speech - Europa EU

SPEECH/00/260
Frits Bolkestein
Lid van de Europese Commissie verantwoordelijk voor Interne
Markt en Belastingzaken
"Bouwen aan een liberaal Europa in de
21ste eeuw"
Walter Eucken Institut
Freiburg, 10 Juli 2000
Dames en heren,
Het herrijzen van de Bondsrepubliek na 1945 uit de as van het door oorlog en
dictatuur verwoeste Duitsland is een van de grote economische en politieke
wonderen van de twintigste eeuw. Voor een deel is deze wonderbaarlijke
wederopstanding te danken geweest aan het bijzonder genie van een aantal
staatslieden die in de periode na 1945 gestalte hielpen geven aan een nieuw
Duitsland, een nieuw Europa en een nieuwe wereldorde, dit alles gebaseerd op
vreedzame samenwerking tussen oude vijanden en de heerschappij van het recht in
de internationale betrekkingen. Aan dit proces is namens Duitsland natuurlijk de
naam van Adenauer verbonden, maar het past hier ook de namen te noemen van
Truman, Acheson en Marshall, Churchill, De Gasperi, Schuman en Monnet. Samen
gaven deze wijze mannen gestalte aan de militaire, diplomatieke en sociaaleconomische architectuur van de naoorlogse vrije wereld. Het vrije deel van
Duitsland heeft van deze nieuwe samenwerkingsverbanden kunnen profiteren en
het lijdt geen twijfel dat de sociale en economische wederopbouw hierdoor een
belangrijke impuls kreeg.
Maar een zeker zo belangrijke factor in de verklaring van het naoorlogse Duitse
‘Wirtschaftswunder’ is het sociaal-economische beleid zoals dat in de jaren van
wederopbouw ontwikkeld werd. Ludwig Erhards programma van liberalisering,
waarmee hij gestalte gaf aan de zogeheten ‘Soziale Marktwirtschaft’, was voor een
niet onbelangrijke deel het product van het werk van een groep economen die
verbonden waren aan de Universiteit van Freiburg en die school hebben gemaakt
onder de naam ordoliberalen, genoemd naar het beroemde tijdschrift Ordo waarin
zij publiceerden. De belangrijkste van deze economen was Walter Eucken, de man
aan wie deze lezingencyclus is gewijd.
In het uit de nachtmerrie van de dictatuur ontwakende naoorlogse Duitsland was
het een eerste vereiste dat de nieuwe sociaal-economische orde niet het systeem
maar het vrije individu als uitgangspunt zou nemen. Een tweede belangrijke eis
was, dat deze nieuwe sociaal-economische orde aan het individu naast vrijheid ook
zekerheid en stabiliteit zou bieden. Het trauma van Weimar was immers in niet
onbelangrijke mate een gevolg van de economische en monetaire instabiliteit van
dat regime. Bonn moest geen Weimar worden.
Euckens ordoliberale model voldeed aan beide eisen. Een economische orde met
vrije mededinging was voor hem de optimale belichaming van de idee van de vrije
samenleving. Het was in zijn ogen evenwel noodzakelijk deze vrije marktorde te
beschermen door een aantal zekerheden in het systeem in te bouwen die
machtsmisbruik door dominante marktpartijen konden helpen voorkomen en
economische schokken konden helpen opvangen.
Het belangrijkste product van Euckens gedachtegoed is ontegenzeggelijk het
monetair beleid zoals dat bijna vijftig jaar lang is gevoerd door de Bundesbank. Het
anti-inflatie en –deflatie beleid was erop gericht oververhitting of recessie te
voorkomen. Dit consequent doorgevoerde beleid is een grote stabiliserende factor
gebleken in de economische politiek van het naoorlogse Duitsland. Hoe succesvol
dit in wezen ordoliberale beleid was, blijkt uit het feit dat de Deutschmark in het
onvrije deel van Duitsland en in de andere landen die onder het juk van de
communistische dictatuur gebogen gingen niet alleen als een symbool van vrijheid
maar ook als een standaard voor monetaire betrouwbaarheid gold.
2
Niet minder groot is de invloed geweest van Euckens denken op het
mededingingbeleid in Duitsland en later ook in Europa. Machtsconcentraties bij een
of meer dominante marktpartijen in de vorm van monopolies of kartels zouden vrije
toe- en uittreding in de markt kunnen belemmeren en de vrije prijsvorming kunnen
verstoren. Eucken besteedde veel intellectuele energie aan het nadenken over
mogelijke maatregelen ter voorkoming van dergelijke machtsconcentraties. De
actualiteit van zijn denken en de door hem aangedragen oplossingen blijken uit het
feit dat in het Europese mededingingsbeleid nog altijd wordt gewerkt met het door
hem ontwikkelde begrippenapparaat.
Euckens denken was duidelijk gebaseerd op de idee van een vrijemarkteconomie
met maximale vrijheden voor het individu. Maar deze voorkeur voor een
vrijemarkteconomie was geenszins een pleidooi voor een soort laissez faire
kapitalisme. Hij meende dat monopolie- en kartelvorming moest worden
tegengegaan omdat anders de vrijheid van het individu ernstig zou kunnen worden
ingeperkt. Daarnaast meende hij dat een beperkte mate van herverdeling en sociale
wetgeving noodzakelijk was om ieder individu een redelijke uitgangspositie te
geven. Bij dit alles meende hij evenwel dat de overheid uiterst terughoudend moest
zijn, omdat het primaat nadrukkelijk moest blijven liggen bij het vrije en
verantwoordelijke individu. Socialisme was een schrikbeeld voor Eucken, een
toonbeeld niet alleen van inefficiëntie maar ook en vooral van onvrijheid.
Er bestaat in Euckens denken geen tegenstelling tussen een vrije samenleving en
een sociaal rechtvaardige samenleving. Voor hem staat het een gelijk aan het
ander, zolang het uitgangspunt maar blijft de vrijheid en waardigheid van het
individu. Hij lijkt hiermee, als het ware al bij voorbaat, de critici van het liberalisme te
beantwoorden die in de jaren zestig en zeventig het liberale vrijheidsideaal zouden
aanvallen op basis van een vermeend gebrek aan ‘sociaal gezicht’. Euckens werk
laat wat dit betreft overtuigend zien dat socialisten en sociaal-democraten geen
monopolie op het gevoel hebben.
De zaak is nu wat een liberale beleidsmaker van vandaag mee kan nemen uit het
werk van Eucken in zijn denken over de bouw van het liberale Europa van morgen.
Een eerste vraag die wij daarbij natuurlijk moeten beantwoorden, is wat dat voor
orde zal zijn, dat Europa van morgen. In één variant wordt vooral aandacht gegeven
aan de institutionele uitwerking van dit idee. Het debat over de vraag of Europa een
federale of een intergouvernementele vorm moet krijgen, zoals dat recentelijk weer
gevoerd is naar aanleiding van een toespraak van uw minister van Buitenlandse
Zaken, Joschka Fischer, is hier een goed voorbeeld van. Bondsstaat of statenbond,
dat lijkt vooral de vraag te zijn.
Een alternatief vindt men in bijdragen als die van de Engelse schrijver en Duitslandkenner Timothy Garton Ash in een intelligent essay met de aansprekende titel ‘The
Case for Liberal Order’. In dit essay schetst de auteur zijn visie van een Europa
waarin geen sprake is van een duidelijke hegemonie. Hij spreekt niet over de
noodzaak van een as Berlijn-Parijs of misschien Madrid-Londen. Hij heeft het over
de noodzaak van een non-hegemonische orde zonder duidelijk machtscentrum. Het
betreft hier overigens geen quasi-anarchistisch idee, maar een pleidooi voor een
orde waarin de vrijheden van het individu centraal staan. Met een beroep op deze
vrijheden legitimeert Garton Ash de creatie van een systeem van Europees
privaatrecht en de incorporatie van het Europees Verdrag van de Rechten van de
Mens in het Unieverdrag.
3
Mensenrechten, burgerrechten en de rechten van minderheden dienen volgens
hem door middel van normstelling en -handhaving op Europees niveau te worden
gehandhaafd. Dit rechtvaardigt in zijn ogen zelfs de inmenging in de interne
aangelegenheden van een lidstaat door andere lidstaten.
Het zou te ver voeren hier op dit debat uitgebreid in te gaan. De vraag is of de twee
benaderingen op vruchtbare wijze met elkaar kunnen worden gecombineerd.
Timothy Garton Ash heeft volkomen gelijk wanneer hij stelt dat onze eerste prioriteit
zou moeten zijn de consolidatie van onze vrije samenleving. Over de afzonderlijke
elementen van zijn toekomstvisie kan men twisten, maar zoveel is duidelijk: het
Europa van de toekomst zal vrij zijn, of het zal niet zijn.
Maar of de door Garton Ash voorgestelde non-hegemonische orde hiervoor de
beste garantie biedt is een andere vraag. Natuurlijk moet worden voorkomen dat
één of meer grote lidstaten de Europese Unie voor eigen doeleinden gaat
gebruiken. In een non-hegemonisch scenario valt misbruik door grotere lidstaten
van hun overwegende positie nimmer uit te sluiten. Dat zou het recht van de
sterkste zijn, niet de voor een vrije samenleving onontbeerlijke heerschappij van het
recht. De vraag is evenwel of niet juist het door hem geschetste centrumloze
systeem een dergelijk uitbuiten van eigen voordeel waarschijnlijk maakt. Een
zekere mate van centrale coördinatie is noodzakelijk en lijkt ook beter in een
ordoliberale visie op de toekomst van Europa te passen. In de Europese Commissie
heeft de Unie een orgaan dat uitstekend voor de coördinatie van beleid en de
aggregatie van belangen zorg kan dragen. In ieder voorstel voor de toekomstige
institutionele vormgeving van de Unie zou zij in mijn ogen dan ook een centrale rol
toebedeeld moeten krijgen.
In een beschouwing over het Europa van de toekomst zal Euckens idee van vrijheid
in zekerheid dus centraal dienen te staan. In de Europese praktijk is dit vrijheidsidee
uitgewerkt in de Vier Vrijheden van de Interne Markt: het vrij verkeer van personen,
goederen, diensten en kapitaal. Het Europa van de toekomst zal een gebied zijn,
waarin meer dan 500 miljoen mensen vrij zullen zijn om te wonen, te werken en
handel te drijven waar zij dat willen. Dit is een experiment in vrijheid dat in de
geschiedenis geen paralellen kent. Hieraan te mogen meewerken is een voorrecht,
maar ook een enorme uitdaging.
Want dat er veel werk zal moeten worden verricht om deze vrijheden in zekerheden
te verankeren is een ding dat zeker is. De Europese Commissie en de Raad
hebben deze uitdaging onderkent en erop gereageerd met een ambitieus
programma van deregulering en flexibilisering, zoals opgesomd in de slotverklaring
van de top van Lissabon van maart van dit jaar. Wanneer het complete pakket
voorgestelde maatregelen van Lissabon kan worden ingevoerd, zou dit een enorme
vooruitgang betekenen in de richting van een op ordoliberale leest geschoeid
Europa.
Een aparte uitdaging wordt hierbij gevormd door het ambitieuze project van
Economische en Monetaire Unie. Dit project is niet alleen bedoeld om de vrijheid
van de burger te vergroten. Het is ook een van de belangrijkste beleidsinstrument
voor de stabilisering van de enorme vrijemarkteconomie die Europa is. Het is als
zodanig een typisch product van het ordoliberale denken.
4
Dit monetair beleid op Europese schaal laat zien voor de noodzakelijke interne
stabiliteit te kunnen zorgen. Het feit dat externe schokken als de Aziatische crisis en
de Roebelcrisis geen duidelijke negatieve gevolgen hebben gehad voor de interne
macro-economische stabiliteit in Europa is wat dit betreft een overtuigend bewijs
van de effectiviteit van de EMU als beleidsinstrument. Maar voor het welslagen op
langere termijn van dit project zal het noodzakelijk zijn een aantal hervormingen op
sociaal-economisch terrein door te voeren.
De theorie leert dat er binnen een muntunie een aantal mechanismen bestaat om
eventuele asymmetrische economische schokken te kunnen opvangen. De eerste
hiervan, het financieren van extra overheidsuitgaven door middel van het
uitschrijven van staatsleningen, wordt door het stabiliteitspact nadrukkelijk
ingeperkt.
Lidstaten zullen niet langer in staat zijn extra uitgaven te financieren door middel
van oplopende begrotingstekorten. Dat is overigens een goede zaak, omdat het de
lidstaten dwingt tot het handhaven van begrotingsdiscipline. Het wordt zo een
noodzaak voor iedere lidstaat een begroting na te streven die vrijwel in evenwicht is
of zelfs een overschot vertoont. Eventuele overschotten zullen gebruikt moeten
worden om financiële reserves op te bouwen die in tijden van moeilijkheden kunnen
worden aangesproken.
Een tweede mechanisme ter absorptie van eventuele asymmetrische schokken is
dat van de arbeidsmobiliteit. Het is in de praktijk moeilijk gebleken de
arbeidsmobiliteit tussen de lidstaten te vergroten. Slechts een kleine twee procent
van alle EU burgers blijkt bereid te zijn in andere delen van Europa naar werk te
zoeken. Natuurlijk kan door middel van wederzijdse erkenning van diploma’s en
certificaten en het onderling afstemmen van arbeids- en sociale wetgeving een
aantal belangrijke barrières worden neergehaald. De effecten hiervan zullen op
korte termijn toch gering blijven. Er bestaan culturele en taalbarrières die moeilijk te
slechten zijn en voor velen een te hoge drempel zullen blijven vormen.
Ook een derde mechanisme, dat van de overdrachtsbetalingen, zal in ieder geval
op korte termijn geen uitkomst bieden. De EU heeft in termen van Bruto Europees
Product een buitengewoon bescheiden budget. Om u een indruk te geven: het
totale EU budget is kleiner dan het Duitse budget voor sociale zekerheid. Van dat
EU budget ligt het grootste deel van de bestedingen vast. Meer dan de helft gaat op
aan het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en een niet onaanzienlijk deel van wat
overblijft, gaat naar de Structuur- en Cohesiefondsen. Er is dus geen geld
beschikbaar om lidstaten te helpen een economische schok te verwerken, tenzij
deze zich bereid zullen tonen hun bijdragen aan het Uniebudget uitdrukkelijk te
verhogen. Maar of zo kort na de top van Berlijn de politieke wil bestaat om de
onderhandelingen hierover te heropenen, mag worden betwijfeld.
De ineffectiviteit op korte termijn van de eerste drie mechanismen betekent dat het
een absolute noodzaak is ernst te maken met het vierde mechanisme, namelijk de
flexibilisering van de arbeidsmarkt. Immers, het enige instrument dat met effect op
korte termijn zal kunnen worden ingezet om een eventuele economische schok te
verwerken, is dat van de loon- en prijsflexibiliteit. Het wonderbaarlijk snelle herstel
van de economieën in het verre Oosten is voor een niet onbelangrijk deel te danken
aan de bereidheid van de bevolking daar om alle beschikbare werk aan te pakken
en desnoods hetzelfde werk tegen een geringere vergoeding te verrichten. In
Europa heeft een oerwoud van sociale regelgeving de arbeidsmarkt stroperig en
inflexibel in neerwaartse richting gemaakt. Ter vergroting van de flexibiliteit zou het
wellicht goed zijn met een fijne kam door het meer dan 70.000 pagina’s tellende
Acquis te gaan om te zien of er niet arbeidswetgeving is die vanwege al te sterke
negatieve effecten op de flexibiliteit of gewoon wegens gebrek aan relevantie kan
worden geschrapt.
5
Maar veel reëler dan de bedreiging van het project van Economische en Monetaire
Unie door mogelijke asymmetrische schokken is de bedreiging door de zogeheten
pensioenentijdbom. De komende tien jaar zal de babyboom generatie met pensioen
gaan. Deze toenemende vergrijzing van de samenleving zal gepaard gaan met een
sterke stijging van de overheidsuitgaven voor pensioenen. Een aantal lidstaten,
waaronder Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Nederland, hebben op succesvolle
wijze een spaarsysteem ontwikkeld waarbij het grootste deel van de
pensioenuitgaven door gespaard kapitaal wordt gefinancierd. In de meeste andere
lidstaten wordt echter een omslagstelsel gebruikt. Dit betekent dat
pensioenuitgaven uit lopende middelen moeten worden betaald.
Bij ongewijzigd beleid zal de toenemende vergrijzing in deze lidstaten wel tot een
sterke stijging van de belastingen of van de staatsschulden moeten leiden, wat het
stabiliteitspact van de EMU onder grote druk kan zetten.
Om te voorkomen dat de pensioenentijdbom ook daadwerkelijk afgaat, is het
noodzaak ernst te maken met de hervorming van de pensioenwetgeving.
Pensioenfondsen
moeten
de
vrijheid
krijgen
van
de
nieuwe
investeringsmogelijkheden die de Euro biedt te profiteren. Om te voorkomen dat dit
ten koste zou gaan van de zekerheid van deelnemers aan pensioenfondsen is het
daarnaast noodzakelijk een stelsel van prudente regelgeving te ontwikkelen. Ook
hier kunnen we terugvallen op het denken van Eucken.
Een van onze grote uitdagingen is dus de flexibiliteit van zowel arbeids- als
kapitaalmarkt vergroten. Maar een gebrek aan flexibiliteit manifesteert zich ook in
andere sectoren van de Europese economie, bijvoorbeeld in die van beginnende
ondernemingen. Om een eigen bedrijf te starten, hoeft men in landen als Australië
of de Verenigde Staten vaak niet meer dan één formulier in te vullen, dat
vervolgens tegen minimale kosten in niet meer dan één week wordt verwerkt. Hoe
anders is dat in Europa. De aspirant-ondernemer moet vaak een waar boekwerk
aan formulieren invullen, dat dan tegen een veelvoud van de kosten in Australië of
de VS ook nog eens langzaam wordt verwerkt. In sommige lidstaten kan het zestien
weken duren voordat de nieuwe ondernemer zijn deuren – of tegenwoordig steeds
vaker zijn website – kan openen.
Overigens is het niet alleen een probleem van regulering. Europeanen blijken ook in
onvoldoende mate over ondernemerszin te beschikken. Het probleem in Europa is
niet zozeer dat er niet voldoende venture capital beschikbaar zou zijn voor nieuwe
zakelijke projecten. Geld is er genoeg. Maar er zijn te weinig mensen die bereid zijn
de sprong te wagen om een eigen bedrijf te beginnen. Hier moeten structurele
hervormingen dus gepaard gaan met een mentaliteitsomslag bij de burger.
Met het aanstippen van het belang van een mentaliteitsverandering zijn wij bij een
laatste belangrijk punt aangekomen. Het werk van Eucken en de ordoliberalen is
buitengewoon waardevol waar het gaat om de institutionele vormgeving van een
vrije en verantwoordelijke samenleving. Zoals hier al is aangegeven, vormt zijn werk
in dit opzicht nog altijd een goed hulpmiddel voor de problemen van vandaag en
morgen. Maar vrijheid is niet alleen afhankelijk van institutionele waarborgen.
Vrijheid is ook en vooral een mentaliteitskwestie, een goede gewoonte zo u wilt.
6
Voor de liberaal is leven in vrijheid iets volstrekt natuurlijks. Over de vraag hoe de
mens zijn vrijheid gebruikt, willen liberalen niets te zeggen hebben. Van pogingen
een bepaalde inhoud aan het vrijheidsideaal te geven, moeten zij dan ook niets
hebben. Dat moet ieder voor zich weten. Vrijheid, zo merkte de voormalige
president van de Verenigde Staten Ronald Reagan ooit op, betekent ook de vrijheid
om dom te zijn. Of, zo zouden wij daar aan toe kunnen voegen, de vrijheid om in
zichzelf gekeerd, niet ambitieus of zelfs ongelukkig te zijn. Een overheersende
opvatting van het vrijheidsbegrip is er dus niet.
Maar dit betekent niet dat liberalen helemaal niets zouden kunnen zeggen over wat
vrijheid is. De liberaal moet bereid zijn zich uit te spreken over zaken die in zijn
ogen niets met vrijheid te maken hebben en alles met de ondermijning van de
vrijheid. Liberalen moeten dus “nee” durven zeggen. Tot 1989 betekende dit: “nee”
tegen het communisme. Liberalen die geen “nee” konden zeggen liepen in de val
van het anti-anti-communisme: de communist maakte de liberaal wijs dat een
liberaal nooit “nee” mocht zeggen.
Objectief betekende dit dat hij de communist steunde in diens aanvallen op de
vrijheid. Vele intellectuelen zijn in die periode in deze fuik gezwommen.
Op dit moment is de grootste bedreiging waar liberalen zich voor gesteld zien niet
een totalitaire bedreiging van buitenaf, maar een nihilistische van binnenuit. Deze
nihilistische geesteshouding is een kind van vele vaders, maar een van de
belangrijkste bronnen van invloed is ongetwijfeld het postmodernisme. Het morele
en epistemologische relativisme van deze stroming dreigt de centrale waarden van
het liberale project, zaken als een kritisch-rationele geesteshouding en het geloof in
de fundamentele waardigheid van het vrije individu, te ondermijnen.
Er is iets mis wanneer in sommige van onze scholen en universiteiten wordt
onderwezen dat er geen beschavingsidealen zijn die het nastreven waard zouden
zijn en dat op het gebied van waarden alles relatief zou zijn. Het is een teken aan
de wand dat de moreel relativistische opmerking van de gerespecteerde feministe
Germaine Greer, dat de praktijk van vrouwenbesnijdenis in bepaalde islamitische
landen net zoveel respect zou verdienen als iedere andere cultuuruiting, in liberale
kringen hooguit tot een schouderophalen leidt. Het is dezelfde morele equivalentie
waaraan menig liberaal ten prooi viel in de periode van de communistische dreiging.
In de strijd tegen dit relativisme zullen liberalen zich vooral moeten keren tegen al
die theorieën die als centrale boodschap lijken te hebben het nihilistische credo van
Friedrich Nietzsche: “Niets is waar, dus alles is geoorloofd.”
De vorming van het liberale Europa van de toekomst dreigt ondermijnd te worden
door het soort vorming dat de Europeanen van de toekomst vandaag de dag in
scholen en universiteiten wordt aangereikt. De fundamentele uitdaging waarvoor
liberalen zich gesteld zien, is op een bepaalde manier deze spanning tussen de
twee soorten vorming op te heffen. De opmerking van de Amerikaanse President
John F. Kennedy dat "Liberty without learning is always in peril, and learning without
liberty is always in vain," geeft goed aan waar het hierbij om gaat. De taak van
politici is het garanderen van het voortbestaan van een vrije samenleving waarin
een vrije academie kan gedijen. De opdracht aan academici is daarbij in hun werk
de waarden uit te dragen die het fundament vormen voor deze vrije samenleving of
in ieder geval opvattingen te bestrijden die de vrije samenleving beogen te
ondermijnen.
7
Liberalen moeten opnieuw leren de centrale waarden waarop de liberale democratie
berust te verdedigen. De rede moet hierbij tegen de irrationaliteit beschermd
worden, matiging tegen exces en het Westerse beschavingsideaal tegen moreel
relativisme. Alleen zo zal voorkomen kunnen worden dat op een dag een nieuwe
generatie Europeanen aantreedt die niet alleen niet in staat zal zijn een dergelijke
verdediging van de liberale idealen te voeren, maar die er zelfs überhaupt niet
geïnteresseerd zal zijn deze idealen te verdedigen.
Hoewel Walter Eucken zich nimmer duidelijk over deze zaken heeft uitgesproken,
zou zijn werk een goede basis voor een dergelijke verdediging kunnen vormen. Zijn
vrijheidsdrang, zijn verlangen naar een liberale orde die zowel vrij als rechtvaardig
is, zijn concrete uitwerking van dit idee in tal van economische schetsen die ook
vandaag niets van hun actualiteit verloren hebben, al deze zaken vormen voor de
rechtgeaarde liberaal een belangrijke inspiratiebron.
Maar Eucken is niet meer dan één vertegenwoordiger van een bijzonder rijke
liberale traditie, een traditie die teruggaat tot de klassieke oudheid. Staande in deze
traditie, maar met het oog al op morgen gericht kan een aanvang worden gemaakt
met dit grote karwei waaraan wij ons hebben gezet, dit karwei dat in onze
geschiedenis geen precedent kent, de bouw van een vrij en vreedzaam Europa.
Het is een taak die onze generatie verre zal overleven. Dit werelddeel heeft in de
afgelopen honderd jaar het ergste moeten doorstaan. Maar onze gezamenlijke
inspanning kan het beste voor de toekomst veiligstellen.
8