Het vergeten belang van de ABC-eilanden. Terug naar Aves

Het vergeten belang van de ABC-eilanden
Terug naar Aves-eiland
Menno Langeveld
Op 31 maart 1978 sloot het Koninkrijk der Nederlanden een maritiem grensverdrag met
Venezuela. Drie dagen eerder had dit laatste land al een soortgelijk verdrag gesloten met de
Verenigde Staten en in 1983 zou ook Frankrijk nog volgen. De totstandkoming van een
maritiem afbakeningsverdrag blijft vaak in raadselen gehuld en laat zich in sommige gevallen
eerder vergelijken met een goocheltruc; het resultaat is verrassend en voor omstanders
moeilijk te verklaren. Dit gold zeker voor de drie bovenstaande verdragen. Het meest
verrassende resultaat hiervan was het volledig laten meewegen van het nietige Aves-eiland
in de maritieme afbakening, terwijl internationale wetgeving daar weinig aanleiding toe gaf.
Voor een aantal omliggende onafhankelijke eilandstaten betekent dit dat hun
onderhandelingspositie voor een maritiem grensverdrag met Venezuela in belangrijke mate
is verzwakt. Twintig jaar later zijn deze landen nog meer verbijsterd over deze truc dan
destijds. Wat zij toen echter achterwege lieten, hebben zij onlangs alsnog gedaan:
protesteren bij de betrokken regeringen in Den Haag, Parijs en Washington. Die lijken
vooralsnog om een antwoord verlegen te zitten.
Aves-eiland
Op de bijgevoegde kaart is het Aves-eiland makkelijk herkenbaar. Daardoor lijkt het eiland
groter dan het daadwerkelijk is. Op veel kaarten van het Caribisch gebied is het beter op zijn
waarde geschat door het niet weer te geven. Het eiland is immers maar 580 meter lang, 150
meter breed en op zijn hoogste punt drie meter boven de zeespiegel. Aves-eiland is in zijn
geheel een natuurreservaat en wordt vooral bewoond door vogels (aves = vogels) en een
aantal biologen om die te bestuderen. Het algemene beheer is in handen van de
Venezolaanse marine. Voor meer informatie over het eiland heeft de marine zelfs een deel
van haar Internet-site aan Aves-eiland gewijd.
Ondanks de geografische onbeduidendheid werd Aves-eiland bijna anderhalve eeuw
geleden plotseling opgenomen in een machtsspel tussen de Verenigde Staten, Frankrijk,
Venezuela en Nederland. Guano was de belangrijkste reden voor deze belangstelling. Deze
organische meststof, afkomstig van versteende uitwerpselen en lijken van zeevogels, werd
vanaf 1840 een veelgevraagd product en kwam in ruime mate voor op Caribische eilanden
als het Aves-eiland. Om deze reden bezetten troepen van Venezuela in 1854 het eiland.
Voor het Koninkrijk was dit een hard gelag. Zij had namelijk de Zr MS Lynx op een geheime
missie naar het eiland gestuurd. Die moest echter constateren dat het te laat was. Ook de
Verenigde Staten waren onaangenaam verrast. Twee jaar later, in 1856, riepen zij de ‘Guano
Islands Act’ uit. In deze verklaring werd gesteld dat elk onbewoond eiland dat niet onder de
erkende rechtsmacht van een ander land viel, zou worden beschouwd als onderdeel van de
Verenigde Staten indien een Amerikaanse particulier dit zou claimen. Aan deze uitdrukkelijke
uitnodiging voor zakelijke initiatieven werd snel gehoor gegeven. Amerikaanse expedities
gingen driftig op zoek naar onbewoonde eilanden met voldoende guano. Ook het Aveseiland werd enkele malen aangedaan. Een van die expedities probeerde het zelfs een
nieuwe naam te geven: Shelton Island. Desalniettemin bleef het eiland Venezolaans. Dit
werd met de Verenigde Staten in 1859 in een overeenkomst vastgelegd. Ook Nederland had
een claim op het Aves-eiland gelegd, maar moest in 1865 eveneens het onderspit delven. In
een arbitragezaak tussen het Koninkrijk en Venezuela werd het eiland aan het laatste land
toegewezen. Naderhand heeft - voor zover bekend - geen land meer geprobeerd het Aveseiland van de Venezolanen af te pakken. Zeker toen de guano minder van belang werd,
raakte het eiland hoe langer hoe meer in de vergetelheid. Eind jaren zeventig van deze eeuw
zou het echter opnieuw een interessante rol gaan spelen. Ditmaal was er geen onenigheid
over dit eiland. Op het moment dat er behoefte ontstond aan nieuwe grenzen op zee tussen
1
de Verenigde Staten, Frankrijk, Venezuela en Nederland, was eerder sprake van een
opvallende eensgezindheid over de positie van het Aves-eiland.
Het Recht-van-de-zee-verdrag van de VN
Toen begin jaren zeventig de onderhandelingen werden gestart over een nieuw Recht-vande-zee-verdrag van de Verenigde Naties, werd al snel duidelijk dat op dit gebied grote
veranderingen voor de deur stonden. Een van de belangrijkste wijzigingen kwam als gevolg
van de eis van een aantal landen om een bredere territoriale zee te mogen instellen. Tot dan
toe was de breedte van de territoriale wateren veelal drie of zes zeemijl. Deze bescheiden
breedte was vooral ingegeven door het gedachtegoed van Hugo de Groot (het mare
liberum). Dit gaat er vanuit dat staten zo min mogelijk rechtsmacht over de zee dienen uit te
oefenen ten einde de vrije handel niet te belemmeren. Sinds het einde van de 17e eeuw had
het mare liberum de overhand gehad over het mare clausum; het beginsel dat juist wel de
rechtsmacht van staten over de zee voorstaat. Er van uitgaande dat een extreme eis bij
onderhandelingen tot een gunstig resultaat kan leiden, eisten een aantal landen een
territoriale zee van maar liefst 200 zeemijl op. Het spreekt voor zich dat de traditioneel
maritieme naties hiervan niet gecharmeerd waren. Het uiteindelijke compromis zou
uiteindelijk voorgoed afrekenen met het erfgoed van Hugo de Groot. In de Exclusieve
Economische Zone (EEZ), zoals het compromis in het in 1982 ondertekende Recht-van-dezee-verdrag is gaan heten, heeft de kuststaat de exclusieve jurisdictie over alle economische
activiteiten. Op zee moet men dan uiteraard vooral denken aan olie, gas en visserij.
Maritieme afbakening
Een nieuwe maritieme zone vereist in veel gevallen ook nieuwe grenzen op zee. Zoals in de
inleiding al is gesteld, is de totstandkoming van maritieme grensverdragen in veel gevallen
complex van karakter en achteraf niet altijd even duidelijk verklaarbaar. Het internationaal
recht kent wel een aantal regels voor de bepaling van grenzen op zee. Aangezien de
interpretatie van die regels nog wel eens wil verschillen en ook de omstandigheden nergens
gelijk zijn, is een uniforme aanpak vrijwel uitgesloten. Zeker als grenzen worden vastgesteld
op basis van wat de betrokken partijen rechtvaardig vinden. Daarnaast moet voor ogen
worden gehouden dat men onderling af mag spreken wat men wil; de inhoud van het verdrag
is immers alleen van toepassing op hen en niet op andere staten (res inter alios acta).
Het Aves-eiland lijkt in eerste instantie een duidelijk voorbeeld van een regeling waarin
betrokken partijen afwijken van het internationaal recht, maar dit volgens het res inter alios
acta andere staten niet schaadt. In het Recht-van-de-zee-verdrag is uitdrukkelijk gesteld dat
rotsen (en andere bodemverheffingen op zee) die niet geschikt zijn voor menselijke
bewoning of in staat zijn een eigen economisch leven te garanderen, geen recht hebben op
een EEZ of een continentaal plateau. Men kan eindeloos discussiëren of het Aves-eiland hier
wel of niet onder valt. Venezuela kan zich daarbij beroepen op de guano van weleer en de
aanwezigheid van natuurvorsers en militairen; daar tegenover kan gesteld worden dat de
laatste tijd een tendens merkbaar is om dit soort eilanden te onthouden van het recht op een
eigen EEZ. Zo stellen Valencia, Van Dyke en Ludwig in Sharing the Resources of the South
China Sea dat de Spratly-eilanden geen recht hebben op een EEZ of een continentaal
plateau, en heeft vorig jaar de Britse regering besloten het zeer omstreden eiland Rockall
ook niet mee te laten wegen in de grensafbakening. In 1978 was men nog niet zover.
Conclusies
Ondanks het res inter alias acta kan toch moeilijk worden gedaan alsof dit verdrag niet
gesloten is. Omliggende eilandstaten zullen, als zij hun grenzen met Venezuela vast willen
stellen, dan ook te maken krijgen met een zeer sterke onderhandelingspositie van hun
tegenpartij. Die heeft immers al ruimere grenzen verkregen rond het Aves-eiland, en kan in
werkelijkheid natuurlijk niet doen alsof dat geen enkele invloed heeft op de grenzen met
2
andere staten. Het is daarom vanzelfsprekend dat zij tegen deze praktijk protesteren.
Onbegrijpelijk is het alleen dat zij dit pas in 1997 hebben gedaan en niet veel eerder.
Waarom Nederland, zo vaak voorstander van strikte interpretatie van internationale
wetgeving, haar medewerking aan deze gang van zaken heeft verleend is vooralsnog
onduidelijk. Een reden zou kunnen zijn dat Recht-van-de-zee-verdrag pas in 1982 zou
worden ondertekend. Het is echter uitgesloten dat Nederland in 1978 niet bekend was met
de inhoud van het verdrag uit 1982. De onderhandelingen hierover waren toen al in een
vergevorderd stadium. Meer voor de hand ligt dat Nederland op basis van economische
en/of bondgenootschappelijke belangen het Aves-eiland meer belang toe hechtte dan het
verdient. Die economisch belangen zouden kunnen liggen in de package-deal met
Venezuela, waardoor bepaalde zeedelen met olie-potentieel in de buurt van Aruba aan het
Koninkrijk zijn toebedeeld. Bondgenootschappelijke belangen kunnen een rol spelen doordat
Amerika alles wat boven de zeespiegel uitsteekt en van henzelf is een EEZ toekent. Voor dit
beleid zagen de Verenigde Staten waarschijnlijk graag de medewerking van Nederland.
Mr. drs. M.R. Langeveld is jurist en geograaf. Hij is als docent internationaal recht en recht van
de zee verbonden aan het Koninklijk Instituut voor de Marine te Den Helder. Hij schreef dit
stuk, dat een vervolg is op een artikel dat in Atlantisch Perspectief 1996 nr. 4 verscheen, op
persoonlijke titel.
3