[PAREUR]
advertisement
EUROPEES PARLEMENT 1999 2004 Commissie milieubeheer, volksgezondheid en consumentenbeleid VOORLOPIGE VERSIE 23 juni 2000 ONTWERPADVIES van de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en consumentenbeleid aan de Commissie juridische zaken en interne markt inzake het Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid (COM(2000) 66 - C5-0140/2000) Rapporteur voor advies: Mihail Papayannakis PA\413245NL.doc NL PE 290.139 NL PE 290.139 NL 2/8 PA\413245NL.doc PROCEDUREVERLOOP De Commissie milieubeheer, volksgezondheid en consumentenbeleid benoemde op haar vergadering van 21 januari 1999 Mihail Papayannakis tot rapporteur voor advies. De commissie behandelde het ontwerpadvies op haar vergadering(en) van .... Op dezelfde/laatstgenoemde vergadering hechtte zij met ... stemmen voor en ... tegen bij ... onthouding(en)/met algemene stemmen haar goedkeuring aan de hierna volgende conclusies. Bij de stemming waren aanwezig: ... (voorzitter/waarnemend voorzitter), ... (ondervoorzitter), ... (rapporteur), ... (verving ...), ... (verving ... overeenkomstig artikel 153, lid 2 van het Reglement), ... en .... PA\413245NL.doc 3/8 PE 290.139 NL BEKNOPTE MOTIVERING Inleiding In het Witboek wordt de structuur uiteengezet voor een toekomstige Europese milieuaansprakelijkheidsregeling die gericht is op de invoering van het beginsel dat de vervuiler betaalt. De voorgestelde regeling heeft niet alleen betrekking op schade aan personen en goederen en de verontreiniging van terreinen, maar ook op schade die aan de natuur wordt toegebracht, en vooral aan die natuurlijke hulpbronnen die vanuit een oogpunt van behoud van de biologische diversiteit in de Gemeenschap van belang zijn. Milieuaansprakelijkheid moet garanderen dat degene die schade toebrengt aan het milieu, de schade herstelt. Aansprakelijkheid voor aan de natuur toegebrachte schade is een voorwaarde om bij economische actoren een gevoel van verantwoordelijkheid te kweken voor de eventueel negatieve gevolgen van hun handelen voor het milieu. Recente ongevallen, zoals dat met de "Erika" of de ramp waardoor een deel van het natuurreservaat Costa Donana werd verwoest, tonen de noodzaak van milieuaansprakelijkheid aan. De rapporteur voor advies is ingenomen met de voorbereidingen in de Commissie voor een wetgevingsvoorstel betreffende milieuaansprakelijkheid. Veel vitale elementen van een doeltreffende milieuaansprakelijkheidsregeling zijn echter nog te zwak ontwikkeld: strikte aansprakelijkheid voor schade aan de biodiversiteit, een ruime werkingssfeer van de richtlijn, dekking van de schade, toegang tot de rechtbank voor het publiek, de verlichting van de bewijslast of verzekerbaarheid, dienen nog verder te worden uitgewerkt. Toepassingsgebied van de aansprakelijkheid In het Witboek wordt gekozen voor een beperkt toepassingsgebied van de aansprakelijkheid wat betreft de handelingen en het soort schade die in de regeling zijn opgenomen. Dit kan slechts beschouwd worden als uitgangspunt en het toepassingsgebied dient te worden uitgebreid zodat milieuaansprakelijkheid op doeltreffende wijze kan worden ingevoerd. Wat activiteiten betreft, geldt strikte aansprakelijkheid alleen voor terreinen waarop de Europese milieuwetgeving al van toepassing is. Het gevaar bestaat dat activiteiten die nog niet onder milieuwetgeving vallen, van aansprakelijkheid uitgesloten blijven. Dit geldt in het algemeen voor kleine industriële installaties en vele, ongereguleerde, maar in aanleg gevaarlijke chemicaliën. Deze lacune moet worden gedicht door middel van een clausule die de tot dusverre niet-geklassificeerde activiteiten omvat. Ten aanzien van het type schade is het toepassingsgebied gerelateerd aan de bestaande natuurbeschermingswetgeving (vogelrichtlijn, habitatrichtlijn, kaderrichtlijn water). Deze aanpak kan slechts beschouwd worden als een uitgangspunt, van waaruit de reikwijdte moet worden uitgebreid naar andere gebieden van de natuur die niet worden beschermd door specifieke richtlijnen. Wat betreft schade aan biodiversiteit geldt de voorgestelde aansprakelijkheidsregeling alleen voor "significante schade" aan de biodiversiteit. De vaagheid van het voorstel biedt PE 290.139 NL 4/8 PA\413245NL.doc mogelijkheden tot het instellen van een drempel, wat de toepasbaarheid van het systeem ernstig zou beperken. De definitie moet dan ook worden aangescherpt. Soorten aansprakelijkheid In het Witboek wordt een systeem van strikte aansprakelijkheid voorgesteld wanneer de schade veroorzaakt wordt door een schadelijke activiteit die wordt gereguleerd door EGwetgeving op het terrein van het milieu. Dit heeft betrekking op traditionele schade, verontreinigde locaties en schade aan de biodiversiteit. Voor aansprakelijkheid betreffende niet-gevaarlijke activiteiten die schade toebrengen aan de biodiversiteit is echter schuld vereist van de persoon die de desbetreffende activiteit onderneemt. In dit geval is het strikte aansprakelijkheidssysteem niet van toepassing. Een aantal soorten schade wordt tegenwoordig echter niet veroorzaakt door gevaarlijke activiteiten (vooral in de landbouwsector). Strikte aansprakelijkheid voor alle activiteiten die schade toebrengen aan de biodiversiteit zou derhalve een doeltreffend instrument zijn voor integratie van het milieubeleid, waardoor een impuls ontstaat voor een verantwoordelijker gedrag dat verder gaat dan de geldende milieubeschermingsnormen. Omvang van de schade In het Witboek worden een kosten/baten- en redelijkheidstoets voorgesteld voor de vaststelling van de omvang van de schade en de verplichting tot herstel. Deze benadering kan een gevaar vormen voor een doeltreffende aansprakelijkheidsregeling in gevallen van aanzienlijke schade. Het zou leiden tot een plafond voor de kostprijs voor herstel, en de internalisering ondermijnen. Kosten/baten- en redelijkheidstoetsen kunnen dus alleen worden toegepast om een keuze mogelijk te maken tussen de alternatieven van herstel en compensatie. Verweermiddelen Volgens het Witboek kunnen alleen algemeen aanvaarde verweermiddelen worden geaccepteerd, zoals overmacht, bijdrage tot de schade door of toestemming van de eisende partij en betrokkenheid van een derde partij. Het is van belang het aantal en de soort van de eventuele verweermiddelen te beperken. Verweermiddelen als het ontwikkelingsrisico of een verweermiddel dat betrekking heeft op het feit dat de schade is veroorzaakt door activiteiten waarvoor een vergunning bestond, mogen niet worden toegestaan. Zij komen doorgaans niet voor in de nationale milieuaansprakelijkheidsregelingen en betekenen een aantasting van het voorzorgsbeginsel als één van de basisprincipes van het milieubeleid in de Verdragen. De bewijslast De omkering of de verlichting van de bewijslast dient beschouwd te worden als één van de kernbeginselen van milieuaansprakelijkheid. Het schept een machtsevenwicht tussen de eiser en de vervuiler, aangezien de eerste meestal niet over het vermogen en de hulpbronnen beschikt om het oorzakelijk verband aan te tonen tussen een bepaalde activiteit en de ontstane PA\413245NL.doc 5/8 PE 290.139 NL schade. In het Witboek is er wel vagelijk sprake van een aansprakelijkheidsregeling die "zou moeten voorzien in een of andere vorm van verlichting van de traditionele bewijslast, maar dat moet in een later stadium nader worden gepreciseerd". Dit gebrek aan doortastendheid kan de doeltreffende toepassing van de regeling in gevaar brengen. De rapporteur voor advies verzoekt de Commissie met een voorstel voor een richtlijn te komen met de duidelijke intentie de bewijslast te verlichten. Dit is in overeenstemming met het werkdocument van april 1998 waarin de Commissie als volgt stelling nam: In een eerste fase dient de eiser bewijzen te overleggen van de schade en van de herkomst ervan alsmede de elementen voor te leggen waaruit het oorzakelijk verband tussen beide kan worden geconcludeerd; slaagt hij hierin dan dient er sprake te zijn van een onweerlegbaar rechtsvermoeden dat de activiteit de schade heeft veroorzaakt. De verweerder moet dan aannemelijk kunnen maken dat hij de schade niet heeft veroorzaakt. Toegang tot de rechter Volgens het Witboek draagt in de eerste plaats de overheid de verantwoordelijkheid om op te treden indien schade aan het milieu is of dreigt te worden toegebracht. Dit omvat ook de toegang tot de rechter. Belangengroepen van burgers moeten echter het recht hebben om subsidiair op te treden, dat wil zeggen indien de overheid in het geheel niet optreedt of niet naar behoren optreedt. In vergelijking met de rechtstreekse toegang tot de rechter voor belangengroepen van burgers, heeft deze twee-fasenbenadering het nadeel van een tijdrovende rechtsgang die kan leiden tot verdere schade aan het milieu. Voorts kan zij niet worden toegepast in gevallen waarin de overheid de oorzaak is van de milieuschade en het publieke belang in het milieu rechtstreeks moet worden behartigd door niet-gouvernementele belangengroepen van burgers. Rechtstreekse toegang tot de rechter voor deze groepen zou dus in overeenstemming zijn met het verdrag van Aarhus inzake toegang tot informatie, inspraak voor de bevolking in het besluitvormingsproces en toegang tot de rechter in milieuzaken. Financiële zekerheid Verzekerbaarheid is volgens het Witboek één van de manieren om financiële zekerheid te bieden en is daarom van belang bij het bereiken van de doelstellingen van een milieuaansprakelijkheidsregeling. Het stelt echter geen bindende eis van verzekering of andere vormen van financiële zekerheid voor, omdat het EG-stelsel geen verplichting tot financiële zekerheid mag opleggen. Het ontbreken van een verplichte verzekering betekent niet alleen dat het probleem van de herstelkosten die de financiële mogelijkheden van de vervuiler te boven gaan, blijft bestaan, maar is ook in tegenspraak met de aanpak van het Witboek een limiet te stellen aan de aansprakelijkheid voor het toebrengen van schade aan de natuur, om de ontwikkeling van een verzekeringsmarkt te stimuleren. PE 290.139 NL 6/8 PA\413245NL.doc Het valt te betreuren dat het Witboek geen verdere suggesties bevat inzake financiële zekerheid. Het voorkomen van afwenteling van aansprakelijkheid De Commissie is zich bewust van het probleem dat grote ondernemingen aansprakelijkheid kunnen omzeilen door risicovolle activiteiten van de moedermaatschappij naar kleinere dochterondernemingen over te brengen. In het voorstel zou dit probleem moeten worden aangepakt in die zin dat de lidstaten verplicht worden bepalingen in te voeren die een dergelijke afwenteling van de aansprakelijkheid voorkomen. Een mogelijkheid is het beginsel dat in de Britse wetgeving bestaat ("piercing the corporate veil") om het slachtoffer de mogelijkheid te bieden een rechtszaak aan te spannen tegen de moedermaatschappij van het bedrijf dat de schade heeft veroorzaakt. De financiële verantwoordelijkheid van de moedermaatschappij voor de aansprakelijkheid van de dochter en eventueel de persoonlijke verantwoordelijkheid van de leiding van de moedermaatschappij moeten worden gewaarborgd. CONCLUSIES De Commissie milieubeheer, volksgezondheid en consumentenbeleid doet een beroep op de Commissie juridische zaken en interne markt, in haar hoedanigheid van commissie ten principale, de onderstaande punten in haar ontwerpresolutie op te nemen: 1. Toepassingsgebied van de aansprakelijkheid voor activiteiten: Het toepassingsgebied van de milieuaansprakelijkheidsregeling moet worden uitgebreid tot activiteiten die niet in de bestaande EG-wetgeving zijn opgenomen, noch in toekomstige wetgeving zullen worden opgenomen; 2. Toepassingsgebied van de aansprakelijkheid voor schade: De milieuaansprakelijkheidsregeling zou moeten gelden voor alle soorten schade aan het milieu indien wettelijke bescherming door Unie of lidstaat voorhanden is; 3. "Significante schade": Het begrip "significante schade" aan de biodiversiteit moet worden aangescherpt zodat een ruime toepassing van de aansprakelijkheidsregeling mogelijk wordt; 4. Traditionele schade: Het is van belang dat een regeling van strikte milieuaansprakelijkheid ook schade aan personen en goederen omvat (traditionele schade zoals gezondheidsschade), indien deze veroorzaakt wordt door gevaarlijke of in aanleg gevaarlijke activiteiten, die door EG-milieuwetgeving worden gereguleerd; 5. Vormen van aansprakelijkheid: Strikte aansprakelijkheid dient niet alleen te gelden voor gevaarlijke activiteiten die zijn opgenomen in EU-wetgeving, maar voor alle activiteiten die schade aan de biodiversiteit veroorzaken; 6. Omvang van de schade: Kosten/batenanalyses en redelijkheidstoetsen zouden niet moeten worden gebruikt voor de vaststelling van de omvang van de schade, waardoor een plafond aan PA\413245NL.doc 7/8 PE 290.139 NL de te vergoeden schade zou worden gesteld. Zij zouden alleen moeten worden gebruikt voor het maken van een keuze tussen herstel en compensatie; 7. Verweermiddelen: Het aantal en de aard van eventuele verweermiddelen dient te worden beperkt. Vooral verweermiddelen als het ontwikkelingsrisico of schade veroorzaakt door activiteiten waarvoor een vergunning was verleend, dienen niet te worden toegestaan, aangezien ze het voorzorgsbeginsel uithollen; 8. Bewijslast: De bewijslast voor de eiser dient te worden verlicht. Het zou voldoende moeten zijn dat de eiser in een eerste fase de schade en de oorzaak ervan aantoont, alsmede de aannemelijkheid van het oorzakelijk verband tussen beide; vervolgens moet de verweerder het vermoeden dat zijn activiteit de schade heeft veroorzaakt, weerleggen; 9. Toegang tot de rechter: In plaats van het twee-fasenmodel waarin de overheid als eerste toegang tot de rechter heeft, dienen belangengroepen die het openbaar belang in milieuzaken verdedigen rechtstreeks toegang tot de rechter te hebben; er dienen criteria te worden opgesteld voor een definitie voor dergelijke groepen die een ad hoc- dan wel een institutioneel karakter kunnen hebben; 10. Financiële zekerheid: Een stelsel van financiële zekerheid moet een onderdeel vormen van de aansprakelijkheidsregeling, met inbegrip van een verplichte verzekering; 11. Het voorkomen van afwenteling van aansprakelijkheid: Lidstaten zouden verplicht moeten worden bepalingen in te voeren ter voorkoming van het omzeilen van aansprakelijkheid, in de trant van de Britse wetgeving ("piercing the corporate veil"). De Commissie dient op de hoogte te worden gesteld van de genomen maatregelen; 12. Hoofdelijke aansprakelijkheid: Er dient een helder concept te worden voorgelegd van hoofdelijke aansprakelijkheid in gevallen waarbij diverse partijen betrokken zijn. PE 290.139 NL 8/8 PA\413245NL.doc
