Brief - Gemeente Leiden - Leiden Stad van Ontdekkingen

RAADSVOORSTEL
Rv. nr.:
B en W-besluit d.d.:
B en W-besluit nr.:
Naam programma:
Stedelijke ontwikkeling
Onderwerp:
Nota Grondbeleid Leiden 2015, ‘Ruimte voor kansen, kansen voor ruimte’
Aanleiding: De laatste nota Grondbeleid van Leiden dateert uit 2005 en sindsdien is de
wereld van het grondbeleid er anders uit te komen zien. Gezien de gewijzigde financiële en
economische stand van zaken en de daaruit voortkomende gewijzigde marktomstandigheden
wordt de visie uit 2005 met als centraal thema ‘het voeren van actief grondbeleid’
heroverwogen.
De partijen die actief zijn in de vastgoedmarkt zijn in de afgelopen jaren sterk veranderd.
Grote ontwikkelende vastgoedpartijen en vastgoedfinanciers zijn grotendeels verdwenen of
zijn deels of zelfs geheel in (tijdelijke) overheidshanden terecht gekomen. Projecten worden
meer ‘op maat’ ontwikkeld, en zijn kleiner en meer organisch van aard. De gedachte van de
maakbaarheid van Nederland zoals die zich in de grote VINEX-wijken heeft laten zien, is
voorbij. Particulieren, beleggers en exploitanten zijn nu aan zet waarbij collectieve initiatieven
van ondernemers en particulieren een nieuwe werkvorm aan het worden zijn. De
woonconsument en de eindgebruiker zijn aan zet!
Doel: Grondbeleid is in zowel juridisch als financieel opzicht instrumenteel van aard en is
volgend ten aanzien van de doelstellingen die de gemeente heeft gesteld met betrekking tot
beleidsvelden zoals Ruimtelijke ontwikkeling en Volkshuisvesting, Werkgelegenheid, Verkeer
en Vervoer, Groen en Maatschappelijke ontwikkeling. Het grondbeleid is erop is gericht het
sectorale beleid te ondersteunen waardoor er een evenwichtige en rechtvaardige verdeling
van maatschappelijke middelen plaatsvindt.
Kader: Ruimtelijke ontwikkeling is een complex proces waarbij overheden een belangrijke rol
hebben. Rijk, provincie en gemeente hebben ieder op het eigen abstractieniveau een taak om
visies te vormen en omgevingsplannen op te stellen. Voor de gemeente Leiden zijn, in het
kader van de nota Grondbeleid, de volgende nota’s en/of visies van belang:
 Nota Ruimte;

Structuurvisie provincie Zuid Holland;

Regionale Structuurvisie 2020;

Ontwikkelingsvisie 2030, Leiden Stad van ontdekkingen;

Leidse Structuurvisie, Leiden 2025;

Nota Wonen 2020, Leiden kijkt vooruit en pakt door;

Beleidskader Vastgoed.
Overwegingen:
De voorliggende nota Grondbeleid 2015 vervangt de nota Grondbeleid uit 2005. De nota uit
2005 zette in op actief grondbeleid door de gemeente. Dat wil zeggen dat de gemeente een
1
actieve rol nam in het realiseren van ruimtelijke doelen door het aankopen van grond en
vastgoedposities en deze vervolgens zelf bouwrijp te maken en naar de markt te brengen.
Daarnaast was er ook een accent op strategische aankopen voor de lange termijn. De
voormalige nota sloot faciliterend beleid overigens niet uit en daarin verschillen de nota’s
onderling in strikte zin niet; de nieuwe nota legt de accenten wel net anders mede ingegeven
door de sterk veranderde marktoriëntatie en marktsituatie en daarop gebaseerde wet- en
regelgeving. De nieuwe nota Grondbeleid zet in op faciliterend grondbeleid op een beheerste
manier zonder actief beleid overigens uit te sluiten. Daarbij is de nieuwe nota op aantal
onderwerpen concreter en instructiever (besluitvorming, waardering).
De nieuwe nota omvat ook meer onderwerpen dan de vorige. Kort worden ontwikkelingen in
relevante gebieden van wet- en regelgeving geduid zoals aanbesteding, staatsteun en BBV.
Hoofdstuk 7 Gronduitgifte & uitgifteprijzen is geen nieuw beleid maar wel nieuw als hoofdstuk
in de nota grondbeleid. Dit beleid komt uit de nota grondprijzen die jaarlijks wordt
geactualiseerd. Het beleid staat nu in de nota grondbeleid en de jaarlijkse grondprijzenbrief is
dunner en bevat daardoor alleen nog de uitgifteprijzen. Niet nieuw maar op aspecten wel
explicieter is hoofdstuk 8 Besluitvorming Grondexploitaties. Hierin wordt verschil aangebracht
tussen het actualiseren en het herzien van een grondexploitatie. Het laatste betreft een
aanpassing ten gevolge van majeure afwijkingen waartoe een nieuw (tussentijds)
raadsbesluit is vereist ter vaststelling. Nieuw is het hoofdstuk 9 over Risicomanagement in
relatie tot het vereiste weerstandsvermogen en hoofdstuk 10 Vermogensbeheer. Dit laatste
hoofdstuk behandelt de samenhang tussen het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties
(MPG) en het Vermogensbeheer Grondexploitaties en de wijze waarop en de frequentie
waarmee hierover wordt gerapporteerd. Hierin is de nieuwe nota explicieter. Dit is in lijn met
de tijdsgeest waarin er meer behoefte is om de financiële gezondheid van grondzaken te
volgen en te toetsen.
De markt
De partijen die actief zijn in de vastgoedmarkt zijn in de afgelopen jaren sterk veranderd.
Grote ontwikkelende vastgoedpartijen en vastgoedfinanciers zijn grotendeels verdwenen of
zijn deels of zelfs geheel in (tijdelijke) overheidshanden terecht gekomen. Projecten worden
meer ‘op maat’ ontwikkeld, en zijn kleiner en meer organisch van aard. De gedachte van de
maakbaarheid van Nederland zoals die zich in de grote VINEX-wijken heeft laten zien, is
voorbij. Particulieren, beleggers en exploitanten zijn nu aan zet waarbij collectieve initiatieven
van ondernemers en particulieren een nieuwe werkvorm aan het worden zijn. De
woonconsument en de eindgebruiker zijn aan zet!
Grondbeleid
In hoofdlijnen zijn er voor een gemeente twee varianten met daartussen een aantal
mengvormen voor het uitvoeren van het grondbeleid, te weten actief grondbeleid en facilitair
(passief) grondbeleid.
De gemeente Leiden kiest bij het voeren van haar grondbeleid voor flexibel maatwerk en
biedt ‘ruimte aan kansen’. Het grondbeleid van de gemeente Leiden is daarbij in principe
faciliterend. Echter, actief grondbeleid wordt niet uitgesloten mits de investeringen, de
beoogde beleidsdoelstellingen en effecten dit rechtvaardigen. Per project wordt, mede
conform het afwegingsmodel, gezocht naar de gewenste vorm van grondbeleid, actief of
2
facilitair, teneinde verantwoord en gecontroleerd te kunnen sturen op haar ruimtelijke ambities
en beleidsdoelstellingen.
Grondbeleid & samenwerkingsvormen
In de samenwerking tussen overheid en markt zijn er feitelijk drie samenwerkingsvormen, te
weten het bouwclaimmodel, de joint venture en de concessie. Daarnaast kan een gemeente
het als onderdeel van de WRO geïntroduceerde exploitatieplan toepassen.
Welke samenwerking wordt aangegaan, is afhankelijk van verschillende factoren, zoals
grondposities, beschikbare capaciteit van de gemeente, wens tot regie van de gemeente,
risico’s en mogelijkheid/wens tot het sluiten van een overeenkomst. De afwegingen die de
aanleiding vormen tot de meest wenselijke samenwerking in een bepaalde situatie zijn
beschreven in drie afwegingsmodellen, waarbij het uitgangspunt de grondpositie van de
gemeente is.
Met betrekking tot de gewenste samenwerkingsvorm bij ruimtelijke ontwikkelingen is de
beleidslijn van de gemeente Leiden: de gemeente Leiden kiest op gestructureerde wijze,
mede met behulp van gegeven afwegingsmodellen, voor een samenwerkingsvorm die past bij
de opgave en het daaraan gekoppelde risicoprofiel dat daarbij voor de gemeente naar voren
komt.
Aanbesteding & staatssteun
Met betrekking tot aanbesteding en staatssteun gelden de volgende algemene
uitgangspunten van beleid:
1. Een marktconforme transactie komt tot stand door (1) gebruik te maken van de
openbare biedprocedure ten behoeve van een openbare verkoop of (2) door het
gebruikmaken van een specifieke taxatie / waardebepaling door een onafhankelijk
taxateur ten behoeve van een onderhandse verkoop;
2. In geval van contracteren met marktpartijen is het van belang dat overeenkomstig de
(Europese) aanbestedingsregelgeving en staatssteuncriteria wordt gehandeld. Deze
toetsing is ingebed in het werkproces.
Grondbeleid instrumenten
De Wet ruimtelijke ordening is op 1 juli 2008 in werking getreden. Deze wet heeft invloed op
de mogelijkheden van de gemeente ten aanzien van kostenverhaal bij ruimtelijke
ontwikkelingen door derden. Het kostenverhaal bij facilitair grondbeleid is door de komst van
deze wet verbeterd en geeft de gemeente een sterkere positie. Uitgangspunt van de wet is
dat de gemeente kostenverhaal moet toepassen.
Indien er in bepaalde situaties toch voor wordt gekozen om actief grondbeleid te voeren, is
het zaak om gronden die niet in eigendom zijn van de gemeente te verwerven. Bij voorkeur
worden deze gronden minnelijk verworven. Daarnaast heeft de gemeente nog twee wettelijke
instrumenten, te weten de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet, om daar
sturing en inhoud aan te geven.
Met betrekking tot de verwerving en beheer van gronden en opstallen gelden de volgende
uitgangspunten van beleid:
3
1. De gemeente maakt gebruik van de bevoegdheden die de Wet Voorkeursrecht
Gemeenten en de Onteigeningswet haar biedt bij het behalen van haar ruimtelijke
doelstellingen;
2. Beleidsmatig wordt flexibel met erfpacht als uitgifte-instrument omgegaan en zal actief
worden ingezet indien dit het perspectief biedt op activiteiten door de markt;
3. Stedelijke herverkaveling wordt overwogen voor specifieke situaties indien de wetgever
overgaat tot verruiming van de toepasbaarheid van dit instrument;
4. Indien er sprake is van planmatige verwerving van gronden / vastgoed (alleen in geval
van actief grondbeleid) gebeurt dit volgens een vastgesteld verwervingsplan dat past
binnen de vastgestelde specifieke financiële kaders;
5. Strategische aankopen worden verantwoord op basis van het afwegingsmodel zoals
weergegeven. Aan hand van deze afwegingen wordt door het college van B&W
besloten tot aankoop;
6. Voorafgaand aan verwervingen stelt de gemeente een beheerplan op voor het tijdelijk
beheer van gronden en opstallen, waarbij de uitvoering van de voorgenomen
ontwikkeling het uitgangspunt is;
7. De verantwoordelijkheid van het (tijdelijke) beheer van gemeentelijke gronden en
opstallen wordt expliciet gemaakt en neergelegd bij de daartoe gemandateerde
afdeling.
Gronduitgifte & uitgifteprijzen
De uitgifte van bouwgrond geschiedt door middel van een verkoopovereenkomst. Daarin
regelt de gemeente tegen welke prijs, onder welke voorwaarden en met welke bestemming zij
de grond aan een particulier of een marktpartij wil en kan verkopen. Van belang is het dan
ook te weten hoe de prijs tot stand komt, welke voorwaarden worden gesteld en wat op de
grond gerealiseerd dient te worden. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om woningen, kantoren en
bedrijfsgebouwen en ander commercieel vastgoed zoals winkels, hotels, leisure- en
horecavoorzieningen en maatschappelijke voorzieningen. De (aankoop)prijs van bouwgrond
wordt bepaald door de planning van het nieuwe vastgoedproject, de toekomstige
bestemming van de grond, de marktsituatie en de wens van de koper om aan te kopen of van
de verkoper om te verkopen. De gemeente Leiden gebruikt voor de vaststelling van
gronduitgifteprijzen per gebruiksfunctie een bepaalde grondprijsmethodiek.
Met betrekking tot de uitgifte van gronden en de uitgifteprijzen gelden de volgende
uitgangspunten van beleid:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
De gemeente Leiden geeft grond uit voor marktconforme tarieven en voorwaarden;
Voor de vaststelling van deze marktconforme grondprijzen hanteert de gemeente de
grondprijsmethodieken per gebruiksfunctie zoals opgenomen in tabel 1, indien gewenst kan het
college van B&W gemotiveerd afwijken van de uitgangspunten en gehanteerde methodieken;
Voor sociale huurwoningen, studenten- en zorgwoningen, hanteert de gemeente Leiden
gereduceerde grondprijzen met een clausule voor het geval de woningen binnen een periode
van 20 jaar worden uitgepond;
De gemeente Leiden biedt de corporaties tevens de mogelijkheid om clausulevrij te kopen;
Voor additionele uitgifte (Snippergroen) hanteert de gemeente een uniform toetsingskader,
een transparante en snelle procedure en een normatieve grondprijs die jaarlijks wordt herzien;
De gemeente Leiden is terughoudend in het verhuren van gronden;
Voor uitgifte in erfpacht en tussentijdse wijzigingen (uitponden, conversie/verkoop) gelden
specifieke berekeningsmethoden;
Het college van B&W van de gemeente Leiden actualiseert jaarlijks haar Grondprijzenbrief;
Naleving van overeengekomen voorwaarden wordt getoetst (AO-processen).
Besluitvorming grondexploitaties
4
Door regels over de grondexploitaties en de informatievoorziening hieromtrent vast te leggen
wordt een uniforme werkwijze bevorderd. Daarnaast brengen deze regels duidelijkheid over
de verantwoordelijkheden tussen de gemeenteraad en het college van B&W. De
gemeenteraad is verantwoordelijk voor financiële kaders (het zogenaamde budgetrecht). Het
college van B&W is verantwoordelijk voor de uitvoering van de grondexploitaties binnen de
vastgestelde (financiële) kaders.
Met betrekking tot de besluitvorming over grondexploitaties gelden de volgende
uitgangspunten van beleid:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
De grondexploitatie wordt vastgesteld bij de vaststelling van het uitvoeringsbesluit door de
gemeenteraad en dan worden ook de uitvoeringsbudgetten, geheel of gedeeltelijk, vrij
gegeven;
Elke grondexploitatie wordt minimaal jaarlijks geactualiseerd en samengevoegd in het
Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) welke ter vaststelling aan de gemeenteraad
wordt voorgelegd en daarnaast wordt minimaal één keer tussentijds een actualisatie
opgemaakt. De rapportages vinden plaats onder eerste verantwoordelijkheid van de
projectmanager (zie ook Leids planproces en proces VAG P&C-cyclus);
Tussentijdse majeure afwijkingen in de key values programma, planning en prijs in de
vastgestelde grondexploitatie kunnen leiden tot een herziening van de grondexploitatie. De
aard en omvang van deze afwijkingen worden gerelateerd aan de omvang van de totale
grondexploitatie, dit naar het gezamenlijk oordeel van het projectmanagement. Er is altijd
sprake van een majeure afwijking en daarmee een herziening van de grondexploitatie indien
het financiële resultaat van de grondexploitatie op netto contante waarde verslechtert met
meer dan € 500.000,- ten opzichte van de laatste door de raad vastgestelde grondexploitatie. In
alle andere gevallen spreken we van een actualisatie;
Een herziene grondexploitatie wordt onafhankelijk van de jaarlijkse P&C-cyclus ter vaststelling
voorgelegd aan de raad;
Afsluiting van de grondexploitatie kan plaatsvinden indien 90% van de geprognosticeerde
werkzaamheden zijn uitgevoerd en minimaal 90% van de uit te geven gronden zijn verkocht en
alle overige opbrengsten zijn verkregen;
De gedetailleerde onderbouwing van de grondexploitaties is vertrouwelijk.
Risicomanagement
In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) wordt het belang
onderstreept van een goede voorziening voor het opvangen van negatieve resultaten van
grondexploitaties in uitvoering alsmede de daaraan verbonden risico’s.
Met betrekking tot het risicomanagement gelden in Leiden de volgende uitgangspunten van
beleid:
1.
2.
3.
Leiden voert een actief risicomanagement, een continu proces waarover twee keer per jaar
wordt gerapporteerd;
Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als de verhouding tussen de beschikbare en de
benodigde weerstandscapaciteit. Leiden streeft naar een weerstandsvermogen van ≥ 1,0;
De beschikbare weerstandscapaciteit bij grondexploitaties bevindt zich binnen de reserves
‘Risico’s projecten in uitvoering’ en ‘Risico’s bijzondere projecten’;
5
4.
5.
6.
7.
Algemene risico’s zijn risico’s die buiten de directe invloedssfeer van zowel het project als van
de gemeente liggen. Om inzicht te krijgen in het effect van deze risico’s op de projecten worden
scenario’s opgesteld;
Project specifieke risico’s komen direct voort uit de aard, omvang en ligging van het specifieke
project en vergen specifieke beheersmaatregelen om ze te beheersen;
Ter voorkoming van doublures worden eerst de algemene risico’s in beeld gebracht en daarna
de project specifieke risico’s;
De projectmanager is de eerstverantwoordelijke om de risico’s te beheersen en te sturen op
acties en maatregelen om risico’s te voorkomen / te beperken.
Vermogensbeheer
Met de invoering van het Vermogensbeheer Grondexploitaties in 2006, heeft de gemeente
Leiden gekozen voor financiële dekking van grondexploitaties met een saldotekort uit de
revenuen van grondexploitaties met een batig saldo. Dit impliceerde dus dat er ook
ontwikkelingen waren waarvan de grondexploitatie een positief resultaat opleverde. Deze
positieve en negatieve saldi werden verevend binnen de ook bij die gelegenheid ingestelde
Vereveningsreserve Grondexploitaties. Hoewel een voor de hand liggende oorzaak de
economische teruggang van de voorbije jaren is, kan worden gesteld dat het karakter van de
stad Leiden maakt dat ‘bouwen in de stad’ geld kost. Om een goede balans te vinden tussen
ambities en financiële mogelijkheden is het nodig om transparantie en sturingsmogelijkheden
te bieden in de ruimtelijke ontwikkelingen en om de risico’s te beheersen.
Door middel van het jaarlijkse Meerjaren Perspectief Grondexploitaties en de rapportage
Vermogensbeheer Grondexploitaties, is de gemeente Leiden in staat belangrijke afwegingen
te maken op basis van de meerjaren verwachting ten aanzien van de verwachte financiële
resultaten van projecten.
Met betrekking tot het vermogensbeheer gelden de volgende uitgangspunten van beleid:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Twee maal per jaar wordt middels het MPG (Meerjaren Perspectief Grondexploitaties) en
VGE (Vermogensbeheer Grondexploitaties) de ‘financiële gezondheid’ van de
grondexploitatieprojecten inzichtelijk gemaakt;
In deze rapportages worden de voorzienbare en onvoorzienbare risico’s, en de aanwezige en
benodigde weerstandscapaciteit inzichtelijk gemaakt en in verband gebracht met elkaar;
Winst wordt genomen bij afsluiting van de grondexploitatie of onder strikte voorwaarden
tussentijds;
Voor een geprognosticeerd tekort op een grondexploitatie wordt direct een voorziening ter
grootte van het verwachte resultaat op netto contante waarde in het betreffende boekjaar
genomen. Deze voorziening komt ten laste van de Vereveningsreserve Grondexploitaties;
Batige saldi op grondexploitaties worden bij afsluiten dan wel tussentijds onder strikte
voorwaarden, gedoteerd aan de Vereveningsreserve Grondexploitaties;
Het resultaat van het erfpachtbedrijf wordt gedoteerd aan de Vereveningsreserve
Grondexploitaties;
Incidentele grondopbrengsten of opbrengsten uit verkoop van snippergroen worden
gedoteerd aan de Vereveningsreserve Grondexploitaties;
Over reserves binnen het vermogensbeheer grondexploitaties wordt rente vergoed conform
het beleidskader Reserves & Voorzieningen tenzij anders expliciet besloten, met uitzondering
van de bestemmingsreserves herstructurering woongebieden Ons Doel, Portaal en de
Sleutels: conform de raamovereenkomsten wordt over deze reserves de gemeentelijke
rekenrente vergoed;
Over de voorziening negatieve grondexploitaties wordt de gemeentelijke rekenrente
vergoed, dezelfde rente waarmee in de grondexploitaties wordt gerekend (NCW);
6
10. Aanspraken op de Vereveningsreserve Grondexploitaties worden altijd ter beoordeling en
goedkeuring voorgelegd aan de budgethouder van de Vereveningsreserve en de
Vermogensbeheerder VAG;
11. Aanspraken op de overige reserves worden altijd ter beoordeling en goedkeuring voorgelegd
aan de budgethouder van de betreffende reserve en de Vermogensbeheerder VAG.
Bevoegdheden & verantwoordelijkheden
De Wet dualisering gemeentebestuur regelt dat de gemeenteraad een kader stellende en
controlerende taak heeft. Het college van B&W heeft tot taak te besturen en verantwoording
af te leggen.
Voor het grondbeleid zijn de bevoegdheden van de gemeenteraad, het college van B&W en
de ambtelijke organisatie als volgt:
Gemeenteraad
College van B&W
Grondbeleid
Vaststellen Nota Grondbeleid
Uitvoeren nota Grondbeleid
Verwerving en beheer
Controle op aankopen vanuit
Besluiten over aankopen
budgetrecht.
onroerende zaken binnen krediet
Bouw- en woonrijp
Vaststellen Financiële
uitvoeren Financiële verordening
maken
verordening gemeente Leiden
gemeente Leiden
Uitgifte
Vaststellen uitgiftebeleid
Vaststellen Grondprijzenbrief
Vaststellen algemene verkoop
Keuze selectiemethode op
voorwaarden
projectniveau
Vaststellen exploitatieplan
Sluiten van anterieure
Kostenverhaal
overeenkomsten
Samenwerking
Kennisneming ontwerpbesluit
Besluit tot aangaan van een
samenwerkings- overeenkomst
en oprichting of deelneming in
een privaatrechtelijke
rechtspersoon
Grondexploitatie
Vaststellen (herziening)
Besluiten grondexploitatie
grondexploitatie
binnen krediet en bij niet
majeure afwijkingen (§ 8.2.4)
Verstrekken krediet voor
uitvoering grondexploitatie
Afsluiten grondexploitatie
Vaststellen MPG
Opstellen MPG
7
Financiën: n.v.t.
Inspraak/participatie: Binnen de gemeente is breed commitment gezocht en gekregen,
zowel binnen de afdeling VAG als daarbuiten bij de afdelingen M&C, RMB, SEB, PB en BDO.
Ook de buitenwereld is betrokken door middel van een marktconsultatie/bijeenkomst waar
ontwikkelaars, bouwers, beleggers en corporaties aanwezig waren. Via stellingen is met
marktpartijen is gediscussieerd over de concept nota grondbeleid.
Evaluatie: Over 5 jaar -of zoveel eerder als daar aanleiding voor is-, zal het beleid
geëvalueerd en zo nodig bijgesteld worden.
Bijgevoegde informatie:Nota Grondbeleid Leiden 2015, ‘Ruimte voor kansen, kansen voor
ruimte’
RAADSBESLUIT:
De raad van de gemeente Leiden:
Gezien het voorstel van burgemeester en wethouders (Raadsvoorstel
mede gezien het advies van de commissie,
1.
van 2011),
BESLUIT
bijgevoegde Nota grondbeleid 2015, ‘Ruimte voor kansen, kansen voor ruimte’, vast te
stellen, met als kern van het te voeren grondbeleid:
a. flexibel maatwerk met ruimte voor kansen;
b. in principe faciliterend, waarbij actief grondbeleid niet wordt uitgesloten;
c.
per project wordt gewenst grondbeleid bepaald met als doel verantwoord en
gecontroleerd sturen op ruimtelijke ambities en beleidsdoelstellingen;
d. per project wordt samenwerkingsvorm gekozen die past bij de betreffende
opgave en het daaraan gekoppelde risicoprofiel;
e. erfpacht kan actief als uitgifte-instrument worden ingezet indien dit
perspectief biedt op activiteiten door de markt;
f.
Stedelijke herverkaveling wordt overwogen voor specifieke situaties indien de
wetgever overgaat tot verruiming van de toepasbaarheid van dit instrument;
g. gronden worden uitgegeven tegen marktconforme tarieven en voorwaarden;
h. voor sociale huurwoningen, studenten- en zorgwoningen, worden
gereduceerde normatieve grondprijzen gehanteerd;
i.
jaarlijks wordt een grondprijzenbrief door het college van B en W vastgesteld,
met instemming door de raad, waarin richtprijzen voor gronduitgiften in de
marktsector alsook actuele normatieve grondprijzen voor de categorieën
zoals genoemd onder 1g.;
j.
grondexploitaties worden vastgesteld bij de vaststelling van het
uitvoeringsbesluit door de raad, waarbij ook de uitvoerings budgetten geheel
of gedeeltelijk worden vrijgegeven;
8
k.
de raad wordt minimaal twee keer per jaar geïnformeerd over de voortgang
van de grondexploitaties, eenmaal actualisatie bij de jaarrekening
(vaststelling door de raad) en eenmaal tussentijdse update;
l.
voor een geprognosticeerd tekort op een grondexploitatie bij het
uitvoeringsbesluit, wordt direct een voorziening getroffen ter grootte van het
verwachte resultaat op netto contante waarde in het betreffende boekjaar;
m. een eventueel batig saldo op een grondexploitatie wordt pas vrijgemaakt bij
afsluiten van de grondexploitatie of onder strikte voorwaarden tussentijds;
n. Batige saldi op grondexploitaties worden gedoteerd aan de
Vereveningsreserve Grondexploitaties;
o. Het resultaat van het erfpachtbedrijf wordt gedoteerd aan de
Vereveningsreserve Grondexploitaties;
p. Incidentele grondopbrengsten of opbrengsten uit verkoop van snippergroen
worden gedoteerd aan de Vereveningsreserve Grondexploitaties;
2.
dat indien naar het oordeel van het totale projectmanagement zich een majeure afwijking
voordoet in de key-values programma, planning en prijs en in ieder geval indien het
financiële resultaat van de grondexploitatie op netto contante waarde verslechtert met
meer dan € 500.000,- ten opzichte van de laatste door de raad vastgestelde
grondexploitatie, de grondexploitatie opnieuw ter vaststelling aan de raad moet worden
voorgelegd (herziening);
3.
dat met het vaststellen van de nota grondbeleid 2015 de volgende kaderstellende nota’s
overbodig zijn geworden en worden ingetrokken:
a. Nota Strategisch Grondbeleid 2005 (RB 05.0051);
b. Nota Vermogensbeheer Grondzaken (RB 05.0052);
c.
Implementatie Vermogensbeheer Grondexploitaties (RB 06.0122);
d. Tussentijdse winstneming bij grondexploitatie (RB 08.0027).
Gedaan in de openbare raadsvergadering van,
de Griffier,
de Voorzitter,
Opsteller:
Organisatieonderdeel:
Telefoon:
E-mail:
TECHNISCHE INFORMATIE
Ton Seijkens / Edward van Schaijk
afdeling Vastgoedontwikkeling en Grondzaken
Telefoonnummer 5688 / 7290
[email protected] / [email protected]
Portefeuillehouder:
Bouw en Openbare Ruimte
9
B en W-nummer 15.0385;
Onderwerp
besluit d.d. 28-4-2015
Nota Grondbeleid Leiden 2015, ‘Ruimte voor kansen, kansen voor ruimte’
Besluiten aan de raad ter besluitvorming voor te leggen:
1. bijgevoegde Nota grondbeleid 2015, ‘Ruimte voor kansen, kansen voor ruimte’, vast
te stellen, met als kern van het te voeren grondbeleid:
a. flexibel maatwerk met ruimte voor kansen;
b. in principe faciliterend, waarbij actief grondbeleid niet wordt uitgesloten;
c. per project wordt gewenst grondbeleid bepaald met als doel verantwoord en
gecontroleerd sturen op ruimtelijke ambities en beleidsdoelstellingen;
d. per project wordt samenwerkingsvorm gekozen die past bij de betreffende
opgave en het daaraan gekoppelde risicoprofiel;
e. erfpacht kan actief als uitgifte-instrument worden ingezet indien dit
perspectief biedt op activiteiten door de markt;
f. Stedelijke herverkaveling wordt overwogen voor specifieke situaties indien de
wetgever overgaat tot verruiming van de toepasbaarheid van dit instrument;
g. gronden worden uitgegeven tegen marktconforme tarieven en voorwaarden;
h. voor sociale huurwoningen, studenten- en zorgwoningen, worden
gereduceerde normatieve grondprijzen gehanteerd;
i. jaarlijks wordt een grondprijzenbrief door het college van B en W vastgesteld,
met instemming door de raad, waarin richtprijzen voor gronduitgiften in de
marktsector alsook actuele normatieve grondprijzen voor de categorieën
zoals genoemd onder 1g.;
j. grondexploitaties worden vastgesteld bij de vaststelling van het
uitvoeringsbesluit door de raad, waarbij ook de uitvoerings budgetten geheel
of gedeeltelijk worden vrijgegeven;
k. de raad wordt minimaal twee keer per jaar geïnformeerd over de voortgang
van de grondexploitaties, eenmaal actualisatie bij de jaarrekening
(vaststelling door de raad) en eenmaal tussentijdse update;
l. voor een geprognosticeerd tekort op een grondexploitatie bij het
uitvoeringsbesluit, wordt direct een voorziening getroffen ter grootte van het
verwachte resultaat op netto contante waarde in het betreffende boekjaar;
m. een eventueel batig saldo op een grondexploitatie wordt pas vrijgemaakt bij
afsluiten van de grondexploitatie of onder strikte voorwaarden tussentijds;
n. Batige saldi op grondexploitaties worden gedoteerd aan de
Vereveningsreserve Grondexploitaties;
o. Het resultaat van het erfpachtbedrijf wordt gedoteerd aan de
Vereveningsreserve Grondexploitaties;
p. Incidentele grondopbrengsten of opbrengsten uit verkoop van snippergroen
worden gedoteerd aan de Vereveningsreserve Grondexploitaties;
2. dat indien naar het oordeel van het totale projectmanagement zich een majeure afwijking
voordoet in de key-values programma, planning en prijs en in ieder geval indien het
financiële resultaat van de grondexploitatie op netto contante waarde verslechtert met
meer dan € 500.000,- ten opzichte van de laatste door de raad vastgestelde
grondexploitatie, de grondexploitatie opnieuw ter vaststelling aan de raad moet worden
voorgelegd (herziening);
3. dat met het vaststellen van de nota grondbeleid 2015 de volgende kaderstellende nota’s
overbodig zijn geworden en worden ingetrokken:
10
a.
b.
c.
d.
Nota Strategisch Grondbeleid 2005 (RB 05.0051);
Nota Vermogensbeheer Grondzaken (RB 05.0052);
Implementatie Vermogensbeheer Grondexploitaties (RB 06.0122);
Tussentijdse winstneming bij grondexploitatie (RB 08.0027).
Perssamenvatting:
De vigerende nota Grondbeleid dateert van 2005 en dient –mede gezien de nieuwe actualiteit
met betrekking tot de economische situatie en de marktsituatie in het bijzonder–
geactualiseerd te worden.
11
Nota Grondbeleid Leiden 2015
‘Ruimte voor Kansen,
Kansen voor Ruimte’
Versie: april 2015, definitief concept
Auteurs: Anne Kluit, Ton Seijkens, Edward van Schaijk
0
Inhoudsopgave
Samenvatting................................................................................................................... 4
1
Inleiding ................................................................................................................ 10
1.1
Doel van gemeentelijk grondbeleid ................................................................. 10
1.2
Aanleiding ........................................................................................................ 10
1.3
Leeswijzer ........................................................................................................ 11
2
Ruimtelijk beleid ................................................................................................... 12
2.1
Inleiding ........................................................................................................... 12
2.2
Rijksbeleid: de Nota Ruimte ............................................................................ 12
2.3
Provinciale Structuurvisie ................................................................................ 12
2.4
Leiden & regio .................................................................................................. 13
2.5
Gemeentelijke structuurvisie ........................................................................... 13
2.6
Beleidsstructuur gemeente Leiden .................................................................. 13
2.6.1 Ontwikkelvisie 2030, Leiden ‘Stad van ontdekkingen’ .......................... 14
2.6.2 Nota Wonen 2020 ................................................................................ 14
2.6.3 Beleidskader Vastgoed ......................................................................... 14
3.
Grondbeleid .......................................................................................................... 16
3.1
Inleiding ........................................................................................................... 16
3.2
Grondbeleid ..................................................................................................... 16
3.3
Actief of faciliterend? ...................................................................................... 17
3.4
Grondbeleid in jaarrekening ............................................................................ 19
3.5
Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden ....................................................... 19
4
Grondbeleid & Samenwerkingsvormen ................................................................. 22
4.1
Inleiding ........................................................................................................... 22
4.2
Samenwerkingsvormen bij facilitair grondbeleid ............................................ 22
4.3
Samenwerkingsvormen bij actief grondbeleid ................................................ 24
4.4
Afwegingsmodel samenwerkingsvormen ........................................................ 24
4.5
Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden ....................................................... 26
5
Aanbesteding & staatssteun .................................................................................. 28
5.1
Aanbesteding ................................................................................................... 28
5.2
Staatssteun ...................................................................................................... 29
5.3
Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden ....................................................... 30
6
Grondbeleid instrumenten .................................................................................... 32
6.1
Wetgeving ........................................................................................................ 32
6.1.1. Wet ruimtelijke ordening (Wro)............................................................ 32
6.1.2 Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) ................................................ 34
6.1.3 Onteigening .......................................................................................... 34
6.1.4 Erfpachtbeleid....................................................................................... 35
6.1.5 Nieuw: stedelijke herverkaveling .......................................................... 35
6.2
Verwerven van gronden & objecten ................................................................ 36
6.2.1 Planmatige verwerving ......................................................................... 36
6.2.2 Strategische verwerving ....................................................................... 37
6.3
Tijdelijk beheer van gemeentelijke onroerend goed ....................................... 37
6.4
Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden ....................................................... 38
7
Gronduitgifte & uitgifteprijzen .............................................................................. 41
7.1
Verkoop van bouwgrond ................................................................................. 41
1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
Grondprijsmethodiek ....................................................................................... 41
Gronduitgifte ................................................................................................... 42
7.3.1 Sociale huurwoningen .......................................................................... 42
7.3.2 Marktwoningen .................................................................................... 43
7.3.3 Studenteneenheden & zorgwoningen .................................................. 43
7.3.4 Kantoren (hoofdfunctie) ....................................................................... 44
7.3.5 Winkels, bedrijven, kantoren (mixfunctie) ............................................ 44
7.3.6 Maatschappelijke voorzieningen .......................................................... 44
7.3.7 Maatschappelijke voorzieningen met winstoogmerk ........................... 44
7.3.8 Parkeren ............................................................................................... 45
Additionele uitgiften / snippergroen ............................................................... 45
7.4.1 Inleiding ................................................................................................ 45
7.4.2 Wat is snippergroen? ............................................................................ 45
7.4.3 Uitgifteprocedure ................................................................................. 46
Verhuur van gemeentelijke gronden ............................................................... 46
7.5.1 Verhuur additionele gronden/snippergroen ......................................... 46
7.5.2 Verhuur overige gronden ...................................................................... 47
Gronduitgifte in erfpacht ................................................................................. 47
7.6.1 Erfpachtconversie woningen & appartementen ................................... 47
7.6.2 Corporatiebezit – suppletievergoeding bij uitponden .......................... 47
7.6.3 Zakelijke markt ..................................................................................... 48
Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden ....................................................... 48
8
Besluitvorming grondexploitaties .......................................................................... 51
8.1
Aanleiding ........................................................................................................ 51
8.2
Proces grondexploitatie ................................................................................... 53
8.2.1 De grondexploitatie .............................................................................. 53
8.2.2 Openen grondexploitatie ...................................................................... 53
8.2.3 Actualiseren grondexploitatie .............................................................. 53
8.2.4 Begrotingscyclus ................................................................................... 54
8.2.5 Herziening grondexploitatie ................................................................. 54
8.2.6 Afsluiten grondexploitatie .................................................................... 54
8.3
Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden ....................................................... 55
9
Risicomanagement ................................................................................................ 57
9.1
Doel van risicomanagement ............................................................................ 57
9.2
Toelichting op de methodiek van risicomanagement ..................................... 57
9.2.1 Weerstandsvermogen .......................................................................... 57
9.2.2 Algemene risico’s .................................................................................. 58
9.2.3 Project specifieke risico’s ...................................................................... 58
9.3
Uitvoering risicomanagement ......................................................................... 58
9.4
Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden ....................................................... 59
10
Vermogensbeheer ................................................................................................. 61
10.1 Inleiding ........................................................................................................... 61
10.2 Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) ............................................ 62
10.2.1 Waardering grondexploitaties.............................................................. 62
10.2.2 Verliesvoorziening: Voorziening Negatieve Grondexploitaties ............. 62
10.2.3 Winstneming ........................................................................................ 63
10.3 Vermogensbeheer Grondexploitaties (VGE) ................................................... 64
10.3.1 Voeding Vereveningsreserve Grondexploitaties ................................... 64
10.3.2 Besteding Vereveningsreserve Grondexploitaties ................................ 65
10.3.3 Besluitvorming Vermogensbeheer Grondexploitaties .......................... 66
2
10.3.4 Overige reserves Vermogensbeheer Grondexploitaties........................ 67
10.4 Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden ....................................................... 68
11
Bevoegdheden & verantwoordelijkheden ............................................................. 69
Bijlage 1. Afwegingsmodellen samenwerkingsvormen .............................................. 71
Bijlage 2. Wro en particuliere exploitatie op hoofdlijnen ........................................... 73
Bijlage 3. De waardering van bouwgronden ............................................................... 77
Bijlage 4. Berekeningssystematiek bijbetaling / suppletie erfpacht ........................... 80
3
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Samenvatting
1.
Inleiding
Grondbeleid is in zowel juridisch als financieel opzicht instrumenteel van aard en is volgend ten aanzien
van de doelstellingen die de gemeente heeft gesteld met betrekking tot beleidsvelden zoals Ruimtelijke
ontwikkeling en Volkshuisvesting, Werkgelegenheid, Verkeer en Vervoer, Groen en Maatschappelijke
ontwikkeling. Het grondbeleid is erop is gericht het sectorale beleid te ondersteunen waardoor er een
evenwichtige en rechtvaardige verdeling van maatschappelijke middelen plaatsvindt.
De laatste nota Grondbeleid van Leiden dateert uit 2005 en sindsdien is de wereld van het grondbeleid
er anders uit te komen zien. Gezien de gewijzigde financiële en economische stand van zaken en de
daaruit voortkomende gewijzigde marktomstandigheden wordt de visie uit 2005 met als centraal
thema ‘het voeren van actief grondbeleid’ heroverwogen.
De partijen die actief zijn in de vastgoedmarkt zijn in de afgelopen jaren sterk veranderd. Grote
ontwikkelende vastgoedpartijen en vastgoedfinanciers zijn grotendeels verdwenen of zijn deels of zelfs
geheel in (tijdelijke) overheidshanden terecht gekomen. Projecten worden meer ‘op maat’ ontwikkeld,
en zijn kleiner en meer organisch van aard. De gedachte van de maakbaarheid van Nederland zoals die
zich in de grote VINEX-wijken heeft laten zien, is voorbij. Particulieren, beleggers en exploitanten zijn
nu aan zet waarbij collectieve initiatieven van ondernemers en particulieren een nieuwe werkvorm aan
het worden zijn. De woonconsument en de eindgebruiker zijn aan zet!
2.
Ruimtelijk beleid
Ruimtelijke ontwikkeling is een complex proces waarbij overheden een belangrijke rol hebben. Rijk,
provincie en gemeente hebben ieder op het eigen abstractieniveau een taak om visies te vormen en
omgevingsplannen op te stellen. Voor de gemeente Leiden zijn, in het kader van de nota Grondbeleid,
de volgende nota’s en/of visies van belang:
 Nota Ruimte;
 Structuurvisie provincie Zuid Holland;
 Regionale Structuurvisie 2020;
 Ontwikkelingsvisie 2030, Leiden Stad van ontdekkingen;
 Leidse Structuurvisie, Leiden 2025;
 Nota Wonen 2020, Leiden kijkt vooruit en pakt door;
 Beleidskader Vastgoed.
3.
Grondbeleid
In hoofdlijnen zijn er voor een gemeente twee varianten met daartussen een aantal mengvormen voor
het uitvoeren van het grondbeleid, te weten actief grondbeleid en facilitair (passief) grondbeleid.
De gemeente Leiden kiest bij het voeren van haar grondbeleid voor flexibel
maatwerk en biedt ‘ruimte aan kansen’. Het grondbeleid van de gemeente Leiden
is daarbij in principe faciliterend. Echter, actief grondbeleid wordt niet uitgesloten
mits de investeringen, de beoogde beleidsdoelstellingen en effecten dit
rechtvaardigen. Per project wordt, mede conform het afwegingsmodel (figuur 3),
gezocht naar de gewenste vorm van grondbeleid, actief of facilitair, teneinde
verantwoord en gecontroleerd te kunnen sturen op haar ruimtelijke ambities en
beleidsdoelstellingen.
4.
Grondbeleid & samenwerkingsvormen
In de samenwerking tussen overheid en markt zijn er feitelijk drie samenwerkingsvormen, te weten het
bouwclaimmodel, de joint venture en de concessie. Daarnaast kan een gemeente het als onderdeel van
de WRO geïntroduceerde exploitatieplan toepassen.
Welke samenwerking wordt aangegaan, is afhankelijk van verschillende factoren, zoals grondposities,
beschikbare capaciteit van de gemeente, wens tot regie van de gemeente, risico’s en
4
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
mogelijkheid/wens tot het sluiten van een overeenkomst. De afwegingen die de aanleiding vormen tot
de meest wenselijke samenwerking in een bepaalde situatie zijn beschreven in drie afwegingsmodellen,
waarbij het uitgangspunt de grondpositie van de gemeente is.
Met betrekking tot de gewenste samenwerkingsvorm bij ruimtelijke ontwikkelingen is de beleidslijn
van de gemeente Leiden:
De gemeente Leiden kiest op gestructureerde wijze, mede met behulp van
gegeven afwegingsmodellen, voor een samenwerkingsvorm die past bij de
opgave en het daaraan gekoppelde risicoprofiel dat daarbij voor de gemeente
naar voren komt.
5.
Aanbesteding & staatssteun
Met betrekking tot aanbesteding en staatssteun gelden de volgende algemene uitgangspunten van
beleid:
1. Een marktconforme transactie komt tot stand door (1) gebruik te maken van
de openbare biedprocedure ten behoeve van een openbare verkoop of (2)
door het gebruikmaken van een specifieke taxatie / waardebepaling door een
onafhankelijk taxateur ten behoeve van een onderhandse verkoop;
2. In geval van contracteren met marktpartijen is het van belang dat
overeenkomstig de (Europese) aanbestedingsregelgeving en
staatssteuncriteria wordt gehandeld. Deze toetsing is ingebed in het
werkproces.
6.
Grondbeleid instrumenten
De Wet ruimtelijke ordening is op 1 juli 2008 in werking getreden. Deze wet heeft invloed op de
mogelijkheden van de gemeente ten aanzien van kostenverhaal bij ruimtelijke ontwikkelingen door
derden. Het kostenverhaal bij facilitair grondbeleid is door de komst van deze wet verbeterd en geeft
de gemeente een sterkere positie. Uitgangspunt van de wet is dat de gemeente kostenverhaal moet
toepassen. Indien er in bepaalde situaties toch voor wordt gekozen om actief grondbeleid te voeren, is
het zaak om gronden die niet in eigendom zijn van de gemeente te verwerven. Bij voorkeur worden
deze gronden minnelijk verworven. Daarnaast heeft de gemeente nog twee wettelijke instrumenten, te
weten de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet, om daar sturing en inhoud aan te
geven.
Met betrekking tot de verwerving en beheer van gronden en opstallen gelden de volgende
uitgangspunten van beleid:
1.
2.
3.
De gemeente maakt gebruik van de bevoegdheden die de Wet Voorkeursrecht Gemeenten en de
Onteigeningswet haar biedt bij het behalen van haar ruimtelijke doelstellingen;
Beleidsmatig wordt flexibel met erfpacht als uitgifte-instrument omgegaan en zal actief worden ingezet
indien dit het perspectief biedt op activiteiten door de markt;
Stedelijke herverkaveling wordt overwogen voor specifieke situaties indien de wetgever overgaat tot
verruiming van de toepasbaarheid van dit instrument;
4. Indien er sprake is van planmatige verwerving van gronden / vastgoed (alleen
in geval van actief grondbeleid) gebeurt dit volgens een vastgesteld
verwervingsplan dat past binnen de vastgestelde specifieke financiële kaders;
5. Strategische aankopen worden verantwoord op basis van het afwegingsmodel
zoals weergegeven. Aan de hand van deze afwegingen wordt door het college
van B&W besloten tot aankoop;
6.
7.
7.
Voorafgaand aan verwervingen stelt de gemeente een beheerplan op voor het tijdelijk beheer van gronden
en opstallen, waarbij de uitvoering van de voorgenomen ontwikkeling het uitgangspunt is;
De verantwoordelijkheid van het (tijdelijke) beheer van gemeentelijke gronden en opstallen wordt expliciet
gemaakt en neergelegd bij de daartoe gemandateerde afdeling.
Gronduitgifte & uitgifteprijzen
5
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
De uitgifte van bouwgrond geschiedt door middel van een verkoopovereenkomst. Daarin regelt de
gemeente tegen welke prijs, onder welke voorwaarden en met welke bestemming zij de grond aan een
particulier of een marktpartij wil en kan verkopen. Van belang is het dan ook te weten hoe de prijs tot
stand komt, welke voorwaarden worden gesteld en wat op de grond gerealiseerd dient te worden. Het
gaat daarbij bijvoorbeeld om woningen, kantoren en bedrijfsgebouwen en ander commercieel
vastgoed zoals winkels, hotels, leisure- en horecavoorzieningen en maatschappelijke voorzieningen. De
(aankoop)prijs van bouwgrond wordt bepaald door de planning van het nieuwe vastgoedproject, de
toekomstige bestemming van de grond, de marktsituatie en de wens van de koper om aan te kopen of
van de verkoper om te verkopen. De gemeente Leiden gebruikt voor de vaststelling van
gronduitgifteprijzen per gebruiksfunctie een bepaalde grondprijsmethodiek.
Met betrekking tot de uitgifte van gronden en de uitgifteprijzen gelden de volgende uitgangspunten
van beleid:
1. De gemeente Leiden geeft grond uit voor marktconforme tarieven en
voorwaarden;
2. Voor de vaststelling van deze marktconforme grondprijzen hanteert de
gemeente de grondprijsmethodieken per gebruiksfunctie zoals opgenomen in
tabel 1, indien gewenst kan het college van B&W gemotiveerd afwijken van
de uitgangspunten en gehanteerde methodieken;
3. Voor sociale huurwoningen, studenten- en zorgwoningen, hanteert de
gemeente Leiden gereduceerde grondprijzen met een clausule voor het geval
de woningen binnen een periode van 20 jaar worden uitgepond;
4. De gemeente Leiden biedt de corporaties tevens de mogelijkheid om
clausulevrij te kopen;
5. Voor additionele uitgifte (Snippergroen) hanteert de gemeente een uniform
toetsingskader, een transparante en snelle procedure en een normatieve
grondprijs die jaarlijks wordt herzien;
6. De gemeente Leiden is terughoudend in het verhuren van gronden;
7. Voor uitgifte in erfpacht en tussentijdse wijzigingen (uitponden,
conversie/verkoop) gelden specifieke berekeningsmethoden;
8. Het college van B&W van de gemeente Leiden actualiseert jaarlijks haar
Grondprijzenbrief;
9. Naleving van overeengekomen voorwaarden wordt getoetst (AO-processen).
8.
Besluitvorming grondexploitaties
Door regels over de grondexploitaties en de informatievoorziening hieromtrent vast te leggen wordt
een uniforme werkwijze bevorderd. Daarnaast brengen deze regels duidelijkheid over de
verantwoordelijkheden tussen de gemeenteraad en het college van B&W. De gemeenteraad is
verantwoordelijk voor financiële kaders (het zogenaamde budgetrecht). Het college van B&W is
verantwoordelijk voor de uitvoering van de grondexploitaties binnen de vastgestelde (financiële)
kaders.
Met betrekking tot de besluitvorming over grondexploitaties gelden de volgende uitgangspunten van
beleid:
6
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
1. De grondexploitatie wordt vastgesteld bij de vaststelling van het uitvoeringsbesluit door de
gemeenteraad en dan worden ook de uitvoerings budgetten, geheel of gedeeltelijk, vrij gegeven;
2. Elke grondexploitatie wordt minimaal jaarlijks geactualiseerd en samengevoegd in het Meerjaren
Perspectief Grondexploitaties (MPG) welke ter vaststelling aan de gemeenteraad wordt voorgelegd
en daarnaast wordt minimaal één keer tussentijds een actualisatie opgemaakt. De rapportages
vinden plaats onder eerste verantwoordelijkheid van de projectmanager (zie ook Leids planproces
en proces VAG P&C-cyclus);
3. Tussentijdse majeure afwijkingen in de key values programma, planning en prijs in de vastgestelde
grondexploitatie kunnen leiden tot een herziening van de grondexploitatie. De aard en omvang van
deze afwijkingen worden gerelateerd aan de omvang van de totale grondexploitatie, dit naar het
gezamenlijk oordeel van het projectmanagement. Er is altijd sprake van een majeure afwijking en
daarmee een herziening van de grondexploitatie indien het financiële resultaat van de
grondexploitatie op netto contante waarde verslechtert met meer dan € 500.000,- ten opzichte van
de laatste door de raad vastgestelde grondexploitatie. In alle andere gevallen spreken we van een
actualisatie;
4. Een herziene grondexploitatie wordt onafhankelijk van de jaarlijkse P&C-cyclus ter vaststelling
voorgelegd aan de raad;
5. Afsluiting van de grondexploitatie kan plaatsvinden indien 90% van de geprognosticeerde
werkzaamheden zijn uitgevoerd en minimaal 90% van de uit te geven gronden zijn verkocht en alle
overige opbrengsten zijn verkregen;
6. De gedetailleerde onderbouwing van de grondexploitaties is vertrouwelijk.
9.
Risicomanagement
In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) wordt het belang
onderstreept van een goede voorziening voor het opvangen van negatieve resultaten van
grondexploitaties in uitvoering alsmede de daaraan verbonden risico’s.
Met betrekking tot het risicomanagement gelden in Leiden de volgende uitgangspunten van beleid:
1. Leiden voert een actief risicomanagement, een continu proces waarover twee
keer per jaar wordt gerapporteerd;
2. Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als de verhouding tussen de
beschikbare en de benodigde weerstandscapaciteit. Leiden streeft naar een
weerstandsvermogen van ≥ 1,0;
3. De beschikbare weerstandscapaciteit bij grondexploitaties bevindt zich binnen
de reserves ‘Risico’s projecten in uitvoering’ en ‘Risico’s bijzondere projecten’;
4. Algemene risico’s zijn risico’s die buiten de directe invloedssfeer van zowel
het project als van de gemeente liggen. Om inzicht te krijgen in het effect van
deze risico’s op de projecten worden scenario’s opgesteld;
5. Project specifieke risico’s komen direct voort uit de aard, omvang en ligging
van het specifieke project en vergen specifieke beheersmaatregelen om ze te
beheersen;
6. Ter voorkoming van doublures worden eerst de algemene risico’s in beeld
gebracht en daarna de project specifieke risico’s;
7. De projectmanager is de eerstverantwoordelijke om de risico’s te beheersen
en te sturen op acties en maatregelen om risico’s te voorkomen / te beperken.
10. Vermogensbeheer
Met de invoering van het Vermogensbeheer Grondexploitaties in 2006, heeft de gemeente Leiden
gekozen voor financiële dekking van grondexploitaties met een saldotekort uit de revenuen van
7
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
grondexploitaties met een batig saldo. Dit impliceerde dus dat er ook ontwikkelingen waren waarvan
de grondexploitatie een positief resultaat opleverde. Deze positieve en negatieve saldi werden
verevend binnen de ook bij die gelegenheid ingestelde Vereveningsreserve Grondexploitaties. Hoewel
een voor de hand liggende oorzaak de economische teruggang van de voorbije jaren is, kan worden
gesteld dat het karakter van de stad Leiden maakt dat ‘bouwen in de stad’ geld kost. Om een goede
balans te vinden tussen ambities en financiële mogelijkheden is het nodig om transparantie en
sturingsmogelijkheden te bieden in de ruimtelijke ontwikkelingen en om de risico’s te beheersen.
Door middel van het jaarlijkse Meerjaren Perspectief Grondexploitaties en de rapportage
Vermogensbeheer Grondexploitaties, is de gemeente Leiden in staat belangrijke afwegingen te maken
op basis van de meer jaren verwachting ten aanzien van de verwachte financiële resultaten van
projecten.
Met betrekking tot het vermogensbeheer gelden de volgende uitgangspunten van beleid:
1. Twee maal per jaar wordt middels het MPG (Meerjaren Perspectief
Grondexploitaties) en VGE (Vermogensbeheer Grondexploitaties) de
‘financiële gezondheid’ van de grondexploitatieprojecten inzichtelijk
gemaakt;
2. In deze rapportages worden de voorzienbare en onvoorzienbare risico’s,
en de aanwezige en benodigde weerstandscapaciteit inzichtelijk gemaakt
en in verband gebracht met elkaar;
3. Winst wordt genomen bij afsluiting van de grondexploitatie of tussentijds
onder strikte voorwaarden;
4. Voor een geprognosticeerd tekort op een grondexploitatie wordt direct
een voorziening ter grootte van het verwachte resultaat op netto contante
waarde in het betreffende boekjaar genomen. Deze voorziening komt ten
laste van de Vereveningsreserve Grondexploitaties;
5. Batige saldi op grondexploitaties worden bij afsluiten gedoteerd in de
Vereveningsreserve Grondexploitaties;
6. Het resultaat van het erfpachtbedrijf wordt gedoteerd in de
Vereveningsreserve Grondexploitaties;
7. Incidentele grondopbrengsten of opbrengsten uit verkoop van
snippergroen worden gedoteerd in de Vereveningsreserve
Grondexploitaties;
8. Over reserves binnen het vermogensbeheer grondexploitaties wordt rente
vergoed conform het beleidskader Reserves & Voorzieningen tenzij
anders expliciet besloten, met uitzondering van de bestemmingsreserves
herstructurering woongebieden Ons Doel, Portaal en de Sleutels: conform
de raamovereenkomsten wordt over deze reserves de gemeentelijke
rekenrente vergoed;
9. Over de voorziening negatieve grondexploitaties wordt de gemeentelijke
rekenrente vergoed, dezelfde rente waarmee in de grondexploitaties
wordt gerekend (NCW);
10. Aanspraken op de Vereveningsreserve Grondexploitaties worden altijd ter
beoordeling en goedkeuring voorgelegd aan de budgethouder van de
Vereveningsreserve en de Vermogensbeheerder VAG;
11. Aanspraken op de overige reserves worden altijd ter beoordeling en
goedkeuring voorgelegd aan de budgethouder van de betreffende reserve
en de Vermogensbeheerder VAG.
8
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
11. Bevoegdheden & verantwoordelijkheden
De Wet dualisering gemeentebestuur regelt dat de gemeenteraad een kader stellende en
controlerende taak heeft. Het college van B&W heeft tot taak te besturen en verantwoording af te
leggen.
Voor het grondbeleid zijn de bevoegdheden van de gemeenteraad, het college van B&W en de
ambtelijke organisatie als volgt:
Gemeenteraad
College van B&W
Grondbeleid
Vaststellen Nota Grondbeleid
Uitvoeren nota Grondbeleid
Verwerving en beheer
Controle op aankopen vanuit
budgetrecht.
Besluiten over aankopen
onroerende zaken binnen krediet
Bouw- en woonrijp
maken
Vaststellen Financiële
verordening gemeente Leiden
uitvoeren Financiële verordening
gemeente Leiden
Uitgifte
Vaststellen uitgiftebeleid
Vaststellen algemene verkoop
voorwaarden
Vaststellen Grondprijzenbrief
Keuze selectiemethode op
projectniveau
Kostenverhaal
Vaststellen exploitatieplan
Sluiten van anterieure
overeenkomsten
Samenwerking
Kennisneming ontwerpbesluit
Besluit tot aangaan van een
samenwerkings- overeenkomst en
oprichting of deelneming in een
privaatrechtelijke rechtspersoon
Grondexploitatie
Vaststellen (herziening)
grondexploitatie
Besluiten grondexploitatie binnen
krediet en bij niet majeure
afwijkingen (§ 8.2.4)
Verstrekken krediet voor
uitvoering grondexploitatie
Afsluiten grondexploitatie
Vaststellen MPG
9
Opstellen MPG
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
1
Inleiding
1.1 Doel van gemeentelijk grondbeleid
Grondbeleid is in zowel juridisch als financieel opzicht instrumenteel van aard en is volgend ten aanzien van
de doelstellingen die de gemeente heeft gesteld met betrekking tot de sectoraal gerichte beleidsvelden
zoals Ruimtelijke ontwikkeling en Volkshuisvesting, Werkgelegenheid, Verkeer en Vervoer, Groen en
Maatschappelijke ontwikkeling. Het grondbeleid is erop is gericht het sectorale beleid te ondersteunen
waardoor er een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van maatschappelijke middelen plaatsvindt.
Grondbeleid is ondersteunend en dienend aan de (ruimtelijke) ambities en doelstellingen van
marktpartijen, investeerders en particulieren. Maar ook om de doelstellingen van de gemeente zelf zoals
omschreven in structuurvisies en beleidsnota’s te verwezenlijken. De gemeente Leiden heeft namelijk ook
eigenstandige ambities op het gebied van ruimtelijke ordening, wonen, economie, voorzieningen et cetera.
In de nota Grondbeleid geeft de gemeenteraad de kaders aan waarbinnen het college van B&W en de
ambtelijke organisatie het grondbeleid gaan uitvoeren. De nota Grondbeleid gaat in op de te voeren vorm
van grondbeleid en welke instrumenten de gemeente hiertoe inzet. Ook worden de financiële
uitgangspunten van het te voeren beleid vastgelegd en de wijze waarop de gemeente omgaat met risico’s.
De nota Grondbeleid maakt dus inzichtelijk hoe de gemeente, op een bewuste en verantwoorde wijze, haar
grondbeleid zal uitvoeren. Het Grondbeleid vormt het beleidskader waarbinnen ruimtelijke plannen worden
vertaald in concrete projecten van marktpartijen, particuliere initiatiefnemers en van de gemeente zelf.
1.2 Aanleiding
De laatste nota Grondbeleid van Leiden dateert uit 2005 en sindsdien is de wereld van het grondbeleid er
anders uit komen te zien. Gezien de huidige financiële en economische stand van zaken en de drastische
gewijzigde marktomstandigheden, dient de visie uit 2005, het voeren van actief grondbeleid, heroverwogen
te worden o.a. ten aanzien van risicobereidheid, prioritering en regierol in gebiedsontwikkeling.
Grond is en blijft in Nederland een kapitaalsintensief schaarste product. De huidige marktsituatie in het
vastgoed is bijzonder. Regionale verschillen tekenen zich af en er is een te groot aanbod aan gronden,
bouwlocaties en projecten en in sommige landsdelen zullen deze locaties niet meer tot ontwikkeling
komen. In andere regio’s, zoals ook geldt voor Leiden, is sprake van een tijdelijke vraaguitval en zal de markt
zich herstellen. De verwachting is dat dit tot een andere vastgoedvraag en andere samenwerkingsvormen
tussen gemeente, marktpartijen en eindgebruikers zal leiden. De eerst tekenen van marktherstel zijn in
2014 zichtbaar geworden, zeker ook in de Leidse regio.
Diverse ontwikkelingen zijn van invloed op het functioneren van de vastgoedmarkt:
1. de beperkte financierbaarheid van vastgoedprojecten en hypotheken;
2. de toenemende zekerheden die financiers daarbij eisen om de risico’s af te dekken;
3. demografische effecten die leiden tot een bijstelling van de vermeende klassieke verhouding tussen
vraag en aanbod (krimp);
4. het Nieuwe Werken dat leidt tot een andere vraag en behoefte aan kantoren;
5. de economische situatie die zich laat kenmerken door een bijna economische ‘nulgroei’ voor een
langere periode.
De partijen die actief zijn in de vastgoedmarkt zijn in de afgelopen jaren sterk veranderd. Grote
ontwikkelende vastgoedpartijen en vastgoedfinanciers zijn grotendeels verdwenen of zijn deels of zelfs
geheel in overheidshanden terecht gekomen. Projecten worden meer ‘op maat’ ontwikkeld en zijn kleiner
en meer organisch van aard. De gedachte van de maakbaarheid van Nederland zoals die zich in de grote
10
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
VINEX-wijken heeft laten zien is voorbij. Particulieren, beleggers en exploitanten creëren nieuwe
werkvormen door collectieve initiatieven van ondernemers en particulieren. De woonconsument en de
eindgebruiker zijn aan zet!
1.3 Leeswijzer
In deze nota Grondbeleid worden in hoofdstuk 2 de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente Leiden
weergegeven op basis van de structuurvisie en de woonvisie van de gemeente Leiden. In hoofdstuk 3
worden de twee vormen van grondbeleid toegelicht. Tevens is in dit hoofdstuk het afwegingsmodel
opgenomen wat de gemeente helpt om per situatie een keuze in het te voeren grondbeleid te maken. In
hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de verschillende mogelijke samenwerkingsvormen tussen gemeente en
marktpartijen. Verder worden de factoren benoemd die van belang zijn voor het bepalen van welke
samenwerkingsvorm het beste past bij een ontwikkeling. Hoofdstuk 5 gaat beknopt in op
aanbestedingsrichtlijnen in relatie tot het grondbeleid in Leiden, alsook wordt in dit hoofdstuk ingegaan op
staatssteun en de zogenaamde ‘Minimis-steun’. In hoofdstuk 6 wordt de relevante wet- en regelgeving kort
beschreven en wordt ook ingegaan op de verwerving van gronden bij een actief grondbeleid. Hierbij komt
aan de orde de strategische verwervingen en de publiekelijke instrumenten die de gemeente beschikbaar
heeft om gronden te verwerven. Verder komt in dit hoofdstuk het (tijdelijk) beheer van gronden en het
beheer van opstallen in eigendom van de gemeente aan de orde. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op de
uitgifteprijzen van gronden en de door de gemeente gehanteerde grondwaardemethodieken. In hoofdstuk
8 worden de regels over grondexploitaties en de informatievoorziening behandeld. In hoofdstuk 9 worden
de financiële aspecten van grondbeleid ten aanzien van risicomanagement beschreven en aansluitend
wordt in hoofdstuk 10 ingegaan op het Vermogensbeheer Grondexploitaties. Hier wordt aandacht besteed
aan de verantwoordingsdocumenten, de centrale ‘Vereveningsreserve Grondexploitaties’ met spelregels
voor het gebruik van deze reserve, alsook aan zaken als verliesvoorziening en winstneming. In hoofdstuk 11
tenslotte, zijn de bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader van het grondbeleid inzichtelijk
gemaakt.
11
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
2
Ruimtelijk beleid
2.1 Inleiding
Ruimtelijke ontwikkeling is een complex proces waarbij overheden een belangrijke rol hebben. Iedere
overheidslaag heeft op zijn eigen abstractieniveau een taak om visies te vormen en omgevingsplannen op
te stellen. Deze visies worden samengebracht in de structuurvisie van de gemeente. De wet Ruimtelijke
ordening (Wro) schrijft voor dat besturen hun ambities voor het grondgebied waarvoor zij verantwoordelijk
zijn in een of meerdere structuurvisies vastleggen. De structuurvisie is daarmee een strategisch
beleidsdocument voor de ruimtelijke ontwikkelingen in een gemeente. Een structuurvisie is zelfbindend
voor het verantwoordelijke bestuur. Tegen een structuurvisie is geen bezwaar of beroep mogelijk. De
ambities uit een structuurvisie zijn het uitgangspunt voor bestemmingsplannen.
De gemeentelijke overheid heeft naast het bepalen van deze ambities ook een belangrijke rol bij de
daadwerkelijke realisatie van woningbouw, bedrijventerreinen, recreatiegebieden en natuur- en
landschapsontwikkeling, waaronder ook het in stand houden en versterken van rode en/of groene
kwaliteiten moet worden verstaan.
2.2 Rijksbeleid: de Nota Ruimte
De Nota Ruimte is begin 2006 aangenomen door de Eerste Kamer en vervangt de ruimtelijk relevante
rijksnota’s c.q. de planologische kernbeslissingen (PKB’s), behorend bij de Vierde nota over de ruimtelijke
ordening Extra (en de Actualisering daarvan in de Vinac), alsook het Structuurschema Groene Ruimte. De
Nota Ruimte is een strategische nota op hoofdlijnen, waarin het nationaal ruimtelijk beleid is vastgelegd tot
2020 en rijks verantwoordelijkheden, maar ook verantwoordelijkheden van anderen helder zijn
onderscheiden. De nota gaat onder andere over stedelijke groei, een sterke economie en een leefbare
samenleving. Belangrijk uitgangspunt is het decentrale planningsstelsel met een centrale rol voor de
provincie en gemeentelijke bestemmingsplannen.
2.3 Provinciale Structuurvisie
De Provinciale Structuurvisie is opgebouwd uit een Visie Ruimte en Mobiliteit, ermee samenhangende
programma’s en een verordening. In de visie beschrijft de provincie de ruimtelijke ambities voor ruimte en
mobiliteit. In de programma’s beschrijft ze wat nodig is om die te realiseren. In de verordening worden
regels gesteld aan de ruimtelijke ontwikkelingen.
In de Visie Ruimte en Mobiliteit worden vier ontwikkelingen geïdentificeerd waarop de provincie zal sturen:
1. beter benutten en opwaarderen van wat er is;
2. vergroten van de agglomeratiekracht;
3. verbeteren van ruimtelijke kwaliteit;
4. bevordering van de transitie naar een water- en energie-efficiënte samenleving.
Het versterken van de kenniseconomie en de stedelijke centra in de as Dordrecht-Noordwijk heeft een
prominente plek in de visie. De Leidse universiteit en de Leidse ambities met het Bio Science park, het
stationsgebied en de binnenstad worden genoemd in de provinciale structuurvisie. Ook de Leidse ambitie
om de stad-land verbindingen te versterken valt samen met het provinciale beleid. Daarmee sluit de
provinciale visie ambities goed aan bij de ambities van het Leidse bestuur.
12
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
2.4 Leiden & regio
Regionaal werkt Leiden samen in het samenwerkingsverband Holland Rijnland. De ambities voor deze regio
zijn vastgelegd in de Regionale Structuurvisie 2020. Deze Regionale Structuurvisie is in 2012 vastgesteld en
zelfbindend voor de 15 samenwerkende gemeenten; bijvoorbeeld bij het opstellen van gemeentelijke
structuurvisies en bestemmingsplannen. Daarnaast is de Regionale Structuurvisie het kader voor de
toetsing van en inbreng in provinciale en nationale ruimtelijke plannen, zoals de provinciale Visie Ruimte en
Mobiliteit en nationale Structuurvisie Ruimte en Mobiliteit.
In de Regionale Structuurvisie zijn de kenniseconomie met de universiteit Leiden en het Bio Science Park als
speerpunt benoemd, net als de Leidse binnenstad en het stationsgebied. Ook de bereikbaarheid van de
regio krijgt in de Regionale Structuurvisie een hoge prioriteit.
Na de eerste partiële herziening van de Regionale Structuurvisie op 28 maart 2012 is besloten om de Visie
per subregio te reviseren. In voorbereiding hierop heeft Leiden met 8 buurgemeenten een ruimtelijk
manifest opgesteld. In het manifest zijn de kernwaarden van het gebied benoemd met de bijhorende
missies.
2.5 Gemeentelijke structuurvisie
De Leidse Structuurvisie, Leiden 2025, is in 2009 vastgesteld. In 2011 heeft er een partiële herziening
plaatsgevonden. De Leidse Structuurvisie geeft een ruimtelijke uitwerking aan de ambities die in de
Ontwikkelingsvisie 2030 Leiden Stad van ontdekkingen zijn vastgelegd. Met de speerpunten
kenniseconomie, het Bio Science Park, de Leidse binnenstad, het stationsgebied en bereikbaarheid sluit de
Leidse Structuurvisie aan bij de Regionale Structuurvisie en bij de Visie Ruimte en Mobiliteit en de
bijhorende programma’s.
De realisatie van de uitvoeringsparagraaf van de Structuurvisie is geconcretiseerd in de Ruimtelijke Agenda
2025 en wordt voor de korte termijn (5 jaar) gevolgd in het Ruimtelijke Investeringsprogramma. In het
Ruimtelijke Investeringsprogramma vindt de afstemming tussen de projecten plaats.
2.6 Beleidsstructuur gemeente Leiden
In de afgelopen jaren heeft de gemeente Leiden een samenhangend kader van beleidstukken opgebouwd.
Dat begint met de Ontwikkelingsvisie 2030 Leiden Stad van ontdekkingen, (2006) waarin is vastgelegd hoe
de Leidenaren en het bestuur de stad zien. Leiden, Stad van ontdekkingen vormt het overkoepelende kader
voor de sociaal-maatschappelijke structuurvisie en de ruimtelijke structuurvisie. Deze vormen het kader
voor de visies op de verschillende deelterreinen, waaronder deze nota Grondbeleid.
13
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Figuur 1: Samenhangend beleidskader
2.6.1
Ontwikkelvisie 2030, Leiden ‘Stad van ontdekkingen’
In 2006 is de Ontwikkelvisie 2030 Leiden stad van ontdekkingen vastgesteld. Onlangs, in 2012, is de
Ontwikkelvisie gereviseerd. Dat heeft geleid tot het nog scherper in beeld brengen waar de kracht van de
stad ligt. Het besef dat Leiden een kennisstad is waar het prettig wonen is, werd verbreed tot de twee
pijlers: internationale kennisstad en historische cultuurstad.
2.6.2
Nota Wonen 2020
Op 14 Februari 2013 heeft de gemeenteraad de Nota Wonen 2020 vastgesteld: “Leiden kijkt vooruit en pakt
door”. Verbetering van de balans tussen vraag en aanbod van woningen gebaseerd op kwaliteit en
betaalbaarheid, is één van de drie hoofdopgaven. Hiermee streeft Leiden naar een betere match tussen
woningaanbod en leefstijl. De tweede hoofdopgave is gericht op kwaliteitsverbetering van woning en
woonomgeving waarbij verduurzaming en toekomstbestendigheid centraal staan. Tot slot wil Leiden zorgen
voor voldoende woningen voor hen die niet op de particuliere markt terecht kunnen: de mensen met een
laag en/ of (laag-) middeninkomen. Daarmee wordt het tekort aan studentenwoningen ingelopen, de
sociale voorraad beter benut, ruimte geboden aan huishoudens met een middeninkomen en tot slot de
kwaliteit van de woningvoorraad verbeterd. Dit alles erop gericht dat Leiden ruimte biedt aan de diversiteit
aan inwoners en leefstijlen die passen bij het profiel van een aantrekkelijke internationale kennisstad.
2.6.3
Beleidskader Vastgoed
In januari 2010 is het beleidskader vastgoed vastgesteld (RB 09.0108). Het beleidskader vastgoed doet
uitspraken over de exploitatie en beheer van vastgoed en bijbehorende ondersteuning. Bij de vaststelling
van het beleidskader vastgoed is een uitwerkingsopgave meegegeven ten aanzien van de financiële
transparantie van de portefeuille maatschappelijk vastgoed en de vraag welke maatschappelijke functies
beleidsmatig gewenst zijn en in welke mate financiële ondersteuning voor deze maatschappelijke functies
aan de orde is. Na 2010 is transparantie verkregen in gegevens van de portefeuille maatschappelijk
vastgoed en de selectie van maatschappelijke functies die geen financiële ondersteuning behoeven.
In 2014 worden de beleidskaders vastgoed op een aantal punten gewijzigd en geconcretiseerd. Het doel is
onderscheid maken tussen beleidsmatig te ondersteunen functies en niet te ondersteunen functies. Voor
de te ondersteunen functies is de insteek om toe te werken naar één subsidiebedrag waarin huisvesting en
programmering meegenomen worden in de toekenning van 1 subsidie. Ook wil Leiden hiermee komen tot
uniforme huurafspraken. Dit alles moet ertoe bijdragen dat er efficiëntere benutting van gemeentelijk
vastgoed plaatsvindt, op een eerlijke en gelijkwaardige manier verhuur van vastgoed plaatsvindt en de
financiële resultaten van de vastgoedportefeuille verbeteren.
14
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
15
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
3.
Grondbeleid
3.1 Inleiding
In hoofdlijnen zijn er twee basisvarianten voor het uitvoeren van het gemeentelijke grondbeleid; actief
grondbeleid en facilitair (passief) grondbeleid.
Als de gemeente actief grondbeleid voert betekent dit dat zij kiest voor een ondernemende, risicodragende
rol bij gebiedsontwikkeling. De taken die zij op zich neemt bij actief grondbeleid zijn het verwerven van
gronden en opstallen, het bouwrijp maken van gronden, het inrichten van het openbare gebied, het
aanleggen van de infrastructuur alsmede de uitgifte van de gronden. De kosten van de werkzaamheden
worden doorberekend in de uitgifteprijs die aan de koper van de grond in rekening wordt gebracht. De
gemeente speelt daarmee een actieve rol op de grondmarkt. Naast het uitvoeren van haar
publiekrechtelijke rol (sturen door visies, bestemmingsplannen) gedraagt de gemeente zich tevens als
ondernemer.
Bij faciliterend grondbeleid is de gemeente meer regievoerder en heeft zij een kaderscheppende functie
vanuit haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheid. Onder gemeentelijke uitgangspunten en
randvoorwaarden en onder het publieke toezicht laat de gemeente de ontwikkeling over aan een
particulier/marktpartij. De grondexploitatie en de vastgoedontwikkeling geschieden in de regel voor
rekening en risico van de marktpartijen.
Tussen deze twee uiterste vormen van grondbeleid, is een aantal tussenvormen van grondbeleid te
onderscheiden. Feitelijk betreffen het drie samenwerkingsvormen, te weten; het bouwclaimmodel, de joint
venture en de concessie. Daarnaast is er nog het exploitatieplan, geïntroduceerd met het van kracht worden
van de Wro. Dit is echter geen samenwerkingsvorm aangezien deze eenzijdig door de gemeente wordt
opgelegd. De verschillende samenwerkingsvormen en het exploitatieplan komen in hoofdstuk 4 aan de
orde.
3.2 Grondbeleid
Beide vormen van grondbeleid kennen voor- en nadelen. Gesteld kan worden dat de voordelen voor actief
grondbeleid, in algemene zin als een nadeel voor faciliterend grondbeleid kunnen worden aangemerkt. De
volgende voor- en nadelen van actief en facilitair grondbeleid worden onderscheiden om daarmee op
eenvoudige wijze het verschil te duiden tussen beiden vormen.
Actief grondbeleid
Voordelen actief grondbeleid:
1. Kostenverhaal: het kostenverhaal is verzekerd aangezien de gemaakte kosten, zoals
verwervingskosten, bouwrijp maken en dergelijke, in de uitgifteprijs van de grond kunnen worden
verdisconteerd;
2. Eigendom: vanuit haar eigendomspositie kan de gemeente de voorbereiding en uitvoering van een
bestemmingsplan optimaal sturen (bijvoorbeeld ten aanzien van kwaliteit, de gewenste fasering (voor
zover de markt dit toelaat), de gewenste betrokkenheid van burgers en toekomstige gebruikers in het
planproces);
3. Doelstellingen: als grondeigenaar is de gemeente in staat gemeentelijke beleidsdoelstellingen te
realiseren die niet alleen via publiekrechtelijke regels en voorschriften kunnen worden gerealiseerd;
16
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Sturing: door middel van gronduitgifte kan de concurrentie op de grondmarkt worden bevorderd
(bijvoorbeeld het werken met marktconsultaties en marktselecties 1).
Nadelen actief grondbeleid:
1. Ondernemer: een actieve participatie op de grondmarkt brengt met zich mee dat de gemeente wordt
geconfronteerd met het ‘ondernemersrisico’ van het doen van verwervingen, het voeren van een
grondexploitatie en is daarmee gevoelig voor conjuncturele ontwikkelingen;
2. Risico’s: reserves (eigen vermogen) moeten worden gevormd voor de risico’s die de gemeente loopt bij
het uitvoeren van de grondexploitatie;
3. Verlies: voorzieningen (vreemd vermogen) moeten worden getroffen voor het (verwachte) negatieve
saldo / verliezen van de grondexploitaties of voor eventuele verwachte afwaarderingen van
balansstukken.
Facilitair grondbeleid
Voordelen facilitair grondbeleid:
1. Sturing: bij facilitaire participatie op de grondmarkt loopt de gemeente minder tot geen
‘ondernemersrisico’. Deze wordt geheel dan wel gedeeltelijk (bij samenwerking) gedragen door de
marktpartij;
2. Kostenverhaal conform regelgeving: onder de Wet Ruimtelijke Ordening (Wro) is het kostenverhaal
gegarandeerd, alhoewel niet volledig;
3. Regie met behulp van regelgeving: onder de Wro heeft de gemeente via de anterieure overeenkomst
of het exploitatieplan de mogelijkheid om de regie te behouden, ondanks dat zij geen grond in
eigendom heeft.
Nadelen facilitair grondbeleid:
1. Beperkte verhaalbaarheid kosten: niet alle investeringen die verband houden met de
locatieontwikkeling kunnen worden verhaald via het exploitatieplan en blijven dus voor rekening van
de gemeente komen (macro-aftopping, zie bijlage 2). Het gaat hierbij met name om kosten die niet
direct aan de grondexploitatie zijn toe te rekenen, zoals:
- de uitvoering van het gemeentelijke rood-voor-groen- en ruimte-voor-ruimtebeleid;
- de realisatie van maatschappelijke voorzieningen, verbonden aan de specifieke
locatieontwikkelingen (onderwijs, kinderopvang, sport- en welzijnsvoorzieningen).
2. Onvoorzien: conjuncturele schommelingen gedurende de looptijd van het exploitatieplan met
negatieve financiële gevolgen kunnen niet worden verhaald op partijen die hun exploitatiebijdrage al
hebben betaald;
3. Onvoorzien: onverwachte financiële tegenvallers kunnen niet worden verhaald op partijen die hun
exploitatiebijdrage reeds hebben betaald;
4. Geen winst / overwaarde: Doordat er geen winstneming plaats kan vinden (alle exploitatiewinsten
vloeien immers naar de particuliere exploitant) wordt de vereveningsreserve Grondexploitaties bij
winst niet gevoed.
3.3 Actief of faciliterend?
Hoewel in de vorige nota Grondbeleid nog bijna vanzelfsprekend werd gekozen voor actief grondbeleid is
dit in de huidige economisch situatie geen vanzelfsprekendheid meer. De economische crisis heeft
veranderingen teweeggebracht in de markt. De gemeente heeft zelf minder te besteden en kan minder
1
Marktpartijen worden uitgenodigd in concurrentie een bod te doen op de bouwgrond. Het hoogste bod geldt als de grondprijs.
17
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
risico’s voor zijn rekening nemen. Financiële middelen voor projecten moeten op andere wijzen worden
gevonden.
Het automatisch kiezen voor faciliterend grondbeleid, de terugtrekkende overheid ten tijde van crisis, lijkt
ook geen optie te zijn nu het juist als taak gezien moet worden om de markt te activeren en ruimte te
bieden. De gemeente zal daarom een rol moeten nemen die passend is binnen de mogelijkheden van de
gemeente (financieel, kennis, risicoruimte) met inachtneming van de belangen van alle spelers in het
speelveld. Juist nu vraagt de rol van de gemeente om maatwerk om kansen en initiatieven de ruimte te
bieden.
Het kiezen voor één soort beleid past daarom niet binnen dit scenario.
Om de ambities op het gebied van ruimtelijke ontwikkelingen waar te maken zal de gemeente per opgave
en initiatief moeten overwegen welke rol zij wil en kan vervullen. Verwacht kan worden dat in Leiden de
meeste activiteit plaats zal worden op binnenstedelijk gebied. De binnenstedelijke vernieuwing is
doorgaans complexer van aard en gaat daardoor gepaard met hogere kosten en lagere
exploitatieresultaten. Bij deze locaties wordt vaker samengewerkt met beleggers, bedrijven en
particulieren. Dit betekent nieuwe samenwerkingsverbanden, waarbij van belang is dat marktpartijen
nauwelijks op voorhand afzetrisico’s kunnen nemen. Om te voorkomen dat langdurige (bouw)claims
ontstaan zijn heldere einddata, ontbindingsvoorwaarden en eindscenario’s in de contracten van belang.
Daartegenover kan de gemeente prikkels en incentives inbouwen die stimulerend werken bij het behalen
van de beoogde (gezamenlijke) doelstellingen.
De gemeente dient actief te zijn indien dit gewenst en passend is. Een afweging zal moeten worden
gemaakt tussen de te behalen voordelen, de kosten en risico’s die investeringen met zich meebrengen.
Figuur 2: Afwegingskader
Actief grondbeleid moet in ieder geval worden gevoerd indien dit voor het bereiken van publieke doelen
(bijna) noodzakelijk is. Dit doet zich voor indien bijvoorbeeld een project van strategisch belang is voor de
toekomst van de stad en partijen voorgestane ontwikkelingen niet of niet tijdig oppakken.
De gemeente kan op verschillende manieren een rol spelen in (her)ontwikkelingsprojecten en daar invloed
op uitoefenen. In de minimaal sturende situatie beperkt de gemeente zich tot haar publiekrechtelijke rol
(sturen door visies, bestemmingsplannen) en in verdergaande opties maakt zij ook gebruik van haar
privaatrechtelijke mogelijkheden, waarbij het sturen met actief grondbeleid het andere uiterste is. Op de
verschillende grondbeleidsinstrumenten, van passief tot actief, wordt hierna verder ingegaan.
De afweging die de gemeente Leiden maakt om te komen tot de te voeren vorm van grondbeleid is
weergegeven in onderstaand sterk vereenvoudigd afwegingsmodel, figuur 3.
18
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Figuur 3: Afwegingsmodel grondbeleid
3.4 Grondbeleid in jaarrekening
Het uitvoeren van grondbeleid brengt ook risico’s met zich mee. Hierbij dient tevens rekening te worden
gehouden met de formele vereisten zoals opgenomen in de Gemeentewet en het Besluit Begroting en
Verantwoording (BBV).
Het BBV verplicht gemeenten om in de begroting en jaarrekening een paragraaf over het grondbeleid op te
stellen (artikel 9 lid 2). In artikel 16 van het BBV is bepaald waaruit de verplichte paragraaf grondbeleid ten
minste dient te bestaan:
1. Een visie op het grondbeleid in relatie tot de doelstellingen van de programma’s die zijn
opgenomen in de begroting;
2. Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert;
3. Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;
4. Een onderbouwing van de winstneming;
5. Beleidsuitgangspunten in relatie tot de risico’s van grondexploitaties.
Samengevat komt het erop neer dat in de paragraaf Grondbeleid van de begroting door de gemeenteraad
wordt aangegeven wat het te voeren grondbeleid het komende jaar zal zijn om de ruimtelijke
doelstellingen/opgaven te realiseren. In de paragraaf Grondbeleid van de jaarrekening wordt gerapporteerd
wat er gerealiseerd is en hoe zich dit verhoudt tot de aanvankelijke voornemens uit de begroting.
3.5 Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden
De gemeente Leiden wil ruimtelijke ontwikkelingen faciliteren zodat zij haar ruimtelijke ambities en
beleidsdoelstellingen zo goed mogelijk kan nastreven. Aan deze rol van de gemeente wordt mede invulling
gegeven door haar grondbeleid waarmee de gemeente inspeelt en anticipeert op de dynamiek van de
grondmarkt.
19
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
De gemeente Leiden hanteert ten aanzien van het te voeren grondbeleid het volgende beleidsuitgangspunt:
De gemeente Leiden kiest bij het voeren van haar grondbeleid voor flexibel maatwerk en biedt ‘ruimte aan kansen’. Het
grondbeleid van de gemeente Leiden is daarbij in principe faciliterend. Echter, actief grondbeleid wordt niet uitgesloten mits de
investeringen, de beoogde beleidsdoelstellingen en effecten dit rechtvaardigen. Per project wordt, mede conform het
afwegingsmodel (figuur 3), gezocht naar de gewenste vorm van grondbeleid, actief of facilitair, teneinde verantwoord en
gecontroleerd te kunnen sturen op haar ruimtelijke ambities en beleidsdoelstellingen.
20
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
21
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
4
Grondbeleid & Samenwerkingsvormen
4.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk zijn actief en faciliterend grondbeleid beschreven. Tussen deze twee vormen zijn
drie uitvoeringsmodellen van grondbeleid te onderscheiden: het bouwclaimmodel, de joint venture en de
concessie2. Daarnaast is er -zoals eerder aangegeven (3.2)-, de mogelijkheid om het exploitatieplan uit de
Wet ruimtelijke ordening (Wro) toe te passen.
Het exploitatieplan kan worden ingezet bij particuliere grondexploitaties. Met dit instrument heeft de
gemeente meer en betere mogelijkheden voor het verhalen van kosten en het kunnen stellen van
(afdwingbare) locatie-eisen (i.c. eisen omtrent bepaalde te realiseren woningbouwcategorieën en de aanleg
van bijvoorbeeld de openbare ruimte).
In figuur 4 wordt op een overzichtelijke wijze weergeven wat de eigenschappen van de
samenwerkingsvormen bij actief dan wel facilitair grondbeleid en het toepassen van het exploitatieplan zijn.
Figuur 4 biedt hiermee tevens een eerste afwegingsmodel. De samenwerkingsvormen en het
exploitatieplan worden in dit hoofdstuk nader toegelicht. In bijlage 1 wordt voorts een aantal
afwegingsmodellen weergegeven die inzichtelijk maken op welke wijze tot de keuze voor een bepaalde
samenwerkingsvorm dan wel een exploitatieplan kan worden gekomen.
Figuur 4: Overzicht samenwerkingsvormen
4.2 Samenwerkingsvormen bij facilitair grondbeleid
Indien de gemeente kiest voor facilitair grondbeleid, is het van belang om optimaal gebruik te maken van
de instrumenten die de Wet ruimtelijke ordening, met als onderdeel de grondexploitatie, biedt. Dit is
enerzijds de anterieure overeenkomst en anderzijds het exploitatieplan met eventueel een posterieure
overeenkomst. Het uitgangspunt van de Wro is dat de gemeente verplicht is tot kostenverhaal. De volgende
drie samenwerkingsvormen/instrumenten passen binnen facilitair grondbeleid:
2
Bij het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst dan wel een concessieovereenkomst dient de gemeente de Aanbestedingswet,
de Europese richtlijnen en de jurisprudentie nauwlettend te volgen.
22
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
1.
2.
3.
Concessiemodel;
Zelfrealisatie;
Exploitatieplan.
Ad 1. Concessiemodel
Het concessiemodel is het model waarbij de private partijen de beschikking krijgen over alle gronden op
een locatie (door zelf te verwerven van oorspronkelijke eigenaren en/of verkoop van deze gronden door de
gemeente aan de marktpartij). Het bouw- en woonrijp maken gebeurt vervolgens voor rekening en risico
van de marktpartij. De gemeente beperkt zich, voor wat betreft de inrichting van de locatie, tot het
vaststellen van een programma van eisen, waaraan de marktpartij bij de ontwikkeling gebonden is.
Overigens vertoont het concessiemodel verwantschap met de traditionele private locatieontwikkeling,
waarin een anterieure overeenkomst tussen gemeente en exploitant wordt gesloten. Het cruciale verschil is
dat bij het traditionele model het openbaar gebied door de gemeente wordt ingericht en dat de private
partij daarvoor een bijdrage moet betalen, terwijl bij het concessiemodel de inrichting van het openbare
gebied – binnen de door de gemeente te stellen kwalitatieve randvoorwaarden – geschiedt voor rekening
en risico van de private partij. Na realisatie van het openbaar gebied zal deze worden overgedragen aan de
gemeente. Specifieke juridische analyse en advisering met betrekking tot de aanbestedingsregels is
raadzaam voordat voor deze vorm wordt gekozen. In het algemeen kan worden gesteld dat alleen wanneer
initiatiefnemer 100% van de gronden in handen heeft voordat hij afspraken maakt met de gemeente, hij
wordt aangemerkt als zelfrealisator en zelf het bouw- en woonrijpmaken kan aanbesteden.
Ad 2.
Zelfrealisatie
De gemeente verleent medewerking aan een ontwikkeling en realisatie van een project door verkoop van
grond voor zelfrealisatie en/of particulier opdrachtgeverschap of door het sluiten van een anterieure
overeenkomst indien gronden niet in eigendom van de gemeente zijn. De wet geeft de gemeente een
wettelijke basis om overeenkomsten te sluiten op het gebied van kostenverhaal, locatie-eisen en
eisen/regels ten aanzien van de woningbouwcategorieën sociale woningbouw en particulier
opdrachtgeverschap. Tevens kunnen afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen door de
marktpartij voor ruimtelijke ontwikkelingen buiten het exploitatiegebied, zoals kosten voor de aanleg van
groenvoorzieningen en kosten voor de realisatie van recreatiegebieden. In de privaatrechtelijke
overeenkomst (anterieure overeenkomst) is het dus mogelijk om ruimere afspraken te effectueren dan op
grond van het exploitatieplan.
Ad 3. Exploitatieplan
Ondanks het feit dat het exploitatieplan geen samenwerkingsvorm is, zoals bijvoorbeeld het
concessiemodel, is deze voor de volledigheid wel opgenomen in figuur 4. Het is immers een instrument dat,
net als de samenwerkingsvormen, toeziet op het kostenverhaal en eventueel op het stellen van locatieeisen door de gemeente bij particuliere zelfrealisatie. Het verschil is dat het exploitatieplan eenzijdig door
de gemeente wordt opgelegd, indien het kostenverhaal niet ‘anderszins verzekerd’ is via een anterieure
overeenkomst. Het exploitatieplan kan door de gemeente worden ingezet bij zowel actief als facilitair
grondbeleid. Bij actief grondbeleid biedt het exploitatieplan een extra zekerheid met betrekking tot het
kostenverhaal, op het moment dat een anterieure overeenkomst door omstandigheden wordt ontbonden
en het planologisch besluit al is genomen.
Zoals reeds eerder benoemd is het uitgangspunt van de wetgever het bereiken van minnelijke
overeenstemming vastgelegd in een anterieure overeenkomst, zijnde het privaatrechtelijke spoor. Het
exploitatieplan, het publiekrechtelijke spoor, fungeert als een “stok achter de deur” en is indien de
gemeente niet slaagt in het bereiken van minnelijke overeenstemming, de grondslag voor de posterieure
overeenkomst (zie ook 6.1).
In figuur 4 wordt het onderscheid gemaakt tussen een uitgebreid en beknopt exploitatieplan. In een
uitgebreid exploitatieplan wordt gebruik gemaakt van uitgebreid kostenverhaal (toerekening omliggende
wegen en andere voorzieningen in de openbare ruimte, bovenwijkse voorzieningen, e.d.) en vergaande
23
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
locatie-eisen en regels. Een beknopt exploitatieplan ziet toe op slechts beperkt kostenverhaal zoals de
gemeentelijke plankosten.
4.3 Samenwerkingsvormen bij actief grondbeleid
Bij actief grondbeleid kan de gemeente als eigenaar van de gronden maximale regie voeren over de
ruimtelijke ontwikkeling, dit is het traditionele model. De gemeente voert de grondexploitatie, maakt de
gronden bouwrijp en geeft de bouwrijpe grond uit. Inherent aan dit model is dat alle risico’s, de positieve
en de negatieve, die bij een grondexploitatie horen voor rekening van de gemeente zijn. Hier staat
tegenover dat een positief resultaat uit de grondexploitatie (grondwinst) ten gunste komt van de gemeente
en, voor zover vrij besteedbaar, inzetbaar is voor andere gemeentelijke beleidsdoelstellingen (ruimtelijke
ambities).
In het afwegingsmodel (zie bijlage 1) is opgenomen wanneer de gemeente kiest voor actief grondbeleid.
Indien de gemeente de gronden nog niet allemaal in eigendom heeft zijn er, naast het traditionele model,
twee samenwerkingsvormen die passen binnen actief grondbeleid:
1.
2.
Bouwclaimmodel;
Joint-venture.
Ad 1. Bouwclaimmodel
Hierbij verplichten de private partijen die gronden hebben verworven zich om deze tegen een vaste prijs
per vierkante meter aan de gemeente over te dragen, in ruil waarvoor de marktpartijen te zijner tijd een
bepaald aantal bouwrijpe kavels weer van de gemeente kopen. De gemeente maakt de gronden vervolgens
bouwrijp. Het grondexploitatierisico berust in dit samenwerkingsmodel in beginsel volledig bij de
gemeente. De grondverwerving is voor het overige, evenals het bouw- en woonrijp maken, een
gemeentelijke zaak. Het verdient aanbeveling altijd verplichtende en onvoorwaardelijke
terugkoopverplichtingen aan de marktpartijen op te leggen teneinde te voorkomen dat de gemeente met
de grond blijft zitten.
Ad 2. Joint-venture
Het joint-venture model is het model waarbij gemeente en marktpartij(en) gezamenlijk een juridische
entiteit, zoals een grondexploitatiemaatschappij (GEM), oprichten. De gronden binnen het plangebied, die
in eigendom zijn van partijen, worden in economische eigendom overgedragen aan de entiteit. De entiteit is
ook verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken en voor de gronduitgifte en draagt daarmee in
feite het karakter van een geprivatiseerd grondbedrijf op locatieniveau. Het grondexploitatierisico wordt in
dit samenwerkingsmodel verdeeld tussen gemeente en marktpartijen in de verhouding waarin deze
partijen participeren in de entiteit. Behalve een centrale rol bij de grondproductie doet de entiteit in de
regel ook voorstellen voor de nadere uitwerking van de plannen voor de locatie. Doordat de gemeente deel
uitmaakt van de juridische entiteit zijn de (Europese) aanbestedingsregels onverkort van toepassing. Mede
gezien de complexe regelgeving op dit terrein maar ook op dat van bijvoorbeeld de fiscale optimalisatie
voor betrokken partijen, is het van belang dat alle kennis en kunde van meet af aan betrokken is bij het
project. Specifieke juridische analyse en advisering is raadzaam voordat voor deze complexe
samenwerkingsvorm wordt gekozen.
4.4 Afwegingsmodel samenwerkingsvormen
De gemeente maakt per opgave de afweging of zij op de traditionele manier de grond zelf in ontwikkeling
zal nemen of dat de ontwikkeling geheel of gedeeltelijk wordt overgelaten aan een marktpartij. De afweging
maakt de gemeente in een breder (financieel) kader. Welke samenwerking wordt aangegaan, is daarbij
afhankelijk van verschillende factoren, zoals grondposities, capaciteit van de gemeente, wens tot regie van
de gemeente, risico’s en mogelijkheid/wens tot het sluiten van een overeenkomst.
24
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
De afweging kan met de vijf onderstaande vragen worden gemaakt:
1. Over welke grondposities beschikt de gemeente of over welke posities zou de gemeente kunnen
beschikken?
2. Hoeveel regie wil de gemeente op het project hebben?
3. Wat kan de gemeente (financieel, capaciteit en kennis)?
4. Hoeveel risico kan en wil de gemeente lopen (risicoreserve, vergelijkbare projecten)?
5. Kan/wil de gemeente een anterieure overeenkomst sluiten?
Ad 1. Grondposities
Het uitgangspunt bij de drie afwegingsmodellen is de grondpositie van de gemeente. De grondpositie is het
gevolg van de eerder gemaakte afweging (zie hoofdstuk 3). Wanneer deze afweging destijds niet gemaakt is
of wanneer er wijzigingen in de uitgangspositie hebben plaatsgevonden, kan deze afweging alsnog worden
gemaakt. Dit kan ertoe leiden dat de gemeente alsnog gronden/posities verwerft. Als de gemeente geen
grond in eigendom heeft of de grond beperkt in eigendom heeft, zal de gemeente in de meeste gevallen
kiezen om de ontwikkeling geheel of gedeeltelijk aan marktpartijen over te laten.
Ad 2. Regie
De gemeente dient zich bij elke ontwikkeling af te vragen in hoeverre regie vanuit de gemeente gewenst
dan wel noodzakelijk is. Het gaat hier om invloed op de planvorming, kwaliteit, de planuitvoering en de
planning. Veel regie is bijvoorbeeld nodig wanneer bepaalde beleidsdoelen, bijvoorbeeld maatschappelijke
doeleinden, gerealiseerd dienen te worden. Deze ontwikkelingen kosten doorgaans geld (niet rendabel, wel
maatschappelijk rendement) in plaats van dat de gemeente er grondwinsten uit behaalt.
De regierol kan op twee manieren bij de gemeente blijven. In de eerste plaats indien de grondexploitatie
geheel of gedeeltelijk door de gemeente worden gevoerd. In de tweede plaats via de wettelijke kaders van
de Wro, bijvoorbeeld via een anterieure overeenkomst dan wel het exploitatieplan.
Ad 3. Capaciteit en middelen van de gemeente
De capaciteit van de gemeente is ten eerste de financiële capaciteit. De financiële haalbaarheid en de
eventuele risico’s van een plan dienen te worden getoetst aan de financiële capaciteit van de gemeente. Er
dient voldoende vrij vermogen beschikbaar te zijn (binnen de Vereveningsreserve Grondexploitaties of
anderszins) om een voorzienbaar dan wel onvoorzienbaar tekort of eventuele risico’s op te kunnen vangen
(zie ook hoofdstuk 10).
Onder capaciteit van de gemeente wordt tevens de aanwezige kennis en mankracht verstaan die het
mogelijk maakt een project te begeleiden. De beoordeling of voldoende kennis en mankracht aanwezig is, is
in zekere zin arbitrair. Dit omdat wanneer onvoldoende kennis of mankracht aanwezig is, deze kunnen
worden ingehuurd.
Ad 4. (Grondexploitatie)risico
De mate van financiële risico’s bij een project is afhankelijk van de aard en omvang van het project. Een
risico is niet altijd even groot. En de risico’s hoeven niet altijd een negatief effect te hebben op de uitkomst
van het project. Om als gemeente, op basis van risico’s, een afweging te kunnen maken in de keuze van een
samenwerkingsmodel, is een haalbaarheidsanalyse van het plan met risicoprofiel nodig. De grootte van de
risico’s is van invloed op het samenwerkingsmodel dat wordt gekozen. Als het risico van een gemeentelijke
grondexploitatie hoog blijkt te zijn zal de gemeente een samenwerkingsverband proberen aan te gaan met
een private partij om het risico geheel of gedeeltelijk af te wenden.
Ad 5. Mogelijkheid/wens voor een anterieure overeenkomst
De vraag of wordt gekozen om al dan niet een exploitatieplan op te stellen is afhankelijk van de wens tot, of
mogelijkheid van, het sluiten van een anterieure overeenkomst. De doelstelling van de Wro is om zoveel
mogelijk privaatrechtelijk te regelen. Een privaatrechtelijke overeenkomst is namelijk gestoeld op een
vrijwillige samenwerking vanuit beide partijen. Een exploitatieplan wordt eenzijdig vanuit de gemeente
opgelegd aan een grondeigenaar.
25
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
4.5 Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden
Om een afgewogen keuze te kunnen maken voor een samenwerkingsmodel, worden in bijlage 1 drie
afwegingsmodellen geïntroduceerd. Deze modellen hebben als doel om de hierboven beschreven
afwegingen, zoals gewenst risico en beschikbare capaciteit, op de juiste manier af te wegen. De
grondpositie van de gemeente (geen-, deels- of volledig eigendom) is in de afwegingsmodellen als
uitgangspunt genomen om te komen tot een vorm van samenwerking.
De beleidslijn van de gemeente Leiden luidt:
De gemeente Leiden kiest op gestructureerde wijze, mede met behulp van gegeven afwegingsmodellen, voor een
samenwerkingsvorm die past bij de opgave en het daaraan gekoppelde risicoprofiel dat daarbij voor de gemeente naar
voren komt.
26
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
27
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
5
Aanbesteding & staatssteun
5.1 Aanbesteding
Na 2005 is er belangrijke jurisprudentie ontwikkeld door het Europese Hof van Justitie van de EG omtrent
de interpretatie van Europese aanbestedingsrichtlijnen. Op 1 april 2013 is de Aanbestedingswet in werking
getreden. De wet voert een aantal wijzigingen door op diverse aspecten van aanbesteding. De maatregelen
uit de wet moeten leiden tot:
1. meer concurrentie, doordat meer ondernemers kunnen meedingen naar een overheidsopdracht;
2. minder administratieve lasten;
3. meer lijn in aanbestedingsprocedures;
4. betere naleving van de regels;
5. betere besteding van belastinggeld;
6. een eenvoudiger afhandeling van klachten.
De wet moet vooral zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) en het midden- en kleinbedrijf betere kansen
bieden op overheidsopdrachten. De eisen die bij een aanbesteding aan een ondernemer worden gesteld
moeten in verhouding staan tot de opdracht. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat een kleine ondernemer
niet alle risico’s van een bouwproject hoeft te dragen, wanneer deze ondernemer zich onmogelijk kan
verzekeren tegen al deze risico’s. Opdrachten mogen in principe niet meer op zo’n manier worden
geclusterd dat kleinere bedrijven geen kans meer maken. Het besluit om een opdracht te clusteren behoeft
een goed onderbouwde motivering.
Vooral bij opdrachten die niet-Europees worden aanbesteed, volgden aanbestedende diensten voorheen
verschillende procedures. Dat leidde tot extra lasten voor bedrijven. De Aanbestedingswet stelt daarom het
gebruik van het Aanbestedingsreglement Werken 2012 (ARW) verplicht volgens het 'pas toe of leg uit'principe voor opdrachten met een waarde onder de Europese drempelwaarden. In het ARW is elke
aanbestedingsprocedure helemaal uitgeschreven. Op deze manier is het voor iedereen duidelijk hoe de
aanbestedingsprocedures behoren te verlopen. Bij projecten waar de gemeente bij betrokken is zal getoetst
moeten worden of dan wel de Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn (afhankelijk van de
drempelwaarden) dan wel de gemeentelijke aanbestedingsregelgeving, waarbij de drempelwaarden een
stuk lager liggen dan de Europese.
De jurisprudentie over het begrip “overheidsopdracht” met betrekking tot grondbeleid is sinds het arrest
Scala3 aanzienlijk in beweging. Tot enige tijd geleden beperkte dit begrip zich met name tot de aanleg van
openbare voorzieningen (zoals wegen) en de verstrekking van adviesdiensten. Met het arrest van het
Internationaal Hof van Justitie van 18 januari 2007 (Auroux) 4 is duidelijk geworden dat het begrip
“overheidsopdracht” ruimer dient te worden uitgelegd. Mede naar aanleiding van het arrest Auroux is de
‘Reiswijzer 2009’ opgesteld. Na de publicatie van de Reiswijzer 2009 is het arrest Müller 5 gewezen. Hierin
oordeelde het Europese Hof van Justitie dat de aanbestedende dienst bij een gebiedsontwikkeling
cumulatief ondermeer een rechtstreeks economisch belang moet hebben, bovenwettelijke eisen worden
gesteld en een vorm van bouwverplichting wordt opgelegd, wil er sprake zijn van een aanbestedingsplicht.
Na het Scala- en het Auroux-arrest kan dit arrest worden beschouwd als een nieuwe mijlpaal in de uitleg
over de reikwijdte van de overheidsaanbestedingsplicht bij gebiedsontwikkeling. Mede naar aanleiding
hiervan is snel na 2009 de Reiswijzer 2011 verschenen. De gemeente zal de ontwikkelingen in de wet- en
regelgeving alsmede in de jurisprudentie nauwlettend volgen en daar waar relevant ook toepassen.
3
HvJ EG 12 juli 2001, zaak C399/98;
HvJ EG 18 januari 2007, zaak C-220/05;
5 HvJ EU 25 maart 2010, zaak C-451/08.
4
28
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
5.2 Staatssteun
Het begrip staatssteun laat zich op basis van primair en secundair EU-recht als volgt definiëren:
“Iedere vorm van steun met staatsmiddelen bekostigd, waardoor de mededinging op de interne markt
wordt vervalst of dit dreigt te gebeuren en het handelsverkeer tussen de lidstaten nadelig wordt beïnvloed.”
Onder het begrip steun vallen niet alleen subsidies of giften, maar iedere maatregel die begunstigend kan
werken. Op het terrein van grondbeleid gaat het met name om het verkopen van grond of vastgoed voor
een bedrag lager dan de waarde vastgesteld in het economische verkeer. Het bepalen van een
marktconforme prijs kan volgens de Richtlijnen op twee manieren.
Grond- & Vastgoedtransacties
Een manier is het houden van een open en onvoorwaardelijke biedprocedure. Indien de verkoop van grond
via een biedprocedure met bijkomende voorwaarden tot stand komt, deze vergelijkbaar is met een veiling,
waarbij het beste of enige bod per definitie met de marktwaarde overeenstemt en bijgevolg geen
staatssteun inhoudt. Dat vóór de biedprocedure een andere waarde voor de gronden en gebouwen werd
vastgesteld, bijvoorbeeld om boekhoudkundige redenen of om het eerste minimumbod te bepalen, doet
hierbij niet ter zake.
Indien de gemeente geen gebruik maakt van de hiervoor genoemde biedprocedure, moet vóór de
verkooponderhandelingen een taxatie door een of meer onafhankelijke taxateurs van onroerend goed
worden verricht om de marktwaarde vast te stellen op grond van algemeen aanvaarde marktindicaties en
taxatiecriteria. De aldus vastgestelde marktprijs is de minimale aankoopprijs die kan worden
overeengekomen zonder dat staatssteun verleend wordt.
Indien geen van beide voorschriften wordt opgevolgd, is er sprake van een steunvermoeden. De transactie
zou dan vooraf moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie. Indien een dergelijke transactie niet
wordt aangemeld, bestaat het risico dat er een klacht wordt ingediend bij de Europese Commissie. Het
risico van staatssteun is niet beperkt tot gronduitgifte. Ook bij verwerving van gronden, bouw- en woonrijp
maken geldt dat er altijd marktconform gewerkt moet worden.
Of er sprake is van eventuele strijd met aanbestedingsrecht (aanbestedende dienst: i.c. gemeente,
overheidsopdracht boven drempelbedrag) en/of staatssteunbepalingen is afhankelijk van de feitelijke
situatie. De gemeente dient per geval te onderzoeken of er een risico van staatssteun bestaat en welke
maatregelen genomen moeten worden om conform de geldende regelgeving te handelen.
De-minimis-steun
Het kan zijn dat de niet marktconforme prijs voor een transactie toch toelaatbaar is. Dit kan het geval zijn,
wanneer het transactie elementen bevat die onder het toepassingsbereik van een vrijstellingsverordening 6
vallen. Op grond van de vrijstellingsverordening voor ‘de minimis’-steun wordt steun van geringe omvang
niet als staatssteun gezien, doordat deze in de meeste gevallen het handelsverkeer tussen de lidstaten niet
ongunstig zal beïnvloeden. Deze transparante steun hoeft niet te worden gemeld bij de Europese
Commissie. Steun wordt als transparant beschouwd wanneer het bedrag vooraf precies kan worden
berekend, zonder dat een risicoanalyse behoeft te worden uitgevoerd. Als transparante steun wordt
aangemerkt leningen onder bepaalde voorwaarden, kapitaalinjecties onder de grenswaarde en
garantiestellingen voor leningen.
6
Op 1 januari 2014 is de nieuwe de-minimisverordening inwerking getreden. De Commissie heeft het steunplafond, zoals
dat gold onder de oude de-minimisverordening (No. 1998/2006), niet gewijzigd. Evenals onder de oude deminimisverordening, geldt dit plafondbedrag per onderneming over een periode van drie belastingjaren.
29
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
5.3 Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden
Met betrekking tot aanbesteding en staatssteun gelden de volgende algemene uitgangspunten van beleid:
1. Een marktconforme transactie komt tot stand door (1) gebruik te maken van de
openbare biedprocedure ten behoeve van een openbare verkoop of (2) door
het gebruikmaken van een specifieke taxatie / waardebepaling door een
onafhankelijk taxateur ten behoeve van een onderhandse verkoop;
2. In geval van contracteren met marktpartijen is het van belang dat
overeenkomstig de (Europese) aanbestedingsregelgeving en
staatssteuncriteria wordt gehandeld. Deze toetsing is ingebed in het
werkproces.
30
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
31
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
6
Grondbeleid instrumenten
6.1 Wetgeving
6.1.1. Wet ruimtelijke ordening (Wro)
De Wet ruimtelijke ordening is op 1 juli 2008 in werking getreden. Deze wet heeft invloed op de
mogelijkheden van de gemeente ten aanzien van kostenverhaal bij ruimtelijke ontwikkelingen door derden.
Het kostenverhaal bij facilitair grondbeleid is door de komst van deze wet verbeterd en geeft de gemeente
een sterkere positie. Uitgangspunt van de wet is dat de gemeente kostenverhaal moet toepassen.
De Wro biedt de gemeente, ten opzichte van de instrumenten onder de oude Wet op de Ruimtelijke
Ordening, nieuwe instrumenten voor het verhalen van kosten en het stellen van locatie-eisen aan
ruimtelijke ontwikkelingen. Met het van kracht worden van de grondexploitatiewet is actief grondbeleid,
waarbij de gemeente gronden verwerft, bouwrijp maakt en de gronden weer uitgeeft, niet langer de enige
optie om kostenverhaal te garanderen en locatie-eisen te kunnen stellen.
De nieuwe wet onderscheidt een tweetal sporen ten aanzien van het kostenverhaal bij ruimtelijke
ontwikkelingen:
1. Privaatrechtelijke spoor: de overheid sluit met de particuliere partij een anterieure overeenkomst
waarin het kostenverhaal is verzekerd en waarin locatie-eisen, woningbouwprogramma en
dergelijke kunnen worden overeengekomen. Het privaatrechtelijk spoor kan gevolgd worden tot
dat er een exploitatieplan is vastgesteld;
2. Publiekrechtelijke spoor: het kostenverhaal is verzekerd via een door de gemeente op te stellen
exploitatieplan. Naast het kostenverhaal is het tevens mogelijk om locatie-eisen te stellen. Nadien
is het nog mogelijk op basis van het exploitatieplan een zogenaamde posterieure overeenkomst te
sluiten.
Privaatrechtelijke spoor
Het sluiten van een anterieure overeenkomst heeft met de Wro een wettelijke grondslag gekregen en is het
uitgangspunt van de Wro. Het privaatrechtelijk spoor geeft de gemeente meer (contract)vrijheid in het
maken van afspraken dan het publiekrechtelijk spoor.
Publiekrechtelijke spoor
Indien de gemeente niet tot een anterieure overeenkomst is gekomen, of kan komen met een private partij
heeft de gemeente met de Wro een nieuw instrument voorhanden, te weten het exploitatieplan. Het
exploitatieplan wordt eenzijdig door de gemeente opgelegd. Op basis van het exploitatieplan is het
kostenverhaal, en zijn eventueel te stellen locatie-eisen, afdwingbaar.
Na vaststelling van het exploitatieplan is het nog mogelijk een posterieure overeenkomst overeen te
komen. Het doel van de posterieure overeenkomst is gelijk aan de anterieure overeenkomst, zij het dat de
contractvrijheid bij posterieure overeenkomst beperkter is. Reden hiervoor is dat het vastgestelde
exploitatieplan leidend is.
32
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Figuur 5: Exploitatieplan
Samenhang exploitatieplan en bestemmingsplan
Een belangrijk beslismoment is het moment van het vaststellen van het bestemmingsplan. Tot dit moment
kunnen onderhandelingen met private partijen worden gevoerd teneinde tot een anterieure overeenkomst
te komen. Wanneer dit niet lukt, is het kostenverhaal ‘niet verzekerd’.
Het exploitatieplan moet dan worden vastgesteld bij vaststelling van het bestemmingsplan. Voor dat
moment moet de gemeente ook beoordelen of het opstellen van een exploitatieplan noodzakelijk is, of dat
het kostenverhaal op een andere manier afdoende geregeld is. Wordt er geen exploitatieplan vastgesteld
bij het vaststellen van een bestemmingsplan, dan vervallen de mogelijkheden voor de gemeente om
publiekrechtelijk kosten te verhalen. Na vaststelling van het exploitatieplan moet het plan jaarlijks en bij
significante veranderingen (zoals een wijziging in het woningbouwprogramma) worden herzien. Op die
manier kan de gemeente veranderingen in de grondexploitatie ook doorberekenen naar de ontwikkelende
partijen.
De gemeente kan vervolgens, op basis van het exploitatieplan, alsnog een posterieure overeenkomst sluiten
met de marktpartij, waarin het kostenverhaal en de overige zaken geregeld worden. Bij de posterieure
overeenkomst dient aangesloten te worden op hetgeen in het exploitatieplan is opgenomen. Tevens is het
niet mogelijk afspraken te maken over onderwerpen die niet zijn geregeld in het exploitatieplan, maar die
wel via het exploitatieplan geregeld hadden kunnen worden.
33
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Figuur 6: Procesbestemmingsplan en exploitatieplan
Gezien het voorgaande is het van belang om inzichtelijk te hebben wat de gemeente op basis van de Wro
aan kosten kan verhalen. Deze kosten dienen als ondergrens van de te verhalen kosten bij de
onderhandelingen in de anterieure fase. Verder versterkt de Wro de regierol van de gemeente bij facilitair
grondbeleid. De Wro brengt met zich mee dat de gemeenten, meer dan voorheen in een vroeg stadium
moeten ‘tekenen en rekenen’. Een uitgebreide toelichting op de Wro, met als onderdeel de
grondexploitatiewet is opgenomen in bijlage 2.
6.1.2
Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)
De Wet voorkeursrecht gemeenten biedt de gemeente de mogelijkheid om met voorrang te mogen
verwerven indien een eigenaar zijn grond en/of opstallen wil verkopen. De aanwijzing in het kader van de
wet voorkeursrecht verplicht een eigenaar zijn onroerend goed eerst aan de gemeente aan te bieden
alvorens hij zijn onroerend goed aan derden mag verkopen. De wet voorkeursrecht gemeenten verplicht
een eigenaar niet tot verkoop; derhalve is het een passief instrument.
Omdat de wet beperkte termijnen kent voor de duur van een tijdelijke aanwijzing is het zaak een strakke
regie te voeren op de planning. Indien niet zeker is dat op korte termijn het planologisch kader wordt
vastgesteld, kan het instrument beter niet in worden gezet. Het belemmert dan onnodig de eigenaar en de
aanwijzing heeft geen functie voor de gemeente. Ook moet voor de aanwijzing helder zijn dat er voldoende
financiële middelen beschikbaar zijn indien de eigenaar zijn onroerend goed te koop aanbiedt. Wordt hier
pas over nagedacht nadat een aanbod wordt gedaan met als resultaat een afwijzing als gevolg van
onvoldoende financiële middelen, dan zou deze wijze van handelen mogelijk in strijd zijn met de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur.
6.1.3
Onteigening
Onteigening is een ingrijpend verwervingsinstrument. Het moet gezien worden als uiterste middel en kan
niet eerder worden ingezet dan nadat de pogingen tot minnelijke verwerving niet lijken te slagen en de
eigenaar van de onroerende zaak niet bereid of in staat is tot zelfrealisatie van de in het ruimtelijk kader
neergelegde bestemming over te gaan.
34
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Het instrument is een grote ingreep op persoonlijke belangen. De verwerving vindt onder dwang plaats en
is dan ook aan strenge wettelijke voorschriften gebonden, neergelegd in de Onteigeningswet. De wet en
jurisprudentie van de Kroon vereisen een strakke regie en een grondige kennis van de Onteigeningswet. Het
instrument kan pas worden ingezet nadat het planologisch kader vaststaat en de invulling van de plannen
concreet dan wel zo concreet mogelijk zijn gemaakt. Onteigening is een actief instrument en hoort bij een
actief grondbeleid.
6.1.4
Erfpachtbeleid
Uitgifte in erfpacht biedt meer sturingsmogelijkheden dan uitgifte in eigendom omdat het bloot eigendom
in handen blijft van de gemeente. In specifieke gevallen, bijvoorbeeld wanneer de gronden zijn gelegen in
een gevoelig gebied of wanneer er bijzondere beheerbepalingen gewenst zijn, kan de gemeente kiezen voor
uitgifte in erfpacht.
De gemeente Leiden is sinds de jaren ‘70 van de vorige eeuw een erfpachtgemeente geweest. Om
moverende redenen is in 2005 besloten erfpacht als generieke vorm van gronduitgifte af te schaffen. Het
vestigen van rechten van erfpachten wordt nu alleen nog toegepast bij benzinestations, overige opstallen in
openbaar gebied zoals bijvoorbeeld kiosken, gronden waarbinnen een archeologisch monument is gelegen
en voor overige uitgiften waarbij in verband met voorziene, ruimtelijke ontwikkelingen in de naaste
toekomst het gemeentelijk belang gediend is met een tijdelijke uitgifte in erfpacht (RB 05.0003 en RB
11.0040).
Erfpacht is een functioneel sturingsinstrument zowel op financieel gebied als op beleidsmatig gebied. Zeker
op financieel gebied heeft het instrument als voordeel dat door het betalen van canon het niet nodig is om
de volledige koopsom te betalen voor de grond (lagere hypotheeksom). Dit biedt de koper meer financiële
armslag. Ook voor kopers van woningen kan erfpacht daarom een aantrekkelijk instrument zijn en moet
deze uitgiftevorm niet per definitie worden uitgesloten.
De systematiek die in Leiden wordt toepast voor de balansrubricering van de erfpachtgronden is gebaseerd
op de erfpachtgrond uitgegeven in voortdurende erfpacht. Het recht van erfpacht is voortdurend maar de
financiële voorwaarden waaronder dit geschied, worden herzien aan het einde van de looptijd (doorgaans
na 75 jaar). Voor de balans betekent dit materieel dat de balanswaarde is gebaseerd op de prijs bij eerste
uitgifte en tijdens de looptijd niet wordt gemuteerd. Voorts wordt de in de notitie erfpacht van de BBV (d.d.
februari 2013) beschreven ‘Amsterdamse methode’ in Leiden toegepast.
De gemeente heeft in 2005 na het afschaffen van erfpacht als generieke uitgiftevorm voor woningbouw de
mogelijkheid geboden om erfpachtrechten om te zetten naar vol eigendom. Besloten is toen om deze
conversie mogelijkheid voor zakelijke erfpachtrechten uit te sluiten. Nu wordt voorgesteld deze conversie
wel mogelijk te maken voor zakelijke rechten bij transformatie naar wonen indien dit de leegstand en
verpaupering van gebouwen en gebieden mede helpt op te lossen.
Beleidsmatig wordt de keuze gemaakt om flexibel met het instrument erfpacht om te gaan en actief in te
zetten indien het perspectief biedt op activiteiten door de markt.
6.1.5
Nieuw: stedelijke herverkaveling
In de zoektocht naar methoden en instrumenten om in crisistijd de markt te stimuleren is het oog gevallen
op de in het buitenland met succes toegepaste instrument van herverkaveling. Het uitgangspunt is simpel:
de in een plangebied gelegen eigendommen gaan virtueel in één grote pot. De gemeente kan een nieuwe
eenzijdige kavelindeling maken. Op die manier kunnen kavels gevormd worden die passend zijn in het
nieuwe plan. Na de nieuwe indeling krijgt iedere eigenaar een nieuwe kavel -naar evenredigheid- geleverd.
Nederland kent de Ruilverkavelingswet uit 1954 (thans opgenomen in de Wet Inrichting Landelijk Gebied).
Het instrument van herverkaveling wordt toegepast in het landelijk (agrarisch) gebied. Voor stedelijke
herverkaveling ontbreekt nog een wettelijk kader.
Stedelijke herverkaveling kan zijn nut bewijzen bij binnenstedelijke herstructureringen en transformaties.
Het kan de patstelling doorbreken die “onhandige” eigendomssituaties met zich meebrengen (onhandig in
35
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
het licht van de beoogde herstructurering). Zonder dat verstrekkende instrumenten zoals verwerving (actief
gemeentelijk grondbeleid), vestiging voorkeursrecht gemeenten of onteigening behoeven te worden
ingezet. Het instrument kan ook leiden tot versnelling en kostenbesparingen in het proces. In 2014 heeft
Leiden meegedaan in een pilotstudie van het Rijk om het instrument verder uit te werken en wettelijke
grondslag te geven. Indien de wetgever overgaat tot verruiming van de toepasbaarheid van het instrument,
biedt ook dit instrument mogelijkheden om tot ontwikkeling te komen.
6.2 Verwerven van gronden & objecten
Zoals eerder vermeld kiest de gemeente Leiden in principe voor facilitair grondbeleid, maar wordt actief
grondbeleid niet uitgesloten. Met actief grondbeleid wordt bedoeld het door de gemeente verwerven van
de ontwikkellocatie, het beheren van de locatie, het bouwrijp maken, het verkopen met de gewenste
bestemming en het woonrijp maken. Cruciaal hierbij is de verwerving van de gronden binnen een locatie,
want zonder eigendom is er geen sprake van actief grondbeleid.
Ingevolge artikel 160, eerste lid, sub e van de Gemeentewet ligt de bevoegdheid tot het aangaan van
privaatrechtelijke rechtshandelingen, waaronder aan- of verkoop van grond en/of opstallen bij het college
van B&W. Op grond van artikel 169, vierde lid van de Gemeentewet moeten voornemens over
privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen hebben voor de gemeente vooraf aan de
gemeenteraad worden voorgelegd om de gemeenteraad gelegenheid te geven zijn wensen en bedenkingen
in te brengen.
Afhankelijk van de mate van concreetheid van de toekomstige ruimtelijke planontwikkelingen kunnen twee
vormen van verwerving worden onderscheiden; de planmatige verwervingen en de strategische
verwervingen.
Planmatige verwervingen:
Onder planmatige verwervingen wordt verstaan: het verwerven van onroerende zaken in plangebieden
waarvoor de gemeenteraad reeds een grondexploitatie heeft vastgesteld. De verantwoording van deze
verwervingen vindt vaak binnen de betreffende grondexploitatie van het project plaats.
Strategische verwervingen:
Kenmerkend voor de strategische verwervingen is dat deze plaatsvinden in gebieden waaraan nog geen
vastgestelde grondexploitatie ten grondslag ligt of zelfs nog geen enkel planologisch kader of tastbare visie
voor handen is. Het gaat hier om situaties waar de gemeente om strategische redenen grondposities of
opstallen wil en kan verwerven met het oog op te verwachten mogelijkheden voor (her)ontwikkeling ervan.
Met de verwerving kan de gemeente haar sturingsmogelijkheden vergroten zowel ten aanzien van
commerciële- als maatschappelijke doelstellingen. In die gevallen dat een actief verwervingsbeleid
noodzakelijk is, kan de gemeente op verschillende manieren opereren teneinde haar doel te bereiken.
6.2.1
Planmatige verwerving
Het uitgangspunt bij verwerving van gronden en/of opstallen is de minnelijke verwerving. Hierbij is sprake
van het doen van een aankoop van gronden en/of opstallen, waarbij de gemeente met een grondeigenaar
op vrijwillige basis overeenstemming bereikt over de voorwaarden voor een eigendomsoverdracht naar de
gemeente. Minnelijke aankopen kunnen plaatsvinden in de initiatieffase van een project, maar ook in
vervolgfases. Indien de aankoop plaatsvindt in de initiatieffase van een project, is er nog geen vastgestelde
grondexploitatie als dekkingsmiddel en financieel kader. Het college van B&W zal dan handelen binnen het
door de gemeenteraad beschikbaar gestelde (aankoop)krediet. Indien de aankoop plaatsvindt in een latere
fase, waarbij er wel een grondexploitatie door de gemeenteraad is vastgesteld, kan de aankoop worden
getoetst aan dit vastgestelde financiële kader. Er is dan sprake van planmatige verwerving.
Indien er sprake is van een actief grondbeleid zal er per project een verwervingsplan worden opgesteld,
waarin de volgende zaken worden opgenomen:
1. een verwervingskaart, met de kadastrale grenzen, de plangrens en de eigenaren;
36
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
2.
3.
4.
5.
een lijst met de nog te verwerven gronden en/of opstallen, eigenaren en oppervlaktes;
de beschikbare kredieten / budgetten voor aankopen;
een planning;
de eventuele inzet van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten en de onteigening.
De aankopen zullen worden getoetst aan dit vertrouwelijke verwervingsplan.
6.2.2
Strategische verwerving
Zoals aangegeven is het voor het voeren van actief grondbeleid essentieel dat de gemeente in een
vroegtijdig stadium te ontwikkelen gronden in eigendom krijgt om latere ontwikkelingen mogelijk te maken.
Anders loopt de gemeente het risico dat de aankoop van de gronden duurder uitvalt of dat derden
grondposities innemen in het betreffende toekomstige ontwikkelingsgebied.
Wanneer strategisch verwerven?
1. de gemeente wil in een vroegtijdig stadium een grondpositie verwerven om initiator te zijn voor
toekomstige planontwikkelingen;
2. de gemeente wil gronden en/of opstallen aankopen die binnen de huidige functie geen toekomst meer
hebben, waardoor nieuwe ontwikkelingen mogelijk worden;
3. de gemeente wil gronden aankopen als ruilobject met als doel deze strategisch te kunnen inzetten voor
mogelijke verplaatsingsgevallen vanuit ruimtelijke ontwikkelingsprojecten;
4. de gemeente wil een grondpositie verwerven om negatieve effecten / bezwaren van toekomstige
planontwikkelingen af te vangen;
5. de gemeente koopt de gronden vroegtijdig aan om winst te kunnen genereren om daarmee tekorten op
verliesgevende projecten te kunnen verevenen (hoogconjunctuur argument).
6. Restverwerving door gemeente van een laatste of restpositie ten einde de voorziene ontwikkeling
mogelijk te maken.
Afwegingsmodel strategische verwerving
Indien wordt overgegaan tot een strategische verwerving dient een besluitdocument te worden opgesteld
dat tenminste de volgende punten bevat:
1. ruimtelijk belang: is het noodzakelijk voor de ruimtelijke ontwikkeling dat de gemeente in een
vroegtijdig stadium gronden verwerft en dus zelf eigenaar wordt? Ruimtelijk belang moet concreet
worden onderbouwd;
2. de aankoopprijs en exploitatiekosten: hoe verhoudt de aankoopprijs zich tot de tijdelijke
exploitatiekosten? Zorg voor dekking van de aankoop alsook tijdelijke exploitatie. Ook wanneer deze
negatief is voor een bepaalde periode;
3. de termijn: wanneer wordt het aangekochte gebied / opstal in ontwikkeling genomen? De maximale
termijn tussen aankoop (eigendom) en ontwikkeling wordt concreet inzichtelijk gemaakt;
4. afbreukrisico: met behulp van een risicoanalyse wordt ingeschat wat het risico is dat een ontwikkeling
wordt gewijzigd of vertraagd of zelfs niet doorgaat;
5. alternatieven voor gronden: wat zijn de consequenties indien de beoogde ontwikkeling op de
betreffende gronden toch niet door gaat? Geef mogelijke alternatieven (plan B!);
6.3 Tijdelijk beheer van gemeentelijke onroerend goed
Het voeren van een actief grondbeleid heeft veelal tot gevolg dat aangekochte gronden en gebouwde
objecten tijdelijk dienen te worden beheerd en wel vanaf het tijdstip van koop/levering tot aan het moment
waarop een aanvang wordt gemaakt met het bouwrijp maken van het desbetreffende gebied dan wel de
herontwikkeling van het betreffende object.
Tijdelijke beheer vastgoed
Voorgestaan wordt dan ook het beheer zoveel als mogelijk op een ‘commercieel’ verantwoorde wijze te
doen. Daarmee kan worden bereikt dat financiële risico’s worden beperkt en de exploitatie
geoptimaliseerd. Anderzijds mag een (commercieel) beheer wegens juridische gebondenheid geen
37
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
belemmering zijn voor de uitvoering van de voorgenomen ontwikkelingen. Om de risico’s van tijdelijk
beheer te beperken verdient het aanbeveling per exploitatiegebied / vastgoedobject een beheerplan te
maken. De kosten van beheer kunnen vervolgens ten laste worden gebracht van de
grondexploitatieberekening die voor het desbetreffende gebied geldt.
Op grond van de Crisis en Herstelwet is het mogelijk om voor langere tijd vergunningen te verkrijgen voor
tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandswet. Het onroerend goed kan dan tijdelijk opbrengsten
genereren hetgeen de voorkeur heeft boven het ‘om niet’ in gebruik geven. Een afweging moet worden
gemaakt over de te maken kosten voor deze tijdelijke verhuur. Voor een goed functionerend tijdelijk
beheer is een randvoorwaarde dat de juiste contracten worden gesloten.
De beheerstaken kennen de volgende aandachtspunten:
 Het waarborgen van een aanvaardbare staat van onderhoud;
 Het behoeden voor verpaupering, criminaliteit en leegstand;
 Kosten- en contractenbeheer.
Tijdelijk beheer openbare ruimte
Bij te realiseren ontwikkelingen wordt het tijdelijk beheer van het openbaar gebied wanneer dit binnen het
werkingsgebied van de grondexploitatie valt, bekostigd vanuit de grondexploitatie. Als het gebied woonrijp
is gemaakt, draagt de afdeling Vastgoedontwikkeling en Grondzaken (VAG) als beheerder van de
grondexploitatie, of de ontwikkelaar in geval van een private ontwikkeling, het openbaar gebied formeel
over aan de Afdeling Stedelijk beheer van de gemeente Leiden. Bij de overdracht wordt een proces verbaal
opgemaakt dat door beide partijen wordt ondertekend. Daarin wordt ondermeer vastgelegd welk gebied
wordt overgedragen en eventueel welke (na)herstelwerkzaamheden nog moeten worden uitgevoerd en
door wie. Na overdracht is de afdeling Stedelijk Beheer verantwoordelijk voor het beheer van het openbaar
gebied.
6.4 Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden
Met betrekking tot de verwerving en beheer van gronden en opstallen gelden de volgende uitgangspunten
van beleid:
1.
2.
3.
De gemeente maakt gebruik van de bevoegdheden die de Wet Voorkeursrecht Gemeenten en de
Onteigeningswet haar biedt bij het behalen van haar ruimtelijke doelstellingen;
Beleidsmatig wordt flexibel met erfpacht als uitgifte-instrument omgegaan en zal actief worden ingezet indien
dit het perspectief biedt op activiteiten door de markt;
Stedelijke herverkaveling wordt overwogen voor specifieke situaties indien de wetgever overgaat tot
verruiming van de toepasbaarheid van dit instrument;
4. Indien er sprake is van planmatige verwerving van gronden / vastgoed (alleen in
geval van actief grondbeleid) gebeurt dit volgens een vastgesteld
verwervingsplan dat past binnen de vastgestelde specifieke financiële kaders;
5. Strategische aankopen worden verantwoord op basis van het afwegingsmodel
zoals weergegeven. Aan de hand van deze afwegingen wordt door het college
van B&W besloten tot aankoop;
6.
7.
Voorafgaand aan verwervingen stelt de gemeente een beheerplan op voor het tijdelijk beheer van gronden en
opstallen, waarbij de uitvoering van de voorgenomen ontwikkeling het uitgangspunt is;
De verantwoordelijkheid van het (tijdelijke) beheer van gemeentelijke gronden en opstallen wordt expliciet
gemaakt en neergelegd bij de daartoe gemandateerde afdeling.
38
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
39
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
7
Gronduitgifte & uitgifteprijzen
Het college van B&W van de gemeente Leiden stelt jaarlijks een Grondprijzenbrief vast waarbij de raad
adviesrecht heeft (Motie M11043/3). Het aangaan van individuele grondtransacties en de vaststelling van
grondprijzen zijn bevoegdheden van het college. In de besluitvorming over projecten waarbij grond wordt
uitgegeven, wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de manier waarop de grondprijs tot stand is
gekomen en hoe de marktconformiteit is geborgd. Hierbij wordt gewerkt volgens Europese richtlijnen 7.
7.1 Verkoop van bouwgrond
De uitgifte van bouwgrond geschiedt door middel van een verkoopovereenkomst. Daarin regelt de
gemeente tegen welke prijs, onder welke voorwaarden en met welke bestemming zij de grond aan een
particulier of een marktpartij wil en kan verkopen. Van belang is het dan ook te weten hoe de prijs tot stand
komt, welke voorwaarden worden gesteld en wat op de grond gerealiseerd dient te worden. Het gaat
daarbij veelal om woningen, kantoren en bedrijfsgebouwen en ander commercieel vastgoed als winkels,
hotels, leisure- en horecavoorzieningen en maatschappelijke voorzieningen.
7.2 Grondprijsmethodiek
De prijs of waarde van grond, kan met meerdere methoden worden bepaald. De keuze voor de methode is
afhankelijk van diverse factoren, zoals (in het geval van woningbouw):
1. welke typen en in welke prijsdifferentiatie?
2. welke kwaliteit materialisatie, kleurstelling en woonomgeving?
3. hoe staat het met de vraag naar en het aanbod van woningen?
4. hoe ontwikkelen de bouwkosten en bijkomende kosten zich?
Om toch enigszins vat te krijgen op de bepaling van de prijs voor bouwgrond zijn er diverse methoden
ontwikkeld. Hieronder worden de meest gebruikte methoden kort toegelicht.
Kostprijs methode
De meest oorspronkelijke methode ter berekening van de grondprijs telt alle kosten bij elkaar op die
gemaakt moeten worden om de grond als bouwgrond te kunnen aanbieden. Het zal duidelijk zijn dat die
kostprijs per locatie en bestemming varieert.
Comparatieve methode / vergelijkingsmethode
De vergelijkingsmethode van grondprijsbepaling is gebaseerd op vergelijking van grondprijzen in de markt.
Daarbij wordt gekeken naar de gehanteerde grondprijzen voor de desbetreffende functie (sector of
deelsector) in zijn concurrentiegebied en/of een vergelijkbaar marktgebied (bijvoorbeeld andere
gemeenten). Voorts worden specifieke eigenschappen van de locatie en het project in de beschouwing
betrokken. Dit is dus bij uitstek een kwestie van het volgen van de markt en vergt dus kennis van
marktomstandigheden, met inbegrip van alle aspecten (voor en tegen) van de relevante locaties.
Residuele waarde methode
Bij de residuele grondwaardemethode wordt de marktwaarde van de bouwgrond afgeleid van de
toekomstige marktwaarde van het totaal product (bouwgrond + gebouw). Door van de marktwaarde van
het totaalproduct de bouw- en bijkomende kosten af te trekken resteert er een grondwaarde; het residu.
Grondquote methode
Met deze methode wordt de grondprijs vastgesteld op basis van een percentage van de v.o.n. (vrij-opnaam) prijs, waarbij aan de vaststelling van de quote veelal een berekening van de residuele waarde ten
7
Zie hiervoor “Handreiking Grondtransacties en Staatssteun”, VROM 2005.
40
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
grondslag ligt. Bij deze methode wordt de grondprijs dus direct gekoppeld aan de marktwaardering van de
woning.
Normatieve methode
Een vast tarief per woning, m² of m² BVO wordt gebruikt. Voor niet commerciële voorzieningen / functies
wordt een vast bedrag per woning (sociale woningbouw) of per m2 BVO gehanteerd (niet-commerciële
maatschappelijke functies).
De gemeente Leiden hanteert in principe de volgende grondprijsmethodiek per gebruiksfunctie. Indien
gewenst kan het college van B&W afwijken van de uitgangspunten en gehanteerde methodieken.
Tabel 1: Methodieken grondprijzen
Functie
Methode
Eenheid
1.
Woningbouw, sociaal
Normatief met
hoogtefactor
Vaste grondprijs per kavel
2.
Woningbouw, marktsector
Residueel / grondquote
Kavelprijs
3.
Studenteneenheden & zorgwoningen
Normatief
Prijs/ m² gebruiksoppervlak
4.
Kantoren (hoofdfunctie)
Residueel / Comparatief
Prijs/ m² BVO¹
5.
Winkels, bedrijven, kantoren (mixfunctie)
Residueel / Comparatief
Prijs/ m² BVO
7.
Maatschappelijke voorzieningen
Comparatief
Vaste prijs/ m² grond of BVO
8.
Maatschappelijke voorzieningen met
winstoogmerk
Residueel / Comparatief
Prijs/ m² BVO
9.
Groensnippers (tuinen)
Normatief
Prijs/ m² grond
¹ BVO
= Bruto Vloer Oppervlakte, zie NEN 2580
7.3 Gronduitgifte
7.3.1
Sociale huurwoningen
Voor de uitgifte van sociale huurwoningen hanteert de gemeente Leiden een gereduceerde prijs. De
gemeente stelt deze jaarlijks vast in de Grondprijzenbrief.
Clausule
Bij uitgifte van gronden in vol eigendom voor sociale huur woningen tegen gereduceerde grondprijzen,
wordt een clausule in het contract opgenomen dat de corporatie bij een toekomstige woningverkoop,
uitponding of bij overgang naar het segment van vrije huurprijzen (marktsector), een suppletie op de
uitgifteprijzen verschuldigd is. In overleg met de gezamenlijke corporaties ziet de gemeente Leiden het als
haar taak om te borgen dat de sociale huurvoorraad in stand blijft, maar tevens dat vernieuwing van deze
voorraad mogelijk wordt gemaakt. Derhalve is aan de verplichting tot het voldoen van een
suppletievergoeding een periode gekoppeld van 20 jaar na datum van uitgifte. Als de corporatie de
betreffende woning in de eerste 20 jaar van de cyclus verkoopt, uitpondt of overzet naar markthuur, dient
zij de volledige suppletievergoeding te voldoen aan de gemeente. Na het 20-ste exploitatiejaar is de
corporatie in beginsel vrij om de sociale huurwoningen te vermarkten en hoeft zij geen suppletievergoeding
meer af te dragen.
41
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Bepaling suppletievergoeding omzetting naar marktwoning
De suppletievergoeding wordt bepaald door de grondwaarde bij het nieuwe gebruik te verminderen met de
oorspronkelijke grondwaarde die daarvoor wordt omgerekend naar prijs per heden. Omdat het hier om
bestaande woningen gaat, is de grondwaarde bij het nieuwe gebruik niet bekend. Deze wordt benaderd
door een deel van de waarde van grond + opstal, toe te kennen aan de grond. Als waarde van de woning +
opstal wordt de meest recente WOZ-waarde gehanteerd. Het deel daarvan dat aan de grondwaarde wordt
toegekend, wordt berekend met behulp van grondquotes die jaarlijks door het college worden vastgesteld.
Voor bepaling van grondwaarde bij het nieuwe gebruik, wordt altijd het midden van de bandbreedte (in %)
aangehouden. De berekening van de suppletievergoeding ziet er dan als volgt uit:
Suppletievergoeding
= Huidige grondwaarde marktwoning
(grondquote (%) x WOZ-waarde excl. BTW)
-
Oorspronkelijke grondwaarde naar prijs heden
Clausulevrij kopen
Aan de corporatie wordt de optie geboden de grond ‘clausulevrij’ te kopen, dus zonder
suppletieverplichtingen in de toekomst bij uitponding. Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar
eengezinswoningen en appartementen. De clausulevrije grondprijzen worden jaarlijks vastgesteld door het
college en vermeld in de grondprijzenbrief.
Koopgarant
De suppletievergoeding wordt op dezelfde manier als hierboven omschreven toegepast indien de
corporatie via koopgarant verkoopt, tenzij de verkoopprijs inclusief kosten koper lager of gelijk is aan de
maximale prijs van een sociale koopwoning zoals door het Algemeen Bestuur van Holland Rijnland is
vastgelegd in de regionale Woonvisie.
Grondprijs gestapelde sociale huurwoningen
Bij sociale huurwoningen wordt binnen het grondprijzenstelsel gedifferentieerd voor wat betreft het aantal
woonlagen van het woongebouw. Uitgaande van de basisprijs voor een eengezinswoning, wordt met
behulp van een stapelingsfactor (zie tabel 2) de grondprijs berekend voor gestapelde woningbouw.
Tabel 2: Hoogtefactoren
Aantal woonlagen
eengezinswoningen
2 woonlagen (beneden- en bovenwoning)
3 woonlagen
4 woonlagen.
5 woonlagen etc.
hoogtefactor
1
0,9
0,8
0,75
0,725 etc.
7.3.2
Marktwoningen
De residuele waardebepaling van de uit te geven gronden voor woningen in de marktsector is de grondslag
voor gronduitgiftecontracten tussen gemeente en ontwikkelende partijen. De berekening moet derhalve
worden uitgevoerd op het moment dat de onderhandelingen over het gronduitgiftecontract worden
gevoerd en worden toegespitst op het concreet voorliggende bouwplan, waarbij de bouwer inzicht geeft in
zijn kosten. De gemeente heeft diverse bronnen om tot een objectieve vergelijking te komen, als basis voor
een residuele berekening en een reële grondwaarde.
In de haalbaarheidsfase kan ter indicatie gebruik worden gemaakt van grondquotes die jaarlijks in de
grondprijzenbrief worden opgenomen. Het is daarbij aan de planeconoom om een inschatting te maken
waar de betreffende woningen zich bevinden binnen de bandbreedtes. Deze baseert zich daarbij zowel op
het type woning alsook op de specifieke kenmerken van de locatie.
7.3.3
Studenteneenheden & zorgwoningen
Voor studenteneenheden en zorgwoningen wordt een -van sociale huurprijs afgeleide- normprijs per m²
gbo gehanteerd, die jaarlijks in de grondprijzenbrief wordt vermeld.
42
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
7.3.4
Kantoren (hoofdfunctie)
De grondprijzen voor kantoorlocaties worden residueel bepaald. De grondwaarde is gebaseerd op de
ontwikkelpotentie van het perceel, conform het beoogde gebruik en een minimaal bouwvolume volgens
het bestemmingsplan, in bouwrijpe staat. In de Grondprijzenbrief die jaarlijks door het college wordt
vastgesteld worden tevens bandbreedtes genoemd. De bandbreedtes zijn uitsluitend bedoeld om een
indicatie van de grondprijs te verkrijgen. Indien met een gegadigde gecommuniceerd wordt over de
grondprijs, is dit altijd onder voorbehoud van de definitieve residuele berekening van de grondwaarde. De
definitieve grondprijs wordt residueel bepaald op basis van een concreet programma, dat in
overeenstemming is met een vigerend of nog vast te stellen bestemmingsplan. Indien een prijs significant
lager is dan de bandbreedte zoals opgenomen in de grondprijzenbrief, koopprijzen uit referentietransacties
of koopprijzen die op termijn aan overige potentiële kopers gevraagd kunnen worden, kan de gemeente
ook een taakstellende minimale grondprijs opleggen.
7.3.5
Winkels, bedrijven, kantoren (mixfunctie)
Voor de prijsbepaling van winkels, bedrijven en overige commerciële bedrijvigheid gelden dezelfde
uitgangspunten als voor kantoren. Bij deze categorieën wordt op basis van een concreet plan, dat in
overeenstemming is met een vigerend of nog vast te stellen bestemmingsplan, een residuele berekening
uitgevoerd om de definitieve grondprijs te bepalen. Maar ook hier kan in de voorbereidende fasen, onder
de voorwaarden van de prijsbepaling van kantoren, gebruik worden gemaakt van richtprijzen. En in
voorkomende gevallen kan de gemeente ook een taakstellende minimale grondprijs opleggen. Verder
gelden de volgende uitgangspunten; bij een floor space index (fsi) <=1 wordt de normprijs gerekend per m²
uitgeefbare grond, en indien de fsi >1 is wordt de normprijs gerekend per m² BVO.
7.3.6
Maatschappelijke voorzieningen
Bij de grote diversiteit aan functies in de categorie sociaal-maatschappelijke voorzieningen, staat het belang
van de gemeentelijke beleidsdoelen voorop. Hier is de grondprijs dienend aan de door het bestuur
vastgestelde beleidsdoelen. Tot deze categorie behoren sociaal maatschappelijke voorzieningen en
recreatieve- en sport voorzieningen. Voor de (niet-commerciële) maatschappelijke voorzieningen, geldt een
normgrondprijs die jaarlijks door het college opnieuw wordt vastgesteld. Verder gelden de volgende
uitgangspunten; bij een floor space index (fsi) <=1 wordt de normprijs gerekend per m² uitgeefbare grond,
en indien de fsi >1 is wordt de normprijs gerekend per m² BVO.
Grensgevallen
Als de bestemming ingevolge het bestemmingsplan ook ruimte laat voor een commerciële functie, is de
hogere prijs behorend bij die laatstgenoemde functie van toepassing.
Soms kan evenwel een niet-commerciële functie zich in de loop van tijd ontwikkelen tot een commerciële
bedrijfsuitoefening. Als dit aan de orde is, wordt in de koopovereenkomst opgenomen dat bij omzetting van
een niet-commerciële naar een commerciële functie alsnog bijbetaald moet worden tot de waarde van de
(nieuwe) commerciële functie.
7.3.7
Maatschappelijke voorzieningen met winstoogmerk
Binnen de categorie maatschappelijke voorzieningen zijn ook vormen van commerciële bedrijfsuitoefening
ontstaan. Gedacht kan worden aan vormen van commercieel maatschappelijk vastgoed bestemd voor
apotheken, commerciële kinderopvang, e.d. Ook de kleine nutsvoorzieningen van de nutsbedrijven zijn
geheel binnen de sfeer van de marktsector beland en bij de recreatieve voorzieningen is er een
commerciële subcategorie ontstaan, vaak aangeduid als ‘leisure’. Van een commerciële functie is in elk
geval sprake als deze wordt uitgeoefend door een onderneming in de zin van de Wet Omzetbelasting. Als
een maatschappelijke voorziening met winstoogmerk wordt uitgevoerd, dan komt de grondprijs tot stand
conform de marktconforme grondprijzen voor bedrijven, kantoren, detailhandel en horeca of woning, al
naar gelang wat het meest van toepassing is, met als ondergrens de prijs voor maatschappelijke
voorzieningen zonder winstoogmerk.
Maatschappelijke voorzieningen met winstoogmerk zijn onder meer commerciële (geprivatiseerde)
nutsvoorzieningen en sociaal maatschappelijke voorzieningen, op basis van de domeinen benoemd in de
infrastructuur maatschappelijke voorzieningen:
1. Onderwijs, bijvoorbeeld: particuliere opleidingen;
43
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
2.
3.
4.
5.
Jeugd & Jongeren, bijvoorbeeld kinderopvang en buitenschoolse opvang;
Kunst & Cultuur, bijvoorbeeld: commerciële culturele voorzieningen;
Sport, bijvoorbeeld: sportscholen, commerciële sportcomplexen;
Zorg, bijvoorbeeld: medische en paramedische functies zoals artsen, fysiotherapeuten en
dergelijke);
Bij een mix van maatschappelijke en andere functies wordt de grondprijs naar rato van het bruto vloer
oppervlak van de betreffende functies bepaald.
7.3.8
Parkeren
De druk op de bestaande parkeerruimte is in de loop van de jaren groter geworden. Mede vanwege de
uitbreiding van het parkeerrestrictiegebied en de ontwikkeling van de tarieven van betaald parkeren, is de
commerciële waarde van een parkeerplaats toegenomen. De commerciële waarde wordt locatie specifiek
en residueel bepaald. Factoren die van invloed zijn op de waarde zijn de locatie, vraag en aanbod,
bezettingsgraad, concurrentie, tarieven en exploitatielasten. In principe moet iedere ruimtelijke
ontwikkeling voorzien in eigen parkeerbehoefte of in de extra behoefte die ontstaat door functiewijziging of
herontwikkeling (zie ook ‘Beleidsregels parkeernormen Leiden’, d.d. 28 februari 2012).
7.4 Additionele uitgiften / snippergroen
7.4.1
Inleiding
Binnen de openbare ruimte kan een aantal soorten groen worden onderscheiden die bijdragen aan een
functionele openbare ruimte. Door wijzigende bestemmingen, nieuwe ontwikkelingen en veranderende
inzichten ontstaan er snippers groen die in aanmerking kunnen komen voor uitgifte. In het algemeen geldt
dat de gemeente op verzoek beoordeelt of een beoogd stuk grond kan worden uitgegeven/verkocht.
Als er sprake is van een nieuwe inrichting van openbaar gebied dan kan er sprake zijn van:
1. snippergroen dat aangeboden kan worden aan belendende perceel eigenaren op grond van het
additionele grondbeleid;
2. gronden met een ontwikkelmogelijkheid waarvoor het normale gronduitgiftebeleid van toepassing
is (dit verloopt meestal via een project of een procedure omgevingsvergunning).
Deze zogenaamde additionele gronden bieden voor particuliere perceeleigenaren de mogelijkheid om hun
perceel uit te breiden. Om structuur aan te brengen in de voorwaarden om snippergroen uit te geven zijn
duidelijke kaders noodzakelijk. Met deze nota worden de beleidsregels geactualiseerd en kan de nota
Additionele Gronduitgiften uit 2000 komen te vervallen.
7.4.2
Wat is snippergroen?
Er worden drie typen openbaar groen gedefinieerd.
1.
2.
3.
Structureel groen: Openbaar groen dat onderdeel uitmaakt van de inrichting van de wijk. Te
denken valt aan zoomgroen langs wegen en voetpaden, perken, parken, sportvelden,
speelterreinen, trapveldjes en overig recreatief gebruik;
Infrastructureel groen: Openbaar groen dat de aanwezigheid kent van kabels en leidingen in, op of
boven de grond. Daarbij worden twee categorieën onderscheiden:
a. Groen met hoofdinfrastructuur waarbij de belangen van de contractuele afspraken met
de nutsbedrijven prevaleert en uitgifte aan particulieren derhalve niet aan de orde is;
b. Groen met uitsluitend blokaansluitingen (aftakkingen van de doorgaande hoofdleidingen).
Onder voorwaarden is het mogelijk om deze gronden te verhuren aan particulieren;
Restant groen en openbare ruimte: al het openbaar groen of anderszins verharde gronden dat
niet onder de eerste twee categorieën valt is in principe beschikbaar voor additionele
uitgiften/snippergroen. In bijzondere gevallen kan sprake zijn van restanten openbare ruimte niet
zijnde groen die om logische redenen en zonder stedenbouwkundige, verkeerskundige of
bestemmingsplankundige bezwaren als additionele gronden kunnen worden aangemerkt.
44
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Om restant groen vervolgens aan te merken als te verkopen snippergroen moet vervolgens cumulatief aan
de navolgende voorwaarden voldaan worden:
1. Het additionele perceel grenst direct aan het uit te breiden perceel van de aanvrager/eigenaar;
2. Het uitgeefbare grondoppervlak is niet groter dan 25% van het uit te breiden perceel met een
maximum van 50 m2 en is bestemd voor beoogd eigengebruik;
3. Er zijn geen (groen)onderhoudsbezwaren vanuit de aangrenzende openbare ruimte;
4. Er zijn geen nutsvoorzieningen in of boven de grond aanwezig;
5. Er zijn geen stedenbouwkundige, verkeerskundige of bestemmingsplankundige bezwaren;
6. Er zijn geen milieukundige bezwaren bekend bij de gemeente Leiden / Omgevingsdienst WestHolland die het gebruik als tuin belemmeren.
Zodra aan al deze voorwaarden is voldaan kan er formeel een aanbieding en een overeenkomst voorgelegd
worden ter beoordeling en instemming van de potentiele koper. Verzoeken tot uitgifte die niet voldoen aan
een of meerdere voorwaarden zoals hierboven gesteld, vallen niet onder het beleid van additionele
gronduitgiften. Deze worden behandeld op grond van de normale uitgiften van gronden waarbij de prijs
wordt bepaald door taxatie (o.b.v. ligging, bestemming, e.d.) en/of een residuele grondwaardeberekening
en/of de actuele grondprijzenbrief.
7.4.3
Uitgifteprocedure
Een schriftelijk verzoek tot uitgifte wordt beoordeeld op de voorwaarden van additionele uitgifte. Indien er
geen bezwaren zijn om tot uitgifte over te gaan, zal de gemeente (afdelingsmanager VAG onder
voorbehoud van goedkeuring door het college van B&W en indien van toepassing, de gemeenteraad) een
grondprijsaanbieding en de overeenkomst (in tweevoud) opsturen voor akkoord. Zodra beide
overeenkomsten getekend terug zijn gestuurd binnen de gestandsdoening termijn van de aanbieding wordt
deze doorgestuurd naar de notaris voor het opstellen van de leveringsakte en het vaststellen van een
leveringsdatum.
De prijsvorming en procedure om tot overeenstemming te komen is als volgt:
1. Het prijspeil wordt vastgesteld op het moment waarop de gemeente een formeel aanbod zijnde
een overeenkomst met de definitieve prijs heeft doen toekomen aan de koper;
2. Het aanbod heeft een gestanddoening termijn van drie maanden (ongeacht tussentijdse
prijswijzigingen);
3. In de overeenkomst wordt opgenomen dat levering plaatsvindt twee maanden na ondertekening
van de overeenkomst of zoveel eerder, dan wel later als partijen overeenkomen;
4. De transactiekosten (o.a. notaris en Kadaster) zijn voor rekening van koper.
De vierkante meter prijs voor snippergroen wordt jaarlijks vastgesteld in de Grondprijzenbrief. Voor
transacties van minder dan 5,0 m2 wordt standaard een minimumprijs in rekening gebracht op basis van 5,0
m2.
7.5 Verhuur van gemeentelijke gronden
7.5.1
Verhuur additionele gronden/snippergroen
De gemeente is terughoudend in het verhuren van additionele gronden/snippergroen. Alleen in het geval er
nutsvoorzieningen in, op of boven de grond aanwezig zijn, is het mogelijk om grond, met een minimum te
verhuren oppervlakte van 10 m2, te verhuren. In alle overige gevallen zal de voorkeur uitgaan naar uitgifte
in eigendom. Indien dit niet gewenst of mogelijk is, zal niet worden over gegaan tot gronduitgifte.
In het geval van onwenselijke situaties die pas op langere termijn oplosbaar zijn, kan het aangaan van een
huurovereenkomst een oplossing bieden. Voorwaarde daarbij is wel dat de huurovereenkomst op termijn
moet leiden tot een koopovereenkomst. Voor de verhuur van additionele grond / snippergroen wordt door
de gemeente een standaard huurovereenkomst opgesteld. De huursom is een afgeleide van de grondprijs
voor snippergroen zoals deze jaarlijks wordt vastgesteld in de Grondprijzenbrief. Voor gronden belast met
kabels en leidingen zal een gedifferentieerd tarief worden aangehouden (wordt eveneens jaarlijks in de
Grondprijzenbrief vastgesteld).
45
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
7.5.2
Verhuur overige gronden
Ook in ander gevallen kan de gemeente besluiten tot verhuur van gronden. Dat is bijvoorbeeld als het
gebruik slechts tijdelijk is, de verkoop van de grond resulteert in een ongewenste versnippering van
gemeentelijke eigendommen of dat aan het gebruik van de gronden een algemeen belang is verbonden,
waarbij het wenselijk is dat de gemeente het eigendom behoudt om het gebruik te kunnen sturen.
Bij de verhuur van gronden kan het gaan om uiteenlopende functies. Hierbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan reclameborden en zendmasten, maar ook de grond ten behoeve van terrassen. Gelet op de
uiteenlopende functies waarvoor gronden verhuurd kunnen worden, is het niet mogelijk hiervoor een vaste
huurprijs op te nemen. De huurprijs zal dan ook afhankelijk van de beoogde functie worden bepaald.
Uitgangspunt daarbij is dat de huurprijs marktconform is.
7.6 Gronduitgifte in erfpacht
Gemeente kunnen particulieren (en particuliere organisaties) de mogelijkheid geven de grond in erfpacht te
nemen. Bij het recht van erfpacht geeft de gemeente de grond uit, met eventueel de opstallen. De
gemeente behoudt dan het bloot eigendom van de grond. De erfpachter heeft het volledige genotsrecht
over de onroerende zaak. De erfpachter betaalt hiervoor gedurende de duur van het erfpachtcontract een
vergoeding (canon). Dit is een percentage van de grondwaarde. In de regel wordt eens in de vijf jaar de te
betalen erfpachtcanon herzien door wijziging van het rentepercentage. Meestal wordt eens per
vijfenzeventig jaar de grondwaarde opnieuw vastgesteld. Hiermee wijzigt ook de canon.
7.6.1
Erfpachtconversie woningen & appartementen
Woningen op erfpacht komen in aanmerking voor de conversie naar vol eigendom waardoor ze volledig
eigenaar van de grond worden. De koopsom wordt berekend aan de hand van het type woning
(eengezinswoning of appartement), het bouwjaar, de WOZ-waarde en of er canon wordt betaald of niet
(indien er is afgekocht).
Bij de conversie naar vol eigendom moet de grondwaarde aan het einde van de contractperiode van 75
jaar, uitgedrukt in de in de waarde bij het moment van berekenen (huidige prijspeil) worden betaald.
Die waarde wordt berekend door de huidige grondwaarde (grondquote/percentage van de WOZ waarde) te
verminderen met een depreciatiepercentage per jaar (maximaal 40%) vanaf het startjaar erfpachtcontract
tot het jaar van koop en te indexeren met een waardevermeerdering per jaar gedurende de nog niet
verstreken erfpachtperiode. De aldus verkregen eindwaarde wordt omgerekend naar de geldwaarde van
heden door het contant maken met een discontopercentage zoals vermeld in de jaarlijkse
grondprijzenbrief. De grondquotes, de index op de waardevermeerdering, depreciatiepercentage en
discontopercentage kunnen jaarlijks gewijzigd door het college worden vastgesteld in de separate
grondprijzenbrief.
7.6.2
Corporatiebezit – suppletievergoeding bij uitponden
Indien de corporatie (sociale) woningen gaat uitponden (woningen verkopen), dient een
suppletievergoeding te worden betaald. De reden is dat de grondprijs voor een woning in de marktsector
hoger is dan de kunstmatig laag gehouden grondprijs voor sociale huurwoningen (onder de kostprijs). De
suppletievergoeding kan ook worden verlangd indien de corporatie via koopgarant verkoopt, tenzij de
verkoopprijs inclusief kosten koper lager of gelijk is aan de maximale prijs van een sociale koopwoning zoals
door het Algemeen Bestuur van Holland Rijnland is vastgelegd in de regionale Woonvisie. Ook bij verhuur in
de zin dat de woning niet langer huurwoning met een maximale huurprijs als bedoeld in artikel 13 - lid 1 sub a van de Wet op de Huurtoeslag is, kan een suppletievergoeding in rekening worden gebracht.
Bepaling suppletievergoeding
Uitgangspunt is de WOZ-waarde. Over deze WOZ-waarde wordt met behulp van de grondquotes zoals die
jaarlijks door het college in de grondprijzenbrief worden vastgesteld, de grondwaarde berekend. Deze
grondwaarde wordt verminderd met de zogenaamde depreciatiefactor. De aldus verkregen waarde wordt
verminderd met de omgerekende oorspronkelijke grondwaarde ofwel de grondwaarde passend bij de
bestemming sociaal met de prijs per heden (inclusief btw); nog anders gezegd, de waarde van een kavel
46
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
grond voor een dergelijke sociale woning per heden. Het nu ontstane bedrag is de suppletievergoeding. De
grondquotes, depreciatie en discontopercentage kunnen jaarlijks gewijzigd door het college worden
vastgesteld in de grondprijzenbrief.
Suppletievergoeding
=
Huidige grondwaarde
marktwoning
-
Depreciatiefactor
(grondquote (%) x WOZ-waarde)
-
Oorspronkelijke grondwaarde
naar prijs heden
Na verkoop van de corporatiewoning aan een particulier, blijft de grond uitgegeven in erfpacht en daarmee
in eigendom bij de gemeente. De eigenaar van de woning kan hierna de erfpachtgrond kopen zoals
beschreven bij verkoop naar vol eigendom (zie 7.6.1).
7.6.3
Zakelijke markt
Erfpachtcontracten bevatten bepalingen waarbij de grondwaarde (tussentijds) mag worden aangepast.
Situaties waarbij gekeken wordt naar de mogelijke aanpassing van de grondwaarde zijn bijvoorbeeld:
1.
vervreemding van het recht (verkoop);
2.
bestemmingswijziging;
3.
wijziging van de opstal en/of nieuwe bebouwing;
4.
splitsing van het recht in appartementsrechten.
Een eventuele bijbetaling (suppletie) ten gevolge van een hogere grondwaarde ten gevolge van een
wijziging tijdens de looptijd van het erfpachtcontract, is op dit moment voornamelijk beperkt tot de
zakelijke markt. De gemeente kan de grondwaarde opnieuw vaststellen en in rekening brengen.
De aanpassing van de grondwaarde vindt uitsluitend plaats indien de waarde onder de nieuwe bestemming
hoger is dan de grondwaarde onder de huidige (oude) bestemming. Gevolg van de aanpassing is dat er een
hogere canon betaald moet worden of een extra afkoop van de canon wordt gedaan. Dit laatste is niet
verplicht, waardoor het dus kan voorkomen dat de canonbetaling voor de huidige (oude) bestemming is
afgekocht en dat er voor de aanpassing van de grondwaarde, canon wordt betaald. Voor een uitgebreide
toelichting van de berekeningssystematiek wordt verwezen naar bijlage 4.
7.7 Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden
Met betrekking tot de uitgifte van gronden en de uitgifteprijzen gelden de volgende uitgangspunten van
beleid:
47
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
1. De gemeente Leiden geeft grond uit voor marktconforme tarieven en
voorwaarden;
2. Voor de vaststelling van deze marktconforme grondprijzen hanteert de
gemeente de grondprijsmethodieken per gebruiksfunctie zoals opgenomen in
tabel 1, indien gewenst kan het college van B&W gemotiveerd afwijken van de
uitgangspunten en gehanteerde methodieken;
3. Voor sociale huurwoningen, studenten- en zorgwoningen, hanteert de
gemeente Leiden gereduceerde grondprijzen met een clausule voor het geval
de woningen binnen een periode van 20 jaar worden uitgepond;
4. De gemeente Leiden biedt de corporaties tevens de mogelijkheid om
clausulevrij te kopen;
5. Voor additionele uitgifte (Snippergroen) hanteert de gemeente een uniform
toetsingskader, een transparante en snelle procedure en een normatieve
grondprijs die jaarlijks wordt herzien;
6. De gemeente Leiden is terughoudend in het verhuren van gronden;
7. Voor uitgifte in erfpacht en tussentijdse wijzigingen (uitponden,
conversie/verkoop) gelden specifieke berekenmethoden;
8. Het college van B&W van de gemeente Leiden actualiseert jaarlijks haar
Grondprijzenbrief;
9. Naleving van overeengekomen voorwaarden wordt getoetst (AO-processen).
48
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
49
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
8
Besluitvorming grondexploitaties
8.1 Aanleiding
Door regels voor de besluitvorming en informatievoorziening omtrent de grondexploitaties vast te leggen,
wordt een uniforme werkwijze bevorderd.
Daarnaast brengen deze regels duidelijkheid over de verantwoordelijkheden tussen gemeenteraad en het
college van B&W. De gemeenteraad is verantwoordelijk voor de financiële kaders (het zogenaamde
budgetrecht). Het college van B&W is verantwoordelijk voor de uitvoering van de grondexploitaties binnen
de vastgestelde (financiële) kaders. Het naar eigen inzicht inrichten van de financiële organisatie is hier
onderdeel van.
De grondexploitatie wordt vastgesteld door de gemeenteraad, waarmee de ruimtelijke, programmatische
en financiële kaders worden bepaald. De gedetailleerde (financiële) onderbouwing van deze kaders is een
vertrouwelijke bijlage waarvan een exemplaar per fractie beschikbaar wordt gesteld. De vaststelling van de
grondexploitatie vindt plaats in de openbare raadsvergadering. Bespreking van vertrouwelijke zaken vindt
zo nodig plaats in een besloten deel van de raadsvergadering.
Om dit hoofdstuk in de juiste context te plaatsen is het proces van een ruimtelijk ontwikkeling verdeeld in
zes fasen met als onderlegger het Leids Planproces.
Figuur 7: Leidsplanproces
In tabel 3 zijn de verschillende fasen van een ruimtelijke ontwikkeling benoemd en is aangegeven wat het
financieel ‘product’ is per fase, waar de financiële dekking vandaan komt en wie beslissingsbevoegd is,
college of raad. De initiatieffase is voor eigen rekening van de betrokken afdeling(en), de kosten die hier
worden gemaakt gaan ten laste van de afdelingsbudgetten; onderdeel van de going-concern activiteiten.
Als er in deze fase reeds extern onderzoek en advies nodig is, kan hiervoor aanspraak worden gemaakt op
het centraal onderzoeksbudget. In de definitiefase, dus voordat er een kaderbesluit door de gemeenteraad
50
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
is genomen, dient er een krediet voor plankosten aangevraagd te worden bij de gemeenteraad. De dekking
komt in deze fase uit de reserve bedrijfsvoering plankosten, voor zover daar (nog) ruimte is. Ook kan aan de
raad worden voorgesteld om bestaande budgetten of reserves te herbestemmen ter dekking van het
benodigde krediet. Nadat het kaderbesluit door de gemeenteraad is genomen volgen de ontwerp- en
voorbereidingsfasen. In deze fase is een voorbereidingskrediet nodig om het project richting
uitvoeringsbesluit te brengen. Dit krediet wordt als regel gedekt vanuit de NIEGG ofwel ‘grondexploitatie’
na kaderbesluit. Hier is het wel van belang dat de benodigde dekking voor het krediet alsmede de
boekwaarde die mogelijk al op de NIEGG drukt, te samen de marktwaarde niet overstijgen (zie ook bijlage 3,
waardering van bouwgronden). Als dit wel het geval is, dient afwaardering van de boekwaarde plaats te
vinden vanuit de Vereveningsreserve Grondexploitaties. Nadat de gemeenteraad het uitvoeringsbesluit
heeft genomen volgt de realisatiefase. De benodigde uitvoeringskredieten worden gedekt vanuit de
grondexploitatie (BIE). In het geval de grondexploitatie een negatief resultaat kent, wordt er vanuit de
Vereveningsreserve Grondexploitaties een voorziening ter grootte van het gehele tekort op NCW, in de
Voorziening Negatieve Grondexploitaties (zie ook 10.2.2).
Tabel 3: Overzicht verantwoordelijkheden, bevoegdheden en financiële dekking per fase planproces
Fase
planproces
Eindproduct fase
Financieel ‘product’
Financiële dekking
fase
Bestuursorgaa
n t.a.v.
eindproduct
1.
Initiatief
Projectopdracht
Globale financiële
verkenning
Afdelingsbudgetten
betrokken
afdelingen /
centraal
onderzoeksbudget
College van
B&W
2.
Definitie
Kaderbesluit
Normatieve
grondexploitatie
(op basis van kengetallen).
Reserve
bedrijfsvoering
plankosten /
herbestemming
bestaande
budgetten of
reserves door
gemeenteraad
Gemeenteraad
3.
Ontwerp
Voorlopig
stedenbouwkundig
ontwerp
Globale grondexploitatie
NIEGG /
Vereveningsreserve
Grondexploitaties
(indien boekwaarde
> marktwaarde)
College van
B&W
4.
Voorbereidings
fase
Uitvoeringsbesluit
inclusief krediet
aanvraag
Gedetailleerde
grondexploitatie
(op basis van definitief
stedenbouwkundig
Ontwerp)
NIEGG /
Vereveningsreserve
Grondexploitaties
(indien boekwaarde
> marktwaarde)
Gemeenteraad
5.
Realisatie
Overdracht aan
beheerorganisatie
Jaarlijkse actualisatie vastgestelde grondexploitatie
via het MPG
Grondexploitatie/
Vereveningsreserve
Grondexploitaties
Gemeenteraad
6.
Nazorgtraject
(Beheer)
Afsluiten grondexploitatie
(afsluiten
grondexploitatiecomplex)
51
Gemeenteraad
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
8.2 Proces grondexploitatie
8.2.1
De grondexploitatie
Voor de productie en uitgifte van (bouwrijpe) grond wordt een bouwgrondexploitatiebegroting gemaakt,
kortweg een grondexploitatie. In de grondexploitatie worden alle kosten- en opbrengstencomponenten
meegenomen. Aan de kostenkant zijn dat onder andere de kosten van verwerving,
planontwikkelingskosten, kosten voor toezicht, bouw- en woonrijp maken en kosten voor bovenwijkse
voorzieningen. Aan de opbrengstenkant zijn dat onder andere de opbrengsten uit grondverkopen ten
behoeve van woningen, winkels, kantoren en bedrijven, huuropbrengsten en subsidies. Het verschil tussen
de totale kosten en opbrengsten is het saldo van de grondexploitatie en dient in principe in balans te zijn.
Omdat grondexploitaties doorgaans een lange looptijd hebben moet rekening worden gehouden met de
ontwikkelingen van kosten en opbrengsten in de tijd. Normaliter is sprake van (inflatievolgende) kosten- en
opbrengstenstijgingen; daarnaast kan in een goed economisch klimaat ook sprake zijn van
opbrengstenstijgingen boven inflatieniveau. Bij een minder goed economisch klimaat kan echter ook sprake
zijn van neerwaartse bijstelling van de te verwachten opbrengsten, minder dan inflatievolgend of zelfs een
echt negatieve ontwikkeling (opbrengst over een jaar is lager dan opbrengst nu).
Tevens wordt in de grondexploitatie rekening gehouden met rentekosten ten gevolge van de
(voor)financiering van de investeringen. Voor een grondexploitatie geldt bij uitstek ‘de kost gaat voor de
baat uit’: om te kunnen investeren voordat er opbrengsten zijn gerealiseerd, wordt geld ‘geleend’ bij het
concern waarover de gemeentelijke rekenrente moet worden vergoed. Om de rentekosten te beperken is
het zaak om het moment van investeren zo dicht als mogelijk te leggen bij het moment dat opbrengsten
worden gegenereerd door uitgifte van bouwrijpe gronden. Dit betekent dat er enerzijds niet meer dan
noodzakelijk moet worden voor geïnvesteerd en er anderzijds een strakke planning moet worden gemaakt
waar ook op wordt gestuurd.
Tenslotte wordt bij de grondexploitatie een paragraaf opgesteld waarin risico’s die op het betreffende
project van toepassing kunnen zijn, zijn gekwalificeerd en gekwantificeerd.
8.2.2
Openen grondexploitatie
Een grondexploitatie wordt geopend op basis van een uitvoeringsbesluit (gemeenteraad). Het college doet
daartoe een voorstel aan de gemeenteraad. Het voorstel biedt inzicht in het beoogde bouwprogramma, de
te verwachten kosten en opbrengsten in de grondexploitatie en de beoogde planning en fasering van
werkzaamheden en gronduitgifte. Indien sprake is van een voorzien nadelig saldo van de grondexploitatie
(op basis van een netto contante waarde berekening) dient in dit tekort worden voorzien (zie ook 10.2.2).
8.2.3
Actualiseren grondexploitatie
Elke grondexploitatie (na uitvoeringsbesluit) dient minimaal één keer per jaar te worden geactualiseerd en
daarnaast dient minimaal één keer per jaar een tussentijdse actualisatie op hoofdlijnen plaats te vinden.
Bij de actualisatie worden de boekingen van het afgelopen jaar –voor zover dat nog niet is gebeurd-,
verwerkt en worden de lopende verplichtingen doorgenomen. Ook worden de ramingen vergeleken met de
werkelijk gemaakte kosten en opbrengsten uit het voorgaande jaar en de restramingen indien nodig
bijgesteld. Tot slot wordt ook het prijspeil van de grondexploitatie aangepast.
De tussentijdse actualisatie dient om de desbetreffende ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever en de
verantwoordelijke lijnmanager te informeren over de (financiële) stand van zaken, voortgang en risico
ontwikkeling in het betreffende project. Dit is noodzakelijk omdat ruimtelijke ontwikkelingen gekenmerkt
worden door tussentijdse aanpassingen, lange looptijden en voortschrijdende planinzichten.
De jaarlijkse actualisatie (MPG) wordt ter vaststelling voorgelegd aan de gemeenteraad gezamenlijk met de
overige jaarstukken, de zaken voortkomende uit de tussentijdse actualisatie (MPG light) wordt verwerkt in
de bestuursrapportage.
52
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
8.2.4
Begrotingscyclus
In januari van elk jaar worden de boeken van het voorgaande jaar gesloten. Op dat moment wordt ook de
grondexploitatie geactualiseerd. Zolang sprake is van actualisatie van een grondexploitatie en geen sprake
is van een herziening (zie volgende paragraaf) wordt de actualisatie aan de raad worden voorgelegd
gebundeld met overige geactualiseerde grondexploitaties in het MPG: Meerjaren Perspectief
Grondexploitaties. Na vaststelling vormt de geactualiseerde grondexploitatie het financiële kader voor de
verdere uitvoering van de grondexploitatie en vormt input voor de paragraaf Grondbeleid in de
jaarrekening en begroting.
Figuur 8: Planning- en controlcyclus
8.2.5
Herziening grondexploitatie
Het kan zijn dat in het ontwikkelingsproces van een project tussentijds majeure afwijkingen optreden op de
key values programma, planning en prijs in de vastgestelde grondexploitatie. De aard en omvang van deze
afwijkingen worden gerelateerd aan de omvang van de totale grondexploitatie en dit naar het gezamenlijk
oordeel van het projectmanagement. De aldus herziene grondexploitatie wordt aan de gemeenteraad ter
besluitvorming vaststelling aangeboden.
Er is altijd sprake van een majeure afwijking en daarmee een herziening van de grondexploitatie indien het
financiële resultaat van de grondexploitatie op netto contante waarde verslechtert met meer dan
€ 500.000,- ten opzichte van de laatste door de raad vastgestelde grondexploitatie. In alle andere gevallen
spreken we van een actualisatie.
8.2.6
Afsluiten grondexploitatie
Als de activiteiten die in het kader van de grondexploitatie dienen te worden gerealiseerd grotendeels zijn
afgerond, kan de grondexploitatie door de gemeenteraad worden afgesloten. Afsluiting van de
grondexploitatie kan plaatsvinden indien 90% van de geprognosticeerde werkzaamheden zijn uitgevoerd en
minimaal 90% van de uit te geven gronden zijn verkocht danwel alle overige opbrengsten zijn verkregen.
Wanneer wordt besloten om de grondexploitatie formeel af te sluiten kan er een budget / krediet worden
gesteld voor het restant uit te voeren werken.
53
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
8.3 Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden
Met betrekking tot de besluitvorming ronde het grondexploitatieproces gelden de volgende uitgangspunten
van beleid:
1. De grondexploitatie wordt vastgesteld bij de vaststelling van het uitvoeringsbesluit door de
gemeenteraad en dan worden ook de uitvoerings budgetten, geheel of gedeeltelijk, vrij gegeven;
2. Elke grondexploitatie wordt minimaal jaarlijks geactualiseerd en samengevoegd in het Meerjaren
Perspectief Grondexploitaties (MPG) welke ter vaststelling aan de gemeenteraad wordt voorgelegd
en daarnaast wordt minimaal één keer tussentijds een actualisatie opgemaakt. De rapportages
vinden plaats onder eerste verantwoordelijkheid van de projectmanager (zie ook Leids planproces
en proces VAG P&C-cyclus);
3. Tussentijdse majeure afwijkingen in de key values programma, planning en prijs in de vastgestelde
grondexploitatie kunnen leiden tot een herziening van de grondexploitatie. De aard en omvang van
deze afwijkingen worden gerelateerd aan de omvang van de totale grondexploitatie, dit naar het
gezamenlijk oordeel van het projectmanagement. Er is altijd sprake van een majeure afwijking en
daarmee een herziening van de grondexploitatie indien het financiële resultaat van de
grondexploitatie op netto contante waarde verslechtert met meer dan € 500.000,- ten opzichte van
de laatste door de raad vastgestelde grondexploitatie. In alle andere gevallen spreken we van een
actualisatie;
4. Een herziene grondexploitatie wordt onafhankelijk van de jaarlijkse P&C-cyclus ter vaststelling
voorgelegd aan de raad;
5. Afsluiting van de grondexploitatie kan plaatsvinden indien 90% van de geprognosticeerde
werkzaamheden zijn uitgevoerd en minimaal 90% van de uit te geven gronden zijn verkocht en alle
overige opbrengsten zijn verkregen;
6. De gedetailleerde onderbouwing van de grondexploitaties is vertrouwelijk.
54
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
55
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
9
Risicomanagement
In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) wordt het belang onderstreept
van een goede voorziening voor het opvangen van negatieve resultaten van grondexploitaties in uitvoering
alsmede de daaraan verbonden risico’s. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op doel, methodiek en uitvoering
van risicomanagement.
9.1 Doel van risicomanagement
De grondexploitatiebegrotingen worden met de grootst mogelijk zorgvuldigheid opgesteld, waarbij een
inschatting wordt gemaakt van de toekomstige ontwikkeling van kosten en opbrengsten. Omdat sprake is
van een vaak lange projecthorizon, blijven er aan de grondexploitatiebegroting risico’s met een positief en
negatief effect verbonden.
Door het voeren van actief risicomanagement, zijn de projectteams zich bewust van de risico’s die kunnen
optreden en de beheersmaatregelen die denkbaar zijn om risico’s te beheersen. Dit is een continu proces
waarover twee keer per jaar wordt gerapporteerd. Daarbij wordt onderscheid gemaakt naar algemene
risico’s en project specifieke risico’s. Een nadere toelichting op de methodiek is op opgenomen in de
volgende paragraaf.
9.2 Toelichting op de methodiek van risicomanagement
Het college verantwoordt gemeentelijke risico’s en de benodigde weerstandscapaciteit in de paragraaf
Weerstandsvermogen in het jaarverslag. Conform het beleidskader ‘Weerstandsvermogen en
risicomanagement’ worden de risico’s en de benodigde en aanwezige weerstandscapaciteit met betrekking
tot grondexploitaties en de bijzondere projecten separaat verantwoord in het MPG (Meerjaren Programma
Grondexploitaties, voorheen PRIL – Grondexploitaties).
9.2.1
Weerstandsvermogen
Binnen het MPG worden de financiële effecten van de risico’s in de projecten (benodigde
weerstandscapaciteit) geconfronteerd met de beschikbare risicobuffers (aanwezige weerstandscapaciteit).
Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als de verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en
de benodigde weerstandscapaciteit. Daarbij streeft de gemeente Leiden naar een weerstandsvermogen dat
ten minste voldoende is, dat wil zeggen een weerstandsvermogen van minimaal 1,0.
De beschikbare weerstandscapaciteit bevindt zich binnen twee reserves, namelijk de reserve ‘Risico’s
projecten in uitvoering’ en de reserve ‘Risico’s bijzondere projecten’. Deze twee reserves worden gevoed
vanuit de Vereveningsreserve Grondexploitaties (zie ook hoofdstuk 10).
De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door voor de projecten in uitvoering (BIE, Bouwgronden
In Exploitatie), alsook voor de bijzondere projecten risico’s te inventariseren en te kwantificeren. Daarbij
wordt onderscheid gemaakt naar algemene risico’s en project specifieke risico’s.
Risicomanagement vindt ook plaats voor de projecten vóór uitvoeringsbesluit (NIEGG, Niet In Exploitatie
Genomen Gronden). Bij deze projecten is er nog alle mogelijkheid om bij te sturen of zelfs om te besluiten
het project niet in uitvoering te nemen. Dat is de reden waarom er in deze fase van de planontwikkeling nog
geen weerstandsvermogen wordt gevormd. Wel wordt er een reservering binnen het ‘vijf-jarig perspectief’
56
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
van de Vereveningsreserve Grondexploitaties opgenomen zodat er middelen beschikbaar zijn op het
moment dat het project in uitvoering gaat. Periodiek wordt de marktwaarde van de NIEGG-posities bepaald
en vergeleken met de actuele boekwaarde. Bij overwaardering dient op de boekwaarde te worden
afgewaardeerd.
9.2.2
Algemene risico’s
Algemene risico’s zijn risico’s die buiten de directe invloedssfeer van het project en buiten de directe
invloedssfeer van de gemeente liggen, zoals ontwikkelingen op de vastgoedmarkt, ontwikkeling van de
inflatie die invloed heeft op de ontwikkeling van de kosten en opbrengsten en ontwikkeling op de
geldmarkt die invloed heeft op de rentestand. Om inzicht te krijgen in het effect van deze risico’s op de
projecten worden scenario’s opgesteld waarin de algemene risico’s in onderlinge samenhang worden
gesimuleerd.
9.2.3
Project specifieke risico’s
Project specifieke risico’s komen direct voort uit de aard, omvang en ligging van het specifieke project. Voor
deze risico’s dienen weer specifieke beheersmaatregelen te worden benoemd om de risico’s te beheersen.
Hierbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld risico’s die samenhangen met mogelijke archeologische
vondsten en daarop ingestelde beheersmaatregelen in het plangebied of langere grondopbrengsten
behorend bij andere woningtypologieën dan die waren voorzien.
9.3 Uitvoering risicomanagement
Om te voorkomen dat er doublures ontstaan bij het in beeld brengen van de risico’s, is de werkwijze dat
eerst de algemene risico’s in beeld worden gebracht en daarna de project specifieke risico’s.
Om de algemene risico’s te bepalen, wordt er een expert-opinion opgesteld door het team Plan- en
Projecteconomie van de afdeling VAG. Deze opinie laat zien wat op dat specifieke moment de algemene
risico’s zijn bij de gekozen bijgestelde parameters en wordt een scenario doorgerekend. De resultaten per
project van het gekozen scenario worden vervolgens aan alle projectteams ter beschikking gesteld.
Binnen de projectteams worden vervolgens de projectrisico’s aanvullend in beeld gebracht, aangepast en
gekwantificeerd. Voorkomen moet worden dat voor het ene project onverhoopt te weinig- en voor het
andere project te veel risico’s worden gezien, waardoor een vertekend beeld zou ontstaan als alle projecten
naast elkaar worden bezien. Daarom wordt voor alle grondexploitaties op uniforme wijze een risicoanalyse
gedaan, waaraan standaard een risico-adviseur van het Projectbureau deelneemt. Deze risicoadviseurs
toetsen vervolgens ook alle risicoanalyses op onderlinge samenhang.
Ten aanzien van de projectrisico’s worden de volgende stappen gevolgd:
1. Inventarisatie: per (grondexploitatie)project worden mogelijke risico’s geïnventariseerd door het
verantwoordelijk projectteam;
2. Kwantificering: om het effect van de geïnventariseerde risico’s op de grondexploitaties inzichtelijk te
maken worden de risico’s gekwantificeerd op basis van de ‘kans x effect’-methodiek. Kwantificering
vindt plaats door voor elk risico de financiële impact van het risico bij optreden (het ongewogen
financiële effect) te vermenigvuldigen met de kans van optreden. Impact en kans van optreden worden
daarbij ingeschat door het verantwoordelijk projectteam (i.c. projectmanager, planeconoom,
projectcontroller en de adviseur planning en risicomanagement). Dit resulteert in een gewogen
financieel effect;
3. Risicobeheersing: risicobeheersing is een belangrijk onderdeel van het risicomanagement. Voor elk
risico worden beheersmaatregelen opgesteld waarmee wordt getracht het gewogen financiële effect
van het risico te verkleinen, hetzij door de kans van optreden te verkleinen, hetzij door het ongewogen
financiële effect te verkleinen. Voor elk van de beheersmaatregelen is een verantwoordelijke benoemd
en zijn concrete acties beschreven en ingepland. De monitoring van en sturing op het juist en tijdig
uitvoeren van de acties gebeurt door de projectmanager;
57
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
4. Evaluatie: de bovenstaande stappen vormen een continu proces. Twee maal per jaar wordt daarover
gerapporteerd (MPG/jaarrekening en halfjaarrapportage/Bestuursrapportage).
Het totale risicoprofiel van een project bestaat daarmee uit de optelsom van de gewogen financiële
effecten van de algemene risico’s en de gewogen financiële effecten van de project specifieke risico’s.
De projectmanager is de eerstverantwoordelijke om de risico’s te beheersen en te sturen op acties en
maatregelen om risico’s te voorkomen of als dat niet lukt zoveel mogelijk te beperken. De (half)jaarlijkse
herzieningen van de grondexploitaties vormen een belangrijk onderdeel van de risicobeheersing en de
belangrijkste ontwikkelingen daarbij.
9.4 Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden
Met betrekking tot het risicomanagement gelden de volgende uitgangspunten van beleid:
1. Leiden voert een actief risicomanagement, een continu proces waarover twee keer
per jaar wordt gerapporteerd;
2. Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als de verhouding tussen de beschikbare en
de benodigde weerstandscapaciteit. Leiden streeft naar een weerstandsvermogen
van ≥ 1,0;
3. De beschikbare weerstandscapaciteit bij grondexploitaties bevindt zich binnen de
reserves ‘Risico’s projecten in uitvoering’ en ‘Risico’s bijzondere projecten’;
4. Algemene risico’s zijn risico’s die buiten de directe invloedssfeer van zowel het project
als van de gemeente liggen. Om inzicht te krijgen in het effect van deze risico’s op de
projecten worden scenario’s opgesteld;
5. Project specifieke risico’s komen direct voort uit de aard, omvang en ligging van het
specifieke project en vergen specifieke beheersmaatregelen om ze te beheersen;
6. Ter voorkoming van doublures worden eerst de algemene risico’s in beeld gebracht
en daarna de project specifieke risico’s;
7. De projectmanager is de eerstverantwoordelijke om de risico’s te beheersen en te
sturen op acties en maatregelen om risico’s te voorkomen / te beperken.
58
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
59
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
10
Vermogensbeheer
10.1 Inleiding
Met de invoering van het Vermogensbeheer Grondexploitaties in 2006, is er in Leiden voor gekozen dat de
financiële dekking van grondexploitaties met een saldotekort wordt gedaan door inzet van batige saldi van
grondexploitaties met een positief exploitatiesaldo. Dit impliceert dat er ook ontwikkelingen zijn waarvan
de grondexploitatie een positief resultaat oplevert. Deze positieve en negatieve saldi werden verevend
binnen de ook bij die gelegenheid ingestelde Vereveningsreserve Grondexploitaties: de centrale reserve
binnen het vermogensbeheer grondexploitaties. Het principe van ‘eigen broek ophouden’ werkt anno 2014
niet meer. Hoewel een voor de hand liggende oorzaak de economische teruggang van de voorbije jaren is,
kan worden gesteld dat het karakter van Leiden ertoe heeft geleid dat het onvermijdelijk is dat bouwen in
de stad geld kost. Leiden is een stad die zich kenmerkt door een hoog stedelijk gehalte. In tegenstelling tot
andere steden heeft Leiden nauwelijks of geen uitbreidingsgebieden (‘weilanden’) en is zij voor haar
ruimtelijke ambities aangewezen op transformaties in de stad. Deze stedelijke transformaties zijn veelal
kostbaar door kostbare verwervingen, moeilijke en kostbare bouwplaats omstandigheden en tijdelijke
voorzieningen, veel belanghebbenden waardoor vaak lange procedures, bodem- en
asbestverontreinigingen etc. Aangezien we inmiddels de ‘makkelijke’ en dus goedkopere locaties hebben
ontwikkeld, is het onvermijdelijk dat Leiden zal moeten investeren als zij nog ruimtelijke ambities wil
verwezenlijken, vandaar het credo: ‘Bouwen in de stad kost geld’.
Om transparantie en sturingsmogelijkheden te bieden in de ruimtelijke ontwikkelingen en om de risico’s te
kunnen beheersen, stelt de gemeente Leiden jaarlijks een tweetal rapportages op:
1. Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG, voorheen PRIL – Grondexploitaties); hierin wordt
nadere onderbouwing geleverd bij de verantwoording van de cijfers in de jaarrekening over Niet In
Exploitatie Genomen Gronden (NIEGG), Bouwgronden In Exploitatie (BIE) en bijzondere projecten.
2. Vermogensbeheer Grondexploitaties (VGE, voorheen PRIL Vermogensbeheer); hierin wordt een 5jarig perspectief geschetst van ambities en beschikbare middelen waardoor sturing en prioritering
kan plaatsvinden.
Figuur 9: Opbouw MPG & Vereveningsreserve Grondexploitaties
Met deze instrumenten wordt verantwoording afgelegd over het verleden (terugblikken: verantwoorden en
toelichten) en wordt inzicht gegeven in de toekomst ten aanzien van nog te maken keuzes. Hiermee is de
gemeente Leiden in staat belangrijke afwegingen te maken op basis van de meerjaren verwachting ten
aanzien van de verwachte financiële resultaten op de projecten. Het vaststellen van het MPG en VGE is een
raadsbevoegdheid.
60
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
10.2 Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG)
De verantwoording van de grondexploitaties vindt primair plaats in de jaarstukken (jaarverslag en
jaarrekening). Het MPG biedt ten opzichte van de verantwoording in de jaarstukken een aanvullend inzicht
op projectniveau (programmatisch, financieel, planning en risico’s). Het MPG wordt twee keer per jaar
geactualiseerd in het kader van de gemeentelijke Planning en Control cyclus (jaarrekening,
kaderbrief/perspectiefnota en Bestuursrapportage). Tenminste één maal per jaar wordt aan de raad een
besluit voorgelegd met betrekking tot de conform het BBV verplichte jaarlijkse actualisatie van
grondexploitaties. Indien de actualisatie niet past binnen de door de raad vastgestelde kaders (bij
uitvoeringsbesluit of eerdere herziening), dient een besluit tot herziening aan de raad te worden
voorgelegd. Uit de actualisaties en herzieningen kunnen mutaties volgen die gevolgen hebben voor de
reserves en voorzieningen binnen het vermogensbeheer grondexploitaties. Deze mutaties dienen ook voor
de raad inzichtelijk te worden gemaakt. De daadwerkelijke besluitvorming over deze mutaties vindt plaats
bij vaststelling van de jaarstukken. Ten aanzien van het vermogensbeheer zijn de volgende aspecten van
belang: de waardering grondexploitaties, verliesvoorziening en winstneming.
10.2.1 Waardering grondexploitaties
In de grondexploitatie worden de geraamde nominale kosten en nominale opbrengsten van een
grondexploitatie gefaseerd uitgezet in de tijd. Gedurende de looptijd wordt tevens rekening gehouden met
de ontwikkeling van de kosten en opbrengsten in de tijd (indexatie) en de netto rentelast. Het totaal van
deze jaarlijkse kasstromen tot de verwachte einddatum van het project leidt tot een plansaldo per
einddatum van het project. Dit is de ‘eindwaarde’ van het project. Omdat de verwachte einddatum van de
projecten onderling verschillend is, worden deze eindwaarden teruggerekend naar prijspeil 1 januari van
het voorliggende jaar om ze onderling vergelijkbaar te kunnen maken. Dit is de ‘netto contante waarde’ van
het project. In deze rekensystematiek wordt onderscheid gemaakt naar BIE en NIEGG. Voor de BIE heeft de
raad een definitieve grondexploitatieberekening vastgesteld en deze vormt daarmee het financiële kader
voor de uitvoering van het project. De waardering van deze BIE vindt plaats op basis van netto contante
waarde van de grondexploitatie.
Voor de NIEGG heeft de raad nog geen uitvoeringsbesluit genomen en ook nog geen definitieve
grondexploitatiebegroting vastgesteld. Omdat het project nog niet in uitvoering is, is feitelijk sprake van een
indicatieve grondexploitatieberekening. De waardering van de NIEGG vindt daarom plaats op boekwaarde.
In bijlage 3 wordt uitgebreid ingegaan op de waardering van gronden.
10.2.2 Verliesvoorziening: Voorziening Negatieve Grondexploitaties
Het BBV schrijft voor dat indien er sprake is van een voorzien tekort op een grondexploitatie, dat dit verlies
dan onmiddellijk moet worden genomen in de vorm van een voorziening. In Leiden is hiertoe voor
grondexploitaties de Voorziening Negatieve Grondexploitaties ingesteld. In deze voorziening wordt dus een
financiële buffer klaar gezet voor alle bouwgronden in exploitatie, grondexploitaties, met een negatief
resultaat ter grootte van het totale negatieve resultaat van alle grondexploitaties in uitvoering met een
tekort.
Jaarlijks wordt de voorziening aangepast aan de geactualiseerde grondexploitatieresultaten van de
grondexploitatieprojecten in uitvoering. De voeding van de voorziening gebeurt in principe vanuit de
Vereveningsreserve Grondexploitaties. Indien het totaalresultaat van alle grondexploitaties in uitvoering
met een tekort verslechtert, vindt er extra storting vanuit de Vereveningsreserve Grondexploitaties in de
voorziening plaats. Als datzelfde resultaat verbetert, vloeien er middelen terug van de voorziening
negatieve grondexploitaties in de Vereveningsreserve Grondexploitaties. Als er rekening was gehouden met
mogelijke resultaatverslechtering door middel van een risicoreservering, zijn in de risicoreserve financiële
middelen weggezet om indien nodig de voorziening negatieve grondexploitaties te kunnen aanvullen.
Omgekeerd kan een kans die wordt gerealiseerd een gunstiger exploitatieresultaat tot gevolg hebben,
waardoor middelen vanuit de voorziening terugvloeien naar de risicoreserve. Aangezien de risicoreserve
een communicerend vat is met de Vereveningsreserve Grondexploitaties lopen de geldstromen in de
praktijk altijd via de Vereveningsreserve.
Over de Voorziening Negatieve Grondexploitaties wordt jaarlijks de gemeentelijke rekenrente vergoed;
dezelfde rente als waarmee wordt gerekend in de grondexploitaties (NCW-berekeningen) en welke wordt
61
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
vergoed over leningen ten behoeve van de grondexploitaties bij het concern (de kosten gaan voor de baat
uit). Aangezien rente niet zomaar aan de voorziening mag worden toegevoegd, wordt deze in de
Vereveningsreserve Grondexploitaties gestort.
In onderstaand figuur is de werking van de Voorziening Negatieve Grondexploitaties gevisualiseerd.
Figuur 10: Werking voorziening negatieve grondexploitaties
10.2.3 Winstneming
Het BBV schrijft voor dat indien er sprake is van een voorzien positief resultaat / saldo op de
grondexploitatie, het resultaat gewoonlijk dan proportioneel wordt genomen op het moment dat dit met
voldoende zekerheid is gerealiseerd of bij voortdurende onzekerheid pas geheel aan het einde van het
proces en dus bij het afsluiten van de grondexploitatie. In Leiden worden de batige saldi op een
grondexploitatie in de Vereveningsreserve Grondexploitaties gestort (RB 05.0052 d.d. 8 juni 2005). Voorts
kunnen deze middelen dienen ter dekking van grondexploitaties met een negatief resultaat.
Winstnemen bij afsluiten grondexploitatie
Verliezen worden dus direct genomen als ze zich openbaren (voorzienbaar tekort op een grondexploitatie).
Eventuele baten (winst) die ontstaan doordat er een grondexploitatie wordt gevoerd met een positief
resultaat, mag daarentegen pas worden genomen op het moment dat deze baat ook daadwerkelijk is
gerealiseerd. In de regel is dat bij de afsluiting van de grondexploitatie op het moment dat het project
overgaat van de ontwikkelfase naar de beheerfase. Bij voldoende zekerheid over het te bereiken financiële
resultaat kan er echter ook tussentijds proportioneel winst worden genomen.
Tussentijdse winstneming
Om te voorkomen dat vermogen onnodig lang in een project blijft ‘vastzitten’ terwijl zeker is dat het project
bij voltooiing winst genereert, kan het doelmatig zijn om ook tussentijds al winst over te hevelen naar de
Vereveningsreserve Grondexploitaties. Deze middelen kunnen dan eerder worden ingezet voor andere
projecten en ruimtelijke doelen. Om dit financieel gezien verantwoord te laten gebeuren, moeten er strikte
voorwaarden worden opgesteld. De kaders die hiertoe in 2008 zijn vastgesteld (RB 08.0027 d.d. 22 april
2008), geven een goede balans tussen flexibiliteit en voorzichtigheid. Om de ruimte voor tussentijdse
winstneming te bepalen moeten de volgende stappen worden doorlopen:
Stap 1
Stel vast dat er een uitvoeringsbesluit is genomen voor de betreffende grondexploitatie, zo
niet, dan is er sowieso geen tussentijdse winstneming mogelijk;
62
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Stap 2
Stap 3
Stap 4
Stel vast dat zowel de boekwaarde per 31/12 van het voorgaande jaar, als het resultaat op
NCW per 1/1 van het voorliggende jaar als het resultaat op eindwaarde van de
grondexploitatie allen positief zijn (opbrengsten > investeringen);
Indien alle voornoemde drie bedragen van stap 2 positief zijn, vormt het laagste bedrag het
uitgangspunt;
Het maximale bedrag dat als tussentijdse winst kan worden genomen, is het bij stap 3
gevonden bedrag verminderd met het saldo van de gewogen risico’s (mits negatief). Het tot
slot betrekken van de risicoanalyse zorgt ervoor dat het uitgenomen winstbedrag
verantwoord is.
Het besluit tot daadwerkelijke tussentijdse winstneming is een raadsbevoegdheid.
10.3 Vermogensbeheer Grondexploitaties (VGE)
Het Vermogensbeheer Grondexploitaties heeft tot doel een optimale match tussen ruimtelijke ambities en
beschikbare financiële middelen en in het bijzonder de sturing daar op, binnen een 5-jarig perspectief. De
Vereveningsreserve Grondexploitaties (VERG) is hierbij de centrale reserve waarin verdienmiddelen gestort
worden en waaruit dekking voor ruimtelijke ambities met een tekort plaats vindt. Zoals hierboven reeds
vermeld, worden vanuit de Vereveningsreserve Grondexploitaties de Voorziening Negatieve
Grondexploitaties en de risicoreserves (‘projecten in uitvoering’ en ‘bijzondere projecten’) gevoed.
Daarnaast kan de raad besluiten om andere (grondexploitatie gerelateerde) doelen vanuit de
Vereveningsreserve te faciliteren. Feitelijke mutaties op de Vereveningsreserve kunnen echter, zoals bij
iedere reserve, pas plaats vinden nadat de raad daar expliciet over heeft besloten (budgetrecht van de
gemeenteraad).
10.3.1 Voeding Vereveningsreserve Grondexploitaties
De Vereveningsreserve Grondexploitaties wordt gevoed door:
1. Netto opbrengsten uit verkoop van gemeentelijk vastgoed;
2. Voordelige saldi van een grondexploitatie (bij het afsluiten of door tussentijdse winstneming);
3. Resultaat erfpachtbedrijf;
4. Rente;
5. Overige
opbrengsten
(verkoop
groensnippers,
kleine
grondverkopen
e.d.).
Figuur 11: Voeding Vereveningsreserve Grondexploitaties
63
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Daarnaast kan incidenteel besloten worden om extra middelen aan de Vereveningsreserve toe te voegen
(zoals bijvoorbeeld bijdragen uit de Nuonreserve e.d.), al dan niet met speciale bestedingsdoelen.
Netto opbrengsten uit verkoop van gemeentelijk vastgoed
In 2005 is gestart met de verkoop van gemeentelijk vastgoed. De aanleiding was dat de gemeente Leiden
streefde naar optimaal beheer van het gemeentelijk eigendom. Het beleid dat in 2005 is ingezet, vindt zijn
vervolg in het Beleidskader Vastgoed waarin doelstellingen ten aanzien van gemeentelijk vastgoed verder
worden aangescherpt. De netto verkoopopbrengsten (na aftrek van boekwaarden en verkoopkosten)
worden jaarlijks gedoteerd aan de Vereveningsreserve Grondexploitaties.
Voordelige saldi van een grondexploitatie
Baten uit grondexploitaties met een positief resultaat worden in de Vereveningsreserve Grondexploitaties
gedoteerd. Zoals hierboven vermeld, is door meerdere oorzaken de verwachting dat deze bron beperkt is.
Voorwaarden waaronder baten uit positieve grondexploitaties genomen worden, zijn hierboven beschreven
(paragraaf 10.2.3.).
Resultaat erfpachtbedrijf
Het jaarresultaat van het erfpachtbedrijf wordt gedoteerd in de Vereveningsreserve Grondexploitaties. Het
jaarresultaat wordt bepaald door de jaarlijkse vrijval van de reserve afkoopsommen erfpacht (bij afkoop van
een 75-jarig erfpachtcontract wordt de afkoopsom in de reserve afkoopsommen erfpacht geparkeerd en
valt ieder jaar 1/75 deel vrij), alsook door incidentele opbrengsten uit conversievergoedingen en
aanvullende uitgiftes door uitbreiding en functiewijziging.
Rente
Jaarlijks wordt rente aan het saldo van de Vereveningsreserve Grondexploitaties per 31/12 toegevoegd
(rentevoet overeenkomstig beleidskader Reserves & Voorzieningen). Tevens wordt de gemeentelijke
rekenrente vergoed aan het saldo van de Voorziening Negatieve Grondexploitaties per 31/12. Aangezien er
geen rente direct aan een voorziening mag worden toegevoegd volgens de BBV, wordt de rente over de
Voorziening Negatieve Grondexploitaties eveneens in de Vereveningsreserve Grondexploitaties gestort.
Overige opbrengsten
Naast gronduitgiftes binnen grondexploitatieprojecten en verkoop van gemeentelijk vastgoed, kan er
sprake zijn van incidentele (grond)verkopen alsook verkoop van snippergroen. De netto opbrengsten die
hier uit ontstaan worden in de Vereveningsreserve gestort.
10.3.2
Besteding Vereveningsreserve Grondexploitaties
Spelregels voor aanspraak op de Vereveningsreserve Grondexploitaties
Jaarlijks bij de kaderbrief/perspectiefnota wordt de balans opgemaakt van de Vereveningsreserve
Grondexploitaties en worden ambities gewogen tegen de beschikbare financiële middelen in deze reserve
(zie besluitvorming VGE). In de praktijk betekent dat keuzes maken, prioriteren en ook ambities
temporiseren aangezien Leiden een stad is met veel (ruimtelijke) ambitie. Om er vervolgens voor te zorgen
dat de gestelde prioriteiten ook daadwerkelijk van dekking zijn voorzien, wordt er gestuurd op de
inkomsten en uitgaven van deze reserve.
64
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Figuur 12: Besteding Vereveningsreserve Grondexploitaties
Hiertoe gelden de volgende spelregels:
1. Iedere mutatie (dotatie / onttrekking) op de Vereveningsreserve wordt ter beoordeling voorgelegd
aan de budgethouder van de Vereveningsreserve Grondexploitaties en de vermogensbeheerder
van VAG;
2. De vermogensbeheerder van VAG gaat na of er binnen het vastgestelde 5-jarig perspectief
wel/niet rekening mee is gehouden;
3. De vermogensbeheerder van VAG koppelt zijn bevindingen terug aan de betrokkenen;
4. In het geval er binnen het vastgestelde 5-jarig perspectief geen rekening mee is gehouden dient
onderzocht te worden of er mogelijk alternatieve dekking is;
5. Indien er geen alternatieve dekking is zal de Vermogensbeheerder de consequenties van dekking
vanuit de Vereveningsreserve in beeld brengen en indien mogelijk scenario’s schetsen hoe er
ruimte binnen de Vereveningsreserve gecreëerd kan worden. Dit zal in de praktijk veelal
betekenen dat dekking ten koste gaat van eerder vastgestelde prioriteiten;
6. Het college van B&W zal worden geïnformeerd over het verzoek, de afweging en de mogelijke
consequenties voor eerder vastgestelde ambities middels een besluit inclusief het bijgestelde
perspectief;
7. Indien het college van B&W van mening is dat deze ambitie vanuit de Vereveningsreserve
gefaciliteerd kan worden, legt zij een besluit hiertoe voor aan de gemeenteraad.
10.3.3 Besluitvorming Vermogensbeheer Grondexploitaties
Jaarlijks wordt er een 5-jarig perspectief van het verloop van de Vereveningsreserve Grondexploitaties aan
de raad ter vaststelling voorgelegd. Hierin zijn alle reeds besloten mutaties op de Vereveningsreserve
(verplichtingen) verwerkt, alsook nieuwe ruimtelijke ambities waarover nog geen besluitvorming door de
raad is genomen. Op die manier ontstaat een transparant beeld van de beoogde kasstromen (onttrekkingen
en dotaties) voor de komende 5 jaar en wordt er inzicht gegeven in de mate waarin er voldoende financiële
ruimte aanwezig is om alle gewenste ruimtelijke ambities te kunnen faciliteren. Het college zal jaarlijks een
sluitend 5-jarig perspectief aan de raad ter vaststelling voorleggen. Door de transparante opzet wordt het
college en ook de gemeenteraad in de gelegenheid gesteld om keuzes te maken en prioriteiten te stellen.
65
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Figuur 13: Besluitvorming Vereveningsreserve
10.3.4 Overige reserves Vermogensbeheer Grondexploitaties
Met de implementatie van de nota vermogensbeheer in 2006 zijn een aantal bestemmingsreserves
specifiek in het kader van het Vermogensbeheer Grondexploitaties ingesteld, ter ondersteuning van het
beleid. In de periode 2006-2015 zijn er reserves aan toegevoegd alsook opgeheven. Naast de eerder
genoemde vereveningsreserve grondexploitaties, zijn anno 2015 de volgende reserves binnen het
vermogensbeheer grondexploitaties aan de orde:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Reserve risico’s projecten in uitvoering;
Reserve risico’s bijzondere projecten;
Reserve bodemsanering;
Reserve asbestsanering;
Reserve archeologisch park Matilo;
Reserve strategische aankopen;
Reserve weerstandsvermogen parkeren en stedelijke investeringen;
Reserve bovenwijkse voorzieningen;
Reserve herstructurering woongebieden Portaal;
Reserve herstructurering woongebieden Ons Doel;
Reserve herstructurering woongebieden de Sleutels van Zijl en Vliet;
Om deze reserves goed te kunnen beheren en te kunnen sturen op een doelmatig gebruik, gelden de
volgende spelregels:
1.
2.
3.
4.
Iedere mutatie (dotatie / onttrekking) wordt ter beoordeling voorgelegd aan de budgethouder van
de betreffende reserve en de vermogensbeheerder van VAG;
De vermogensbeheerder van VAG gaat na of er voldoende vrij vermogen binnen de reserve
aanwezig is en of het verzoek past binnen de doelstelling van de betreffende reserve;
De vermogensbeheerder van VAG koppelt zijn bevindingen terug aan de betrokkenen;
In het geval er binnen de betreffende reserve geen of onvoldoende vrij vermogen aanwezig is,
dient andere dekking te worden gezocht;
66
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
5.
6.
7.
In het geval er binnen de betreffende reserve voldoende vrij vermogen aanwezig is en het verzoek
past binnen de doelstelling van de reserve, kan de reserve als dekking aan het college van B&W
worden voorgelegd;
Indien het college zich kan vinden in het voorstel alsook de voorgestelde dekking, legt zij een
besluit hiertoe voor aan de gemeenteraad.
De verantwoording over de reserves vindt -net als bij andere gemeentelijke reserves- plaats in de
jaarstukken.
10.4 Beleidsuitgangspunten gemeente Leiden
Met betrekking tot het vermogensbeheer gelden de volgende uitgangspunten van beleid:
1. Twee maal per jaar wordt middels het MPG (Meerjaren Perspectief
Grondexploitaties) en VGE (Vermogensbeheer Grondexploitaties) de
‘financiële gezondheid’ van de grondexploitatieprojecten inzichtelijk gemaakt;
2. In deze rapportages worden de voorzienbare en onvoorzienbare risico’s en de
aanwezige en benodigde weerstandscapaciteit inzichtelijk gemaakt en in
verband gebracht met elkaar;
3. Winst wordt genomen bij afsluiting van de grondexploitatie of tussentijds onder
strikte voorwaarden;
4. Voor een geprognosticeerd tekort op een grondexploitatie wordt direct een
voorziening ter grootte van het verwachte resultaat op netto contante waarde in
het betreffende boekjaar genomen. Deze voorziening komt ten laste van de
Vereveningsreserve Grondexploitaties;
5. Batige saldi op grondexploitaties worden bij afsluiten gedoteerd in de
Vereveningsreserve Grondexploitaties;
6. Het resultaat van het erfpachtbedrijf wordt gedoteerd in de Vereveningsreserve
Grondexploitaties;
7. Incidentele grondopbrengsten of opbrengsten uit verkoop van snippergroen
worden gedoteerd in de Vereveningsreserve Grondexploitaties;
8. Over reserves binnen het vermogensbeheer grondexploitaties wordt rente
vergoed conform het beleidskader Reserves & Voorzieningen tenzij anders
expliciet besloten, met uitzondering van de bestemmingsreserves
herstructurering woongebieden Ons Doel, Portaal en de Sleutels: conform de
raamovereenkomsten wordt over deze reserves de gemeentelijke rekenrente
vergoed;
9. Over de voorziening negatieve grondexploitaties wordt de gemeentelijke
rekenrente vergoed, dezelfde rente waarmee in de grondexploitaties wordt
gerekend (NCW);
10. Aanspraken op de Vereveningsreserve Grondexploitaties worden altijd ter
beoordeling en goedkeuring voorgelegd aan de budgethouder van de
Vereveningsreserve en de Vermogensbeheerder VAG;
11. Aanspraken op de overige reserves worden altijd ter beoordeling en
goedkeuring voorgelegd aan de budgethouder van de betreffende reserve en
de Vermogensbeheerder VAG.
67
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
11 Bevoegdheden & verantwoordelijkheden
De Wet dualisering gemeentebestuur regelt dat de gemeenteraad een kaderstellende en controlerende
taak heeft. Het college van B&W heeft tot taak te besturen en verantwoording af te leggen. Daarnaast
definieert het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) nadere regels voor de
begroting, meerjarenprognose, jaarverslag en jaarrekening.
In het kader van de Wet dualisering gemeentebestuur en de herziene Gemeentewet (artikel 160 lid 1 sub e)
is het college van B&W bevoegd tot het besluiten en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen,
waaronder dus het aan- en verkopen van onroerend goed. Met de jaarstukken legt het college van B&W
verantwoording af over de realisatie van de door de gemeenteraad in de programmabegroting vastgelegde
beleidsvoornemens.
Voor het grondbeleid zijn de bevoegdheden van de gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke
organisatie opgenomen in onderstaande tabel.
Tabel 4 Overzicht taakverdeling en bevoegdheden
Gemeenteraad
College van B&W
Grondbeleid
Vaststellen Nota Grondbeleid
Uitvoeren nota Grondbeleid
Verwerving en beheer
Controle op aankopen vanuit
budgetrecht.
Besluiten over aankopen
onroerende zaken binnen
krediet
Bouw- en woonrijp maken
Vaststellen Financiële Verordening
gemeente Leiden
uitvoeren Financiële
Verordening gemeente Leiden
Uitgifte
Vaststellen uitgiftebeleid
Vaststellen algemene verkoop
voorwaarden
Vaststellen Grondprijzenbrief
Keuze selectiemethode op
projectniveau
Kostenverhaal
Vaststellen exploitatieplan
Sluiten van anterieure
overeenkomsten
Samenwerking
Kennisneming ontwerpbesluit
Besluit tot aangaan van een
samenwerkingsovereenkomst en oprichting
of deelneming in een
privaatrechtelijke
rechtspersoon
Grondexploitatie
Vaststellen (herziening)
grondexploitatie
Besluiten grondexploitatie
binnen krediet en bij niet
majeure afwijkingen (§ 8.2.4)
Verstrekken krediet voor uitvoering
grondexploitatie
Afsluiten grondexploitatie
Vaststellen MPG
68
Opstellen MPG
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
69
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Bijlage 1. Afwegingsmodellen samenwerkingsvormen
70
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
71
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Bijlage 2. Wro en particuliere exploitatie op hoofdlijnen
1. Kostenverhaal / Grondexploitatiewet
Doelstelling van de wet is een duidelijke, transparante en werkbare regeling voor kostenverhaal, verevening
en enkele locatie-eisen bij particuliere projectontwikkeling. Hierbij moet vooraf meer duidelijkheid bestaan
over de kosten die de gemeente in rekening kan brengen bij partijen die zelfstandig willen ontwikkelen. Met
het nieuwe instrument wordt de regierol van de gemeente, ook zonder relevant eigen grondbezit,
versterkt.
In de wet wordt nadrukkelijk de ontwikkeling zelf voorop gezet, ook indien andere partijen dan de
gemeente de ontwikkeling realiseren. Daarbij is de gemeente verplicht de afdwingbare kosten te verhalen
op de realisator. Hierdoor zal de gemeente meer dan voorheen regie kunnen voeren middels faciliterend
grondbeleid. De nieuwe wet wenst duidelijkheid te verschaffen over de invulling en reikwijdte van deze
gemeentelijke regiefunctie.
In de wet is gekozen voor handhaving van het gemengde stelsel voor grondexploitatie, dus zowel een
privaatrechtelijk als een publiek-rechtelijk spoor. In de Grondexploitatiewet wordt de mogelijkheid van
privaatrechtelijk kostenverhaal via overeenkomsten wettelijk verankerd, waarmee het wetsvoorstel
aansluit op de huidige praktijk, waarbij een voorkeur bestaat voor het sluiten van privaatrechtelijke
overeenkomsten vanwege de ruimere vrijheid van afspraken.
Daarnaast wordt het exploitatieplan geïntroduceerd als publiekrechtelijk bindend middel waarbij
kwalitatieve eisen, zoals hoeveelheid sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap, kunnen
worden opgelegd en tevens gemeentelijke kosten verevend en verhaald kunnen worden.
2. Het privaatrechtelijke traject
De Wro gaat ervan uit dat partijen eerst onderhandelen. Het geeft de gemeente een wettelijke basis om
overeenkomsten te sluiten op het gebied van kostenverhaal en locatie-eisen. In een privaatrechtelijke
overeenkomst (anterieure overeenkomst) wordt het mogelijk om ruimere afspraken te effectueren, tot het
moment dat een bestemmingsplan en exploitatieplan wordt vastgesteld.
Het wettelijke kader voor de anterieure overeenkomst wordt gevormd door artikel 6.24 Wro, de beginselen
van het verbintenissenrecht uit het Burgerlijk wetboek en afdeling 3.2 van de Algemene wet bestuursrecht
(algemene beginselen van behoorlijk bestuur).
Het afsluiten van een anterieure overeenkomst is mogelijk tot het moment dat de gemeenteraad een
bestemmingsplan met een exploitatieplan voor de betreffende ontwikkellocatie vaststelt (het
exploitatieplan moet gelijktijdig met het bestemmingsplan worden vastgesteld). Bij nadien te sluiten
(posterieure) overeenkomsten dient het exploitatieplan in acht genomen te worden en zijn afwijkende
bepalingen ten opzichte hiervan niet toegestaan.
3. Het publiekrechtelijke traject
Indien er géén overeenkomst is gesloten met alle betrokken private partijen voorafgaand aan
bestemmingsplan en exploitatieplan, dient de gemeente over te gaan tot kostenverhaal via het
exploitatieplan. Het exploitatieplan vormt de rechtsbasis voor het afdwingbaar verhalen van kosten en het
stellen van locatie-eisen.
Het exploitatieplan bevat kwalitatieve eisen en een uitwerking van de financiële elementen van het
kostenverhaal en een exploitatieopzet. Hieruit volgt de aard en hoogte van de bijdrage die een ontwikkelaar
verschuldigd is. De kosten die de gemeente in de exploitatieopzet van een plan mag opnemen, zijn limitatief
vastgesteld via een algemene maatregel van bestuur (AMvB), het Besluit ruimtelijke ordening (hierna Bro),
in de praktijk genoemd de ‘kostensoortenlijst’.
In het exploitatieplan kan de gemeente kwalitatieve eisen opnemen ten aanzien van de werkzaamheden
voor het bouwrijp maken, de aanleg van de nutsvoorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte en de
situering / locatie van de bestemmingen sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap.
72
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Het vaststellen van het exploitatieplan dient gelijktijdig met het vaststellen van het planologische besluit
(bestemmingsplan / projectbesluit) plaats te vinden, tenzij het verhaal van kosten anderszins is verzekerd in
een anterieure overeenkomst.
De gemeente is verplicht om het vastgestelde exploitatieplan jaarlijks te herzien totdat alle werken zijn
gerealiseerd.
Het publiekrechtelijke kostenverhaal vindt plaats door aan de te verlenen bouwvergunning een financiële
voorwaarde en een betalingstermijn te verbinden. Indien de betalingstermijn voorziet in betaling na start
van de bouw is het mogelijk aanvullende zekerheden te eisen. Hierbij kan gedacht worden aan een
bankgarantie, hypotheek e.d. Het eisen van aanvullende zekerheden is niet toegestaan als de
betalingsregeling uitgaat van betaling voor / bij de start van de bouw.
4. Relatie ruimtelijk beleid en grondbeleid
De Wro vergroot de regierol van de gemeente bij faciliterend grondbeleid. Echter in een vroeg stadium zal
overleg met diverse afdelingen binnen de gemeente moeten worden gevoerd over de noodzaak en de
gewenste inhoud van een exploitatieplan voor een nieuw plangebied. In deze fase zullen uitgewerkte
financiële contouren van de exploitatieopzet vorm moeten krijgen.
De raadsvergadering waarin het bestemmingsplan of een projectbesluit (en zo nodig het exploitatieplan)
wordt vastgesteld, vormt een belangrijke knip in het proces. Tot dat moment kunnen onderhandelingen
plaatsvinden tussen de gemeente en marktpartijen over een anterieure overeenkomst.
Indien er geen anterieure overeenkomst tot stand komt, vervallen alle aanbiedingen. In dat geval zal de
gemeente overgaan tot het vaststellen van een exploitatieplan. Het kostenverhaal is immers niet
‘anderszins verzekerd’.
De gemeente krijgt dus ruimere mogelijkheden. Dit betekent echter ook een toename van de
verantwoordelijkheid van de gemeente. Dit past volledig in
de lijn van toelatings- naar ontwikkelingsplanologie.
5. Planschade
Anterieure overeenkomst
Over de verrekening van planschadekosten kunnen in een overeenkomst afspraken worden opgenomen.
Hierbij kunnen de planschadekosten per eigendom worden opgenomen of voor de totale ontwikkellocatie.
In het laatste geval worden de planschadekosten omgeslagen over alle eigendommen met
grondopbrengsten.
Exploitatieplan
In het exploitatieplan behoren de planschadekosten tot de verhaalbare kosten. De kosten die gemaakt
worden voor het ramen van planschade vallen onder de post onderzoekskosten. Mocht na realisatie van
het plangebied een verzoek om planschade worden ingediend, dan vallen de kosten voor de afhandeling
van het verzoek om planschade buiten het kostenverhaal via het exploitatieplan.
6. Kostenverhaal
Het voeren van een grondexploitatie wordt gekenmerkt als een bedrijfsmatig proces, waarbij de te maken
kosten van de locatieontwikkeling in beginsel dienen te worden terugverdiend via
grondexploitatieopbrengsten. In het geval sprake is van een gemeentelijke grondexploitatie bestaan deze
opbrengsten uit kavelopbrengsten. In het geval sprake is van een particuliere grondexploitatie wordt door
de gemeente toepassing gegeven aan de instrumentarium van de Wro / grondexploitatiewet.
Van belang voor een transparante bedrijfsvoering is dat duidelijkheid ontstaat over de vraag welke
kostensoorten aan de locatieontwikkeling worden toegerekend. Op deze wijze kan eveneens op
transparante wijze inzicht worden verkregen in het grondexploitatieresultaat, waarbij locatieopbrengsten
worden afgezet tegen locatiekosten.
73
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Dit vraagt om een goede financiële administratie binnen de gemeente. De administratie wordt zoveel
mogelijk aangesloten op de kostensoorten zoals opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).
Kaders toe te rekenen kostensoorten
Algemene regel voor de toerekening van kosten aan de locatieontwikkeling is dat alle met de
grondexploitatie verband houdende kostensoorten in beginsel aan de locatieontwikkeling worden
toegerekend. Voor de afbakening van de aan de grondexploitatie toe te rekenen kostensoorten wordt
aangesloten bij het overzicht van kostensoorten, zoals dat is opgenomen in de artikelen 6.2.3 tot en met
6.2.5 Besluit ruimtelijke ordening (Bro).
Er zit wel een maximering aan het kostenverhaal. Het maximaal te verhalen bedrag aan kosten kan namelijk
niet hoger zijn dan de opbrengsten van het gebied (macroaftopping).
Verder geldt voor enkele onderdelen van de kostensoorten uit de kostensoortenlijst een begrenzing. Het
betreft de kosten van voorbereiding en toezicht, gemeentelijke apparaatskosten, kosten voor het opstellen
van ruimtelijke plannen en competities.
Kaders toerekenbaarheid bovenwijkse voorzieningen
Onderdeel van de toerekenbare kostensoorten vormt de aanleg van bovenwijkse voorzieningen. Voor het
begrip “voorziening” wordt eveneens aangesloten bij het Bro (artikel 6.2.5). Kenmerkend voor bovenwijkse
investeringen/voorzieningen is dat zij van nut zijn voor zowel een specifiek te ontwikkelen locatie als voor
andere locaties. Deze andere locaties kunnen betrekking hebben op zowel bestaande als nog nieuw te
ontwikkelen locaties. In deze situatie dient zich de vraag aan in welke mate de kosten van bovenwijkse
investeringen aan een specifieke locatie kunnen worden toegerekend. Uit de Wro volgt dat, wat betreft de
toerekenbaarheid van dergelijke bovenwijkse investeringen, de wetgever onderscheid maakt tussen de
volgende situaties:
1.
2.
3.
Gemeentelijke grondexploitatie;
Particuliere exploitatie, waarbij samenwerkings- of realisatieovereen-komsten worden gesloten
voorafgaand aan de vaststelling van ruimtelijke plannen (anterieure fase);
Particuliere exploitatie, waarbij de kosten worden verhaald via een de bouwvergunning of posterieure
overeenkomst op basis van een vastgesteld exploitatieplan.
Alleen voor de onder punt 3 omschreven situatie is sprake van de toepassing van voorgeschreven
toerekeningscriteria:
1.
2.
3.
Toerekenbaarheid; de voorzieningen zijn nodig als gevolg van de ontwikkeling(en);
Profijt; de voorzieningen moeten van nut zijn voor de ontwikkelingen(en);
Proportionaliteit; de bekostiging van de voorzieningen moet naar rato verdeeld worden over de
ontwikkelingen.
Om de kosten van bovenwijkse voorzieningen bij particuliere ontwikkelingen te verhalen is het belangrijk
dat deze kosten hun basis vinden in de betreffende beleidskaders.
Kaders bovenplanse kosten
De grondexploitatiewet biedt de mogelijkheid om naast het kostenverhaal, die alleen op het plan
betrekking hebben en de bovenwijkse voorzieningen, ook kosten te verhalen met een bovenplans karakter
die alleen in de anterieure overeenkomst kunnen worden overeengekomen. In de wet wordt hierin het
volgende onderscheid aangebracht.
4. Bovenplanse verevening;
5. Bijdrage ruimtelijke ontwikkeling.
Bovenplanse verevening
74
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Het betreft hier de mogelijkheid om in bepaalde gevallen winstgevende locaties bij te laten dragen aan de
onrendabele top van andere locaties.
In de huidige situatie wordt deze werkwijze al binnen gemeenten toegepast door positieve resultaten van
de gemeentelijke exploitaties op te nemen in de vereveningsreserve Grondexploitaties. Uit deze reserve
worden (mogelijke) toekomstige verliezen op gemeentelijke exploitaties afgedekt.
Binnen de reikwijdte van de grondexploitatiewet kunnen ook de exploitaties van derden in deze
systematiek worden betrokken. Een dergelijke bijdrage is afdwingbaar. Als voorwaarde geldt dat een
structuurvisie is vastgesteld, waarin is opgenomen welke de ‘plus’ en ‘min’ exploitaties zijn, die verevend
moeten worden. Tevens dient een fonds te worden ingesteld.
Bijdrage ruimtelijke ontwikkeling
Het gaat hier om een vrijwillige bijdrage voor kosten die niet op de kostensoortenlijst staan en waarvoor de
gemeente toch een bijdrage van een ontwikkelende partij wil hebben. Een dergelijke bijdrage kan alleen in
een anterieure overeenkomst worden overeengekomen en kan niet worden afgedwongen. Bij een bijdrage
aan de ruimtelijke ontwikkeling kan gedacht worden aan maatschappelijke belangrijke functies, zoals
natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur in een ander gebied dan het plangebied waaruit de
bijdrage voldaan wordt. Om een bijdrage in de ruimtelijke ontwikkeling te kunnen overeenkomen is het
vereist dat hiervoor een basis in een structuurvisie is opgenomen. Tenslotte moet wel blijken dat de
toekomstige exploitaties van derden voldoende ‘opbrengstcapaciteit’ hebben om een dergelijke bijdrage te
kunnen leveren.
75
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Bijlage 3. De waardering van bouwgronden
Uit hoofdstuk 4 is gebleken dat de gemeente zich bij het voeren van een actief grondbeleid als
‘ondernemer’ op de grondmarkt begeeft. In hoofdstuk 6 zijn de verschillende instrumenten die de
gemeente heeft om actief grondbeleid te voeren genoemd. De gronden die in eigendom zijn van de
gemeente dienen op de balans te worden verantwoord.
Post ‘Voorraden’: bouwgronden
Gronden die geen onderdeel uitmaken van een transformatieproces staan op de balanspost ‘materiële
vaste activa’. Zodra er sprake is van een transformatieproces worden de gronden gerubriceerd onder
‘vlottende vaste activa’, ofwel ‘voorraad’. Daarbij kan er conform de BBV onderscheid worden gemaakt in
‘niet in exploitatie genomen gronden’ (NIEGG) en ‘bouwgronden in exploitatie’ (BIE). In onderstaande
illustratie zijn deze verschillende vormen van grondpositie verbeeld.
(onder)grond
NIEGG
BIE
Figuur 14: Gemeentelijke grondposities conform BBV
Niet in exploitatie genomen gronden
De NIEGG zijn doorgaans anticiperend en/of strategisch aangekocht door de gemeente. Voor deze gronden
bestaat een reëel en stellig voornemen dat ze in de toekomst zullen worden ingezet voor realisering van
bepaalde ruimtelijke beleidsdoeleinden. Dit voornemen is gebaseerd op een kaderbesluit met nadere
invulling van het programma en de te maken kosten (Raadsbesluit). Voor de NIEGG bestaat nog geen
(vastgestelde) grondexploitatie en de grondexploitatie is nog niet in uitvoering.
Bouwgronden in exploitatie
De BIE zijn gronden waarbij gestart is met de uitvoering van de voorgenomen ontwikkeling
(transformatieproces). Door de gemeenteraad is voor het betreffende project een uitvoeringsbesluit
genomen en daarbij is de grondexploitatie vastgesteld. De bouwgronden in exploitatie staan zoals gezegd
onder de vlottende activa op de balans, nog wat meer specifiek de rubriek ‘onderhanden werk’.
Waardering van gronden
Voor het waarderen van de gronden dient, ingevolge de BBV, onderscheid te worden gemaakt tussen de
verkrijgings- en vervaardigingsprijs.
Verkrijgingsprijs
Indien er nog geen reëel voornemen bestaat gronden te ontwikkelen dienen deze gronden te worden
gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs. Onder de verkrijgingsprijs wordt in gevolge de BBV verstaan de
aankoopprijs en bijkomende verwervingskosten. Onder laatstgenoemde kosten kan worden verstaan de
transactiekosten, taxatiekosten, schadeloosstellingen, overdrachtsbelasting en dergelijke.
Vervaardigingsprijs
Voor NIEGG bestaat een reëel voornemen deze te transformeren. Hiermee staan deze gronden aan het
begin van het vervaardigingsproces. De waardering van deze gronden dient dan ook te gebeuren tegen de
vervaardigingsprijs. Onder de vervaardigingsprijs vallen naast de verkrijgingsprijs van de gronden ook de
76
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
overige kosten die rechtstreeks zijn toe te rekenen aan de vervaardiging inclusief indirecte kosten. Hierbij
valt te denken aan kosten voor bodemonderzoek, plankosten, kosten voor tijdelijk beheer, rente en
dergelijke.
Verder gelden als uitgangspunten dat op grond niet wordt afgeschreven en dat ten aanzien van de
waardering de boekwaarde niet hoger mag zijn dan de marktwaarde. Indien de marktwaarde lager is dan de
verkrijgings- of vervaardigingsprijs (= boekwaarde) zal afwaardering plaatsvinden naar deze marktwaarde.
Niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG)
De marktwaarde van de NIEGG wordt door de gemeente Leiden naar bestemming gewaardeerd, zoals
woningbouw, maatschappelijke functie en glastuinbouw bedrijven. Ingeval er sprake is van een kaderbesluit
met nadere invulling van het programma en de te maken kosten (raadsbesluit), geldt hierbij de
marktwaarde bij toekomstige bestemming. De toekomstige marktwaarde wordt op basis van de
toekomstige bestemming bepaald aan de hand van een globale exploitatieberekening, welke jaarlijks zal
worden herzien.
Voor zover de boekwaarde van de gronden hoger is dan de marktwaarde dient het boekwaardeoverschot te
worden afgewaardeerd ten laste van de vereveningsreserve Grondexploitaties.
Het opstellen van een globale exploitatieberekening is een eerste stap naar een grondexploitatie. Wanneer
eenmaal een grondexploitatie is vastgesteld door de gemeenteraad, is sprake van in exploitatie genomen
gronden (BIE). Bij het opstellen van een grondexploitatie worden de bestaande boekwaarde meegenomen.
In exploitatie genomen gronden (BIE)
Voor de BIE geldt dat er een grondexploitatie is vastgesteld die wordt uitgevoerd. Ingevolge de BBV worden
deze gronden op de balans verantwoord onder ‘onderhanden werken’. Deze gronden worden gewaardeerd
per grondexploitatie en tegen de vervaardigingprijs. Jaarlijks worden de grondexploitaties herzien en
vastgesteld door middel van het PRIL (Programma Ruimtelijke Investeringen Leiden). In hoofdstuk 8 wordt
hier nader op ingegaan.
‘Overige gronden’
Aan het complex ‘overige gronden’ wordt, conform de BBV, geen rente toegerekend.
Vertaling naar Leidsplanproces
Met betrekking tot de waardering van gronden gelden de volgende uitgangspunten van beleid:
(Onder)grond
NIEGG
BIE
Definitie
Geen
transformatieproces
- Transformatieproces
- Raadsbesluit met reëel
en stellig voornemen tot
ontwikkeling
nadere invulling
programma en nog te
maken kosten
(=Kaderbesluit)
- Nog geen vastgestelde
grex-begroting
- Niet in uitvoering
- Transformatieproces
- Raadsbesluit met
grexbegroting
(=Uitvoeringsbesluit)
- In uitvoering
Balanspost
Materiele vaste
activa
Vlottende activa
(voorraad)
Vlottende activa
(voorraad) , meer
specifiek: onderhanden
werk
77
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Waarderingsgrondslag
Verkrijgingsprijs
Vervaardigingsprijs
Vervaardigingsprijs
Activering
van kosten
Nee (ook geen
rente)
Ja (ook rente)
Ja (ook rente)
Limitering
van kostenactivering
n.v.t.
Tot marktwaarde bij
toekomstige bestemming
Geen
Bij
overschrijding
n.v.t.
Verliesvoorziening of
afwaardering o.b.v. m².
Bij overschrijding is
verdere activering niet
mogelijk. Lasten jaarlijks
nemen.
Voorziene tekorten
direct en volledig nemen
via afwaardering of
voorziening.
78
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Bijlage 4. Berekeningssystematiek bijbetaling / suppletie erfpacht
Erfpachtcontracten bevatten bepalingen waarbij de grondwaarde (tussentijds) mag worden aangepast.
Situaties waarbij gekeken wordt naar de mogelijke aanpassing van de grondwaarde zijn bijvoorbeeld:
1.
vervreemding van het recht (verkoop);
2.
bestemmingswijziging;
3.
wijziging van de opstal en/of nieuwe bebouwing.
4.
splitsing van het recht in appartementsrechten;
Een eventuele bijbetaling (suppletie) ten gevolge van een hogere grondwaarde ten gevolge van een
wijziging tijdens de looptijd van het erfpachtcontract, is op dit moment voornamelijk beperkt tot de
zakelijke markt. De gemeente kan de grondwaarde opnieuw vaststellen en in rekening brengen.
De omvang van de (eventuele) bijbetaling wordt bepaald door middel van twee grondwaarden:
1.
de actuele grondwaarde op basis van de huidige situatie;
2.
de actuele grondwaarde op basis van de nieuwe situatie, dus uitgaande van de gewenste
aanpassing.
Wanneer de actuele grondwaarde in de nieuwe situatie hoger is dan de actuele grondwaarde in de huidige
situatie, wordt op basis van het verschil en het actuele canonpercentage de omvang van de bijbetaling
bepaald. De eventuele bijbetaling kan door de erfpachter jaarlijks voldaan worden of in één keer voor het
tijdvak worden afgekocht.
Wanneer na aanpassing voor de gehele opstal de functie ‘wonen’ ontstaat, kan het erfpachtrecht gekocht
worden (conversie naar vol eigendom). De koopsomberekening voor woningen is vastgelegd in Raadsbesluit
06.0031 en jaarlijks worden wijzigingen in de berekening in de grondprijzenbrief gemeld.
Figuur 15: koopsomberekening erfpacht
79
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Hoofdstuk 7 beschrijft de algemene principes die gelden voor het bepalen van de grondprijs en behandelt
de meest gebruikelijke methodieken. Deze kunnen in principe ook gebruikt worden om de grondwaarden te
bepalen voor het berekenen van de bijbetaling:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Kostprijs methode;
Comparatieve methode ;
Residuele waarde methode;
Grondquote methode o.b.v. beleggingswaarde / VON-prijs;
Vaste grondwaarde;
Taxatie.
Voor het bepalen van de grondwaarde van de bestaande situatie komt daar nog één methodiek bij,
gebaseerd op de grondquote:
1.
Grondquote methode o.b.v. WOZ-waarde
Sociale huurwoningen
Normatief
Residueel
Comparatief
Functie
Taxeren
Methode
Grondquote8
In hoofdstuk 7 wordt ook per gebruiksfunctie (richtinggevend) aangegeven welke methodiek gebruikt dient
te worden om de grondprijs te bepalen. Ook bij de grondwaardebepaling ten behoeve van de (tussentijdse)
bijbetaling geldt dat de methode die gebruikt wordt afhangt van de soort wijziging en/of de soort
bebouwing en/of de soort gebruik. Omdat iedere situatie uniek is kan op voorhand niet aangegeven
worden welke methoden toegepast moeten worden. Wel hanteert de gemeente Leiden onderstaande
richtlijn. Hierbij wordt opgemerkt dat deze richtinggevend is en hiervan afgeweken kan worden.
X
Marktwoningen
X
Studenteneenheiden
X
Zorgwoningen
X
Kantoren
X
Winkels
X
Bedrijven
X
Parkeren
X
Horeca
X
8
Inzake bepalen grondwaarde situatie vóór wijziging grondquote t.o.v. WOZ-waarde, inzake bepalen grondwaarde situatie na wijziging
grondquote t.o.v. beleggingswaarde.
80
NOTA GRONDBELEID Leiden 2015
Hieronder wordt een tweetal fictieve voorbeelden uitgewerkt ter illustratie:
Voorbeeld 1: woning /eigendom splitsen in appartementsrechten
Een erfpachter wil een bestaande vrijstaande woning van 300 m² bvo splitsen in 6 studio’s van ongeveer 40 m² bvo. Het
huidige erfpachtcontract is ingegaan op 1975 en heeft een looptijd van 75 jaar en een canonpercentage van 4,0%. De meest
actuele WOZ-waarde van de zwaar verouderde en slecht onderhouden vrijstaande woning is € 128.000,--.
De actuele grondwaarde (A) op basis van de functie ‘wonen’ wordt bepaald door middel van de grondquote-methode, op basis
van de WOZ-waarde. Uitgaande van een grondquote van 33% bedraagt de grondwaarde van de vrijstaande woning ongeveer €
42.000,-De actuele grondwaarde (B) na aanpassing op basis van de functie ‘wonen’ wordt bepaald door middel van de grondquotemethode, op basis van de beleggingswaarde berekend met een BAR-berekening. De nieuwe grondwaarde met 6 studio’s
bedraagt circa 120.000,--.
Het verschil (C) bedraag € 78.000,--. Uitgaande van 4% canonpercentage bedraagt de jaarlijkse aanvullende canon € 3.120,--.
De ontwikkelaar kan dit jaarlijks voldoen of in één keer afkopen voor de resterende looptijd van 36 jaar. Het afkopen kan voor
een bedrag € 61.000,--.
Voorbeeld 2: kantoor naar woningen
Een erfpachter wil een bestaand kantoorgebouw van 2.000 m² bvo ombouwen naar 56 huurwoningen van gemiddeld 25 m²
gbo. Het huidige erfpachtcontract is ingegaan op 1990 en heeft een looptijd van 75 jaar en een canonpercentage van 4,0%. De
erfpachter wil conversie naar vol eigendom. De meest actuele WOZ-waarde van het kantoor is € 1,75 miljoen.
De actuele grondwaarde (A) op basis van de functie ‘kantoor’ wordt bepaald door middel van de grondquote-methode, op
basis van de WOZ-waarde. Uitgaande van een grondquote van 20% bedraagt de grondwaarde ongeveer 0,35 miljoen euro.
De actuele grondwaarde (B) op basis van de functie ‘wonen’ wordt bepaald door middel van de grondquote-methode, op basis
van de beleggingswaarde berekend met een BAR-berekening. De nieuwe grondwaarde bedraagt circa 1,1 miljoen euro.
Het verschil (C) bedraag 0,75 miljoen euro. Uitgaande van het canonpercentage van 4,0% bedraagt de jaarlijkse aanvullende
canon € 31.000,--. De erfpachter kan dit jaarlijks voldoen of in één keer afkopen voor de resterende periode van 51 jaar
(uitgaande van het jaar van aanpassing 2014). Het afkopen kan voor een bedrag van 0,69 miljoen euro.
Tot slot wil de erfpachter conversie naar vol eigendom. Dat kan conform de berekeningswijze zoals beschreven in paragraaf
7.6. Er moet dan een aanvullende bijbetaling gedaan worden van ongeveer 0,15 miljoen euro.
81