De gordiaanse knoop van 10/10/10 - Tijdschrift voor Constitutioneel

268
artikelen
JULI 2015 TV CR
De gordiaanse knoop van 10/10/10: het
kiesrecht in het Caribische deel van
Nederland
H.M.B. Breunese en L.L. van der Laan*
1. Inleiding
* Mr. Henk-Martijn Breunese
en mr. Lotte van der Laan zijn
werkzaam bij de directie
Constitutionele Zaken en
Wetgeving van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Zij zijn be­
trokken geweest bij de voorberei­
ding van regelgeving die in deze
bijdrage aan de orde komt. Deze
bijdrage is op persoonlijke titel
geschreven.
1 Zie www.internetconsultatie.
nl/kiescollegenovelle. Op het
conceptwetsvoorstel kan tot en
met 15 juli 2015 gereageerd
worden.
2 Van het passief kiesrecht is
meteen gebruik gemaakt: uit na­
vraag blijkt dat op Bonaire één
van de kandidaten alleen over de
Venezolaanse nationaliteit be­
schikte. Op de beide andere
openbare lichamen hadden alle
kandidaten (ook) de Nederlandse
nationaliteit.
Het zal velen zijn ontgaan dat de inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en
Saba bij de Eerste Kamerverkiezing van mei 2015 buitenspel stonden.
Bijna vijf jaar na de toetreding van de eilanden tot het Nederlandse staats­
bestel kwam het indirecte kiesrecht voor de Eerste Kamer hun inwoners
nog steeds niet toe. Politiek Den Haag is dit niet ontgaan: daar woedden
het afgelopen jaar verhitte discussies over de wijze waarop die invloed ge­
stalte moet krijgen. Aanvankelijk had de regering voorgesteld om de ei­
landsraden, het Caribische equivalent van de gemeenteraden, aan te
wijzen als het ‘kiescollege’ voor de Eerste Kamer in Caribisch Nederland.
Na lang aandringen van de Eerste Kamer is inmiddels een wetsvoorstel in
voorbereiding dat voorziet in de vorming van aparte kiescolleges in de
Caribische openbare lichamen, met de verkiezing van de Eerste Kamer
als enige taak.1
De discussie over het Caribische kiesrecht voor de Eerste Kamer kent een
turbulente voorgeschiedenis, die samenhangt met het kiesrecht van
vreemdelingen voor de eilandsraden. Dat kiesrecht kent een al even tur­
bulente geschiedenis: nadat de rechter het onthouden van actief kiesrecht
aan vreemdelingen begin 2011 in strijd had geoordeeld met het discrimi­
natieverbod, is ruim vier jaar gediscussieerd over de aan deze uitspraak te
verbinden gevolgen. Pas vlak voor de eilandsraadsverkiezingen van maart
2015 werd de knoop doorgehakt en kregen vreemdelingen wettelijk zowel
actief als passief kiesrecht voor de eilandsraden.2
Het doel van deze bijdrage is vooral om helderheid te scheppen voor dege­
nen die vanwege ‘de brij aan wetgeving’ over het kiesrecht in Caribisch
Nederland ‘door de bomen het bos niet meer kunnen zien’.3 Daartoe gaan
wij afwisselend in op het kiesrecht voor de Eerste Kamer en het kiesrecht
TV CR JULI 2015
artikelen
voor de eilandsraad. Allereerst bespreken wij de achtergrond van het voor­
stel om het kiesrecht voor de Eerste Kamer mede toe te kennen aan de ei­
landsraden (§ 2). Vervolgens beschrijven wij in § 3 hoe de wetgever het
kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad in 2010 heeft geregeld
en hoe de rechter begin 2011 een streep door de rekening haalde. Die be­
schrijving is nodig voor een goed begrip van de discussie over de wense­
lijkheid van een apart kiescollege voor de Eerste Kamer, die aan bod komt
in § 4. Daarna komen wij terug op het kiesrecht van vreemdelingen voor
de eilandsraad en de worsteling van de wetgever met de vraag welke ge­
volgen hij moest verbinden aan de rechterlijke uitspraak uit 2011 (§ 5). Wij
ronden af met enkele beschouwende opmerkingen (§ 6).
2. Het aanvankelijk beoogde kiesrecht voor de Eerste
Kamer
De staatkundige hervorming van het Koninkrijk op 10 oktober 2010 is al
uitvoerig beschreven – dat zullen wij hier niet overdoen. 4 In dit verband
is vooral van belang dat het land de Nederlandse Antillen in 2010 werd
opgeheven en de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbare li­
chamen in de zin van artikel 134 Grondwet toetraden tot het Nederlandse
staatsbestel.5 De positie van de eilanden als openbare lichamen werd uit­
gewerkt bij gewone wet. De Wet openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba (verder: WolBES) modelleert de institutionele structuur
van de openbare lichamen in grote lijnen naar die van de gemeenten: de
eilandsraad, het bestuurscollege en de gezaghebber zijn vergelijkbaar met
de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de
burgemeester.6
Hoewel de eilanden vaak worden aangeduid als (bijzondere) gemeenten,
kent de gekozen constructie een in dit verband cruciaal verschil: de pro­
vinciale bestuurslaag ontbreekt.7 Indeling van de eilanden bij een be­
staande provincie ligt vanwege de afstand tot Europees Nederland niet
voor de hand, terwijl vanwege het geringe aantal inwoners geen behoefte
bestaat aan een ‘eigen’ provincie. Van meet af aan was duidelijk dat dit
problemen zou opleveren bij het regelen van het Caribische kiesrecht voor
de Eerste Kamer.
Voorafgaand aan de staatkundige hervorming had de regering voorge­
steld het Caribische kiesrecht voor de Eerste Kamer in de Kieswet toe te
kennen aan de leden van de eilandsraden.8 Op deze wijze zou de verkie­
zing ook in Bonaire, Sint Eustatius en Saba plaatsvinden door
269
3 Zoals een senator het eind
2014 uitdrukte: Kamerstukken II
2014/15, 33 131, C, p. 4.
artikelen
4 Zie onder meer de themanum­
mers Justitiële verkenningen
2009/5 en RegelMaat 2010/6.
5 In art. 1 lid 2 Statuut voor het
Koninkrijk der Nederlanden
werd vastgelegd dat de eilanden
deel uitmaken van het staatsbe­
stel van Nederland.
6 Kamerstukken II 2008/09, 31
954, nr. 3.
7 Wel is er een
Rijksvertegenwoordiger, die fun­
geert als ‘bestuurlijke schakel’
tussen het Rijk en de openbare
lichamen.
8 Wijziging van de Kieswet in
verband met de nieuwe staats­
rechtelijke positie van Bonaire,
Sint Eustatius en Saba als open­
baar lichaam binnen Nederland
(31 956).
270
artikelen
JULI 2015 TV CR
rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers.9 Het was echter de vraag
hoe dit voorstel zich verhoudt tot de Grondwet, die met de staatkundige
hervorming van toepassing werd op de eilanden. Uit de artikelen 4 en 53
Grondwet (en internationale verdragen10) volgt dat alle Nederlanders in­
vloed moeten kunnen uitoefenen op de samenstelling van hun algemeen
vertegenwoordigende organen, terwijl artikel 55 Grondwet het kiesrecht
voor de Eerste Kamer expliciet alleen toekent aan de leden van provinciale
staten.
9 Kamerstukken II 2008/09,
31 956, nr. 3, p. 7.
10 Onder andere artikel 3 van
het Eerste Protocol bij het
Europees Verdrag tot bescher­
ming van de rechten van de
mens en fundamentele vrijheden
(EVRM). Zie daarover bijvoor­
beeld Kamerstukken II 2014/15,
33 900, nr. 10, p. 19.
11 Kamerstukken II 2008/09,
31 956, nr. 4, p. 1-3.
12 Kamerstukken II 2008/09,
31 956, nr. 3, p. 7-8.
13 Hoogers 2010, p. 386 en Van
der Tol 2014, p. 46.
14 Kamerstukken II 2009/10, 32
123 IV, nr. 12 (motie-Remkes
c.s.). Daarbij speelde ook een be­
langrijke rol dat art. 134
Grondwet slechts een tijdelijke
basis kan bieden voor territoriale
decentralisatie.
15 Kamerstukken II 2009/10, 31
956, nr. 12; art. III lid 2 van de
wet van 17 mei 2010 tot wijzi­
ging van de Kieswet in verband
met de nieuwe staatsrechtelijke
positie van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba als openbaar
lichaam binnen Nederland (Stb.
2010, 347).
16 Elzinga 2011.
17 Verklaring dat er grond be­
staat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering in de
Grondwet, strekkende tot het op­
nemen van een constitutionele
basis voor de openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba
en het regelen van de betrokken­
heid van hun algemeen vertegen­
woordigende organen bij de ver­
kiezing van de leden van de
Eerste Kamer (33 131).
Omdat de uitwerking van de nieuwe staatkundige structuur vijf jaar na
de transitie wordt geëvalueerd en pas daarna wordt bezien wat het ‘staats­
rechtelijke eindmodel’ voor de eilanden zal zijn, wilde de regering aan­
vankelijk nog geen voorstel tot grondwetsherziening indienen. De rege­
ring achtte de spanning tussen haar voorstel en de tekst van artikel 55
Grondwet – met de Raad van State11 – acceptabel in het licht van internati­
onale verplichtingen en omdat het voorstel recht zou doen aan ‘het sa­
menstel tussen en de gedachten achter de artikelen 4, 53 en 55
Grondwet’.12 Bij anderen vond de ‘gekunstelde’13 redenering van de rege­
ring evenwel geen genade. Zo ook bij de Tweede Kamer, die de regering
opriep toch zo snel mogelijk de Grondwet te wijzigen.14 De voorgestelde
regeling in de Kieswet werd vastgesteld, maar daarbij werd bepaald dat de
regeling pas in werking kan treden als de Grondwet voorziet in het kies­
recht van de eilandsraden.15
Als gevolg van deze keuze hebben de inwoners van Caribisch Nederland
tot het moment van grondwetswijziging geen enkele invloed op de sa­
menstelling van de Eerste Kamer, wat zoals gezegd op gespannen voet
staat met internationale verplichtingen. Elzinga concludeerde om deze
reden in 2011 zelfs dat de provinciale statenverkiezingen onrechtmatig
waren.16
Eind 2011 diende de regering het verlangde voorstel tot grondwetsherzie­
ning in (verder: het grondwetsvoorstel).17 Het grondwetsvoorstel voorziet
in een nieuw artikel 132a Grondwet in een expliciete basis om bij wet
Caribische openbare lichamen in te stellen. Op deze Caribische openbare
lichamen wordt een aantal grondwettelijke bepalingen over de gemeenten
en provincies van overeenkomstige toepassing. Volgens het voorgestelde
artikel 55 Grondwet zal de Eerste Kamer voortaan gekozen worden door
de leden van provinciale staten en de leden van de algemeen vertegen­
woordigende organen van Caribische openbare lichamen, dat wil zeggen
de eilandsraden.
TV CR JULI 2015
artikelen
271
So far, so good. Er speelde echter nog een complicatie: de gevolgen van dit
voorstel voor het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad.
3. Het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad
3.1. Het voorstel van de regering: wel actief kiesrecht, geen passief
kiesrecht
Toen de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba nog deel uitmaakten
van de Nederlandse Antillen, was het kiesrecht voor de eilandsraad voor­
behouden aan de Nederlandse ingezetenen van de eilanden.18 De regering
meende dat de toetreding tot het Nederlandse staatsbestel in 2010 ook ge­
volgen moest hebben voor de regeling van het kiesrecht voor de eilandsra­
den. Zij wilde zoveel mogelijk aansluiten bij de regeling van het kiesrecht
voor de gemeenteraden en stelde voor om het recht om te stemmen (actief
kiesrecht) in een nieuw artikel Ya 14 Kieswet ook toe te kennen aan
vreemdelingen, aangezien de betrokkenheid van vreemdelingen op lokaal
niveau het grootst is.19
Wat betreft het recht om te worden gekozen (passief kiesrecht) stelde de
regering voor om wel af te wijken van de regeling voor de gemeenteraad:
het passief kiesrecht voor de eilandsraad zou voorbehouden blijven aan de
Nederlanders (artikel 11 WolBES). In de eerste plaats omdat de invloed
van vreemdelingen in het eilandsbestuur anders – gezien de relatief hoge
arbeidsmigratie in het Caribische gebied – in korte tijd onevenredig groot
zou worden. Vergeleken met de gemeenten in Nederland zijn de eilanden
klein wat betreft oppervlakte en bevolkingsaantal: Bonaire telt ongeveer
16.000 inwoners en Sint Eustatius en Saba slechts enkele duizenden. Dit
kan ertoe leiden dat vreemdelingen, die de lokale taal veelal niet goed be­
heersen en nauwelijks enige band met de lokale bevolking en cultuur
hebben, vrij snel een grote invloed uitoefenen op de lokale politiek-be­
stuurlijke situatie.20 In de tweede plaats vanwege het in § 2 genoemde
voorstel om de leden van de eilandsraden kiesrecht te geven voor de
Eerste Kamer. Vreemdelingen mogen naar het oordeel van de regering
geen directe invloed uitoefenen op de samenstelling van de Eerste
Kamer.21 Anders zouden zij invloed krijgen op het op nationaal niveau ge­
voerde beleid, waaronder het buitenlands- en defensiebeleid, wat zeer on­
wenselijk werd geacht.22 De regering nam voor lief dat vreemdelingen via
het actief kiesrecht wel indirect invloed zouden krijgen op de samenstel­
ling van de Eerste Kamer.
18 Artt. 6 en 7 Eilandenregeling
Nederlandse Antillen jo. artt. 45
en 47 Staatsregeling van de
Nederlandse Antillen.
19 Kamerstukken II 2008/09, 31
956, nr. 3, p. 5.
20 Saleh 2012, p. 25.
21 Kamerstukken II 2008/09, 31
954, nr. 3, p. 21.
22 Zie in dit verband
Kamerstukken II 2011/12, 33 131,
nr. 4, p. 8-9.
272
artikelen
JULI 2015 TV CR
3.2. De interventie van de Tweede Kamer: ook geen actief kiesrecht
De Tweede Kamer reageerde kritisch op het voorstel van de regering. Het
vooruitzicht dat vreemdelingen indirect invloed zouden krijgen op de sa­
menstelling van de Eerste Kamer was veel fracties een doorn in het oog.23
De CDA-fractie vreesde bovendien – in lijn met de argumentatie van de
regering om het passief kiesrecht niet toe te kennen aan vreemdelingen –
dat actief kiesrecht voor vreemdelingen zou leiden tot ontwrichting van
het eilandsbestuur. De verruiming van het kiesrecht zou, in de woorden
van de CDA-fractie, ‘op kleine eilanden de politieke verhoudingen in de
eilandsraad op de kop (kunnen) zetten – ten nadele van de gevestigde
bevolking’.24
De Tweede Kamer nam uiteindelijk een amendement van het lid Remkes
(VVD) aan dat het actief kiesrecht in artikel Ya 14 Kieswet beperkte tot
Nederlanders. De toelichting bij dit amendement noemde als ‘belangrijk­
ste overweging’ dat vreemdelingen geen invloed mogen krijgen op de sa­
menstelling van de Eerste Kamer.25 De Eerste Kamer stemde zonder dis­
cussie in met het geamendeerde wetsvoorstel, waarmee zowel het actief
als het passief kiesrecht voor de eilandsraad voorbehouden bleef aan
Nederlanders.
23 Dat geldt ook voor Hoogers,
die het voorstel zelfs ongrond­
wettig noemde, omdat de grond­
wetgever invloed van vreemde­
lingen op de nationale volksver­
tegenwoordiging nadrukkelijk
en principieel heeft afgewezen
(Hoogers 2010, p. 387-388).
24 Kamerstukken II 2008/09, 31
956, nr. 5, p. 3.
25 Kamerstukken II 2009/10, 31
956, nr. 9.
26 Het Gemeenschappelijk Hof
vult de aangevoerde rechtsgrond
aan en toetst zowel aan art. 26
Internationaal Verdrag inzake
burgerrechten en politieke rech­
ten als aan art. 1 lid 1 Twaalfde
Protocol EVRM.
27 Uitspraak van 10 januari
2011, HLAR 044/10. De uit­
spraak is opgenomen als bijlage
bij Kamerstukken II 2010/11, 32
500 IV, nr. 25.
28 Meer in het bijzonder de me­
morie van toelichting:
Kamerstukken II 2008/09, 31
954, nr. 3, p. 6.
3.3. De interventie van de rechter: toch actief kiesrecht
Ter voorbereiding op de eerste eilandsraadsverkiezingen na de staatkun­
dige hervorming registreerden de bestuurscolleges eind 2010 de kiesge­
rechtigdheid van de ingezetenen van de openbare lichamen.
Vreemdelingen werden met het oog op artikel Ya 14 Kieswet niet als zoda­
nig geregistreerd. Op Bonaire ging een van hen, de heer Santana
Rodriguez, hiertegen in beroep bij het Gemeenschappelijk Hof van
Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius
en Saba (hierna: het Gemeenschappelijk Hof). Hij voerde aan dat arti­
kel Ya 14 Kieswet niet toegepast had mogen worden wegens strijd met het
in internationale verdragen neergelegde verbod op discriminatie.26
Het Gemeenschappelijk Hof onderzoekt eerst of sprake is van ongelijke
behandeling van gelijke gevallen.27 Het kijkt daarvoor naar de WolBES en
de wetsgeschiedenis.28 Hieruit leidt het Gemeenschappelijk Hof af dat de
eilandsraden voor deze kwestie op één lijn moeten worden gesteld met ge­
meenteraden. Nu de wettelijke regeling van het actief kiesrecht voor de ei­
landsraadsverkiezingen afwijkt van die voor de gemeenteraadsverkiezin­
gen, is volgens het Gemeenschappelijk Hof sprake van ongelijke behande­
ling van gelijke gevallen.
TV CR JULI 2015
artikelen
273
Vervolgens gaat het Gemeenschappelijk Hof na of voor de ongelijke be­
handeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Daarbij
kijkt het alleen naar de toelichting van het hiervoor genoemde
amendement:
‘Artikel Ya 14 is bij amendement van het lid Remkes gewijzigd. Anders dan in het oor­
spronkelijke wetsvoorstel, is hierdoor het actief kiesrecht voor de eilandsraad beperkt tot de
Nederlandse ingezetenen van de openbare lichamen. Het amendement is als volgt toege­
licht: “De belangrijkste overweging hiervoor is het onderdeel van het wetsvoorstel om voor
de samenstelling van de Eerste Kamer de leden van de eilandsraden het kiesrecht toe te
kennen. Daarmee krijgt een bepaalde categorie niet-Nederlanders invloed op de samenstel­
ling van de Eerste Kamer. Om dit te voorkomen is dit in het Europese deel van het
Koninkrijk altijd een belangrijke overweging geweest om die categorie geen kiesrecht voor
verkiezingen van Provinciale Staten toe te kennen. Om principiële redenen en om reden
van gelijke behandeling van alle burgers van Nederland dient het actieve kiesrecht voor de
eilandsraadsverkiezingen niet aan niet-Nederlanders te worden toegekend.”
(…) [D]e bepalingen betreffende de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer der
Staten-Generaal door de eilandsraden van Bonaire, Sint Eustatius en Saba [zijn] nog niet in
werking (…) getreden, zodat de in het amendement vermelde overweging om het actief
kiesrecht voor de eilandsraden van de openbare lichamen niet aan niet-Nederlandse inge­
zetenen van die openbare lichamen toe te kennen voor de eerstvolgende verkiezing van de
eilandsraad van Bonaire niet van belang is. Die overweging, die ten grondslag ligt aan arti­
kel Ya 14, levert dan ook geen rechtvaardiging op voor de ongelijke behandeling van [appel­
lant] bij die verkiezing. Een andere overweging is aan het onderscheid niet ten grondslag
gelegd.’29
Het Hof vervolgt met de conclusie dat artikel Ya 14 ten aanzien van het
verzoek van Santana Rodriguez buiten toepassing moest worden gelaten,
omdat de bepaling in strijd is met artikel 26 IVBPR en artikel 1, eerste
lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM.30
Bij deze uitspraak zijn enkele kritische kanttekeningen te plaatsen. In de
eerste plaats stapt het Gemeenschappelijk Hof er wel heel gemakkelijk
overheen dat de wetgever nadrukkelijk niet in alle opzichten heeft aange­
sloten bij de bestuurlijke inrichting van de Nederlandse gemeenten. De
conclusie dat de eilandsraad voor deze kwestie op één lijn moet worden
gesteld met de gemeenteraad en derhalve sprake is van (ongelijke behan­
deling van) gelijke gevallen is dus wat kort door de bocht.
In de tweede plaats is het opvallend dat het Gemeenschappelijk Hof bij de
beoordeling van de vraag of sprake is van een rechtvaardiging van de ver­
onderstelde ongelijke behandeling uitsluitend kijkt naar (de toelichting
bij) het amendement waarmee artikel Ya 14 Kieswet is aangepast. Uit het
aangehaalde citaat blijkt dat ook andere overwegingen een rol speelden
29 R.o. 2.5.6.
30 R.o. 2.5.7. De uitspraak had
overigens nogal wat gevolgen
voor de uitvoeringspraktijk: op
de valreep moesten ook vreem­
delingen worden toegevoegd aan
de kiezersregisters. Dat had veel
voeten in de aarde, omdat uit de
bevolkingsadministratie niet
altijd met zekerheid kon worden
achterhaald welke vreemdelin­
gen voldeden aan de eis van vijf
jaar legaal verblijf. Zie hierover
Kamerstukken II 2011/12, 31 142,
nr. 31 en in het bijzonder bijlage
2, en Aanhangsel Handelingen II
2010/11, nr. 1558.
274
artikelen
JULI 2015 TV CR
(zie § 3.1-3.2); de kwestie van het kiesrecht voor de Eerste Kamer wordt
niet voor niets de belangrijkste overweging genoemd. Het is dan ook
merkwaardig dat het Gemeenschappelijk Hof oordeelt dat een andere
overweging aan het onderscheid niet ten grondslag is gelegd.
Het is niet duidelijk waarom het Gemeenschappelijk Hof deze aspecten
niet heeft meegewogen31 en of het tot een ander oordeel was gekomen als
het dat wel had gedaan.32 Mogelijk speelde de opstelling van het bestuurs­
college van Bonaire (als verweerder) in de procedure hierbij een rol. Dat
stelde zich met zoveel woorden op het standpunt dat ook vreemdelingen
deel moeten kunnen nemen aan de eilandsraadsverkiezingen, maar
achtte zich niet bevoegd om de wet buiten toepassing te laten.33
4. De discussie over een apart kiescollege
31 In latere uitspraken heeft het
Gemeenschappelijk Hof bepaald
dat ‘het voorkomen van ont­
wrichting’ een legitiem doel kan
zijn om voor het Caribische deel
van Nederland afwijkende regels
te stellen (uitspraken van 15 de­
cember 2014 over de WAOV BES,
HLAR 68707/14, HLAR
68458/14 en HLAR 68703/14).
In die uitspraken ging het wel
om een ander soort (namelijk
economische en sociale)
ontwrichting.
32 Saleh meent in ieder geval
dat er op grond van de hiervoor
genoemde overweging voldoende
objectieve en redelijke rechtvaar­
diging bestaat voor een ongelijke
behandeling van de eilandsraden
ten opzichte van de gemeentera­
den (Saleh 2012, p. 25).
33 R.o. 2.2. van de uitspraak van
het Gemeenschappelijk Hof.
34 Kamerstukken II 2011/12, 33
131, nr. 7, p. 7.
4.1. Het dilemma van het grondwetsvoorstel
Het Nederlandse kiesrecht maakt op dit moment een duidelijk onder­
scheid tussen Nederlanders in Europees Nederland en Nederlanders in
Caribisch Nederland: de tweede groep heeft geen enkele invloed op de sa­
menstelling van de Eerste Kamer. Zoals bleek in § 2, wilde de regering dit
oplossen door het kiesrecht voor de Eerste Kamer mede toe te kennen aan
de leden van de eilandsraden. Deze oplossing brengt echter onvermijde­
lijk een andere vorm van ongelijke behandeling mee:
1. Ofwel vreemdelingen in Caribisch Nederland krijgen via de eilands­
raad invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer, terwijl vreem­
delingen in Europees Nederland die invloed niet hebben (omdat zij
geen kiesrecht hebben voor provinciale staten);
2. Ofwel vreemdelingen in Caribisch Nederland verliezen het kiesrecht
voor de eilandsraad, terwijl vreemdelingen in Europees Nederland
wel kiesrecht hebben voor de gemeenteraad.
De Tweede Kamer had in 2009 met het amendement-Remkes een duide­
lijke keuze gemaakt door het kiesrecht voor de eilandsraad te beperken tot
Nederlanders (§ 3.2). De regering nam deze keuze in het grondwetsvoor­
stel over: met het oog op het amendement-Remkes zag zij ervan af om ar­
tikel 130 Grondwet, dat het mogelijk maakt vreemdelingen bij wet het
kiesrecht voor de gemeenteraad toe te kennen, van overeenkomstige toe­
passing te verklaren op de Caribische openbare lichamen.34
De Afdeling advisering van de Raad van State stelde, onder verwijzing
naar de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof, dat de regering
TV CR JULI 2015
artikelen
275
hiermee koos voor een grondwettelijk onderscheid tussen vreemdelingen
in het Europese en in het Caribische deel van Nederland.35 Bovendien con­
stateerde de Afdeling dat het voorstel van de regering noopt tot een afwe­
ging tussen twee ‘principiële uitgangspunten van het huidige
Nederlandse kiesrecht’:
1. De samenstelling van de Eerste en Tweede Kamer mag uitsluitend
beïnvloed worden door Nederlanders;
2. Gevestigde ingezetenen zonder de Nederlandse nationaliteit (vreem­
delingen) moeten actief en passief kiesrecht hebben voor de meest
nabije bestuurslaag, mits zij voldoen aan de vereisten die gelden voor
ingezetenen die tevens Nederlander zijn.
De Afdeling adviseerde de regering het grondwettelijk onderscheid en
haar afweging tussen de principiële uitgangspunten toereikend te motive­
ren, dan wel artikel 130 Grondwet alsnog van overeenkomstige toepassing
te verklaren. De regering volgde het laatste advies, waarmee het na de
grondwetswijziging aan de gewone wetgever zou zijn om het dilemma te
beslechten.36 Bij de behandeling van het grondwetsvoorstel stelde de
Tweede Kamer hierover wel vragen, maar zij leek bereid de discussie voor­
lopig te laten rusten. De Tweede Kamer verwierp een motie met het ver­
zoek om onderzoek naar alternatieven waardoor het kiesrecht van vreem­
delingen voor de eilandsraden mogelijk zou blijven onder uitsluiting van
directe of indirecte invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer en
nam het voorstel in oktober 2012 met grote meerderheid van stemmen
aan.37
De Eerste Kamer was er niet van overtuigd dat de discussie uitstel kon
lijden, zo bleek begin 2013 uit het kritische voorlopig verslag over het
grondwetsvoorstel.38 Verschillende fracties verwezen naar de genoemde
principiële uitgangspunten. Waar de Afdeling advisering nog een afwe­
ging mogelijk had geacht, werd in de loop van 2014 duidelijk dat de Eerste
Kamer beide uitgangspunten als absoluut ziet. Het gaat, zoals een senator
het uitdrukte, om ‘staatsrechtelijke principes’ en niet om een ‘weging’.39
4.2. De oplossing van de Eerste Kamer: een apart kiescollege
Als oplossing voor het dilemma stelde de Eerste Kamer voor om de verkie­
zingen voor de eilandsraden en de Eerste Kamer te ‘ontvlechten’: er zou
een apart kiescollege moeten komen waarvoor alleen Nederlanders actief
en passief kiesrecht hebben en dat als enige taak heeft om mede de leden
van de Eerste Kamer te kiezen. 40 Al in het voorlopig verslag over het
grondwetsvoorstel hadden enkele leden naar deze mogelijkheid geïnfor­
meerd. 41 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
35 Kamerstukken II 2011/12, 33
131, nr. 4.
36 Kamerstukken II 2011/12, 33
131, nr. 7, p. 5.
37 Kamerstukken II 2012/13, 33
131, nr. 12; Handelingen II
2012/13, nr. 13, item 9, p. 20.
38 Kamerstukken I 2012/13, 33
131, A.
39 Mondeling overleg van 16 de­
cember 2014, Kamerstukken II
2014/15, 33 900, C, p. 8-9.
40 Kamerstukken I 2013/14, 33
131, M (namens alle fracties be­
halve de PVV).
41 Kamerstukken I 2012/13, 33
131, A, p. 5.
276
42 Kamerstukken I 2012/13, 33
131, B, p. 3.
43 Tijdens de behandeling van
het verzamelwetsvoorstel dat
wordt besproken in § 5.1
(Handelingen I 2012-2013, nr. 32,
item 9, p. 32-34 en 38).
44 Kamerstukken II 2013/14, 33
268, I.
45 De minister noemt als voor­
beeld de toevoeging van enkele
door Caribisch Nederland geko­
zen leden aan provinciale staten
van een bestaande provincie uit­
sluitend voor het kiezen van de
leden van de Eerste Kamer. De
redactie van het weblog
Publiekrecht & Politiek lijkt een
vergelijkbare oplossing voor te
stellen: ‘Nogmaals: de BESte op­
lossing?’, Publiekrecht & politiek
28 januari 2015.
46 Zo blijkt uit een onderzoek
van het Instituut voor
Multiculturele Vraagstukken
Forum uit 2012 dat in ongeveer
de helft van de onderzochte
Europese landen vreemdelingen
geen kiesrecht hebben bij lokale
verkiezingen. Het verdrag van de
Raad van Europa inzake de deel­
neming van buitenlanders aan
het openbare leven op plaatselijk
niveau (Trb. 1994, 264), dat ertoe
verplicht aan vreemdelingen het
kiesrecht toe te kennen voor
plaatselijke verkiezingen, is ook
slechts door een handvol lidsta­
ten van de Raad van Europa
geratificeerd.
47 Kamerstukken II 2013/14, 33
268, I, p. 3.
48 Kamerstukken I 2013/14, 33
131, M (verzoek namens alle frac­
ties behalve de PVV-fractie). Een
enkele senator pleit ook buiten
de senaat voor dit alternatief
(Van Bijsterveld 2015).
49 Kamerstukken I 2013/14, 33
131, M.
50 Kamerstukken II 2013/14, 33
131, nr. 15.
artikelen
JULI 2015 TV CR
(verder: de minister) noemde als voornaamste bezwaar dat het ingediende
grondwetsvoorstel niet in deze mogelijkheid voorziet. Een nieuw voorstel
zou tot vertraging leiden, waardoor de Grondwet mogelijk niet tijdig ge­
wijzigd is. Ten tweede zou een kiescollege voor Caribisch Nederland de
vraag oproepen of er voor het Europese deel van Nederland een vergelijk­
bare oplossing moet komen. Vreemdelingen hebben ook geen kiesrecht
voor provinciale staten, om de enkele reden dat zij anders de samenstel­
ling van de Eerste Kamer zouden kunnen beïnvloeden. Ten derde zou bij
een apart kiescollege dat alleen door Nederlanders wordt gekozen het
stemgedrag van vreemdelingen voor de eilandsraad zichtbaar kunnen
worden, wat in de kleine gemeenschappen ongewenste effecten zou
kunnen hebben voor de positie van vreemdelingen. 42
De Eerste Kamer was hierdoor niet overtuigd en vroeg de minister de al­
ternatieven nog eens op een rijtje te zetten. 43 De minister zette uiteen dat
de invloed van Nederlanders in Caribisch Nederland op de Eerste Kamer
ook vorm zou kunnen krijgen via een provincie, bijvoorbeeld doordat de
openbare lichamen worden ingedeeld bij een bestaande provincie of een
aparte provincie Caribisch Nederland wordt ingesteld. 44 Bezwaren hierte­
gen zijn volgens de minister dat deze varianten voor de eilanden bewust
zijn afgewezen en dat ermee vooruitgelopen zou worden op de evaluatie
van de staatkundige hervorming. Andere denkbare varianten waarbij de
invloed via een provincie loopt, liggen volgens de minister niet in de rede
en zouden net als een apart kiescollege (een nieuw voorstel tot) grond­
wetsherziening vergen. 45
In nader overleg met de Eerste Kamer voegde de minister nog toe dat het
vormen van een apart kiescollege niet proportioneel is en dat vreemdelin­
gen in internationaal verband lang niet altijd kiesrecht hebben voor de
lokale bestuurslaag, zeker niet in de landen rondom de openbare licha­
men. 46 Onderscheid tussen vreemdelingen in Europees en in Caribisch
Nederland zou na de grondwetswijziging gerechtvaardigd zijn, omdat de
leden van de gemeenteraden ook geen kiesrecht hebben of zullen krijgen
voor de Eerste Kamer. 47
Ook deze argumenten konden de Eerste Kamer niet overtuigen: de steun
voor een apart kiescollege had inmiddels vrijwel kamerbrede proporties
aangenomen. 48 Begin 2014 verzocht zij de minister om met de Tweede
Kamer in overleg te treden over de wenselijkheid van een nieuw grond­
wetsvoorstel dat een apart kiescollege voor Caribisch Nederland regelt. 49
De minister zond daarover een brief van de Eerste Kamer, voorzien van
zijn eigen bezwaren, door naar de Tweede Kamer.50 Het grondwets-
TV CR JULI 2015
artikelen
277
voorstel is nog steeds bij de Eerste Kamer aanhangig; zij houdt het voor­
bereidend onderzoek sinds het voorjaar van 2013 aan.51
4.3. De reactie van de Tweede Kamer: koppeling met Nederlanders
in het buitenland
In de discussie met de Eerste Kamer had de minister een vergelijking ge­
maakt met het kiesrecht van vreemdelingen voor provinciale staten: een
kiescollege voor Caribisch Nederland zou de vraag oproepen waarom er
geen vergelijkbare oplossing wordt getroffen om vreemdelingen het kies­
recht voor provinciale staten te kunnen toekennen. In de Tweede Kamer
kwam een andere kiezersgroep ter sprake die wel een kiescollege zou
kunnen gebruiken: Nederlanders in het buitenland. Zij mogen sinds de
jaren tachtig stemmen voor de Tweede Kamer, maar hebben geen invloed
op de Eerste Kamer; die is immers voorbehouden aan de inwoners van de
provincies. Omdat de minister vraagtekens had geplaatst bij de proportio­
naliteit van een kiescollege voor Caribisch Nederland, deed het Kamerlid
Taverne (VVD) de ‘praktische handreiking’ om de groep belanghebben­
den bij een kiescollege uit te breiden met ‘de ongeveer 700.000
Nederlandse kiezers buiten Nederland’.52 De Tweede Kamer verzocht de
minister vervolgens de mogelijkheden te inventariseren tot het vormen
van kiescolleges voor Nederlanders in Caribisch Nederland, Nederlanders
in het buitenland of beide groepen samen.
De minister reageerde in zijn inventarisatie (eveneens) weinig enthousi­
ast op het idee van een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland,
vooral omdat de stemwaarde53 van de leden niet op een vergelijkbare wijze
kan worden bepaald als bij de leden van provinciale staten.54 Vanuit de ge­
dachte dat statenleden bij de Eerste Kamerverkiezing optreden als verte­
genwoordigers van alle inwoners van de provincie, is de stemwaarde van
een statenlid gerelateerd aan het totale aantal inwoners van de provincie,
inclusief niet-kiesgerechtigden (waaronder vreemdelingen en minderjari­
gen).55 Bij een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland kan deze
systematiek niet worden gevolgd: strikt genomen zou dan uitgegaan
moeten worden van de omvang van de hele wereldbevolking, wat ‘onge­
rijmde consequenties’ zou hebben voor de invloed van Nederlanders in
het buitenland. Dit betekent ofwel dat de stemmen van verschillende
groepen Nederlanders verschillend moeten worden gewogen, ofwel dat de
bestaande stemwaardebepaling moet worden opgegeven. Beide keuzes
impliceren volgens de minister een andere visie op de verkiezing van de
Eerste Kamer, waarvoor een principiële discussie nodig zou zijn.56
51 Kamerstukken I 2012/13, 33
131, C.
52 Handelingen II 2014/15, nr. 5,
item 3, p. 4-5. Het precieze
aantal Nederlandse kiezers in
het buitenland is onbekend; zie
daarover Kamerstukken II
2014/15, 33 900, nr. 10, p. 14.
53 De stemwaarde is een correc­
tiefactor waarmee het aantal
stemmen van een statenlid wordt
bepaald (zie art. U 2 Kieswet).
Zonder deze correctiefactor zou
de invloed van de inwoners van
verschillende provincies op de
samenstelling van de Eerste
Kamer sterk uiteen kunnen
lopen, doordat het aantal staten­
leden niet evenredig is aan het
aantal inwoners van een provin­
cie (art. 8 Provinciewet).
54 Zie ook Roorda 2015, p. 507.
55 Zie daarover uitgebreid
Kamerstukken II 1982/83, 17 319,
nr. 7, p. 10-12.
56 Kamerstukken II 2014/15,
33 900, nr. 10, p. 13-15.
278
artikelen
JULI 2015 TV CR
Een samenvoeging van kiescolleges voor Nederlanders in Caribisch
Nederland en in het buitenland wijst de minister dan ook af, mede omdat
er voor Caribisch Nederland snel een oplossing moet komen om aan ver­
dragsverplichtingen te voldoen, terwijl dat voor Nederlanders in het bui­
tenland niet het geval is.57
4.4.Novelle bij het grondwetsvoorstel
Naar aanleiding van de inventarisatie vroeg de Tweede Kamer naar ‘de
verdere ontwikkeling op dit dossier, zoals het kabinet die voor ogen ziet’.
Het kabinet wees nogmaals op het belang dat de Nederlandse ingezete­
nen van Caribisch Nederland in 2019 invloed kunnen uitoefenen op de
samenstelling van de Eerste Kamer en toonde zich daarom bereid een no­
velle bij het huidige grondwetsvoorstel in procedure te brengen, mits dit
in de Tweede Kamer op ruime steun zou kunnen rekenen. De novelle zou
echter alleen op een kiescollege voor Caribisch Nederland kunnen zien,
nu het kabinet ‘geen noodzaak ziet’ tot de fundamentele discussie over de
verkiezing van de Eerste Kamer die een kiescollege voor Nederlanders in
het buitenland met zich meebrengt.58 De woordvoerders van de fracties
van de VVD, PvdA, SP, D66 en ChristenUnie spraken vervolgens tijdens
een mondeling overleg met de minister in maart 2015 hun steun uit voor
een novelle over een kiescollege voor Caribisch Nederland.59
57 Kamerstukken II 2014/15,
33 900, nr. 10, p. 19-20.
58 Kamerstukken II 2014/15,
33 900, nr. 11.
59 Kamerstukken II 2014/15,
33 900, nr. 12 (verslag algemeen
overleg van 17 maart 2015).
60 Zie www.internetconsultatie.
nl/kiescollegenovelle. Er kan tot
en met 15 juli 2015 gereageerd
worden.
61 In de hiervoor genoemde in­
ventarisatie werden twee opties
genoemd: een gezamenlijk kies­
college voor Caribisch Nederland
en aparte kiescolleges per eiland.
Zie Kamerstukken II 2014/15, 33
900, nr. 10, p. 9-11. Zie hierover
ook Weesing-Loeber 2015.
62 Kamerstukken II 2014/15,
33 900, nr. 12, p. 15.
Eind april 2015 is een concept van de novelle beschikbaar gesteld voor re­
acties.60 Voorgesteld wordt om per openbaar lichaam een ‘eigen’ kiescolle­
ge te vormen, waarbij per openbaar lichaam een zelfstandige kandidaat­
stelling en stemming voor een kiescollege plaatsvindt.61 Praktische voor­
delen zijn volgens de toelichting dat de verschillende politieke partijen
van de eilanden niet hoeven samen te werken en dat de leden van de kies­
colleges voor de stemming niet fysiek bijeen hoeven te komen. De grond­
wettelijke voorschriften over de verkiezing van provinciale staten worden
van overeenkomstige toepassing verklaard op de verkiezing van de
Caribische kiescolleges.
Vermoedelijk zal het vraagstuk van de kiezers in het buitenland nog wel
een staartje krijgen. Het is denkbaar dat dit vraagstuk wordt voorgelegd
aan de staatscommissie die zich moet gaan buigen over het parlementair
stelsel, zoals tijdens het mondeling overleg in maart werd gesuggereerd.62
Anders zal Taverne zonder enige twijfel weer aan de bel trekken.
Bovendien heeft het D66-partijcongres de fracties in de Eerste en Tweede
Kamer in april 2015 verzocht om ‘aan te sturen op een spoedige aanpas­
sing van de Kieswet en Grondwet die zowel inwoners van de BESeilanden als alle andere Nederlandse kiesgerechtigden in staat stelt hun
TV CR JULI 2015
artikelen
279
stem (indirect) te kunnen uitbrengen voor de verkiezingen van de Eerste
Kamer’.63
5. Het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraden
(vervolg): codificatie van de rechterlijke uitspraak
5.1.Het voorstel van de regering: actief en passief kiesrecht
Het Gemeenschappelijk Hof liet er in de in § 3.3 besproken uitspraak
geen misverstand over bestaan dat artikel Ya 14 Kieswet niet kan worden
toegepast zolang de eilandsraden nog geen kiesrecht hebben voor de
Eerste Kamer. Ten tijde van de uitspraak was duidelijk dat de daartoe ver­
eiste grondwettelijke regeling niet voor de eilandsraadsverkiezingen van
2015 gerealiseerd zou zijn. Het kabinet stelde al elf dagen na de uitspraak
een wetswijziging in het vooruitzicht ter codificatie van de uitspraak; het
is immers aan de wetgever om duidelijk te maken wie er precies kiesrecht
hebben.64
De wijziging werd meegenomen in een verzamelwetsvoorstel met wijzi­
gingen op het terrein van het kiesrecht.65 Hoewel de uitspraak van het
Gemeenschappelijk Hof alleen betrekking had op het actief kiesrecht,
stelde de regering voor om vreemdelingen ook het passief kiesrecht toe te
kennen, omdat op beide vormen van kiesrecht hetzelfde juridische kader
van toepassing is (het discriminatieverbod).66 De memorie van toelichting
liet in het midden of vreemdelingen het kiesrecht voor de eilandsraden
weer zouden verliezen als de eilandsraden het kiesrecht voor de Eerste
Kamer zouden krijgen. De discussie daarover hoefde volgens de regering
zoals gezegd pas na de grondwetswijziging te worden gevoerd.
Bij de behandeling van het verzamelwetsvoorstel in de Tweede Kamer
rees de vraag of het niet beter zou zijn meteen een definitieve regeling te
treffen, zodat het aantal personen voor wie het kiesrecht geldt niet steeds
wisselt.67 Het wetsvoorstel werd uiteindelijk echter zonder noemenswaar­
dige discussie over het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraden
aangenomen.68
5.2.De interventie van de Eerste Kamer: alleen actief kiesrecht met
een horizonbepaling
Zoals in § 4 bleek, was de Eerste Kamer niet bereid om de discussie over
het dilemma van het grondwetsvoorstel voor zich uit te schuiven. Toen
het verzamelwetsvoorstel de Eerste Kamer begin 2013 bereikte, had de
Eerste Kamer echter nog geen voorkeur uitgesproken voor een apart
63 Motie PM101.12, aangeno­
men tijdens het partijcongres
van 18 april 2015. (https://d66.
nl/content/uploads/
sites/2/2015/04/Registratiebesluitvorming-C101.pdf).
64 Kamerstukken II 2010/11, 32
500 IV, nr. 25.
65 Kamerstukken II 2011/12, 33
268, nr. 2. De regeling wijkt
enigszins af van die met betrek­
king tot het kiesrecht voor de ge­
meenteraden. Onderdanen van
andere lidstaten van de Europese
Unie hebben kiesrecht voor de
gemeenteraden zodra zij zich
vestigen in Nederland, maar
worden voor de eilandsraadsver­
kiezingen gelijkgesteld aan
andere vreemdelingen (en krij­
gen daar dus pas kiesrecht na vijf
jaar legaal verblijf). Zie voor de
achtergronden van dit onder­
scheid Kamerstukken II 2011/12,
33 268, nr. 3, p. 15.
66 Kamerstukken II 2011/12, 33
268, nr. 3, p. 16.
67 Kamerstukken II 2011/12, 33
268, nr. 7, p. 11.
68 Handelingen II 2012/13, nr.
60, item 15.
280
artikelen
JULI 2015 TV CR
kiescollege. Met name de fracties van de VVD en het CDA hadden grote
moeite met het feit dat de voorgestelde codificatie geen tijdelijk karakter
had en waren niet gevoelig voor de stelling van de regering dat de wetge­
ver pas na de grondwetswijziging een definitief besluit hoefde te nemen.
Het was voor deze fracties ondenkbaar dat vreemdelingen het kiesrecht
voor de eilandsraden behouden als de eilandsraden kiesrecht krijgen voor
de Eerste Kamer. Bovendien zagen deze fracties geen reden om een voor­
ziening te treffen voor het passief kiesrecht, nu de uitspraak van het
Gemeenschappelijk Hof daarop geen betrekking had. Het onderdeel van
het wetsvoorstel over het passief kiesrecht moest naar hun oordeel über­
haupt niet in werking treden.69
Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel stelden deze fracties
zich nog steviger op. Samen met de PVV-fractie drongen zij in een motie
aan op een novelle: de toekenning van het actief kiesrecht moest tijdelijk
worden gemaakt en het passief kiesrecht moest helemaal worden ge­
schrapt.70 Zo heet werd de soep uiteindelijk niet gegeten. Na een toezeg­
ging van de minister dat hij een reparatiewetsvoorstel van deze strekking
in procedure zou brengen en het kiesrecht vooralsnog niet in werking zou
laten treden, werd de motie ingetrokken en nam de Eerste Kamer het ver­
zamelwetsvoorstel aan.71
69 Kamerstukken I 2012/13, 33
268, B, p. 4-5.
70 Kamerstukken I 2012/13, 33
268, E.
71 Handelingen I 2012/13, nr. 32,
item 7, p. 18-22 en Handelingen I
2012/13, nr. 33, item 5, p. 19-20.
72 Kamerstukken II 2013/14, 33
900, nr. 2.
73 Kamerstukken II 2013/14, 33
900, nr. 4, p. 4-7.
74 Kamerstukken II 2013/14, 33
900, nr. 5.
75 Handelingen II 2014/15, nr. 5,
item 3.
5.3.Het voorstel van de regering: actief én passief kiesrecht met
een horizonbepaling
Het verlangde reparatiewetsvoorstel werd in maart 2014 ingediend, op
hetzelfde moment dat de brief met de argumenten van de Eerste Kamer
voor een kiescollege naar de Tweede Kamer ging.72 Op één punt week het
wetsvoorstel af van de wens van de Eerste Kamerfracties: de wijziging van
artikel 11 WolBES werd niet geschrapt, maar – net als de wijziging van ar­
tikel Ya 14 Kieswet – voorzien van een horizonbepaling. Hiermee werd te­
gemoetgekomen aan de opmerking van de Afdeling advisering van de
Raad van State – die de regering eerder zelf had gemaakt – dat voor het
actief en passief kiesrecht hetzelfde juridische kader geldt.73
De Tweede Kamer vroeg de minister naar de verhouding tussen de voor­
gestelde horizonbepaling en de discussie over een kiescollege74 en was in
eerste instantie niet overtuigd van de noodzaak de behandeling van het
wetsvoorstel snel af te ronden. Na het verzoek aan de minister om de mo­
gelijkheden tot het vormen van kiescolleges te inventariseren (§ 4.3) be­
sloot de Tweede Kamer de behandeling van het wetsvoorstel aan te
houden.75 Dit plaatste de minister voor een lastig dilemma. Als gezegd
hechtte hij eraan dat de wet tijdig voor de eilandsraadverkiezingen zou
TV CR JULI 2015
artikelen
281
worden aangepast. De tijd hiervoor begon te dringen: de kandidaatstel­
ling voor de eilandsraadverkiezingen zou plaatsvinden op 2 februari 2015
en de minister had de Eerste Kamer toegezegd de wijzigingen van de
Kieswet en de WolBES pas in werking te laten treden na de totstandko­
ming van een horizonbepaling. Na een klemmend beroep van de minis­
ter op de Tweede Kamer om de behandeling voort te zetten, nam de
Kamer het wetsvoorstel in oktober 2014 alsnog aan.76
5.4.Voorlopige slotsom: actief en passief kiesrecht zonder
horizonbepaling
De voorkeur van de Eerste Kamer voor een kiescollege was inmiddels zo
sterk dat zij besloot de behandeling van het wetsvoorstel aan te houden.
In de ogen van de Eerste Kamer was de horizonbepaling niet (langer)
wenselijk, omdat de bepaling ingaat tegen het (inmiddels als absoluut be­
schouwde) uitgangspunt dat vreemdelingen in Caribisch Nederland actief
en passief kiesrecht krijgen voor de eilandsraden onder dezelfde voor­
waarden als vreemdelingen in Europees Nederland kiesrecht hebben voor
de gemeenteraden.77 De minister liet daarop weten dat hij het kiesrecht
zonder horizonbepaling in werking zou laten treden als de Eerste Kamer
de behandeling niet tijdig zou hervatten.78 Ook na een mondeling overleg
met de minister 79 werd de behandeling niet hervat, waarna de regering
het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad op 30 januari 2015
zonder horizonbepaling in werking liet treden.
Het wetsvoorstel met de horizonbepaling is nog bij de Eerste Kamer aan­
hangig. Het ligt voor de hand dat het pas wordt ingetrokken als de novelle
bij het grondwetsvoorstel (zie § 4.4) is aangenomen. Als dit niet tijdig voor
de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer gebeurt, is het de
vraag wat voor de Eerste Kamer zwaarder weegt: het uitgangspunt dat de
Nederlandse ingezetenen van Caribisch Nederland in 2019 eindelijk in­
vloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer of het
uitgangspunt dat vreemdelingen in Caribisch Nederland het kiesrecht
voor de eilandsraad behouden. Als het eerste uitgangspunt zwaarder
weegt, zal de Eerste Kamer het huidige grondwetsvoorstel waarschijnlijk
toch aannemen, omdat de tweede lezing van de grondwetswijziging
anders niet voor 2019 gerealiseerd kan worden.80 In dat geval kan de
Eerste Kamer het wetsvoorstel met de horizonbepaling alsnog aannemen,
waarmee vreemdelingen het kiesrecht voor de eilandsraad na de grond­
wetswijziging weer verliezen.
76 Kamerstukken II 2014/15, 33
900, nr. 8; Handelingen II
2014/15, nr. 13, item 17.
77 Kamerstukken I 2014/15, 33
900, A, p. 3.
78 Kamerstukken I 2014/15, 33
900, A, p. 6.
79 Kamerstukken I 2014/15, 33
900, C.
80 De Eerste Kamer heeft dit
scenario in 2013 expliciet ge­
noemd (Kamerstukken I 2012/13,
33 131, F). Ook de minister gaat
hiervan uit (Kamerstukken II
2014/15, 33 900, nr. 12, p. 9).
282
artikelen
JULI 2015 TV CR
6. Beschouwende opmerkingen
In het voorgaande is duidelijk geworden hoe de wetgever worstelt met het
kiesrecht in het Caribische deel van Nederland. Dit wordt het beste geïl­
lustreerd door de wisselende opvattingen over het uitgangspunt dat
vreemdelingen kiesrecht moeten hebben voor de meest nabije be­
stuurslaag. De regering achtte dit uitgangspunt niet absoluut en wilde
vreemdelingen in Caribisch Nederland aanvankelijk alleen actief kies­
recht toekennen. De Tweede Kamer wilde vreemdelingen ook het actief
kiesrecht onthouden en de Eerste Kamer stemde zonder discussie in.
Nadat de rechter het onthouden van actief kiesrecht in strijd had geoor­
deeld met het discriminatieverbod, stelde de regering voor om toch ook
het passief kiesrecht toe te kennen. De Tweede Kamer ging nu wel ak­
koord, waarna een groot deel van de Eerste Kamer erop stond dat toch
alleen het actief kiesrecht geregeld zou worden, en wel met een horizon­
bepaling. Dat stuitte weer op bezwaren bij de Raad van State, waarna de
regering voorstelde om toch zowel het actief als het passief kiesrecht te re­
gelen, met de verlangde horizonbepaling. De Eerste Kamer vond het uit­
gangspunt inmiddels wel absoluut en oordeelde dat het actief en passief
kiesrecht voor de eilandsraad blijvend aan vreemdelingen moet
toekomen.
81 In 1996 hebben de leden
Rehwinkel (PvdA), De Graaf
(D66) en Singh Varma (GL) een
initiatiefwetsvoorstel aanhangig
gemaakt om het kiesrecht voor
provinciale staten in de
Grondwet ook toe te kennen aan
vreemdelingen (Kamerstukken
24 803). Dit voorstel is in 2005
ingetrokken. Zie ook Van Tol
2014, p. 53-54. Zie voor voorstel­
len om het kiesrecht voor de
Eerste Kamer aan de gemeente­
raden toe te kennen bijvoorbeeld
Van Ostaaijen 2015.
Deze worsteling wordt allereerst veroorzaakt door het feit dat de provinci­
ale laag in het Caribische deel van Nederland ontbreekt. De regeling van
het kiesrecht in Europees Nederland kan daardoor niet één op één worden
overgenomen in Caribisch Nederland. Dit dwingt de wetgever om keuzes
te maken, die hoe dan ook leiden tot een ongelijke behandeling van kie­
zers in de verschillende delen van Nederland. Als het kiesrecht voor de
Eerste Kamer aan de eilandsraden wordt toegekend, ontstaat tussen
vreemdelingen in Europees en Caribisch Nederland ofwel een onder­
scheid wat betreft het kiesrecht voor de lokale bestuurslaag, ofwel wat be­
treft hun invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Het laatste
onderscheid zou overigens weggenomen kunnen worden door ook in
Europees Nederland invloed van vreemdelingen op de samenstelling van
de Eerste Kamer te accepteren, door vreemdelingen het kiesrecht voor
provinciale staten toe te kennen of door de gemeenteraden de Eerste
Kamer te laten kiezen, zoals beide wel is voorgesteld.81 In de discussies
over het kiesrecht in Caribisch Nederland is echter duidelijk geworden dat
invloed van vreemdelingen op nationaal beleid in politiek Den Haag on­
denkbaar wordt geacht.
TV CR JULI 2015
artikelen
283
De oplossing van aparte kiescolleges brengt eveneens een onderscheid
mee: kiezers in Caribisch Nederland krijgen daarmee een ‘aparte stem’
voor de Eerste Kamer, terwijl kiezers in Europees Nederland hun overwe­
gingen over provinciaal en landelijk beleid in één stem tot uitdrukking
moeten brengen. De afgelopen provinciale statenverkiezingen hebben
weer laten zien dat veel kiezers daar moeite mee hebben.82 Dit onder­
scheid zou weggenomen kunnen worden door ook kiezers in Nederland
een aparte stem te geven voor de Eerste Kamer, naast de stem voor de pro­
vinciale staten. Het introduceren van een andere verkiezingswijze heeft
echter al gauw verstrekkende gevolgen voor de positie van de Eerste
Kamer. Het is de vraag of politiek Den Haag die wil accepteren.
Men zou de oorzaak van de worsteling ook kunnen zoeken in de getrapte
verkiezing van de Eerste Kamer, die ertoe noopt in Caribisch Nederland
een vergelijkbare constructie te treffen. Deze getrapte verkiezing, ooit tot
stand gekomen als verlegenheidsoplossing,83 leidt niet alleen tot proble­
men bij Caribisch Nederland, maar staat er ook aan in de weg dat vreem­
delingen kiesrecht krijgen voor provinciale staten. Ook verhindert de hui­
dige bepaling van de stemwaarde van statenleden bij de Eerste
Kamerverkiezingen, zoals bleek in § 4.3, dat Nederlandse kiezers in het
buitenland invloed krijgen op de Eerste Kamer. Wie ‘gelijke behandeling’
in het kiesrecht hoog in het vaandel heeft staan, ontkomt niet aan een
herbezinning op dat andere kiescollege voor de Eerste Kamer: provinciale
staten.
Literatuur
Van Bijsterveld 2015
Sophie van Bijsterveld, ‘Alternatief voorhanden voor Plasterk in kies­
rechtkwestie’, SC Online 2 februari 2015, <http://www.sconline.nl/
opinie/alternatief-voorhanden-voor-plasterk-kiesrechtkwestie>
Elzinga 2011
D.J. Elzinga, ‘Statenverkiezingen zijn onrechtmatig’, NRC
Handelsblad 26 januari 2011
Heringa 2015
Aalt Willem Heringa, ‘Provinciale Staten verkiezingen of toch Eerste
Kamer verkiezingen?’, nieuwsbrief ‘De Hofvijver’ van het
Montesquieu Instituut van 23 februari 2015
Hoogers 2010
H.G. Hoogers, ‘De herstructurering van het Koninkrijk als lakmoes­
proef. Kanttekeningen vanuit constitutioneel perspectief bij de
82 Zie bijvoorbeeld Heringa
2015 en Van Ostaaijen 2015.
83 Zie bijvoorbeeld
Kamerstukken II 2008/09, 31
956, nr. 3, p. 7, waar de regering
overweegt dat er nooit een bij­
zondere inhoudelijke reden lijkt
te hebben gespeeld om provinci­
ale staten aan te wijzen als kies­
college voor de Eerste Kamer.
284
artikelen
JULI 2015 TV CR
opheffing van de Nederlandse Antillen’ (deel 2), Tijdschrift voor
Constitutioneel Recht 2010, 376
Van Ostaaijen 2015
Julien van Ostaaijen, ‘Voor provinciale verkiezingen is de provincie
onbelangrijk’, NRC Handelsblad 26 februari 2015
Roorda 2015
C. Roorda, ‘Eerste en Tweede Kamer, een ander kiesstelsel en een
andere taakverdeling’, NJB 2015, afl. 8, p. 503-508
Saleh 2012
J.M. Saleh, Constitutionele- en rechtsstatelijke verhoudingen in de landen
van het Koninkrijk, in het bijzonder in de Caribische delen van het
Koninkrijk, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2012
Van der Tol 2014
M.D.C. van der Tol, De jongste ontwikkelingen van het kiesrecht in
het Koninkrijk der Nederlanden in historisch perspectief, Oisterwijk:
Wolf Legal Publishers 2014
Weesing-Loeber 2015
Leontine Weesing-Loeber, ‘Het kiesrecht voor de eilandsraden en de
Eerste Kamer op de BES; een lastige afweging?’, nieuwsbrief ‘De
Hofvijver’ van het Montesquieu Instituut van 23 februari 2015