Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten

Economische
Ontwikkelingen en
Vooruitzichten
juni 2013 / nr. 5
De Nederlandsche Bank
E conomische Ontwikkelingen
en Vooruitzichten
juni 2013 , nr. 5
© 2013 De Nederlandsche Bank NV
Oplage: 1800
Afsluitdatum: 6 juni 2013
Iedere openbaarmaking en verveelvoudiging voor educatieve en niet-commerciële
doeleinden is toegestaan, mits met bronvermelding.
Westeinde 1, 1017 ZN Amsterdam - Postbus 98, 1000 AB Amsterdam,
Telefoon (020) 524 91 11 – Telefax (020) 524 25 00
www.dnb.nl
Inhoud
Samenvatting 4
1 De Nederlandse economie in 2013-2015 5
2 De binnenlandse conjunctuur 12
Box 1 De economische impuls van de versobering van het Witteveenkader 14
Box 2 Economische gevolgen van een lagere hypotheekrente 16
3 De overheidsfinanciën nader beschouwd 18
Box 3 Het structurele begrotingssaldo 20
3
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
Samenvatting
De Nederlandse economie zit in zwaar weer. Naar verwachting krimpt het bruto
binnenlands product (bbp) dit jaar met 0,8%. Hoewel deze krimp voortvloeit uit
de recessie in de tweede helft van vorig jaar, is de conjuncturele neergang in termen
van besteedbaar inkomen vooral dit jaar voelbaar. Het reëel beschikbaar inkomen
van huishoudens daalt dit jaar naar verwachting met 3,8%, na vorig jaar ook al met
ruim 3% te zijn afgenomen. Bij het doorbijten van deze ‘zure appel’ ontsparen huishoudens uitzonderlijk veel om zo hun bestedingen nog enigszins op peil te houden.
Onder invloed van een gunstigere internationale economische ontwikkeling
groeit het bbp, bij ongewijzigd budgettair beleid, in 2014 met 0,5%. Daarna trekt
de economische groei verder aan, tot 1,1% in 2015. Van een stevig conjunctureel
herstel is voorlopig geen sprake. Zowel huishoudens, banken, pensioenfondsen als
de overheid pogen hun verslechterde financiële balansen te repareren. Hoewel dit
op zichzelf onvermijdelijk is, raakt het de binnenlandse bestedingen, waardoor de
economie veel moeite heeft om uit de laagconjunctuur te komen. Gedurende de
gehele ramingsperiode produceert de Nederlandse economie jaarlijks 3 tot 3,5%
onder het niveau dat normaal gesproken haalbaar is. De werkgelegenheid krimpt in
2013 relatief fors. Mede hierdoor loopt de werkloosheid scherp op en bereikt deze
halverwege volgend jaar het hoogste punt met 7,2% van de beroepsbevolking.
Volgens de huidige raming wordt de doelstelling om in 2014 het begrotingstekort
terug te brengen tot onder de 3% bbp niet gehaald. Het geraamde EMU-tekort loopt
op, van 3,5% in 2013 tot 3,9% bbp in 2014. Ook het structurele begrotingstekort, dat
het feitelijke begrotingstekort corrigeert voor incidentele en conjuncturele vertekeningen, verslechtert in 2014. Onder invloed van de aantrekkende economische
ontwikkeling neemt het geraamde EMU-tekort in 2015 af tot 3,4% bbp.
4
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
1 De Nederlandse economie in 2013-2015
2013, het jaar van de ‘zure appel’
De Nederlandse economie zit in zwaar weer. Nadat in 2012 het bruto binnenlands
product (bbp) met 1% kromp door een recessie in de tweede helft van het jaar,
krimpt het productievolume in 2013 wederom, nu met 0,8%. De huidige recessie
komt qua lengte overeen met de recessie in 2008-2009, maar is qua diepgang aanzienlijk milder. Het reëel beschikbaar inkomen van huishoudens daalt in de huidige
recessie echter veel sterker dan in de vorige. Met een daling van 3,8% is dit vooral
in 2013 voelbaar. Bij het doorbijten van deze ‘zure appel’ ontsparen huishoudens
uitzonderlijk veel om zo hun bestedingen nog enigszins op peil te houden. Na
een stabilisatie van het bbp in de loop van 2013 wordt gedurende 2014 en 2015 een
gematigde, langzaam aantrekkende groei voorzien. Onder invloed van een aantrekkende internationale economische ontwikkeling groeit het bbp in 2014 met 0,5%.
Daarna trekt de economische groei verder aan tot 1,1% in 2015. Desondanks ligt het
reële bbp-niveau aan het einde van de ramingsperiode nog altijd ruim 1% onder het
niveau van vlak voor het uitbreken van de kredietcrisis (zie Grafiek 1). De werkloosheid loopt scherp op en bereikt naar verwachting met 7,2% van de beroepsbevolking
halverwege volgend jaar het hoogste punt.
In slow motion uit de recessie
De Nederlandse economie heeft na de kredietcrisis veel moeite om uit de laag­
conjunctuur te komen. Zo ligt het bbp in 2013 en 2014 nog steeds ruimschoots
onder het niveau dat normaal gesproken haalbaar is. De output gap van -3,5% neemt
daarna maar heel geleidelijk af, zolang er geen sprake is van inhaalgroei. Die komt
Grafiek 1 BBP-groei Nederland
2008 = 100 en procentuele mutaties
110
6
BBP-groei,
schaal rechts
100
4
Niveau BBP
(volume)
90
2
80
0
70
-2
60
90
95
00
05
10
15
-4
Bron: CBS en DNB.
5
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
Tabel 1 Kerngegevens raming Nederlandse economie
Procentuele mutaties, tenzij anders vermeld
2012
2013
2014
2015
-1,0
-1,4
-0,2
-3,1
-9,6
3,3
0,2
7,1
3,1
-0,8
-2,0
-0,4
-6,8
-9,7
2,7
1,6
3,8
0,2
0,5
-1,8
0,6
2,2
-3,1
4,3
2,9
5,8
3,6
1,1
0,0
-0,1
4,2
-2,0
5,6
3,4
8,0
5,5
1,6
1,2
2,0
2,5
2,8
1,7
0,7
0,2
0,0
2,7
1,8
2,0
1,0
1,5
1,6
1,7
0,9
0,4
0,9
1,5
Arbeidsmarkt
Werkgelegenheid (personen, groei)
Arbeidsaanbod (personen, groei)
Werkloosheid (personen x 1000)
Werkloosheid (% beroepsbevolking)
-0,1
0,8
468
5,3
-1,2
0,4
607
6,7
-0,5
0,0
651
7,2
0,6
0,2
618
6,8
Collectieve sector
EMU-saldo (% bbp)
EMU-schuld (% bbp)
-4,1
71,2
-3,5
73,8
-3,9
75,3
-3,4
76,1
8,2
8,7
10,0
12,2
0,9
2,2
-0,6
4,6
0,6
1,9
1,28
4,4
112,0
-7,2
1,2
1,9
-0,6
4,8
0,2
1,8
1,31
-0,5
105,5
-5,6
4,5
2,6
1,1
5,4
0,3
2,1
1,31
1,1
100,0
0,5
5,7
3,0
Volume bestedingen en productie
Bruto binnenlands product
Particuliere consumptie
Overheidsbestedingen
Bedrijfsinvesteringen
Woninginvesteringen
Uitvoer goederen en diensten
waarvan binnenslands geproduceerd
waarvan wederuitvoer
Invoer goederen en diensten
Lonen en prijzen
Contractloon bedrijven
Loonsom per werknemer bedrijven
Arbeidskosten per eenheid product
Prijs binnenslands geproduceerde uitvoer
Geharmoniseerde consumentenprijsindex
Overig
Lopende rekening (% bbp)
Internationale uitgangspunten
Volume relevante wereldhandel
Volume bbp VS
Eurogebied
Opkomende economieën
Korte rente eurogebied (%)
Lange rente Nederland (%)
Eurokoers (USD)
Concurrentenprijs
Olieprijs (UK Brent in USD per vat)
Grondstoffenprijzen exclusief energie (USD)
Bron: DNB en ECB.
6
5,5
0,5
2,4
1,31
1,4
96,2
5,2
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
Grafiek 2 Bronnen van bbp-groei Nederland
Procentuele mutaties en procentpunten
4
Uitvoer
2
Voorraadvorming incl.
statistisch verschil
Investeringen in
woningen
0
Bedrijfsinvesteringen
-2
Overheidsbestedingen
-4
-6
Particuliere consumptie
05
07
09
11
13
15
BBP
Toelichting: Netto bijdragen aan bbp-groei, waarbij de finale en gecumuleerde intermediaire invoer in mindering zijn gebracht
op de bijbehorende afzetcategorieën.
Bron: CBS en DNB.
aanzienlijk trager dan gebruikelijk op gang, wat samenhangt met het financiële
karakter van de huidige crisis. Normaal gesproken begint het economische herstel
met een groeiversnelling van de uitvoer en trekken grofweg één tot anderhalf jaar
daarna achtereenvolgens de bedrijfsinvesteringen en de particuliere consumptie
aan. In 2010 herstelde de uitvoer weliswaar sterk, maar de binnenlandse bestedingen
namen het stokje vervolgens niet over. Integendeel, het noodzakelijke balansherstel
van huishoudens, banken, pensioenfondsen en de overheid zette de binnenlandse
bestedingen in 2012 stevig onder druk. In combinatie met een opnieuw tegenvallende wereldhandel raakte de Nederlandse economie in de tweede helft van vorig
jaar in recessie, de tweede in vier jaar tijd.
Dichotomie blijft kenmerk van economische ontwikkeling
Tabel 1 presenteert de kerngegevens van de Nederlandse economie voor 2013-2015.1
Hoewel de economie in 2013 nauwelijks minder krimpt dan in 2012, ziet de ontwikkeling van het bbp binnen het jaar er beduidend gunstiger uit. De kleine kwartaalop-kwartaal krimp in de eerste helft van dit jaar wordt in de raming gevolgd door
groei in de tweede helft. Net als in 2012 krimpen in 2013 vrijwel alle binnenlandse
bestedingscategorieën substantieel. De totale bijdrage aan de economische groei
van de ontwikkeling van de particuliere consumptie, bedrijfsinvesteringen, woning­
investeringen, overheidsbestedingen en de voorraadvorming is in 2013 -1,6%-punt.
De dichotomie in de Nederlandse economie, waarbij de binnenlandse bestedingscomponenten de economische groei drukken en de uitvoer een positieve groei­
bijdrage levert, komt in 2012 en 2013 nadrukkelijk tot uiting (zie Grafiek 2). De positieve groeibijdrage van de uitvoer was in 2012 overigens uitzonderlijk laag, omdat de
binnenslands geproduceerde uitvoer – waaraan per euro veel meer wordt verdiend
dan aan wederuitvoer – in dat jaar nauwelijks toenam.
1 De aannames omtrent de ontwikkelingen van de relevante wereldhandel, wisselkoersen, internationale
grondstoffenprijzen en rentes zijn vastgesteld door de ECB in overleg met deskundigen van de nationale
centrale banken. De aannames zijn gebaseerd op informatie die op 21 mei beschikbaar was.
7
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
In de raming voor 2014 en 2015 is de dichotomie wat minder geprononceerd, omdat
dan de bedrijfsinvesteringen weer groeien vanwege herstel van productiegroei en
winstgevendheid. De bijdrage van de binnenlandse bestedingscategorieën aan de
bbp-groei blijft in 2014 en 2015 per saldo nog negatief, maar met een gemiddelde
omvang van -0,7%-punt per jaar wordt de economische groei er minder door gedrukt
dan in de twee voorafgaande jaren. De groeiversnelling in 2015 komt grotendeels
voor rekening van de uitvoer; zowel de binnenslands geproduceerde uitvoer als de
wederuitvoer profiteren dan van de naar verwachting aantrekkende internationale
economische ontwikkeling.
Internationale groeivooruitzichten verbeteren, maar neerwaartse risico’s blijven
Gegeven haar open karakter is de ontwikkeling van de Nederlandse economie
sterk afhankelijk van de internationale economische ontwikkeling. Aangezien
Nederlandse bedrijven hun uitvoer vooral in het eurogebied afzetten, heeft de
aanhoudende recessie in Europa een sterk drukkend effect op de voor Nederland
relevante wereldhandel. Die groeide in 2012 met slechts 0,9%. Dit historisch gezien
uitzonderlijk lage groeicijfer komt naar verwachting in 2013 nauwelijks hoger uit,
gegeven de Europese schuldencrisis en het daarmee samenhangende noodzakelijke
balansherstel van huishoudens en overheden. Daarna kan de wereldhandelsgroei
naar verwachting aantrekken naar 4,6% in 2014 en 5,6% in 2015. Sinds medio 2012,
toen het Outright Monetary Transactions (OMT) programma werd aangekondigd,
waarbij de ECB onder condities ongelimiteerd staatspapier kan opkopen, en tot de
oprichting van een Europese bankenunie werd besloten, zijn de financiële markten
robuuster geworden. Tevens zijn de rentes in vooral perifere landen substantieel
gedaald en de aandelenkoersen wereldwijd gestegen. Daarnaast is er wereldwijd
minder zorg over de zogenoemde staartrisico’s, zoals een eventueel uiteenvallend
eurogebied, het Amerikaanse begrotingsravijn en een harde landing in China.
Deze gunstigere wereldwijde groeivooruitzichten zijn echter nog steeds omgeven
met neerwaartse risico’s. Het blijft mogelijk dat de Europese schuldencrisis weer
oplaait. Ook kan het sentiment op de financiële markten omslaan, bijvoorbeeld
bij hernieuwde twijfel over de overheidsfinanciën in landen met hoge schulden.
Daarnaast vormen geopolitieke risico’s een opwaarts risico voor de olieprijs. Het
is nog moeilijk in te schatten in welke mate dat kan worden gedempt door de
schaliegasrevolutie in de VS.
Herstel is complex door noodzakelijk balansherstel …
Zowel huishoudens, banken, pensioenfondsen als de overheid in Nederland pogen
hun verslechterde financiële balansen te repareren. Hoewel dit op zichzelf een
onvermijdelijke correctie is op eerdere overmatige schuldopbouw, raakt het de binnenlandse bestedingen. Dit effect wordt versterkt door het gelijktijdige karakter
van de aanpassingen. Zo remt bijvoorbeeld het afbouwen van schulden door huishoudens de particuliere consumptie, resulterend in minder belastinginkomsten en
meer werkloosheidsuitgaven. Dit zet de noodzakelijke verbetering van de overheidsfinanciën onder druk. Tegelijkertijd zijn financiële instellingen door het vereiste
balansherstel minder geneigd tot kredietverlening, wat eveneens de bestedingen
remt. Voor huishoudens is het juist lastig om af te lossen op hun schulden in een
situatie waarin het beschikbaar inkomen onder druk staat als gevolg van onder meer
hogere belastingen en pensioenpremies.
… bij huishoudens …
Niettemin is in de ontwikkeling van de huishoudschuld (in procenten van het
beschikbaar inkomen) na de kredietcrisis een duidelijke kentering waar te nemen (zie
8
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
Grafiek 3 Huishoudschuld en overwaarde
Procenten beschikbaar inkomen respectievelijk miljarden euro
Huishoudschuld
Overwaarde woningen huishoudens
300
1500
250
1000
200
500
150
0
100
-500
50
0
95
00
05
10
15
Hypotheekschuld
Overige verplichtingen
-1000
95
00
Huizenvermogen
Overwaarde
05
10
15
Hypotheekschuld
Bron: CBS en DNB.
Grafiek 3, links). Aan de onhoudbare situatie van jarenlang sterk stijgende schuldquotes van huishoudens kwam in 2010 een einde. Dat de schuldquote sindsdien vrij
constant is gebleven, hangt vooral samen met de stagnerende woningmarkt. Het
aantal starters is flink gedaald, waardoor de groei van de nieuwe hypotheekschuld
is vertraagd. Daarnaast zijn er aanwijzingen dat huishoudens met toereikende
liquide buffers steeds vaker overgaan tot balansverkorting. Doordat het rendement
op spaargeld laag is, wordt het aantrekkelijker om die buffers ten dele in te zetten
voor een verlaging van de hypotheekschuld. In de raming is aangenomen dat huis­
houdens de komende jaren enkele miljarden per jaar extra aflossen. Mede hierdoor
is er bij huishoudens in termen van de gemiddelde loan-to-income ratio sprake van
schuldafbouw; de schuldquote ligt in 2015 onder het niveau van 2009. De lagere loanto-income ratio betekent overigens niet automatisch dat de balans van Nederlandse
huishoudens in dezelfde mate robuuster wordt. De voortgaande huizenprijsdaling
leidt immers tot verdere vermogensverliezen, waardoor naar verwachting de overwaarde op woningen in 2015 grofweg EUR 300 mld lager ligt dan vlak voor de
kredietcrisis (zie Grafiek 3, rechts).
Het geschetste totaalbeeld voor Nederlandse huishoudens is in positieve zin
vertekend, omdat er geen rekening mee wordt gehouden dat de hypotheek van
steeds meer huishoudens ‘onder water’ staat. Bij elkaar bedraagt hun onderwaarde
circa EUR 65 mld, oftewel 10% van de totale hypotheekschuld. Het onderwaarde­
probleem blijft beperkt tot een specifieke generatie huizenbezitters. De kwetsbare
groep bestaat vooral uit huishoudens die de afgelopen tien jaar zijn ingestapt, in de
tussentijd weinig hebben afgelost, slechts beperkte tegoeden hebben opgebouwd in
de kapitaalverzekering en geringe liquide buffers hebben.
… bij pensioenfondsen en banken …
De lage rente en het gematigde rendement op beleggingen sinds de kredietcrisis
hebben de gemiddelde dekkingsgraad van pensioenfondsen flink aangetast en in
sommige gevallen zelfs in de gevarenzone gebracht. In het kader van de herstelplannen zijn de pensioenuitkeringen in 2012 en 2013 met gemiddeld 0,1 respectievelijk 0,9% gekort. In de raming is ook voor 2014 rekening gehouden met een korting
op de pensioenuitkeringen. Om de dekkingsgraad te verhogen, zijn daarnaast de
9
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
pensioenpremies verhoogd. Door de versobering van het Witteveenkader komt
hieraan in 2015 een einde (zie Box 1 in Hoofdstuk 2).
Ook banken dienen hun financiële balansen te versterken, teneinde te kunnen voldoen aan de gewenste en (krachtens Bazel III) vereiste liquiditeits- en kapitaaleisen.
Naast winstinhoudingen en verkoop van activa gebeurt dit door minder scheutig te
zijn met kredietverlening aan gezinnen en bedrijven. Hoewel onvermijdelijk vanuit
langetermijnperspectief, heeft het geringere kredietaanbod op korte termijn een
weerslag op de huizenprijs, het aantal woningtransacties en de bedrijfs- en woninginvesteringen.
… en de overheid
Ook bij de overheid is balansherstel onontkoombaar, onder meer om de schuldontwikkeling te beheersen. Door de conjuncturele tegenwind loopt het geraamde
begrotingstekort van de overheid in 2014 op tot 3,9% van het bbp. Daarbij is geen
rekening gehouden met het compenseren van overschrijdingen van de uitgavenkaders in 2013, aangezien bij het afsluiten van deze raming nog niet bekend was hoe
dat vorm gaat krijgen. Rekening houdend met het in april gesloten Sociaal Akkoord
is ook het eerder aangekondigde pakket met consolidatiemaatregelen voor de begroting van 2014 ter grootte van EUR 4,3 mld niet in de raming verwerkt.
Werkloosheid loopt sterk op en piekt in 2014
Naar verwachting daalt de werkgelegenheid in 2013 met circa 100.000 personen,
oftewel 1,2%. Voornamelijk als gevolg van het krimpende productievolume verdwijnen dit jaar in het bedrijfsleven ongeveer 85.000 banen, terwijl bij de overheid
door consolidatiemaatregelen het aantal banen met circa 15.000 afneemt. In de
eerste jaren na de kredietcrisis ontwikkelde de werkgelegenheid in bedrijven zich
relatief gunstig vergeleken met de terugvallende productie. Werkgevers ‘hamsterden’ arbeid, uitgaande van een tijdelijke productiekrimp en rekening houdend met
een gunstige financiële positie en aanhoudende krapte op de arbeidsmarkt. In eerste
instantie werden vooral flexibele arbeidscontracten beëindigd om het arbeidsvolume enigszins aan het lagere productievolume aan te passen. Nu in veel bedrijven de
productie voor langere tijd lager ligt dan voor de kredietcrisis en de winstgevendheid
Grafiek 4 Arbeidsmarkt en inflatie
Procenten beroepsbevolking en procentuele mutaties jaar op jaar
Contractlonen en inflatie
Arbeidsmarkt
3
10
4
2
8
3
1
6
2
0
4
1
-1
2
0
0
-1
-2
05
07
09
11
13
15
Werkloosheidspercentage, schaal rechts
Werkgelegenheid (personen)
Arbeidsaanbod (personen)
Bron: CBS, DNB en Eurostat.
10
05
07
09
11
13
Contractlonen bedrijven
Inflatie
15
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
is afgenomen, gaan bedrijven ertoe over de werkgelegenheid verder in te krimpen.
Daarbij worden in toenemende mate ook vaste banen geschrapt. Het dreigende en
feitelijke verlies van vaste banen heeft geleid tot extra arbeidsaanbod van partners
die zich voorheen niet op de arbeidsmarkt begaven.
De combinatie van krimpende werkgelegenheid en extra arbeidsaanbod heeft
eind 2012 en begin 2013 gezorgd voor een versnelling in de werkloosheidsstijging.
Gemiddeld is dit jaar 6,7% van de beroepsbevolking werkloos, ruim 1,4%-punt meer
dan in 2012 (zie Grafiek 4, links). De laatste keer dat de werkloosheid in één jaar zo
sterk opliep is dertig jaar geleden, in 1983. Verwacht wordt dat medio 2014 de werkloosheid piekt op 7,2% en daarna geleidelijk afneemt als gevolg van toenemende
werkgelegenheid en een lagere groei van het arbeidsaanbod, doordat potentiële
aanbieders op de arbeidsmarkt - ontmoedigd door de geringe kans op succes - niet
langer op zoek gaan naar een baan.
Inflatie valt scherp terug
Ondanks de grote negatieve output gap blijft de inflatie met 2,7% in 2013 nog hoog.
Dit wordt veroorzaakt door hogere tarieven van de indirecte belastingen, zoals de
btw en de assurantiebelasting, die de inflatie in 2013 met 1%-punt opstuwen. In
2012 en 2014 is dit effect met 0,2%-punt aanzienlijk geringer. Hiervoor gecorrigeerd
neemt het inflatietempo tijdens de ramingsperiode af, wat gelet op de conjuncturele
situatie ook verwacht zou mogen worden. In de raming duikt de inflatie in oktober
2013, een jaar na de verhoging van het btw-tarief, onder de 2% en bedraagt in 2014
en 2015 circa 1,5% (zie Grafiek 4, rechts).
11
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
2 De binnenlandse conjunctuur
Consument trapt hard op de rem
Nadat de particuliere consumptie in 2011 en 2012 met gemiddeld 1,2% per jaar
afnam, trapt de consument in 2013 en 2014 nog harder op de rem. Dit jaar daalt
de particuliere consumptie naar verwachting met 2,0% en komend jaar nog eens
met 1,8%. Voor 2015 wordt een nulgroei geraamd. In de periode 2011-2014 zou het
consumptievolume daarmee in totaal met ruim 6% krimpen, wat zich in de naoorlogse geschiedenis in geen enkele andere periode heeft voorgedaan. In de afgelopen zes decennia is het zelfs niet gebeurd dat de particuliere consumptie drie
jaar achtereen afnam, laat staan vier jaar.
De belangrijkste oorzaak van de ongunstige consumptieontwikkeling is gelegen in
de daling van het reëel beschikbaar inkomen van huishoudens. Nadat dit inkomen
in de periode 2008-2011 al vier jaar achtereen was gekrompen, in totaal met 1,6%,
kregen huishoudens in 2012 te maken met een verdere daling van gemiddeld 3,2%.
Voor 2013 wordt mede door de dalende werkgelegenheid en een forse vermindering
van het overig inkomen een nog grotere daling van het reëel beschikbaar inkomen
voorzien, van 3,8% (zie Grafiek 5). Omdat huishoudens hun consumptie geleidelijk en niet volledig aan de inkomensontwikkeling aanpassen, blijft de krimp
van de consumptie in 2012 en 2013 achter bij de inkomensachteruitgang. Door dit
‘gladstrijkgedrag’ van huishoudens daalt ook de consumptie in 2014 nog fors. Een
tweede belangrijke oorzaak van de consumptiedaling in de periode 2011-2014 is de
Grafiek 5 Reëel beschikbaar gezinsinkomen
Groei (procenten) en bijdragen (procentpunten)
15
Pensioenpremies
10
Directe belastingen en
overige sociale premies
Inflatie
5
Sociale uitkeringen (incl.
pensioenuitkeringen)
Overig primair inkomen
(netto)
0
Beloning van werknemers
-5
-10
Statistisch verschil
Reëel beschikbaar inkomen
00
05
10
15
Toelichting: De hoogte van elk gekleurd deel in een kolom geeft de bijdrage van een inkomenscomponent aan
de groei van het totaal. Inflatie is gebaseerd op de particuliere consumptiedeflator.
Bron: CBS en DNB.
12
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
afname van het huizenvermogen als gevolg van de dalende huizenprijs. Dit negatieve vermogenseffect heeft in de periode 2011-2014 een neerwaarts effect op de
consumptiegroei van gemiddeld 1%-punt per jaar en heeft naar verwachting in 2013
de sterkste invloed.
Einde aan daling van reëel beschikbaar inkomen komt in zicht
In 2014 neemt het reëel beschikbaar inkomen van huishoudens voor het eerst
sinds 2007 weer toe, naar verwachting met 0,9%. Naast een lagere inflatie en een
gun­stigere ontwikkeling van het overig inkomen wordt deze omslag vooral veroorzaakt door een hogere beloning van werknemers. Dit komt niet zozeer door hogere
contractlonen, die in de ramingsjaren stabiel met ongeveer 1,7% per jaar stijgen (zie
Grafiek 4, rechts), maar vooral door een verwacht herstel van het incidentele loon.
In 2015 wordt een forsere stijging van het reëel beschikbaar inkomen geraamd (2,8%),
vooral door de genoemde versobering van het Witteveenkader (zie Box 1). Omdat
huishoudens hun consumptieve bestedingen gladstrijken, blijft in 2014 en 2015 de
ontwikkeling van de consumptie achter bij die van het beschikbaar inkomen. De
individuele spaarquote, die sinds 2003 voortdurend negatief was, stijgt hierdoor
substantieel en zal in 2015 naar verwachting voor het eerst in vele jaren weer positief
zijn. Vanwege de lagere pensioenpremies staat daar evenwel een daling van de collectieve spaarquote tegenover (zie Grafiek 6).
Bedrijfsinvesteringen kruipen in 2014 uit het dal
De bedrijfsinvesteringen nemen dit jaar met bijna 7% af; nog sterker dan vorig jaar.
De krimpende productie en de weinig rooskleurige groeivooruitzichten op korte
termijn vormen hiervan de voornaamste oorzaak. Ook de lage bezettingsgraad in
de industrie, die sinds medio 2011 vrijwel onafgebroken is gedaald en in april 2013
gemiddeld slechts 75,6% bedroeg, geeft geen aanleiding tot het uitbreiden van de
productiecapaciteit. In 2014 is onder invloed van een gematigd productieherstel,
lagere kapitaalkosten (door een rentedaling) en een hogere winstgevendheid sprake
van een gematigd investeringsherstel, dat in 2015 doorzet.
Grafiek 6 Besparingen
Procenten beschikbaar inkomen¹
20
Individueel
Collectief
Totaal
15
10
5
0
-5
95
00
05
10
15
1. Inclusief correctie pensioenvoorziening.
Bron: CBS en DNB.
13
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
Box 1 De economische impuls van de versobering van het Witteveenkader
Onder de zogenoemde omkeerregel mogen in Nederland de pensioenpremies
fiscaal worden afgetrokken, terwijl de pensioenuitkeringen belast zijn. De overheid stelt een maximum aan de aftrek van pensioenpremies via het Witteveenkader. In het Regeerakkoord is afgesproken het maximale opbouwpercentage
te verlagen van 2,25 per jaar nu naar 1,75 in 2015. Dit percentage geldt voor
middel­loonregelingen. Per 2014 wordt het maximale opbouwpercentage al verlaagd naar 2,15. Daarnaast zal over inkomens boven EUR 100.000 niet langer
fiscaal vriendelijk pensioen kunnen worden opgebouwd.
In beginsel biedt een lagere pensioenopbouw ruimte voor lagere premies. Door
de voorgenomen versobering van het Witteveenkader valt ceteris paribus zo’n
EUR 9 mld aan premies vrij. Op dit moment is nog niet uitgekristalliseerd hoeveel de pensioenpremies (voor werknemers en werkgevers) daadwerkelijk d
­ alen
en in hoeverre de lagere arbeidskosten voor werkgevers worden gecompenseerd door hogere contractlonen. Wel is duidelijk dat deze maatregel een unieke
kans biedt om gelijktijdig de overheidsfinanciën en het besteedbaar in­komen
te verbeteren, zonder daarbij de prijsconcurrentiepositie te verslechteren. In de
raming is aangenomen dat een derde van de premieruimte binnen de fondsen
wordt aangewend voor verbetering van de pensioenregeling, of om de premie
op een kostendekkend niveau te brengen. Verbetering van de regeling is voor
sommige fondsen mogelijk door bijvoorbeeld de indexatieambitie te verhogen
naar loonindexatie. Daarnaast vervalt in 2015 de mogelijkheid voor pensioenfondsen om de pensioenpremie te dempen op basis van het verwachte rendement van het fonds. Voor sommige fondsen zal dit een stijging van de kostendekkende premie betekenen. De resterende premiedaling wordt in ­eerste aanleg
evenredig verdeeld over de werknemers- en werkgeverspremies. De loonruimte
die hierdoor ontstaat leidt vervolgens vertraagd tot hogere lonen.
Hoewel de versobering van het Witteveenkader in de raming via een hoger
beschikbaar inkomen reeds een positieve impuls aan de economie geeft, kan
deze impuls bij een andere invulling van de vrijvallende premieruimte groter uit­
pakken. Vanuit de gedachte dat zowel het werkgeversdeel als het werknemersdeel van pensioenpremies uitgesteld loon vormen, zou de vrijvallende premie
ook volledig kunnen worden teruggesluisd naar de werknemers. Een eerder gepubliceerd DNBulletin laat zien dat het consumptievolume dan na vier jaar 2,3%
hoger ligt en de economie als geheel 0,6% meer is gegroeid. Bij deze invulling is
het effect op het reëel beschikbaar inkomen en de consumptie in 2015 ongeveer
2½ maal zo groot als in de raming. Het begrotingstekort in 2015 valt bij deze
invulling 0,4% bbp lager uit.
De terughoudendheid van banken in de kredietverlening heeft gedurende de gehele
ramingsperiode een drukkend effect op de investeringen. Deze terughoudendheid
is niet alleen ingegeven door het streven van banken naar hogere liquiditeits- en
kapitaalratio’s, maar ook door de kwetsbaarheid van delen van het bedrijfsleven.
Gemiddeld gesproken heeft het Nederlandse bedrijfsleven vergeleken met andere
eurolanden weliswaar een sterke balans, maar de verschillen tussen bedrijven en
bedrijfstakken zijn groot. Het kleinbedrijf kent specifieke balansproblemen, vooral
in de bedrijfstakken die te kampen hebben met de zwakke binnenlandse vraag, zoals
de bouwnijverheid en de horeca. Bovendien zijn de balansen van het kleinbedrijf in
relatief sterke mate aangetast door de prijsdalingen van onroerend goed. Sinds begin
2008 noemen banken in enquêtes vrijwel steevast de toegenomen risicoperceptie
als belangrijkste reden voor de aanscherping van hun voorwaarden voor krediet­
14
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
Grafiek 7 Woningmarkt
Vierkwartaalsom in duizenden transacties en procentuele mutaties jaar op jaar
220
9
Huizenprijzen,
schaal rechts
200
6
Aantal verkochte
woningen
180
3
160
0
140
-3
120
-6
100
05
06
07
08
09
10
11
12
13
-9
Toelichting: 2013 K2: april 2013.
Bron: CBS en Kadaster.
verlening aan het midden- en kleinbedrijf. Bij het effect daarvan op de investeringen
speelt mee dat juist dit deel van het bedrijfsleven relatief sterk afhankelijk is van
bancair krediet als financieringsbron.
Woningmarkt in mineur
In april 2013 lag de huizenprijs bijna 20% lager dan de top in augustus 2008 en
bereikte daarmee hetzelfde niveau als in het voorjaar van 2003. Onder invloed van
de lagere groei van hypothecair krediet en de oplopende werkloosheid blijft de
huizenprijs naar verwachting nog enige tijd dalen, maar de omvang van de daling
neemt geleidelijk af. In de raming komt in de loop van 2015 een einde aan de
huizenprijsdalingen, naarmate de economische groei aantrekt en de werkloosheid
weer gaat afnemen. De reële hypotheekrente is historisch gezien betrekkelijk laag,
wat eraan bijdraagt dat de huizenprijs op dit moment niet sterker daalt. Vergeleken
met de ons omringende landen ligt de hypotheekrente echter op een relatief hoog
niveau. Box 2 gaat in op een economisch scenario waarin dat verschil geleidelijk
afneemt en de hypotheekrente op een lager niveau zou komen te liggen.
Het aantal woningtransacties ligt al geruime tijd op een laag niveau (zie Grafiek 7).
De investeringen in woningen worden naast het aantal woningtransacties en de
verbouw van woningen vooral bepaald door het aantal nieuwbouwwoningen. In
de raming is verondersteld dat gedurende de ramingsperiode het aantal verleende
bouwvergunningen op het uitzonderlijk lage niveau van 2012 blijft liggen. Voor
het tweede jaar op rij dalen de investeringen in woningen in 2013 met bijna 10% en
bedragen dan nog slechts 65% van het niveau van vlak voor de kredietcrisis. In 2014
en 2015 nemen de woninginvesteringen naar verwachting verder af, maar in een
beduidend lager tempo.
15
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
Box 2 Economische gevolgen van een lagere hypotheekrente
De hypotheekrente in Nederland ligt sinds medio 2008 hoger dan in de ons omringende landen (zie Grafiek 8, links). Dit is vooral terug te voeren op de afhankelijkheid onder banken van marktfinanciering, gebrekkige concurrentie onder
hypotheekaanbieders en in mindere mate op de verzwaarde kapitaaleisen voor
banken. Sinds het uitbreken van de crisis is stabiele marktfinanciering geringer
beschikbaar en duurder, waardoor Nederlandse banken met relatief hoge spaarrentes de meer stabielere spaartegoeden als financieringsbron willen aantrekken (zie Grafiek 8, rechts).
Momenteel worden op verzoek van het kabinet de mogelijkheden geïnventariseerd om de financieringskosten van banken te kunnen drukken. Een veelgenoemde mogelijkheid is dat pensioenfondsen als stabiele lange-termijn­
investeerders meer in hypotheken beleggen. Dit zou moeten leiden tot lagere
financieringskosten en daarmee ook tot lagere hypotheekrentes. Bij een lagere
hypotheekrente dalen de maandlasten voor huizenkopers. Hierdoor neemt de
betaalbaarheid van huizen en het aantal woningtransacties toe.
Deze box laat een economisch scenario zien waarin door een daling van de
­financieringskosten en een toename van de concurrentie de hypotheekrente
in Nederland abrupt daalt naar het gemiddelde van de Belgische en Duitse
­hypotheekrente, met ingang van het derde kwartaal van 2013. Hierbij is aange­
nomen dat banken, andere hypotheekverstrekkers en nieuwe (buitenlandse)
hypotheekaanbieders volledig aan de toegenomen vraag kunnen voldoen.
­
­Verder is aangenomen dat de spaarrente minder abrupt daalt dan de hypotheekrente, omdat lange-termijninvesteerders slechts geleidelijk meer in hypotheken
gaan beleggen en banken hun spaartegoeden als stabiele financieringsbron
­willen behouden.
Tabel 2 geeft de uitkomsten van dit scenario weer. De bbp-groei valt in 2014 en
2015 respectievelijk 0,1% en 0,2% hoger uit. Dit wordt vooral gedreven door een
toename van de consumptie en woninginvesteringen. De woninginvesteringen
Grafiek 8 Rente
Procenten
Spaarrente
Hypotheekrente
6
6
5
5
4
4
3
3
2
2
1
1
0
03
05
Nederland
07
09
België
11
13
Duitsland
0
03
05
Nederland
07
09
België
Toelichting: Hypotheekrente: woninghypotheken nieuwe contracten; spaarrente: opneembare deposito’s.
Bron: ECB en DNB.
16
11
13
Duitsland
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
Tabel 2 Gevolgen van een lagere hypotheekrente
Procentuele mutaties, tenzij anders vermeld
2013 Verschil
met
raming
2014 Verschil
met
raming
2015 Verschil
met
raming
Bruto binnenlands product
Particuliere consumptie
Woninginvesteringen
-0,7
-2,0
-8,7
(0,1)
(0,0)
(1,0)
0,6
-1,5
0,9
(0,1)
(0,3)
(4,2)
1,3
0,4
2,8
(0,2)
(0,4)
(4,8)
Reëel beschikbaar inkomen
-3,8
(0,0)
0,9
(0,0)
3,0
(0,2)
Prijzen bestaande koopwoningen
Afgegeven bouwvergunningen (x 1000)
-5,7
32,5
(0,3)
(1,5)
-1,0
40,0
(2,4)
(9,0)
6,7
(0,0)
7,2
(0,0)
6,7
(-0,1)
-3,4
(0,1)
-3,8
(0,1)
-3,1
(0,3)
Werkloosheid (% beroepsbevolking)
EMU-saldo (% bbp)
1,8 (2,3)
50,0 (19,0)
Bron: DNB.
behelzen zowel nieuwbouw als her- en verbouw, evenals de transactiekosten
van bestaande woningen (notarissen, overdrachtsbelasting, etc.). De daling van
de rentelasten wordt in 2013 en 2014 volledig gecompenseerd door de daling
van rentebaten, omdat hypotheekrentes doorgaans langer vaststaan dan spaarrentes. Hierdoor neemt het reëel beschikbaar inkomen pas in 2015 toe. Door de
lagere rente en toegenomen woningtransacties zullen de woningprijzen hoger
uitvallen dan in de raming. De lagere hypotheekrente stimuleert tevens het aantal geplande nieuwbouwprojecten, waardoor de woninginvesteringen nog verder toenemen. Ten slotte daalt de werkloosheid in 2015 en verbeteren de overheidsfinanciën vanwege de gunstigere economische ontwikkeling en de lagere
hypotheekrenteaftrek.
17
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
3 De overheidsfinanciën nader beschouwd
Na daling in 2013 loopt begrotingstekort bij ongewijzigd beleid in 2014 weer op
Onder invloed van de consolidatiemaatregelen door de overheid neemt dit jaar
het begrotingstekort naar verwachting af met 0,6% bbp en komt uit op 3,5% bbp.2
De afname van het tekort is echter beduidend geringer dan het totale pakket aan
tekortreducerende maatregelen. Hiervoor zijn twee oorzaken aan te wijzen. Aller­
eerst krimpt de economie, waardoor belastinginkomsten lager liggen en uit­gaven
aan ­bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen toenemen. Daarnaast is de samen­
stelling van de economische ontwikkeling, waarbij de binnenlandse bestedingen
krimpen en alleen de export groeit, vanuit het perspectief van de overheids­financiën ­on­gunstig. Een euro toegevoegde waarde in de export levert minder
belasting­inkomsten op dan een euro toegevoegde waarde aan binnenlandse bestedingen.
Eind mei liet de Europese Commissie weten dat Nederland tot 2014 uitstel krijgt om
het tekort terug te brengen tot onder de 3% bbp. Volgens de huidige raming wordt
die doelstelling bij ongewijzigd beleid niet gehaald; het verwachte begrotingstekort
loopt op tot 3,9% bpp (zie tabel 3). Dit komt onder meer door de stijgende werkloosheidsuitkeringen. Daarnaast groeien de zorguitgaven harder dan het bbp, dalen
de gasbaten en ontwikkelen de btw-opbrengsten zich ongunstig, met name door
tegenvallende gezinsconsumptie en minder investeringen in woningen. Bovendien
is in het Begrotingsakkoord 2013 afgesproken om een deel van de opbrengsten van
de btw-verhoging in 2014 naar gezinnen terug te sluizen. Tot slot zijn er nog diverse
eenmalige factoren die het feitelijke EMU-saldo beïnvloeden, zoals de opbrengst
van de 4G-veiling, de nationalisatie van SNS en een extra dividend van DNB. Per
saldo leiden deze eenmalige factoren tot een verbetering van het EMU-saldo in
Tabel 3 Kerngegevens overheid
Procenten bbp
2012
2013
2014
2015
Collectieve uitgaven
Collectieve lasten
Overige inkomsten
50,4
38,9
7,4
50,3
39,5
7,3
50,5
39,4
7,2
49,9
39,4
7,1
Primair saldo
EMU-saldo
Structureel saldo (EC-methode)
-2,2
-4,1
-2,7
-1,5
-3,5
-1,9
-2,0
-3,9
-2,6
-1,5
-3,4
-2,3
EMU-schuld
71,2
73,8
75,3
76,1
Bron: DNB.
2 Het begrotingstekort is 0,2% bbp hoger dan in de Voorjaarsnota 2013. Dit wordt veroorzaakt door een
minder gunstige onderliggend economisch beeld en doordat in de raming geen rekening is gehouden met
de in de Voorjaarsnota aangekondigde maatregel om de prijsbijstelling van de collectieve uitgaven niet uit
te keren.
18
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
zowel 2013 als 2014 met circa 0,2% bbp. Voor 2015 is het positieve effect daarvan
wat kleiner. In dat jaar is de economische ontwikkeling echter gunstiger, zodat het
begrotingstekort naar verwachting tot 3,4% bbp daalt. Daarbij wordt er bezuinigd
op de awbz, worden uitgaven aan kindregelingen per saldo beperkt en leidt de
versobering van het Witteveenkader tot extra inkomstenbelasting.
Schuldquote blijft oplopen
De overheidsschuld ligt in 2015 met 76,1% bbp naar verwachting bijna 4% bbp hoger
dan in 2012. Deze toename is het gevolg van de aanhoudende begrotings­tekorten.
De nominale bbp-groei is relatief laag maar wel positief en remt daarmee de oploop
van de schuldquote enigszins. Daarnaast spelen diverse incidentele factoren een
rol, zoals de bijdrages aan het kapitaal van het Europese noodfonds (ESM) en de
nationalisatie van SNS. Tegenover deze schuldverhogende factoren staan schuldverlagende factoren, zoals de terugbetaling van staatssteun door ING en het schatkistbankieren van decentrale overheden. Die houden voortaan hun tegoeden aan bij
de centrale overheid, waarbij saldi tegen elkaar wegvallen, en de brutoschuld van de
overheid afneemt. Per saldo hebben deze incidentele factoren een opwaarts effect
op de schuld in 2013, maar beperken ze de toename in 2014 en 2015.
Ontwikkeling primair en structureel saldo
De Nederlandse overheid betaalt momenteel zowel in historisch als internationaal
perspectief een zeer lage rente. Beleggers zien Nederland als een safe haven, wat
gunstig is voor de rente die de overheid moet betalen op haar leningen. Uitgedrukt
als percentage van het bbp liggen de rentebetalingen dan ook lager dan voor het uitbreken van de kredietcrisis, terwijl de schuldquote duidelijk hoger ligt (zie Grafiek 9,
links). Het primaire saldo, het begrotingssaldo exclusief rentebetalingen, geeft een
indicatie van de overheidsfinanciën indien Nederland niet zou profiteren van zijn
status als safe haven. In 2013 bedraagt het primaire saldo naar verwachting -1,5% bbp.
De verslechtering van het primaire saldo in 2014 en de verbetering in 2015 bepalen
het verloop van het EMU-saldo. In de meeste eurolanden verbetert het primaire
saldo in 2014. Internationaal vergeleken zijn de primaire tekorten in Nederland
Grafiek 9 EMU-schuld, rente-uitgaven en primair saldo
Procenten bbp
Primair saldo overheid eurogebied
EMU-schuld en rente-uitgaven Nederland
90
7
80
6
70
5
60
4
50
3
40
2
30
70
80
90
00
10
1
4
2
0
-2
-4
EMU-schuld
Rente-uitgaven, schaal rechts
2013
2014
Toelichting: Rente-uitgaven gecorrigeerd voor rentevoordeel/nadeel swapcontracten.
Bron: CBS en Eurostat.
19
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
hoog (zie Grafiek 9, rechts). Dit onderstreept het belang van handhaving van de
status als safe haven.
Het feitelijke en het primaire saldo geven geen volledig beeld van hoe de overheidsfinanciën er vanuit een (middel)lange-termijnperspectief voor staan. Eenmalige
­factoren kunnen het feitelijke en het primaire tekort sterk beïnvloeden. Daarnaast
verstoort de stand van de conjunctuur het beeld. Het structurele begrotingssaldo
poogt het feitelijke begrotingssaldo voor deze twee factoren te schonen. Een beperking is echter dat de berekening van het structurele tekort met de nodige onzekerheid is omgeven (zie Box 3). Tussen 2010 en 2012 is het structurele tekort, berekend
volgens de methode van de Europese Commissie, met circa 1,4 % bbp afgenomen.
Ook dit jaar verbetert het structurele saldo volgens de raming aanzienlijk, maar in
2014 verslechtert het. Enerzijds reflecteert dit het feit dat dit jaar een grotere consolidatie-inspanning wordt geleverd dan komend jaar. Anderzijds groeit de economie
in 2014 iets harder dan potentieel, wat impliceert dat de conjuncturele correctie van
het feitelijk saldo wat kleiner wordt. In 2015 verbetert het structurele saldo licht.
Zowel het feitelijke als het structurele begrotingstekort neemt komend jaar toe. Dat
is onwenselijk, omdat hierdoor de overheidsschuld verder oploopt. Het geraamde
verloop van het feitelijke en structurele begrotingssaldo in 2014 voldoet bovendien niet aan de in mei afgegeven aanbevelingen van de Europese Commissie om
het buitensporige overheidstekort in Nederland te verhelpen. Extra consolidatie­
maatregelen zijn dan ook noodzakelijk.
Box 3 Het structurele begrotingssaldo
De ontwikkeling van het structurele saldo speelt een belangrijke rol in het oordeel van de Europese Commissie of een land in de Buitensporig-tekortprocedure
voldoende inspanning heeft geleverd om het begrotingstekort terug te dringen.
Het structurele saldo wordt als volgt berekend:
(1) Structureel saldo = feitelijk saldo -/- conjuncturele component -/- eenmalige
factoren
(2) Conjuncturele component = begrotingssensitiviteit * output gap
Cruciaal voor de berekening van de conjuncturele component – en dus voor het
structurele saldo – is de omvang van de output gap. De output gap is gelijk aan
het verschil tussen het feitelijke en het potentiële bbp-niveau, in procenten van
het potentiële bbp. Het potentiële bbp is het niveau van productie dat b
­ ereikt
én volgehouden kan worden gegeven de productiestructuur, de stand van de
technologie en de beschikbare productiefactoren. Ligt de feitelijke productie
boven de potentiële, dan is er sprake van hoogconjunctuur, en vice versa. De
geschatte omvang van de output gap is sterk afhankelijk van de berekening van
de potentiële groei. De Europese Commissie berekent de potentiële groei via
een productiefunctiebenadering. De groei volgt uit de (structurele) ontwikkeling
van het arbeidsaanbod, evenwichtswerkloosheid, kapitaalgoederenvoorraad en
technologische vooruitgang.
In de praktijk kent het structurele saldo als richtsnoer voor begrotingsbeleid
­diverse beperkingen. Een belangrijk beperking is dat de inschatting van het structurele saldo, zelfs achteraf, regelmatig wordt bijgesteld (zie Grafiek 10, links).
De oorzaak van deze bijstellingen ligt voor een belangrijk deel in een (achteraf)
bijgesteld oordeel over de conjuncturele situatie op basis van een andere inschatting van de potentiële productie. Over de gevolgen van de financiële crisis
20
Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten
op de potentiële groei in de diverse landen bestaat nog altijd veel onzekerheid.
Terugkijkend op 2007, blijkt dat in veel eurolanden de conjuncturele spanning
groter en de output gap dus positiever was dan eerder gedacht (zie Grafiek 10,
rechts). Dat betekent dat de conjuncturele component van het begrotingssaldo
aanvankelijk te laag en daarmee de stand van de overheidsfinanciën te roos­
kleurig werd ingeschat.
Daarnaast is het structurele saldo een geconstrueerde grootheid, die niet kan
worden waargenomen. De manier waarop het feitelijke saldo voor de conjunc­
tuur wordt gecorrigeerd, vergt subjectieve keuzes en is daardoor niet onomstre­
den. Zo kan de potentiële groei met behulp van een productiefunctie of simpel­
weg op de basis van filters worden bepaald. En in het geval van gebruik van een
filtermethode is het weer relevant hoe sterk gefilterd wordt en hoe de groei na
de ramingsperiode wordt ingeschat. Elk van de keuzes heeft uiteindelijk invloed
op de inschatting van het structurele saldo. Ook op dit moment is niet bekend
hoe groot het structurele saldo precies is en hoe het zich de komende jaren, al
dan niet na aanvullende consolidatiemaatregelen, zal ontwikkelen.
Praktisch gezien zitten er dus nogal wat haken en ogen aan het structurele saldo.
Daar komt bij dat het structurele saldo alleen niet alle informatie biedt die nodig
is voor een solide begrotingsbeleid. Zo zegt het structurele saldo niets over de
financieringsbehoefte van de overheid op korte termijn. Daarvoor is het feitelijke
tekort van belang, zeker in de huidige tijd, waarin markttoegang voor sommige
landen niet vanzelfsprekend is.
Kortom, een eenzijdige focus op de ontwikkeling van het structurele begrotings­
saldo is ongewenst. De berekening van het structurele saldo is met onzekerheid
omgeven en het cijfer verschaft niet alle beleidsrelevante informatie. Naast het
structurele saldo is en blijft het feitelijke begrotingstekort daarom onontbeerlijk
als anker voor het budgettaire beleid van de overheid.
Grafiek 10 Bijstellingen van structurele saldi en output gaps voor 2007
Procentpunten
Bijstelling inschatting structurele saldi
Bijstelling inschatting output gaps
-5
5
-4
4
-3
3
-2
2
-1
1
0
0
Toelichting: Bijstelling voor het jaar 2007 in de European Economic Spring Forecast 2008 en 2013.
Bron: Europese Commissie.
21