Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht

56
BOEKEN
JANUARI 2016 TV CR
Hansko Broeksteeg & Ronald Tinnevelt (red.),
Politieke partijen als anomalie van het
Nederlandse staatsrecht
Deventer: Kluwer 2015. vi+310 pagina’s, isbn 9780-13131543 (ook verkrijgbaar als
e-book).
R. DE LANGE*
De bundel Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht
bevat veertien opstellen over verschillende aspecten van de positie van politieke partijen. Omdat literatuur over de staatsrechtelijke aspecten van
politieke partijen in Nederland betrekkelijk schaars is, terwijl de problematiek van het tegengaan van anti-democratische stromingen juist volop
deel is gaan uitmaken van de politieke agenda, moet het verschijnen van
deze bundel als een welkom geschenk aan de Nederlandse staatsrechtbeoefening worden beschouwd. In deze bespreking zal aan een aantal opstellen afzonderlijk aandacht worden besteed, en wordt geprobeerd een
paar algemene thema’s uit de bundel beknopt tegen het licht te houden.
* Roel de Lange is hoogleraar
Staatsrecht en vergelijkend
staatsrecht, Erasmus Universiteit
Rotterdam.
Een eerste thema is de status en functie van politieke partijen. Wij kennen het verschijnsel politieke partij in Nederland sedert 1879 toen Abraham Kuyper de Anti-Revolutionaire Partij oprichtte, in naam gericht
tegen de verworvenheden van de Franse revolutie van het eind van de
achttiende eeuw, maar in haar daden een belangenorganisatie van het gereformeerde volksdeel en haar emancipatoire vehikel op weg naar deelname aan de overheidsmacht. De Liberale Unie volgde in 1885 en de SociaalDemocratische Arbeiderspartij in 1894.
In opstellen van Alexander van Kessel (‘Onze staatspartijen zullen als alle
aardsche dingen veranderen en verdwijnen’. Status en functie van politieke partijen in historisch perspectief, p. 9-30), Ronald Tinnevelt (De politieke partij als primus inter pares onder de verenigingen, p. 69-96), Wouter Veraart (Twee concepties van politieke partijen, p. 97-116) Gerrit
Voerman en Paul Lucardie (Over nut en noodzaak van de democratische
ledenpartij, p. 159-188) wordt hieraan aandacht besteed. Ook in de rechtsvergelijkende opstellen over Duitsland, België en het Verenigd Koninkrijk
komen aspecten hiervan ter sprake. Daarnaast komt de inbedding van politieke partijen in het algemene verenigingsrecht aan de orde (Hansko
Broeksteeg, Verenigingsrecht en politieke partijen, p. 45-68) en komen
TV CR JANUARI 2016
BOEKEN
problemen aan de orde die betrekking hebben op de verhouding tussen
politieke partijen en volksvertegenwoordigers (Joost Sillen, Politieke partijen en de uitoefening van het passief kiesrecht, p. 139-158, en Roel
Schutgens, Politieke partij, vrij mandaat en zetelroof, p. 189-212). De regulering van politieke partijen komt aan de orde in de bijdragen van
Remco Nehmelman (Regels voor de partij, p. 31-46) en Paul Bovend’Eert
(Financiering van politieke partijen, p. 117-138).
In de bundel worden vier problemen als de meest prangende gedefinieerd
(p. 3): subsidiëring van politieke partijen waardoor deze voor hun inkomsten afhankelijk worden van de overheid, de samenstelling van de kandidatenlijst waartoe niet alleen mannen toegang mogen hebben, het democratisch gehalte van partijen die geen vereniging zijn of een vereniging
met slechts één lid, en de onafhankelijkheid van de volksvertegenwoordiger die onder druk staat van fractiediscipline en cessieovereenkomsten.
Na de inleiding geeft Alexander van Kessel een beknopt overzicht van de
ontwikkeling van de politieke partijen in Nederland. Daarin wordt wel
Maurice Duvergers typering van politieke partijen – hiërarchisch georganiseerde massa-organisaties op basis van een ideologie – gesignaleerd (p.
20), maar onduidelijk is vooralsnog hoe richtinggevend deze definitie
voor de rest van het boek is. Temeer omdat op p. 22 Otto Kirchheimers
omschrijving ‘catch-all-parties’ langskomt, die juist duidt op enigszins
ideologisch verwaterde organisaties waarbij de recrutering van kandidaten voor politieke functies voorop is komen te staan, terwijl men wel een
breed electoraat wil blijven aanspreken (maar zonder de grote ledentallen
van voorheen). Van Kessel signaleert wel een aantal moderne trends,
maar onduidelijk blijft uiteindelijk of de moderne democratie inderdaad
ondenkbaar is zonder politieke partijen (zoals Van Kessel stelt, in navolging van de Amerikaanse politicoloog Schattschneider (p. 29)).
Remco Nehmelmans bijdrage ‘Regels voor de partij’ (p. 30-46) bespreekt
de moeizame pogingen om tot enige regulering van het verschijnsel politieke partij te komen. De voorstellen variëren van opneming in de Grondwet tot het ‘zo lang mogelijk uitstellen’ van enige bijzondere regulering,
en Nehmelmans eigen voorstel om opnieuw (na de staatscommissie-Van
Schaik in 1954) te overwegen of een aanvulling van de verenigingsvrijheid met een bijzondere bepaling over politieke partijen zinvol is (p. 46)
zal dan ook wel niet op korte termijn worden gerealiseerd.
Hansko Broeksteeg richt zich in zijn bijdrage (Verenigingsrecht en politieke partijen, p. 47-68) primair op het positieve recht, waarbij overigens
opvalt dat hij het doel van politieke partijen omschrijft als ‘het op democratische wijze verwerven van invloed op het overheidsbestuur’ (p. 47).
Daarmee is naar het lijkt bij voorbaat de problematiek van de eisen van
57
boeken
58
BOEKEN
JANUARI 2016 TV CR
interne democratie in partijen, en de problematiek van de anti-democratische partijen, weggedefinieerd. Broeksteegs aanpak is vooral beschrijvend, maar bevat ook een kritische bespreking van de systematiek die is
gekozen in de verschillende wetsbepalingen waarin politieke partijen
voorkomen (art. G1-G3 Kieswet, art. 1.1 Mediawet, art. 1 onder b Wet financiering politieke partijen). Broeksteeg deelt niet de opvatting die door
betrekkelijk veel andere auteurs (o.a. Eskes, Drexhage, Nehmelman,
Elzinga, Kummeling en Schipper-Spanninga) wordt verdedigd, en die inhoudt dat de eisen voor beschermde naamsregistratie van politieke partijen een onnodig zware beperking van de verenigingsvrijheid van politieke
partijen inhouden (p. 51-53).
Op het eerste gezicht een vervolg op, en een verbijzondering van,
Broeksteegs bijdrage is het opstel van Ronald Tinnevelt, De politieke
partij als primus inter pares onder de verenigingen (p. 69-95). Centraal
staat daarin de vraag welke functie de politieke partijen hebben binnen
een representatieve democratie (p. 94). Op p. 69 focust de auteur op de
vraag of politieke partijen afzonderlijke publiekrechtelijke regeling
vergen, onder andere in de Grondwet, en bespreekt hij uitgebreid de adviezen die hierover de afgelopen decennia door verschillende commissies
en adviesorganen zijn uitgebracht. De auteur geeft in zijn concluderende
paragraaf aan dat geen duidelijke conclusie te trekken is met betrekking
tot de wenselijkheid van vermelding in de Grondwet.
Een fundamentele bijdrage is het artikel van Wouter Veraart over twee
concepties van politieke partijen (p. 97-115). Vertrekkend vanuit twee manieren om naar de SGP-zaak te kijken – één waarbij politieke manieren
volkomen vrij zijn in hun opvattingen en programma’s en één waarbij
een zekere ‘constitutionele’, normatieve binding bestaat – ontwikkelt
Veraart een onderscheid dat hij in eerste instantie koppelt aan ‘formele’
en ‘materiële’ democratie-concepties. Nadere beschouwing van die concepties leert hem dat zij ontoereikend zijn en beter vervangen kunnen
worden door een contrast tussen een ‘minimalistische’ democratie-opvatting en een ‘meer omvattende’ democratie-opvatting, waarin de actoren
in een democratisch politiek systeem zo weinig mogelijk ruimte voor
ideeën en strategieën die wedijveren met de democratie. Veraart laat zich
hier inspireren door een idee van Jeremy Waldron in The Harm in Hate
Speech (2012), die het gevaar van hate speech met name ziet in het feit dat
er ruimte gegeven wordt – al is het maar symbolisch – voor een ‘rivaliserend publiek goed’, ‘dat toegang geeft tot een sfeer waarin discriminatie
acceptabel is geworden.’ (Veraart, p. 112). Waldrons punt is – in de genoemde publicatie – dat taalgebruik en gedrag dat onaangenaam is en
discriminatoir jegens een bepaalde minderheid is, een gevaar voor de
TV CR JANUARI 2016
BOEKEN
democratie vormt doordat het symbolisch de veiligheid van die minderheid ondermijnt, en afbreuk doet aan de geruststellende mededeling (‘assurance’) van een democratische maatschappij aan haar minderheden,
namelijk dat zij welkom zijn en zich veilig moeten kunnen voelen. Veraart geeft hiermee een mooie en weldoordachte diepere lading aan de gedachtenvorming over de verschillende benaderingen van het verschijnsel
politieke partijen.
Meer positiefrechtelijk georiënteerd is de kritische bespreking door Paul
Bovend’Eert van de Wet financiering politieke partijen die in 2013 in werking trad. Bovend’Eert maakt aannemelijk dat sommige elementen van
deze regeling minder goed doordacht zijn – waarmee hij een ander accent
legt dan Nehmelman die op p. 45 stelt dat de Wet een ‘stevig regime’
oplegt ten aanzien van de inkomsten van partijen. Ook stelt Bovend’Eert
dat de uitvoeringspraktijk van de wet ‘laat zien dat de beoogde transparantie in partijfinanciering niet bereikt is’ (p. 119). Dat komt niet alleen
doordat de PVV de wet simpelweg ontduikt zonder dat dat tot nu toe consequenties heeft, maar ook doordat het toezicht op de naleving van de wet
gebrekkig is geregeld. Dat toezicht is in handen van de minister van BZK
die zich daartoe laat adviseren door de Commissie van toezicht financiën
politieke partijen, waarin drie ex-politici zitting hebben. Bovend’Eert doet
het logische voorstel om dit toezicht in handen van de Algemene rekenkamer te stellen, maar laat enigszins in het midden waarom de Kiesraad
hiervoor niet (ook) geschikt zou zijn.
Joost Sillen bespreekt het passief kiesrecht en de rol van politieke partijen,
uitgaande van de centrale rol die politieke partijen spelen bij de selectie
van kandidaatvolksvertegenwoordigers en bij het voeren van verkiezingscampagnes. Naar Sillens oordeel vereist een ‘[e]ffectieve regulering van de
rol die politieke partijen spelen bij de uitoefening van het passief kiesrecht […] een fundamentele wijziging van het stelsel van de Kieswet.’ (p.
140). In een mooi helder overzicht laat hij vervolgens zien hoe in de loop
van de tijd de politieke partij een plek gekregen heeft in het kiesstelsel dat
in de Kieswet is neergelegd, sinds 1917 geen meerderheidsstelsel in districten meer, maar een stelsel van evenredige vertegenwoordiging met
kieskringen in plaats van enkelvoudige districten. Belangrijk voor Sillens
onderwerp was daarbij de keus voor een lijstenstelsel waardoor de politieke partijen de volgorde van de kandidaten bepaalden, en niet de kiezers.
Pas na 1945 werden politieke partijen (als ‘politieke groeperingen’) expliciet genoemd in de Kieswet, maar een garantie dat de kandidatenlijsten
op democratische wijze tot stand komen biedt dit niet. Als dat probleem
moet worden opgelost, aldus Sillen, dan is daarvoor een ingrijpende wijziging van het stelsel van de Kieswet nodig. Individuele kiezers zouden dan
59
60
BOEKEN
JANUARI 2016 TV CR
niet langer de bevoegdheid moeten hebben om kandidatenlijsten in te leveren (p. 156). Sillens betoog is helder en consistent, maar roept wel belangrijke nieuwe vragen op: is het in het licht van het afnemend ledental
van de landelijke politieke partijen nog logisch om deze partijen zo’n centrale plaats te geven? En veronderstelt het voorstel van Sillen niet ook dat
er afzonderlijke publiekrechtelijke wetgeving tot stand komt waarin nauwkeurig vastligt aan welke eisen een organisatie dient te voldoen om als
‘politieke partij in de zin van de Kieswet’ te kunnen gelden?
Op een aantal plaatsen in de hier besproken bundel komt de PVV aan de
orde als ‘partij zonder leden’ (om precies te zijn zijn er twee leden: G.
Wilders en de Stichting Vrienden van de PVV, waarvan G. Wilders enig
bestuurder is). Gerrit Voerman en Paul Lucardie signaleren in hun bijdrage Over nut en noodzaak van de democratische ledenpartij (p. 159-187)
dat veel politicologen menen ‘dat partijen om hun intermediaire rol in de
representatieve democratie op enigszins autonome wijze te vervullen en
hun legitimiteit te waarborgen, over leden dienen te beschikken’ (p. 161)
en de schrijvers nemen de vraag onder de loep hoe gefundeerd deze opvatting is. Daarbij richten zij hun aandacht vooral op het intern-democratische karakter van de Nederlandse politieke partijen. Die hebben de laatste jaren veelal hun congressen gedemocratiseerd door niet afgevaardigden maar de leden rechtstreeks het recht te geven deel te nemen en een
stem uit te brengen. Lijsttrekkers en andere kandidaten bij verkiezingen
worden ook steeds vaker door middel van een ledenreferendum of ledencongres aangewezen (VVD, D66, GroenLinks, CDA, PvdA, Partij voor de
Dieren, 50Plus).
Roel Schutgens stelt in zijn bijdrage de invloed van politieke partijen op
‘hun’ volksvertegenwoordigers aan de orde. Zijn de volksvertegenwoordigers staatsrechtelijk onafhankelijk – zij stemmen zonder last, zegt immers art. 67, derde lid van de Grondwet – de politieke praktijk is anders:
de parlementaire fracties opereren veelal gedisciplineerd en stemmen
hun agenda en gedrag af met de partijleiding (die in sommige gevallen
ook deel uitmaakt van de fractie; in één geval zit zelfs de hele partij in de
fractie). Is het vrije mandaat daarmee een ‘staatkundige fictie’ geworden?
Dit is de vraag die Schutgens centraal stelt. Naar zijn oordeel is het vrij
mandaat een onmisbaar instituut, ‘dat voorkomt dat de positief te waarderen rol die partijen in de huidige politieke praktijk spelen, kan afglijden
naar een (onwenselijke) partijdictatuur.’ (p. 190). In dat kader bespreekt
Schutgens de mogelijkheid om volksvertegenwoordigers te royeren als
partijlid. Ook bespreekt hij de problematiek van de afdrachtsverplichtingen aan de partij, en de vragen rondom ‘zetelroof’.
TV CR JANUARI 2016
BOEKEN
Schutgens acht een terugroepingsrecht onverenigbaar met een verbod
van last (p. 191-192). Het verbod van last is volgens Schutgens geen staatkundige fictie maar het vervult een nuttige functie. Achterliggende gedacht bij Schutgens is het belang dat hij aan machtenscheiding toekent,
en de zorg dat zonder verbod van last politieke partijen deze machtenscheiding en de daarmee verbonden checks and balances ongedaan zouden
kunnen maken. Tegelijkertijd onderkent ook Schutgens wel dat afstemming tussen individuele standpunten en coördinatie van politiek handelen en stemgedrag noodzakelijk zijn voor een effectief overheidsbeleid en
een efficiënte wijze van besluitvorming. Schutgens noemt in zijn bijdrage
een aantal punten die door rechtsvergelijkend onderzoek verhelderd
zouden kunnen worden (niet alleen het royement, maar ook afdrachtsverplichtingen, de mogelijkheid van terugroeping en de mogelijkheid van zetelroof zijn zulke punten), en de lezer begint dan ook met een zeker extra
nieuwsgierigheid aan het rechtsvergelijkende deel van deze bundel.
Het rechtsvergelijkende deel van de bundel bestaat uit bijdragen over
Duitsland (Derk Bunschoten), België (Sarah Lambrechts) en het Verenigd
Koninkrijk (Gert Jan Geertjes en Luc Verhey). De bijdragen hebben een
sterk uiteenlopend karakter. Bunschoten geeft een zeer leesbaar en voorbeeldig helder overzicht van de positie van politieke partijen in het Duitse
constitutionele recht, Lambrechts spitst haar bijdrage toe op de verschillende procedures en rechterlijke uitspraken inzake het verbieden van politieke organisaties (inclusief de kwesties rond het Vlaams Blok / Vlaams
Belang), en Geertjes en Verhey schetsen het belang van wetgeving inzake
financiering van politieke partijen, conventies inzake verschillende onderdelen van het politiek systeem en de eventuele samenhang met interne
partijregels. Deze laatste bijdrage vertoont de minste verwantschap met
de problematiek die in de rest van het boek aan de orde is. Niet alleen vanwege de relatief grote aandacht voor conventies (ook die waarbij de rol van
politieke partijen niet aan de orde is), maar ook vanwege het feit dat de
discussie over de Recall of MPs Act 2015 geheel buiten beschouwing
blijft, terwijl de auteurs wel de stelling betrekken dat ‘parlementsleden
niet gedwongen kunnen worden hun parlementszetel tussentijds op te
geven’ (p. 275). Ook de eigenaardigheden van het Britse tweekamerstelsel
lijken voor de auteurs relatief onbelangrijk te zijn. Zo komt bijvoorbeeld
de rol van de 179 Crossbenchers – niet partijgebonden leden – in het
Hogerhuis (dat zijn er 179 van de 822 leden) niet in beeld, of de rol van de
26 bisschoppen (Lords Spiritual) die in het Hogerhuis een niet-partijpolitieke bijdrage leveren, of de voor de verhouding tussen de meerderheidspartij en de oppositie belangrijke Salisbury convention, die zegt dat het
House of Lords een beleidsvoornemen dat in het verkiezingsprogramma
61
62
BOEKEN
JANUARI 2016 TV CR
van de regeringspartij aan de orde is geweest en waarover de kiezers
geacht worden zich te hebben uitgesproken, niet zal blokkeren.
De thema’s die in de rest van de bundel min of meer systematisch worden
besproken komen op deze manier al met al nog niet helemaal rechtsvergelijkend uit de verf. Onder erkenning dat het nu eenmaal lastig is om in
kort bestek tot een rechtsvergelijkend overzicht te komen dat zowel recht
doet aan de specifieke contexten als aan de thematische ordening die uit
de rode draad van het boek voortvloeit, past hier toch de kanttekening dat
hier een uitdaging ligt voor verder onderzoek. Ook Broeksteeg en
Tinnevelt erkennen dit in hun concluderende hoofdstuk (p. 293-306) op
p. 301. Zij merken daarbij op dat ook een analyse van de jurisprudentie
van het EHRM buiten de boot van deze bundel heeft moeten vallen. De
agenda voor een vervolgdeel ligt daarmee al goeddeels klaar, zo lijkt het.
Verschillende onderwerpen uit deze bundel zouden daarin verder kunnen
worden uitgediept, zoals de verhouding tussen empirisch onderzoek naar
politieke partijen en de staatsrechtelijke aandacht ervoor, de vraag of er alternatieven voor de partijendemocratie denkbaar zijn in het licht van de
tanende belangstelling voor lidmaatschap van politieke partijen: moeten
we in het licht van het staatsrechtelijk gelijkheidsbeginsel gaan denken
aan andere benoemingsprocedures en -eisen, aanvulling met vormen van
directe democratie of consultatieve mechanismen (stadgesprekken, burgerjury’s etc.)? De ‘brugfunctie’ van politieke partijen komt in deze
bundel veelvuldig ter sprake, maar de vraag naar de legitimiteit van die
brugfunctie verdient in het licht van de maatschappelijke ontwikkelingen
verdere verdieping. Daarbij past ook aandacht voor de veranderingen in
het lokaal bestuur, en de daarmee veranderde verhoudingen tussen de
landelijke en de lokale partijen: is dit een onomkeerbaar verschijnsel, of
wijst het – als een overgangsverschijnsel – op een zoeken naar nieuwe
vormen van politieke organisatie? Ook de positie van Europese politieke
partijen (in de Verordening betreffende de status en financiering van politieke partijen die per 2017 in werking treedt), en de consequenties daarvan voor Nederland, zou in die toekomstige onderzoeksagenda passen.
In het concluderende hoofdstuk geven Broeksteeg en Tinnevelt ook een
voorzet voor de beantwoording van twee van hun centrale onderzoeksvragen (p. 305-306). De vraag of er een kloof bestaat tussen de positie van politieke partijen in het politieke landschap en hun regeling in het recht beantwoorden zij met een voorzichtig ‘ja’, en de vraag of de Grondwet een
onrealistisch beeld van de staatsinrichting schetst door de politieke partijen niet te noemen beantwoorden zij – voorzichtig – met de stelling dat regulering van politieke partijen in de Grondwet ‘betrekkelijk zinloos’ is (p.
305). Dit motiveren zij mede met de stelling dat regulering waarschijnlijk
een predominante rol voor de rechter met zich zou meebrengen, maar of
TV CR JANUARI 2016
BOEKEN
dat zo zou zijn en of het een probleem zou zijn lijkt eerder een punt dat in
een volgende bundel nog eens goed zou moeten worden bekeken.
63