Wat kost het en wat levert het op

MKBA-Symposium in Arnhem:
Wat kost waterbeheer en wat levert het op?
Het uitvoeren van nieuw waterbeleid - zoals KRW en WB21 - kost veel geld en ook een
waterbeheerder kan zijn euro maar één keer uitgeven. STOWA en de Stichting Leven
met Water lieten daarom een instrument ontwikkelen dat waterbeheerders inzicht geeft
in de kosten en baten van watermaatregelen. Dat gebeurde in het project ‘MKBA in de
regio’. Op donderdag 26 april jl. werd het instrument in Arnhem toegelicht, tijdens een
speciaal symposium.
Een maatschappelijke kosten-batenanalyse, kortweg MKBA, is een methode waarmee je
inzichtelijk maakt wat de kosten en baten van een project zijn voor de maatschappij. Dat doe
je door (de kosten van) alle te nemen maatregelen te inventariseren en de effecten ervan vast
te stellen. Vervolgens kwantificeer je deze effecten en druk je ze in geld uit. Een voorbeeld ter
verduidelijking: een waterschap legt in een polder een nieuwe waterberging aan. Kosten: x
miljoen euro. Het effect van de ingreep is minder natschade in het omliggende stedelijk
gebied, minder pompkosten, een stijging van de waarde van de omliggende woningen, een
toename van de recreatie, maar ook minder opbrengsten voor de aanwezige melkveehouderij.
Er zijn ook effecten die je niet in geld kunt uitdrukken. Bijvoorbeeld het feit dat de aanleg van
de waterberging leidt tot meer natuur en meer biodiversiteit. Deze effecten worden eveneens
meegenomen in de analyse, maar niet op geld gezet. In een enkele geval zijn er effecten
buiten het eigen gebied, bijvoorbeeld minder pompkosten. Ook die worden benoemd. Via een
MKBA kunnen waterbeheerders meerdere uitvoeringsalternatieven beoordelen en met elkaar
vergelijken.
Black box
Een MKBA draagt volgens projectleider ‘MKBA in de regio’ Robert van Cleef bij aan
verantwoorde besteding van maatschappelijk geld en aan betere en meer transparante
politieke besluitvorming. Voorwaarde is wel dat je verantwoording aflegt over de bij de
analyse gehanteerde aannames, uitgangspunten en afwegingsmethoden. Anders wordt een
MKBA volgens Van Cleef een black box: “Het is niet domweg het presenteren van een
rekensom, dan sla je de plank volledig mis.” Het uitvoeren van een MKBA kost bovendien
behoorlijk wat tijd en menskracht, waarschuwde Jasper Tamboer van het Hoogheemraadschap
van Rijnland. Het schap doorliep als projectcasus een MKBA ter voorbereiding op een nieuw
peilbesluit voor de Noordplaspolder. De analyse verhoogde volgens Tamboer de kwaliteit van
de bestuurlijke discussie en besluitvorming over het onderwerp. Hij wees er wel op dat een
MKBA alleen inzicht geeft in de mate waarin een project maatschappelijk-economisch
rendeert. Het zegt niets over de technische uitvoerbaarheid of de politiek bestuurlijke
haalbaarheid ervan. En dat zijn soms totaal verschillende dingen. Ook doet een MKBA geen
uitspraken over het verdelen van de kosten en baten over belanghebbende partijen. Dat kan
achteraf leiden tot veel discussie. Tamboer vroeg zich af of in een MKBA-analyse een
kostenverdelingssleutel zou moeten worden meegenomen.
Uit het bovenstaande kwam naar voren dat een regionale MKBA vooral geschikt is voor
projecten van grote financiële omvang, met een groot politiek gewicht, uiteenlopende
belangen en uiteenlopende, complexe effecten. Is dat niet het geval, dan zijn waterbeheerders
waarschijnlijk beter af met andere (eenvoudigere) economische waarderingsinstrumenten. De
website www.waterwaarderen.nl helpt waterbeheerders bij het maken van de juiste
instrumentkeuze.
Website
De resultaten van het project ‘MKBA in de regio’ zijn terug te vinden op de gelijknamige
website www.mkbainderegio.nl. De site neemt de regionale waterbeheerder stap voor stap aan
de hand om die economische informatie te generen die de regionale besluitvorming verder
kan ondersteunen. Met een softwaretool kunnen waterbeheerders een volledige regionale
MKBA automatisch laten doorrekenen. Het biedt de mogelijkheid om effectief te toetsen op
gevoeligheden en het ontsluit relevante literatuur en kengetallen (via hyperlinks). Tot slot is
een groot aantal illustratieve berekeningen van effecten opgenomen om de gebruiker te helpen
bij het uitvoeren van zijn eigen analyse.
Stappenplan
Het stappenplan op de mkba-site werd na de middagpauze gebruikt om samen met de
deelnemers twee praktijkcasussen te doorlopen. De eerste betrof het uitvoeren van
maatregelen in de Haarlemmermeer om voor het inliggende waterlichaam te voldoen aan de
doelstellingen van de Kaderrichtlijn water. Uit de casus kwam naar voren dat het instrument
een krachtig hulpmiddel kan zijn om via een iteratief proces de kosten en baten van diverse
maatregelvarianten met elkaar te vergelijken. Het uitvoeren van de MKBA zelf kan echter
knap lastig zijn, zo bleek. Vooral als er informatie ontbreekt. Volgens Van Cleef moet je in
zo’n geval de juiste balans zien te vinden tussen de waarde van de ontbrekende informatie en
de benodigde tijd en energie om die op te sporen.
Tijdens de casus vroeg een deelnemer zich af hoe je omgaat met belanghebbende partijen.
Moet je die van meet af aan betrekken bij het uitvoeren van een MKBA, of niet? Jasper
Tamboer pleitte voor het eerste, omdat waterschappen deze partijen vaak nodig hebben bij het
oplossen van waterproblemen. Hierop aansluitend was er discussie over de vraag of er bij een
regionale MKBA echt sprake is van een maatschappelijke kosten-batenanalyse, of vooral van
een water kosten-batenanalyse. Met andere woorden: in hoeverre nemen waterbeheerders
maatregelen mee waarbij ze voor de uitvoering afhankelijk zijn van andere stakeholders
(landbouw, industrie).
Nulalternatief
De tweede casus ging over de vraag wat de kosten en baten waren van het beperken van de
wateroverlast in Breda door het aanleggen van een bovenstrooms gelegen bergingsgebied. Uit
de casus kwam naar voren dat het van groot belang is om doelen zo helder en concreet
mogelijk te definiëren. In de casus kwam ook de vergelijking met het zogenoemde
nulalternatief aan de orde: de meest waarschijnlijke ontwikkeling die plaatsvindt als een
project niet wordt uitgevoerd. Dit ‘nulalternatief’ moet je niet verwarren met ‘nietsdoen’, zo
bleek. Zo moeten schadevergoedingen meegenomen worden in het nulalternatief als geen
retentiegebieden worden ingezet. Bij het formuleren van alternatieven kunnen verschillende
opties bekeken worden, zoals de aankoop van gronden of de inzet van ‘blauwe diensten’.
Uit de casus kwam ook naar voren dat bij regionale MKBA’s rekening moet worden
gehouden met verdelingsvraagstukken. Betekent een positief saldo een negatief saldo elders?
Dit speelt bijvoorbeeld bij recreatie. Die kan in het gebied wel toenemen, maar gaat dat ten
koste van recreatie elders? Belangrijk is dat er een verschil gemaakt wordt in fysieke effecten
en welvaartseffecten. Discussie was er over de kosten voor grondaankoop. Moet je deze
meenemen in een MKBA? Als de aankoopkosten één miljoen zijn en de baten voor de
agrariër één miljoen, dan is dat netto nul. Bij het formuleren van welvaartseffecten is het van
belang dat er een oorzakelijkheid aantoonbaar is, bijvoorbeeld de baten van meer recreatie.
Anders bestaat het gevaar dat de baten ‘ver gezocht’ worden.
Strategische MKBA
In de decembernota 2005 kondigde de Minister van Verkeer en Waterstaat een MKBA aan
om op landelijk niveau de kosten en baten in beeld te brengen van KRWmaatregelenpakketten. De MKBA was tevens bedoeld om de discussie over de Nederlandse
KRW-ambities te ondersteunen. Rob van der Veeren van RWS- RIZA voerde deze
strategische MKBA uit en vertelde er tijdens het symposium meer over. In de strategische
MKBA werden diverse maatregelpakketten doorgerekend. Op basis van de uitkomsten
besloot de Minister in de decembernota 2006 vooral in te zetten op herstel- en
inrichtingmaatregelen. Daarmee valt, vergeleken met waterkwaliteits- en emissiemaatregelen,
tegen ongeveer dezelfde kosten veel meer te bereiken.
Van der Veeren ging in op het spanningsveld tussen economische theorie en beleid. Zo is
politiek afgesproken dat regio’s hun waterproblemen niet op elkaar mogen afwentelen. Maar
puur economisch gezien kan het kosteneffectiever zijn om problemen bovenregionaal op te
lossen en de kosten over en weer te compenseren.
Tot slot: in 2008 wordt nogmaals een MKBA uitgevoerd, gebaseerd op de door de
voorkeursvariant die momenteel door de regionale waterbeheerders worden samengesteld. In
de aanloop daarnaartoe wordt gewerkt aan verbetering van de input (informatie) en
verbetering van de bateninschattingen. Een speciale commissie beoordeelt bovendien de nu
uitgevoerde analyse en is gevraagd te komen met aanbevelingen ter verbetering van de
analyses.
Bert-Jan van Weeren
Meer weten? STOWA en de stichting Leven met Water hebben onlangs de brochure ‘MKBA,
helder hulpmiddel voor economische afwegingen’ uitgebracht. De brochure zet uiteen hoe de
methodiek werkt en illustreert dit aan de hand van voorbeeldberekeningen. U kunt de
brochure downloaden via www.stowa.nl. Ga via Producten en Publicaties naar Alle
rapporten en klik op 2007-07. Voor meer informatie kunt u ook terecht op
www.mkbainderegio.nl