierings, Teamleider PO/VO, Directie Rekenschap, Inspectie van het Onderwijs
Jos Theeven, Consultant, OSG
Voorts bedanken wij de leden van de projectgroep ‘Eerst kiezen, dan delen’:
Marcus Driessen, Senior adviseur, VBS
Frank van Esch, Voorzitter college van bestuur, Stichting INOS Breda
Loek van der Kroon, Voorzitter college van bestuur, Stichting Katholiek Onderwijs Hoofddorp (SKOH)
Niels Vos, Directeur centrale diensten, De Onderwijsspecialisten
Ben de Wilde, Stichtingscontroller, Lucas Onderwijs
Wij danken hen hartelijk voor hun inspirerende medewerking.
De auteurs
143
144
OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT
Op weg naar goed financieel management
Goed financieel beheer staat sinds een aantal jaren hoog op de
agenda van bestuurders, directeuren en toezichthouders in het primair
onderwijs. Dat geldt niet voor financieel management. Financieel
management gaat verder dan financieel beheer en behelst een
koppeling tussen financieel en onderwijskundig beleid. Onderzoek
wijst uit dat die koppeling in het primair onderwijs veelal ontbreekt.
Wat wilt u bereiken met de inzet van uw financiële middelen?
Worden de middelen van uw organisatie nu wel altijd besteed
aan activiteiten en zaken die daadwerkelijk toegevoegde waarde
hebben? Hoe realiseert u een stevige koppeling van uw (onderwijs)
doelen en budgetten? En hoe bewaakt u die koppeling? Het zijn de
kernvragen van goed financieel management, die alle betrokkenen
in het primair onderwijs zich voortdurend zouden moeten stellen.
Goed financieel management is immers van wezenlijk belang voor de
onderwijskwaliteit. Hoe u dat in uw organisatie kunt realiseren, leest u
in Op weg naar goed financieel management.
Dit boek heet niet voor niets een basisboek. Het bevat alle basisinformatie om het financieel management in uw organisatie verder
te verbeteren. Zo leest u hoe u kunt sturen op opbrengsten en hoe u
opbrengstgericht werken kunt koppelen aan financieel beleid.
Tevens gaat het boek in op een optimale inrichting van uw planning& controlcyclus. Aan de orde komt ook welke eisen goed financieel
management stelt aan de deskundigheid van uw mensen, wat de
implicaties zijn voor de cultuur en inrichting van uw organisatie en
welke specifieke rol medezeggenschapsorganen en toezichthouders
vervullen. Het boek besluit met een hoofdstuk over scenariodenken,
risicomanagement en vermogensbeleid. Wat is er nodig om uw
financiële beleid te baseren op een meerjarig perspectief, zodat u
rust en ruimte schept om uw langetermijnstrategie risicobewust en
mogelijk met inzet van een deel van het vermogen te realiseren?
Het boek is verrijkt met vele (goede) voorbeelden uit de praktijk,
interessante achtergrondinformatie, kritische reflecties, een praktische
woordenlijst en handige verwijzingen naar meer informatie. Dat maakt
Op weg naar goed financieel management tot een uiterst compleet
naslagwerk waarvan iedere bestuurder en directeur in het primair
onderwijs kennis zou moeten nemen.
Op weg naar goed financieel management is in opdracht van de
PO-Raad ontwikkeld door Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau en ondersteunt de activiteiten van het project ‘Eerst
kiezen, dan delen’. Met dit project wil de PO-Raad de financiële
deskundigheid van het primair onderwijs verder versterken en de
voortschrijdende professionalisering ondersteunen.
ISBN: 978-90-812040-0-2
Varrolaan 60
Postbus 85246
3508 AE Utrecht
T 030 3100 933
www.poraad.nl
[email protected]